364/2025

ACÓRDÃO Nº 238/2026 Processo n.º 364/2025 1.ª Secção Relator: Conselheiro Rui Guerra da Fonseca Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, doravante «LTC»), da sentença daquele Tribunal de 31-01-2025. 2. Tendo a Recorrida apresentado pedido de extensão de efeitos da sentença proferida no âmbito do processo n.º 485/19.1BEPNF, contra a Caixa Geral de Aposentações, IP (“CGA”) e contra o Ministério da Educação, a sentença recorrida, proferida no âmbito dos autos com o n.º de processo 485/19.1BEPNF-K, julgou «procedente a peticionada extensão de efeitos da sentença (…), condenando-se as Entidades Requeridas a proceder à inscrição da R. na CGA desde 20-10-2009, bem como a concretizar e praticar os actos materiais necessários a repor essa inscrição» e desaplicou «o artigo 2.º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 por inconstitucionalidade – violação do princípio da confiança ínsito ao art. 2.º da CRP», no que releva, com os seguintes fundamentos: «[…] o objecto deste processo é tão somente a extensão dos efeitos da sentença proferida no processo n.º 485/19.1 BEPNF e não quaisquer outros pedidos que extravasem esse âmbito. Todavia, para proceder a essa atribuição de efeitos, o legislador estabeleceu alguns requisitos: i) A sentença deve ser de impugnação de acto ou reconhecimento de direitos; ii) O Requerente não pode ter, para o seu caso, decisão judicial transitada em julgado; iii) Os casos devem ser perfeitamente idênticos; iv) Haja pelo menos cinco decisões (o art. designa-a de sentenças proferidas por tribunais superiores) proferidas por tribunais superiores no mesmo sentido da decisão cuja extensão se pretende ou; haja pelo menos três processos de massa com decisão transitada em julgado no mesmo sentido; v) As referidas decisões não contrariem jurisprudência uniformizada do STA; vi) As referidas decisões não serem em menor número ao das decisões proferidas por tribunais superiores em sentido inverso. A dúvida que a CGA levanta prende-se com a identidade dos casos. Quid iuris? A identidade a que se refere o art. 161.º/1 e 2 do CPTA deve ser uma identidade dedutivo-hermenêutica - isto é, os factos num e noutro casos devem permitir a aplicação da mesma subsunção jurídica. Se se puder substituir os factos da sentença cuja extensão se pretende pelos factos da situação a R. sem que isso levasse a uma alteração do raciocínio jurídico vertido na referida sentença e nos acórdãos confirmantes, então estamos perante uma identidade de factos para os efeitos do art. 161.º/1 e 2 do CPTA. Tal compreende-se face à teleologia e às indicações da própria norma, que se refere a situações de emprego público e em matéria de concursos - aqui o que interessa não é tanto que os candidatos ou funcionários tenham a mesmíssima idade, os mesmíssimos anos de serviço, ou que tenham desempenhado funções exactamente no mesmo local, mas que, na lógica da fundamentação das sentenças, seja idêntico constar aquele concreto funcionário/Autor ou constar este funcionário/Requerente da extensão dos efeitos da sentença. Analisemos a fundamentação jurídica da sentença proferida no processo n.º 485/19.1 BEPNF: A Lei n.º 60/2005, de 29/12 estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões - cfr. artigo 1.º. O artigo 2.º do citado diploma, sob a epígrafe “Inscrição’’, dispõe o seguinte: “1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social’’. Por outro lado, nos termos do artigo 22.º, n.º 1 do Decreto-Lei n. º 498/72, de 09 de Dezembro (diploma que aprovou o Estatuto da Aposentação), “*será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito a inscrição.” Por sua vez, estabelece o artigo 53.º da Lei de Bases da Segurança Social aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16/01 que “O sistema previdencial abrange o regime geral de segurança social aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de inscrição facultativa abrangidos pelo n.º 2 do artigo 51.º”, definindo, por seu turno o artigo 55.º da mencionada lei que “são condições gerais de acesso à protecção social garantida pelos regimes do sistema previdencial a inscrição e o cumprimento da obrigação contributiva dos trabalhadores e, quando for caso disso, das respectivas entidades empregadoras” Em cumprimento do antedito quadro legal, e conforme estabelecido no artigo 29.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 110/2009, de 16/09 e artigo 3.º do Estatuto da Aposentação, as entidades empregadoras são responsáveis pela comunicação para efeitos de inscrição dos trabalhadores no respetivo sistema previdencial. Os n.ºs 1 e 2 do citado artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29/12 preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir de 1 de janeiro de 2006. A questão que se coloca é a de saber qual o sentido e alcance com que deve valer o inciso “inicie funções.” E a este respeito o Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão proferido a 06/03/2014, no processo n.º 0889/13, disponível em www.dgsi.pt, fixou o seguinte entendimento, que sufragamos e passamos a transcrever: “Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez {ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente. “ Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.” Observa-se ainda neste acórdão, que o artigo 22.º do EA (Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09/12), cuja epígrafe é “Eliminação do subscritor”, “prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo, porquanto o legislador teve o cuidado de ressalvar desse cancelamento a situação do trabalhador (funcionário ou agente) que for “investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”, isto é, que se limite a transitar, dentro da Administração Pública, de uma entidade pública para outra. Assim sendo, considerando a letra dos referidos preceitos (artigos. 2º da Lei nº 60/2005 e 22º, nº1, do EA), não se pode dizer que o subscritor ao transitar no âmbito da Administração Pública de uma entidade para outra esteja a iniciar funções, nos termos e para os efeitos do disposto naquele primeiro preceito. Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objetivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.” Atentas as considerações acima expostas, dúvidas não restam de que o disposto no artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29/12 visa apenas abranger o pessoal que inicie efetiva e absolutamente funções públicas no início do ano de 2006. Se outra fosse a vontade do legislador ter-se-ia, naturalmente, expressado de outra forma, se outra tivesse sido a sua intenção, pois é de presumir que “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (n.º 3 do art.º 9.º do C.C.), sendo certo que o intérprete “não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada”(n.º 1 do artigo 9.º do C.C.). Voltando ao caso dos autos, resultou provado que a Autora esteve inscrita na Caixa Geral de Aposentações desde 07/05/2003 até 31/08/2010, tendo, em 01/09/2010 celebrado novo contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo para lecionar no Agrupamento de Escolas Ramalho Ortigão; mais resultou provado que já no ano letivo anterior, mais concretamente de 01/09/2009 a 31/08/2010, a Autora tinha lecionado nesse mesmo Agrupamento ao abrigo de um outro contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo; resultou ainda provado que foi enquadrada no regime da segurança social a partir de 01/09/2010. (...) Atento ao explanado e tendo em conta a matéria fáctica dada como provada nos autos, resulta evidente que a Autora tem direito a manter a sua inscrição/reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. Com efeito, não se pode dizer que a Autora, ao transitar no âmbito da Administração Pública de uma entidade para outra (existindo a cessão de um vínculo laboral seguido da celebração de um novo), esteja a iniciar funções, nos termos e para os efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 - cfr. ainda o Acórdão do TCA Norte de 14/02/2020, processo n.º 01771/17.OBEPRT, disponível em www.dgsi.pt. O raciocínio jurídico subjacente é simples: quando um sujeito cesse o vínculo laboral e celebre um novo, tal não se considera como sendo “iniciar funções” nos termos e para os efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005. Tal é por demais evidente como resulta da citação do Ac. do STA de 06-03-2014, proc. 0889/13, onde se clarifica, com recurso à exposição de motivos da proposta de lei, «poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública». A identidade da situação jurídica cumpre-se na medida em que a argumentação jurídica aqui vertida se aplique aos factos deste caso. E aplica-se. A R. estava inscrita na CGA antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 de 29-12, logo, a partir do momento em que volte a constituir uma relação jurídica que, anteriormente a 31-12-2006, lhe conferisse o direito à inscrição na CGA, terá direito a ser re-inscrita. A jurisprudência não exige qualquer outro requisito. Diga-se que se verifica a identidade da situação pelo menos em relação a cinco decisões de tribunais superiores. Veja-se os seguintes acórdãos nos quais está em causa a mesma situação, no caso em que inclusive houve hiatos temporais: - Ac. do TCAN de 30-09-2022, proc. 00708/20.4BRPT, onde há um hiato temporal entre o fim do exercício das primitivas funções e a celebração de novo contrato; - o Ac. do TCAN de 11-02-2022, proc. 00099/21.1BEBRG (cujo recurso de revista foi rejeitado pelo STA em decisão de 09-06-2022, onde se entendeu que embora “a «questão» ainda litigada - saber se a celebração de novo contrato pela aqui autora, que tinha vínculo público e era subscritora da CGA, após interregno deste vínculo, deve ser considerada, para efeitos da norma legal em causa, como «início de funções» ou como mero «retomar de funções» - é susceptível de se repetir noutros casos similares, todavia, mostrando-se decidida, no acórdão recorrido, de forma aceitável, e em sintonia com a jurisprudência já produzida sobre a mesma’’); - o Ac. do TCAN de 08-04-2022, proc. 00307/19.3BEBRG; - o Ac. do TCAN de 10-03-2022, proc. 1974/20.0BEBRG [v. pontos f) a j) do probatório do Ac., de onde resulta que houve vários hiatos temporais, de durações diferentes]; - o Ac. do TCAN de 10-03-2022, proc. 877/21.6BEBRG. Desconhece-se jurisprudência maioritária em sentido inverso, nem tal foi alegado pela Caixa Geral de Aposentações. Veja-se em especial o Ac. do TCAN de 10-03-2022, proc. 877/21.6BEBRG: Ora, pese embora tenham existido os alguns hiatos temporais entre os vários contratos de trabalho que o autor celebrou com o ME e não tenha obtido colocação no ano lectivo de 2005/2006, pelo que não celebrou nesse ano qualquer contrato de trabalho (cfr. ponto 5 do probatório), o certo é que não ocorreu uma cessação do exercício do seu cargo nos termos previstos no n. º 1 do artigo 22º do EA, o que só sucederia caso o autor não tivesse sido investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 não correspondesse o direito de inscrição. Mas não é isso que se verifica. O que sucede é que antes de 1/01/2006 o autor estava inscrito na CGA e posteriormente a essa data foi investido, através da celebração de sucessivos contratos com o ME, em cargo a que antes daquela data correspondia esse direito de inscrição. Em sentido idêntico pronunciou-se já este TC A Norte nos acórdãos de 28/01/2022, proc. n.º 496/20.4BEPNF e proc. n.º 1100/20.6BEBRG e de 11/02/2022, proc. n.º 99/21.6BEBRG. Cumpre, por fim, referir que, de facto a sentença recorrida não se pronunciou sobre “o caminho a seguir para a reposição integral que considera devida” (cfr. conclusão Z) das alegações de recurso do ME). Logo verificam-se os requisitos de que depende a extensão de efeitos da sentença proferida no processo principal. Em Dezembro do ano passado foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27-12. Esta lei visa, ostensivamente, a «interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.» Introduz, no seu artigo 2.º, o seguinte: 1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei 361/98, de 18 de Novembro. Esta lei produz efeitos a partir da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 de 29-12, apenas não se aplicando quando tenha havido uma decisão transitada em julgado em data anterior à data sua entrada em vigor. As normas contidas neste diploma visam por isso ser aplicadas retroactivamente, a situações de facto já constituídas e inclusive a acções judiciais pendentes. Tal comporta, prima facie, um problema jurídico de retroactividade. A lei dispõe, portanto, sobre factos passados, procedimentos iniciados no passado e sobre processos judiciais iniciados no passado. Fá-lo à guisa de “lei interpretativa”. Mas será realmente uma lei interpretativa? Vejamos o que nos diz o Acórdão n.º 395/2017 do Tribunal Constitucional: Ao contrário do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro» (artigo 12º, n.º 1, do Código Civil), o artigo 13º do Código Civil estabelece que «[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada», no sentido de que deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta entrou em vigor. Trata-se, evidentemente, de uma ficção temporal — a ficção de que um facto presente (a entrada em vigor da lei interpretativa) ocorreu no passado (a entrada em vigor da lei interpretada). A retroactividade das normas interpretativas resulta dessa ficção. E é precisamente pelo facto de, através dessa ficção, atribuir eficácia retroactiva às normas interpretativas, que o legislador sentiu a necessidade de acautelar — «ficando salvos» — uma série de efeitos já produzidos no momento em que a lei interpretativa entra em vigor, nomeadamente o «cumprimento da obrigação», a «sentença passada em julgado» e a «transacção, ainda que não homologada». Não parece haver qualquer dúvida, pois, de que as normas interpretativas têm natureza retroactiva (neste sentido, v. os Acórdãos n.ºs 374/92 e 216/2015). Mas esta conclusão parece provar de mais. São autêntica ou verdadeiramente interpretativas — e assim as entende, como se viu, o Tribunal a quo — as normas que, perante a ambiguidade da lei interpretada e a incerteza quanto à sua aplicação, impõem ao intérprete um dos seus sentidos possíveis ou uma das posições compreendidas nos «quadros da controvérsia» que se estabeleceu a respeito da sua interpretação. A retroactividade decorre do facto de se ficcionar que essa imposição de sentido resultava já da lei interpretada, quando é exactamente a ambiguidade e controvertibilidade de sentido desta que justifica a intervenção interpretativa do legislador. Ora, se é assim, se a interpretação legislativa de leis ambíguas e controvertidas — ou seja, de leis que admitem mais do que uma interpretação — é retroactiva, parece ter de se concluir que também o são as decisões judiciais que se baseiam na interpretação e aplicação dessas leis, porque implicam igualmente a adopção, no momento presente, de um dos sentidos possíveis da lei. O problema está no facto de as propriedades das leis interpretativas com base nas quais se conclui que estas têm natureza retroactiva serem propriedades de toda a interpretação das leis, pelo menos naqueles casos — sem dúvida numerosos — em que a lei interpretada é susceptível de mais do que uma interpretação. Esta conclusão suscita particular perplexidade no domínio fiscal, porque ao estabelecer que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos...que tenham natureza retroactiva», o artigo 103º, n.º 3, da Constituição, dirige a proibição da retroactividade não apenas ao legislador, mas a todos os poderes do Estado. Sucede que, sem prejuízo da identidade de conteúdo, é necessário distinguir a interpretação legislativa da interpretação judicial, quer quanto ao seu fundamento, quer quanto ao seu processo. Quanto ao primeiro aspecto, importa notar que, ao passo que a interpretação judicial tem por fundamento a autoridade jurisdicional dos tribunais — ou seja, a idoneidade destes para «dizerem o direito» ou «descobrirem o direito», nomeadamente o direito vertido nas leis —, a interpretação legislativa baseia-se na autoridade política do legislador, o mesmo é dizer, no facto de caber ao poder legislativo determinar o que é mais justo, conveniente ou oportuno para a comunidade. Quando um tribunal interpreta uma lei, nomeadamente uma lei ambígua, num certo sentido, o fundamento da decisão é a correcção Jurídica desse juízo; o tribunal afirma que determinado sentido é o sentido verdadeiro e originário da lei, de tal modo que as posições jurídicas — os direitos, os poderes, os deveres ou os ónus — por ele implicadas já se encontravam definidas no momento em que a lei entrou em vigor. É claro que os tribunais cometem necessariamente erros de interpretação e que a interpretação das leis é muitas vezes objecto de controvérsia; é ainda certo que, em muitas situações, os Juízes têm dúvidas, por vezes insanáveis, sobre o sentido a dar às leis que interpretam. Mas ao decidir um caso em que se coloca um problema de interpretação difícil e controverso, o tribunal actua, por necessidade funcional, no exercício de um poder estritamente jurisdicional — o de decidir qual o direito consagrado na lei. Já o legislador, não tendo qualquer competência jurisdicional, actua sempre com base na sua autoridade política, ou seja, com fundamento no seu título constitucional para decidir o que é melhor para a comunidade. Significa isto que, ao interpretar a lei num certo sentido, o legislador não se arroga a idoneidade de descobrir o direito nela vertido, mas o de fixar o sentido com que ela deve valer por razões de justiça, utilidade ou oportunidade sobre as quais só ele tem autoridade constitucional para decidir; os critérios da sua decisão são, por necessidade funcional, de natureza política e não jurídica. Esta divergência de fundamento entre interpretação legislativa e judicial traduz-se — e aqui reside o segundo aspecto da distinção — nos diversos processos através das quais uma e a outra são geradas. Na verdade, o processo judicial e o legislativo são estruturados em função da natureza do poder que através deles se exerce. Em virtude da sua natureza jurisdicional, a interpretação judicial é realizada por tribunais compostos por juízes independentes e com formação técnica específica, no âmbito de pedidos de pronúncia sobre questões concretas relativas às situações jurídicas das partes, e através de decisões fundamentadas proferidas a partir de uma posição de imparcialidade. Já a interpretação legislativa, cujo fundamento é a autoridade política do legislador, reveste a forma de acto legislativo aprovado por um órgão com legitimidade democrática para tomar decisões políticas; o titular por excelência desse poder é a Assembleia da República, em que as leis são elaboradas, discutidas e aprovadas pelos representantes eleitos pelo povo para decidirem os destinos da comunidade. O que de tudo isto resulta é que, por força do próprio postulado da distinção e separação entre autoridade legislativa e jurisdicional, traduzida na alteridade estrutural entre o processo legislativo e o judicial, as interpretações do legislador são por natureza constitutivas, porque o juízo que lhes subjaz é de ordem essencialmente política, ao passo que as interpretações dos tribunais são por natureza declarativas, porque se baseiam exclusivamente na sua competência jurídica. E daí segue-se que, por definição, as leis interpretativas, mas já não as interpretações judiciais, são retroactivas. (...) Em termos gerais, pois, e ao contrário do que se afirma na decisão recorrida, as leis interpretativas devem ter-se por abrangidas pela proibição constitucional da retroactividade em matéria fiscal. Só assim não será naqueles casos em que, tendo os tribunais sido chamados a pronunciarem-se sobre a interpretação a dar a leis ambíguas e controvertidas, se tenha a propósito delas estabelecido uma controvérsia jurisprudencial. Se os tribunais, aos quais cabe a autoridade de dizer o direito — através de decisões juridicamente fundamentadas e no termo de um processo de partes com igualdade de armas —, reflectem e alimentam a controvérsia propiciada pela ambiguidade da lei, é inevitável concluir que a questão jurídica é, no momento presente, incerta ou insanável; os destinatários desta não têm, nessas circunstâncias, qualquer razão para formarem expectativas na prevalência de uma das posições compreendidas nos «quadros da controvérsia», e não podem, por essa mesma razão, invocar a frustração das suas expectativas legítimas contra a decisão do legislador de interpretar a lei num dos sentidos já acolhidos em decisões judiciais. O mesmo se diga, por maioria de razão, nos casos em que a jurisprudência dominante for no sentido da solução consagrada pela lei interpretativa. Resta saber qual era, até à entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado de 2016, o estado da jurisprudência sobre a questão de interpretação que se colocou nos presentes autos. A lei em causa, a Lei n.º 45/2024, de 27-12, e mais concretamente o art. 2.º/2 veio introduzir requisitos novos, que a jurisprudência não previa, e que não se podem retirar da letra da norma interpretada. O art. 2.º/2 da Lei n.º 45/2024 é por isso inovador, uma falsa norma interpretativa, com efeitos expressamente retroactivos, como resulta do art. 4.º/1 - A presente lei produz efeitos com a entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. O acórdão que vimos de citar prende-se com a aplicação retroactiva de lei fiscal. Mas o raciocínio aplica-se inteiramente ao caso dos autos, porque se trata de um reflexo do princípio da protecção da confiança. Em que consiste este princípio? O Ac. do Tribunal Constitucional explica, no seu acórdão n.º 310/2021: O princípio da protecção da confiança remeter-nos-á assim para a tutela da estabilidade dos actos da Justiça, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e à permanência e estabilidade da ordem jurídica. O princípio da materialidade exige que a actividade Judicial seja orientada para a tutela substancial das situações jurídicas, em vez de ser direccionada para as formalidades. O princípio da transparência convoca o direito e o dever de informação, de fundamentação e de participação dos cidadãos, maxime, dos arguidos. Mostra-se consagrada tal responsabilidade na Constituição da República Portuguesa, art.º 266.º n.º 2, a subordinação dos órgãos e agentes administrativos à Constituição e à lei, devendo actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da protecção da confiança e segurança, igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. Na sua dimensão jurídico-normativa, o princípio da protecção da confiança constitui um dos invólucros jurídicos que o ordenamento jurídico e seu edifício não deixarão de dispensar aos valores da estabilidade, da segurança e da confiabilidade. Estão em causa valores que, merecedores de um reconhecimento indubitável e de uma protecção acrescida, são erigidos à categoria de bens jurídicos fundamentais, constituindo-se em cânones orientadores que devem enformar todos os actos dos poderes públicos, principalmente os que encerrarem conteúdo decisório. Tem-se por notório, o que se alega nos termos e para efeitos do art.º 412.º do Código de Processo Civil, que é quase intuitiva a ideia de que qualquer sujeito cria expectativas e orienta as suas opções de vida de acordo com notícias e informações oficiais, antecipando riscos baseados em tais situações que prevê (e ganhando acréscimo de confiança na sua materialização escrita, como ocorreu com a última douta decisão a fixar medidas de coacção não privativas de liberdade!) manterem-se, e planificando a vivência com base em tais factos. De um ponto de vista subjectivo, a ideia fundamental a reter é a de que não devem ser permitidas alterações jurídicas com as quais, razoavelmente, os arguidos/reclusos não podem contar e que introduziriam na respectiva esfera jurídica desequilíbrios desproporcionais, justificando-se por isso que seja reconhecida ao poder judicial uma dimensão conservadora tendente a impedir a perturbação que a acção estadual imprevista poderia introduzir. Já numa perspectiva de Direito Público, e na sua configuração clássica, o princípio da protecção da confiança (Vertrauensschutz) vincula e limita os vários poderes Estaduais, exigindo de cada um deles cuidados suplementares no momento de levarem à prática as diferentes tarefas que se lhes mostrem confiadas. Todavia, deve-se reconhecer que não é de qualquer confiança que se está a tratar, nem da salvaguarda de qualquer tipo de expectativas ou de simples desejos baseados em interesses pessoais, mas sim a convicção legítima de que as coisas se passarão de determinado modo e cuja violação se pode considerar atentatória da mais elementar ideia de justiça: a protecção da confiança legítima (Schutzes berechtigten Vertrauens). Aquilo que se defende é a íntima ligação entre o princípio da protecção da confiança e o inseparável princípio da segurança jurídica, ao nível da salvaguarda e tutela das expectativas, defesa da estabilidade subjectiva, preservação das esferas jurídicas bem como da solidez objectiva e estabilidade jurídico-decisória, E dúvidas inexistirão que tal preterição da segurança jurídica e protecção da confiança terá como consequência mais gravosa a desintegração do interesse público, que não poderá nunca significar o resultado da soma algébrica de todos os interesses individuais mas deverá consistir um plus em relação a este resultado! Não poderá assim a administração da Justiça tornar-se errática e insegura, deixando transparecer tal insegurança para a esfera jurídica dos administrados sob pena de não se conseguir rever num interesse público que lhe sirva de referência e que, indubitavelmente, deve estar constitucionalmente ancorado. Neste domínio, é aos Tribunais que está, por via constitucional, tradicionalmente assacada a tarefa de administração da justiça e resolução de conflitos (reserva da função jurisdicional). Juridicamente, o princípio da protecção da confiança reflecte a preocupação dispensada pelo ordenamento aos valores da estabilidade, da segurança e da confiabilidade, valores esses que o arguido igualmente professa pelo que não deixa a douta acusação pública de ser desajustada e violadora dos mesmos. O princípio da protecção da confiança, intrinsecamente ligado aos princípios da segurança jurídica e do Estado de Direito na sua essência plena, traduz o dever-poder que possuem os três poderes públicos de cuidar da estabilidade decorrente de uma relação matizada de confiança mútua, no plano institucional. Tal princípio terá sempre de ser visto, sob pena de “miopia jurídica”, na sempre lúcida expressão de um professor da Faculdade de Direito de Coimbra, como um componente essencial para a promoção da previsibilidade do Direito, bem como da certeza de que direitos alcançados e prescritos em leis não podem ser desrespeitados. Destarte, o princípio da confiança tem o intento de proteger prioritariamente as expectativas legítimas que nascem do cidadão, o qual confiou na postura e no vínculo criado através da pretérita imposição de medidas de coacção não detentivas, por factos ainda de maior expressão por contenderem com dois crimes e não apenas com um. Não se poderá esquecer que tais princípios, uma vez cristalizados na Constituição da República Portuguesa (ou seja, dotados de assento constitucional!) constituirão trave mestra de todo o sistema normativo e judicial e ser-lhe-ão tão essenciais quanto o próprio oxigénio para a humanidade. Originário do Direito romano, o princípio da confiança mantém analogia com a protecção da confiança depositada pelos destinatários do ordenamento jurídico, andando de braço dado com a boa-fé, impondo nas relações jurídicas a certeza e veracidade nos actos decisórios. O princípio da protecção da confiança emana do princípio da boa-fé é uma trave mestra do Estado de Direito - art. 2º e 266.º/2 da CRP, o qual, como vimos, pretende proteger essencialmente a as expectativas legítimas que resultam das normas, criando um ambiente de previsibilidade jurídica. O legislador viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.º 60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante, vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. E dizemos que a jurisprudência o vinha atribuindo sem distinções de hiatos temporais, se cuidar de saber se teve essa relação jurídica de emprego público durante muito ou pouco tempo, involuntariamente ou voluntariamente, se recebeu ou deixou de receber, se os hiatos temporais se justificam ou não «pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido», porque tais requisitos não constam da jurisprudência conhecida. Já vimos, de forma não exaustiva, alguma dessa jurisprudência. - Ac. do TCAN de 30-09-2022, proc. 00708/20.4BRPT; o Ac. do TCAN de 11-02- 2022, proc. 00099/21.1BEBRG; o Ac. do TCAN de 08-04-2022, proc. 00307/19.3BEBRG; o Ac. do TCAN de 10-03-2022, proc. 1974/20.0BEBRG e o Ac. do TCAN de 10-03-2022, proc. 877/21.6BEBRG. Antevemos uma possível oposição a este entendimento, com recurso ao Ac. do STA de 06-03-2014, proc. n.º 889/13, alegando que na respectiva súmula se diz o seguinte: tendo em conta a letra do preceito e visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo, temos de concluir não haver quebra do estatuto de subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do estatuído no art. 22º, nº1, do Estatuto da Aposentação, devendo apenas o inciso “direito de inscrição” ser objecto de interpretação correctiva de modo a harmonizar - se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005 Ora, lida a fundamentação do referido acórdão verifica-se que a continuidade temporalmente se traduziu meramente num plus argumentativo face à decisão e aos argumentos aduzidos pelo douto Supremo Tribunal. Como aí se escreveu: Para além do mais, considerando que, no caso, não tendo sequer havido qualquer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho a prevalecera interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a rupturas fracturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa. Esta expressão significa um argumento em acréscimo ao resto que foi exposto. É uma adição, um argumento de reforço e não um argumento necessário, ou seja, não é um elemento sem o qual (sine qua non) se deve concluir pela não verificação dos requisitos de manutenção da inscrição na CGA. Por outro lado, este acórdão deu razão ao aí A., pelo que sempre deveria ser lido neste contexto de procedência e de manutenção da inscrição na CGA - contexto desfavorável à posição da CGA. Nada permitiria a qualquer particular nas presentes circunstâncias antever como minimamente possível que deveria provar não existir «qualquer descontinuidade temporal»; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: I) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e II) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. O artigo 2º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 deve ser desaplicado por inconstitucionalidade, nomeadamente violação do princípio da confiança. O Instituto da Segurança Social defendeu ainda que tal re-inscrição só poderá produzir efeitos para futuro. Temos vindo a decidir que o Instituto da Segurança Social não é parte na relação material controvertida nos vários processos que têm sido submetidos à nossa apreciação - de forma simples, os autores/requerentes têm sempre invocado um dever de re-inscrição na CGA, por parte na CGA e a prática de actos materiais necessários a concretizar essa inscrição. A menção à Segurança Social surge sempre en passant, de forma conclusiva e sem substrato jurídico, apenas para a prática de actos materiais necessários a essa re-inscrição. Isto tem consequências a nível do objecto do litígio. Este não é ampliado com a participação da Segurança Social - o objecto do litígio continua a ser apenas o direito dos autores/requerentes à re-inscrição na Caixa Geral de Aposentações. As questões e argumentos que o Tribunal conhece são por isso os relacionados com essa re-inscrição. E as matérias disputadas acerca da concreta execução dessa re-inscrição? Essas matérias serão eventualmente apreciadas em execução de sentença - ou seja, nós temos em primeira linha: i) a sentença original do processo n.º 485/19.1 BEPNF; ii) a extensão dos efeitos dessa sentença, que se tramita como processo de execução de sentença mas na verdade é um processo declarativo; iii) a eventual execução da sentença que determina a extensão de efeitos da sentença. Como nos diz Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 4.ªed., 2017, p. 1214: Em primeira linha, a pretensão substantiva dirigida a obter a extensão de efeitos deve ser deduzida perante a própria entidade administrativa, dispondo o interessado, para o efeito, nos termos do n.º 3, do prazo de um ano, contado desde a data em que foi proferida a sentença cuja extensão de efeitos se requer. São pressupostos da extensão de efeitos, a demonstrar pelo interessado: (a) que a sua situação não foi (ainda) definida por sentença transitada em julgado (n.º 1); b) que, na decisão cuja extensão de efeitos se pretende, o tribunal julgou procedente uma pretensão perfeitamente idêntica àquela que o interessado accionou ou teria podido accionar contra a mesma entidade administrativa (corpo do n.º 2) (c) que, no mesmo sentido, foram proferidas por tribunais superiores cinco sentenças transitadas em julgado, ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos, por sentença transitada em julgado, os processos seleccionados segundo o disposto no artigo 48.º (n.º 2, alínea a); (d) e que não foi proferido número superior de sentenças, também transitadas em julgado, em sentido contrário ao das sentenças referidas na alínea anterior, nem as referidas sentenças são contrárias a doutrina assente pelo STA em recurso para uniformização de jurisprudência (n.º 2, alínea b)) (...) A pronúncia judicial de extensão de efeitos não pode deixar de ser proferida no âmbito de um processo declarativo, ainda que sumário, no qual o tribunal tem de verificar e reconhecer o bem fundado da pretensão do interessado. Por este motivo se determina, no n.º 4, que o processo siga, com as adaptações que forem necessárias, os trâmites do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, previstos no artigo 177º, que, sem prejuízo de poder abrir caminho a pretensões executivas, é um processo de natureza eminentemente declarativa com uma estrutura simplificada. Quanto às transferências financeiras entre o ISS e a CGA, como decorre desde logo do que decidimos relativamente ao papel processual do ISS, IP, não há fundamento para se decidir, nesta sede, por qualquer obrigação de transferência do ISS para a CGA, nem por uma especifica forma de cumprimento do dever de re-inscrição. Reitera-se que este ISS não é parte na relação jurídica controvertida e a R. não invocou qualquer causa de pedir para esse efeito. Por isso, os vários argumentos que se prendem ora com a transferência de contribuições, ora com a eventual restituição das prestações sociais que a R. tenha eventualmente recebido, extravasam o objecto deste litígio (que, por se tratar de uma extensão de efeitos de sentença, sempre é mais limitado que uma acção administrativa). Tal trata-se da concretização dos actos materiais necessários a proceder a essa re-inscrição, não estando o Tribunal em condições de dizer que deva ser feito de forma X ou Y, se por transferências, ou se sem necessidade de qualquer transferência. Quanto à data de produção de efeitos há que ter em conta que o que se decidiu na sentença do processo n.º 485/19.1 BEPNF foi a condenação na reinscrição na CGA a partir da data em que o autor/requerente foi ilegalmente inscrito na Segurança Social. Por isso, ao estender os efeitos da sentença do processo n.º 485/19.1 BEPNF, o Tribunal aplica o que está contido nesse decisório a este caso. Não assiste razão à Segurança Social neste ponto.» 3. A Recorrente interpôs, então, em 03-02-2025, recurso obrigatório para este Tribunal —o qual deu origem aos presentes autos— nos termos seguintes: «O Ministério Público, na ação à margem identificada, que A. move contra a Caixa Geral de Aposentações, IP e o Ministério da Educação, vem ao abrigo do disposto nos artigos 280.º n.º 1, al. a) e n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º n.º 1 alínea a) e n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15/11, na sua atual versão, interpor recurso para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida em 31 de janeiro de 2025, que expressamente recusou a aplicação, no caso dos autos, do art.º 2, n.º 2 da Lei 45/2024, de 27/12, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º da C.R.P.. Por ter legitimidade e estar em tempo, queiram V. Exas. considerá-lo interposto, o qual tem efeito suspensivo e subida imediata nos próprios autos. Nos termos previstos no art.º 79.º da Lei 28/82, as alegações de recurso serão produzidas no Tribunal Constitucional.» 4. O recurso para o Tribunal Constitucional foi admitido a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo, por despacho datado de 24-03-2025. 5. No Tribunal Constitucional, o Ministério Público alegou, conforme consta de fls. 4-tc a 63-tc, pugnando, a final, pela improcedência do recurso, concluindo nos seguintes termos: «1- O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, da douta sentença, de 31-01-2025, do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que decidiu “Em Dezembro do ano passado foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27-12. Esta lei visa, ostensivamente, a «interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões». (…) . O legislador viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.º 60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante, vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. (…) Nada permitiria a qualquer particular nas presentes circunstâncias antever como minimamente possível que deveria provar não existir «qualquer descontinuidade temporal»; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. O artigo 2.º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 deve ser desaplicado por inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do princípio da confiança”. 2. Constitui, pois, objeto do recurso, nos termos supramencionados, a questão da constitucionalidade da norma do art.º 2.º n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27/12, que refere: “1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público” (sublinhado nosso). 3. A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro estabeleceu os mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. 4. Prevê este diploma, no seu artigo 2.º, quanto à inscrição de subscritores na Caixa Geral de Aposentações que: “1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social”. 5. Este dispositivo normativo impôs, portanto, um limite na inscrição de novos subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, vedando o acesso ao regime social convergente de trabalhadores ou agentes que exerçam funções públicas e se inscrevam após esta data, e, consequentemente, a obrigatoriedade da inscrição destes trabalhadores no regime geral da segurança social. 6. Neste sentido, a Caixa Geral de Aposentações está impedida de inscrever trabalhadores que, pela primeira vez, estejam a exercer funções públicas após o limite temporal estabelecido por aquela norma. 7. Ou seja, o que o legislador pretendeu foi não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limitava o crescimento da despesa pública nesta área. 8. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X podia ler-se, entre o mais, que “Razões de equidade e de justiça social, aliadas ao desaparecimento progressivo das razões que estiveram na base da criação para os funcionários públicos de um regime de pensões separado do da generalidade dos restantes trabalhadores por conta de outrem e à necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema, que a consolidação das finanças públicas torna inadiável, recomendam a implementação neste momento das medidas necessárias a alcançar essa uniformização de regimes. A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem, nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente”. 9. A Lei 45/2024 de 27 de dezembro refere expressamente que “A presente lei procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões”. E acrescenta: “1. Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes de 1 de janeiro de 2006, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações (n.º 1 do artigo 2.º); 2. Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no n.º 1 do artigo 2.º o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro (n.º 2 do artigo 2.º): a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público”. 10. A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 19/XVI/1.ª respeitante à Lei 45/24, de 29/12 refere que: “Com a publicação da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, estabeleceram-se mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. A fim de alcançar este resultado, o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, determinou que, a partir de 1 de janeiro de 2006, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deixaria de proceder à inscrição de subscritores. Ademais, o artigo 9.º da mesma lei procedeu à revogação do artigo 1.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação atual, e de todas as normas especiais que conferissem direito de inscrição na CGA, garantindo uma clara convergência do regime de proteção social da função pública com o regime da segurança social, tendo em vista a existência de um regime de proteção social fechado. Neste sentido o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, veio determinar a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação anterior vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. (…) O Acórdão do STA, no processo n.º 0889/13, de 06.03.2014, concluiu, tendo em conta o artigo 2.º daquele diploma, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções”, visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação. Porém, jurisprudência posterior tem ultrapassado o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deve ser reconhecido, mesmo quando exista descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público estabelecidos e a continuidade de funções. Uma vez que tais entendimentos contrariam a intenção legislativa de proceder à convergência de sistemas, n.º 60/2005, de 29 de dezembro impedindo assim, na prática, que a Caixa Geral de Aposentações se mantenha como um regime fechado, importa, com premência, proceder a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no n.º 2 do artigo 2.º da Lei, na sua redação atual” (sublinhado nosso). 11. Na discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º19/XVI/1.ª (GOV) que procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, a Sr.ª Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (Maria do Rosário Palma Ramalho) referiu que : “A interpretação que firmamos do artigo 2.º- é sempre o artigo 2.º do diploma de 2005 - é, no nosso entender, a mais consentânea com o espírito do legislador aquando da aprovação da Lei n.º 60/2005. Ou seja, pretende-se continuar o objetivo da lei, que era assegurar a convergência dos sistemas da CGA e da Segurança Social, tornando a primeira num sistema fechado, isto é, a extinguir, e o objetivo simultâneo de reconhecer àqueles trabalhadores da Administração Pública que efetivamente têm uma continuidade material no exercício de funções, apesar de poderem ter contratos diferentes, sucessivos, que essa continuidade lhes permita ter a reinscrição”. 12. Estando a Lei n.º 45/2024, de 27/12 qualificada, pelo próprio legislador, como lei interpretativa importa apurar a abordagem do Tribunal Constitucional sobre esta matéria. 13. No que diz respeito a leis interpretativas em matéria fiscal, o Acórdão n.º 751/2020 deste Tribunal Constitucional, tirado em Plenário, refere o seguinte: “10. A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. «O órgão competente que cria uma lei (p. ex. a Assembleia da República) tem também a competência para a interpretar, modificar, suspender ou revogar» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cfr. idem, ibidem). E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador – a chamada “interpretação autêntica” – «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor (cfr. Autor cit., ibidem, p. 177). Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cfr. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil).Por isso mesmo, como se referiu no Acórdão n.º 267/2017, pode, de acordo com certa conceção, falar-se de uma retroatividade meramente formal inerente a toda a lei – tida por “verdadeiramente” ou “genuinamente” – interpretativa: há retroatividade, porque tal lei se aplica a factos e situações anteriores, e a mesma retroatividade é “formal”, visto que a lei, «vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da [lei anterior – cujo sentido e alcance não se podiam ter como certos –] com que os interessados podiam e deviam contar, não é suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 246). Com efeito, «a retroação [das leis interpretativas] justifica-se, além do mais, por não envolver uma violação de quaisquer expectativas seguras e legítimas dos interessados. Estes podiam contar com a solução da [lei nova] interpretativa, visto ela corresponder a um dos vários sentidos atribuídos já pela doutrina e pela jurisprudência à [lei antiga]»: assim, é «de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287). Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na medida em que inove relativamente ao direito anterior – qualificando-se já não como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora – ,será substancial ou materialmente retroativa (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito…, cit., p. 247). (…) os destinatários das leis têm a expectativa legítima de que estas sejam objeto de uma interpretação jurídica, porque é nesses exatos termos — enquanto sujeitos de direito – que aquelas se lhes dirigem. Ao consagrarem um sentido por razões de ordem política — constitutivas e não declarativas de direito –, as leis interpretativas frustram essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. Não é outro, segundo se crê, o alcance das seguintes palavras que constam do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos […] leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica” (sublinhado nosso). 14. Cunha Gonçalves, Tratado de Direito Civil, vol, I, pág. 379, refere que: “Lei interpretativa, enfim. é uma determinada interpretação, gramatical ou doutrinal. de uma lei, imposta pelo legislador». E mais adiante, pág. 381, comentando a opinião sobre a suposta inutilidade das leis interpretativas, sustentada por António Luiz de Seabra, acrescenta: «A lei interpretativa, repito. é a mesma lei anterior, mas não é inútil, porque vem redigida em termos mais explícitos e claros, ou indica o exacto sentido e alcance dos preceitos em questão, de modo que o pensamento do legislador se patenteia tal qual era e não mais subsistam os intuitos que certos litigantes e certos juízes erradamente lhe atribuem. A lei interpretativa diz o mesmo que a lei interpretada; mas di-lo melhor”. 15. Ou seja, leis interpretativas são aquelas que o legislador faz para determinar o sentido duvidoso obscuro ou controvertido, de uma lei antiga: a lei interpretativa só materialmente é uma lei nova, porque, pela sua função, integra-se, em absoluto, na lei velha. 16. Toda a lei que excede esta função, toda a lei que define um princípio que não está contido na lei que diz pretender interpretar, não é interpretativa, é inovadora, porque, neste caso, não declara o direito existente, neste caso cria uma nova norma jurídica. 17. O Ac. do S.T.J. de 14.03.2019, in www.dgsi.pt. refere que “o Supremo Tribunal de Justiça tem consistentemente declarado que o critério determinante da qualificação de uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do legislador”. Convocando a formulação do Professor Baptista Machado, dir-se-á que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da controvérsia ou da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei”. 18. Seguindo estes critérios será que existe controvérsia ou conflito na jurisprudência acerca da questão regulada pela lei nova? E a solução da lei nova situa-se dentro dos quadros da controvérsia? Parece-nos que a resposta é duplamente negativa, como vamos expor de seguida. 19. Por ser das decisões mais recentes sobre esta temática transcreve-se a proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 07-02-2025 in www.dgsi.pt. a respeito da aplicação do n.º 2 do art.º 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (tal também resultando expresso no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-12-2022 in www.dgsi.pt): “a jurisprudência tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente, iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o exercício de funções docentes. A interpretação seguida é a de que a norma em causa visa impedir a entrada de novos subscritores no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. O Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 06/03/2014, no Proc. n.º 0889/13, sumaria que: “I - Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.” Na sua fundamentação, e quando em abstrato, este Acórdão se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: “assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública”. A referência que este Acórdão faz em relação à (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto de aplicação dessa norma ao caso concreto e tendo em conta a sua factualidade própria. Veja que o julgador refere: “para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa”. Efetivamente, à situação profissional da Autora não é de aplicar o disposto no artº 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, uma vez que o início das suas funções docentes ocorreu em data anterior a 1 de janeiro de 2006. A descontinuidade temporal verificada nos seus vínculos de emprego público a termo não pode ser imputada à Autora. Como é do conhecimento público, fruto do regime de recrutamento e contratação de docentes que vigorou nos últimos anos, no período em questão milhares de docentes, tal como a Autora, foram sempre opositores ao concurso nacional mas não obtiveram colocação anual (com início a 1 de setembro e término a 31 de agosto de cada um daqueles anos letivos). As interrupções entre alguns desses contratos não impediram que a Autora voltasse a exercer funções e às quais correspondia o direito de manter a sua inscrição no regime social convergente. O Supremo Tribunal Administrativo assim julgou nos Acórdãos proferidos em 09/06/2022, no Proc. n.º 099/21.6BEBRGe e em 22/09/2022, nos Procs. n.ºs 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBRG, ao não admitir os recursos interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram hiatos temporais entre contratos, tendo confirmado as decisões judicias que reconheceram o direito daqueles docentes em manter o direito de inscrição na CGA, com efeitos retroativos. Idêntica interpretação tem sido feita por este Tribunal Central Administrativo do Norte, sempre que tem sido chamado a interpretar o sentido e o alcance do artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro e aplicar esta norma a situações de facto idênticas à da Autora. Com efeito, os nºs 1 e 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. Na determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções” contida nos nºs 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada, entre muitos outros, no aresto de 06/03/2014, no âmbito do processo nº. 0889/13, que, quanto a esta temática, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº. 60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Como aí se sinalizou, por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a letra e a teleologia intrínseca do artº 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo prevista no nº. 1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição. Os Acórdãos proferidos por este Tribunal Central Administrativo Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”. Sistematicamente também assim temos decidido. Em suma, Considerar, tal como a Ré/Recorrente o faz, que a Autora está a iniciar funções nos termos desta disposição legal apresenta-se uma interpretação que não cabe na letra do artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; A Autora não estava pela primeira vez a exercer funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social; O artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro prevê as situações em que se verifica a “eliminação do subscritor”, com o respetivo cancelamento da inscrição: “1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º.”; Determina-se neste preceito que assiste ao ex subscritor o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções públicas, resultando que, o cancelamento da inscrição do subscritor ocorre caso exista cessação definitiva do exercício do cargo, assistindo-lhe, porém, o direito de ser de novo inscrito, se voltar a ingressar no exercício de funções públicas; In casu, não se pode dizer que a Autora/Recorrida por ter celebrado, na Administração Pública e em anos sucessivos contratos com o mesmo empregador - o Ministério da Educação -, estivesse a iniciar funções nos termos e para os efeitos do artigo 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Tal norma visa a proibição de entrada de novos subscritores e não a eliminação daqueles que já integravam a CGA; Como tal, não assiste razão à Ré/Recorrente ao afirmar que a Autora cessou funções públicas passando à situação de ex-subscritora; Bem andou, pois, a decisão recorrida, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora como subscritora da CGA e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade, repete-se, com a posição da jurisprudência que defende que a proibição constante do nº 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, se aplica a novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, a partir de 1 de janeiro de 2006; Nessa medida, a Autora não é ex subscritora da CGA, ao abrigo do disposto no artº 22º do Estatuto de Aposentação” (sublinhados nossos). 20. Como resulta desta decisão o sentido da jurisprudência dos Tribunais Administrativos tem sido uniforme (ou unânime) não se detetando a controvérsia ou conflito jurisprudencial que deveria estar na base da opção da lei interpretativa e que o Governo assinalou. 21. E mesmo o Acórdão do STA de 2014, citado na exposição de motivos do Governo, de 2015, ou seja, de há 11 anos (!) não tem o sentido divergente que se lhe pretende atribuir, uma vez que foi favorável à pretensão do autor e limitado ao circunstancialismo do caso concreto. 22. Pelo que, o texto original tem sido interpretado uniformemente pelos tribunais falecendo o primeiro pressuposto assinalado. 23. Como refere o Acórdão n.º 395/2017 do TC, “(…) para que se verifique uma controvérsia jurisprudencial, não basta que recaiam sobre uma determinada questão de interpretação decisões divergentes; é necessário que exista um corpo desenvolvido de pronunciamentos judiciais (ou arbitrais) no seio do qual se estabeleceram correntes opostas e não reconciliadas dentro da ordem jurisdicional a que respeitem. só na base desse lastro jurisprudencial estatisticamente significativo se pode dar por assegurada a evidência de que a questão jurídica é incerta ou insanável, pelo menos no momento presente”, o que não está minimamente verificado no presente caso. 24. E será que a solução adotada na nova lei de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, poderia ser inferida do texto original? 25. Parece-nos também que não uma vez que o texto da lei original em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 26. A lei interpretativa aprovada permite a reinscrição na CGA, mas só a quem, comprovadamente, não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 27. Ora, esta exigência é incompatível com as necessidades básicas de procura de trabalho alternativo e com a necessidade de ganhar a vida, suportar as despesas da vida diária e não decorre, de forma alguma, do texto original da lei (como uma simples confrontação de textos confirma). 28. A lei interpretativa, como a própria palavra indica, é a lei que se destina a interpretar e a esclarecer uma lei anterior. Nasce da necessidade de que esse esclarecimento seja prestado, pelo próprio órgão que promulgou a lei obscura, pondo assim, termo às dúvidas que, na sua aplicação, se hajam suscitado. 29. A lei interpretativa pressupõe, por consequência, na lei interpretada, uma obscuridade ou uma ambiguidade. 30. Se a lei interpretativa, em vez de esclarecer uma norma obscura ou ambígua, cria uma outra norma, um preceito novo, essa lei não é interpretativa, é inovadora e dispositiva. 31. Gomes da Silva entendia que “para haver interpretação autêntica é necessário que tenha havido dúvidas sobre a lei, orientações diferentes a procurar interpretá-la e é preciso que a interpretação opte por uma delas” citado por Germano Marques da Silva, Direito Penal Português I, Parte Geral, Introdução e Teoria da Lei Penal, Verbo, 3.ª Edição, pág, 284, nota de rodapé n.º 1. 32. No mesmo sentido de que a lei interpretativa deve integrar um dos sentidos com que a norma habitualmente é interpretada, pois só assim não será estranha aos interessados, Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 10.ª Edição, pág. 394-395. 33. Assim, interpretar não é inovar, mas esclarecer dúvidas que se hajam suscitado na interpretação de uma norma vigente: a lei interpretativa pressupõe, portanto, como dissemos, a existência de uma lei obscura e divergências e contradições quanto ao modo de a interpretar. 34. A lei até pode ser obscura, mas se a interpretação está judicialmente fixada, o legislador não deve aproveitar a circunstância de a lei ser obscura, para a interpretar, autenticamente, num sentido diverso do estabelecido pelos tribunais, Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil Português, vol. I, pág. 84. 35. Para uma lei ser interpretativa, não basta que o legislador a qualifique como tal. 36. No caso em apreço verifica-se um desvio da função natural da lei interpretativa uma vez que sob a capa de uma lei interpretativa se criou uma lei inovadora. 37. Um dos limites constitucionais à atuação do legislador é o princípio da segurança jurídica ou o princípio da proteção da confiança: apesar do texto da Constituição não aludir expressamente a este princípio, ele é pacificamente dedutível do princípio do Estado de Direito consagrado no seu artigo 2.º, a afirmação deste princípio significa que, num Estado de Direito, a atuação dos poderes públicos deve ser previsível e confiável. 38. Como o Tribunal Constitucional também salientou no Acórdão n.º 862/2013: “A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. Sustentado no princípio do “Estado de direito democrático”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto”. 39. Fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” cfr. Acórdão n.º 556/2003. 40. A questão que deve ser colocada é, então, saber se a norma em causa afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expetativas legitimamente fundadas dos cidadãos, traduzindo uma violação daquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito – i.e. uma violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 11/83, 10/84, 287/90, 330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011, 396/2011 e 355/2013). 41. Mesmo reconhecendo que o princípio-regra será o da revisibilidade da Legislação isso não pode significar a obliteração de situações juridicamente sedimentadas que hajam gerado expectativas fundadas de imobilidade do segmento jurídico em causa, na verdade, “O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado” Acórdão do TC n.º 575/2014. 42. No Acórdão n.º 128/2009, pode ler-se o seguinte: “No Acórdão n.º 287/90, de 30 de outubro, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroatividade inautêntica, retrospetiva». Neste caso, à semelhança do que sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente, expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroatividade autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroatividade inautêntica» que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da confiança enquanto decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição. De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). (…) Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado”. 43. Vejamos então o primeiro dos mencionados critérios, isto é, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar. 44. Referindo-se à proteção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais, Princípios Estruturantes de Estado de Direito, Almedina, 2023, p. 219 sintetiza que “os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente esperar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal”. 45. Dito de outro modo, cabe-nos aferir se se pode entender sinalizada uma expetativa fundada na estabilidade do ordenamento jurídico, que haja sido violada pela Lei interpretativa, face ao seu carácter retrospetivo, impondo a circunscrição dos seus efeitos e a tutela da situação material dos particulares por tributo ao princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança do sujeito passivo perante a República, que dimana da própria conceção de Estado de Direito constitucionalmente consagrado. 46. E efetivamente assim é. 47. Como referimos, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais, pelo que a solução adotada na nova lei, de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, não poderia nunca ser inferida do texto original, que em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 48. A jurisprudência dos tribunais administrativos tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo). 49. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. 50. Importa salientar que a lei interpretativa é de 2024 e a lei interpretada é de 2005, ou seja, foi produzida, muito relevantemente, cerca de dezanove anos depois da lei interpretada (!). 51. Como refere Reis Novais, ob. Loc. Cit., p. 230: “o carácter inesperado da alteração de normas ou de comportamento que frustra as expectativas dos particulares tem directamente a ver com o tempo de vigência de um determinado regime jurídico. Uma lei que é sucessivamente alterada, revogada e reposta em vigor dificilmente sustenta expectativas com alguma consistência; já um regime de atribuição de benefícios ou de regulação de posições dos particulares que dura durante dezenas de anos, convivendo e subsistindo durante mandatos de governos com programas políticos diferentes e opostos. eventualmente mantendo-se inalterado nos seus aspectos essenciais mesmo quando a lei geral em que se insere é alterada ao longo do tempo, gera objectivamente uma interiorização reflexa de improbabilidade de revogação, justificando, da parte dos particulares, correspondentes planos de vida baseados na respectiva subsistência”. 52. Em suma, a Lei interpretativa em causa constituiu uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários da norma não podiam contar, veio quebrar uma posição jurídica consolidada e fundamentada, uma expectativa legitima e justificada: a inexistência de discrepância jurisprudencial não deixa de constituir um facto ou um elemento que aumenta significativamente a criação de expectativas de manutenção do sentido imputado à lei interpretada. 53. E o segundo requisito suprarreferido quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes sobre os interesses particulares afetados não está, a nosso ver, preenchido. 54. Nesta ponderação, ganha relevo decisivo a consciencialização de que a satisfação dos interesses particulares não requeria a continuidade normativa. 55. Só uma premência absoluta do interesse público, que não está fundamentada nem se descortina, poderia justificar a nova interpretação. 56. A ponderação do peso relativo dos bens em confronto e do seu grau de afetação por cada uma das soluções em alternativa depõe no sentido da salvaguarda da posição de confiança dos particulares sendo de concluir que o interesse geral deve ceder nos casos e na medida acima delimitados, sob pena de se frustrarem, em violação do princípio da proteção da confiança, expectativas legitimamente fundadas. 57. A fórmula indica que a vertente activa da equação ponderativa é preenchida pelas “razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”. 58. Mais uma vez, servem de exemplos os Acórdãos n.º 187/13 e 862/13, quando aludem, respetivamente, à “relevância do interesse público que determinou a alteração legislativa” ou às “razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas”. 59. Ora, neste caso, o legislador optou não por uma alteração da lei, mas pela ínvia aprovação de uma lei interpretativa que na realidade não o é perante uma jurisprudência estabilizada. 60. Tendo o legislador optado por uma lei nova camuflada de lei interpretativa (lembrando a necessidade de fazer a distinção de Montaigne il y a le nom et il y a la chose, distinguir o nome da coisa) a tutela do interesse público prevalecente não pode aquilatar-se nos mesmos termos. 61. Não se contesta que pela sua própria natureza, a lei interpretativa pode fixar o sentido que o legislador entende politicamente mais vantajoso e que pode até não ser o maioritário na jurisprudência (Acórdão n.º 395/2017) mas neste caso não foi possível encontrar indícios de qualquer incerteza ou controvérsia quanto à interpretação da lei interpretada. 62. Ou seja, não é sequer invocado nenhum novo interesse público, uma vez que se visa fazer apenas uma interpretação autêntica da lei interpretada. 63. Recorde-se que como referem Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Volume I, 4.ª edição, pág. 62 deve considerar-se lei interpretativa aquela que intervém para decidir uma questão de direito cuja solução é controvertida ou incerta, consagrando um entendimento a que a jurisprudência pelos seus próprios meios poderia ter chegado e de acordo com o n.º 1 do artigo 13.º do Código Civil, a lei interpretativa considera-se integrada na lei interpretada, referindo os autores citados: “Isto quer dizer que retroage os seus efeitos até à entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada”. Ao contrário do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro» (artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), o artigo 13.º do Código Civil estabelece que “[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada”, no sentido de que deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta entrou em vigor. 64. Retomando as palavras do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos (como acontece na situação presente) leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica”. 65. Ao consagrar um sentido à lei por razões de ordem exclusivamente política, esta lei interpretativa frustra essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. 66. Já no domínio da Constituição Política anterior, José de Azeredo Perdigão perante a questão de saber se o Poder Judicial deveria aplicar a lei inovadora como interpretativa, uma vez que o legislador assim a qualifique, respondia impressivamente: “A ordem moral e a ordem jurídica não podem ceder perante a ordem política. A ordem política poderá criar uma nova ordem jurídica, mas o que não pode é, por uma questão de conveniência política, sofismar a ordem jurídica existente” (sublinhado nosso), Parecer de Azeredo Perdigão, «Natureza e Efeitos das Leis Interpretativas», publicado na Revista da Ordem dos Advogados e disponível no endereço https://portal.oa.pt/upl/.pdf 67. No caso concreto em que é encontrado um sentido estranho à lei, que a interpretação judicial não tinha descortinado, não pode deixar de se considerar que a utilização deste instrumento foi abusivo e visou fins concretos que a definição de lei interpretativa não comporta, não podendo, dessa forma, justificar qualquer razão de interesse público que sustente, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.» 6. Na sequência de notificação para o efeito, a Recorrida não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 7. O recurso de constitucionalidade interposto nos presentes autos funda-se na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Assim, a questão de constitucionalidade que integra o objeto do presente recurso consiste em saber se é constitucionalmente ilegítima a dimensão normativa decorrente do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo, por violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 8. Quanto ao artigo no qual se alicerça a norma questionada pelo Tribunal a quo, é a seguinte a sua redação: «Artigo 2.º Interpretação autêntica 1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.» 9. Manifestando o legislador, na letra das enunciadas disposições, pretender interpretar as normas dos artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, tais preceitos apresentam o seguinte teor: «Artigo 1.º Objecto A presente lei estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. Artigo 2.º Inscrição 1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.» 10. Já do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro (Estatuto da Aposentação), decorre o seguinte: «Artigo 22.º Eliminação do subscritor 1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfazer ao disposto no artigo 4.º» 11. Atentos os preceitos supra citados e transcritos, cuja interpretação e aplicação esteve subjacente à decisão recorrida, verifica-se que o objeto do presente recurso, perante parâmetro constitucional idêntico ao convocado pelo Recorrente, foi já apreciado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 689/2025, no qual se decidiu «julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024» (note-se que a referência a este dia se deve a manifesto lapso, uma vez que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, entrou em vigor em 28 de dezembro de 2024: vejam-se os vários Acórdãos retificativos à jurisprudência posterior ao aresto cujo dispositivo acaba de citar-se, infra, § 15). 12. Impõe-se, a título prévio, em articulação com a interpretação normativa desaplicada pelo Tribunal a quo, precisar a delimitação do objeto do presente recurso, nos termos em que o Acórdão n.º 689/2025 o fez: «[…] Entrada em vigor em 1 de janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público: poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)? A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, com início de vigência em 27 de outubro de 2024 – ou seja, mais de 18 anos depois da entrada em vigor do regime de convergência estabelecido pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – propôs-se patentear a interpretação autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que, depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo 2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)). Tratando-se de norma interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam). Por outras palavras, ainda que aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime, mas de enunciar o que se achava em vigor. Para o Tribunal ‘a quo’, porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA. Assim sendo, a questão de inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada, aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime geral da Segurança Social. Posto isto, estamos em posição de concluir que o objeto normativo fiscalizado, desaplicado e objeto de recurso consiste no disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024.» 13. Delimitado o objeto do recurso em idênticos termos, a norma sub judice, nos termos da recusa de aplicação de norma efetuada pelo Tribunal recorrido, consiste no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, na interpretação segundo a qual os requisitos para reinscrição na CGA e os requisitos para a reinscrição constantes daquele preceito se consideram aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024 (isto é, antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024). 14. Tal como anteriormente enunciado, a questão de constitucionalidade delimitada nestes autos é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no referido Acórdão n.º 689/2025, no qual se julgou inconstitucional essa mesma norma, com fundamento na violação do princípio da proteção da confiança, com a seguinte fundamentação: «[…] Entrada em vigor em 1 de janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público: poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)? A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro (...) propôs-se patentear a interpretação autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que, depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo 2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)). Tratando-se de norma interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam). Por outras palavras, ainda que aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime, mas de enunciar o que se achava em vigor. Para o Tribunal ‘a quo’, porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA. Assim sendo, a questão de inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada, aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime geral da Segurança Social. (...) 7. A Caixa Geral de Aposentações foi criada pelo Decreto n.º 16:669, publicado em 27 de março de 1929, e tinha por missão a atividade gestora do sistema de pensões dos servidores públicos, presidindo a um sistema previdencial organizado que agregava os trabalhadores com vínculo ao Estado, captando receitas e conferindo direitos de pensão a esta classe profissional. Depois de iniciativas de reforma nos anos 70 (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro) e 90 (Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de agosto e Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro), iniciou-se na viragem do milénio o processo de liquidação do sistema previdencial dos funcionários públicos e de convergência e integração no estatuto dos trabalhadores privados, que se vem prolongando até hoje (entre outros, v. Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, bem como subsequentes alterações, Decreto-Lei n.ºs 187/2007, de 10 de maio, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º 11/2014, de 6 de março, Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho e Decreto-Lei n.º 108/2019, de 13 de agosto). Esta alteração de modelo previdencial suscita questões particulares, já que a radical alteração de paradigma do plano de reforma facilmente pode colocar em causa direitos em formação ou já adquiridos perante a entidade pública. Até à iniciativa legal, a existência da CGA foi influindo na determinação de trabalhadores em aderirem à carreira pública (já que o estatuto de reforma será, essencialmente, uma componente retributiva do período de exercício efetivo de funções) e o organismo foi obtendo financiamento nos trabalhadores públicos ao longo de todo o período em que desenvolveu atividade, conferindo-lhes, por contrapartida, direitos enquanto futuros pensionistas. Nesse pressuposto, a integridade destas posições materiais sobre o instituto público constitui uma componente necessária da transição para um sistema de previdência universal e da liquidação da pessoa coletiva de direito público que desempenhou a função de entidade gestora. De outra parte, a questão das normas interpretativas foi debatida recentemente neste Tribunal e não se mostra controverso o entendimento, alinhado com a doutrina sobre a matéria, de que uma norma apenas se entenderá interpretativa quando a solução que apresenta esteja contida na orientação da norma interpretada, que é dizer, quando constitua uma das leituras possíveis do texto legal; no caso, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da ordem jurisdicional em que a questão se insere. Dito de outra forma, a norma será interpretativa quando por sua ação se depure a norma interpretada da ubiquidade que esta possuía, elegendo um sentido e alcance prático que, antes da norma nova, a antiga apresentava como possível, em face dos elementos interpretativos atendíveis: «A função das leis interpretativas é determinar o sentido de uma lei anterior cuja aplicação não seja uniforme. Por isso mesmo, o sentido interpretativo que ela revela já está virtualmente contido no espírito da lei interpretada, não implicando a sua determinação qualquer apreciação e valoração ex novo dos factos e situações regidas pela lei interpretada, mas apenas a clarificação do sentido que o legislador atribui às suas próprias palavras, precisando o respetivo conteúdo. Assim, uma norma será interpretativa quanto ao fundo, não porque o legislador assim a denomine, mas, sim, porque teve intenção de interpretar o direito anterior, removendo o conflito de jurisprudência que sobre ele se havia estabelecido.» (Acórdão do TC n.º 121/2023, em plenário; também, n.º 503/2024) Assim sendo, a norma interpretativa não é um conceito legal-formal: trata-se de uma qualificação que depende da forma particular como a norma se relaciona com outra norma, a cuja interpretação se dedica, cingindo o seu desempenho a um efeito específico relativo a esta última: a norma interpretativa opera apenas como fórmula de identificação de um dos sentidos possíveis contidos no texto legal de acordo com as regras gerais de interpretação, assim exibindo desempenho como determinante definitivo do seu sentido normativo e alcance disciplinador. 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido. O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.” Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema. (…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006. A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas (...) representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.» 15. Acompanhando sempre o sentido decisório anteriormente transcrito, a questão jurídico-constitucional anteriormente enunciada foi já profusamente objeto de apreciação por este Tribunal à luz do parâmetro de constitucionalidade relevante, sendo vasto o acervo decisório existente e que revela orientação jurisprudencial consolidada no sentido da inconstitucionalidade da norma sob fiscalização (cfr., a par do primordial Acórdão n.º 689/2025, os Acórdãos n.ºs 928/2025, 929/2025 (retificado pelo Acórdão n.º 1182/2025), 930/2025, 931/2025 (retificado pelo Acórdão n.º 1183/2025), 932/2025 (retificado pelo Acórdão n.º 1184/2025), 1185/2025, 58/2026 e 170/2026, todos da 2.ª Secção; 1110/2025 e 1111/2025, ambos da 3.ª Secção; e 1047/2025, desta 1.ª Secção). 16. Assim, não estando em causa nenhuma das situações em que a Constituição da República Portuguesa proíbe expressamente a retroatividade da nova regulação, a norma apenas será inconstitucional se implicar a violação do princípio da proteção da confiança. Nos termos da jurisprudência deste Tribunal, sintetizada no Acórdão n.º 128/2009, a proteção jurídico-constitucional da confiança depende do preenchimento cumulativo de quatro requisitos: «é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento” estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa». 17. Ora, em complemento à motivação da jurisprudência anteriormente citada, como se deu nota no referido Acórdão n.º 1047/2025, tais pressupostos estão inequivocamente preenchidos relativamente à norma sub judice: «[…] Relativamente ao primeiro pressuposto, resulta efetivamente da fundamentação do Acórdão n.º 689/2025 que se está perante uma «afetação de expectativas» por força de «uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não po[diam] contar». Com efeito, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005, de 29 de dezembro, foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais no sentido de que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público, pelo que a solução adotada na nova lei – apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se se comprovar que esta é de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o sujeito está inserido e desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público – não poderia nunca ser inferida do texto original. Nota-se que, como exemplo de inexistência de proteção de confiança legítima, se menciona o caso em que o legislador se limita a acolher uma solução que corresponde à prática jurisprudencial vigente (vd. Helmuth Schulze-Fielitz, “Artikel 20”, in Horst Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20-82 GG, 3.ª ed., Tübingen, Mohr Siebeck, 2015, n.º 160, com indicação de jurisprudência alemã). Ora, como se viu, a situação é precisamente a contrária à referida para afastar a censura da retroatividade da norma. Porém, cabe ainda mostrar que, como afirmado no Acórdão n.º 689/2025, o artigo 2.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 45/202[4], de 27 de dezembro, veio introduzir «uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública», ou seja, que se trata de uma afetação de expetativas «em sentido desfavorável». O regime de proteção social aplicável aos funcionários e agentes da Administração foi desenhado combinando proteção previdencial e proteção meramente administrativa, de base não contributiva (vd., para uma breve caraterização, Ilídio das Neves, Direito da segurança social, Coimbra, Coimbra Editora, 1996, pp. 805-814; Idem, “Regime de protecção social da função pública”, in Ilídio das Neves, Dicionário técnico e jurídico de protecção social, Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 595-597). O que era conhecido como regime de proteção social da função pública – que passou a ser denominado regime de proteção social convergente – vale para aqueles que entraram no sistema até 31 de dezembro de 2005. Quanto à proteção social de tipo previdencial, assenta numa obrigação contributiva, limitada às eventualidades velhice, invalidez e morte, sendo os textos fundamentais o Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro (Estatuto da Aposentação) e, no que toca às pensões de sobrevivência, o Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março (Estatuto das Pensões de Sobrevivência), ambos com numerosas alterações. No que toca à pensão de aposentação, para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, a fórmula de cálculo das pensões era já a aplicável aos «beneficiários do regime geral da segurança social» (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto). Em relação aos inscritos anteriormente, ou seja, até 31 de agosto de 1993, no que toca ao serviço prestado a partir de 1 de janeiro de 2006, o cálculo da segunda parcela da pensão (P2) pertinente segue igualmente as regras da segurança social (artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro). Também em matéria de «parentalidade», o Decreto-Lei n.º 89/2009, de 9 de abril (Regulamenta a proteção na parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, dos trabalhadores que exercem funções públicas integrados no regime de proteção social convergente) veio, como se vê no Preâmbulo, estabelecer o seguinte: «No âmbito da concretização do direito à segurança social de todos os trabalhadores, a Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro, definiu a proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas. Para o efeito, determinou a integração no regime geral de segurança social de todos os trabalhadores cuja relação jurídica de emprego público tenha sido constituída após 1 de Janeiro de 2006 e bem assim a manutenção dos trabalhadores que, àquela data, nele se encontravam inscritos. Quanto aos trabalhadores que até 31 de Dezembro de 2005 se encontravam abrangidos pelo denominado regime de proteção social da função pública, foi criado o regime de proteção social convergente, inequivocamente enquadrado no sistema de segurança social, com respeito pelos seus princípios, conceitos, objetivos e condições gerais, bem como os específicos do seu sistema previdencial, visando, num plano de igualdade, uma proteção efetiva e integrada em todas as eventualidades. O regime de proteção social convergente possui, assim, uma disciplina jurídica idêntica à do regime geral de segurança social no que se refere à regulamentação da proteção nas diferentes eventualidades, designadamente quanto aos respetivos objetos, objetivos, natureza, condições gerais e específicas, regras de cálculo dos montantes e outras condições de atribuição das prestações. Por razões de aproveitamento de meios, foi mantido o modelo de organização e gestão atualmente existente, bem como o sistema de financiamento próprio, não resultando, no entanto, qualquer aumento da taxa das quotizações presentemente aplicável aos trabalhadores nele integrados. Neste quadro, importa agora dar cumprimento às determinações daquela lei no domínio da sua regulamentação. Consciente da complexidade e da delicadeza do tema, o Governo optou por iniciar a regulamentação relativa à parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, por ser aquela em que as diferenças entre o regime geral e o da proteção social da função pública são mais profundas, ultrapassando assim as injustiças que atualmente se verificam entre os trabalhadores que exercem funções públicas. Destaque-se que o presente decreto-lei obedece aos princípios e regras do regime geral de segurança social, na proteção da parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, pretendendo-se, tão-só e em convergência com aquele, garantir os mesmos direitos, procedendo às adaptações tidas por necessárias em face da organização e financiamento próprios. Assim, introduz-se uma abordagem completamente diferente, distinguindo as prestações pagas como contrapartida do trabalho prestado (a remuneração), que relevam do direito laboral, das prestações sociais substitutivas do rendimento de trabalho, quando este não é prestado, que relevam do direito da segurança social. No entanto, de acordo com a organização própria do regime de proteção social convergente, as duas áreas de competências, embora legalmente distintas, permanecem sob a responsabilidade da mesma entidade, a entidade empregadora. Por outro lado, sendo mantido o esquema de financiamento anterior, não são devidos descontos para esta eventualidade por parte do trabalhador, nem da entidade empregadora, suportando esta, porém, os respetivos encargos. A não prestação de trabalho efetivo, por motivo de maternidade, paternidade e adoção, constitui, assim, uma situação legalmente equiparada à entrada de contribuições em relação às eventualidades cujo direito dependa do pagamento destas». A manutenção da inscrição ou a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações continua a ser vista como uma mais-valia em função do regime previsto para a eventualidade doença, que não assenta numa base contributiva. Na verdade, é a permanência na Caixa Geral de Aposentações que determina, ou não, o acesso a um regime, rebatizado de proteção social convergente. Ou seja, podemos falar de uma dupla centralidade da Caixa Geral de Aposentações neste regime: por um lado, uma centralidade que resulta de assegurar prestações diferidas essenciais tendo presente a fragilidade da condição humana; por outro, a centralidade de determinação de aplicação de um regime que não se esgota nessas prestações. Estar inscrito na Caixa Geral de Aposentações é, pois, a porta de acesso a um regime mais vasto, que conjuga a dimensão prestacional contributiva com a referida proteção de base administrativa, nomeadamente como resposta à eventualidade doença. Esta relevância valia, aliás, para os funcionários e agentes subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, continuando a ter cobertura primária por via dessa instituição, já lhes era aplicada a fórmula de cálculo das pensões da segurança social, nos termos referidos. A Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro (Define a proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas) distingue, no seu artigo 6.º, entre dois regimes de proteção social no que toca aos trabalhadores que exercem funções públicas, a saber: a) regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem (artigo 6.º, alínea a)); b) regime de proteção social convergente, com organização e sistema de financiamento próprios, num quadro de convergência com o regime geral de segurança social (artigo 6.º, alínea b)). No primeiro caso – regime geral de segurança social – estamos perante uma solução de “externalização”, ou seja, cabe a uma instância terceira à relação de emprego a garantia da resposta a eventualidades, por via de prestações sociais. Já quanto ao regime de proteção social, a resposta às eventualidades, na parte em que assenta numa base administrativa não contributiva, corresponde a um modelo de “internalização” [vd., sobre a distinção entre mecanismos de “internalização” e de “externalização”, Hans F. Zacher, “Traditional solidarity and modern social security – harmony or conflict?”, in Idem, Abhandlungen zum Sozialrecht, Heidelberg, C.F. Müller, 1993, pp. 455-470, 456-457; Idem, “Introducción a una fenomenología del derecho social”, in Maria Virginia Lorena Ossio Bustillos (Coord.), Derecho social, inclusión y protección social, La Paz, Universidad Católica Boliviana “San Pablo”, 2022, pp. 46-47]. Considerado no seu todo, o regime de proteção social convergente corresponde, pois, a uma solução mista. Em relação às respostas à eventualidade doença (não decorrente de causa profissional), comparando o quadro da segurança social e do regime de proteção social convergente, há especificidades institucionais, com expressão também em sede de controlo, sendo o quantum mais generoso nesta situação de incapacidade temporária para o trabalho. No caso de “externalização”, o subsídio de doença está a cargo do Instituto da Segurança Social, I.P. (cf. o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, que estabelece o novo regime jurídico de proteção social na eventualidade doença, no âmbito do subsistema previdencial de segurança social). Já no regime de proteção social convergente, vale a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas – LTFP). Há, além disso, sistemas próprios de verificação de incapacidades temporárias [para a segurança social, vd. Decreto-Lei n.º 360/97, de 17 de dezembro, com a última alteração (a quinta) em 2024 – Decreto-Lei n.º 8/2024, de 5 de janeiro; quanto ao regime de proteção social convergente, cf. a LTFP, que estabelece a intervenção da ADSE, nos termos previstos nomeadamente nos artigos 21.º (Verificação domiciliária da doença pela ADSE), 33.º (Junta médica) e 39.º (Junta médica de recurso)]. Deixando de parte o regime dos três primeiros dias de incapacidade temporária para o trabalho (período de espera), a primeira diferença que salta à vista em termos de proteção material prende-se com a perda de apenas 10% da remuneração diária, a partir do quarto dia e até ao trigésimo dia de incapacidade temporária (artigo 15.º, n.º 2, alínea b), da LTFP); para além deste período, mantendo-se a situação referida, não há impacto remuneratório. Já no caso de trabalhadores enquadrados na segurança social o panorama é muito diferente, a saber: se o período de incapacidade temporária for de duração inferior ou igual a 30 dias, o montante do respetivo subsídio corresponde a 55% da remuneração de referência (RR); caso a duração da incapacidade ultrapasse os 30 dias, mas for inferior a 90 dias, 60%; se a incapacidade for superior a 90 dias e inferior a 365 dias de trabalho, a percentagem é de 70%, que ascende a 75% quando superior ao último período mencionado (cf. o Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro). Isto para não se considerar outras diferenças entre regimes, como a inexistência de um prazo de garantia no regime de proteção social convergente. Para além da diferença em termos de proteção na doença, há um outro aspeto que, de um ponto de vista meramente prático, pode relevar para muitos dos subscritores que foram eliminados, a partir da leitura do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, sustentada pela Caixa Geral de Aposentações. Na verdade, para os subscritores que nunca estiveram enquadrados na segurança social, mas apenas na Caixa Geral de Aposentações, a migração para a primeira vai traduzir-se na aplicação do regime da pensão unificada. Ora, são frequentes as queixas de dificuldades acrescidas resultantes da necessidade de lidar com duas instituições. Não se discutindo a existência de razões legítimas para o problema, nomeadamente a insuficiência de meios que afeta uma série de serviços públicos, tal situação tem trazido incómodos adicionais. (…) A ideia, constante das “contra-alegações” da Caixa Geral de Aposentações, de que não há «boas razões» para essa inclusão dada a inexistência de impacto em termos de formação da pensão, mas apenas em sede de proteção na eventualidade doença (da responsabilidade da entidade patronal) traduz-se numa visão redutora da proteção social convergente. Com efeito, estar ou não coberto pela Caixa Geral de Aposentações determina a aplicação ou não do regime administrativo de cobertura de algumas eventualidades, entre as quais se conta a proteção na eventualidade doença. Relativamente ao segundo pressuposto, não se tratando de leis interpretativas, as leis novas oneradoras de posições jurídicas têm de ser justificadas por um reforçado interesse público. Será que ele se verifica nesta circunstância? Sublinhe-se que com as decisões jurisprudenciais não se abriu o sistema a novos subscritores, que o não eram em/ou não haviam sido antes de 31 de dezembro de 2005. Acresce que o interesse público que motivou um conjunto de reformas em matéria de pensões (nomeadamente, de pensões de velhice), até para garantir a sustentabilidade e a justiça intergeracional (vd., por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013), não se verifica aqui, dado que para P2 as pensões passaram a ser calculadas com base no regime da segurança social. Conforme se referiu, para além dos reflexos em matéria de aplicação do regime de pensão unificada, o que está aqui essencialmente em causa é continuar a beneficiar do regime mais favorável, no que toca ao quanto, em caso de doença. É verdade que o legislador, à semelhança do que fez em matéria de subsídio de doença no quadro do regime da segurança social, pode vir a estabelecer, no futuro, um regime menos generoso, mas, a fazê-lo, tal valerá para todos os subscritores da Caixa Geral de Aposentações. Não configura interesse público relevante a circunstância, alegada pela Caixa Geral de Aposentações, de que «durante estes 20 anos os trabalhadores enquadrados no regime geral de segurança social perceberam subsídios por doença, maternidade ou paternidade, desemprego, etc.», ao passo que «as taxas contributivas no regime de proteção social convergente garantem apenas as eventualidades velhice, incapacidade (invalidez) e morte». Com efeito, cabe ao legislador encontrar, para as diversas categorias de casos, critérios de reposição da justiça material, quando necessário. Essa intervenção será uma consequência da correção imposta pela tutela da confiança e não pode servir, pois, para justificar o seu sacrifício. Em suma, não se prefigura um interesse público apto a justificar a afetação das expetativas dos destinatários da norma fiscalizada». 18. Deste modo, não apresentando o objeto do recurso ora em apreciação quaisquer particularidades em relação ao que foi apreciado na jurisprudência acima indicada, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada, cumpre reiterar aqui o mesmo juízo de inconstitucionalidade, o que determina a improcedência do presente recurso. *** 19. Sem custas, por não serem legalmente devidas, de harmonia com o disposto no artigo 84.º, n.º 1 da LTC. III – Decisão Pelo exposto, e com os fundamentos que antecedem, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, segundo a qual os requisitos para reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes daquele preceito se consideram aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024, por violação do princípio da proteção da confiança, contido no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente, b) Julgar improcedente o recurso. c) Sem custas. Lisboa, 11 de março de 2026 - Rui Guerra da Fonseca - João Carlos Loureiro - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes