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Sumário

I. O concurso limitado por prévia qualificação desenrola-se em duas fases distintas: a) a apresentação das candidaturas e qualificação dos candidatos; e b) a apresentação e análise das propostas e adjudicação (cfr. art.º 163.º do CCP). II. De acordo com o estatuído nos art.ºs 164.º, 165.º, 167.º, 168.º, 170.º, 178.º, 179.º, 181.º, 182.º, 184.º, 185.º, 186.º, 187.º e 188.º do CCP, verifica-se que a fase de qualificação dos candidatos destina-se a avaliar se os potenciais concorrentes detêm capacidade técnica e/ou financeira para garantir, dentro do possível, a boa execução do contrato concursado. III. Com esse desiderato, a entidade adjudicante enumera determinados requisitos, mormente os indicados no art.º 165.º do CCP, estabelecendo um determinado modelo de qualificação (art.ºs 179.º e 181.º do CCP). Assim, a entidade adjudicante, após verificar a existência dos requisitos mínimos para cada candidato e aplicar o modelo de qualificação, seleciona os candidatos que oferecem determinadas garantias técnicas e financeiras de boa execução do contrato concursado. IV. Naturalmente, e já na segunda fase do procedimento, apenas os candidatos que forem qualificados é que serão convidados a apresentar proposta. V. No presente procedimento, o Programa do Concurso elencou, no art.º 12.º, n.º 2, al. a) um requisito de capacidade financeira, concretamente, o de que os concorrentes deverão possuir, nos anos de 2021, 2022 e 2023, uma faturação média anual igual ou superior a 10.000.000,00 Euros alcançada em serviços prestados de «idêntica natureza» aos do contrato agora concursado, ou seja, em “serviços para recolha de resíduos urbanos e biorresíduos, limpeza urbana e limpeza de praias”. VI. Consonantemente com o prescrito nos art.ºs 165.º, n.º 3 e 164.º, n.º 4 do CCP, encontram-se consagradas duas regras na estipulação de requisitos financeiros: a primeira, de que os requisitos atinentes à capacidade financeira não podem, em regra, exceder o dobro do valor do contrato; e a segunda, de que tais requisitos devem reportar-se à aptidão dos candidatos para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários à boa execução do contrato. VII. A menção ao “valor do contrato” reporta-se, indiscutivelmente, à totalidade do valor do contrato e não a parcelas do mesmo, pois a duração do contrato variará, naturalmente, consoante o objeto do contrato. O que significa que, para além dos contratos de execução imediata- cujo objeto esgota-se numa única prestação-, mesmo os contratos de execução duradoura ou prolongada podem ter uma duração variável entre poucas semanas, alguns meses, um ano, ou vários anos. VIII. Sendo assim, a referência ao valor do contrato, entendendo-se tal como o valor total do contrato, é a que oferece maior certeza e segurança, evitando a complexificação da contabilidade que teria de ser realizada no caso de contratos de execução duradoura, especialmente, nos contratos de relevante envergadura financeira e/ou que incluam investimentos elevados a correr por conta do contraente privado. IX. Esta asserção, de que o critério a atender é o do valor total do contrato independentemente do número de anos de duração do mesmo, sai ainda reforçada pela circunstância de a própria norma do n.º 3 do art.º 165.º aludir “à aptidão estimada dos candidatos para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários” ao integral cumprimento do contrato. Ora, é evidente que a alusão à capacidade de mobilização dos meios financeiros necessários ao inteiro cumprimento do contrato, porque referindo-se ao integral cumprimento do contrato, apenas pode significar que devem ser consideradas todas as obrigações e esforços financeiros a desenvolver pelo concorrente em sede de execução do contrato concursado e no sentido de garantir a sua boa execução. X. Além do mais, não pode deixar de atender-se à regulação europeia na matéria, pois que, positivamente, a Diretiva 2014/24/EU, de 26/02/2014, é aplicável ao procedimento concursal visado nos presentes autos em virtude do disposto nos seus art.ºs 1.º, n.ºs 1 e 2 e 4.º, al. a). XI. Deste modo, é de atentar ao que prescreve o art.º 58.º, n.ºs 1 e 3 da Diretiva 2014/24, que erige o “valor estimado do contrato” como um dos critérios a considerar no caso da estipulação de requisitos de capacidade financeira para um concorrente poder participar num procedimento concursal, referindo-se a esse valor como o valor necessário para a execução do contrato, e não realizando qualquer outra diferenciação com exceção das situações relativas aos contratos divididos em lotes e aos contratos subsequentes a um acordo-quadro, mas que não correspondem ao caso posto. Quer isto dizer que, a conclusão não pode ser outra que não a de que a referência ao “valor estimado do contrato” respeita à totalidade do valor do contrato, independentemente do número de anos de duração e execução do mesmo. XII. Sendo assim, a exigência vertida no art.º 12.º, n.º 2, al. a) do Programa do Concurso não é afrontadora do disposto no art.º 165.º, n.º 3 do CCP, nem do art.º 58.º, n.ºs 1, al. b) e 3, 2.º § da Diretiva 2014/24, visto que a exigência realizada no presente concurso, de um volume de negócios médio anual de 10.000.000,00 Euros, é inferior a metade do valor estimado do contrato, e que é de 26.000.000,00 Euros. XIII. O art.º 12.º, n.º 2, al. a) do Programa do Concurso respeita, assim, o limite de que o volume médio anual de negócios exigido a título de requisito de capacidade financeira não pode exceder o dobro do valor estimado para a execução do contrato (veja-se, a propósito deste tipo de requisito de capacidade financeira as considerações realizadas pelo TJUE no acórdão proferido no processo C-927/19, em 07/09/2021- ECLI:EU:2021:700). XIV. Por seu turno, o art.º 12.º, n.º 2, al. c) do Programa do Concurso elencou dois outros requisitos de capacidade financeira, estipulando que «c) Apenas serão admitidos os candidatos cuja Liquidez geral e Autonomia financeira, calculados com base na média dos resultados declarados para efeitos fiscais nos últimos 3 anos (2021, 2022 e 2023) sejam: i. Liquidez Geral = Ativo Corrente / Passivo Corrente >= 75%; ii. Autonomia Financeira = Capital próprio / Total do Ativo] > 25%.» XV. Ora, o desenho dos requisitos atinentes à avaliação da capacidade financeira dos candidatos é marcado por uma grande amplitude, somente limitada pelos princípios da concorrência e da proporcionalidade, sendo deixada à entidade adjudicante uma margem de liberdade para seleção e modelação das exigências concernentes à capacidade financeira dos candidatos, conformando-as às específicas prestações que integram o objeto do contrato concursado e, especialmente, tendo em conta os riscos financeiros e técnicos envolvidos na execução das prestações contratuais. Veja-se, neste ensejo, o expendido pelo TJUE no acórdão proferido no processo n.º C-195/21, de 31/03/2022 (ECLI:EU:C:2022:239). XVI. Sendo assim, atento também o disposto no art.º 58.º, n.º 3, 3 §, e o Considerando 83, ambos da Diretiva 2014/24, é de concluir pela legalidade da estipulação de rácios para avaliação da liquidez financeira dos concorrentes, inexistindo ilegalidade na utilização dos critérios plasmados no art.º 12.º, n.º 2, al. c) do PC. XVII. É consabido que a introdução de exigências financeiras e técnicas à participação de concorrentes num procedimento pré-contratual tem, inevitavelmente, o efeito de estreitar o universo dos potenciais concorrentes, sendo, por isso, suscetível de colocar problemas ao nível da operatividade dos princípios da concorrência leal e da proporcionalidade, plasmados no art.º 1.º-A, n.ºs 1 e 3 do CCP. XVIII. Sucede que, o princípio da concorrência consubstancia um dos pesos a ponderar no desenho dos procedimentos concursais, devendo as entidades adjudicantes, também, sopesar e projetar os riscos e as dificuldades previsíveis de execução dos contratos. Neste sentido, as entidades adjudicantes devem, na medida do possível, eliminar- ou, pelo menos, diminuir- aqueles riscos, por forma a asseverarem-se de que subsiste uma garantia de boa e integral execução do contrato que será posto a concurso. Isto é, que os potenciais e efetivos concorrentes possuem características de natureza técnica, habilitacional ou outra, bem como o arcaboiço financeiro e económico, ou seja, que ofereçam uma garantia credível de que as prestações objeto do contrato submetido ao procedimento pré-contratual serão pontualmente cumpridas. XIX. É precisamente desta dialética que ressuma a permissão, num procedimento pré-contratual, de aposição de requisitos de capacidade técnica e financeira à participação dos concorrentes. Esta síntese encontra-se plasmada na solução legislativa inserta nos art.ºs 164, n.ºs 1, al. h) e 4 e 165.º, n.ºs 1 e 3 do CCP. XX. Assim, a construção dos requisitos de capacidade técnica e financeira para participação dos concorrentes em determinado procedimento pré-contratual tem por farol as específicas características de cada contrato, mormente, o preço global do mesmo e a duração do contrato- aspetos que são indicativos do esforço financeiro a empreender pelo concorrente adjudicatário- e a especialidade, complexidade, raridade, etc., das prestações objeto do contrato- fatores que impõem a exigência de que o concorrente adjudicatário deva possuir determinados conhecimentos científicos e/ou técnicos para poder executar o contrato, ou/e estar dotado de determinados meios materiais e logísticos a empregar na execução das prestações contratuais, ou/e estar dotado de pessoal com determinado nível de preparação académica e de experiência profissional. XXI. O que quer significar que, a imposição de concretas exigências de capacidade financeira e técnica aos concorrentes tem de encontrar respaldo no próprio objeto do contrato. Ou seja, estes requisitos devem possuir uma ligação umbilical justificadora nas concretas prestações contratuais, explicando-se através das mesmas. XXII. Ademais, essas exigências de capacitação financeira e técnica devem, também, ser adequadas e suficientes para garantir que, previsivelmente, o contrato será pontualmente executado, não devendo apresentar-se excessivas, isto é, implicar um esforço ou o cumprimento de requisitos que ultrapassem o necessário a fundar um prognóstico credível de boa execução do objeto do contrato. XXIII. A satisfação destas duas condições é assim conducente à conclusão de que, naquele específico procedimento pré-contratual, nada obsta à introdução, para participação dos concorrentes nesse procedimento, daquelas determinadas exigências de capacitação financeira e técnica, dado que as mesmas não comprometem- para além de outros-, os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXIV. Acrescente-se que o TJUE, em sede de reenvio prejudicial, já se debruçou, por diversas ocasiões, sobre a introdução de requisitos de participação dos concorrentes em procedimentos concursais (v.g. nos acórdãos proferidos no processo C-486/21, em 10/11/2022, no processo C-332/20, em 01/08/2022, no processo C-195/21, em 31/03/2022, no processo C-927/19, em 07/09/2021 e no processo C-295/20, em 08/07/2021). XXV. E examinada a jurisprudência construída pelo TJUE, é mister assentar que a introdução de requisitos ou condições para participação dos concorrentes em procedimentos pré-contratuais mostra-se amplamente autorizada e acolhida, desde que tais requisitos estejam ligados ao objeto do contrato e se apresentem adequados/ proporcionais ao desiderato que justifica a sua imposição. Assim, como é amplamente aceite a introdução de requisitos de capacidade financeira e técnica que sejam até mais exigentes que os estipulados pelo direito nacional, desde que subsista uma justificação para tanto fundada no objeto do próprio contrato concursado e que tais requisitos sejam adequados e proporcionais à finalidade que preside à sua existência, isto é, a minimização dos riscos de incumprimento do contrato ou, dito doutro modo, garantir a boa execução do contrato. XXVI. Por conseguinte, importa averiguar se os requisitos de capacidade financeira que foram introduzidos no art.º 12.º, n.º 2, al.s a) e c) do Programa do Concurso- (i) ao volume de negócios médio anual mínimo de 10.000.000,00 Euros reportados aos anos de 2021, 2022 e 2023 e (ii) e aos rácios de liquidez geral e autonomia financeira durante os mesmos anos- agridem os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXVII. Dimana do estudo previamente realizado que o prazo de duração adequado para o contrato a celebrar é de 8 anos e o valor entendido como adequado para o contrato é de 26.000.000,00 Euros, atenta a estrutura de custos estimada- que é bastante elevada, seja em termos de meios de pessoal, seja em termos de meios materiais-, a existência de um investimento necessário, a realizar pelo adjudicatário no primeiro ano de duração do contrato, e que se estima em 3.677.322,00 Euros- investimento para a aquisição de viaturas e diversos outros equipamentos, como varredouras e contentores, imprescindíveis à execução das tarefas contratuais-, o período de vida útil e amortização do equipamento- de cerca de 8 anos- e a própria rentabilidade que o adjudicatário poderá obter com a execução do contrato, e que se reconhece que existirá, essencialmente, no último ano de execução do contrato. XXVIII. Tal circunstancialismo é demonstrativo de que qualquer concorrente tem, inevitavelmente, de possuir um arcaboiço económico e financeiro bastante robusto, não só pelos custos operacionais anuais projetados, especialmente quanto a meios humanos- que, neste ano de 2025, se estimam em cerca de 1.063.026,65 Euros-, como também pelo investimento inicial que o contrato prevê realizar no primeiro ano da sua execução, que corre por conta do adjudicatário e que ascenderá a pelo menos 3.677.322,00 Euros. XXIX. Ora, a grandeza dos custos que anualmente o adjudicatário terá de enfrentar e satisfazer, bem como o elevado investimento a realizar pelo adjudicatário no primeiro ano de execução do contrato, constituem circunstâncias claramente indicativas de que a execução do contrato em questão requererá, especialmente durante os sete anos iniciais de duração do contrato, significativa disponibilidade financeira, atentos os elevados montantes em jogo. XXX. Por conseguinte, apresenta-se absolutamente lógica, prudente e adequada a introdução de exigências de capacidade financeira para participação dos concorrentes no procedimento pré-contratual. Diga-se, aliás, que se trata de uma medida sensata, e de basilar prudência, no sentido de garantir que os potenciais concorrentes possuem, efetivamente, capacidade para fazer face a todas as exigências financeiras que a execução deste contrato irá, obviamente, acarretar. Pelo que, mostra-se justificado o recurso aos critérios de capacitação descritos nas al.s a) e c) do n.º 2, do art.º 12.º do Programa do Concurso. XXXI. Acrescente-se que, face à disponibilidade financeira que a execução do contrato concursado exigirá, não se descortina que a grandeza do volume de negócios médio anual exigida seja excessiva ou desadequada. Pelo contrário. A imposição de um volume de negócios anual médio de 10.000.000,00 Euros assoma como prudente, sensata e adequada, tendo em vista que o valor estimado do contrato é de 26.000.000,00 Euros. XXXII. Para além do critério referente ao volume de negócios médio anual, a entidade adjudicante impôs outros critérios de capacitação económica, e que são relativos à liquidez geral e à autonomia financeira dos concorrentes. XXXIII. A liquidez geral é um indicador financeiro que mede a capacidade de uma empresa de honrar as suas obrigações de curto e longo prazo, usando todos os seus ativos para cobrir todos os seus passivos. Assim o rácio de liquidez geral (ou liquidez corrente) mede a capacidade de uma empresa de cobrir as suas dívidas de curto prazo, dividindo os ativos correntes pelos passivos correntes, podendo um resultado baixo sinalizar problemas futuros de liquidez. XXXIV. Por seu turno, o rácio de autonomia financeira é um indicador que mede a proporção do ativo de uma empresa que é financiada por meios próprios (capital próprio), em vez de dívidas. Um rácio elevado significa maior independência financeira, enquanto um valor reduzido pode indicar maior vulnerabilidade e dependência de credores, isto é, que a empresa depende excessivamente de financiamento externo, o que a torna mais vulnerável e expõe-na a maiores encargos financeiros. XXXV. Quer isto significar que a introdução destas duas condições de participação no procedimento concursal tem em vista a avaliação da saúde financeira dos concorrentes, mormente, a capacidade de satisfazer os encargos por meios próprios e o acesso a financiamento. XXXVI. Sendo assim, considerando, entre outras, a circunstância de que o adjudicatário terá, no primeiro ano de execução do contrato, de realizar um investimento de pelo menos 3.677.322,00 Euros, para além de arcar com todos os outros custos de operação, e que ascenderão, também no primeiro ano de execução do contrato, a mais de 2.500.000,00 Euros, encontra-se justificada a necessidade de introdução das sobreditas condições de liquidez geral e de autonomia financeira, uma vez que essas concedem alguma garantia de que o concorrente ao qual vier a ser adjudicado o contrato logrará, seja por meio próprios, seja através de financiamento externo, cumprir as prestações que integram o objeto do contrato, não só durante toda a duração do contrato, mas sobretudo nesse primeiro ano de execução. XXXVII. É de concluir, portanto, que os critérios de liquidez geral e de autonomia financeira que foram fixados encontram-se ancorados nas prestações contratuais a cargo do adjudicatário, mostrando-se adequados e proporcionais ao esforço financeiro que a execução do contrato irá reclamar do adjudicatário. XXXVIII. Destarte, não se descortina qualquer ilegalidade no estabelecimento dos critérios de capacidade financeira a que respeitam as al.s a) e c) do n.º 2 do art.º 12.º do Programa do Concurso, nem os mesmos afrontam os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXXIX. A Recorrente revolta-se, também, contra o requisito de capacidade técnica inscrito no art.º 12.º, n.º 1, al. c), i. e ii. do Programa do Concurso, e que é atinente à exigência de experiência profissional mínima de 8 anos no que concerne a dois dos elementos da equipa técnica: diretor técnico e encarregado geral. XL. Defende a Recorrente que tal exigência de experiência profissional é violadora do preceituado no art.º 165.º, n.º 1 do CCP, bem como dos princípios da concorrência e da proporcionalidade, visto que «impossibilita a participação de empresas com quadros mais jovens no concurso, as quais, por norma, detêm conhecimentos mais atualizados, e sempre poderão granjear valências técnicas durante a execução do contrato, designadamente, considerando o prazo». XLI. Porém, não só o disposto no art.º 165.º, n.º 1, al.s a) e b) permite, precisamente, a estipulação de condições atinentes à experiência profissional, seja do concorrente, seja da equipa de pessoal que irá afetar à execução do contrato, como ainda, interpretado este preceito conjugadamente com o que estabelece o art.º 58.º, n.º 4 da Diretiva, não remanesce qualquer dúvida de que a experiência dos recursos humanos a utilizar na execução do contrato constitui, precisamente, um requisito legítimo, dado que, nas palavras deste preceito, “as autoridades adjudicantes podem impor requisitos de molde a assegurar que os operadores económicos disponham dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato”. XLII. Por conseguinte, a estipulação de um requisito mínimo respeitante à experiência profissional de elementos da equipa a afetar à execução do contrato configura um meio legítimo e serve para garantir um determinado nível de qualidade na execução das prestações objeto do contrato (a este propósito, veja-se, por exemplo, o acórdão do TJUE proferido no processo C-295/20, de 08/07/2021). XLIII. Salientando-se que a exigência daquela experiência profissional mínima é realizada apenas para dois dos elementos da equipa técnica, o Diretor Técnico e o Encarregado Geral, que são os elementos que assumem, lógica e evidentemente, as funções de comando e gestão de uma equipa que, na totalidade, integra pelo menos cerca de 70 elementos, grassa à evidência que a detenção de experiência nessas funções de comando e gestão de equipa e recursos humanos apresenta-se crucial para uma boa organização dos meios humanos e materiais necessários ao correto e eficaz funcionamento do serviço de recolha de resíduos e de limpeza urbana e de praias. XLIV. Pelo que, esta exigência, não se mostrando nem excessiva e desadequada, apresenta-se plenamente justificada pelo tipo de prestações que constituem o objeto do contrato, bem como pelo número de meios humanos e materiais que será necessário gerir diariamente, até porque, quanto aos restantes elementos da equipa, inexiste qualquer exigência de experiência profissional. XLV. Deste modo, a crítica que a Recorrente dirige ao estabelecimento deste requisito não tem qualquer fundamento, nem razão de ser, não subsistindo afronta aos princípios da concorrência e da proporcionalidade na exigência de 8 anos de experiência profissional no caso do Diretor Técnico e do Encarregado Geral. XLVI. Assim, é de concluir que os normativos inscritos no art.º 12.º, n.º 1, al. c), i. e ii. e n.º 2, al. s a) e c) do Programa do Concurso não padecem de ilegalidade.