Documento 27-11-2015_O_Provedor_de_Justica_e_OA__MNP__VF

Na defesa do Cidadão: perceber para prover. Uma outra face do Provedor de Justiça: o Mecanismo Nacional de Preven- ção1* José de Faria Costa, Provedor de Justiça Sumário: § 1. Apreciações iniciais; § 2. A função clássi- ca de Provedor de Justiça; § 3. O Provedor de Justiça enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos; § 4. O Provedor de Justiça como Mecanismo Nacional de Prevenção § 1. Apreciações iniciais 1 No exercício da missão constitucional e legalmente confiada ao Provedor de Justiça inscrevem-se a tutela dos direitos fundamentais e a defesa dos direitos humanos. Nas várias vestes que me são confiadas pela lei e pela Constituição, a missão de defesa dos direitos dos cidadãos que estão privados da sua liberdade ganha espe- cial dimensão dentro das minhas atribuições, sendo, aliás, transversal a todas as mi- nhas competências. * Esta conferência teve a colaboração da Senhora Dra. Maria João Gonçalves, Adjunta do meu Gabinete, e foi proferida na sede da Ordem dos Advogados, no dia 27 de novembro de 2015, no âmbito das Jornadas Sistema Prisional – Execução de Penas – Direitos Humanos, organizadas pela Comis- são dos Direitos Humanos da Ordem dos Advogados, em Lisboa. Uma outra nota. Saliente-se que a conferência levada a cabo, se bem que sustentada no texto que, ora, se publica esteve longe, mes- mo muito longe, de coincidir com o que se publica. Na verdade, tendo em consideração o auditório e tendo também em mente a natureza, o tempo e o modo das intervenções que me antecederam, achei por bem, desligar-me do texto e proferir uma conferência, repito, se bem que baseada neste texto, mais de acordo com as circunstâncias, sublinhe-se de novo, o tempo e o modo. Na defesa do Cidadão: perceber para prover. Embora não tenha, nem reclame ter, o poder de legislar, de executar as leis ou de julgar o outro. O poder provedor tem natureza diversa, assente na persuasão e recomendação. É, por isso, um poder – aparentemente – fraco que é, na verdade, forte. Pois forte tem necessariamente de ser o poder daquele que, por meio da palavra, defen- de, permanente e insistentemente, os direitos humanos fundamentais de todos os meus concidadãos. Este é o meu poder. Este é o laço forte que me liga ao sentir comunitá- rio. O órgão do Estado Provedor de Justiça encontra, hoje, amparo constituci- onal. No artigo 23.º da Constituição é referida a minha função principal: a promo- ção e defesa dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos, assegurando, assim, através da informalidade possível, a justiça e a legalidade do exercício dos poderes públicos. Contudo, o meu campo de intervenção estende-se, para além da verificação dos atos ou omissões da administração pública e da eventu- al reparação das injustiças ou ilegalidades deles resultantes. A par das funções tradicionais de Ombudsman, sou o garante das liberdades 2 fundamentais e dos direitos humanos. O Provedor de Justiça é a única Instituição Nacional de Direitos Humanos portuguesa acreditada com o estatuto “A” pelo Comité Coordenador das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção de Direitos Humanos (ICC) das Nações Unidas, o que significa que a minha atividade está em plena conformidade com os Princípios de Paris. Salienta-se que o Provedor de Justiça detém este estatuto somente desde 1999, tendo já sido submetido, com su- cesso, a dois processos de reacreditação. O Provedor de Justiça Português assumiu também, em 2013, a qualidade de Mecanismo Nacional de Prevenção (MNP) no âmbito do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura ou Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (PFCAT). Feito este breve e sucinto enquadramento, é agora o tempo de delinear o papel específico a desempenhar pelo Provedor de Justiça, em todas as dimensões da Na defesa do Cidadão: perceber para prover. sua missão, na defesa dos direitos fundamentais das pessoas privadas da sua liberda- de. § 2. A função clássica de Provedor de Justiça A intervenção do Provedor de Justiça, na sua veste tradicional, tem por ba- se, geralmente, a apresentação de uma queixa por parte de um cidadão que se sente prejudicado por atos injustos ou ilegais da administração pública ou considera que os seus direitos fundamentais foram violados (n.º 1 do artigo 23.º da Constituição e artigo 3.º do Estatuto). Todavia, a lei possibilita que o meu agir não seja só expec- tante, permitindo-me agir por iniciativa própria (artigo 4.º e n.º 1 do artigo 24.º do Estatuto). Quer isto dizer que, relativamente a factos que, por qualquer outro modo, cheguem ao meu conhecimento – seja por intermédio da comunicação social, por alertas provenientes das Organizações Não Governamentais e dos relatórios de or- ganizações internacionais, pela sensibilidade que este órgão do Estado tem para di- 3 agnosticar situações problemáticas de âmbito nacional, ou, ainda, pela especial acui- dade com que se analisa as queixas e delas se retira o seu denominador comum, tipi- ficando e analisando as matérias ou questões que careçam de uma análise mais pro- funda – posso atuar sem ser necessário que um cidadão me apresente uma queixa. Tenho, aliás, o dever de, por motu proprio, atuar quando a realidade exige um com- portamento defensor dos direitos fundamentais dos meus concidadãos. O silêncio da ausência de queixa nunca é, nem nunca será, justificação para a inação do Prove- dor de Justiça quando é gritante a violação dos direitos. É, portanto, absolutamente fundamental que o Provedor de Justiça saiba es- tar atento ao palpitar da comunidade para, assim, conseguir perceber. Perceber quei- xas mas também as suas antecâmaras que são as lamentações. Este é o quid diferen- ciador da minha atuação, pois não basta ao Provedor de Justiça prever para prover; este tem de ter a capacidade de antecipar possíveis focos de conflitualidade e refletir Na defesa do Cidadão: perceber para prover. sobre as constantes mutuações sociais que enriquecem e adensam o agir comunitá- rio. Só percebendo posso bem prover. No ano de 2014 foram abertos mais de 8500 procedimentos. Destes, cerca de duas centenas referem-se a assuntos penitenciários e aos direitos dos reclusos. Sublinhe-se, todavia, que este número traduz apenas os casos em que é aberto pro- cedimento, pois muitas vezes recebo comunicações, que apesar de não darem ori- gem a um procedimento, implicam sempre uma resposta ou encaminhamento. São cartas e emails que me chegam e que merecem a minha reflexão pois são desabafos, palavras de descontentamento ou de preocupação perante ofensas a direitos huma- nos que compreendo que me apresentem. E que, sublinho, não se devem calar. Dos assuntos relativos a esta matéria, mais comunicados e tratados pelo Provedor de Justiça, sublinho os seguintes: (i) a presença de elementos do corpo da guarda prisional em consultas e exames médicos realizados a presos, violando a pri- vacidade da relação médico-doente; (ii) a demora na transferência de reclusos entre estabelecimentos prisionais, nomeadamente quando os reclusos estão enclausurados 4 no continente e poderiam estar nas regiões autónomas, de onde são naturais ou re- sidentes; (iii) a eventual inobservância de regras regulamentares na aplicação de me- didas disciplinares; (iv) as condições físico-estruturais dos edifícios onde funcionam os estabelecimentos prisionais (designadamente, por carência de isolamento, ilumi- nação ou ventilação); (v) a qualidade ou a reduzida quantidade de alimentação forne- cida aos cidadãos reclusos; (vi) as dificuldades em contactar com o respetivo defen- sor ou advogado ou mesmo os obstáculos que alguns estabelecimentos prisionais colocam à visita de familiares e amigos. Gostaria igualmente de mencionar que as queixas que me chegam em matéria penitenciária não se esgotam nos problemas ou descontentamentos das pessoas pri- vadas de liberdade. Também os guardas prisionais me interpelam com as suas preo- cupações e descontentamentos, designadamente (i) pelo congelamento das suas re- munerações; (ii) pela não abertura de concursos para a progressão na carreira; (iii) e pelo excesso de horas por jornada laboral. Na defesa do Cidadão: perceber para prover. § 3. O Provedor de Justiça enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos O Provedor de Justiça é, desde o ano de 1999, Instituição Nacional de Direi- tos Humanos, devidamente acreditada pelo Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos com o estatuto A, o que significa que está em plena conformidade com os Princípios de Paris. As Instituições Nacionais de Direitos Humanos acreditadas com estatuto A tem um papel fulcral na efetivação de sistemas nacionais de promoção e proteção dos direitos humanos. Esta importância é particularmente evidente no quadro das Nações Unidas, onde vem sendo reconhecido um conjunto específico de direitos de participação, sobretudo no Conselho de Direitos Humanos, através da apresentação de documentos próprios, da assistência a reuniões e da intervenção oral autónoma. Como Instituição Nacional de Direitos Humanos sou, então, um interlocutor 5 privilegiado na constante promoção, divulgação e defesa dos direitos humanos fun- damentais em Portugal. A vertente de promoção e de defesa dos direitos humanos está, aliás, intimamente ligada a este órgão do Estado, fazendo, parte do desenho constitucional e legal do mandato do Provedor de Justiça. Por conseguinte, a par da missão tradicional desenvolvida como Provedor de Justiça, nas vestes de Instituição Nacional de Direitos Humanos dedico especial atenção e intensidade à matéria do sistema penitenciário e dos direitos dos reclusos, à matéria de direitos dos estrangeiros e migrantes e também à dos direitos das crian- ças, dos idosos e das pessoas com deficiência, nomeadamente pela perspetiva da divulgação e educação para os direitos humanos. Sublinho que, no presente ano, foram já realizadas várias ações de divulgação e formação para os direitos humanos, desenvolvidas a coberto dos protocolos celebrados com diversas entidades, princi- palmente com o (então) Ministério da Educação e Ciência. Na defesa do Cidadão: perceber para prover. Em relação ao sistema prisional, a par do tratamento das diversas queixas, vi- sito e inspeciono, muitas vezes sem aviso prévio, os edifícios onde os cidadãos pri- vados da sua liberdade cumprem pena ou estão detidos. E, faço-o, sempre com a perspetiva de não só zelar pelas condições desse enclausuramento (instalações das celas, sua ventilação e condições térmicas, entre outras) mas tendo sempre a visão do recluso enquanto cidadão, procurando, por isso, cuidar também das suas condi- ções pessoais (visitas, contatos telefónicos) e de saúde. Procuro também indagar pelas condições laborais das pessoas que têm o dever de guardar e zelar pela ordem e pela tranquilidade em meio prisional. Tento igualmente que, nas deslocações que faço ao estrangeiro, seja possível visitar cidadãos portugueses que estejam presos nesses países. São, pois, estas as informações e as experiências adquiridas pelo Provedor de Justiça no exercício das minhas funções que me permitem divulgar, não só aos or- ganismos nacionais, mas também às entidades internacionais uma perspetiva global, imparcial e detalhada da situação dos direitos humanos em Portugal, e, neste caso, 6 da realidade do sistema prisional português. § 4. O Provedor de Justiça como Mecanismo Nacional de Prevenção Desde 2013, tendo em consideração o reconhecimento da importância da in- tervenção do Provedor de Justiça e da sua experiência na defesa e promoção dos Direitos Humanos, por Resolução do Conselho de Ministros, este órgão do Estado foi designado Mecanismo Nacional de Prevenção, no âmbito do Protocolo Faculta- tivo à Convenção contra a Tortura ou outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desu- manos ou Degradantes. Em consequência, assumi mais uma veste que traduz a im- portância deste órgão do Estado na promoção e defesa dos direitos humanos fun- damentais. Na defesa do Cidadão: perceber para prover. Em traço grosso, podemos afirmar que o Mecanismo Nacional de Prevenção tem como tarefa primordial visitar os locais onde se encontram pessoas privadas da liberdade e de examinar o tratamento a que são sujeitas, como sejam estabelecimen- tos prisionais, celas de detenção integradas em instalações policiais, centros educati- vos ou unidades hospitalares destinadas ao internamento de doentes psiquiátricos. O Mecanismo Nacional de Prevenção tem também o poder de fazer reco- mendações às autoridades competentes no sentido de melhoramento das deficiên- cias detetadas ou de reparação de situações que não sejam compatíveis com as obri- gações internacionalmente assumidas pelo Estado português. Para além disso, e por força do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, posso apresentar propostas e observações a respeito de legislação vigente ou projetos legis- lativos relativos a estas matérias. O estabelecimento de um regime de visitas regulares aos locais onde se en- contram pessoas privadas de liberdade, com a finalidade de prevenir a tortura ou a 7 sujeição a penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes, determinou a criação de uma estrutura que auxiliasse o Provedor de Justiça no desempenho das funções enquanto Mecanismo Nacional de Prevenção, designadamente, na identifi- cação dos locais de detenção, na planificação, na concretização das visitas, na obten- ção de dados e, por fim, no seu tratamento. O Mecanismo Nacional de Prevenção é, por conseguinte, coadjuvado pela Estrutura de Apoio ao Mecanismo Nacional de Prevenção (EMNP). Esta Estrutura está aberta à participação plural de pessoas que, pela sua pertença a determinadas entidades que prosseguem o objetivo primordial de garantia dos direitos dos cida- dãos, ou pelo seu reconhecido mérito individual, podem contribuir para a eficácia das tarefas cometidas ao MNP. Aquela é constituída por: a) Conselho Consultivo; b) Comissão de Coordenação; c) Núcleo de Visitadores; e, d) Apoio administrativo. O Conselho Consultivo é o principal órgão de aconselhamento do Mecanis- mo Nacional de Prevenção, constituído por doze membros, e exerce as competên- Na defesa do Cidadão: perceber para prover. cias previstas no artigo 7.º do Regulamento da EMNP (passível de consulta no sítio institucional). À Comissão de Coordenação, constituída por três elementos, compete executar o plano de atividades, assegurar a concretização das visitas aos locais de detenção através do Núcleo de visitadores, bem como coadjuvar o Mecanismo Na- cional de Prevenção no desenvolvimento das suas atribuições. O Núcleo de visita- dores é constituído, a título principal, por nove colaboradores do Provedor de Justi- ça designados para o efeito, tendo como tarefa primordial a realização das visitas inspetivas e a elaboração das respetivas atas. Com vista à concretização daquela competência, o Mecanismo Nacional de Prevenção pode ainda solicitar a participação de outros colaboradores do Provedor de Justiça, assim como de peritos com conhecimentos técnicos e científicos adequa- dos à finalidade de cada visita ou tendo em consideração a caracterização dos locais a visitar. O recorte jurídico-internacional dos mecanismos nacionais de prevenção im- põe aos Estados contratantes a obrigação de garantir a sua autonomia. Por conse- 8 guinte, a atividade do Provedor de Justiça na qualidade de Mecanismo Nacional de Prevenção encontra-se inscrita em um plano de atividades próprio, tendo igualmen- te um Relatório anual de atividades separado do Relatório apresentado pelo Prove- dor de Justiça na sua veste tradicional. A realização das ações inspetivas (visitas), que se realizam sem aviso prévio, é pautada por uma prévia planificação de natureza sigilosa. Sublinhe-se, todavia, que a forma de organização das visitas, bem como o modo de elaboração dos documentos referentes a essas visitas obedecem a uma lógica diferente da organização tradicional dos procedimentos de queixa, bem como das visitas realizadas enquanto Provedor de Justiça como Instituição Nacional de Direitos Humanos. As visitas realizadas no âmbito do MNP são mais delimitadas e cirúrgicas, não possuindo a abrangência e a informação das visitas realizadas enquanto INDH ou Provedor de Justiça. São, por isso, determinados objetivos específicos para analisar em cada visita. A título exem- plificativo, posso referir que a planificação das visitas é elaborada tendo em conside- Na defesa do Cidadão: perceber para prover. ração os seguintes critérios: (i) as especificidades dos locais onde se encontram pes- soas privadas de liberdade, assim como as suas condições de tratamento dessas pes- soas; (ii) a maior abrangência geográfica possível das visitas e (iii) a diversidade de locais de detenção (v.g., estabelecimentos prisionais, hospitais psiquiátricos, centros educativos, centros de instalação temporária de estrangeiros, estabelecimentos poli- ciais e locais de detenção nos Tribunais). Com a realização de cada visita procuro, destarte, averiguar a observância dos direitos daqueles que estão enclausurados, por forma a aferir se a sua dignidade, en- quanto seres humanos que sempre são, está a ser respeitada. Investigo, por isso, se as condições estruturais do edifício prisional (designadamente, a ventilação e tempe- ratura); verifico se a alimentação fornecida tem a qualidade e a quantidade satisfató- rias, bem como se a ementa que é servida corresponde à que foi previamente especi- ficada (aliás, muitas vezes provo a refeição a ser servida); inquiro sobre o critério de separação de reclusos; analiso se o recluso, carecendo de acompanhamento médico ou farmacológico, é devidamente assistido, em tempo e pelos profissionais idóneos; 9 ouço igualmente os guardas prisionais, peça essencial no âmbito da prevenção con- tra a tortura. Repito-me para que dúvidas não subsistam quanto à missão do Meca- nismo Nacional de Prevenção. Em tom de conclusão, recordo, a título de exemplo, a primeira visita que rea- lizei como Mecanismo Nacional de Prevenção. Esta visita ocorreu no dia 27 de agosto do ano passado, ao Centro Educativo da Bela Vista, em Lisboa. Quis verifi- car, in loco, as condições físico-estruturais do edifício que acolhe jovens de ambos os sexos. Foi minha preocupação aferir se o estabelecimento visitado tinha duas unida- des residenciais, uma para cada género. Concluí que sim. Mas foi, porém, negativa a impressão que recolhi na ala feminina do Centro Educativo, a qual não dispunha de condições específicas e necessárias para as jovens mães e a eventual pernoita de seus filhos. Este facto – conjugado com a necessidade de criação de espaços próprios para aleitamento, a necessidade da introdução de berçários e de fraldários, a necessi- dade de adaptar os sanitários a crianças – motivou aquela foi a minha primeira Re- Na defesa do Cidadão: perceber para prover. comendação enquanto MNP: a Recomendação n.º 1/2015/MNP. Nesta considerei igualmente importante ponderar a celebração de um protocolo com o Ministério da Saúde para assegurar, entre outras, a assistência psicológica às jovens institucionali- zadas durante a pré-natalidade e após o nascimento. E, já no decurso do presente ano civil (no dia 13 de agosto), realizei, ao Centro Educativo da Bela Vista, a minha primeira visita de seguimento, na qual observei o acatamento parcial do que havia recomendado. Escolhi a primeira, mas, frise-se, que qualquer uma das 58 visitas já realizadas como Mecanismo Nacional de Prevenção poderia servir para ilustrar a minha atua- ção nesta qualidade. São 58 locais visitados, dispersos de norte a sul do territótio continental e regiões autónomas. Estatisticamente, predominam, quanto ao tipo de estabelecimentos, as prisões e os locais de detenção de forças policiais. Conclusão matematicamente enganadora se esquecermos a devida proporção. São apenas seis os Centros Educativos e todos eles já foram por mim visitados. Estatísticas são, não esqueçamos, somente números. A minha preocupação para com aqueles que estão 10 privados da sua liberdade dilui-se por milhares de pessoas. Por centenas de locais. E um dia, em breve, certamente que lhes baterei à porta.