296/2025

ACÓRDÃO Nº 170/2026 Processo n.º 296/2025 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, o Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida em 31 de janeiro de 2025, que decidiu julgar procedente a ação proposta pelo aqui recorrido e «desaplica[r] o artigo 2.º/2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12 por inconstitucionalidade», com fundamento na «violação do princípio da confiança ínsito ao art. 2.º da CRP». O processo principal teve origem na interposição de uma ação administrativa contra o Ministério da Educação (ME) e a Caixa Geral de Aposentações (CGA). através da qual o autor apresentou um pedido de extensão dos efeitos da sentença proferida no âmbito do processo n.º 485/19.1BEPNF, a fim de ver reconhecido o seu direito à reinscrição na CGA. 2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida: «(…) Em Dezembro do ano passado foi publicada a Lei n.° 45/2024, de 27-12, a qual pode obstar ao reconhecimento do direito dos aqui Autores, neste caso em que existe descontinuidade temporal no exercício de funções. Esta lei visa, ostensivamente, a «interpretação autêntica do n.° 2 do artigo 2.° da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.» Introduz, no seu artigo 2.°, o seguinte: 1- Para efeitos de interpretação do n.° 2 do artigo 2.° da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.° 1 do artigo 22.° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei 361/98, de 18 de Novembro. Esta lei produz efeitos a partir da entrada em vigor da Lei n.° 60/2005 de 29-12, apenas não se aplicando quando tenha havido uma decisão transitada em julgado em data anterior à data sua entrada em vigor. As normas contidas neste diploma visam por isso ser aplicadas retroactivamente, a situações de facto já constituídas e inclusive a acções judiciais pendentes. Tal comporta, prima facie, um problema jurídico de retroactividade. A lei dispõe, portanto, sobre factos passados, procedimentos iniciados no passado e sobre processos judiciais iniciados no passado. Fá-lo à guisa de "lei interpretativa". Mas será realmente uma lei interpretativa? Vejamos o que nos diz o Acórdão n.° 395/2017 do Tribunal Constitucional: Ao contrário do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro» (artigo 12.°, n.° 1, do Código Civil), o artigo 13.° do Código Civil estabelece que «[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada», no sentido de que deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta entrou em vigor. Trata-se, evidentemente, de uma ficção temporal — a ficção de que um facto presente (a entrada em vigor da lei interpretativa) ocorreu no passado (a entrada em vigor da lei interpretada). A retroactividade das normas interpretativas resulta dessa ficção. E é precisamente pelo facto de, através dessa ficção, atribuir eficácia retroactiva às normas interpretativas, que o legislador sentiu a necessidade de acautelar — «ficando salvos» — uma série de efeitos já produzidos no momento em que a lei interpretativa entra em vigor, nomeadamente o «cumprimento da obrigação», a «sentença passada em julgado» e a «transacção, ainda que não homologada». Não parece haver qualquer dúvida, pois, de que as normas interpretativas têm natureza retroactiva (neste sentido, v. os Acórdãos n.°s 374/92 e 216/2015). Mas esta conclusão parece provar de mais. São autêntica ou verdadeiramente interpretativas — e assim as entende, como se viu, o Tribunal a quo — as normas que, perante a ambiguidade da lei interpretada e a incerteza quanto à sua aplicação, impõem ao intérprete um dos seus sentidos possíveis ou uma das posições compreendidas nos «quadros da controvérsia» que se estabeleceu a respeito da sua interpretação. A retroactividade decorre do facto de se ficcionar que essa imposição de sentido resultava já da lei interpretada, quando é exactamente a ambiguidade e controvertibilidade de sentido desta que justifica a intervenção interpretativa do legislador. Ora, se é assim, se a interpretação legislativa de leis ambíguas e controvertidas — ou seja, de leis que admitem mais do que uma interpretação — é retroactiva, parece ter de se concluir que também o são as decisões judiciais que se baseiam na interpretação e aplicação dessas leis, porque implicam igualmente a adopção, no momento presente, de um dos sentidos possíveis da lei. O problema está no facto de as propriedades das leis interpretativas com base nas quais se conclui que estas têm natureza retroactiva serem propriedades de toda a interpretação das leis, pelo menos naqueles casos — sem dúvida numerosos — em que a lei interpretada é susceptive! de mais do que uma interpretação. Esta conclusão suscita particular perplexidade no domínio fiscal, porque ao estabelecer que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos...que tenham natureza retroactiva», o artigo 103.°, n.° 3, da Constituição, dirige a proibição da retroactividade não apenas ao legislador, mas a todos os poderes do Estado. Sucede que, sem prejuízo da identidade de conteúdo, é necessário distinguir a interpretação legislativa da interpretação judicial, quer quanto ao seu fundamento, quer quanto ao seu processo. Quanto ao primeiro aspecto, importa notar que, ao passo que a interpretação judicial tem por fundamento a autoridade jurisdicional dos tribunais — ou seja, a idoneidade destes para «dizerem o direito» ou «descobrirem o direito», nomeadamente o direito vertido nas leis —, a interpretação legislativa baseia-se na autoridade política do legislador, o mesmo é dizer, no facto de caber ao poderlegislativo determinar o que é mais justo, conveniente ou oportuno para a comunidade. Quando um tribunal interpreta uma lei, nomeadamente uma lei ambígua, num certo sentido, o fundamento da decisão é a correcção jurídica desse juízo; o tribunal afirma que determinado sentido é o sentido verdadeiro e originário da lei, de tal modo que as posições jurídicas — os direitos, os poderes, os deveres ou os ónus — por ele implicadas já se encontravam definidas no momento em que a lei entrou em vigor. É claro que os tribunais cometem necessariamente erros de interpretação e que a interpretação das leis é muitas vezes objecto de controvérsia; é ainda certo que, em muitas situações, os juízes têm dúvidas, por vezes insanáveis, sobre o sentido a dar às leis que interpretam. Mas ao decidir um caso em que se coloca um problema de interpretação difícil e controverso, o tribunal actua, por necessidade funcional, no exercício de um poder estritamente jurisdicional — o de decidir qual o direito consagrado na lei. Já o legislador, não tendo qualquer competência jurisdicional, actua sempre com base na sua autoridade política, ou seja, com fundamento no seu título constitucional para decidir o que é melhor para a comunidade. Significa isto que, ao interpretar a lei num certo sentido, o legislador não se arroga a idoneidade de descobrir o direito nela vertido, mas o de fixar o sentido com que ela deve valer por razões de justiça, utilidade ou oportunidade sobre as quais só ele tem autoridade constitucional para decidir; os critérios da sua decisão são, por necessidade funcional, de natureza política e não jurídica. Esta divergência de fundamento entre interpretação legislativa e judicial traduz-se — e aqui reside o segundo aspecto da distinção — nos diversos processos através das quais uma e a outra são geradas. Na verdade, o processo judicial e o legislativo são estruturados em função da natureza do poder que através deles se exerce. Em virtude da sua natureza jurisdicional, a interpretação judicial é realizada por tribunais compostos por juízes independentes e com formação técnica específica, no âmbito de pedidos de pronúncia sobre questões concretas relativas às situações jurídicas das partes, e através de decisões fundamentadas proferidas a partir de uma posição de imparcialidade. Já a interpretação legislativa, cujo fundamento é a autoridade política do legislador, reveste a forma de acto legislativo aprovado por um órgão com legitimidade democrática para tomar decisões políticas; o titular por excelência desse poder é a Assembleia da República, em que as leis são elaboradas, discutidas e aprovadas pelos representantes eleitos pelo povo para decidirem os destinos da comunidade. O que de tudo isto resulta é que, por força do próprio postulado da distinção e separação entre autoridade legislativa e jurisdicional, traduzida na alteridade estrutural entre o processo legislativo e o judicial, as interpretações do legislador são por natureza constitutivas, porque o juízo que lhes subjaz é de ordem essencialmente política, ao passo que as interpretações dos tribunais são por natureza declarativas, porque se baseiam exclusivamente na sua competência jurídica. E daí segue-se que, por definição, as leis interpretativas, mas já não as interpretações judiciais, são retroactivas. (...) Em termos gerais, pois, e ao contrário do que se afirma na decisão recorrida, as leis interpretativas devem ter-se por abrangidas pela proibição constitucional da retroactividade em matéria fiscal. Só assim não será naqueles casos em que, tendo os tribunais sido chamados a pronunciarem-se sobre a interpretação a dar a leis ambíguas e controvertidas, se tenha a propósito delas estabelecido uma controvérsia jurisprudencial. Se os tribunais, aos quais cabe a autoridade de dizer o direito — através de decisões juridicamente fundamentadas e no termo de um processo de partes com igualdade de armas —, reflectem e alimentam a controvérsia propiciada pela ambiguidade da lei, é inevitável concluir que a questão jurídica é, no momento presente, incerta ou insanável; os destinatários desta não têm, nessas circunstâncias, qualquer razão para formarem expectativas na prevalência de uma das posições compreendidas nos «quadros da controvérsia», e não podem, por essa mesma razão, invocar a frustração das suas expectativas legítimas contra a decisão do legislador de interpretar a lei num dos sentidos já acolhidos em decisões judiciais. O mesmo se diga, por maioria de razão, nos casos em que a jurisprudência dominante for no sentido da solução consagrada pela lei interpretativa. Resta saber qual era, até à entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado de 2016, o estado da jurisprudência sobre a questão de interpretação que se colocou nos presentes autos. A lei em causa, a Lei n.° 45/2024, de 27-12, e mais concretamente o art. 2.°/2 veio introduzir requisitos novos, que a jurisprudência não previa, e que não se podem retirar da letra da norma interpretada. O art. 2.°/2 da Lei n.° 45/2024 é por isso inovador, uma falsa norma interpretativa, com efeitos expressamente retroactivos, como resulta do art. 4.°/1 - A presente lei produz efeitos com a entrada em vigor da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro. O acórdão que vimos de citar prende-se com a aplicação retroactiva de lei fiscal. Mas o raciocínio aplica-se inteiramente ao caso dos autos, porque se trata de um reflexo do princípio da protecção da confiança. Em que consiste este princípio? O Ac. do Tribunal Constitucional explica, no seu acórdão n.° 310/2021: O princípio da protecção da confiança remeter-nos-á assim para a tutela da estabilidade dos actos da Justiça, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e á permanência e estabilidade da ordem jurídica. O princípio da materialidade exige que a actividade judicial seja orientada para a tutela substancial das situações jurídicas, em vez de ser direccionada para as formalidades. O princípio da transparência convoca o direito e o dever de informação, de fundamentação e de participação dos cidadãos, maxime, dos arguidos. Mostra-se consagrada tal responsabilidade na Constituição da República Portuguesa, art.0 266.° n.° 2, a subordinação dos órgãos e agentes administrativos à Constituição e à lei, devendo actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da protecção da confiança e segurança, igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. Na sua dimensão jurídico-normativa, o princípio da protecção da confiança constitui um dos invólucros jurídicos que o ordenamento jurídico e seu edifício não deixarão de dispensar aos valores da estabilidade, da segurança e da confiabilidade. Estão em causa valores que, merecedores de um reconhecimento indubitável e de uma protecção acrescida, são erigidos à categoria de bens jurídicos fundamentais, constituindo-se em cânones orientadores que devem enformar todos os actos dos poderes públicos, principalmente os que encerrarem conteúdo decisório. Tem-se por notório, o que se alega nos termos e para efeitos do art.0 412.° do Código de Processo Civil, que é quase intuitiva a ideia de que qualquer sujeito cria expectativas e orienta as suas opções de vida de acordo com notícias e informações oficiais, antecipando riscos baseados em tais situações que prevê (e ganhando acréscimo de confiança na sua materialização escrita, como ocorreu com a última douta decisão a fixar medidas de coacção não privativas de liberdade!) manterem-se, e planificando a vivência com base em tais factos. De um ponto de vista subjectivo, a ideia fundamental a reter é a de que não devem ser permitidas alterações jurídicas com as quais, razoavelmente, os arquidos/reclusos não podem contar e que introduziriam na respectiva esfera jurídica desequilíbrios desproporcionais, justificando-se por isso que seja reconhecida ao poder judicial uma dimensão conservadora tendente a impedir a perturbação que a acção estadual imprevista poderia introduzir. Já numa perspectiva de Direito Público, e na sua configuração clássica, o princípio da protecção da confiança (Vertrauensschutz) vincula e limita os vários poderes Estaduais, exigindo de cada um deles cuidados suplementares no momento de levarem à prática as diferentes tarefas que se lhes mostrem confiadas. Todavia, deve-se reconhecer que não é de qualquer confiança que se está a tratar, nem da salvaguarda de qualquer tipo de expectativas ou de simples desejos baseados em interesses pessoais, mas sim a convicção legítima de que as coisas se passarão de determinado modo e cuja violação se pode considerar atentatória da mais elementar ideia de justiça: a protecção da confiança legítima (Schutzes berechtigten Vertrauens). Aquilo que se defende é a íntima ligação entre o princípio da protecção da confiança e o inseparável princípio da segurança jurídica, ao nível da salvaguarda e tutela das expectativas, defesa da estabilidade subjectiva, preservação das esferas jurídicas bem como da solidez objectiva e estabilidade jurídico-decisória. E dúvidas inexistirão que tal preterição da segurança jurídica e protecção da confiança terá como consequência mais gravosa a desintegração do interesse público, que não poderá nunca significar o resultado da soma algébrica de todos os interesses individuais mas deverá consistir um plus em relação a este resultado! Não poderá assim a administração da justiça tornar-se errática e insegura, deixando transparecer tal insegurança para a esfera jurídica dos administrados sob pena de não se conseguir rever num interesse público que lhe sirva de referência e que, indubitavelmente, deve estar constitucionalmente ancorado. Neste domínio, é aos Tribunais que está, por via constitucional, tradicionalmente assacada a tarefa de administração da justiça e resolução de conflitos (reserva da função jurisdicional). Juridicamente, o princípio da protecção da confiança reflecte a preocupação dispensada pelo ordenamento aos valores da estabilidade, da segurança e da confiabilidade, valores esses que o arguido igualmente professa pelo que não deixa a douta acusação pública de ser desajustada e violadora dos mesmos. O princípio da protecção da confiança, intrinsecamente ligado aos princípios da segurança jurídica e do Estado de Direito na sua essência plena, traduz o dever-poder que possuem os três poderes públicos de cuidar da estabilidade decorrente de uma relação matizada de confiança mútua, no plano institucional. Tal princípio terá sempre de ser visto, sob pena de "miopia jurídica", na sempre lúcida expressão de um professor da Faculdade .de Direito de Coimbra, como um componente essencial para a promoção da previsibilidade do Direito, bem como da certeza de que direitos alcançados e prescritos em leis não podem ser desrespeitados. Destarte, o princípio da confiança tem o intento de proteger prioritariamente as expectativas legítimas que nascem do cidadão, o qual confiou na postura e no vínculo criado através da pretérita imposição de medidas de coacção não detentivas, por factos ainda de maior expressão por contenderem com dois crimes e não apenas com um. Não se poderá esquecer que tais princípios, uma vez cristalizados na Constituição da República Portuguesa (ou seja, dotados de assento constitucional!) constituirão trave mestra de todo o sistema normativo e judicial e ser-lhe-ão tão essenciais quanto o próprio oxigénio para a humanidade. Originário do Direito romano, o princípio da confiança mantém analogia com a protecção da confiança depositada pelos destinatários do ordenamento jurídico, andando de braço dado com a boa-fé, impondo nas relações jurídicas a certeza e veracidade nos actos decisórios. O princípio da protecção da confiança emana do princípio da boa-fé é uma trave mestra do Estado de Direito – art. 2.° e 266.0/2 da CRP, o qual, como vimos, pretende proteger essencialmente a as expectativas legítimas que resultam das normas, criando um ambiente de previsibilidade jurídica. O legislador viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.° 60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante, vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. E dizemos que a jurisprudência o vinha atribuindo sem distinções de hiatos temporais, se cuidar de saber se teve essa relação jurídica de emprego público durante muito ou pouco tempo, involuntariamente ou voluntariamente, se recebeu ou deixou de receber, se os hiatos temporais se justificam ou não «pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido», porque tais requisitos não constam da jurisprudência conhecida. (…) VI. DECISÃO Julga-se procedente a peticionada extensão de efeitos da sentença proferida no processo 485/19.2BEPNF, condenando-se as Entidades Requeridas a proceder à inscrição da R. na CGA desde 23-10-2008, bem como a concretizar e praticar os actos materiais necessários a repor essa inscrição. Desaplica-se o artigo 2.°/2 da Lei n.° 45/2024 de 27-12 por inconstitucionalidade - violação do princípio da confiança ínsito ao art. 2.° da CRP (…)» 3. Notificado desta decisão, o Ministério Público veio dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos: «O Ministério Público, na ação à margem identificada, que António José Silva Paredes move contra a Caixa Geral de Aposentações, IP e o Ministério da Educação, vem ao abrigo do disposto nos artigos 280.° n.° 1, al. a) e n.° 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), 70.°, n° 1, alínea a), e 72.° n° 1 alínea a) e n° 3, da Lei n° 28/82, de 15/11, na sua atual versão, interpor recurso para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida em 31 de janeiro de 2025, que expressamente recusou a aplicação, no caso dos autos, do artº 2, n.° 2 da Lei 45/2024, de 27/12, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do principio da confiança, ínsito no artigo 2.° da C.R.P.. Por ter legitimidade e estar em tempo em tempo, queiram V. Exas. considerá-lo interposto, o qual tem efeito suspensivo e subida imediata nos próprios autos. Nos termos previstos no artº 79.° da Lei 28/82, as alegações de recurso serão produzidas no Tribunal Constitucional». 4. O recurso foi admitido por despacho de 10 de março de 2026 e, subidos os autos a este Tribunal, o recorrente foi notificado para apresentar alegações, nas quais elaborou as seguintes conclusões: (…) 1. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, da douta sentença, de 31-01-2025, do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que decidiu “Em Dezembro do ano passado foi publicada a Lei n.° 45/2024, de 27-12. Esta lei visa, ostensivamente, a «interpretação autêntica do n.° 2 do artigo 2.° da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões». (…) . O legislador viola a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da protecção da confiança, quando decide introduzir, em 2024, inovações na Lei n.° 60/2005, i) sem qualquer consideração pelos efeitos já constituídos, ii) sem qualquer consideração pela jurisprudência que, de forma reiterada e constante, vinha atribuindo aos professores o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01-01-2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. (…) Nada permitiria a qualquer particular nas presentes circunstâncias antever como minimamente possível que deveria provar não existir «qualquer descontinuidade temporal»; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. O artigo 2.º/2 da Lei n.° 45/2024 de 27-12 deve ser desaplicado por inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do princípio da confiança”. 2. Constitui, pois, objecto do recurso, nos termos supramencionados, a questão da constitucionalidade da norma do art.º 2.º n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27/12, que refere: “1 - Para efeitos de interpretação do n.° 2 do artigo 2.° da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de Janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.° 1 do artigo 22.° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 19 de Dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido actividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público” (sublinhado nosso). 3. A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro estabeleceu os mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. 4. Prevê este diploma, no seu artigo 2.º, quanto à inscrição de subscritores na Caixa Geral de Aposentações que: “1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social”. 5. Este dispositivo normativo impôs, portanto, um limite na inscrição de novos subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, vedando o acesso ao regime social convergente de trabalhadores ou agentes que exerçam funções públicas e se inscrevam após esta data, e, consequentemente, a obrigatoriedade da inscrição destes trabalhadores no regime geral da segurança social. 6. Neste sentido, a Caixa Geral de Aposentações está impedida de inscrever trabalhadores que, pela primeira vez, estejam a exercer funções públicas após o limite temporal estabelecido por aquela norma. 7. Ou seja, o que o legislador pretendeu foi não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limitava o crescimento da despesa pública nesta área. 8. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X podia ler-se, entre o mais, que “Razões de equidade e de justiça social, aliadas ao desaparecimento progressivo das razões que estiveram na base da criação para os funcionários públicos de um regime de pensões separado do da generalidade dos restantes trabalhadores por conta de outrem e à necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema, que a consolidação das finanças públicas torna inadiável, recomendam a implementação neste momento das medidas necessárias a alcançar essa uniformização de regimes. A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem, nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente”. 9. A Lei 45/2024 de 27 de dezembro refere expressamente que “A presente lei procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões”. E acrescenta: “1. Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes de 1 de janeiro de 2006, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações (n.º 1 do artigo 2.º); 2. Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no n.º 1 do artigo 2.º o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro (n.º 2 do artigo 2.º): a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público”. 10. A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 19/XVI/1.ª respeitante à Lei 45/24, de 29/12 refere que: “Com a publicação da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, estabeleceram-se mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões. A fim de alcançar este resultado, o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, determinou que, a partir de 1 de janeiro de 2006, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deixaria de proceder à inscrição de subscritores. Ademais, o artigo 9.º da mesma lei procedeu à revogação do artigo 1.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação atual, e de todas as normas especiais que conferissem direito de inscrição na CGA, garantindo uma clara convergência do regime de proteção social da função pública com o regime da segurança social, tendo em vista a existência de um regime de proteção social fechado. Neste sentido o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, veio determinar a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação anterior vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. (…) O Acórdão do STA, no processo n.º 0889/13, de 06.03.2014, concluiu, tendo em conta o artigo 2.º daquele diploma, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções”, visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação. Porém, jurisprudência posterior tem ultrapassado o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deve ser reconhecido, mesmo quando exista descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público estabelecidos e a continuidade de funções. Uma vez que tais entendimentos contrariam a intenção legislativa de proceder à convergência de sistemas, n.º 60/2005, de 29 de dezembro impedindo assim, na prática, que a Caixa Geral de Aposentações se mantenha como um regime fechado, importa, com premência, proceder a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no n.º 2 do artigo 2.º da Lei, na sua redação atual” (sublinhado nosso). 11. Na discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º19/XVI/1.ª (GOV) que procede à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, a Sr.ª Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (Maria do Rosário Palma Ramalho) referiu que : “A interpretação que firmamos do artigo 2.º- é sempre o artigo 2.º do diploma de 2005 - é, no nosso entender, a mais consentânea com o espírito do legislador aquando da aprovação da Lei n.º 60/2005. Ou seja, pretende-se continuar o objetivo da lei, que era assegurar a convergência dos sistemas da CGA e da Segurança Social, tornando a primeira num sistema fechado, isto é, a extinguir, e o objetivo simultâneo de reconhecer àqueles trabalhadores da Administração Pública que efetivamente têm uma continuidade material no exercício de funções, apesar de poderem ter contratos diferentes, sucessivos, que essa continuidade lhes permita ter a reinscrição”. 12. Estando a Lei n.º 45/2024, de 27/12 qualificada, pelo próprio legislador, como lei interpretativa importa apurar a abordagem do Tribunal Constitucional sobre esta matéria. 13. No que diz respeito a leis interpretativas em matéria fiscal, o Acórdão n.º 751/2020 deste Tribunal Constitucional, tirado em Plenário, refere o seguinte: “10. A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. «O órgão competente que cria uma lei (p. ex. a Assembleia da República) tem também a competência para a interpretar, modificar, suspender ou revogar» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cfr. idem, ibidem). E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador – a chamada “interpretação autêntica” – «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor (cfr. Autor cit., ibidem, p. 177). Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cfr. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil).Por isso mesmo, como se referiu no Acórdão n.º 267/2017, pode, de acordo com certa conceção, falar-se de uma retroatividade meramente formal inerente a toda a lei – tida por “verdadeiramente” ou “genuinamente” – interpretativa: há retroatividade, porque tal lei se aplica a factos e situações anteriores, e a mesma retroatividade é “formal”, visto que a lei, «vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da [lei anterior – cujo sentido e alcance não se podiam ter como certos –] com que os interessados podiam e deviam contar, não é suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 246). Com efeito, «a retroação [das leis interpretativas] justifica-se, além do mais, por não envolver uma violação de quaisquer expectativas seguras e legítimas dos interessados. Estes podiam contar com a solução da [lei nova] interpretativa, visto ela corresponder a um dos vários sentidos atribuídos já pela doutrina e pela jurisprudência à [lei antiga]»: assim, é «de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado» (cfr. BAPTISTA MACHADO, Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287). Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na medida em que inove relativamente ao direito anterior – qualificando-se já não como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora – ,será substancial ou materialmente retroativa (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito…, cit., p. 247). (…) os destinatários das leis têm a expectativa legítima de que estas sejam objeto de uma interpretação jurídica, porque é nesses exatos termos — enquanto sujeitos de direito – que aquelas se lhes dirigem. Ao consagrarem um sentido por razões de ordem política — constitutivas e não declarativas de direito –, as leis interpretativas frustram essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. Não é outro, segundo se crê, o alcance das seguintes palavras que constam do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos […] leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica” (sublinhado nosso). 14. Cunha Gonçalves, Tratado de Direito Civil, vol, I, pág. 379, refere que: “Lei interpretativa, enfim. é uma determinada interpretação, gramatical ou doutrinal. de uma lei, imposta pelo legislador». E mais adiante, pág. 381, comentando a opinião sobre a suposta inutilidade das leis interpretativas, sustentada por António Luiz de Seabra, acrescenta: «A lei interpretativa, repito. é a mesma lei anterior, mas não é inútil, porque vem redigida em termos mais explícitos e claros, ou indica o exacto sentido e alcance dos preceitos em questão, de modo que o pensamento do legislador se patenteia tal qual era e não mais subsistam os intuitos que certos litigantes e certos juízes erradamente lhe atribuem. A lei interpretativa diz o mesmo que a lei interpretada; mas di-lo melhor”. 15. Ou seja, leis interpretativas são aquelas que o legislador faz para determinar o sentido duvidoso obscuro ou controvertido, de uma lei antiga: a lei interpretativa só materialmente é uma lei nova, porque, pela sua função, integra-se, em absoluto, na lei velha. 16. Toda a lei que excede esta função, toda a lei que define um princípio que não está contido na lei que diz pretender interpretar, não é interpretativa, é inovadora, porque, neste caso, não declara o direito existente, neste caso cria uma nova norma jurídica. 17. O Ac. do S.T.J. de 14.03.2019, in www.dgsi.pt. refere que “o Supremo Tribunal de Justiça tem consistentemente declarado que o critério determinante da qualificação de uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do legislador”. Convocando a formulação do Professor Baptista Machado, dir-se-á que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da controvérsia ou da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei”. 18. Seguindo estes critérios será que existe controvérsia ou conflito na jurisprudência acerca da questão regulada pela lei nova? E a solução da lei nova situa-se dentro dos quadros da controvérsia? Parece-nos que a resposta é duplamente negativa, como vamos expor de seguida. 19. Por ser das decisões mais recentes sobre esta temática transcreve-se a proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte a 07-02-2025 in www.dgsi.pt. a respeito da aplicação do n.º 2 do art.º 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (tal também resultando expresso no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-12-2022 in www.dgsi.pt): “a jurisprudência tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente, iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o exercício de funções docentes. A interpretação seguida é a de que a norma em causa visa impedir a entrada de novos subscritores no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. O Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 06/03/2014, no Proc. n.º 0889/13, sumaria que: “I - Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.” Na sua fundamentação, e quando em abstrato, este Acórdão se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: “assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública”. A referência que este Acórdão faz em relação à (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto de aplicação dessa norma ao caso concreto e tendo em conta a sua factualidade própria. Veja que o julgador refere: “para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa”. Efetivamente, à situação profissional da Autora não é de aplicar o disposto no artº 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, uma vez que o início das suas funções docentes ocorreu em data anterior a 1 de janeiro de 2006. A descontinuidade temporal verificada nos seus vínculos de emprego público a termo não pode ser imputada à Autora. Como é do conhecimento público, fruto do regime de recrutamento e contratação de docentes que vigorou nos últimos anos, no período em questão milhares de docentes, tal como a Autora, foram sempre opositores ao concurso nacional mas não obtiveram colocação anual (com início a 1 de setembro e término a 31 de agosto de cada um daqueles anos letivos). As interrupções entre alguns desses contratos não impediram que a Autora voltasse a exercer funções e às quais correspondia o direito de manter a sua inscrição no regime social convergente. O Supremo Tribunal Administrativo assim julgou nos Acórdãos proferidos em 09/06/2022, no Proc. n.º 099/21.6BEBRGe e em 22/09/2022, nos Procs. n.ºs 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBRG, ao não admitir os recursos interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram hiatos temporais entre contratos, tendo confirmado as decisões judicias que reconheceram o direito daqueles docentes em manter o direito de inscrição na CGA, com efeitos retroativos. Idêntica interpretação tem sido feita por este Tribunal Central Administrativo do Norte, sempre que tem sido chamado a interpretar o sentido e o alcance do artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro e aplicar esta norma a situações de facto idênticas à da Autora. Com efeito, os nºs 1 e 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito. Na determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções” contida nos nºs 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada, entre muitos outros, no aresto de 06/03/2014, no âmbito do processo nº. 0889/13, que, quanto a esta temática, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº. 60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Como aí se sinalizou, por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a letra e a teleologia intrínseca do artº 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo prevista no nº. 1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição. Os Acórdãos proferidos por este Tribunal Central Administrativo Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”. Sistematicamente também assim temos decidido. Em suma, Considerar, tal como a Ré/Recorrente o faz, que a Autora está a iniciar funções nos termos desta disposição legal apresenta-se uma interpretação que não cabe na letra do artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; A Autora não estava pela primeira vez a exercer funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social; O artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro prevê as situações em que se verifica a “eliminação do subscritor”, com o respetivo cancelamento da inscrição: “1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição. 2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º.”; Determina-se neste preceito que assiste ao ex subscritor o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções públicas, resultando que, o cancelamento da inscrição do subscritor ocorre caso exista cessação definitiva do exercício do cargo, assistindo-lhe, porém, o direito de ser de novo inscrito, se voltar a ingressar no exercício de funções públicas; In casu, não se pode dizer que a Autora/Recorrida por ter celebrado, na Administração Pública e em anos sucessivos contratos com o mesmo empregador - o Ministério da Educação -, estivesse a iniciar funções nos termos e para os efeitos do artigo 2º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Tal norma visa a proibição de entrada de novos subscritores e não a eliminação daqueles que já integravam a CGA; Como tal, não assiste razão à Ré/Recorrente ao afirmar que a Autora cessou funções públicas passando à situação de ex-subscritora; Bem andou, pois, a decisão recorrida, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora como subscritora da CGA e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade, repete-se, com a posição da jurisprudência que defende que a proibição constante do nº 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, se aplica a novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, a partir de 1 de janeiro de 2006; Nessa medida, a Autora não é ex subscritora da CGA, ao abrigo do disposto no artº 22º do Estatuto de Aposentação” (sublinhados nossos). 20. Como resulta desta decisão o sentido da jurisprudência dos Tribunais Administrativos tem sido uniforme (ou unânime) não se detectando a controvérsia ou conflito jurisprudencial que deveria estar na base da opção da lei interpretativa e que o Governo assinalou. 21. E mesmo o Acórdão do STA de 2014, citado na exposição de motivos do Governo, de 2015, ou seja, de há 11 anos (!) não tem o sentido divergente que se lhe pretende atribuir, uma vez que foi favorável à pretensão do autor e limitado ao circunstancialismo do caso concreto. 22. Pelo que, o texto original tem sido interpretado uniformemente pelos tribunais falecendo o primeiro pressuposto assinalado. 23. Como refere o Acórdão n.º 395/2017 do TC, “(…) para que se verifique uma controvérsia jurisprudencial, não basta que recaiam sobre uma determinada questão de interpretação decisões divergentes; é necessário que exista um corpo desenvolvido de pronunciamentos judiciais (ou arbitrais) no seio do qual se estabeleceram correntes opostas e não reconciliadas dentro da ordem jurisdicional a que respeitem. só na base desse lastro jurisprudencial estatisticamente significativo se pode dar por assegurada a evidência de que a questão jurídica é incerta ou insanável, pelo menos no momento presente”, o que não está minimamente verificado no presente caso. 24. E será que a solução adotada na nova lei de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, poderia ser inferida do texto original? 25. Parece-nos também que não uma vez que o texto da lei original em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 26. A lei interpretativa aprovada permite a reinscrição na CGA, mas só a quem, comprovadamente, não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 27. Ora, esta exigência é incompatível com as necessidades básicas de procura de trabalho alternativo e com a necessidade de ganhar a vida, suportar as despesas da vida diária e não decorre, de forma alguma, do texto original da lei (como uma simples confrontação de textos confirma). 28. A lei interpretativa, como a própria palavra indica, é a lei que se destina a interpretar e a esclarecer uma lei anterior. Nasce da necessidade de que esse esclarecimento seja prestado, pelo próprio órgão que promulgou a lei obscura, pondo assim, termo às dúvidas que, na sua aplicação, se hajam suscitado. 29. A lei interpretativa pressupõe, por consequência, na lei interpretada, uma obscuridade ou uma ambiguidade. 30. Se a lei interpretativa, em vez de esclarecer uma norma obscura ou ambígua, cria uma outra norma, um preceito novo, essa lei não é interpretativa, é inovadora e dispositiva. 31. Gomes da Silva entendia que “para haver interpretação autêntica é necessário que tenha havido dúvidas sobre a lei, orientações diferentes a procurar interpretá-la e é preciso que a interpretação opte por uma delas” citado por Germano Marques da Silva, Direito Penal Português I, Parte Geral, Introdução e Teoria da Lei Penal, Verbo, 3.ª Edição, pág, 284, nota de rodapé n. º 1. 32. No mesmo sentido de que a lei interpretativa deve integrar um dos sentidos com que a norma habitualmente é interpretada, pois só assim não será estranha aos interessados, Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 10.ª Edição, pág. 394-395. 33. Assim, interpretar não é inovar, mas esclarecer dúvidas que se hajam suscitado na interpretação de uma norma vigente: a lei interpretativa pressupõe, portanto, como dissemos, a existência de uma lei obscura e divergências e contradições quanto ao modo de a interpretar. 34. A lei até pode ser obscura, mas se a interpretação está judicialmente fixada, o legislador não deve aproveitar a circunstância de a lei ser obscura, para a interpretar, autenticamente, num sentido diverso do estabelecido pelos tribunais, Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil Português, vol, I, pág. 84. 35. Para uma lei ser interpretativa, não basta que o legislador a qualifique como tal. 36. No caso em apreço verifica-se um desvio da função natural da lei interpretativa uma vez que sob a capa de uma lei interpretativa se criou uma lei inovadora. 37. Um dos limites constitucionais à atuação do legislador é o princípio da segurança jurídica ou o princípio da proteção da confiança: apesar do texto da Constituição não aludir expressamente a este princípio, ele é pacificamente dedutível do princípio do Estado de Direito consagrado no seu artigo 2.º, a afirmação deste princípio significa que, num Estado de Direito, a atuação dos poderes públicos deve ser previsível e confiável. 38. Como o Tribunal Constitucional também salientou no Acórdão n.º 862/2013: “A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança – o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. Sustentado no princípio do “Estado de direito democrático”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto”. 39. Fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo-ponderação de que o Tribunal Constitucional vem lançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP implica “um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente criadas”. Neste sentido, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” cfr. Acórdão n.º 556/2003. 40. A questão que deve ser colocada é, então, saber se a norma em causa afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expetativas legitimamente fundadas dos cidadãos, traduzindo uma violação daquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito – i.e. uma violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 11/83, 10/84, 287/90, 330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011, 396/2011 e 355/2013). 41. Mesmo reconhecendo que o princípio-regra será o da revisibilidade da Legislação isso não pode significar a obliteração de situações juridicamente sedimentadas que hajam gerado expectativas fundadas de imobilidade do segmento jurídico em causa, na verdade, “O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado” Acórdão do TC n.º 575/2014. 42. No Acórdão n.º 128/2009, pode ler-se o seguinte: “No Acórdão n.º 287/90, de 30 de outubro, o Tribunal estabeleceu já os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de «retroatividade inautêntica, retrospetiva». Neste caso, à semelhança do que sucede agora, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente, expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de «retroatividade autêntica» e o tratamento a conferir aos casos de «retroatividade inautêntica» que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do princípio da confiança enquanto decorrência do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição. De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). (…) Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado”. 43. Vejamos então o primeiro dos mencionados critérios, isto é, a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar. 44. Referindo-se à proteção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais, Princípios Estruturantes de Estado de Direito, Almedina, 2023, p. 219 sintetiza que “os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente esperar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal”. 45. Dito de outro modo, cabe-nos aferir se se pode entender sinalizada uma expetativa fundada na estabilidade do ordenamento jurídico, que haja sido violada pela Lei interpretativa, face ao seu carácter retrospetivo, impondo a circunscrição dos seus efeitos e a tutela da situação material dos particulares por tributo ao princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança do sujeito passivo perante a República, que dimana da própria conceção de Estado de Direito constitucionalmente consagrado. 46. E efectivamente assim é. 47. Como referimos, o n.º 2 do artigo 2.° da Lei 60/2005, de 29 de Dezembro foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais, pelo que a solução adotada na nova lei, de apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove ser esta de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o trabalhador está inserido e este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público, não poderia nunca ser inferida do texto original, que em nenhum momento refere a existência ou não de descontinuidades temporais entre vínculos. 48. A jurisprudência dos tribunais administrativos tem sido unânime em considerar que a norma do n.°2 do artigo 2.° da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo). 49. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. 50. Importa salientar que a lei interpretativa é de 2024 e a lei interpretada é de 2005, ou seja, foi produzida, muito relevantemente, cerca de dezanove anos depois da lei interpretada (!). 51. Como refere Reis Novais, ob. Loc. Cit., p. 230: “o carácter inesperado da alteração de normas ou de comportamento que frustra as expectativas dos particulares tem directamente a ver com o tempo de vigência de um determinado regime jurídico. Uma lei que é sucessivamente alterada, revogada e reposta em vigor dificilmente sustenta expectativas com alguma consistência; já um regime de atribuição de benefícios ou de regulação de posições dos particulares que dura durante dezenas de anos, convivendo e subsistindo durante mandatos de governos com programas políticos diferentes e opostos. eventualmente mantendo-se inalterado nos seus aspectos essenciais mesmo quando a lei geral em que se insere é alterada ao longo do tempo, gera objectivamente uma interiorização reflexa de improbabilidade de revogação, justificando, da parte dos particulares, correspondentes planos de vida baseados na respectiva subsistência”. 52. Em suma, a Lei interpretativa em causa constituiu uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários da norma não podiam contar, veio quebrar uma posição jurídica consolidada e fundamentada, uma expectativa legitima e justificada: a inexistência de discrepância jurisprudencial não deixa de constituir um facto ou um elemento que aumenta significativamente a criação de expectativas de manutenção do sentido imputado à lei interpretada. 53. E o segundo requisito suprarreferido quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes sobre os interesses particulares afetados não está, a nosso ver, preenchido. 54. Nesta ponderação, ganha relevo decisivo a consciencialização de que a satisfação dos interesses particulares não requeria a continuidade normativa. 55. Só uma premência absoluta do interesse público, que não está fundamentada nem se descortina, poderia justificar a nova interpretação. 56. A ponderação do peso relativo dos bens em confronto e do seu grau de afetação por cada uma das soluções em alternativa depõe no sentido da salvaguarda da posição de confiança dos particulares sendo de concluir que o interesse geral deve ceder nos casos e na medida acima delimitados, sob pena de se frustrarem, em violação do princípio da proteção da confiança, expectativas legitimamente fundadas. 57. A fórmula indica que a vertente activa da equação ponderativa é preenchida pelas “razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”. 58. Mais uma vez, servem de exemplos os Acórdãos n.º 187/13 e 862/13, quando aludem, respetivamente, à “relevância do interesse público que determinou a alteração legislativa” ou às “razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas”. 59. Ora, neste caso, o legislador optou não por uma alteração da lei, mas pela ínvia aprovação de uma lei interpretativa que na realidade não o é perante uma jurisprudência estabilizada. 60. Tendo o legislador optado por uma lei nova camuflada de lei interpretativa (lembrando a necessidade de fazer a distinção de Montaigne il y a le nom et il y a la chose, distinguir o nome da coisa) a tutela do interesse público prevalecente não pode aquilatar-se nos mesmos termos. 61. Não se contesta que pela sua própria natureza, a lei interpretativa pode fixar o sentido que o legislador entende politicamente mais vantajoso e que pode até não ser o maioritário na jurisprudência (Acórdão n.º 395/2017) mas neste caso não foi possível encontrar indícios de qualquer incerteza ou controvérsia quanto à interpretação da lei interpretada. 62. Ou seja, não é sequer invocado nenhum novo interesse público, uma vez que se visa fazer apenas uma interpretação autêntica da lei interpretada. 63. Recorde-se que como referem Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Volume I, 4.ª edição, pág. 62 deve considerar-se lei interpretativa aquela que intervém para decidir uma questão de direito cuja solução é controvertida ou incerta, consagrando um entendimento a que a jurisprudência pelos seus próprios meios poderia ter chegado e de acordo com o n.º 1 do artigo 13.º do Código Civil, a lei interpretativa considera-se integrada na lei interpretada, referindo os autores citados: “Isto quer dizer que retroage os seus efeitos até à entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada”. Ao contrário do que é válido para a lei em geral, que em princípio «só dispõe para o futuro» (artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), o artigo 13.º do Código Civil estabelece que “[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada”, no sentido de que deve ser considerada como se fizesse parte da lei interpretada desde que esta entrou em vigor. 64. Retomando as palavras do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos (como acontece na situação presente) leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica”. 65. Ao consagrar um sentido à lei por razões de ordem exclusivamente política, esta lei interpretativa frustra essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. 66. Já no domínio da Constituição Política anterior, José de Azeredo Perdigão perante a questão de saber se o Poder Judicial deveria aplicar a lei inovadora como interpretativa, uma vez que o legislador assim a qualifique, respondia impressivamente: “A ordem moral e a ordem jurídica não podem ceder perante a ordem política. A ordem política poderá criar uma nova ordem jurídica, mas o que não pode é, por uma questão de conveniência política, sofismar a ordem jurídica existente” (sublinhado nosso), Parecer de Azeredo Perdigão, «Natureza e Efeitos das Leis Interpretativas», publicado na Revista da Ordem dos Advogados e disponível no endereço https://portal.oa.pt/upl/.pdf 67. No caso concreto em que é encontrado um sentido estranho à lei, que a interpretação judicial não tinha descortinado, não pode deixar de se considerar que a utilização deste instrumento foi abusivo e visou fins concretos que a definição de lei interpretativa não comporta, não podendo, dessa forma, justificar qualquer razão de interesse público que sustente, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes alegações, julga-se que o presente recurso deve ser julgado improcedente e que este Tribunal Constitucional deverá julgar inconstitucional a norma do art.º 2 n.º 2 da Lei n.º 45/2024 de 27-12, por violação, nomeadamente, do princípio constitucional da confiança. assim se fazendo, como sempre, JUSTIÇA». 5. Regulamente notificados para contra-alegar, os recorridos nada disseram. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentos 6. A questão de constitucionalidade delimitada nestes autos – que é, nos termos da recusa de aplicação de norma levada a cabo pelo juiz a quo, a da conformidade com a Constituição da República Portuguesa da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024 – é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 689/2025, no qual se julgou inconstitucional essa mesma norma, com fundamento na violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição. 7. Para o que aqui releva, lê-se no Acórdão n.º 689/2025: “Entrada em vigor em 1 de janeiro de 2006 (artigo 10.º), a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, pretendeu aprovar um regime progressivo de assimilação dos trabalhadores da função pública ao regime da segurança social, designadamente em matéria de condições de reforma e cálculo de pensões (artigo 1.º). Com esse escopo, foi proibida a inscrição de novos subscritores na Caixa Geral de Aposentações após o início da vigência do diploma (artigo 2.º, n.º 1), impondo-se, em sua substituição, a inscrição na segurança social (artigo 2.º, n.º 2). Se o estatuto dos novos trabalhadores do Estado (que é dizer, daqueles que ingressaram em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006) nunca mereceu dúvidas, colocou-se a questão de saber qual seria a situação dos trabalhadores que já exerciam funções públicas antes de 1 de janeiro de 2006 que abandonassem a sua posição depois dessa data e que, mais tarde, readquirissem o estatuto de agente público: poderiam estes ser entendidos novos subscritores, aplicando-se a proibição de inscrição na CGA e sujeição ao regime da segurança social (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro)? A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro (...) propôs-se patentear a interpretação autêntica deste programa normativo (artigo 1.º), dirimindo qualquer controvérsia respeitante a funcionários nesta situação. Segundo o disposto no artigo 2.º, n.º 1, do novo diploma, o trabalhador que, depois de 1 de janeiro de 2006, haja abandonado as funções públicas e reingressado mais tarde em carreira pública, considera-se abrangido pela proibição de inscrição na CGA constante do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Será, por necessária deriva, inscrito no regime comum da segurança social de acordo com a regra de convergência prevista no artigo 2.º, n.º 2, deste mesmo diploma. Em exceção a esta regra, porém, podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores que, depois da cessação de funções, hajam constituído novo vínculo de emprego público desde que (i) não haja existido descontinuidade na transição (artigo 2.º, n.º 2, alínea a) – ou seja, apenas quando se trate da transferência entre diferentes posições na função pública, sem nenhuma interrupção da qualidade de servidor público) ou, caso se interponha um intervalo até à reaquisição do estatuto de agente público, desde que essa descontinuidade seja coeva à categoria profissional em referência, quando o interregno seja alheio à vontade do trabalhador e, ainda, desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante esse intervalo (artigo 2.º, n.º 2, alínea b)). Tratando-se de norma interpretativa, como expressamente se indica no texto do diploma, esta seria a revelação autêntica da disciplina contida no artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, razão por que os seus efeitos acompanhariam o início de vigência da norma nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC) (com as exceções aí constantes, que aqui não importam). Por outras palavras, ainda que aprovada pelo Parlamento muito mais tarde, a aquisição de eficácia da descrita disciplina remontaria a 1 de janeiro de 2006, aplicando-se a todos os trabalhadores públicos que hajam cessado funções e reingressado na função pública depois dessa data, já que não se trataria de introduzir um novo regime, mas de enunciar o que se achava em vigor. Para o Tribunal ‘a quo’, porém, o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não possui natureza interpretativa, trata-se antes de um corpo de normas inovatório e que veio mesmo alterar substancialmente a disciplina normativa que vertia do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. A eficácia retroativa conferida à norma mediante a atribuição artificial (meramente legal-formal) de caráter interpretativo teria permitido, em 2024, impor a proibição de inscrição na CGA de trabalhadores readmitidos ao serviço público com efeitos a partir de 2006: para a decisão recorrida, este efeito não é consentido pelo princípio da segurança jurídica que deriva do arquétipo de Estado de Direito acolhido na Lei Fundamental (artigo 2.º), aí radicando o juízo de inconstitucionalidade material e inerente desaplicação da norma, impondo-se a inerente procedência da ação proposta e a condenação da demandada a reinscrever a demandante na CGA. Assim sendo, a questão de inconstitucionalidade sinalizada pelo Tribunal ‘a quo’ reside no facto de a norma fiscalizada ter atingido um direito constituído e titulado pela demandante antes do seu início de vigência: porque a demandante tinha cessado e readquirido o vínculo de emprego público antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assistir-lhe-ia o direito a reinscrição na CGA ao abrigo da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – a norma fiscalizada, aplicando-se retroativamente, teria alterado este quadro legal, produzindo a ablação do direito da demandante a reinscrição na CGA e sujeitando-a ao regime geral da Segurança Social. (...) 7. A Caixa Geral de Aposentações foi criada pelo Decreto n.º 16:669, publicado em 27 de março de 1929, e tinha por missão a atividade gestora do sistema de pensões dos servidores públicos, presidindo a um sistema previdencial organizado que agregava os trabalhadores com vínculo ao Estado, captando receitas e conferindo direitos de pensão a esta classe profissional. Depois de iniciativas de reforma nos anos 70 (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro) e 90 (Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de agosto e Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro), iniciou-se na viragem do milénio o processo de liquidação do sistema previdencial dos funcionários públicos e de convergência e integração no estatuto dos trabalhadores privados, que se vem prolongando até hoje (entre outros, v. Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, bem como subsequentes alterações, Decreto-Lei n.ºs 187/2007, de 10 de maio, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, Lei n.º 11/2014, de 6 de março, Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho e Decreto-Lei n.º 108/2019, de 13 de agosto). Esta alteração de modelo previdencial suscita questões particulares, já que a radical alteração de paradigma do plano de reforma facilmente pode colocar em causa direitos em formação ou já adquiridos perante a entidade pública. Até à iniciativa legal, a existência da CGA foi influindo na determinação de trabalhadores em aderirem à carreira pública (já que o estatuto de reforma será, essencialmente, uma componente retributiva do período de exercício efetivo de funções) e o organismo foi obtendo financiamento nos trabalhadores públicos ao longo de todo o período em que desenvolveu atividade, conferindo-lhes, por contrapartida, direitos enquanto futuros pensionistas. Nesse pressuposto, a integridade destas posições materiais sobre o instituto público constitui uma componente necessária da transição para um sistema de previdência universal e da liquidação da pessoa coletiva de direito público que desempenhou a função de entidade gestora. De outra parte, a questão das normas interpretativas foi debatida recentemente neste Tribunal e não se mostra controverso o entendimento, alinhado com a doutrina sobre a matéria, de que uma norma apenas se entenderá interpretativa quando a solução que apresenta esteja contida na orientação da norma interpretada, que é dizer, quando constitua uma das leituras possíveis do texto legal; no caso, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da ordem jurisdicional em que a questão se insere. Dito de outra forma, a norma será interpretativa quando por sua ação se depure a norma interpretada da ubiquidade que esta possuía, elegendo um sentido e alcance prático que, antes da norma nova, a antiga apresentava como possível, em face dos elementos interpretativos atendíveis: «A função das leis interpretativas é determinar o sentido de uma lei anterior cuja aplicação não seja uniforme. Por isso mesmo, o sentido interpretativo que ela revela já está virtualmente contido no espírito da lei interpretada, não implicando a sua determinação qualquer apreciação e valoração ex novo dos factos e situações regidas pela lei interpretada, mas apenas a clarificação do sentido que o legislador atribui às suas próprias palavras, precisando o respetivo conteúdo. Assim, uma norma será interpretativa quanto ao fundo, não porque o legislador assim a denomine, mas, sim, porque teve intenção de interpretar o direito anterior, removendo o conflito de jurisprudência que sobre ele se havia estabelecido.» (Acórdão do TC n.º 121/2023, em plenário; também, n.º 503/2024) Assim sendo, a norma interpretativa não é um conceito legal-formal: trata-se de uma qualificação que depende da forma particular como a norma se relaciona com outra norma, a cuja interpretação se dedica, cingindo o seu desempenho a um efeito específico relativo a esta última: a norma interpretativa opera apenas como fórmula de identificação de um dos sentidos possíveis contidos no texto legal de acordo com as regras gerais de interpretação, assim exibindo desempenho como determinante definitivo do seu sentido normativo e alcance disciplinador. 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido. O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.” Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema. (…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006. A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas (...) representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.” 8. Pelo exposto, e reiterando os fundamentos contidos no Acórdão n.º 689/2025, importa julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. E, assim, negar provimento ao recurso. III – Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; e, em consequência, b) Negar provimento ao recurso. Sem custas, em face da isenção aplicável (artigo 84.º, n.ºs 1 e 2, a contrario, ambos da LTC). Lisboa, 12 de fevereiro de 2026 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo Dias - João Carlos Loureiro - A Relatora atesta os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros Dora Lucas Neto e António Ascensão Ramos, que participaram na sessão por videoconferência. Mariana Canotilho