Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007

Resolução do Conselho de Ministros n.o 86/2007 mento sustentável; O Quadro de Referência Estratégico Nacional 8.o Valorizar o território e a qualidade de vida; (QREN) é o documento estratégico para o período 9.o Promover a igualdade de género; 2007-2013, que enquadra a concretização em Portugal 10.o Afirmar a cidadania, a igualdade de oportuni- de políticas de desenvolvimento económico, social e ter- dades e a coesão social. ritorial através dos fundos estruturais e de coesão asso- ciados à política de coesão da União Europeia. Estes objectivos visam cumprir as prioridades estra- A Resolução do Conselho de Ministros n.o 25/2006, tégica do QREN, a saber: de 10 de Março, definiu as prioridades estratégicas nacionais a prosseguir pelo QREN e pelos programas Promoção da qualificação dos portugueses e das por- operacionais (PO) no período 2007-2013, bem como os tuguesas; grandes princípios de organização das intervenções Promoção do crescimento sustentado; estruturais a realizar com financiamento nacional e Garantia de coesão social; comunitário. Estabeleceu ainda uma estrutura opera- Promoção da qualificação do território e das cidades; cional para o QREN segundo três grandes temas de Aumento da eficiência da governação. intervenção — factores de competitividade, potencial humano e valorização territorial — e definiu um con- junto de orientações sobre o seu modelo de governação. Assim: Estas directrizes permitiram a prossecução da elabo- Nos termos da alínea g) do artigo 199.o da Cons- ração do QREN pelo Grupo de Trabalho Quadro de tituição, o Conselho de Ministros resolve: Referência Estratégico Nacional (GT QREN), cuja Aprovar, nos termos em que foi acordado entre as auto- composição e mandato haviam sido confirmados pelo ridades portuguesas e a Comissão Europeia, no decorrer despacho conjunto n.o 637/2005, de 28 de Agosto. das negociações políticas e técnicas, o Quadro de Referência A definição das dotações financeiras dos PO, através Estratégico Nacional 2007-2013, publicado em anexo à pre- da deliberação n.o 420/2006, de 31 de Agosto, do Con- sente resolução e da qual faz parte integrante. selho de Ministros, constituiu orientação para a con- clusão dos trabalhos de elaboração do QREN, processo Presidência do Conselho de Ministros, 28 de Junho que culminou na sua aprovação em Conselho de Minis- de 2007. — O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho tros, no dia 11 de Janeiro de 2007. O documento QREN Pinto de Sousa. aprovado e entregue em 18 de Janeiro de 2007, pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, à Comissária Europeia Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 responsável pela Política Regional, constituiu-se como Apresentação uma versão para ser discutida entre as autoridades nacio- nais e a Comissão Europeia (CE). O presente documento consubstancia a proposta de Em relação às matérias incluídas no documento Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) QREN, a CE pronuncia-se sobre os seguintes quatro que constitui o enquadramento para a aplicação da tópicos: prioridades estratégicas e lista de PO, envelopes política comunitária de coesão económica e social em financeiros afectos a cada PO, avaliação ex ante do cum- primento do princípio da adicionalidade e acções pre- Portugal no período 2007-2013. vistas para reforçar a eficiência administrativa. Os dois Tributário das orientações políticas definidas pelo últimos tópicos respeitam exclusivamente ao território Governo e tomando em consideração as orientações nacional integrado no objectivo convergência. estratégicas e as determinações regulamentares comu- Durante o processo de interacção com a CE foram pres- nitárias, a respectiva elaboração foi coordenada pelo tados esclarecimentos adicionais por parte das autoridades Grupo de Trabalho QREN e beneficiou dos resultados nacionais sobre implantação do QREN no nosso país, tendo de um significativo processo de interacção com repre- estas interacções dado origem a um conjunto de documen- sentantes ministeriais e regionais (que prosseguirá com tos de informação complementar que foram anexados ao vista ao estabelecimento dos Programas Operacionais), QREN e do qual fazem parte integrante. Estes documentos de inúmeras reuniões com responsáveis e protagonis- abordam os seguintes temas: modernização da administra- tas públicos e privados do processo de desenvolvimen- ção pública, metas de desenvolvimento, parcerias na ela- boração do QREN, avaliação ex ante do cumprimento do to nacional e, bem assim, dos relevantes estudos de princípio da adicionalidade e regras para a determinação enquadramento e de preparação do próximo período de da elegibilidade das despesas em função da localização e programação da intervenção estrutural comunitária (de- quantificação dos efeitos de difusão. signadamente os realizados por iniciativa do Observa- Neste contexto, importa validar politicamente o docu- tório do QCA III, com o apoio da Comissão de Ges- mento QREN acordado entre as autoridades portugue- tão do QCA III). sas e a CE, através do qual o Governo visa concretizar Importa consequentemente assinalar que a concep- 10 objectivos para o desenvolvimento de Portugal: ção, a elaboração e a implementação do QREN exi- 1.o Preparar os jovens para o futuro e modernizar gem uma forte concentração e articulação de esforços o nosso ensino; por parte do Estado, dos Parceiros Económicos, So- 2.o Qualificar os trabalhadores portugueses para ciais e Institucionais e da Sociedade Civil. modernizar a economia e promover o emprego; O reforço desta articulação e a mobilização mais 3.o Investir mais em ciência e tecnologia; intensa e eficaz dos serviços públicos responsáveis pela 4.o Reforçar a internacionalização e a inovação nas gestão das intervenções estruturais, dos beneficiários empresas; Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4183 e dos destinatários finais dessas intervenções são apos- mento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como tas nucleares para a eficácia da concretização dos ob- a promoção de níveis elevados e sustentados de jectivos propostos neste QREN. desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qua- O processo de elaboração do QREN foi marcado por lificação territorial, num quadro de valorização da uma primeira fase de reflexão prospectiva que, subor- igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento dinada à convicção de que a identificação das neces- da eficiência e qualidade das instituições públicas. sárias e desejáveis trajectórias de desenvolvimento de A prossecução deste grande desígnio estratégico, Portugal requer a mobilização das competências dis- indispensável para assegurar a superação dos mais sig- poníveis e a divulgação e debate públicos. nificativos constrangimentos à consolidação de uma Os esforços de mobilização e participação dos ac- dinâmica sustentada de sucesso no processo de desen- tores mais relevantes incorporaram naturalmente no volvimento económico, social e territorial de Portugal, processo de elaboração do QREN desde o seu momen- é assegurada pela concretização, com o apoio dos to inicial, tendo sido criado um dispositivo institucio- Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, por todos nal de natureza interministerial e interregional de en- os Programas Operacionais, no período 2007-2013, de volvimento e para acompanhamento da respectiva três grandes Agendas Temáticas: preparação, bem como da relativa aos Programas Ope- racionais. Agenda para o Potencial Humano, que congrega o Salienta-se, ao longo das várias fases do processo conjunto das intervenções visando a promoção das de elaboração do QREN e dos PO, a participação qualificações escolares e profissionais dos portugueses activa da Associação Nacional de Municípios Portu- e a promoção do emprego e da inclusão social, bem gueses, cujo empenhamento na definição da arquitec- como as condições para a valorização da igualdade de tura do futuro período de programação, estabelecida na género e da cidadania plena. Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/2006, con- A Agenda para o Potencial Humano integra, enquan- tribuiu de forma muito expressiva para o processo de to principais dimensões de intervenção: Qualificação programação. Inicial, Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Destaca-se necessariamente, por outro lado, o en- Vida, Gestão e Aperfeiçoamento Profissional, Forma- volvimento e a audição do Parlamento, tendo o pro- ção Avançada para a Competitividade, Apoio ao Em- jecto de QREN sido objecto de análise e discussão preendedorismo e à Transição para a Vida Activa, com os Deputados da Assembleia da República, de- Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social, Promo- signadamente em sede de Comissão Especializada ção da Igualdade de Género. Permanente com competências nesta matéria. Agenda para os Factores de Competitividade, que O QREN beneficiou igualmente de um diálogo de abrange as intervenções que visam estimular a qualifi- grande proximidade com o Conselho Económico e cação do tecido produtivo, por via da inovação, do Social (CES), órgão de grande relevância enquanto desenvolvimento tecnológico e do estímulo do empre- sede de exercício efectivo da parceria económica, so- endedorismo, bem como da melhoria das diversas com- cial e institucional, dotado de competências privile- ponentes da envolvente da actividade empresarial, com giadas de consulta e concertação no domínio das po- relevo para a redução dos custos públicos de contexto. líticas de desenvolvimento económico, social e A Agenda para os Factores de Competitividade territorial. No mesmo contexto, a elaboração do QREN compreende, como principais vectores de intervenção, foi tributária da apreciação realizada em sede de Co- Estímulos à Produção do Conhecimento e Desenvol- missão Permanente de Concertação Social. vimento Tecnológico, Incentivos à Inovação e Reno- A finalização do Quadro de Referência Estratégico vação do Modelo Empresarial e do Padrão de Espe- Nacional procurou, consequentemente, integrar os múl- cialização, Instrumentos de Engenharia Financeira para tiplos contributos dos diversos actores referenciados. o Financiamento e Partilha de Risco na Inovação, In- Estas referências não esgotam todavia a elencagem tervenções Integradas para a Redução dos Custos Pú- das acções de debate, de participação e de interacção blicos de Contexto, Acções Colectivas de Desenvolvi- concretizadas — seja porque envolveram muitas outras mento Empresarial, Estímulos ao Desenvolvimento da entidades e instituições (designadamente no contexto Sociedade da Informação, Redes e Infra-estruturas de das complementaridades também neste domínio desen- Apoio à Competitividade Regional e Acções Integra- volvidas com o Programa Nacional de Acção para o das de Valorização Económica dos Territórios menos Crescimento e Emprego e, bem assim, das realizadas Competitivos. por iniciativa das Comissões de Coordenação e Desen- Agenda para a Valorização do Território que, visan- volvimento Regional, dos Conselhos Regionais e das do dotar o país e as suas regiões e sub-regiões de Associações Empresariais), seja porque o processo de melhores condições de atractividade para o investimen- participação da Sociedade Civil é dinâmico e conti- to produtivo e de condições de vida para as popula- nuará a ser prosseguido durante o debate público dos ções, abrange as intervenções de natureza infra-estru- Programas Operacionais. tural e de dotação de equipamentos essenciais à qualificação dos territórios e ao reforço da coesão Sumário executivo económica, social e territorial. O Quadro de Referência Estratégico Nacional assu- A Agenda para a Valorização do Território acolhe me como grande desígnio estratégico a qualificação dos como principais domínios de intervenção: Reforço da portugueses e das portuguesas, valorizando o conheci- Conectividade Internacional, das Acessibilidades e da 4184 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Mobilidade, Protecção e Valorização do Ambiente, Reforço da relevância financeira dos Programas Política de Cidades e Redes, Infra-estruturas e Equi- Operacionais Regionais do Continente, exclusivamen- pamentos para a Coesão Territorial e Social. te co-financiados pelo FEDER, que passam a repre- sentar 55 % do total de FEDER a mobilizar no Conti- A concretização destas três Agendas Temáticas é nente (aumentando em 9 pontos percentuais a sua operacionalizada, no respeito pelos princípios orienta- importância relativa face aos valores equivalentes no dores da concentração, da selectividade, da viabilida- QCA III), assinalando-se que a dotação financeira dos de económica e sustentabilidade financeira, da coesão PO Regionais das regiões Convergência do Continen- e valorização territoriais e da gestão e monitorização te (Norte, Centro e Alentejo) aumentará 10 % em ter- estratégica, pelos seguintes Programas Operacionais: mos reais face ao valor equivalente do QCA III. Programas Operacionais Temáticos Potencial Huma- A governação do QREN, cuja eficácia é indispen- no, Factores de Competitividade e Valorização do sável para assegurar a prossecução eficiente das prio- Território, co-financiados respectivamente pelo Fundo ridades estratégicas e operacionais estabelecidas, tem Social Europeu, pelo Fundo Europeu de Desenvolvi- por base a seguinte estrutura orgânica: mento Regional e pelo FEDER e Fundo de Coesão. Programas Operacionais Regionais do Continente — Um órgão de direcção política — a Comissão Mi- Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve — co-finan- nisterial de Coordenação do QREN. ciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Re- Um órgão técnico responsável pela respectiva coor- gional. denação e monitorização estratégica. Programas Operacionais das Regiões Autónomas dos Dois órgãos técnicos de coordenação e monitoriza- Açores e da Madeira, cofinanciados pelo Fundo Euro- ção financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Es- peu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo So- truturais (FSE e FEDER) que, com a Inspecção-Geral cial Europeu. de Finanças, exercem também responsabilidades de Programas Operacionais de Cooperação Territo- controlo e auditoria. rial — Transfronteiriça (Portugal — Espanha e Bacia Lista de siglas do Mediterrâneo), Transnacional (Espaço Atlântico, Sudoeste Europeu, Mediterrâneo e Madeira — Aço- BEI — Banco Europeu de Investimento. res — Canárias), Inter-regional e de Redes de Coope- CCDR — Comissão de Coordenação e Desenvolvi- ração Inter-regional, co-financiados pelo Fundo Euro- mento Regional. peu de Desenvolvimento Regional. CE — Comissão Europeia. Programas Operacionais de Assistência Técnica, co- CEE — Comunidade Económica Europeia. -financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento C&T — Ciência e Tecnologia. Regional e pelo Fundo Social Europeu. DGDR — Direcção-Geral do Desenvolvimento Re- gional. Em coerência com as prioridades estratégicas e ope- DG Emprego — Direcção Geral do Emprego, As- racionais, a execução do QREN e dos respectivos suntos Sociais e Igualdade de Oportunidades da Co- Programas Operacionais é viabilizada pela mobiliza- missão Europeia. ção de significativos recursos comunitários — cerca de DG Regio — Direcção Geral da Política Regional 21,5 mil milhões de Euros, que assegurarão a concre- da Comissão Europeia. tização de investimentos na economia, na sociedade e DLD — Desemprego de Longa Duração. no território nacionais da ordem dos 44 mil milhões DPP — Departamento de Prospectiva e Planea- de Euros —, cuja utilização respeitará três orientações mento. principais: EEE — Estratégia Europeia de Emprego. EFA — Educação e Formação de Adultos. Reforço das dotações destinadas à Qualificação dos EFTA — Associação Europeia do Comércio Livre. Recursos Humanos, passando o FSE a representar cer- ENDS — Estratégia Nacional de Desenvolvimento ca de 37 % do conjunto dos Fundos Estruturais no Sustentável. Continente (cerca de 35,3 % dos Fundos Estruturais ESB — Equivalente de Subvenção Bruta. atribuídos a Portugal), aumentando em 10 pontos per- EUA — Estados Unidos da América. centuais a sua posição relativa face ao QCA III — cor- FC — Fundo de Coesão. respondentes a um montante superior a 6 mil milhões FEADER — Fundo Europeu Agrícola de Desenvol- de Euros. vimento Rural. Reforço dos financiamentos dirigidos à Promoção do FEDER — Fundo Europeu de Desenvolvimento Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa, que Regional. recebe uma dotação superior a 5,5 mil milhões de FEI — Fundo Europeu de Investimento. Euros, envolvendo o PO Temático Factores de Com- FEP — Fundo Europeu para a Pesca. petitividade e os PO Regionais; as correspondentes FSE — Fundo Social Europeu. intervenções, co-financiadas pelo FEDER, passam a IDE — Investimento Directo Estrangeiro. representar cerca de 66 % deste Fundo Estrutural (au- I&D — Investigação e Desenvolvimento. mentando 12 pontos percentuais face a valores equi- I&DT — Investigação e Desenvolvimento Tecnoló- valentes no QCA III). gico. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4185 IFDR — Instituto Financeiro para o Desenvolvimen- ganhos de capacidade concorrencial que, num quadro to Regional. de coesão social e territorial, contribuam para melho- IGF — Inspecção-Geral de Finanças. rar significativamente o posicionamento internacional IGFSE — Instituto de Gestão do Fundo Social Eu- de Portugal. ropeu. O reforço da coordenação das políticas macroeco- INE — Instituto Nacional de Estatística. nómicas e estruturais, por um lado, e das políticas re- LVT — Lisboa e Vale do Tejo. gionais e sectoriais, por outro, por forma a prosseguir NUTS — Nomenclatura das Unidades Territoriais rigorosamente os esforços de consolidação orçamental Estatísticas. e de melhoria da eficácia e selectividade na gestão dos OCDE — Organização para a Cooperação e Desen- fundos estruturais e do investimento público, alinha- volvimento Económico. das com uma plena e realista inserção na Estratégia PDR — Plano de Desenvolvimento Regional. de Lisboa — isto é, dirigidos a uma profunda renova- PEC — Programa de Estabilidade e Crescimento. ção do modelo competitivo da economia portuguesa — PIB — Produto Interno Bruto. constituem necessariamente o núcleo central da agen- PIC — Programa de Iniciativa Comunitária. da portuguesa das políticas económicas numa Europa PME — Pequenas e Médias Empresas. alargada. PNACE — Programa Nacional de Acção para o Esta agenda considera, também, que a consolidação Crescimento e Emprego. orçamental constitui em Portugal uma condição neces- PNDES — Plano Nacional de Desenvolvimento sária da estabilidade macroeconómica, que a qualifi- Económico e Social. cação dos cidadãos e das cidadãs corresponde a uma PNE — Plano Nacional de Emprego. PNPOT — Programa Nacional de Política de Orde- condição necessária para a recuperação da trajectória namento do Território. de crescimento sustentado e para o reforço da equida- PO — Programa Operacional. de e que a especialização territorial, implicando o es- PPC — Paridades de Poder de Compra. tímulo ao desenvolvimento de dinâmicas diversificadas PRACE — Programa de Reestruturação da Adminis- de descentralização e clusterização de base regional, tração Central do Estado. representa uma condição necessária para a obtenção de PRIME — Programa de Incentivos à Modernização níveis mais avançados de coesão económica, social e da Economia. territorial. PRN — Plano Rodoviário Nacional. O mero estímulo ao relançamento do crescimento QCA — Quadro Comunitário de Apoio. não se revelaria suficiente, sendo indispensável con- QREN — Quadro de Referência Estratégico Nacio- centrar esforços e recursos duradouros numa profunda nal. renovação dos factores competitivos e do próprio SIMPLEX — Programa de Simplificação Adminis- modelo de crescimento da economia portuguesa, visan- trativa e Legislativa. do o reequilíbrio da sua inserção externa suportado SNI — Sistema Nacional de Inovação. pela produtividade e pela capacidade concorrencial em TIC — Tecnologias de Informação e Comunicação. mercados globalizados. UE — União Europeia. A mera continuidade dos caminhos percorridos nos UNESCO — Organização das Nações Unidas para domínios da educação e da formação não seriam sufi- a Educação, Ciência e Cultura. cientes, sendo indispensável concentrar esforços e re- VAB — Valor Acrescentado Bruto. cursos duradouros numa significativa alteração dos níveis e padrões de qualificação das cidadãs e dos I — Enquadramento cidadãos que, dirigidos a apoiar os indispensáveis au- mentos da produtividade e a posição competitiva na- I.1 — Novo paradigma do desenvolvimento económico, social e territorial cional, assegurem condições de adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores(as) e maiores capacida- A concretização de um novo modelo competitivo, des de resposta às transformações sociais e das exi- caracterizado pela produção qualificada e diferencia- gências acrescidas sobre a qualidade da prestação de da, utilizando recursos mais avançados e específicos bens e serviços públicos. em dinâmicas de resposta a procuras globais (interna- A consideração do território e das cidades como cionais e domésticas) crescentemente sofisticadas, com capacidades de venda acrescidas, exprime a dimensão mero referencial das políticas sociais ou de infra-es- da tarefa a cumprir para enfrentar com sucesso os truturação e equipamento público não se mostraria desafios colocados à economia e à sociedade portugue- também pelo seu lado suficiente, sendo indispensável sas pela articulação entre aprofundamento e alargamen- assegurar a plena participação dos agentes regionais e to da União Europeia, cujas consequências em termos locais na promoção da competitividade, do crescimen- de globalização são acentuadas pelas dinâmicas das to sustentado e do emprego, estimulando o aprofun- economias asiáticas. damento das relações institucionais e das complemen- As políticas públicas portuguesas devem, consequen- taridades e sinergias de base territorial e potenciando temente, ser fortemente focalizadas, de forma a con- a plena e eficiente utilização dos recursos endógenos tribuírem com eficácia para os ajustamentos estrutu- disponíveis na correcção das desigualdades e no au- rais indutores dos aumentos de produtividade e dos mento da competitividade e coesão regionais. 4186 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 É neste quadro que se inscrevem as orientações O inerente reajustamento estratégico das políticas estruturantes do QREN 2007-2013: comunitárias, influenciando significativamente a coe- são económica e social, é inteiramente assumido por Prioridade à concentração num pequeno número de Portugal que associa à prossecução dos desígnios da Programas Operacionais, assegurada através da sua Agenda de Lisboa a superação dos desafios explicita- estruturação temática e da respectiva dimensão finan- dos pelo reequilíbrio das contas públicas e pela im- ceira; plementação do Plano Tecnológico. Garantia da selectividade nos investimentos e acções As responsabilidades da política regional portugue- de desenvolvimento a financiar, concretizada por cri- sa são, neste contexto, mais complexas, determinando térios rigorosos de selecção e de hierarquização de a abordagem estratégica agora adoptada pelo QREN e candidaturas; as prioridades de desenvolvimento dos respectivos Maximização da viabilidade económica e da susten- Programas Operacionais. tabilidade financeira das actuações dirigidas à satisfa- Também em Portugal a política regional é renova- ção do interesse público; da, com consequências significativas na valorização do Prossecução da coesão e valorização territoriais, território e das suas potencialidades diversificadas que, potenciando os factores potenciando os factores de superando as restrições decorrentes de uma concepção desenvolvimento científico e tecnológico, de progres- baseada na referência regional, assume a crescente so económico, sócio-cultural e ambiental específicos de complexidade das dinâmicas territoriais em que as ci- cada região e contribuindo para um desenvolvimento dades e as áreas metropolitanas desempenham funções sustentável e regionalmente equilibrado; centrais na promoção da competitividade e da coesão. Exercício consistente da gestão e monitorização Afasta-se assim a dicotomia entre políticas públicas estratégica das intervenções. nacionais e regionais de desenvolvimento, em que as I.2 — Renovação da política regional primeiras assumem os objectivos da competitividade e as segundas os da coesão — para consagrar a partilha Assumindo o referencial político que responsabiliza das responsabilidades pelo crescimento e pela solida- a política de coesão económica e social pela redução riedade, prosseguindo coerentemente os objectivos da das disparidades entre os níveis de desenvolvimento competitividade e da coesão do País e das regiões. das regiões, a política regional comunitária para 2007- Este posicionamento e esta abordagem determinam -2013 privilegia os seus contributos para o crescimen- a atribuição de inequívoca prioridade à integração efi- to, para a competitividade e para o emprego. caz das intervenções públicas e privadas de investimen- Esta renovação da política regional traduz-se no to de base territorial, para criar condições favoráveis aumento das exigências e das responsabilidades que à emergência de economias de aglomeração, sobretu- assim são conferidas à intervenção estrutural comuni- do nos territórios menos desenvolvidos, e assim sus- tária que, não sendo mais assumida como apenas tentar a respectiva capacidade endógena de captação promotora da equidade regional, é chamada a intervir de investimento produtivo e de geração de riqueza — pró-activamente no desenvolvimento económico das re- e, consequentemente, de correcção das desigualdades giões. sociais. A experiência revela que a concretização de po- líticas sociais e as dirigidas a melhorar a dotação II — Situação portuguesa regional de infra-estruturas e de equipamentos co- II.1 — Dinâmicas globais lectivos nem sempre produziu resultados significati- vos no crescimento das economias regionais, cuja Importantes dinâmicas transversais, que influenciam evolução se constata ser dependente ou influenciada de forma determinante as transformações das socieda- pela dinâmicas (positivas e negativas) que caracte- des contemporâneas e, necessariamente, as ocorridas rizam as economias nacionais, nem se revelou sufi- em Portugal ao longo dos últimos vinte anos, condi- ciente para corrigir desigualdades regionais de de- cionam as políticas públicas nacionais e comunitárias. senvolvimento. A natureza e a orientação da política de coesão em Numa envolvente marcada pelo aprofundamento da Portugal no período 2007-2013, que corporiza as di- globalização, as interdependências entre as economias mensões da estratégia nacional de desenvolvimento nacionais acentuam-se — influenciando portanto, em relevantes no quadro do apoio estrutural comunitário, termos globais, o desempenho económico das regiões serão assim essencialmente confrontadas com desafios e determinando, naturalmente, o seu necessário envol- e deverão beneficiar de oportunidades decorrentes da vimento na prossecução de objectivos e de priorida- globalização, da dinâmica demográfica, de tensões des comuns, partilhadas em termos supranacionais. energéticas e de exigências ambientais acrescidas. A situação específica do desempenho insatisfatório A dimensão estrutural destas grandes dinâmicas e, da economia europeia e a vontade de promover uma bem assim, a escala temporal longa dos seus efeitos, dinâmica sustentada de crescimento com base no co- constituem também condicionantes à eficácia das in- nhecimento e na inovação conduziram, nesse contex- tervenções que lhes são dirigidas pelas políticas pú- to, à definição pelo Conselho Europeu de ambiciosos blicas nacionais. objectivos no quadro da Agenda de Lisboa, cuja pros- A consequente necessidade de valorização da acção secução é assegurada de forma empenhada pelos política concretizada em contextos supranacionais não Estados-Membros. poderá todavia atenuar a relevância de dimensões fun- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4187 damentais das políticas públicas nacionais — onde em forma sustentada, o conhecimento e a capacidade de especial se destaca a dirigida à sustentabilidade das inovação nas actividades económicas com vocação finanças públicas, designadamente no quadro do pro- exportadora. grama nacional de reforma que Portugal concretiza, de A responsabilidade das políticas públicas na trans- forma articulada com os demais Estados-Membros da formação destes desafios em efectivas oportunidades União Europeia, prosseguindo os objectivos fundamen- reveste uma dimensão determinante, implicando neces- tais de promoção do crescimento da economia e do sariamente a focalização dos seus instrumentos de in- emprego. tervenção (em particular no quadro da política de Estes objectivos fornecem um enquadramento estra- coesão) em actuações dirigidas ao reforço dos facto- tégico fundamental para a intervenção dos Fundos res de competitividade como a qualificação do poten- Estruturais e do Fundo de Coesão no período 2007-2013. cial humano, o desenvolvimento científico e tecnoló- gico, a inovação nos processos produtivos, nos Globalização produtos e nas formas de organização, o estímulo à O crescimento continuado dos fluxos de comércio constituição e à participação em redes de empresas e internacional e dos movimentos de capital observado de centros do conhecimento, a minimização dos cus- ao longo das últimas décadas, conjugado com a alte- tos públicos de contexto e a generalização da utiliza- ração do seu padrão de evolução no sentido de uma ção das tecnologias de informação e comunicação. crescente diversidade e complexidade, evidencia a Demografia importância da dinâmica de globalização das econo- mias e das sociedades e configura desafios e oportu- Marcada embora por uma tendencial estabilização nidades determinantes para Portugal, especialmente quantitativa, a dinâmica demográfica portuguesa conhe- tendo em conta as suas consequências estruturais em ceu nos últimos vinte anos significativas transforma- termos de concorrência internacional nas dimensões ções que, devendo prosseguir no futuro, são especial- correspondentes aos fluxos comerciais, de capitais, de mente expressivas pela evolução etária no sentido do pessoas e de informação. aumento da esperança de vida e, consequentemente, de Os principais efeitos desta dinâmica ocorrem em acentuado envelhecimento, pelo aumento da taxa de termos geo-estratégicos (marcados pelo papel que neste actividade feminina e pela alteração dos padrões de contexto vem sendo desempenhado pelas economias ocupação do território (associados à concentração ur- norte-americana e europeia e pelas posições crescen- bana, ao crescimento das principais metrópoles e ao temente importantes de economias asiáticas e sul-ame- despovoamento do interior). ricanas) e sectoriais (com relevo para a competição Esta evolução, convergente aliás com equivalentes pelo factor preço, em actividades com maior intensi- dinâmicas demográficas europeias, conhece ainda as dade de utilização do factor trabalho, nomeadamente consequências de movimentos migratórios recentes de em domínios de menor valor acrescentado e menos exi- sentido positivo, cuja origem está particularmente as- gentes em qualificações, bem como para a competi- sociada à procura de actividade por parte de cidadãos ção em actividades mais intensivas em conhecimento e cidadãs que partilham a língua portuguesa e de ori- e menos dependentes da localização). ginários da Europa central e oriental, beneficiando nas Neste quadro, e tendo em conta as crescentes difi- duas situações da progressiva liberalização dos fluxos culdades em competir nos mercados internacionais com base em actividades de baixo valor acrescentado, as de pessoas e da efectiva necessidade de mãode-obra economias de desenvolvimento intermédio, como a em actividades de reduzido valor acrescentado e não portuguesa, são confrontadas com os desafios impos- expostas à concorrência internacional. tos pelas economias mais desenvolvidas, em que a Observam-se, paralelamente, fenómenos de migra- importância relativa das actividades baseadas no co- ção temporária e sazonal das cidadãs e dos cidadãos nhecimento e na utilização de tecnologias inovadoras nacionais, determinados pelo comportamento dos mer- é significativa, e pelas economias emergentes, onde se cados nacional e europeu de emprego. verificam trajectórias de rápida subida nas cadeias de Estas dinâmicas demográficas têm consequências valor das indústrias e serviços globalizados e onde as significativas e representam desafios importantes para restrições decorrentes da localização são progressiva- as políticas públicas, cujas dimensões mais relevantes mente menos significativas e que, consequentemente, respeitam à sustentabilidade do sistema de segurança beneficiam de importantes novos projectos de IDE e social e se traduzem necessariamente em exigências de deslocalizações. acrescidas sobre a prestação de cuidados de saúde Num contexto internacional crescentemente integra- apoio social às crianças e idosos no sentido de permi- do e em rápida mudança, a evolução positiva da eco- tir uma maior conciliação entre a vida profissional, nomia portuguesa dependerá fortemente da capacida- familiar e pessoal e, ainda, no que respeita às trans- de para alterar características estruturais do seu tecido formações sociais associadas ao aumento temporal da e organização produtivas, dinamizando as actividades vida activa. de bens e serviços transaccionáveis para reforçar a sua Não desvalorizando os impactos destas consequên- atractividade comparativa e, ainda, para propiciar a cias e desafios na natureza e ambição das intervenções internacionalização de actividades com forte potencial apoiadas pelos instrumentos financeiros comunitários de crescimento à escala global durante os próximos com carácter estrutural, assinalam-se todavia como anos — designadamente no sentido de internalizar, de especialmente relevantes neste contexto as respeitan- 4188 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 tes às actuações dirigidas ao ordenamento do territó- II.2 — Economia portuguesa e sustentabilidade das finanças públicas rio — onde se destacam as que visam melhorar a es- truturação e aumentar a eficiência económica do sis- Desempenho da economia portuguesa tema urbano e, bem assim, intervir positivamente sobre a qualidade da vida nas cidades, em particular no que O comportamento da economia portuguesa ao lon- se refere à concretização de processos de integração e go da vigência do Quadro Comunitário de Apoio 2000- de inclusão social. -2006 (QCA III) correspondeu muito mais a um pro- cesso de ajustamento estrutural, originado pelo Energia esgotamento de um modelo extensivo de crescimento económico e pela degradação da respectiva competiti- As crescentes tensões no sistema energético mundi- vidade no contexto da globalização, cujos efeitos são al, particularmente evidenciadas pelo crescimento con- particularmente acentuados pela alargamento da União, tinuado da procura de petróleo, que é precipitado pela do que a um processo de mera recessão conjuntural industrialização, urbanização e motorização das eco- originado por um choque exógeno, induzido pela evo- nomias emergentes, associa-se à instabilidade política lução menos favorável da economia mundial e, em que caracteriza as regiões com maior concentração de particular, das economias dos nossos principais parcei- reservas desse recurso na consequente volatilidade do ros económicos. preço dos hidrocarbonetos e no aumento muito expres- Portugal foi, até 1999, sobretudo um país da coe- sivo do preço do petróleo. são, assistido sem grandes constrangimentos na sua As consequências destas dinâmicas nos países que, política estrutural e com alguma capacidade de mano- como Portugal, são fortemente dependentes de impor- bra na política macroeconómica. Desde então Portu- tações energéticas assumem dimensão económica e gal é também, e cada vez mais, um país da moeda financeira determinante, necessariamente agravada por única, com o que isso representa em matéria de perda factores de incerteza sobre a sua evolução futura — de autonomia de actuação na política macroeconómi- considerando-se todavia seguro que terão implicações ca, com a passagem para a dimensão supranacional das significativas sobre as políticas públicas que visam políticas monetária e cambial (o estreitamento das diversificar a produção de energia (designadamente opções e instrumentos de política disponíveis na res- estimulando o investimento em fontes renováveis e o posta a choques externos). A política monetária e cam- crescimento do recurso ao carvão com novas tecnolo- bial da União Europeia assume uma nova dimensão, gias de combustão e sequestro de CO2) bem como sendo conduzida pelo Banco Central Europeu e domi- sobre as que se dirigem a melhorar a eficiência ener- nada por um mandato centrado na defesa da estabili- gética (cujos principais domínios de intervenção inclu- dade dos preços. Também a redução da margem de em a construção e equipamento de edifícios, a aquisi- manobra das políticas orçamental e fiscal, sujeitas a ção de veículos novos, a alteração de comportamentos um regime de rigor e harmonização imposto pelo Pacto individuais e colectivos, em especial os associados à de Estabilidade e Crescimento, reduz o impacto direc- circulação, aos transportes). to das políticas macroeconómicas no crescimento eco- nómico. No plano do desenvolvimento, a grande alte- Ambiente ração traduziu-se num claro sentido restritivo, na Articulada embora com as problemáticas energéti- passagem do QCA II para o QCA III, de algumas das cas no quadro da competitividade da economia nacio- regras que presidem à política comunitária de auxílios nal, as exigências ambientais assumem relevância es- de Estado. tratégica transversal própria, sobretudo quando Invertendo a tendência observada desde a adesão à inseridas nas dinâmicas globais dirigidas à prevenção Comunidade Económica Europeia, o processo de con- e mitigação das consequências das alterações climáti- vergência da economia portuguesa foi descontinuado cas e, particularmente, no contexto do cumprimento durante o período de execução do QCA III. O respec- dos objectivos consagrados nos acordos internacionais tivo ritmo de convergência real estagnou a partir do dirigidas a reduzir as emissões de gases com efeito de ano 2000, começando a observar-se uma divergência estufa que, em Portugal, são sentidas de forma restri- no período entre 2003 e 2005 — evolução que é par- tiva. ticularmente contrastada com a de outros países da Constituindo uma síntese de desafios diversificados, União Europeia com níveis de desenvolvimento simi- com expressão particular nos domínios do ambiente, lar. Em 2005, o nível médio de vida da população por- da energia e dos transportes, estas condicionantes re- tuguesa — medido em PIB por habitante em paridades flectem-se em dimensões importantes das políticas de poder de compra (PPC) — situava-se em 71 % da públicas nacionais que deverão dirigir-se a estimular média UE25, valor próximo do observado em meados a conciliação da racionalidade e da eficiência das ac- da década de 90. tividades produtivas com os objectivos ambientais que Releva-se, aliás, que a convergência da economia influenciam, de forma determinante, a capacidade da portuguesa no referencial da União Europeia durante economia nacional para desempenhar um papel mais o período de vigência do QCA III enfrentou um desa- relevante do que o actual nos planos europeu e mun- fio adicional — a rápida convergência nominal do ní- dial, através de uma maior incorporação do conheci- vel geral de preços, que passou de cerca de 3/4 da mento e da inovação e mediante o crescente posicio- média europeia em 2000 para 5/6 em 2006 — que foi namento em segmentos de maior valor acrescentado. limitando progressivamente o alcance da correcção Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4189 implícita no cálculo do PIB per capita em paridades real, a uma situação onde, para além da forte desace- de poder de compra. O desempenho negativo da eco- leração dos ganhos globais obtidos na fase inicial de nomia portuguesa em matéria de convergência neste plena integração europeia, regista um novo e mais débil período fica, assim, a dever-se não apenas a um cres- posicionamento na União Europeia alargada (mais dis- cimento económico insatisfatório mas, também, ao tante da Grécia e da Espanha, mais próxima de países desenvolvimento do referido fenómeno que teria exi- como Chipre, Malta, Eslovénia, República Checa e gido, por si só, um crescimento adicional do PIB per Hungria). A evolução dos processos de convergência capita em cerca de 1,7 % a ano para manter o nível das economias nacionais no espaço da União europeia relativo face à média da UE no final do QCA III. alargada evidencia as progressivas dificuldades encon- As realizações positivas da convergência nominal tradas pela economia portuguesa na transição do refe- encontram, no entanto, novas dificuldades resultantes, rencial da coesão num caminho de convergência as- para além de choques externos adversos, de escolhas sistido por fundos estruturais para o referencial da políticas e opções do quadro de regulação dos merca- competitividade no regime de moeda única (sendo este dos e, sobretudo, das debilidades do modelo de cres- mais exigente e comportando menor autonomia nacio- cimento extensivo em acção desde a plena adesão às nal). As dificuldades de convergência real da econo- comunidades europeias. Os perigos deste modelo de mia portuguesa na União Europeia, que se começaram crescimento para a convergência nominal exprimem- a manifestar no arranque do QCA III, aprofundaram- -se, por um lado, na possibilidade de divergência ao -se cumulativamente ao longo da sua execução reve- nível da inflação, dada a pressão elevada da procura lando dificuldades competitivas de natureza estrutural interna originada em consumo privado e consumo particularmente vulneráveis às transformações produ- público, e por outro lado, nas taxas de juro, induzidas zidas pela União Económica e Monetária e pelo alar- por possíveis fenómenos de degradação do rating do gamento a leste. país e das instituições financeiras resultantes do exces- A progressiva perda de velocidade na convergência sivo endividamento. A economia portuguesa passou a da economia portuguesa no espaço europeu coexistiu, enfrentar, de forma visível, dificuldades no plano do no entanto, com a manutenção de um elevado nível controlo da inflação e no plano da reconstrução da de transferências financeiras no âmbito dos fundos margem de manobra da política orçamental e fiscal. estruturais. Mesmo tendo em conta que o desempenho Ao longo do período em análise tornou-se evidente da economia portuguesa é significativamente influen- que não é possível manter uma posição competitiva ciado por outros factores, a assimetria entre o ritmo sustentável no quadro da União Económica e Monetá- de acesso aos financiamentos estruturais comunitários ria com uma taxa de inflação superior à dos grandes e o ritmo de convergência efectiva da economia euro- parceiros comerciais e que, na impossibilidade de uma peia representa uma manifestação de perda de eficá- desvalorização cambial, as consequências da perda de cia dos mecanismos que anteriormente tinham permi- competitividade - custo estão associadas a perdas de tido um desempenho claramente positivo da economia quotas de mercado, com a inerente redução da activi- portuguesa em matéria de convergência económica, ou dade económica e do emprego. Por conseguinte, a seja de uma insuficiente capacidade dos exercícios de consolidação de um nível de inflação baixo exige um programação, das estratégias prosseguidas, dos projec- esforço próprio de ajustamento da economia portugue- tos realizados e dos modelos de gestão adoptados para sa, nomeadamente em termos do alargamento da ca- favorecerem um desempenho positivo da economia deia de valor das empresas, do aumento da sua pro- portuguesa num contexto económico global adverso e dutividade e do reequilíbrio dinâmico das condições de forte ajustamento estrutural no que se refere aos de oferta e de procura através de regras adequadas de factores de competitividade por esta tradicionalmente concorrência. mobilizados. O contexto de execução do QCA III consubstancia, A experiência portuguesa tende a revelar que em- deste modo, uma situação onde a estagnação do cres- bora as economias de menor dimensão possam bene- cimento económico, relacionada com problemas estru- ficiar, no regime económico vigente na União Euro- turais de competitividade, se associa ao desenvolvimen- peia, de uma espécie de protecção global em matéria to progressivo de problemas de coesão social, das grandes variáveis nominais, como a taxa de juro e traduzidos não só no agravamento quantitativo da taxa a taxa de câmbio, que lhes conferem estabilidade, de desemprego, como na degradação do seu perfil enfrentam também, no terreno da convergência real, qualitativo, nomeadamente com o aumento do desem- uma tarefa em aberto, com exigências e dimensões prego de longa duração, contribuindo para níveis de acrescidas, onde dependem, no essencial, da sua pró- desigualdade de rendimento muito elevados no contex- pria capacidade de criar riqueza de forma sustentada to europeu. e de gerar políticas públicas eficazes. Este contexto consubstancia, também, progressivas A grande conclusão da situação evidenciada é que dificuldades no terreno da convergência real eviden- a preparação e concretização da passagem de país da ciadas pela desestabilização e travagem do ritmo de coesão a país da moeda única colocou problemas com crescimento do PIB que, desde a segunda metade do elevado grau de dificuldade à economia portuguesa, ano de 2002, se mantém significativamente abaixo do pondo em evidência a precária consolidação dos pro- ritmo de crescimento do PIB na zona euro. A econo- gressos inicialmente alcançados e a insuficiente reno- mia portuguesa chegará, assim, ao final do período de vação das estratégias de investimento e gestão. A eco- vigência do QCA III, na perspectiva de convergência nomia portuguesa necessita, agora, de enfrentar 4190 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 desafios ainda mais exigentes em matéria de promo- Com o processo de adesão à União Económica e ção da competitividade e do crescimento económico, Monetária, a economia portuguesa beneficiou de uma onde importa responder à pressão de uma concorrên- acentuada descida das taxas de juro, que estimulou o cia internacional acrescida, e em matéria de renova- aumento da procura interna, a dinamização do sector ção dos modelos e formas de promoção da coesão da construção e a expansão do crédito, designadamente social e territorial, onde importa consagrar definitiva- do crédito hipotecário. Esta trajectória evidencia que mente uma lógica de especialização, rede e serviço na a adesão ao Euro conduziu a uma importante altera- expansão e gestão das infra-estruturas e equipamentos ção, de sinal positivo, das expectativas dos agentes colectivos. privados, tendo as empresas e as famílias aumentado O alargamento do diferencial no ritmo de crescimen- as suas despesas através do recurso crescente ao endi- to da produtividade entre Portugal e os países da União vidamento. Subsequentemente, o ajustamento dos de- Europeia, sobretudo a partir de 2001, constitui prova- sequilíbrios financeiros traduziu-se numa retracção da velmente o elemento mais vulnerável no comportamen- despesa do sector privado que, conjugada com uma to recente da economia portuguesa, e seguramente, o política orçamental restritiva, conduziu a uma forte mais relevante em termos de objectivos prosseguidos desaceleração do crescimento da procura interna a pela intervenção. partir de 2001. O elemento central de preocupação na presente si- O desempenho recente da actividade económica em tuação da economia portuguesa é, no entanto, forneci- Portugal, particularmente após a recessão de 2003, só do pelo comportamento do investimento, quer na sua muito recentemente começa a evidenciar sinais de re- dimensão quantitativa, quer, sobretudo, na sua dimen- cuperação, sustentados, sobretudo, num crescimento são qualitativa: os indicadores relativos ao destino do mais intenso do PIB e numa alteração significativamen- investimento não configuram mudanças estruturais sig- te favorável do equilíbrio da balança comercial. A par nificativas, nem em direcção a um maior peso na pro- da evolução positiva das exportações, o recuo na acti- dução de bens e serviços transaccionáveis, nem em vidade da construção em consonância com o cresci- direcção aos segmentos das cadeias de valor interna- mento do volume de negócios na actividade transfor- cionais de maior interesse estratégico, nem, finalmen- madora e nos serviços faz admitir que emergência de te, em direcção aos novos processos de criação de ri- sinas positivos quanto à superação do ciclo de ajusta- queza centrados na lógica da economia baseada no mento estrutural em que Portugal tem estado mergu- conhecimento. lhado, solicitando uma adequada ponderação na esco- O abrandamento da actividade económica no con- lha dos estímulos que permitirão consolidar esta junto do período 2000-2005, conjugada com o reforço viragem. dos bens e serviços não transaccionáveis, reflectiu prin- A progressiva desaceleração do nível da actividade cipalmente a forte queda do investimento em Portu- económica levou a que a taxa de investimento se te- gal. O investimento público, que representa cerca de nha reduzido significativamente na primeira metade da 14 % do investimento total, registou uma desacelera- presente década. Em 2005, o nível de investimento ção menos acentuada; verificando-se embora, no perí- situava-se em 21,6 % do PIB (27,1 % em 2000), con- odo em referência, uma evolução negativa em termos vergindo para o valor médio da área do Euro. No reais, a taxa média de investimento público (investi- período 2001-2005, a generalidade das componentes da mento público em percentagem do PIB) é da ordem Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) sofreram re- dos 3,4 %, superior à média da UE25 (2,4 %) e uma duções reais consideráveis, especialmente no que se das mais elevadas dos respectivos Estados-Membros. refere ao material de transporte (-7,8 %) e à constru- Muito embora tenha registado uma desaceleração, ção (-3,8 %). O peso relativo do investimento público os consumos privado e público mantiveram um cres- sofreu uma redução média anual de 1,5 pontos per- cimento claramente superior ao do PIB. O crescimen- centuais, situando-se, em 2005, em cerca de 14 % do to médio do consumo das famílias residentes foi su- investimento total. perior ao crescimento do seu rendimento disponível, No que respeita à competitividade externa da eco- com consequências no seu endividamento. nomia, o crescimento dos preços internos e dos salári- Neste contexto, as necessidades de financiamento os acima da média dos países industrializados, não externo aumentaram, assumindo uma amplitude consi- compensado por diferenciais de produtividade positi- deravelmente elevada quando comparada com a gene- vos, representou uma apreciação da taxa de câmbio ralidade dos restantes países da União Europeia; esta real, isto é uma deterioração da competitividade dos evolução, de 5,5 % em 1996-2000 para 6,6 % do PIB bens e serviços produzidos em Portugal. em 2005 reflectiu-se num agravamento dos desequilí- A análise da evolução recente das relações externas brios externos. da economia portuguesa evidencia uma tendência es- Dado que o nível de investimento em percentagem trutural no sentido de um persistente e elevado défi- do PIB diminuiu em 2005, o aumento das necessida- ce externo, apenas contrabalançada nos períodos de des de financiamento continuou a ser explicado pela desaceleração do crescimento económico, em resulta- redução da poupança interna, quer do sector privado do da desaceleração das importações associadas ao quer do sector público, traduzindo a facilidade de fi- consumo e ao investimento e, mais recentemente, pela nanciamento do défice externo nos mercados interna- obtenção de taxas de crescimento das exportações, nos cionais, num quadro de taxas de juro baixas e de au- dois primeiros trimestres de 2006, muito significativas. sência de risco cambial. O saldo positivo das transferências unilaterais tem-se Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4191 revelado progressivamente insuficiente para compensar denciam uma ascensão dos sectores de bens não tran- o agravamento do défice da balança de bens e servi- saccionáveis predominantemente dirigidos ao mercado ços e da balança de rendimentos. As principais causas interno (como a construção, o imobiliário, os serviços da degradação da balança de transacções correntes são às empresas e de apoio às famílias, os serviços de as seguintes: educação e de saúde), um investimento intenso nos sectores infraestruturais (telecomunicações, audiovisual, A deterioração da posição competitiva de Portugal gás, electricidade, rodovia, água e ambiente), a conso- em matéria comercial (balança de bens e serviços) que lidação do turismo e uma progressão pouco acentuada tem consequências na degradação progressiva das ta- das actividades de maior valor acrescentado na indús- xas de cobertura e, desse modo, na expansão do défi- tria transformadora. ce comercial; A evolução dos fluxos de entrada e saída de inves- A complexificação do relacionamento internacional timento directo estrangeiro sofreu profundas mutações da economia portuguesa, nomeadamente ao nível dos de ritmo, seja em termos de desinvestimento de em- movimentos de capitais de curto prazo e das relações presas multinacionais em Portugal (atraídas por mer- empresariais, que se tem traduzido numa lenta, mas cados mais vastos, economias de escala e condições progressiva, formação de um défice ao nível da ba- de trabalho mais favoráveis), seja em termos das osci- lança de rendimentos; lações de ritmo e orientação (mercados e actividades) A atenuação da dimensão do excedente gerado pe- sofridas ao longo de uma primeira vaga de internaci- las transferências correntes privadas em função, essen- onalização das grandes empresas portuguesas polari- cialmente, do comportamento dos créditos (remessas zada pelo investimento no exterior. de emigrantes) e dos débitos (remessas de imigrantes). Por outro lado, a integração da economia portugue- sa nos grandes fluxos de investimento internacional A deterioração do saldo da balança comercial reflec- reflecte, neste quadro, duas dificuldades específicas. A te o crescimento limitado registado pelas exportações primeira corresponde ao desenho de uma nova geogra- a partir de 2000 e a manutenção de ritmos elevados fia do investimento industrial das empresas globais, de crescimento das importações (apesar da desacele- onde a Europa do Sul perdeu relevância em matéria ração da procura global). A menor capacidade de atrac- de competitividade — custo. A segunda corresponde a ção de investimento estrangeiro, enquanto foco dina- uma base empresarial demasiado estreita, em dimen- mizador de actividades orientadas para o comércio são e condições (financeiras, humanas e organizacio- externo, prejudicou também o desempenho das expor- nais) para o investimento internacional, que limita for- tações. Sem prejuízo desta evolução menos positiva das temente a sua expansão e consolidação em mercados exportações de bens e serviços, a procura externa cons- com preços relativos mais exigentes. A principal ca- tituiu um factor de crescimento da economia portugue- racterística desta evolução é a perda de relevância do sa durante o período 2001-2005. Com efeito, apesar investimento internacional na economia portuguesa, no da desaceleração verificada na actividade económica quadro mais geral das dificuldades das economias da mundial, as exportações de bens registaram um cres- Europa do Sul face às mutações da economia mundi- cimento significativo (em particular no que respeita às al, onde as economias em transição (países do alarga- mercadorias, com aumentos médios anuais de 2,8 %), mento na Europa e China, nomeadamente) surgem enquanto as exportações de serviços (em particular o como destinos largamente preferenciais. turismo), muito sensíveis à conjuntura socio-económi- O contexto do período de vigência do QCA III ca- ca mundial, se caracterizaram por um crescimento mais racteriza-se, assim, no plano do investimento interna- moderado (aumento médio anual de 1,2 %). cional, por um esgotamento muito marcado dos facto- A estrutura das exportações nacionais continua a res que dinamizaram, ao longo dos anos 90, quer o apresentar um peso elevado de produtos intensivos no investimento directo estrangeiro em Portugal, quer o factor trabalho, com reduzidos conteúdos tecnológicos surgimento de uma primeira vaga de investimento di- (como os têxteis, o vestuário e o calçado), influenci- recto português no exterior. Este esgotamento pressio- ando perdas acumuladas de quotas de mercado que na fortemente — num terreno onde a acção do Estado atingiram, em 2004 e 2005, cerca de 8 %. Esta evolu- e as políticas públicas desempenham um papel rele- ção negativa foi igualmente observada em alguns sec- vante — uma mudança estratégica substancial suscep- tores de conteúdo tecnológico intermédio, como se tível de viabilizar a captação de novos fluxos de in- verifica com os sectores automóvel e de máquinas eléc- vestimento directo estrangeiro alicerçados em novos tricas (que adquiriram um peso significativo na estru- factores competitivos e em novas capacidades de in- tura das exportações portuguesas na sequência de im- termediação internacional da economia portuguesa e, portantes projectos de investimento directo estrangeiro ainda, dinamizar novos fluxos de investimento directo desenvolvidos em meados da década de 90). português no exterior, suportados por uma base em- A situação competitiva da economia portuguesa presarial mais alargada e por condições e instrumen- manteve assim um posicionamento desfavorável, reve- tos de apoio mais efectivos. lando que o ritmo de recomposição da carteira de ac- O significativo abrandamento da actividade econó- tividades foi insuficiente para uma progressão do seu mica no período 2001-2005 e a trajectória de diver- comportamento nos fluxos de comércio internacional. gência real revelaram as debilidades estruturais da eco- Na verdade, as tendências de evolução da economia nomia portuguesa — uma vez que os diferenciais do portuguesa em termos de sectores de actividade evi- produto per capita face ao conjunto da União são 4192 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 essencialmente explicados por divergências na eficiên- população em idade activa, condiciona a oferta de tra- cia económica. Na verdade, após um período de apro- balho e a evolução salarial. Por fim, o novo quadro ximação aos valores médios comunitários na segunda macroeconómico decorrente da participação na área do metade dos anos 90, os níveis de produtividade na Euro, caracterizado por taxas de inflação mais baixas e economia portuguesa estagnaram nos anos 2001 e estáveis do que no passado, associa-se a maior rigidez 2002, para retrocederem nos anos subsequentes. na evolução salarial da economia. A estrutura da economia portuguesa, baseada pre- No tocante ao potencial humano, apesar dos inegá- dominantemente em sectores de baixos níveis de re- veis progressos realizados nos últimos 30 anos, Portu- muneração do trabalho, é também responsável por uma gal não conseguiu ainda superar os baixos níveis de elevada desigualdade na repartição do rendimento. qualificação dos seus recursos — que continuam a re- Portugal é, ao mesmo tempo, o país da UE em que velar significativos diferenciais de sentido negativo é mais elevado o risco de pobreza persistente, a qual relativamente à generalidade dos países da União Eu- afecta especialmente as mulheres, as crianças e os ropeia, sobretudo no que se refere aos indivíduos que idoso(as), reflectindo uma menor capacidade de asse- concluíram o ensino secundário. gurar correcções por via das políticas sociais que as- Apesar do grande investimento realizado no domí- sumem um papel decisivo na limitação do risco de nio das qualificações, traduzido em níveis de despesa pobreza nos países com níveis mais baixos de pobre- com educação em linha com a média comunitária (ne- za. Com efeito, nos países com melhores níveis de cessários para tendencialmente superar défices históri- coesão social as transferências sociais asseguram uma cos), os dados mais recentes evidenciam a preponde- redução em cerca de 9 pontos percentuais dos níveis rância em Portugal das pessoas que apenas concluíram de pobreza, enquanto em Portugal o efeito das trans- o ensino básico, contrastando com a prevalência dos ferências sociais não vai além dos 4 pontos percentu- detentores do ensino secundário na União Europeia. ais na redução do risco de pobreza. Estes indicadores, Assinala-se igualmente o comportamento negativo do a par dos que permitem confirmar que Portugal é o abandono escolar, uma vez que Portugal se posiciona país da UE a 15 com maiores níveis de desigualdade claramente acima da correspondente média europeia. de rendimento, sublinham a importância de as políti- O alargamento do número médio de anos de escola- cas públicas valorizarem de forma adequada o comba- rização das novas gerações e a progressão nos níveis te à pobreza e à exclusão social. de escolaridade médios alcançados constituem os resul- A taxa de emprego em Portugal tem, pelo seu lado, tados mais sensíveis do investimento aplicado à forte mantido níveis superiores à média da UE15; constitu- expansão do sistema educativo após o 25 de Abril. indo assim um elemento essencial para a integração Contudo, a desvalorização das vias de educação e social e para o combate à pobreza, os efeitos positi- formação vocacionadas para a inserção profissional, em vos desta situação são todavia prejudicados pela cres- resultado da expansão predominante da lógica de pros- cente polarização do mercado de trabalho entre traba- seguimento de estudos para o ensino superior, a par do lhadores e trabalhadoras com elevadas e com baixas baixo perfil de procura de qualificações pelo mercado qualificações, bem como pelo aumento de formas de de trabalho contribuíram de forma expressiva para a emprego precárias e atípicas. afirmação de participações dicotómicas no sistema edu- Embora a taxa de desemprego tenha permanecido cativo. De um lado aqueles que valorizaram uma lógi- sempre abaixo da média da área do Euro ao longo do ca continuada de investimento em educação, orientada período 2001-2005, os respectivos diferenciais conhe- pelo objectivo de aquisição de um diploma de ensino ceram reduções significativas nos anos mais recentes, superior e, do outro, aqueles para quem a aquisição de passando de 3,9 pontos percentuais em 2001 para um maior nível educacional sucumbia à atracção por 1,2 pontos percentuais em 2005. Esta evolução foi mar- uma entrada precoce no mercado de trabalho, situação cada pelo aumento da importância do desemprego de que afecta sobretudo os jovens do sexo masculino. longa duração que, em 2005, ascendia a 49,9 % do Este perfil de participação tem reflexo no baixo peso desemprego total, sendo que destes mais de 50 % são das qualificações de nível secundário, em geral, e em mulheres, representando um agravamento de cerca de particular das vias profissionalizantes em Portugal quan- 10,7 pontos percentuais face a 2001. do aferidas no contexto da UE. A excessiva vinculação Para além de um efeito cíclico, o aumento da taxa do sistema educativo à lógica do prosseguimento de de desemprego de longa duração indicia também acrés- estudos para o ensino superior, potenciada pelo valor cimos no desemprego estrutural, situação que — crian- social atribuído à aquisição deste nível de ensino, limi- do condições potenciais para o agravamento de tensões taram o investimento na diversificação de vias de esco- sociais e para o aumento da população em risco de larização, que assume maior pertinência ao nível do exclusão — afecta particularmente trabalhadores(as) com ensino secundário, remetendo-as a um estatuto periféri- défices de habilitações e qualificações e mais idosos. co e condicionando a procura que se lhe dirige. Neste sentido, o comportamento do mercado de tra- A possibilidade de promover a qualidade das apren- balho português tem sido condicionado por factores de dizagens e os níveis de certificação associados ao pro- natureza cíclica e por factores estruturais. A alteração gressivo, embora ainda insuficiente, crescimento dos do padrão internacional de comércio exige, em particu- anos de escolarização, remete para a necessidade de lar, ajustamentos importantes na estrutura produtiva e, consolidar um quadro mais diversificado ao nível dos por isso, implica uma reafectação sectorial do emprego percursos de educação e formação, assegurando um na economia (com benefícios potencialmente significa- maior ajustamento destes a trajectórias intermédias de tivos decorrentes da promoção de maior concorrência inserção no mercado de trabalho. interna entre empresas). Adicionalmente, a evolução Ainda no tocante ao potencial humano importa re- demográfica, ainda caracterizada por um aumento da levar a baixa expressão do investimento em formação Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4193 ao longo da vida, com evidentes consequências sobre às necessidades de financiamento, pelo esgotamento a capacidade de modernização do nosso tecido produ- progressivo da capacidade de amortização da dívida tivo, e a forma como o baixo nível de qualificação de através de privatizações e pelo facto da taxa de juro base da população se lhe associa como factor explica- implícita na dívida pública ter vindo a situar-se acima tivo. Com efeito, a procura de «suplementos» de edu- do crescimento nominal do PIB. cação e formação ao longo da vida e a eficácia dos A componente que mais influenciou a evolução do processos de aprendizagem realizados em idade adulta défice foi a despesa corrente primária, destacando-se o evidenciam grande dependência do nível de qualifica- crescimento das rubricas relativas às prestações sociais, ção de base de cada indivíduo. Deste modo, a promo- ao pessoal da Administração Pública e aos consumos ção de um «up-grade» massivo destes níveis de qua- intermédios. Esta evolução do défice orçamental foi lificação constitui, em Portugal, uma condição determinante para o crescimento da dívida pública. prioritária para a expansão e valorização das práticas O aumento da despesa pública afecta às funções de formação ao longo da vida. sociais desempenhadas pelo Estado traduziu-se, entre- A lacuna em matéria de qualificações de base tem tanto, em progressos na coesão social, especialmente constituído, aliás, um óbice de monta à maximização induzidos pelo efeitos das prestações sociais e trans- dos investimentos em formação contínua, com signifi- ferências para as populações económica e socialmente cativa expressão nos apoios conferidos no âmbito do mais desfavorecidas, pelas consequências dos investi- terceiro Quadro Comunitário de Apoio, penalizado de mentos realizados no sentido de aumentar o grau de forma severa a sua capacidade de influenciar positiva- cobertura e a facilidade de acesso aos cuidados de mente as estratégias de reforço da produtividade e saúde e pelos impactos decorrentes do alargamento da competitividade da nossa economia. cobertura da rede escolar e da melhoria dos níveis de No que se refere ao ensino superior, Portugal man- escolarização. tém um défice quantitativo e qualitativo de Os desequilíbrios das contas públicas influenciaram diplomados(as) comparativamente à média europeia, a capacidade de investimento público e tiveram, con- sobretudo no que respeita a competências em áreas sequentemente, impacto na evolução recente da com- fundamentais como a matemática, a ciência e a tecno- petitividade da economia e do emprego. logia. O aumento dos níveis médios de desemprego da A sustentabilidade das contas públicas, condicionan- população detentora de habilitações de nível superior te essencial para assegurar a recuperação de níveis traduz, por um lado, dificuldade da estrutura produti- elevados e sustentados de crescimento económico, va prevalecente absorver recursos humanos mais qua- constitui consequentemente objectivo fundamental das lificados e, por outro lado, desajustamentos entre a políticas públicas — cuja consagração no Programa de oferta e a procura de competências. Estabilidade e Crescimento (PEC) é efectuada através da prossecução de cinco linhas de força: Finanças públicas e Plano Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego Reforma da Administração Pública; Promoção de condições de sustentabilidade a longo A economia portuguesa realizou, de forma mais prazo da Segurança Social; expressiva após 1990, um notável processo de conver- Melhoria da qualidade da despesa pública corrente gência nominal, que constituiu um dos aspectos mais e de investimento; marcantes da evolução da economia portuguesa após Simplificação, moralização do sistema fiscal e me- a adesão à Comunidade Europeia, tendo permitido a lhoria da eficiência da administração fiscal; Portugal integrar o conjunto de Estados-Membros que Redução do peso do Estado na economia. fazem parte da área do Euro. Esta trajectória positiva conheceu, como vimos, uma desaceleração significativa no final da década de no- Estas prioridades são assumidas pelo Programa Na- venta em que a redução dos ritmos de crescimento do cional de Acção para o Crescimento e o Emprego produto se associou ao desequilíbrio das contas públi- (PNACE) — designação adoptada em Portugal para o cas, pondo em causa os benefícios anteriormente al- Plano Nacional de Reforma — que, constituindo um cançados para o desempenho da economia no seu guia para a concretização de uma estratégia nacional conjunto e respectivas repercussões nas condições fi- de reformas e modernização concebida no quadro das nanceiras das famílias, das empresas e do Estado. referências e prioridades da Estratégia de Lisboa, se A deterioração da conjuntura tornou evidentes as assume como uma resposta global às linhas de orien- dificuldades estruturais nas finanças públicas, sem tação aprovadas pelo Conselho Europeu, nas suas di- contudo pôr em causa a estabilidade macroeconómi- mensões macroeconómica, microeconómica e de em- ca, essencial como relevante factor de competitivida- prego, às recomendações gerais de política económica de numa economia integrada num espaço com uma e de política de emprego para Portugal formuladas pela política monetária e cambial única. Comissão Europeia e às prioridades identificadas pela Esta evolução foi sobretudo marcada, a partir de Comissão Europeia para Portugal no quadro da elabo- 2001, pelo aumento do défice das contas públicas (que ração do PNACE, designadamente a sustentabilidade correspondeu a 6 % do PIB em 2005). Por seu turno, das contas públicas e do défice externo, a investiga- a dívida pública atingiu 63,9 % do PIB em 2005, ção e desenvolvimento e a inovação, a concorrência situando-se acima do valor de referência e assumindo nos serviços, o emprego, a organização do mercado de o valor mais alto observado desde à adesão à UE. O trabalho, a educação e a formação ao longo da vida. agravamento do rácio da dívida pública é essencialmen- Através da implementação das políticas previstas no te explicado pela deterioração do saldo primário das PNACE pretende-se que Portugal contribua positiva- contas públicas, pelos ajustamentos de sinal positivo mente para um novo ciclo de afirmação da UE à es- 4194 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 cala global e consiga no horizonte de 2008 reduzir o tigação e desenvolvimento, (iv) promovendo o empre- défice público do País para 2,6 % do PIB, aumentar o go qualificado, (v) promovendo a inovação, o empre- investimento público e criar condições para triplicar o endedorismo e a internacionalização, reforçando a ca- investimento privado em investigação e desenvolvimen- pacidade de criação de valor nas empresas; to e atingir uma taxa de crescimento anual do PIB de Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promo- 2,4 % e uma taxa de emprego global próxima de 70 %. vendo a criação de emprego, atraindo e retendo o Com a implementação do PNACE Portugal preten- maior número de pessoas no emprego, atingindo uma de atingir cinco objectivos estratégicos que constitu- taxa de emprego global de 69 %, (ii) prevenindo e em uma agenda para a modernização: combatendo o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa duração, (iii) gerindo de forma preventiva Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas e precoce os processos de reestruturação e deslocali- públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice zação empresarial, que afectam geralmente as mulhe- público do País para 2,6 % do PIB, (ii) garantindo a res, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a fle- sustentabilidade do sistema de protecção social e mo- xibilidade com segurança no emprego, num quadro de dernizando o sistema de saúde, (iii) melhorando a reforço do diálogo e concertação social, promovendo governação, reestruturando e qualificando a Adminis- a concertação estratégica no domínio das relações la- tração Pública; borais e das grandes opções de desenvolvimento do Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimen- país, (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mer- to económico e atingindo uma taxa de crescimento cado de trabalho e melhorando os sistemas de protec- anual do PIB de 2,4 %, retomando um processo de ção e inclusão social, promovendo a igualdade de gé- convergência real com os níveis médios de rendimen- nero, a igualdade de oportunidades para todos, a to da União Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida recursos públicos dando prioridade aos investimentos social e profissional, a igualdade de género e o enve- indutores de crescimento e criadores de emprego, (iii) lhecimento activo; estimulando o investimento em sectores chave, rees- Reforçar a coesão territorial e ambiental como fac- truturando o capital de risco, atraindo o investimento tores de competitividade e desenvolvimento sustentá- privado e apoiando a modernização do tecido empre- vel, (i) promovendo um uso mais sustentável dos re- saria, (iv) melhorando a eficácia dos mercados, refor- cursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii) çando a função reguladora e fiscalizadora do Estado, promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando em particular a regulamentação dos serviços, garantin- o ordenamento do território e a eficiência dos instru- do condições de livre concorrência e acesso a “inputs” mentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema produtivos em condições mais favoráveis, (v) aumen- urbano policêntrico e a crescente integração das cida- tando a qualidade dos serviços públicos para as em- des e do país em espaços supra-nacionais, (v) melho- presas e cidadãos(ãs), criando um ambiente de negó- rando a mobilidade dos transportes e aproveitando as cios mais atractivo para a iniciativa privada, oportunidades de exploração da logística. melhorando o contexto jurídico, agilizando o sistema de justiça, simplificando, desburocratizando, desmate- Neste quadro, em que é prioritária a prossecução de rializando; uma agenda para a modernização económica, social e Assumir os desafios da competitividade, (i) refor- institucional e inquestionável a redução do défice or- çando a educação e qualificação da população portu- çamental, o processo de desenvolvimento a concreti- guesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida, zar no período 2007-2013, com o apoio determinante adaptando os sistemas de educação e formação às do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos necessidades de criação de novas competências, respectivos Programas Operacionais Temáticos e Re- (ii) promovendo o uso e a disseminação do acesso às gionais, deverá enfrentar os desafios decorrentes do tecnologias de informação de forma inclusiva, (iii) au- ajustamento estrutural da economia portuguesa, por mentando o número de investigadores(as), incremen- forma a assegurar capacidades acrescidas para respon- tando o investimento e a qualidade da investigação e der positivamente a envolventes externas complexas e desenvolvimento pública e privada, promovendo a in- com graus de incerteza elevados e assim propiciar uma corporação dos resultados de I&D nos processos pro- contribuição decisiva para o crescimento económico dutivos, triplicando o investimento privado em inves- sustentado. Indicadores estruturais — União Europeia e Portugal — 1995-2000-2005 1995 2000 2005 INDICADORES ESTRUTURAIS UE25 (UE15) PT UE25 PT UE25 PT Indicadores Económicos Gerais PIB per capita em paridades de poder de compra (UE25=100) 100 75,1 100 80,5 100 71,3 Produtividade do trabalho por pessoa empregada (UE25=100) 100 68,6 100 71,9 100 65,5 Emprego Taxa de emprego 15-64 anos (% da população do mesmo grupo etário) Total 60,1 (UE15) 63,7 62,4 68,4 63,8 67,5 Mulheres 49,7 (UE15) 54,4 53,6 60,5 56,3 61,7 Homens 70,5 (UE15) 73,5 71,2 76,5 71,3 73,4 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4195 1995 2000 2005 INDICADORES ESTRUTURAIS UE25 (UE15) PT UE25 PT UE25 PT Taxa de emprego 55-64 anos (% da população do mesmo grupo etário) Total 36,0 (UE15) 46,0 36,6 50,7 42,5 50,5 Mulheres 25,3 (UE15) 32,6 26,9 40,6 33,7 43,7 Homens 47,2 (UE15) 61,4 46,9 62,1 51,8 58,1 Inovação e Investigação Nível de educação atingido pela população jovem (20-24 anos, ensino secundário superior) Total 69,2 (UE15) 39,3* 76,6 43,2 77,5 49,0 Mulheres 71,2 (UE15) 44,8* 79,5 51,8 80,3 57,5 Homens 67,3 (UE15) 33,8* 73,7 34,6 74,7 40,8 Despesa interna bruta em investigação e desenvolvimento (% 1,85 0,54 1,91 0,76 1,85 0,81 do PIB) Reforma Económica Níveis de preços relativos (UE25=100) 100 74,9 100 73,4 100 85,2 Investimento das empresas - FBCF do sector privado (% do PIB) 17,0 (UE15) 19,0 18,3 23,3 17,4 18,7 Coesão Social Taxa de pobreza depois das transferências sociais (% pessoas abaixo limiar da pobreza) Total 17,0 (UE15) 23,0 16,0 21,0 16,0 (2004) 21,0 (2004) Mulheres 18,0 (UE15) 24,0 17,0 22,0 17,0 (2004) 22,0 (2004) Homens 16,0 (UE15) 21,0 15,0 19,0 15,0 (2004) 20,0 (2004) Taxa de desemprego de longa duração (superior a 12 meses, população activa) Total 4,9 (UE15) 3,1 3,9 1,7 3,9 3,7 Mulheres 6,1 (UE15) 3,2 4,8 2,0 4,5 4,2 Homens 4,1 (UE15) 3,3 3,3 1,4 3,5 3,2 Dispersão regional da taxa de emprego (pop.15-64 anos, coeficiente variação, NUTS 2) Total - - 13,4 4,3 11,9 3,3 Mulheres - - 20,5 8,2 16,9 5,6 Homens - - 9,9 3,2 9,7 3,1 Ambiente Emissões de gases de efeito de estufa (equivalentes de CO2, 92,1 118,8 90,7 137,1 92,7 (2004) 141,0 (2004) 1990=100) Intensidade energética da economia (quilogramas equivalentes de 230,4 237,3 208,8 241,5 204,9 (2004) 239,6 (2004) petróleo/1000 EUR) Volume de transporte de mercadorias por unidade de PIB 100,0 100,0 100,4 114,5 104,7 172,6 (1995=100) * Os valores para Portugal referem-se a 1998, por forma a ter em conta a quebra desta série estatística. Nota: Os valores em itálico são previsões/valores estimados Fonte: Eurostat - Structural Indicators – Short list II.3 — Assimetrias regionais Com o intuito de ilustrar sinteticamente o desempe- A evolução das disparidades e a aferição da conver- nho relativo das regiões nos últimos anos, apresenta-se no gráfico anterior um exercício simples de associação, gência entre as regiões portuguesas, em termos econó- para as NUTS II e NUTS III, entre a taxa de variação micos e sociais constitui um aspecto muito importante média anual do PIB e a taxa de variação média anual da análise da situação portuguesa no passado recente. da população, ambas no período 1991-2003. Esta ilus- Variação da população e do PIB das regiões NUTS II tração permite constatar que, sendo embora muito vari- e NUTS III no período 1991-2003 adas as situações representadas, o efeito «dimensão da população» é determinante: como seria expectável, a região de Lisboa influencia significativamente o com- portamento da média nacional, superando mesmo esta em ambas as variáveis. Neste quadrante insere-se tam- bém a região do Algarve, revelando a respectiva atrac- tividade e o seu bom desempenho económico. Em con- traste, a região Norte mostra um menor vigor no crescimento do PIB, sendo dispersa a localização rela- tiva das respectivas NUTS III. O Alentejo revela, pelo seu lado, alguma homogeneidade no comportamento das sub-regiões, encontrando-se no quadrante menos favo- rável (com as taxas de crescimento em posições infe- riores à média nacional). Com um desempenho favorá- vel em termos de crescimento do PIB, mas apresentando redução em termos populacionais, encontram-se o Cen- tro, os Açores (muito próximos da média nacional em ambas as variáveis) e a Madeira (que evidencia um forte crescimento do PIB e um decréscimo populacional ao longo do período). 4196 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Ainda no contexto da aferição da convergência in- PIB per capita 1991 e taxa média de crescimento anual 1991-2003 — NUTS III (convergência beta) ter-regional são vulgarmente utilizados dois indicado- res que têm por base uma análise econométrica do PIB per capita das regiões: A convergência sigma, que procura avaliar a disper- são do rendimento entre regiões, aferindo se tende a aumentar ou diminuir ao longo do tempo; esta avalia- ção utiliza normalmente a representação gráfica do coeficiente de variação (ponderado) do rendimento por habitante nas várias regiões; A convergência beta, que testa a correlação entre o nível de rendimento per capita no ano base e a taxa média anual de crescimento da mesma variável no período em análise; afere-se, deste modo, se as regiões menos desenvolvidas tendem a crescer mais rapidamen- te do que as mais avançadas, aproximando-se conse- quentemente dos níveis de rendimento destas. A análise da evolução das regiões portuguesas nas O exercício que o gráfico seguinte ilustra foi efec- duas últimas décadas demonstra de forma inequívo- tuado para as regiões portuguesas (NUTS III) no perí- ca, por outro lado, a constatação de progressos mar- odo 1991-2003. Constata-se, assim, que o indicador de cados no domínio da coesão social — claramente fa- convergência sigma usado denota alguma redução da vorecidos face aos progressos em competitividade. A disparidade entre regiões na primeira parte do perío- sensibilidade revelada pela sociedade portuguesa e do, com tendência de estabilização a partir de 1997. pela expressão das políticas públicas em matéria de A convergência beta indicia, pelo seu lado, a exis- protecção social não terá sido assim acompanhada tência de uma modesta correlação negativa entre os pela necessária aposta em matéria de competitivida- valores de 1991 e o ritmo de crescimento do PIB per de, cuja insuficiente concretização coloca, por sua capita ao longo do período em análise. Conclui-se vez, uma ameaça significativa aos padrões de coesão nestas circunstâncias que, tendencialmente, as regiões social alcançados. com mais baixos níveis de PIB per capita no ano base O retrato territorial do país em termos de compe- experimentaram um crescimento mais forte ao longo titividade e coesão territoriais mostra-nos uma reali- do período. Não obstante, esta conclusão deverá ser dade que progressivamente se tem afastado das dico- assumida com reservas, uma vez que o valor do R- tomias Litoral/Interior e Norte/Sul, em favor de um quadrado da regressão efectuada é bastante reduzido. sistema crescentemente baseado em aglomerações que As considerações mais imediatas, decorrentes dos não obedecem a esse padrão territorial, onde emer- exercícios apresentadas, são no sentido de que a situ- gem novos pólos de dinâmica económica e demográ- ação regional portuguesa em matéria de correcção de fica, não coerentes com a dicotomia Litoral/Interior disparidades — medidas através do PIB per capita das e com as transformações ocorridas nas especializações várias regiões — parece não estar estabilizada, na me- produtivas nas grandes regiões metropolitanas do dida em que não se evidencia uma tendência clara no Norte e de Lisboa. Estes pólos promissores situam- sentido de que a convergência inter-regional esteja a concretizar-se. A inerente insuficiência de um proces- -se sobre os eixos viários ao longo do litoral Centro/ so consolidado de convergência inter-regional reclama, Norte de ligação a Espanha, o que lhes permitiu be- portanto, a continuidade da orientação das políticas neficiar da intensificação de relações entre os dois públicas para superação das disparidades inter-regionais. países (frequentemente dependentes de serviços não mercantis) e/ou já inseridas numa área de influência Dispersão dos níveis do PIB per capita 1991-2003 alargada das grandes regiões metropolitanas, mas ain- nas NUTS III (Convergência sigma) da sem força para se projectarem em alterações sub- -regionais qualitativas visíveis, cuja sustentabilidade em termos de mercado é muito diferenciada. Esta progressiva alteração da tradicional dicoto- mia Litoral/Interior e Norte/Sul é acompanhada por uma mudança de fundamento na qualificação tradi- cional atribuída ao menor desenvolvimento: a sus- tentação da interioridade enquanto fundamento de défices de desenvolvimento vem sendo substituída, face à nova configuração territorial portuguesa, pela periferização. Outra dimensão de especial relevância para a aná- lise decorre dos níveis regionais de coesão e com- petitividade territoriais alcançados pelos dois prin- cipais pólos de desenvolvimento económico e social Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4197 do país: as regiões da Grande Lisboa e do Grande As regiões perdedoras incluem, para além do Cáva- Porto (sem prejuízo dos patamares distintos de coe- do e Grande Porto, confirmando a dimensão do desa- são e competitividade territoriais que estas regiões fio da prossecução dos objectivos de coesão social para evidenciam). o Norte, e da região dos Açores, duas outras relevan- Um olhar atento sobre os principais movimentos de tes regiões (Baixo Mondego e Dão-Lafões), chaman- convergência e divergência das regiões portuguesas do a atenção para os desafios complexos de especiali- permite concluir que os avanços alcançados no domí- zação e equilíbrio, que se colocam na região do Centro. nio da coesão, em particular através das melhorias genericamente registadas nas dotações de equipamen- Uma visão de conjunto da evolução das regiões tos e de infra-estruturas, contribuíram necessariamente portuguesas em termos de coesão e de competitivida- para a diminuição das carências que nestes domínios de permite assim concluir que subsistem assimetrias se verificavam em muitas regiões do país, mas não significativas em ambos os domínios — em geral, por inverteram — nem poderiam, face à natureza das cor- insuficiente concretização daquelas duas dimensões respondentes políticas públicas, alterar — os processos cruciais ou por défice de capacidade competitiva — de despovoamento e de consequente fragilização das que colocam desafios substanciais em matéria de coe- bases económicas locais ou regionais, nem contribuí- rência entre coesão e competitividade territoriais, en- ram de forma relevante para a atracção de investimen- tendendo-se o território como espaço de integração des- tos e para a criação de emprego. tes dois domínios. Face à dualidade que tradicionalmente caracteriza- va o território nacional, a actual paisagem territorial As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira portuguesa revela-se bastante mais complexa. A análi- se do desempenho em competitividade territorial evi- O mosaico regional muito diversificado que, face à dencia um reforço significativo das assimetrias entre disciplina regulamentar da Política de Coesão para as regiões portuguesas, com destaque para: 2007-2013, constitui um dos traços fundamentais da caracterização de Portugal e um dos elementos deter- O facto de as regiões mais expressivamente ganha- minantes dos desafios que se colocam no processo de doras serem as regiões mais competitivas integradas na desenvolvimento económico e social, é significativa- região capital (Grande Lisboa, Península de Setúbal) mente influenciado pelas Regiões Autónomas dos Aço- ou por ela polarizadas (Alentejo Central); res e da Madeira. A inexistência de processos de emergência, muito A situação particular destas duas Regiões no con- embora o comportamento positivo das regiões litorais texto nacional é manifestamente reconhecido e ex- imediatamente a sul do Douro (Entre Douro e Vouga pressivamente evidenciado pelo seu estatuto consti- e Baixo Vouga) deva ser ressaltado como fenómeno tucional e pelas consequentes legitimidade, relevante de afirmação de um pólo de desenvolvimen- competências e responsabilidades dos respectivos to económico e social difuso; órgãos regionais. A perda de velocidade competitiva de um vasto con- A situação específica das Regiões Autónomas no con- junto de regiões englobando situações muito diversas texto europeu é formalmente reconhecida pelo Tratado como o Grande Porto, perdendo avanço, o Alentejo que, tomando em consideração os factores estruturais Litoral, sendo despromovido, ou um grupo (Cávado, condicionantes ou limitadores das respectivas dinâmicas Tâmega, Baixo Mondego, Pinhal Interior Sul, Beira In- de desenvolvimento económico e social — a distância, terior Sul, Cova da Beira, Lezíria do Tejo, Alto Alen- a insularidade, a dimensão, a topografia e o tejo, Baixo Alentejo, Algarve, Madeira e Açores) que clima — , lhes atribui o estatuto de regiões ultraperifé- fica para trás de forma mais ou menos expressiva. ricas. Sem prejuízo do reconhecimento de percursos dis- De forma inversa, no plano da coesão, assistiu-se a tintos das economias dos Açores e da Madeira, a uma redução generalizada das assimetrias das regiões ocorrência e as consequências dos referidos factores portuguesas em termos de dotação de infra-estruturas estruturais e a relevância institucional e política do e equipamentos públicos que se expressa, num núme- referido estatuto de ultraperifericidade criaram expec- ro muito significativo de situações, por uma lógica de tativas fundadas sobre a forma da sua integração pela recuperação de atraso, devendo salientar-se que: política de coesão entre 2007 e 2013 — cuja missão As regiões mais expressivamente ganhadoras, que se dirige a promover o desenvolvimento harmonioso avançam ou emergem (Alentejo Central, Algarve, Bai- do conjunto da Comunidade, em especial no sentido xo Vouga, Beira Interior Sul, Médio Tejo e Pinhal de procurar reduzir a disparidade entre os níveis de Litoral), correspondem a territórios que, com dinâmi- desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das cas bem diferenciadas, protagonizaram a ruptura da regiões e das ilhas mais desfavorecidas, incluindo as fronteira tradicional do desenvolvimento económico e zonas rurais. social do país; A tradução operacional do estatuto de regiões ul- As regiões da Grande Lisboa e da Península de traperiféricas numa dotação específica propiciada pelo Setúbal surgem como regiões perdedoras, o que, ape- FEDER, com dimensão financeira relativamente redu- sar de representar uma consequência da própria con- zida e com exigências processuais complexas, vem vergência das regiões portuguesas no espaço nacional contrariar essas expectativas — de forma aliás agrava- no plano da coesão, não deixa de ser significativo; da pelas regras estabelecidas no quadro da aferição 4198 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 quantitativa do contributo dos Fundos Estruturais para de escolarização da população comparativamente à a Estratégia de Lisboa. UE25 e, mesmo, no conjunto dos países da OCDE. Esta situação é particularmente evidenciada pelo número de indivíduos que concluíram os ensinos bá- sico e secundário: em 2005, cerca de 73,8 % da po- pulação apenas tinha concluído o ensino básico e 13,6 % o ensino secundário, enquanto que no conjun- to da UE25 se verifica uma repartição em sentido con- trário (47,6 % com o ensino secundário e apenas 29,1 % detentores do ensino básico). Os indivíduos com o curso superior completo em Portugal represen- tavam pelo seu lado, em 2005, 12,7 % (na sua maio- ria mulheres) — face a uma média de 22,7 % na UE25. Por outro lado, a expressiva redução da taxa de saída escolar precoce registada nos últimos quinze anos (de 64 % em 1991 para 38,6 % em 2005) não impede que Portugal continue a revelar uma situação pouco favorável no contexto europeu, posicionando- -se claramente acima da média da UE15 (16,9 %) e da UE25 (15,7 %), com reflexos na manutenção de défices de qualificações e de níveis de empregabili- dade reduzidos. O défice de qualificação escolar constitui, assim, o primeiro obstáculo à empregabilidade, exigindo um esforço de investimento em formação de competências de base ao nível dos fluxo de pessoas que entra pela primeira vez no mercado de trabalho, mas também, ao nível daqueles que já se encontram no mercado de tra- balho e possuem baixas qualificações, na sua maioria mulheres acima dos 55 anos. Também os níveis de formação profissional em Portugal são nitidamente inferiores aos de outros paí- ses da UE. Em 2005 apenas 4,6 % da população adul- II.4 — Desafios para a coesão e competitividade ta portuguesa participou em algum curso de aprendi- A leitura do posicionamento de Portugal e das re- zagem ao longo da vida, sendo a média da UE15 de giões portuguesas relativamente às dinâmicas regista- 11,9 % e a da UE25 de 10,8 %. De acordo com os das em termos de competitividade e de coesão revela dados do Eurostat, apenas 17 % da população portu- a existência de um conjunto de domínios-chave onde guesa empregada participava em 1999 em cursos de se verificou insuficiente progresso — para cuja supe- formação contínua, enquanto que a média da UE15 ração deverão ser consequentemente focalizadas as in- atingia 40 %. tervenções das políticas públicas concretizadas no A fragilidade deste desempenho assume maior sig- âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional nificado quando consideramos que são precisamente e, necessariamente, mobilizada a sociedade portuguesa. os(as) trabalhadores(as) mais velhos e menos qualifi- cados aqueles que se encontram numa situação de Embora constituindo desafios de dimensão nacional, maior marginalidade relativamente ao acesso à forma- a caracterização dos domínioschave exprime-se de for- ção profissional. ma territorialmente diferenciada, exigindo assim que o Os reconhecidos défices de escolarização e qualifi- território seja um elemento central da formulação e cação profissional evidenciados constrangem seriamen- concretização das políticas públicas. te a inserção da sociedade e do sistema de emprego na sociedade do conhecimento e da inovação. Esta Qualificações e mercado de trabalho situação, que é influenciada e directamente influencia A economia e a sociedade portuguesa encontram nas o padrão de especialização produtiva, tem consequên- reduzidas qualificações da população activa umas das cias negativas importantes na organização, capacidade suas principais vulnerabilidades. O nível médio de de gestão e eficiência de segmentos importantes do habilitações da população portuguesa constitui um dos tecido económico. mais sérios impedimentos ao desenvolvimento do país Na verdade, a dinâmica do mercado de trabalho e uma das razões determinantes do baixo e não con- favoreceu a procura de baixas qualificações, não con- vergente nível de produtividade e da trajectória de tribuindo para a valorização da educação como factor divergência que Portugal regista face aos padrões eu- de empregabilidade. Este défice na valorização de ní- ropeus. veis educativos mais elevados corresponde a uma de- Apesar da evolução da qualificação escolar da po- bilidade estrutural da economia e da sociedade portu- pulação nas últimas décadas, o país continua a apre- guesas e favorece a entrada precoce e pouco sentar, como já foi assinalado, as mais baixas taxas qualificada no mercado de trabalho. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4199 Estas características estruturais adversas não mani- emprego, como o quadro seguinte evidencia, muito festam todavia consequências negativas na prossecu- embora estes objectivos não valorizem conveniente- ção por Portugal dos objectivos quantitativos estabele- mente as dimensões qualitativas e de sustentabilidade cidos pela Estratégia de Lisboa no domínio do do emprego. Taxa de emprego — Meta 2010 e situação em Portugal e na UE Portugal 2005 Média UE 2005 Meta UE 2010 (2000) (2000) Taxa de Emprego 70 67,5 (68,4) 63,8 (62,4) Total Taxa de Emprego 60 61,7 (60,5) 56,3 (53,6) Mulheres Taxa de Emprego > 55 anos 50 50,5 (50,7) 42,5 (36,6) Fonte: INE e Eurostat – Taxa de Emprego: Pop. Empregada (15/64) / Pop. Total (15/64). A evolução das taxas de desemprego e de emprego a criação líquida de emprego, enquanto que a constru- conhecem entretanto sinais de deterioração uma vez ção civil e a indústria transformadora — em particular que, reflectindo a desaceleração da actividade econó- os sectores mais expostos à concorrência internacio- mica, registam os valores de 7,6 % (face a 4 % em nal, como os têxteis, vestuário e calçado, cuja força 2000) e de 67,5 % (face a 68,4 % em 2000), respecti- laboral incorpora um volume significativo de mulhe- vamente, sendo que, relativamente ao emprego, existe res — são os principais responsáveis pela perda líqui- uma diferença de 5,2 % entre homens e mulheres. A da de emprego. taxa de desemprego das mulheres era no primeiro se- A excessiva segmentação do mercado de trabalho mestre de 2005, de 7,2 %, sendo a taxa masculina ho- manifesta-se tanto por uma forte polarização entre os móloga de 5,6 %. empregos mais estáveis, melhor remunerados e com O crescimento do desemprego, incidindo em parti- melhores condições de trabalho, e os que apresentam cular em segmentos da população activa com maiores características opostas, como pela existência de um dificuldades de reentrada no mercado de trabalho, volume significativo de trabalho informal — assinalan- contribui ainda para a evolução negativa registada no do que estas dinâmicas conhecem expressões territo- desemprego de longa duração (DLD), assinalando-se riais diferenciadas. Estas formas de trabalho associam- que mais de 50 % deste universo é feminino. -se directamente à economia paralela, estimada pela A desagregação da taxa de desemprego por níveis OCDE em cerca de 22 % do PIB português (em mé- de habilitação evidencia uma incidência mais expres- dia, a dimensão da economia não declarada situa-se siva no grupo com o nível de habilitações mais baixo entre 7 % e 16 % do PIB da UE). O nível elevado do (cerca de 75 % dos desempregados em 2004 corres- emprego atípico e precário, com níveis de instabilida- pondia a trabalhadores(as) com nível de habilitações de muito significativos e com importantes problemas equivalente ao ensino básico). de protecção social e de qualificação, constitui um A evolução do desemprego entre activos mais ve- importante factor do disfuncionamento do mercado de lhos, designadamente com mais de 45 anos, traduz de trabalho. forma expressiva esta dinâmica: entre 2001 e 2004, o As debilidades assim reveladas pela evolução do desemprego referente a estes activos mais do que du- mercado de trabalho nacional encontram justificação plicou (de 51 mil para 103 mil pessoas) e, neste seg- na composição da estrutura económica: os sectores com mento, os com idade superior a 55 anos passaram de maior exposição à concorrência internacional, nomea- cerca de 19 mil desempregados a 34 mil no mesmo damente os tradicionais, que sofrem crescentes choques período — colocando, consequentemente, problemas competitivos, sobretudo provocados pela concorrência acrescidos de reinserção profissional porque a idade se asiática, são responsáveis significativos pelo aumento associa, em regra, às baixas qualificações. do desemprego. O comportamento regional do emprego revela a per- As principais tendências apresentadas pela evolução sistência e, mesmo, o agravamento de assimetrias ter- do mercado de trabalho são, como assinalado, o refle- ritoriais significativas, assentes especialmente nas di- xo combinado de uma conjuntura económica desfavo- ferentes características do tecido produtivo e do nível rável e de uma estrutura empresarial com elevados de qualificação da mão-de-obra. Afectadas por impac- défices e vulnerabilidades, particularmente no contex- tes desiguais dos processos de reestruturação industrial to do trinómio crescimento sustentado — competitivi- e das deslocalizações empresariais, destaca-se de modo dade — emprego. particularmente visível a evolução desfavorável das Estas dinâmicas associaram-se também à evolução taxas de emprego e desemprego na região Norte. salarial, assinalando-se em particular que não só no No que respeita à evolução sectorial do emprego período de convergência da economia e do emprego resulta evidente o reforço da tendência de terciariza- os custos unitários do trabalho em Portugal subiram a ção da economia portuguesa nos últimos anos. O sec- ritmo mais acelerado do que na UE, mas ainda que tor dos serviços tem sido o principal contribuinte para esta dinâmica se verificou também em anos mais re- 4200 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 centes num quadro de divergência com os padrões Neste contexto, foi promovida uma necessária reor- médios europeus. ganização e expansão do âmbito de aplicação da Ac- A melhoria da produtividade e da competitividade ção Social Escolar do Ensino Superior, adequada ao da nossa economia tornam consequentemente impera- modelo de Bolonha, que será complementada com a tiva a necessidade de promoção acelerada da qualifi- introdução em Portugal, pela primeira vez, de um sis- cação dos activos, designadamente baseados em pro- tema de garantias de empréstimos a estudantes do cessos de reconhecimento e validação de competências ensino superior. Estas acções permitirão assegurar a adquiridas em contextos escolares e profissionais (que igualdade no acesso às instituições de ensino superior permitam a consolidação dos conhecimentos adquiri- e aos seus diferentes níveis e planos de estudos, con- dos e a evolução adaptativa das carreiras profissionais) siderando os custos directos decorrentes da sua fre- a par de um forte estímulo à qualificação das entida- quência, nomeadamente no que respeita ao pagamento des empresariais. de propinas. Esta prioridade não poderá deixar de ser acompa- A resposta ao problema do abandono escolar pre- nhada pela educação e formação inicial de jovens, coce do sistema de educação e formação e a promo- nomeadamente através do combate ao insucesso esco- ção do acesso a oportunidades de educação e forma- lar nas diferentes vias de ensino (de modo a evitar o ção ao longo da vida são, também, domínios de abandono antecipado da escola e a integração não resposta cruciais no que respeita à promoção da in- qualificada no mundo do trabalho), pela decisiva aposta clusão social, na medida em que a privação de quali- na formação avançada e pela procura de um melhor ficação dita a reprodução de desigualdades e de situ- ajustamento entre a oferta de recursos humanos quali- ações de pobreza e exclusão social. ficados e as necessidades do país. As debilidades de qualificação da população portu- A relevância estratégica destas prioridades, contem- guesa e as fragilidades do mercado de trabalho nacio- plando o reforço da qualificação de adultos pouco nal configuram desafios cruciais em matéria de pro- escolarizados e a promoção do nível médio de qualifi- moção da competitividade e do crescimento económico. cação de base dos jovens, justificou o lançamento em A recuperação da trajectória de crescimento sustenta- 2005 de uma ampla iniciativa de qualificação dos do e o aumento dos níveis de coesão social exigem portugueses — Iniciativa Novas Oportunidades — que igualmente uma alteração significativa na carteira de programa para o período de vigência do QREN, uma actividades económicas. A consequente alteração no intervenção massiva visando a reversão do padrão de padrão de especialização implicará mutações profun- sub-qualificação que marca a sociedade portuguesa. A das e diversificadas nos referenciais de competências estratégia de intervenção proposta pela Iniciativa No- e nos perfis profissionais, impondo o desenvolvimen- vas Oportunidades, assumindo uma abordagem exten- siva relativamente ao investimento em capital huma- to de competências nos sectores e profissões que apre- no, pressupõe o reconhecimento da natureza estrutural sentam condições mais propícias à criação de novos e prioritária da dotação em qualificações para alcan- empregos, seja pela qualificação das novas gerações, çar uma capacidade de criação de riqueza compatível seja pela reconversão de profissionais originários de com os objectivos de crescimento e coesão desejados sectores e ou com profissões em recessão. para a sociedade portuguesa. Padrão de especialização A constituição de dinâmicas de procura guiadas pelos objectivos de certificação e de valorização da O modelo de desenvolvimento da economia portu- aquisição de competências profissionais é uma condi- guesa revela significativas fragilidades no que respeita ção essencial ao objectivo de massificação da partici- à sua sustentabilidade. Dominado, como assinalado, por pação, exigindo soluções institucionais e de política actividades de baixo valor acrescentado, com fraca que não reproduzam lógicas de oferta de educação e incorporação de inovação e conhecimento, baixos ní- formação, colocando nas necessidades dos indivíduos veis de investimento em I&D, onde a formação e as e das empresas o seu principal mecanismo de regula- tecnologias da informação apresentam um grau de dis- ção estratégica. É este, também, o espaço de interven- seminação relativamente fraco, este modelo evidencia ção da Iniciativa Novas Oportunidades que promove opções de investimento que se concentram em activi- caminhos de inovação nas soluções de regulação da dades não transaccionáveis e não mercantis, baseadas rede de oferta, das estratégias e mecanismos de finan- ciamento e de controlo de qualidade. num padrão de especialização em que ainda predomi- Adicionalmente, e no âmbito das políticas para o nam produtos e processos pouco intensivos em tecno- ensino superior, foi efectuada a abertura do ensino logia, deficientes em capacidades organizativas e com superior a novos públicos, através do novo regime de baixos níveis de qualificação dos recursos humanos. acesso para maiores de 23 anos, e do desenvolvimen- Estas características do tecido económico português to do ensino pós-secundário em instituições do ensino expressam um modelo de acumulação e crescimento superior (através de um novo regime jurídico para os económico com características extensivas, que se afir- cursos de especialização tecnológica). Estas medidas mou ao longo de décadas e sobreveio aos primeiros visam a atracção crescente de novos públicos para o ciclos da plena adesão europeia. ensino superior, mobilizando a sociedade para os pro- Este modelo, em que predomina a expansão do gramas de educação pós-secundária e superior, respon- emprego sobre os ganhos de produtividade, apresenta dendo directamente ao desafio da qualificação da po- actualmente sinais evidentes de esgotamento, em vir- pulação e de forma a vencer o atraso ainda existente tude dos condicionalismos que actualmente imperam neste âmbito em Portugal, face aos países europeus sobre as dinâmicas da procura interna que, em grande mais desenvolvidos. medida, o sustentaram no passado. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4201 Como consequência das dinâmicas da procura, bem sustentação de um processo de crescimento desta na- como do contexto macroeconómico de apreciação real tureza confronta-se actualmente com a desaceleração da moeda, as preferências do investimento privado não do consumo privado e com a contenção do consumo privilegiaram os sectores mais expostos à concorrên- público imposta pela necessidade de respeitar com- cia internacional — não sendo assim surpreendente que promissos relativos à dívida pública e ao défice or- os sectores que viram o seu peso mais reforçado na çamental assumidos no âmbito da União Económica estrutura sectorial do emprego, ao longo da última e Monetária. década, se enquadrem em actividades não transaccio- Embora se tenham observado ajustamentos com al- náveis, com destaque para a construção e, em meno- gum significado na estrutura produtiva portuguesa ao res proporções, o comércio, os serviços às famílias, a longo dos últimos anos, o ritmo desse movimento foi hotelaria e a restauração e os serviços às empresas. À relativamente lento e a mudança do padrão de especi- excepção do comércio, todos eles conheceram uma alização não foi tão intensa quanto o necessário, quer evolução da produtividade de sentido negativo. à luz das condições de concorrência da economia na- Para além dos efeitos que uma tal evolução pro- cional à escala global e da União Europeia alargada, voca nas contas externas, designadamente contri- quer à luz da melhoria ou da sustentação de níveis de buindo para uma degradação da balança comercial, a vida e de bem-estar da população portuguesa. Estrutura do VAB e do emprego e crescimento da produtividade — 1995-2003 VAB (estrutura) Emprego (estrutura) Produtividade 1995 2003 1995 2003 1995-2003 Transaccionáveis 24.8 19.6 37.2 32.4 1.9 Não transaccionáveis 56.0 57.9 46.0 49.6 0.6 - Construção 6.3 6.7 9.3 11.1 - 2.7 - Comércio 14.1 13.2 15.7 16.0 0.5 - Serviços pessoais 1.9 2.5 2.4 2.8 - 1.2 - Aloj. e restauração 3.7 4.2 4.6 5.3 - 2.1 - Serviç. às empresas 13.6 14.2 4.6 5.7 - 2.0 Não mercantis 19.2 22.6 16.9 18.0 0.0 Total 100 100 100 100 1.2 Fonte: DPP. No domínio dos sectores transaccionáveis, que representavam no seu conjunto cerca de 20 % do VAB e cerca de 32 % do emprego (em 2003), 63 % do VAB e quase 80% do emprego estavam concentrados nos segmentos intensivos em trabalho. Estrutura bens transaccionáveis e serviços internacionalizáveis — VAB, emprego e crescimento da produtividade 1995-2003 VAB (estrutura) Emprego (estrutura) Produtividade 1995 2003 1995 2003 1995-2003 Transaccionáveis 24.8 19.6 37.2 32.4 1.9 - Trabalho e recursos intensivos 16.5 12.3 30.1 25.8 0.5 - Capital intensivos 5.7 4.2 4.3 3.9 2.1 - Tecnologia intensivos 2.1 2.0 2.1 1.9 6.1 - Escala intensivos 0.6 1.1 0.8 0.8 14.0 Não transaccionáveis 56.0 57.9 46.0 49.6 0.6 - Dos quais, serviços internacionalizáveis 30.1 32.1 15.0 16.3 1.4 Total 100 100 100 100 1.2 Fonte: DPP. Embora nestes segmentos sejam possíveis e dese- relativamente estreitas. Sendo certo que existem tra- jáveis progressos nos modelos de negócio em presen- jectórias históricas de acumulação de competências ça — por exemplo, por via da concepção de modelos em certas indústrias tradicionais que podem ser ex- de negócio mais sofisticados que lhe confiram consi- ploradas no quadro das oportunidades oferecidas pela deráveis vantagens competitivas face a outros fabri- economia global, constitui factor relevante de ponde- cantes do mesmo tipo de produtos — as margens de ração a correlação significativa entre os níveis de in- evolução em termos de ganhos de produtividade são tensidade tecnológica das estruturas produtivas dos 4202 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 países e os respectivos níveis de rendimento per ca- nhecimento e dirigidas a actividades com maior pro- pita. cura mundial; e, a modernização e reforço da intensi- Acresce ainda que estes sectores estão particular- dade em conhecimento dos actores empresariais exis- mente expostos a dois factores de risco: por um lado, tentes. são ameaçados por uma dinâmica de procura à escala A insuficiente dotação nacional em indústrias com mundial estagnada ou mesmo em recessão; são, por dimensão adequada, actuando em sectores de alta tec- outro lado, objecto de forte concorrência por parte de nologia, fortemente criadores de riqueza e posiciona- economias emergentes, que baseiam a sua competiti- dos em mercados em expansão, não decorre apenas de vidade em custos de produção (designadamente na uma especialização produtiva pouco vocacionada para remuneração do trabalho) dificilmente conciliáveis com estas áreas. Outros factores concorrem para a referida o modelo social que vigora no espaço europeu. situação: a fraca capacidade de gestão e a quase ine- As dificuldades sentidas no plano da concorrência xistência de gestão profissional na maioria das empre- externa são reveladoras deste duplo risco: a perda de sas nacionais; a escassa presença de técnicos altamen- quotas de mercado (reflectindo as dificuldades de con- te qualificados para o exercício de muitas profissões e correr pelo preço, em contexto de maior abertura) e, de quadros médios, tendencialmente portadores de igualmente, o desinvestimento estrangeiro que se diri- habilitações superiores; o baixo nível de preparação ge preferencialmente para as economias asiáticas emer- escolar, cultural e técnica dos donos/gestores para o gentes ou para as economias do mais recente alarga- exercício das suas responsabilidades de gestão; o es- mento europeu (que beneficiam do efeito proximidade casso empenhamento na promoção da formação pro- aos grandes mercados e de uma melhor relação cus- fissional; a forte hegemonia da pequena escala a par to — qualificação do factor trabalho). da fraquíssima presença de empresas com alguma di- Todas as actividades em que Portugal detém uma mensão, não só na indústria, mas também nos servi- vantagem comparativa revelada mais expressiva enqua- ços; o posicionamento em produtos de gama baixa/ dram-se nos designados sectores tradicionais: obras de média, pouco susceptíveis de se valorizarem nos mer- madeira, tapeçaria, malhas e vestuário, couro e calça- cados; e, bem assim, a fraca expressão da I&D em- do, papel, bebidas, cimento e cerâmica. Em muitas elas presarial. (e, com especial ênfase, na fileira têxtil) se verificam as dificuldades referidas, com impacto significativo nas Inovação, empreendedorismo e desenvolvimento tecnológico mulheres. O notório aumento do esforço em Investigação e Pelo contrário, é nos segmentos com maior incor- Desenvolvimento (I&D), em termos de afectação de poração tecnológica, como as fileiras automóvel, elec- recursos humanos e decorrente do crescimento do peso trónica ou plástico, que simultaneamente se verificam relativo das despesas em I&D no PIB, constituiu o os ganhos mais acentuados na produtividade e na po- facto mais marcante da evolução da economia portu- sição de mercado internacional. guesa a partir dos anos 90 nos domínios do desenvol- Uma definição sectorial demasiado estreita deverá, vimento científico e tecnológico e da inovação. no entanto, ser evitada. Em primeiro lugar, dentro de Em resultado do considerável crescimento do siste- um mesmo sector convivem situações muito diferen- ma nacional de Ciência e Tecnologia (C&T), viabili- ciadas — pelo que, mesmo em sectores pouco dinâmi- zado com a integração europeia e promovido sobretu- cos na óptica da procura internacional ou das oportu- do durante a segunda metade da década de 90, nidades tecnológicas, existem posicionamentos, em evidenciam-se alguns indicadores de forte progresso termos de gama oferecida ou de mercados abrangidos, efectivo em domínios como a publicação científica que podem ser manifestamente interessantes. Em se- (que tem crescido a uma das taxas mais elevadas do gundo lugar, o conceito de sector pode não ser sufici- mundo, colocando o país, neste domínio, em primeiro entemente operacional tendo em conta o tipo de liga- lugar na UE25) e a oferta de novos doutorados(as) (que ções multisectoriais, verticais ou horizontais. O tem crescido continuamente, atingindo em 2003 mais exemplo do efeito da instalação da Autoeuropa é re- de mil por ano). Adicionalmente, começou a ser exer- velador das limitações desta abordagem dado que se, cida maior pressão no sentido de garantir melhores por um lado, afectou positivamente a estrutura produ- desempenhos científicos, designadamente nas univer- tiva e das exportações (elevando de forma significati- sidades e instituições de investigação, como resultado va a presença de um sector mais qualificado), propi- do crescente nível de qualificações do corpo docente ciou por outro lado dinâmicas de arrastamento em e de investigadores(as), da sua progressiva integração segmentos mais tradicionais, sobretudo quando integra- em redes de colaboração científica internacional e da dos em cadeias produtivas relativamente qualificadas. emergência de fontes de financiamento assentes num Neste contexto, a assunção de um posicionamento processo de avaliação científica internacional de pro- dirigido à alteração do perfil das actividades assume jectos e instituições. uma relevância especial para as políticas públicas, No entanto, mesmo considerando as taxas de cres- actuando em simultâneo no estímulo à inovação dos cimento significativas nestes indicadores, Portugal con- sectores e actividades mais tradicionais, e na atracção tinua atrás e afastado dos principais países europeus, de investimentos que permitam qualificar, directa ou com as economias mais desenvolvidas. Adicionalmen- indirectamente, o tecido produtivo. te, apesar do rápido e recente aumento do número de A inerente mudança estrutural das políticas públi- investigadores(as), o sistema português de C&T dispu- cas reclama uma acção em dois planos distintos, mas nha, em 2002, apenas 3,4 investigadores(as) por cada interrelacionados: a promoção e desenvolvimento de milhar de activos — enquanto na média da União Eu- novas iniciativas empresariais mais intensivas em co- ropeia o mesmo indicador se situava nos 5,3. Em 2001, Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4203 a despesa média por investigador(a) em Portugal era cados internacionais com base em factores de compe- cerca de um terço da despesa por investigador(a) da titividade dinâmicos e sofisticados. Um sintoma desta média da União Europeia a 25 Estados-Membros, nas situação é a designada crise de patentes industrialmente suas três dimensões — sector empresarial, sector pú- valorizáveis, com as organizações portuguesas ainda blico e instituições de ensino superior. longe de competirem e transaccionarem nos mercados Com efeito, quer a persistente escassez de recursos internacionais do conhecimento, o que constitui um humanos e materiais, quando comparados no contexto reflexo da inexistência de invenções com conteúdo internacional, quer alguns traços do quadro institucio- tecnológico inovador significativo. As empresas naci- nal vigente, continuam a evidenciar um atraso cientí- onais tendem, assim, a adoptar uma atitude passiva de fico estrutural significativo, particularmente materiali- adaptação à envolvente. zado na falta de autonomia das instituições científicas, Analogamente, a generalidade da actividade empre- na sua reduzida abertura ao exterior e ao relaciona- endedora em Portugal replica este padrão, tendo-se mento com outras organizações (nomeadamente empre- caracterizado por uma densidade de microempresas e sas) e na sua consequente dependência do Estado. de PME acima da média dos países desenvolvidos, O peso determinante dos financiamentos públicos, criadas sobretudo em sectores de serviços de baixo tradicionalmente direccionados para o apoio a I&D valor acrescentado e que, por norma, registam baixas desenvolvido por entidades públicas, se por um lado taxas de sobrevivência e níveis de crescimento reduzi- traduz uma insuficiente orientação destas actividades dos. para as necessidades do tecido produtivo, reflectiu tam- A esta situação acresce uma elevada proporção de bém, por outro lado, a deficiente percepção, por parte criação de empresas por motivo de necessidade, isto das empresas, do aproveitamento das potencialidades é, de escolha do auto-emprego motivada pela inexis- de interacção com fornecedores, clientes e com infra- tência de alternativas profissionais apelativas. A impor- -estruturas e serviços de suporte tecnológico. tância em Portugal do empreendedorismo de necessi- Neste quadro, a muito baixa proporção de I&D dade — tipicamente menos inovador e registando executada nas empresas na I&D total é um dos traços menores taxas de crescimento — tende a gerar efeitos mais preocupantes do Sistema Nacional de Inovação de médio e longo prazo sobre a competitividade e o (SNI). As empresas portuguesas são responsáveis ac- emprego que se encontram abaixo do potencial eviden- tualmente por apenas cerca de um quarto da I&D na- ciado por outros países. O carácter limitado do em- cional, contrastando com um valor médio de dois ter- preendedorismo mais inovador, de oportunidade ou de ços na União Europeia. Em 2001, as empresas que base tecnológica, é especialmente evidente quando desenvolviam actividades de I&D em Portugal eram 568 Portugal é comparado com países mais desenvolvidos e empregavam pouco mais de 2700 investigadores(as). que têm registado nos últimos anos taxas de cresci- Em termos empresariais, o dualismo crescente da mento económico mais altas que a média da OCDE estrutura económica e social portuguesa tem tido re- como, por exemplo, a Irlanda, Noruega, Islândia e os flexos particularmente relevantes na evolução dos pro- EUA. Estes países caracterizam-se por níveis elevados cessos de inovação (nas suas vertentes de criação e de criação de novas empresas resultante da detecção e difusão/apropriação), com efeitos de sinal contrário aproveitamento de oportunidades de negócio em áreas sobre o crescimento económico, competitividade e inovadoras e criativas estimuladas por um ambiente emprego. cultural e tecnologicamente rico. Tem vindo a assistir-se, por um lado, à criação e No caso particular de Portugal, salvaguardando na- desenvolvimento de um conjunto de empresas inova- turalmente notáveis excepções existentes, a qualidade doras e internacionalmente competitivas com elevado inovadora da generalidade das empresas (existentes e potencial de crescimento (designadamente em activi- criadas) é inferior à verificada na maioria dos países dades de nível tecnológico avançado, como a biotec- europeus. Em consequência, a turbulência gerada pela nologia, ciências biomédicas e da saúde, tecnologias selecção entre empresas no mercado é menor — e, de informação e comunicação e novos media). As concomitantemente, os efeitos induzidos da inovação novas empresas criadas nestas áreas utilizam recursos sobre o crescimento económico e a competitividade são humanos altamente qualificados como principal factor também menores, menos sustentáveis e ocorrem mais produtivo e estabelecem parcerias e redes de colabo- lentamente. O modelo de crescimento prevalecente em Portugal, ração com empresas estrangeiras, universidades e ins- não implicando uma forte progressão qualitativa nem tituições de I&D com vista ao reconhecimento de no- uma significativa transformação na especialização de vas oportunidades de negócio baseadas em C&T, ao actividades, privilegiou investimentos centrados no desenvolvimento e comercialização de novos produtos capital físico, seja em termos empresarial, onde a re- e ao recrutamento de recursos humanos altamente qua- novação e modernização de equipamentos se sobrepôs, lificados em novas tecnologias. Adicionalmente, têm igualmente, aos investimentos imateriais de organiza- surgido em sectores tradicionais, crescentemente expos- ção, inovação ou de desenvolvimento do capital hu- tos a uma maior concorrência internacional, processos mano, seja no que respeita às infra-estruturas, onde a sustentados de modernização e reformulação de mo- lógica da respectiva construção se sobrepôs, também delos de negócio, realizados por parte de várias em- com clareza, à lógica da eficiência na respectiva utili- presas e grupos de empresas nacionais. zação. Com a excepção deste conjunto reduzido de empre- Com efeito, a especialização produtiva nacional, sas, a larguíssima maioria do sistema empresarial exis- baseada numa fraca incorporação de tecnologia e em tente não atingiu ainda, por outro lado, um estágio que produções rotinadas, torna a procura e o investimento patenteie capacidade suficiente para abordar os mer- em capital humano qualificado, sobretudo por parte das 4204 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 empresas, tendencialmente supérfluo. As limitadas Também as questões relacionadas com a Violência competências internas que daí decorrem constituem, de Género, nomeadamente a violência doméstica e o por sua vez, uma das principais barreiras à inovação tráfico para exploração, constituem ameaças significa- empresarial, condicionando não só a dinâmica inova- tivas à Coesão Social — salientando-se consequente- dora das empresas mas, também, a intensidade e o mente a relevância do Plano Nacional contra a Vio- nível cognitivo das relações estabelecidas com outros lência. actores do SNI. As políticas de qualificação, sobretudo as que con- São por outro lado conhecidas as dificuldades do templam a população adulta e as que procuram preve- acesso a financiamento para inovação por parte das nir fenómenos de reprodução do desinvestimento em empresas e dos(as) empreendedores(as) nacionais, em educação na população jovem, constituem o principal virtude da escassez de mecanismos de partilha de ris- campo de resposta no domínio da prevenção de tra- cos existentes no sistema financeiro. Tal situação não jectórias de exclusão. Neste plano, distingue-se, para é compensada por outros mecanismos de financiamen- além do objectivo da diversificação de respostas de to — devendo assumir-se que as experiências com ca- educação e formação, a necessidade de promover abor- pital de risco (independentemente de serem ou não lan- dagens integradas que actuando ao nível da minimiza- çadas com apoio público) não têm sido suficientemente ção da pobreza ou do apoio à (re)inserção no merca- bem sucedidas e que as manifestas limitações da con- do de trabalho contribuam para viabilizar e tornar tribuição de empresas de capital de risco para a pro- instrumental a aquisição de competências. moção da inovação são agravadas por um expressivo A revalorização dos instrumentos de apoio à inser- défice na oferta de capital-semente. O desempenho da economia portuguesa permanece, ção no mercado de trabalho, compreendendo aborda- assim, abaixo da média europeia (UE25) para a maio- gens precoces e individualizadas e a actuação sobre os ria dos indicadores associados à inovação, com espe- constrangimentos de contextos que dificultam a inser- cial destaque para a I&D empresarial, a qualificação ção no mercado, sobretudo das mulheres e de grupos de recursos humanos e a propriedade intelectual. desfavorecidos, constitui um elemento de resposta cha- Embora as características do tecido empresarial evi- ve neste domínio. Soluções dirigidas a responder a denciem a necessidade de ultrapassar as insuficiências custos sociais suscitados por contextos de reestrutura- apontadas (abordagem ao mercado, organização e pla- ção empresarial ganham significativa prioridade, envol- neamento, formação, inovação, qualidade) através de vendo a procura de soluções no quadro das políticas soluções externas como as parcerias, a inserção em micro-económicas. O apoio à expansão do emprego e redes ou pólos de cooperação empresarial e de liga- a promoção do empreendedorismo, contemplando aqui ção com carácter regular a instituições de apoio (cen- abordagens da «família do microcrédito», constituem tros tecnológicos, centros de formação, empresas de áreas de intervenção a desenvolver. prestação de serviços avançados às empresas, etc.), a O combate à pobreza, nas suas diferentes «facetas grande maioria das empresas nacionais não efectua geracionais» e de género, constitui uma vertente in- actualmente este tipo de actividades em cooperação dispensável de aposta na construção de uma socieda- com outras entidades relevantes do Sistema Nacional de mais coesa. Promover uma maior eficiência na apli- de Inovação — cujo estímulo se considera dever cons- cação das transferências sociais e consolidar a rede de tituir componente relevante das políticas públicas. equipamentos sociais que suporta a prestação de ser- viços sociais básicos constituem opções imprescindí- Coesão social veis para a consolidação de um modelo de desenvol- A afirmação de um novo paradigma competitivo vimento social simultaneamente mais competitivo e para a economia portuguesa, cuja gestação está im- coeso. plícita às dinâmicas de ajustamento estrutural que se Coesão territorial desenrolaram na vigência do actual Quadro Comuni- tário de Apoio e cuja consolidação se espera alcan- As políticas públicas de desenvolvimento concreti- çar com o QREN, comporta riscos de aprofundamento zadas em Portugal nas últimas décadas com o apoio dos fenómenos da pobreza e exclusão social. Ao estrutural da União Europeia asseguraram que o país mesmo tempo, as fragilidades sociais susceptíveis de se tornasse, de forma generalizada, mais coeso, com dar origem a situações de pobreza e exclusão cons- um interior menos estigmatizado (mesmo que sem al- trangem, também, o ritmo de migração para um con- teração das dinâmicas de despovoamento). texto económico assente em novos factores de com- O esforço de convergência realizado em matéria de petitividade. condições e qualidade de vida confronta-se, contudo, Assim, importa que as políticas sociais assegurem, com novos desafios. A modernização da sociedade simultaneamente, a remoção dos factores responsáveis portuguesa e a progressiva exposição da sua economia pela geração de situações de exclusão social e atenu- a formas mais intensas de concorrência internacional em de forma efectiva os riscos de pobreza e de exclu- gerou a manifestação de novos factores indutores de são social que a rápida transformação da actividade assimetrias que têm conhecido agravamentos. económica comporta. Para tal, importa valorizar o Concorre por outro lado para a fragilidade compe- desenvolvimento de abordagens multidisciplinares e titiva das regiões portuguesas e do conjunto do terri- territorializadas que dêem expressão à perspectiva de tório nacional a insuficiente valorização da posição coordenação e integração de políticas sublinhada pelo geoestratégica de Portugal. A superação dos défices de Plano Nacional de Acção para a Inclusão e pelo Pla- conectividade internacional do País que ainda persis- no Nacional para a Igualdade. tem é consequentemente crucial para assegurar a ele- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4205 vação dos níveis de competitividade da economia e da A ausência fora das Áreas Metropolitanas de Lis- atractividade dos territórios. boa e do Porto — onde apenas existem três cidades O reforço das redes de estruturação do território com dimensão superior a 100 mil habitantes (Braga, — melhorando a eficiência, a eficácia e a funcionali- Funchal e Coimbra) e duas outras rondando os 50 mil dade dos sistemas de transportes, de telecomunicações habitantes (Aveiro e Guimarães) — de centros com di- e de energia — é determinante para reduzir custos in- mensão populacional e funcional favorável ao desen- ternos de contexto e a situação de perifericidade do volvimento de dinâmicas de competitividade e inova- país no contexto europeu e para valorizar a sua posi- ção; ção competitiva e geo-estratégica no contexto mundial. A elevada indiferenciação dos centros urbanos, im- O subdesenvolvimento de infra-estruturas e sistemas plicando dispersão das infraestruturas económicas e dos de apoio à competitividade, conectividade e projecção equipamentos terciários mais qualificantes, com perdas internacional da economia nacional é particularmente de escala e atrofia de relações de especialização e preocupante no domínio da logística, relativamente ao complementaridade geradoras de maior rendibilidade qual ainda se verifica a ausência de um sistema glo- social e económica; bal que tenha em conta os requisitos de intermodali- A grande dependência do dinamismo recente de dade das grandes cadeias logísticas, facilitando a in- alguns centros urbanos de funções dependentes do serção dos territórios nos mercados globais. orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta Os desafios em matéria de acessibilidades e de sustentabilidade a médio e longo prazo. mobilidade não se circunscrevem apenas aos défices de conectividade internacional. A aposta num modelo Colocando-se nas cidades os principais desafios da de melhoria da qualidade dos transportes e de eleva- coesão social, as grandes preocupações centram-se: ção dos níveis de mobilidade sobretudo assente na Na persistência de áreas urbanas críticas do ponto expansão da rede rodoviária conduziu a uma deficien- de vista social, físico e ambiental e na degradação da te intermodalidade dos transportes, com excessiva de- qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo nas pendência da rodovia e do uso dos veículos automó- periferias e nos centros históricos das cidades; veis privados e insuficiente atractividade dos outros Na persistência de importantes segmentos de popu- modos de transporte, nomeadamente no meio urbano lação em situação de pobreza e sem acesso condigno e, ainda, o ferroviário nas ligações interurbanas de à habitação, agravando as disparidades sociais intra- elevada procura e nos serviços de mercadorias entre -urbanas; os grandes pólos geradores de tráfego. Nos problemas relacionados com a integração dos Os sistemas urbanos evidenciam um papel central imigrantes, acentuando a segregação territorial e a no processo e no ritmo das dinâmicas de coesão e exclusão social nas áreas urbanas; competitividade das regiões portuguesas, reclamando a Na elevada vulnerabilidade do emprego em relação atenção que lhes é atribuída no modelo territorial pro- aos movimentos de reestruturação da economia e dos posto para Portugal no Programa Nacional da Política processos de deslocalização empresarial. de Ordenamento do Território (PNPOT). Num contexto em que a aglomeração territorial se Sendo ainda nas cidades que se colocam os gran- acentuou — tendo como cenário uma desigualdade sig- des problemas de sustentabilidade, destacam-se como nificativa na distribuição da população —, nomeada- desafios a enfrentar: mente com o reforço da concentração urbana nas zo- nas de menor densidade populacional, Portugal A expansão urbana desordenada e consequente frag- continua a ter na estruturação do sistema urbano um mentação e desqualificação do tecido urbano e dos dos maiores obstáculos à competitividade do seu ter- espaços envolventes; ritório. Por outro lado, em muitas áreas, o crescimen- A ineficiência energética e insustentabilidade ambi- to urbano verificado traduz mais o esvaziamento rural ental e económica no domínio da construção de edifí- do que padrões sustentados de crescimento regional. cios e da mobilidade, sobretudo nas Áreas Metropoli- Na verdade, a circunstância de metade da popula- tanas e nas áreas de urbanização difusa do litoral, pela ção portuguesa residir em áreas urbanas (cerca de excessiva dependência do automóvel privado; 55 % em 2001) reflecte, sobretudo, a forte concen- A degradação da qualidade de vida e da paisagem tração nas áreas metropolitanas de Lisboa e do urbana associada à escassez de espaços verdes, à po- Porto (cerca de 40 % da população reside em apro- luição atmosférica e ao ruído, como resultado da di- ximadamente 4 % território nacional). A essas aglo- nâmica de construção e de taxas crescentes de moto- merações contrapõem-se as áreas do interior de es- rização. cassa urbanização, onde a ausência de massa crítica urbana inibe o dinamismo económico e o acesso a A estes desafios especificamente urbanos adicionam- serviços avançados, comprometendo mesmo, nalguns -se ainda um conjunto de problemáticas territoriais casos, a capacidade de inverter a tendência para o es- relevantes, claramente identificadas nos trabalhos pre- vaziamento populacional. paratórios do Programa Nacional da Política de Orde- Assumindo a forte ligação existente entre sistemas namento do Território, de que se destacam: urbanos e níveis de competitividade territorial, emer- gem como questões relevantes: Insuficiente salvaguarda e valorização dos recursos naturais e ineficiente gestão de riscos; A insuficiente projecção internacional das principais Elevada intensidade (reduzida eficiência) energética aglomerações urbanas, dificultando a participação de e carbónica das actividades económicas e dos mode- Portugal nos fluxos e redes internacionais; los de mobilidade, com fraco recurso a energias reno- 4206 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 váveis, num contexto de baixos níveis relativos de des dirigidas à manutenção dos ecossistemas e a exis- consumo energético e de emissão de GEE; tência de lacunas graves na caracterização e monitori- Insuficiência das infra-estruturas e sistemas de apoio zação de algumas áreas, especialmente no que diz res- à competitividade, conectividade e projecção interna- peito às áreas marinhas. cional da economia do país e ausência de um sistema Apresentando umas das mais baixas produções de logístico global, que tenha em conta os requisitos dos resíduos sólidos urbanos da União Europeia, o incre- diferentes sectores de actividade e a inserção dos ter- mento significativo da capitação destes resíduos nos ritórios nos mercados globais; últimos anos coloca uma pressão significativa sobre a Inadequação da distribuição territorial de infra-es- necessidade de alcançar resultados mais expressivos em truturas e de equipamentos colectivos face às dinâmi- termos de redução, reutilização e reciclagem. Em 2004 cas de alteração do povoamento e das necessidades cerca de 66 % dos resíduos urbanos produzidos tive- sociais; ram como destino final o aterro sanitário, 20 % a in- Incipiente desenvolvimento da cooperação territorial cineração, 7 % a compostagem e 7 % a recolha selec- de âmbito supramunicipal na programação e gestão de tiva. Apesar do progresso verificado no tratamento e infra-estruturas e equipamentos colectivos, nomeada- destino final de resíduos urbanos, as metas definidas mente os que são geradores de respostas à conciliação a nível nacional para 2005 encontram-se ainda longe da entre a vida profissional, familiar e pessoal; de serem alcançadas, nomeadamente nas vertentes da Ausência de uma cultura cívica e de práticas efica- compostagem e reciclagem (25 % de compostagem e zes de ordenamento do território e ineficiência dos 25 % de recolha selectiva). sistemas de informação, planeamento e gestão territo- Os riscos para a saúde pública e para o ambiente rial. decorrentes de uma percentagem significativa de solos contaminados em Portugal exigem a resolução dos Muito embora subsistam diferenciações assinaláveis passivos existentes, nomeadamente no que respeita à entre regiões, a melhoria significativa que o país co- recuperação ambiental de áreas mineiras e industriais nheceu relativamente à cobertura de abastecimento de degradadas. água, de drenagem e tratamento de efluentes e de tra- Portugal manifesta ainda fragilidades face a diver- tamento de resíduos situa hoje o conjunto das regiões sos tipos de riscos naturais. Os fenómenos de erosão portuguesas num patamar superior à mera satisfação da costa portuguesa têm-se agravado no último século de necessidades básicas de ligação à rede pública. Os colocando em risco pessoas e bens, assim como o investimentos realizados em matéria de abastecimento património natural — encontrando-se os troços de costa de água encontram expressão na percentagem da po- arenosa particularmente vulneráveis a fenómenos de pulação residente com água potável no domicílio: 92 % erosão. No centro e norte do País os principais pro- em 2003. Persistem, contudo, assimetrias significativas blemas de risco de erosão costeira localizam-se entre deste indicador por região, salientando-se que enquanto a foz do rio Douro e a Nazaré, destacando-se em par- os Açores, a Madeira e Lisboa apresentavam valores ticular os troços Espinho-Ovar e Aveiro-Areão, bem mais elevados do que a média nacional, o Norte reve- como o troço entre Caminha e a foz do Douro. No la a dotação mais baixa do país (83 %). No mesmo sul do país destaca-se o troço entre Vilamoura e a foz ano cerca de 74 % da população era servida por siste- do Guadiana, no qual se verificam recuos das arribas mas de drenagem de águas residuais e 60 % tinha as e galgamentos do mar. águas residuais ligadas a sistemas de tratamento; as Cerca de 35 % de Portugal Continental encontra-se regiões do Norte e Centro e as Regiões Autónomas da em risco de desertificação. As áreas mais susceptíveis Madeira e Açores registam os valores mais baixos nestes indicadores. à desertificação situam-se no Alentejo (particularmen- Num contexto de elevada dependência da gestão dos te na bacia do Guadiana, devido à elevada erodibili- recursos hídricos em relação a Espanha — 64 % do ter- dade dos solos e erosividade da precipitação), no Li- ritório continental de Portugal está integrado nas ba- toral Algarvio, no Vale do Douro, em Trás-os-Montes cias hidrográficas dos rios internacionais — a pressão e na Zona da raia da Beira Baixa. exercida sobre este recurso fundamental torna impera- Em Portugal Continental, as cheias e inundações tivo assegurar uma maior eficiência do seu uso. Em constituem igualmente riscos naturais a merecer aten- matéria de recursos hídricos é igualmente relevante ção, que se verificam sobretudo nas planícies aluviais assinalar que, em Portugal, no que respeita às águas dos principais rios do país e, também, em bacias hi- de superfície e às águas subterrâneas, se verificam drográficas de menores dimensões sujeitas a cheias problemas de qualidade com intensidade diversa mas rápidas ou repentinas. significativamente generalizados, e que as restantes As situações de seca são frequentes em Portugal águas interiores ainda revelam uma qualidade defi- continental, tratando-se de fenómenos naturais tempo- ciente, devido sobretudo à presença de matéria orgâ- rários que se distinguem das restantes catástrofes por nica e microbiológica. o seu desencadeamento se processar da forma mais Com um património natural muito relevante, eviden- imperceptível, a sua progressão verificar-se de forma ciado pela percentagem do território abrangida por mais lenta, a ocorrência arrastar-se por um maior pe- estatuto de protecção — cerca de 22 % —, o declínio ríodo de tempo, poder atingir extensões superficiais de da biodiversidade em Portugal assume expressão pre- muito maiores proporções e a sua recuperação proces- ocupante. No quadro das debilidades verificadas em sar-se de um modo mais lento, acarretando por vezes matéria de política da conservação da natureza desta- impactes socio-económicos significativos, nomeada- cam-se a integração com outros sectores, nomeadamen- mente na agricultura e na agropecuária e, ainda, na te a compatibilidade do desenvolvimento de activida- produção de energia. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4207 Os incêndios florestais constituem o maior risco das sabilidades e competências, reforçando-se outras por florestas portuguesas e deles tem resultado um núme- vezes com contributos menos significativos na presta- ro elevado de acidentes pessoais e significativos pre- ção de serviços ou na produção de valor para a co- juízos económicos. A área ardida anualmente em Por- munidade. Na sua acção, a maioria destas entidades tugal tem sido superior à área florestada, sendo este caracteriza-se ainda por uma forte sectorialização e um importante contributo para a desertificação. As vulnerabilidade a alterações de direcção política, o que zonas mais susceptíveis aos incêndios localizam-se tem contribuído para o predomínio de estruturas emi- maioritariamente a norte do rio Tejo, em terrenos de- nentemente reactivas, vocacionadas para abordagens clivosos e onde predominam resinosas associadas a parcelares de curto prazo, com elevados níveis de ri- elevadas densidades do coberto vegetal. gidez organizacional e de hierarquização, com reduzi- da autonomia e capacidade efectiva de desenvolvimen- Eficiência da governação to de relações de cooperação, fortemente orientadas Portugal tem vindo a acompanhar o movimento para o cumprimento de procedimentos em detrimento generalizado de reforma do Estado, actualmente em da obtenção de resultados. curso na grande maioria dos países membros da Lançado em Abril de 2006, o Programa de Rees- OCDE, iniciado como resposta às grandes mudan- truturação da Administração Central do Estado ças políticas, sociais, económicas e tecnológicas ve- (PRACE) consubstancia as actuais linhas orientadoras rificadas a partir das décadas de 70 e 80 do século do processo de reorganização estrutural do Estado, ini- passado. ciado pela recente redefinição das macroestruturas dos No caso português, estas mudanças têm-se traduzi- Ministérios, cuja concretização se traduziu na recente do numa crescente pressão sobre o Estado e sobre as aprovação de leis orgânicas dos vários Ministérios, e instituições públicas, no sentido de concretizar signifi- pela redefinição das microestruturas dos múltiplos ser- cativas alterações nas suas responsabilidades e na for- viços e organismos que, em conjunto, produzirão uma ma do seu exercício — salientando-se em especial o re- nova arquitectura da Administração. conhecimento da existência de significativos efeitos Na sua dimensão de prestação de serviços e corres- negativos decorrentes da insuficiente eficiência das ins- pondente simplificação e desmaterialização de proce- tituições e organizações públicas sobre a competitivi- dimentos externos e internos, o processo de moderni- dade da economia e sobre a qualidade e condições de zação do Estado e das instituições públicas nacionais vida dos cidadãos. tem por outro lado registado, ao longo dos últimos Sendo assim conhecidas e encontrando-se diagnos- anos, uma evolução francamente positiva, num movi- ticadas as características quantitativas e qualitativas da mento de forte convergência real que coloca o desem- administração pública, onde se evidencia a dimensão penho de Portugal acima da média europeia (UE25), relativa da educação, da saúde e da justiça, estão iden- particularmente no que se refere aos indicadores asso- tificadas debilidades e insuficiências que constituem ciados ao governo electrónico e à prestação de servi- um obstáculo de natureza estrutural à qualidade da ços públicos avançados com recurso às tecnologias de formulação e à eficácia da concretização das políticas informação e comunicação (TIC). públicas e, consequentemente, do seu potencial (e in- No entanto, a concretização deste tipo de acções de dispensável) contributo para o sucesso dos processos racionalização e modernização administrativas continua de desenvolvimento económico, social e territorial, bem a ser limitada por um conjunto de obstáculos associa- como para a optimização do funcionamento e da efi- dos à actual lógica de funcionamento de alguns seg- cácia dos respectivos agentes. mentos da Administração Pública nacional, ainda ca- Neste contexto, o maior desafio que se coloca ao racterizada por uma forte orientação do esforço e Estado e às instituições públicas nacionais correspon- trabalho desenvolvido para dentro da própria Adminis- de essencialmente à necessidade de proceder a uma tração, por uma perpetuação dos métodos de trabalho rápida transformação estrutural do seu modelo de go- seguidos, por reduzidos incentivos à mudança, pela vernação e funcionamento que não permite, na sua dificuldade de implementação e manutenção dos me- actual configuração, assegurar uma resposta eficaz e canismos de trabalho em rede intra e inter-instituições eficiente às crescentemente complexas responsabilida- necessários à implementação e continuidade das acções des e solicitações que importa satisfazer. empreendidas. Não obstante evoluções recentes neste domínio, a Simultaneamente, as pressões sobre o sistema pú- estrutura orgânica e funcional da generalidade das ins- blico português (e, consequentemente, sobre o seu tituições públicas portuguesas apresenta ainda um con- processo de modernização) continuam a acentuar-se na junto de características claramente inibidoras da sua vertente de melhoria da qualidade dos serviços presta- adequação à lógica emergente da abordagem matricial dos e na dimensão da previsibilidade, transparência e da acção pública — fortemente centrada na cooperação simplificação dos procedimentos públicos que, assumi- intra e interinstitucional, no desenho e implementação dos numa óptica de custos públicos de contexto, são de políticas públicas e de projectos complexos de ín- cada vez mais factores chave de diferenciação e de dole transversal (muitas vezes em áreas de interven- competitividade internacional. ção atípicas para o sector público) e na flexibilidade, Assim, a correspondente sobrecarga expectável so- descentralização e delegação de responsabilidades. bre o sistema no seu modelo actual, num contexto de Assistiu-se com efeito em Portugal, ao longo das redução selectiva dos recursos públicos disponíveis, últimas décadas, a uma significativa proliferação de implicará obrigatoriamente um esforço acrescido de entidades públicas, com a correspondente atomização aprofundamento e aceleração efectiva do processo de e, inclusivamente, sobreposição das respectivas respon- modernização durante os próximos anos, sob pena de 4208 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 perda progressiva dos progressos (e correspondente Embora, do ponto de vista estrutural, a dotação em convergência europeia) obtidos até ao momento. capital humano da administração pública registe uma Ao nível programático, este processo de racionali- situação distinta da dos outros sectores da economia, no zação e modernização encontra-se especialmente con- que respeita a uma parte significativa dos recursos hu- substanciado no Programa de Simplificação Adminis- manos das entidades e instituições públicas nacionais trativa e Legislativa (SIMPLEX) lançado em Março de verificam-se insuficiências que importa superar tendo em 2006. vista as reformas que é necessário concretizar. Cumulativamente, o movimento de progressiva trans- Os trabalhadores da Administração Pública represen- ferência de actividades e responsabilidades públicas para tavam, em Dezembro de 2005, 13,6 % da população o sector empresarial, público, privado e cooperativo que, activa em Portugal (cerca de 740 000 pessoas). De embora numa fase ainda inicial face a outros países da entre os funcionários e agentes, cerca de 40 % perma- OCDE, tem vindo a acentuar-se ao longo dos últimos necem há 20 ou mais anos na Administração. Particu- anos em Portugal, vem contribuindo para alterar subs- larmente a Administração Central apresenta uma estru- tancialmente o tipo de relacionamento entre o Estado tura etária significativamente envelhecida — 47,7 % das português e os(as) destinatários(as) das políticas e ac- pessoas têm 45 ou mais anos de idade. ções públicas, institucionalizando novos mecanismos de Não obstante as habilitações literárias acima da mé- intermediação até então incipientes. dia nacional, a Administração Pública portuguesa regis- Numa clara aproximação a uma lógica competitiva, ta ainda um défice habilitacional nos serviços de natu- formas alternativas de provisão de serviços e de desen- reza mais administrativa. Em 2005, na Administração volvimento de actividades públicas assentes em privati- Central, cerca de 51 % dos funcionários e agentes de- zações, concessões e parcerias público-privadas, tinha uma licenciatura ou grau académico superior, empresarialização, externalização e respectivas contra- 28,3 % possuía 9 ou menos anos de escolaridade (re- tualizações de actividades e serviços públicos têm sur- presentando os que detêm 4 ou menos anos de escola- gido não apenas como resposta a restrições orçamen- ridade 9,3 % do total). Se excluirmos os detentores de tais mas, igualmente, com o objectivo de contribuir para habilitação superior afectos aos Ministérios da Saúde, o aumento da eficiência e da qualidade dos serviços da Educação e da Ciência e Tecnologia e Ensino Supe- prestados. A consequente emergência de uma varieda- rior, a percentagem de licenciados, ou detentores de grau de de novas estruturas e formas de governação pública, académico superior, passa para cerca de 15,9 %. já expressivamente presente na área dos grandes inves- Verifica-se ainda uma baixa incidência de funcio- timentos infraestruturais e dos serviços de interesse eco- nários com cursos tecnológicos e profissionais: cerca nómico geral como a energia, os transportes e a saúde de 0,5 %. mas também, mais recentemente, ao nível dos grandes No final de 2005, os contratos individuais de traba- sistemas públicos nacionais (nomeadamente segurança lho, por tempo indeterminado, representavam apenas social e educação), tem tido um impacto crescente so- 4,2 % do emprego da Administração Central. bre a lógica de funcionamento tradicional do Estado e O Programa de Estabilidade e Crescimento preconi- das instituições públicas portuguesas. Tais desenvolvi- za a «Reestruturação da Administração, Recursos Hu- mentos passarão a exigir um maior grau de responsabi- manos e Serviços Públicos» como uma das principais lização e controlo por parte da administração pública medidas com maior impacto no processo de consolida- seja, num primeiro momento, na concepção do modelo ção orçamental, identificando em especial um conjunto de relacionamento e respectivo desenho contratual seja, de iniciativas no domínio da gestão de recursos humanos. posteriormente, na gestão, acompanhamento e monito- Com efeito, os progressos na eficiência e racionali- rização da relação contratual estabelecida e na própria zação administrativas alcançados por via do aumento avaliação da solução adoptada. e da diversificação de competências dos funcionários Neste contexto, assumem ainda particular importân- potenciam a obtenção de efeitos multiplicadores, con- cia as iniciativas que visam a instituição de uma lógica tribuindo para o incremento da produtividade global, de partilha de serviços comuns nos domínios da gestão da competitividade da economia, da sustentabilidade de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimo- das finanças públicas. niais no âmbito da Administração Pública, que se espe- II.5 — Análise SWOT ra venham a contribuir não só para a necessária conso- lidação das contas públicas, através da optimização de A análise apresentada sobre as oportunidades e as recursos e da obtenção de volumes significativos de ameaças com que se defronta o processo de desenvol- poupança, mas também para a modernização e raciona- vimento, bem como sobre as forças e fragilidades da lização da actividade administrativa, na linha do preco- situação portuguesa apresentada nos pontos anteriores nizado pelas boas práticas internacionais. é sintetizada nas tabelas seguintes: Oportunidades e ameaças — Factores exógenos condicionantes Oportunidades Ameaças Incertezas acrescidas no reordenamento político internacional, com repercussões em termos de comércio internacional Reforço da cooperação no interior do espaço dos países de língua portuguesa e de Potenciais efeitos negativos em pequenas economias abertas e sem peso aproximação a países asiáticos com ligações históricas a Portugal político considerável no processo de decisão das principais organizações internacionais Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4209 Oportunidades Ameaças Estímulo ao desenvolvimento e exploração de fontes de energia renovável, Crescente instabilidade macroeconómica nos países da América Latina alternativas aos hidrocarbonetos, designadamente aquelas que dependem de com reflexos potenciais em processos de internacionalização da economia recursos em que Portugal está bem dotado portuguesa nesses países Pressões sobre o mercado petrolífero e volatilidade de preços, com consequências no agravamento do défice comercial externo do País Dificuldades intermitentes no transporte aéreo e no turismo internacional com repercussões negativas na economia portuguesa, nas suas regiões turísticas mais especializadas (Algarve e Madeira) Afirmação do processo de globalização económica (mundialização dos mercados, intensificação dos fluxos de investimento e comércio, financiamento da economia, organização global dos grandes players) e da emergência das novas potências económicas Consolidação de um modo de organização das empresas líder a nível mundial que Maior abertura dos mercados da UE aos países asiáticos, devido a acordos alimenta um processo de outsourcing para diversos locais do mundo de um cada internacionais e ao interesse das multinacionais europeias em explorar as vez maior número de actividades oportunidades desses mercados, nomeadamente da China Multiplicação das actividades de serviços que à escala mundial se deslocalizam para Dificuldades de recuperação sustentada da competitividade da União regiões que combinam características naturais, ambientais, culturais e de Europeia (com consequentes dificuldades de manutenção de padrões disponibilidade de recursos humanos qualificados, que as tornam especialmente elevados de crescimento) e de manter ritmos de ganhos de economias de atractivas escala para a indústria nacional exportadora para o espaço europeu Potencial geo-estratégico do território nacional em termos de estabelecimento de Forte pressão sobre os modelos sociais prevalecentes na União Europeia, com plataformas de articulação intercontinental - transporte marítimo e aéreo consequências especiais sobre os modelos mais frágeis das periferias do Sul Intensificação dos fluxos de turismo resultantes da procura de espaços residenciais em Forte concorrência das grandes economias emergentes enquanto receptoras localizações com clima ameno, qualidade ambiental, paisagística e cultural, condições privilegiadas de IDE, com repercussão ao nível do desinvestimento externo de segurança e bons serviços de saúde por parte de sectores afluentes da população em Portugal ou diferimento de decisões de investimento europeia Aumento da procura de bens e serviços nas economias emergentes Redução da relevância do factor distância na competitividade, com penalização das vantagens competitivas da proximidade aos mercados do Centro da Europa para alguns segmentos da economia portuguesa Dumping social e ambiental por parte de concorrentes emergentes Aprofundamento dos fenómenos migratórios à escala mundial Prosseguimento de movimentos de imigração de populações com níveis de Contexto estrutural de baixos salários reais que pode ser prolongado com o qualificação superiores à média portuguesa que podem contribuir para facilitar a surto migratório de populações provenientes de economias de muito baixo atracção de certo tipo de actividades rendimento per capita Dinamização da migração de activos com repercussões positivas na estrutura Intensificação de movimentos migratórios de populações provenientes de demográfica e na sustentação do sistema de segurança social bolsas de pobreza da Europa de Leste e de África, com efeitos no nível de coesão social em Portugal e provocando novos problemas de integração Captação de investigadores e engenheiros de I&D provenientes de países de Leste, do Centro da Europa e da Ásia Desenvolvimento de novas tecnologias e de novas aplicações das tecnologias de ponta Incorporação de centros de I&D nacionais em redes globais de excelência científica Aprofundamento do processo de integração económica no espaço da União Europeia Reforço de novos produtos turísticos, designadamente do turismo de eventos, Dificuldades adicionais na captação de IDE resultantes da presença no potenciando a boa inserção internacional de alguns equipamentos culturais, interior da UE de novos Estados-Membros com melhores condições em desportivos, científico-tecnológicos termos de qualificação de mão-de-obra, custos do trabalho e posição geográfica Processos de internacionalização e reorganização de grupos empresariais nacionais nos Persistência dos factores de vulnerabilidade a choques externos domínios dos serviços financeiros, construção e utilities assimétricos na zona euro Afirmação de Portugal como espaço de acolhimento e fornecedor de serviços Potenciais impactes negativos e territorialmente concentrados de processos de vocacionados para os mercados europeus em actividades de apoio à terceira idade de relocalização industrial; desemprego com origem nas indústrias trabalho médios e altos rendimentos intensivas, atingindo mão-de-obra em faixas etárias e com níveis de escolaridade que tornam difícil a sua reintegração no mercado de trabalho Incertezas no rumo político da União Europeia Conflito de protagonismos entre os principais países da União Europeia com consequentes efeitos penalizadores para as pequenas economias e para a formação de consensos sólidos sobre as políticas de coesão Afirmação de grandes orientações de política comunitária Evolução da política agrícola comum no sentido do desenvolvimento rural, com Previsível redução dos Fundos Estruturais com fortes repercussões em repercussões positivas para os espaços rurais do país regiões do território nacional ultraperiféricas ou fortemente desfavorecidas em termos de capacidade de empreendimento 4210 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Oportunidades Ameaças Maior atenção ao aproveitamento dos oceanos como fonte de descoberta de novos Reforço das tendências centrípetas da política científica e tecnológica recursos biológicos e minerais, com repercussões ao nível do aproveitamento do comunitária, em função de critérios de concentração e eficiência e da presença potencial científico nacional e da valorização dos recursos nacionais de empresas privadas financiadoras Impactes na estrutura produtiva portuguesa da aplicação de directivas comunitárias Redes transeuropeias traçadas em função dos interesses do sistema de em termos de segurança alimentar, critérios ambientais e informação ao consumidor cidades de ranking superior da União Europeia, com penalização de alguns elementos do sistema urbano nacional Maior atenção à questão das vulnerabilidades – no longo prazo – aos impactes das Limitações possíveis no espaço da UE ao principal modo de transporte de alterações climáticas num país com uma extensa orla costeira, com repercussões ao mercadorias do comércio externo de Portugal – o rodoviário nível da consciência colectiva sobre o valor do ordenamento e da preservação dos recursos naturais Aprofundamento do processo de integração das economias ibéricas Alargamento de mercado às empresas até agora mais viradas para o mercado interno Afirmação crescente da Espanha como potência europeia, com efeitos (potencialmente interessante para PME portuguesas industriais e de serviços), no espaço sobre o desenvolvimento equilibrado no comércio luso-espanhol e a de proximidade que é a economia espanhola manutenção de centros de decisão nacionais em sectores estratégicos Alargamento da área de mercado dos principais portos portugueses à parte ocidental Forte capacidade logística implantada no território espanhol que gera o do território continental espanhol risco de concorrer com infra-estruturas logísticas em Portugal Concretização do projecto de alta velocidade Lisboa – Madrid, que contribuirá Forte concorrência do aeroporto de Madrid dificulta a afirmação de uma significativamente para elevar os níveis do conectividade às escalas ibérica e plataforma competitiva de transporte aéreo intercontinental em Portugal europeia Reafirmação de grandes condicionantes e orientações de política económica nacional Reformas estruturais iniciadas e políticas orientadas para a competitividade e o Insuficiente territorialização da política agrícola em função da forte crescimento, com eventuais consequências na melhoria dos factores gerais de diferenciação territorial dos diferentes modelos de agricultura existentes em atractividade da economia portuguesa Portugal Programas de investimentos em infra-estruturas de abastecimento de água, saneamento Dificuldades financeiras na concretização de um projecto fundamental para básico e recolha e tratamento de resíduos, clarificando as expectativas de actividades a conectividade internacional da economia portuguesa – comboios de alta e serviços com maior sensibilidade à qualidade ambiental velocidade Conclusão dos investimentos programados no Plano Rodoviário Nacional com Aposta excessiva num crescimento intenso do sector de turismo, efeitos positivos sobre os padrões de localização de novas actividades penalizador para os recursos naturais e de sustentabilidade social questionável Persistência de dificuldades na territorialização das políticas públicas na área do desenvolvimento socio-económico Evolução dos padrões de consumo Emergência de consumo ecológico e de excelência na gastronomia e na segurança alimentar que podem constituir oportunidades para algumas regiões portuguesas com potencial reconhecido Crescente valorização da arquitectura como factor de excelência urbana e de afirmação cultural, tendência para a qual a sociedade portuguesa está bem situada em termos de recursos de excelência com prestígio internacional reconhecido Forças e fraquezas — Dotações existentes ou dinâmicas em curso Forças Fragilidades Ambiente e Património Natural Grande diversidade do património natural, com elevado valor conservacionista; Insuficiente protecção e valorização do património natural, frequentemente 22% do território nacional classificado com estatuto de protecção de conservação da associado à escassez de conhecimento para a gestão de espécies e habitats natureza protegidos Clima e qualidade paisagística favoráveis à atracção de pessoas e actividades Deficiente gestão de riscos naturais traduzida na destruição do património florestal e no agravamento dos fenómenos de desertificação e de erosão costeira Cobertura generalizada da população em abastecimento de água Níveis insuficientes de atendimento em áreas de necessidades básicas, com destaque para a drenagem e tratamento das águas residuais Quadro legislativo ambiental consolidado Manifestas dificuldades em cumprir as metas do Protocolo de Quioto quanto à redução das emissões de gases com efeito de estufa Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4211 Forças Fragilidades Dotação em Recursos Naturais e Energéticos Potencial em energias renováveis elevado: especialmente bioenergia, energias Forte dependência energética do exterior, num quadro de elevada solares, energia eólica e energia hídrica e dotação de instalações portuárias intensidade energética da economia; vulnerabilidade em matéria de permitindo uma importação diversificada de matérias-primas energéticas aprovisionamento energético Diversidade de recursos naturais propícios ao desenvolvimento de actividades Níveis significativos de ineficiência de uso dos recursos hídricos; turísticas de qualidade Problemas diversos de qualidade das águas de superfície e subterrâneas Consciência colectiva crescente sobre a necessidade de promover uma utilização Insuficiente aposta na reciclagem e valorização dos resíduos sólidos urbanos racional dos recursos naturais Ordenamento, Cidades e Valorização do Território Território diferenciado, com identidade e laços fortes com várias regiões do mundo Insuficiente inserção internacional das principais aglomerações Principais opções para a organização do território nacional consolidadas (PNPOT), Dinâmica de crescimento urbano extensivo e de baixa qualidade, permitindo a coerência entre os diversos instrumentos de gestão territorial acompanhadas pela progressiva degradação e desvitalização das áreas históricas e prejudicando a sustentabilidade do transporte público Património histórico, natural, cultural e arquitectónico de grande valia, susceptível Desequilíbrio da rede urbana nacional e insuficiente dimensão e integração dos de alicerçar dinâmicas económicas e de valorização do território, e afirmação do sistemas urbanos não metropolitanos estatuto de “Património Cultural da Humanidade” (UNESCO) em Portugal a constituiR elemento de mobilização pública em torno da qualificação territorial Extensão e características da faixa costeira como factor de grande valia geo- Modelo de mobilidade assente sobretudo no transporte rodoviário e, em estratégica e económica meio urbano, no transporte individual, com impacte negativo nas condições gerais de produtividade e na qualidade de vida e ambiental Rede de pequenas e médias cidades, assegurando bons níveis potenciais de acesso Transformações nos sistemas produtivos agro-florestais conduzindo ao de todo o território a funções, equipamentos e infra-estruturas urbanas despovoamento e ao abandono dos espaços rurais Crescente afirmação de um conjunto de cidades médias à escala nacional, com efeitos Dificuldades em compatibilizar a preservação e valorização dos recursos positivos na estruturação da rede urbana e na valorização dos espaços rurais envolventes territoriais de maior valia com pressões para a sua rentabilização numa lógica privada e de curto prazo Dotação em Infra-estruturas para a Conectividade e a Atractividade Cobertura generalizada do país em infra-estruturas rodoviárias; taxa elevada de Atrasos na concretização da rede logística e intermodal de suporte ao concretização do Plano Rodoviário nacional ao nível dos grandes eixos, garantindo sistema de distribuição interna e, parcialmente, de exportação - importação bons níveis de acessibilidade entre as principais concentrações urbanas e industriais da especialização produtiva nacional do País e com Espanha Evolução favorável na cobertura do País pelas redes de telecomunicações e uma Persistência de défices de conectividade interna e internacional, Forte dinâmica empresarial neste sector e nos sectores afins, incluindo uma presença acentuando os efeitos negativos de uma posição periférica na Europa e empresarial significativa em mercados externos prejudicando a valorização da posição geo-estratégica do país no contexto mundial Infra-estruturas aeroportuárias internacionais no Continente com potencial de Continuada debilidade da rede ferroviária convencional nos eixos de especialização elevado e com progressão sustentada de procura; estruturas grande procura que servem o sistema urbano e os pólos geradores de aeroportuárias da Madeira e dos Açores, que se têm revelado ajustadas à sua tráfego de mercadorias internacionalização Boa cobertura do território continental em termos de áreas e de zonas de Débil capacidade organizativa, de gestão empresarial e de sustentabilidade acolhimento empresarial e de equipamentos de apoio à realização de eventos financeira da maioria das infra-estruturas de acolhimento empresarial empresariais e de mostras de produtos, com forte adequação à distribuição territorial dos principais clusters industriais Dotação em Infra-estruturas e Equipamentos Sociais Forte acréscimo na dotação de equipamentos e infra-estruturas de natureza social, Forte pressão social para a manutenção de níveis elevados de infra no conjunto das regiões portuguesas, com influência nos padrões de coesão social estruturação e de dotação de novos equipamentos, à revelia do planeamento de redes e das possibilidades oferecidas pelo sistema de transportes, sem acautelar a respectiva sustentabilidade económica e financeira Competitividade Territorial e Assimetrias Regionais Níveis de equipamento e infra-estruturação assegurando na generalidade do território Dinâmicas demográficas recessivas e de despovoamento nas regiões do as condições mínimas de evolução para um novo patamar de qualidade de vida e de interior em contextos de muito baixas densidades populacionais competitividade Emergência de novos pólos de dinâmica económica e demográfica fora das áreas Défice generalizado de capacidade competitiva num quadro de reforço das metropolitanas assimetrias entre as regiões portuguesas Potencial de capitalidade atlântica que a aglomeração de Lisboa apresenta no Insuficiente dimensão dos centros urbanos não metropolitanos, limitando o contexto das regiões atlânticas (uma das raras capitais nacionais com vocação surgimento de economias de aglomeração e o potencial de inovação marcadamente atlântica), secundada pelo Porto no contexto do Noroeste peninsular Relativo equilíbrio inter-regional em termos de coesão social, reflectindo-se mais na Dificuldades de afirmação do modelo polinucleado da Região Metropolitana cobertura de bens e serviços e menos na intensidade e nos padrões específicos dos do Porto, em virtude de problemas de governança e de retardamento de problemas de exclusão alguns projectos de infra-estruturação 4212 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Forças Fragilidades Potencial de afirmação de sistemas urbanos sub-regionais baseados no potencial de Insuficiente valorização das experiências bem sucedidas, das boas práticas complementaridade entre cidades próximas, em particular nas áreas de urbanização e das potencialidades das regiões menos desenvolvidas reduzindo a difusa do litoral atractividade de actores mais criativos e inovadores Potencial de afirmação urbana em torno de plataformas turísticas em áreas não Dificuldades de organização e estruturação do espaço litoral compreendido metropolitanas, com relevância particular para o Funchal e Faro entre as duas regiões metropolitanas de Lisboa e do Porto; dificuldades de governança do sistema urbano policêntrico que caracteriza este território Presença de instituições de ensino superior em cidades médias como alavanca de Grande dependência de alguns centros urbanos de funções dependentes do crescimento económico urbano qualificado e inovador orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta sustentabilidade a médio e longo prazo Especialização e Produtividade Afirmação de alguns pólos de actividades de maior intensidade tecnológica, Défice de produtividade resultante da interacção do padrão de actividades associadas a investimento internacional, e com efeitos indutores sobre redes de dominante no País e da posição ocupada pelas empresas que exportam a fornecedores de larga escala partir de Portugal nas cadeias de valor em que se inserem Efeitos disseminados de melhoria de condições de certificação de qualidade e de ritmos de Sobre - especialização da produção e das exportações em actividades com produção gerados pelo processo de articulação - subcontratação entre processos de IDE dinâmicas de procura fracas e forte concorrência pelo custo – actividades relevantes e PME nacionais industriais trabalho intensivas e de baixas qualificações e actividades (indústria e serviços) que combinam recursos naturais e baixas qualificações Orientação de mercado das exportações portuguesas excessivamente concentrada numa única macro -região da economia mundial – a Europa Continental e a zona Euro Dinâmicas Empresariais Emergência de um conjunto de empresas inovadoras e internacionalmente competitivas Quadro geral de grandes ineficiências organizativas, quer internas às em domínios com elevado potencial de crescimento (designadamente em actividades de empresas quer resultantes da insuficiente organização em rede das nível tecnológico avançado, como a biotecnologia, ciências biomédicas e da saúde, actividades tecnologias de informação e comunicação e novos media) Progressivo aumento do número de processos sustentados de modernização e Tendência para diminuição da capacidade de atracção de investimento reformulação de modelos de negócio realizados por parte de empresas em sectores internacional para projectos com efeito estruturante, tanto na área industrial tradicionais crescentemente expostos à concorrência internacional como nos serviços com maior valor acrescentado e/ou forte procura internacional Processos de internacionalização de grandes empresas do sector industrial, de Baixa intensidade de geração de nova capacidade empresarial a partir das sectores de infra-estruturas e dos sectores financeiros e da distribuição Universidades e Institutos Politécnicos Afirmação do empreendedorismo feminino de qualidade, ligado ao maior nível de Predomínio do empreendedorismo de necessidade em detrimento de habilitação das mulheres. processos de criação de novas empresas associados a detecção e aproveitamento de oportunidades de negócio Condicionantes no acesso a financiamento para inovação (financiamento bancário, capital de risco, capital semente) por parte das empresas e empreendedores(as) nacionais Reduzida sensibilidade da banca comercial para apoiar financeiramente projectos com forte conteúdo de inovação Investimento empresarial demasiado centrado no capital físico (renovação e modernização de equipamentos) em detrimento de investimentos em domínios imateriais (organização, inovação ou desenvolvimento do capital humano), nos quais Portugal apresenta ainda défices substanciais face aos seus congéneres europeus Dinâmicas de Inovação, Ciência e Tecnologia Crescimento do Sistema Nacional de C&T, com fortes progressos efectivos em Reduzida capacidade de incorporação empresarial dos resultados de domínios como a publicação científica e oferta de novos doutorados, bem como na processos de inovação tecnológica sua progressiva integração em redes de colaboração científica internacional Existência de pólos de I&D de qualidade internacional em áreas promissoras – robótica Desarticulação dos sistemas de inovação das regiões portuguesas e automação, tecnologias de informação e telecomunicações, ciências da saúde, biotecnologia e química fina, polímeros, física tecnológica, instrumentação e energia Existência de alguns centros de excelência na formação superior, designadamente Peso da I&D executada nas/com empresas portuguesas significativamente nos domínios da gestão, dos sistemas de informação e das tecnologias de informação inferior aos valores verificados para o mesmo domínio na maioria dos e comunicação e ciências da vida restantes países europeus Existência de equipas de investigação científica de excelência situadas favoravelmente Reduzida autonomia e dificuldades de relacionamento com outras entidades no seio de redes internacionais constituindo factores poderosos para a transferência do Sistema Nacional de Inovação (nomeadamente empresas) das de conhecimento relevante a nível mundial instituições do Sistema C&T Exemplos relevantes de Centros Tecnológicos sectoriais com tradição de prestação Debilidade dos interfaces Universidade - Empresa susceptíveis de de serviços de assistência técnica a clusters industriais alavancar modelos de desenvolvimento científico e tecnológico mais próximos da valorização económica dos resultados da I&D Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4213 Forças Fragilidades Dotação de Recursos para a Sociedade de Informação e do Conhecimento Nível de equipamento TIC e conectividade comparável ao existente nos restantes países Debilidade de mediação organizacional e de estratégias empresariais da UE, designadamente na área da Educação e do Ensino Superior – (Campus susceptíveis de acelerar os impactes da utilização acrescida de tecnologias de virtuais, internet nas escolas, Biblioteca do conhecimento on line, rede de fibra informação e comunicação na produtividade média do trabalho e na óptica nas Universidades) produtividade total dos factores Progressão significativa em termos de familiarização da sociedade portuguesa com a Posicionamento ainda desfavorável no plano comparativo internacional utilização de tecnologias de informação e de comunicação; forte propensão à com alguns países da coesão e com os países europeus mais avançados nos utilização das tecnologias da informação, nos mais variados campos da sua aplicação indicadores da sociedade de informação que traduzem uma utilização mais avançada pelas empresas Escolarização, Literacia e Formação Avançada Evolução apreciável das taxas de escolarização brutas e líquidas sobretudo no ensino Baixo nível de escolarização entre a população em idade activa, apesar da secundário melhoria significativa observada nas taxas de escolarização Nível de despesa pública na educação básica e secundária que, em termos relativos, Baixos níveis de competências em áreas-chave como matemática, ciências e para o conjunto dos graus de ensino, se situa em níveis médios no seio da UE e língua portuguesa, comprometendo, desde o ensino básico e secundário, a qualificação da população activa futura Aprofundamento das estratégias de formação e qualificação de adultos pouco Níveis ainda elevados de abandono escolar precoce e baixas taxas de escolarizados integrando o reconhecimento, validação e certificação de aproveitamento competências não formais e combatendo lógicas de marginalização de segmentos populacionais menos escolarizados Processo em curso de racionalização e melhoria do ensino superior – universitário e Posição desfavorável nos indicadores de literacia OCDE, sugerindo níveis politécnico – por via das reestruturações do sistema educativo e da adaptação ao precários de eficiência do sistema educativo processo de Bolonha Abertura do ensino superior a novos públicos, através do novo regime de acesso Perda progressiva da especificidade da formação superior politécnica com a Para maiores de 23 anos, e do desenvolvimento do ensino pós-secundário em consequente perda de interacção com as necessidades empresariais instituições do ensino superior (através de um novo regime jurídico para os cursos de especialização tecnológica) Atraso na massificação dos conhecimentos básicos em Tecnologias de Informação e Comunicação e insuficiente mobilização de jovens para formação nas áreas a elas associadas Oferta pública e privada de formação superior com sérios desfasamentos face à procura de competências por parte das empresas, designadamente através de sobre especialização de cursos de graduação e pós graduação e perda de relevância de formações tecnológicas Reduzida formação de engenheiros e outros profissionais de áreas tecnológicas, que acompanha um crescente desinteresse dos jovens pelas áreas científicas Capital Humano Bolsas de quadros superiores com formação académica avançada, não vinculados a Baixo nível de qualificações entre a população activa empregada na maior instituições públicas, constituindo um potencial ao serviço de programas de parte do sector privado, bem como em determinados segmentos da colocação de quadros superiores nas empresas Administração Pública Franco desenvolvimento ao nível da oferta de percursos formativos intermédios Paradoxo da formação: a uma expressiva necessidade de investimento na profissionalizantes com integração de volumes consideráveis de formação prática qualificação dos recursos humanos por parte das empresas, corresponde melhor identificadas com as necessidades empresariais e orientadas segundo um uma fraca propensão destas a investir em formação, determinada pelo modelo de dupla certificação – escolar e profissional padrão de especialização e pela falta de competências de quadros superiores e intermédios para a gestão de recursos humanos Oferta crescente de escolas e cursos de gestão Ineficiência na aplicação de recursos decorrente quer da insuficiência de actividades de formação dirigidas para competências com forte procura e susceptíveis de requalificar jovens e adultos com níveis pouco elevados de qualificação, quer da produção em larga escala de licenciados em áreas com escassa procura no mercado de trabalho Oferta (emergente) de serviços de avaliação e valorização de recursos humanos Sistema de formação profissional predominantemente dominado pela oferta Inexistência de mecanismos de financiamento à procura individual de formação, susceptíveis de exercer alguma pressão concorrencial, gerando níveis acrescidos de eficiência e práticas mais consistentes de identificação e captação de necessidades de formação Mercado de Trabalho Mercado de trabalho com forte capacidade de ajustamento a choques duradouros Maior rigidez do mercado de trabalho em termos de resposta flexível a choques transitórios Crescente segmentação do mercado de trabalho, polarizado por situações muito contrastadas em termos de segurança, remuneração e qualificações 4214 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Forças Fragilidades Condições favoráveis à emergência de exclusão social – desempregados de longa duração com fraca qualificação; jovens desqualificados recocemente saídos do sistema educativo; existência de casos de desincentivo à participação no mercado de trabalho de grupos populacionais que só podem aspirar a salários baixos, bem como a persistência de diferenciação salarial significativa entre homens e mulheres Os trabalhadores da Administração Pública representavam, em 2005, 13,4% da população activa em Portugal (737.774 pessoas), caracterizando-se o emprego no sector público por uma fraca mobilidade não só a nível geográfico mas também entre serviços Coesão Social Permanência de formas de organização social, mesmo a nível urbano, com níveis de Sistema de Pensões a exigir um esforço de reforma a fim de garantir a solidariedade social e familiar ainda susceptíveis de assegurar protecção natural a sustentabilidade financeira no médio e longo prazos situações de exclusão continuada ou episódica do mercado de trabalho Conflitualidade social controlada, mediante nomeadamente melhoria das condições Efeitos redistributivos de políticas públicas sociais aquém do esperado para o de integração de determinadas comunidades étnicas em áreas urbanas grau de intervenção pública existente e níveis de desigualdade muito elevados no contexto europeu Experiências de integração de políticas públicas dirigidas a territórios urbanos com Políticas sociais e de revitalização integrada de áreas degradadas, com forte debilidades sociais acentuadas incidência de pobreza urbana e outras formas de exclusão social, excessivamente vulneráveis às incidências do estado das contas públicas e de políticas de estabilização macroeconómica Formas e expressões de pobreza rural seriamente penalizadas pela tendência observada nas duas últimas décadas de reforço do crescimento de centros urbanos em áreas interiores com o consequente esvaziamento de aldeias rurais Incidência preocupante da tóxico-dependência em áreas urbanas e metropolitanas Ocorrência de situações de infoexclusão decorrentes de um reduzido grau de disseminação da utilização de tecnologias de informação e comunicação em população activa e não activa mais idosa Formas de exclusão social ligadas à violência de género, designadamente vítimas de violência doméstica, tráfico e exploração sexual Administração Pública e Recursos Institucionais Evolução positiva do processo de modernização do Estado e das instituições Dificuldade de execução de reformas em áreas cruciais da actuação do públicas, que coloca a performance nacional neste domínio acima da média europeia, Estado, nomeadamente nas áreas da saúde, justiça, segurança social e num claro movimento de convergência real fiscalidade, a melhoria dos graus de cobertura e a resposta ao envelhecimento progressivo da população portuguesa Concretização de um processo de reformas estruturais, enquadrado num esforço comum Forte sectorialização, hierarquização e rigidez organizacional da a nível da União Europeia, que lhe confere maior base consensual interna Administração Pública nacional, claramente inibidoras da sua adequação à lógica emergente de abordagem matricial da acção pública Défice de instâncias e instrumentos de nível regional intermédio que assegurem, de forma efectiva e continuada, a coerência e a articulação entre os vários níveis de intervenção do Estado no território Desfasamento entre as actuais competências dos recursos humanos afectos à Administração Pública nacional e as competências necessárias para permitir ao Estado português responder, de forma rápida e efectiva, aos desafios que as transformações em curso (e o próprio processo de reforma e modernização do Estado) começam a requerer Défices de instâncias de regulação ou sua ineficiência Incertezas e insuficiências de capacidade técnica de gestão e acompanhamento de projectos públicos em regime de contratualização Insuficiências nos sistemas de informação orçamental, financeira e patrimonial que dificultam o acompanhamento da execução financeira e física dos projectos/actividades on going, bem como a avaliação dos resultados das políticas públicas e o apuramento dos respectivos custos Proliferação de entidades públicas com a correspondente atomização e, inclusivamente, sobreposição das respectivas responsabilidades e competências Múltiplas repetições estruturais na prestação de serviços de suporte na Administração Pública que não permitem a obtenção de economias de escala nem a uniformização de procedimentos de gestão de recursos públicos Fraca mobilidade geográfica e profissional dos recursos humanos da Administração Pública Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4215 III — Lições para o próximo período de programação A transformação estrutural da economia, no sentido III.1 — Estratégia de desenvolvimento 2000-2006 da progressiva aproximação da sua carteira de activi- dades e dos seus factores de competitividade aos das A terceira geração de apoios estruturais comunitá- economias mais avançadas, constituía uma segunda rios, correspondente ao período de execução do orientação estratégica. O PDR preconizava a criação QCA III (2000-2006), baseou-se numa estratégia de de- de instrumentos, concretizados pelo Estado e dirigidos senvolvimento muito ambiciosa, sintetizada pelo desíg- à sociedade civil, que visassem criar o enquadramento nio formulado no Plano Nacional de Desenvolvimento favorável à inovação e iniciativa empresariais e esti- Económico e Social de fazer do país uma primeira mulassem processos de subida na cadeia de valor, pro- frente atlântica europeia, uma nova centralidade na movendo — no âmbito das oportunidades oferecidas relação da Europa com a economia global. pelo mercado — a modernização das actividades tra- Este desígnio, intimamente articulado com a mobili- dicionais, a consolidação de clusters emergentes, a zação do país para a construção de um novo modelo massificação e democratização do acesso às tecnolo- de crescimento económico mais adequado aos novos gias de informação e comunicação, a consolidação do contextos geo-económico e tecnológico e assente nos sistema científico e tecnológico e o reforço do seu princípios do desenvolvimento sustentável, permitiria papel na difusão de tecnologia e na promoção da ino- oferecer aos portugueses oportunidades culturais, eco- vação empresarial. nómicas e sociais e condições de vida nos padrões A prioridade ao emprego e ao combate às diferen- europeus e garantiria também uma participação activa tes formas de exclusão social assumia igualmente re- na construção e desenvolvimento da União Europeia. levância estratégica fundamental, na medida em que se A concepção estratégica então definida assentava na anteviam significativos efeitos sociais, decorrentes si- formulação de grandes objectivos de intervenção das multaneamente dos processos de globalização e de políticas públicas, a par da reafirmação de pressupos- progressiva exposição da economia nacional à concor- tos inalienáveis subjacentes à acção governativa: a rência externa e das fragilidades existentes na econo- consolidação do Estado de Direito, como promotor da mia e na sociedade portuguesas para lhes fazer face. cidadania; a garantia da segurança dos cidadãos; a A dimensão territorial da estratégia de desenvolvi- dignificação da Justiça, de forma a assegurar a coesão mento assumia uma perspectiva integrada, embora as- da sociedade e de todos os seus sistemas económicos, sente em dois grandes vectores. A nova visão do ter- sociais e culturais; o aprofundamento das funções de ritório compreendia, por um lado, a vertente de regulação dos mercados, visando a salvaguarda dos valorização dos factores competitivos associados às po- bens colectivos e dos princípios da equidade e da igual- tencialidades do posicionamento geo-económico naci- dade de oportunidades. onal, bem ilustrada na antevisão do país enquanto Os objectivos traduziam uma opção voluntarista da primeira plataforma atlântica de uma Europa coloca- acção pública visando não apenas a convergência do da no centro da economia global. Compreendia, por desempenho macroeconómico com a União Europeia, outro lado, uma aposta determinada na valorização do mas, essencialmente, a superação, no quadro de uma território, conciliando o respectivo ordenamento com geração, das principais insuficiências estruturais por- a preservação e valorização ambientais, num quadro de tuguesas. combate às assimetrias intra e inter-regionais. O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) 2000- Para além de enunciar as linhas gerais da estratégia -2006 identificava essas insuficiências estruturais: a de desenvolvimento e as suas dimensões operacionais, baixa produtividade da economia portuguesa, o baixo o PDR sublinhava ainda a importância que deveria ser nível de habilitações/qualificações das cidadãs e dos atribuída à dimensão institucional: a estratégia e os cidadãos, o reduzido peso das actividades de investi- objectivos de desenvolvimento apresentados são, ne- gação e desenvolvimento na economia e na socieda- cessariamente, muito exigentes no que respeita à qua- de, as carências ainda verificadas na oferta de infra- lidade e à eficácia das organizações — do Estado, da -estruturas, o défice crónico da balança exterior de bens Administração, das Empresas, das outras organizações e serviços, os desequilíbrios existentes em termos de da sociedade civil — repercutindo-se, especialmente, no níveis de desenvolvimento no plano interno. imperativo de melhoria, coerência e eficácia da ges- Tal como então formulado, a dimensão do desafio tão pública. Embora com uma expressão muito limi- implicava a adopção de orientações estratégicas preci- tada no plano operacional, a importância atribuída à sas e a correcta articulação entre instrumentos de po- dimensão institucional estava patente na necessidade lítica mobilizáveis para a concretização dos objectivos identificada de promover uma nova cultura de respon- de desenvolvimento. sabilidade entre os agentes públicos e privados. Reconhecendo a centralidade do potencial humano Com uma dotação financeira inicial de cerca de enquanto factor crítico de sucesso da estratégia de 32 800 milhões de euros de Despesa Pública (20 535 desenvolvimento (prioridade absoluta da acção gover- milhões de Fundos Estruturais), à qual acresciam cer- nativa), o PDR 2000-2006 preconizava a significativa ca de 3300 milhões de euros correspondente à dota- intensificação do investimento nos domínios da edu- ção do Fundo de Coesão, o QCA III constituiu um cação e da formação, da ciência e da inovação, da cul- instrumento financeiro de grande relevância ao servi- tura e do emprego, do desenvolvimento social e da ço da estratégia de desenvolvimento delineada. saúde, assegurando igualmente a necessária mudança Organizado em quatro Eixos Prioritários, em linha de paradigma nos sistemas educativo e formativo, no com os objectivos gerais do Plano de Desenvolvimen- sentido de os focalizar na perspectiva da aprendizagem to Regional — Elevar o nível de qualificação dos por- e da formação ao longo da vida, mais adequada à tugueses, promover o emprego e a coesão social; alte- adaptação das pessoas à evolução tecnológica e social. rar o perfil produtivo em direcção às actividades do 4216 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 futuro; afirmar o valor do território e da posição geo- mação, quer da sua utilidade para o desempenho das -económica do país; promover o desenvolvimento sus- funções profissionais, da diferenciação positiva da tentável das regiões e a coesão nacional — o QCA III qualidade da formação de dupla certificação relativa- foi estruturado em dezanove Programas Operacionais mente à dos cursos de qualificação inicial sem dupla (vinte, após a reprogramação ocorrida em 2004), a certificação pelos respectivos formandos, da maior maioria dos quais com uma correspondência directa empregabilidade evidenciada pela modalidade de for- com os principais domínios da acção governativa. mação em alternância; O maior relevo atribuído às regiões na gestão dos Ganhos significativos na estruturação de novos ins- Fundos Estruturais traduziu-se, por um lado, no res- trumentos de política dirigidos à integração social de peito pelo estatuto de autonomia regional dos Aço- grupos desfavorecidos e dos dispositivos de educação res e da Madeira, pela configuração de Programas e formação de adultos, compreendendo a implementa- Operacionais de largo espectro nestas regiões; e, por outro lado, no reforço do âmbito de intervenção dos ção de novas medidas e estruturas; estes foram, a par Programas Operacionais Regionais do Continente (co- da organização e valorização do sistema de educação incidentes com as respectivas regiões NUTS II), em e formação profissionalizante — alicerçada, numa pri- consonância com o objectivo de estimular a respon- meira etapa, na valorização do ensino profissional e sabilização e a eficácia dos serviços desconcentrados do Sistema de Aprendizagem — relevantes domínios de regionalmente. impacte sistémico proporcionados pela aplicação do Fundos Estruturais em matéria de qualificação e coe- III.2 — Impactes do QCA III são; Ganhos acrescidos na cultura, com mais e melhores A execução financeira do QCA III observou ao lon- infra-estruturas, mais e melhores iniciativas de valori- go do período de programação, à semelhança dos pe- zação e animação artística, que contribuem para a clus- ríodos de programação precedentes, níveis quantitati- vos genericamente muito elevados. Até ao final de terização das actividades culturais, para a dinamiza- 2005, os compromissos atingiam cerca de 94% da ção da procura e criação e alargamento de públicos, dotação orçamental e a execução financeira aproxima- para a atractividade dos territórios e a qualidade de va-se dos 63% do montante inicialmente previsto — vida (acesso a maior fruição cultural); traduzindo, por esta via, uma grande capacidade de Ganhos relevantes no desenvolvimento da socieda- absorção dos financiamentos disponíveis. de da informação, com o aumento da formação básica De igual forma, os níveis de realização aferidos em TIC centrada nos públicos jovens, o aumento do através de indicadores de realização física situaram-se nível das acessibilidades à internet de banda larga por igualmente em patamares elevados, embora — como a parte instituições do ensino básico e secundário e a avaliação intercalar realizada nos anos de 2003 e 2005 elevação dos níveis de conectividade e conteúdos di- teve a oportunidade de destacar — com níveis de efi- gitais das instituições universitárias, o aumento da dis- cácia muito desigual. Destacam-se, numa análise por ponibilidade de produtos e serviços TIC adaptados a domínios, os que contribuem para as linhas estratégi- pessoas com deficiência, o aumento do volume e di- cas Elevar o nível de qualificação dos portugueses, versidade de serviços da Administração Pública Cen- promover o emprego e a coesão social e, bem assim, tral e Local disponíveis online para cidadãos(ãs) e Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades empresas; do futuro. Estes indicadores revelam o contributo, em Ganhos muito significativos em ambiente, com a geral bem sucedido, do investimento público dirigido constituição de bases técnicas de suporte às interven- ao reforço da dotação do país em infra-estruturas e ções, o aumento do conhecimento sobre o património equipamentos colectivos e à consolidação da oferta de serviços de natureza social (na educação e na forma- natural e ambiental, a definição de condições de uso ção, bem como na saúde). Revelam igualmente o sig- em águas interiores, a execução de intervenções pre- nificativo esforço financeiro dirigido à actividade pro- vistas nos POOC, a limpeza, desassoreamento e regu- dutiva, consubstanciado essencialmente no apoio, larização de linhas de águas, a supressão de necessi- directo e indirecto, à modernização das empresas. dades verificadas ao nível de infra-estruturas de apoio O conjunto dos programas operacionais que enfor- em zonas costeiras e águas interiores e de equipamen- mam o QCAIII contribuiu inequivocamente para o tos de monitorização de parâmetros ambientais e o desenvolvimento do país. Em termos de impactes, as aumento da informação disponibilizada sobre questões intervenções realizadas traduziram-se de forma expres- ambientais; siva, ao longo do período 2000-2006, designadamente Ganhos importantes em acessibilidades, com a res- em: pectiva melhoria nos planos local e regional, rodoviá- Ganhos acrescidos na saúde, com uma oferta de rio e ferroviário, com nítidos reflexos na melhoria da cuidados de saúde mais acessível e de melhor quali- qualidade de vida da população que directamente usu- dade, que contribuem para a existência de uma popu- frui destes investimentos, destacando-se, entre estas, a lação mais saudável, com menos episódios de doença redução dos tempos de percurso/deslocação; ou incapacidade; Ganhos na visibilidade da perspectiva de género em Ganhos fundamentais em educação, com contribu- todo o QCA III através da implementação de uma tos muito positivos nos domínios da recuperação dos medida de acção positiva e da exigência da transver- níveis de escolarização e de qualificação das cidadãs salização em todos os PO, bem como da acção do e dos cidadãos, da valorização positiva que os forman- grupo de trabalho temático para a Igualdade de dos e as formandas fazem, quer da qualidade da for- Oportunidades. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4217 Os ganhos obtidos nestas dimensões do processo de vamente dependente do sector da construção, condici- desenvolvimento têm uma expressão no todo nacional onando os ajustamentos necessários no mercado de e reflectem-se igualmente no plano das suas regiões. trabalho (por via da absorção de emprego desqualifi- Muito embora durante os primeiros anos de execu- cado) e não induzindo a necessária alteração do mo- ção do QCA III as assimetrias regionais tenham co- delo estrutural de afectação de recursos na economia nhecido um ligeiro acréscimo, se medidas através do portuguesa. indicador usualmente utilizado (o PIB per capita) — Este facto será tanto mais penalizador quanto mais que traduz essencialmente a incidência diferenciada de hoje são reconhecidas as exigências de convergência choques exógenos sobre a base económica de cada estrutural da economia portuguesa, entendida como a região — os avanços conseguidos naqueles domínios prossecução de um modelo de crescimento estrutural- em termos territoriais conhece resultados relevantes. mente mais próximo dos que alimentam as trajectórias Esse facto explica a persistência de um processo de de convergência no seio da União Europeia, com in- convergência interna em matéria de desenvolvimento corporação de melhor e mais qualificado emprego e social, como o comprovam os estudos baseados na com maior intensidade de aplicação de conhecimento aplicação do Índice de Desenvolvimento Humano às técnico e inovação. Como sublinha a avaliação inter- regiões portuguesas, mesmo em contexto de uma mais calar do QCA III, «não se trata hoje de reconhecer pronunciada diferenciação dessas regiões em termos da apenas que é necessário retomar, após 5 anos de in- competitividade da sua base económica. terrupção, o processo de convergência em termos de No entanto, a generalidade dos relatórios da avalia- crescimento do produto e da produtividade, mas tam- ção intercalar revela que os impactes sistémicos do bém de concluir que tal só é possível num contexto QCA III são ainda relativamente limitados, particular- de convergência estrutural». mente em domínios mais imateriais, caso da competi- Acresce que, ainda de acordo com a avaliação do tividade da economia e inovação e valorização dos impacte macroeconómico do QCA III, o domínio de recursos humanos. despesa pública que induz um efeito mais significati- Esta conclusão incorpora duas perspectivas de ex- vo na economia portuguesa, tanto no curto como no plicação substancialmente distintas. longo prazo, é o investimento em capital humano (nele Por um lado, há que ter em consideração o diferi- integrando as despesas de investigação e desenvolvi- mento temporal dos efeitos sustentados do QCA III mento), seguindo-se a grande distância o investimento sobre a produtividade, na medida em que o impacte em infra-estruturas e o apoio ao investimento privado. positivo, a nível de procura, gerado inicialmente pelos As insuficiências em termos de impacte sistémico investimentos em infra-estruturas é rapidamente secun- sobre a inovação são pelo seu lado ilustradas, de for- dado por um período intermédio de perda de competi- ma muito expressiva, pelo facto de as melhorias con- tividade, induzido por aumentos de salários e de pre- sideráveis observadas no sistema científico nacional — ços relativos de serviços não compensados por no plano da sua internacionalização e reconhecimento idênticos aumentos de produtividade. internacional, na produção relevante de capital huma- Estima-se que os efeitos positivos gerados em ter- no com formação avançada e na aproximação aos mos de aumento do produto potencial apenas a partir objectivos comunitários de valorização das actividades de 2010 introduzirão uma dinâmica mais positiva de de investigação e desenvolvimento — não se terem tra- impactos sobre o crescimento e sobre a produtividade. duzido, pelo menos aos níveis desejáveis, em termos Ou seja, esta perspectiva traduz-se num problema de de transformação e modernização da actividade eco- tempo de transmissão de efeitos do investimento pú- nómica. blico sobre a economia, que explica (seguramente ape- Alguns estudos de avaliação reconheceram o dese- nas em parte) a situação actual de crescimento lento e quilíbrio no conjunto das intervenções com incidência de estagnação da produtividade. na dimensão I&D — Inovação, reflectindo um claro Deve ser por outro lado considerada uma segunda enfoque na ciência, nas instituições de I&D e nas in- perspectiva, directamente relacionada com o alinhamen- fra-estruturas tecnológicas, em detrimento dos proces- to estratégico das intervenções (pertinência e relevân- sos de inovação nas empresas ou da articulação entre cia das opções de investimento em função do seu con- esforço de I&D e investimento com conteúdo inova- tributo para os grandes objectivos de desenvolvimento, dor, devida a um exagerado predomínio da lógica de coerência entre as diversas modalidades da acção pú- technology-push. Consideraram ainda que os progres- blica) e com os chamados problemas de acção colec- sos verificados no plano da convergência estrutural do tiva, particularmente agudos em fases de crise ou tran- sistema nacional de inovação, com vista a uma apro- sição de modelo de crescimento. ximação progressiva às características dos seus parcei- Tanto a avaliação do QCA III, como a avaliação do ros europeus mais dinâmicos em termos de convergên- respectivo impacte macroeconómico, alertavam para as cia tecnológica, são ainda relativamente limitados. consequências penalizadoras de uma programação ex- Por outro lado, os instrumentos de intervenção ba- cessivamente orientada para a dotação de infra-estru- seados em apoios directos ao investimento privilegia- turas e menos dirigida para o estímulo a investimen- ram, pela sua própria natureza, os beneficiários já tos em áreas imateriais, designadamente ao existentes, nas actividades já desenvolvidas, não sen- investimento privado em inovação e para a acumula- do suficientes e adequadamente estimuladores de no- ção de capital humano. vas iniciativas empresariais, nem da diversificação das Essa concentração relativa das infra-estruturas, esti- actividades económicas e dos actuais perfis de espe- mada em cerca de 63% da despesa pública do QCA III, cialização. terá contribuído para acentuar as características estru- A fragilidade das acções no domínio da promoção turais do modelo de crescimento em Portugal excessi- de start-ups, que dependem da integração de um con- 4218 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 junto de instrumentos (não apenas incentivos financei- internacionalização, fica ainda aquém do que seria ros, mas também acesso a capital semente, acesso a desejável. serviços de apoio à gestão e à definição de planos de A grande questão que os estudos de avaliação do negócio e outro tipo de facilidades), condicionou igual- QCA III colocam é, pois, a de saber porque é que não mente progressos mais significativos nesta área. tem compensado para grande parte das empresas por- Finalmente, constataram-se ainda debilidades de ali- tuguesas assumir os riscos e os custos de adaptação e nhamento entre as acções de estímulo directo às em- de aprendizagem que a inovação acarreta. presas e as condições que afectam o respectivo qua- Uma explicação plausível, assumindo que os empre- dro de actuação (por exemplo nos domínios das sários têm comportamentos racionais face aos desafi- infra-estruturas económicas, do acesso aos mercados fi- os e oportunidades que se lhes apresentam, é que a nanceiros), evidenciando que há margem para estimu- natureza do panorama concorrencial que as empresas lar processos de construção de estratégias de competi- portuguesas enfrentam não premeia a inovação. tividade, com uma participação mais alargada e O carácter demasiado genérico e a insuficiente ca- concertada tanto dos agentes económicos como dos or- pacidade discriminatória dos incentivos directos, asso- ganismos públicos que directamente actuam na envol- ciados ao conjunto de outras condicionantes (de mer- vente empresarial. cado e da acção pública) presentes, ter-se-á então Estas considerações realçam a necessidade de refor- traduzido num insuficiente estímulo à mudança. çar os níveis de integração, de coerência programática Verificam-se em Portugal, no entanto, relevantes e de alinhamento estratégico das múltiplas intervenções situações em que a transformação do panorama com- que actuam no domínio crucial da promoção da ino- petitivo obrigou as empresas a adoptarem processos de vação, enquanto factor de competitividade das empre- modernização, nomeadamente em sectores transaccio- sas e da economia nacional. náveis muito expostos à concorrência internacional. No entanto, não é só ao nível da coerência estraté- Uma insuficiente focalização da acção pública nesses gica da programação que se manifestam margens de sectores, beneficiando do efeito propulsor que a pres- progresso face à experiência do QCA III. Equacionar são de mercados muito concorrenciais impõe, pode ter devidamente os chamados problemas de acção colec- tido efeitos enviesados sobre as opções globais de in- tiva, designadamente nos domínios da inovação (pro- vestimento, privilegiando os sectores relativamente dutiva, tecnológica, organizacional, de mercados) e da protegidos com menores potencialidades de ascender valorização dos recursos humanos permitirá evidenciar na cadeia de valor. alguns dos novos caminhos a trilhar no futuro, tanto A tradução desta lógica em termos de mercado de no plano da programação de instrumentos de política, trabalho poderá explicar também as situações de subin- como no da sua implementação e acompanhamento. vestimento na formação em contexto de trabalho. As actividades orientadas para a inovação (investi- Tal como se refere na avaliação intercalar do Pro- gação e desenvolvimento, prospecção de mercados, grama de Incentivos à Modernização da Economia recolha de informação sobre novas tecnologias, mudan- (PRIME), «num equilíbrio low skill característico da ças organizacionais) são dispendiosas. Para além de economia portuguesa, um sistema de produção de terem custos directos elevados, determinam também competências baseado no mercado dando às empre- custos de oportunidade — decorrentes da afectação de sas e aos indivíduos a responsabilidade principal pelo recursos que não são imediatamente utilizados na ac- investimento em formação tem, naturalmente, sérias tividade produtiva, também percepcionados negativa- limitações». mente pelos factores de incerteza que lhes são ineren- Importa assim tomar em consideração, uma vez tes. Também frequentemente a empresa inovadora mais, as conclusões fundamentais dos exercícios de apenas consegue apropriar-se parcialmente do benefí- avaliação: o problema da modernização das empre- cio gerado pela inovação que realizou. Neste panora- sas não é tanto de meios, mas mais de atitude e cul- ma, se o incentivo para inovar não for adequado, as tura empresarial e sobretudo da capacidade de intro- decisões empresariais de investimento poderão inclinar- dução e difusão de novas estratégias organizacionais, -se a privilegiar actividades que dominam sobre os ris- que envolvam os aspectos da formação e da certifi- cos associados a actividades novas, com custos de cação profissionais. Destas conclusões decorre a ne- aprendizagem e retornos incertos. Mesmo aceitando cessidade de atribuir maior atenção aos aspectos da alguma racionalidade nestas decisões, importa assina- intermediação, da próactividade da gestão pública e lar que o cômputo geral do conjunto de todas as deci- da assistência técnica aos processos de mudança, que sões individuais produz resultados que, do ponto de possam contribuir para centrar a formação nos pro- vista colectivo, não são os melhores. cessos empresariais de aprendizagem e acumulação de No que respeita aos recursos humanos, a situação conhecimento, nos quais as boas práticas devem é, neste quadro de referência, razoavelmente bem co- ganhar mais visibilidade e ser objecto de distinção nhecida: a economia portuguesa parece mostrar uma prestigiante, no plano simbólico e no plano material forte incapacidade de absorção das novas qualificações dos apoios. produzidas, sugerindo os trabalhos de avaliação do Os processos de inovação mais radical têm, num Plano Nacional de Emprego que a falha reside, prin- quadro económico e cultural como o português, uma cipalmente, na transformação dos processos de orga- expressão naturalmente mais reduzida do que nas eco- nização do trabalho e de orientação empresarial para nomias mais próximas da fronteira tecnológica. Não a inovação. Neste contexto, a propensão média das podem, contudo, deixar de merecer grande atenção. empresas para a adopção de novas tecnologias, para a As inovações esporádicas, por indivíduos ou empre- incorporação de conhecimento e a subida nas cadeias sas recém-criadas, são importantes, levando muitas de valor, para a procura de novos mercados e para a vezes ao aparecimento de novas actividades. Não po- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4219 deremos, por isso, perder de vista a necessidade de um grandes problemas do desenvolvimento do país mani- esforço sistemático e transversal a toda a sociedade, festou-se na dispersão de instrumentos operacionais, na que se consubstancia nomeadamente num investimen- multiplicidade de projectos — grande parte dos quais to público significativo no apoio à investigação e de- de muito pequena dimensão — e na enorme abrangên- senvolvimento e à actividade científica — com relevo cia das áreas de intervenção. para a convergência entre os sistemas nacional de ino- A correcção desta insuficiência implica, desde logo, vação e o empresarial. uma definição rigorosa das prioridades estratégicas, É claramente reconhecido que é a execução siste- fundamentada no aprofundamento do conhecimento dos mática de actividades de inovação nas empresas já estrangulamentos estruturais que estão na base da in- existentes (quase exclusivamente de média e grande terrupção do processo de convergência real e estrutu- dimensão) que mais contribui para o crescimento eco- ral da economia portuguesa e numa correcta identifi- nómico. A experiência do QCA III comprova, pelos cação do papel estratégico das políticas públicas seus resultados mais positivos ou pelos menos conse- adoptando uma lógica de diagnóstico — acção. guidos, a importância do efeito de escala, associado à Exige assim, no plano operacional, a redução signi- concentração e selectividade de incentivos. Todavia, ficativa do número de intervenções operacionais (pro- também neste quadro a questão da acção colectiva é gramas e medidas). relevante, atendendo nomeadamente ao efeito risco. Exige, ainda, a consideração de critérios mais apu- Com base na experiência acumulada, há margens de rados de hierarquização de projectos em função do seu progresso no âmbito das parcerias público-privadas contributo específico para a prossecução dos objecti- mais sofisticadas e dos projectos ID&T em consórcio. vos estratégicos estabelecidos. A preocupação com os A partilha de riscos pode constituir o estímulo neces- efeitos de escala e a natureza estruturante dos projec- sário à mudança, não descurando naturalmente que a tos ou das linhas de intervenção deverão corresponder essa partilha de riscos deve corresponder também par- à necessidade de aumentar o impacto reprodutivo da tilha de potenciais ganhos. despesa pública, atendendo nomeadamente ao contex- to de premência da consolidação de contas públicas III.3 — Lições do QCA III para o próximo período nacionais. de programação Importa sublinhar que uma opção pela concentração A avaliação do contributo do QCA III para superar temática e operacional exige a criação de uma envol- os constrangimentos de natureza estrutural e para pro- vente favorável, enquanto garante da sustentabilidade mover níveis mais elevados de desenvolvimento eco- política e social desta opção estratégica — sendo par- nómico, social e territorial do país constitui um factor ticularmente relevante consensualizar, nos planos téc- relevante de aprendizagem colectiva para o novo ciclo nico e político, as grandes opções em matéria de ba- de programação dos Fundos Estruturais. lanceamento e articulação entre as intervenções Ficou anteriormente sublinhado, de forma expressi- dirigidas à competitividade e as dirigidas à coesão, de- va, o inequívoco contributo dos Fundos Estruturais para signadamente as indispensáveis para reforçar o poten- o processo de desenvolvimento do país. Destacam-se cial e as oportunidades das regiões mais desfavoreci- agora, nos parágrafos seguintes, os aspectos relativa- das nos domínios infraestruturais, da produção, do mente aos quais se antevêem margens de progresso emprego e do desenvolvimento humano e social. importantes face à experiência recente. O insuficiente alinhamento estratégico dos instru- Das considerações sistematizadas no amplo proces- mentos operacionais e dos projectos apoiados tradu- so de avaliação do QCA III podem retirar-se seis con- ziu-se em níveis de eficácia global aquém do desejá- siderações de natureza transversal a que o presente vel, tendo em vista particularmente os objectivos mais exercício de programação deverá dar uma particular gerais definidos para o QCA III, a que não são estra- nhas as dificuldades que a dispersão e complexidade atenção, designadamente: operacional introduziram na respectiva coordenação e Insuficiente concentração das opções de financia- gestão globais, bem como na sua articulação com ou- mento nos domínios-chave correspondentes aos gran- tros instrumentos de política cuja concretização não é des problemas do desenvolvimento do país; cofinanciada por recursos comunitários. Insuficiente alinhamento estratégico dos instrumen- Uma maior coerência programática, por via da afe- tos operacionais e dos projectos apoiados; rição sistemática dos efeitos cruzados (positivos e ne- Dificuldade em fazer emergir o potencial inovador gativos) dos vários instrumentos de política, co-finan- dos agentes (públicos e privados) dirigido à superação ciados e não co-financiados, e uma mais vigorosa dos défices de eficiência colectiva; coordenação estratégica (nos planos político e técni- Insuficiente atenção ao reforço da capacidade ins- co), constituem alguns dos caminhos desejáveis de titucional da Administração Pública, necessária ao superação das dificuldades sentidas. Diversas experiên- desempenho de funções complexas de gestão estra- cias recentes, como a das agências públicas com res- tégica; ponsabilidades executivas em áreas temáticas específi- Insuficiente enfoque na qualidade dos efeitos e na cas, constituem exemplos a seguir. eficiência e sustentabilidade das operações co-finan- Neste domínio, sublinha-se igualmente a relevância ciadas; que se atribui à implementação de mecanismos de Subavaliação do factor tempo necessário à produ- monitorização estratégica on going e à consolidação de ção de efeitos de carácter sistémico. centros de racionalidade, particularmente em áreas complexas de natureza transversal, entendidas como A insuficiente concentração das opções de finan- espaços de aprofundamento e disseminação do conhe- ciamento nos domínios chave correspondentes aos cimento técnico e propiciadoras de práticas de efecti- 4220 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 va coordenação, que poderão ser desenvolvidos no guesa, cujos reflexos mais relevantes respeitam à pro- contexto da governação do QREN. gramação plurianual, à agregação dos investimentos e Aspecto particularmente relevante neste domínio é outras intervenções em grandes programas, à transpa- o da articulação entre objectivos estratégicos e mode- rência e parceria nos processos de decisão e de acom- los de financiamento. Em especial, os modelos de panhamento da execução e, finalmente, à avaliação das parceria público-privado, ainda relativamente pouco actividades apoiadas. Tem sido, contudo, apontado utilizados e centrados em domínios muito específicos, como aspecto merecedor de atenção a deficiente in- carecem de melhor enquadramento, evitando lógicas ternalização dessa experiência e a lenta generalização limitadas ou mesmo perversas em que os investimen- de procedimentos ao conjunto da acção da Adminis- tos públicos possam ser entendidos como meros indu- tração Pública. tores de futuros investimentos privados, sem quaisquer Adicionalmente, outros domínios de intervenção garantias de verdadeiro alinhamento estratégico. pública, particularmente importantes na actual fase de A dificuldade em fazer emergir o potencial inova- consolidação da reforma administrativa, designadamen- dor dos agentes (públicos e privados) para superar te os que mais directamente se associam à noção de défices de eficiência colectiva manifesta-se em dife- Estado-estratega, devem ser ainda considerados. As rentes domínios. exigências que neste quadro recaem sobre a Adminis- A consideração de novos patamares de pró-activi- tração Pública são muito significativas em áreas como dade na gestão das intervenções operacionais e de o planeamento estratégico, a coordenação intersecto- estímulo ao desenvolvimento de parcerias que consubs- rial, a monitorização e a avaliação, a intermediação e tanciem procuras mais sofisticadas de apoios públicos o agenciamento, a negociação ou a produção e mobi- devem ser consequentemente conciliadas com formas lização de conhecimento técnico e estratégico, todas mais exigentes de acompanhamento e assistência téc- elas muito dependentes e consumidoras de competên- nica a projectos ou agentes. Disseminação de boas cias individuais e de mudanças organizacionais. práticas, sistemas de monitorização, avaliação e bench- A natureza e a tipologia das intervenções apoiadas marking são consequentemente instrumentos que de- pelos instrumentos financeiros comunitários de carác- vem ser mobilizados para reforço da aprendizagem ter estrutural não são as potencialmente mais eficien- colectiva. tes na concretização deste processo de transforma- Processos de efectiva contratualização são, neste ção — sobretudo condicionado por alterações nos contexto, particularmente relevantes — sobretudo se comportamentos individuais e colectivos, nas formas entendidos não apenas como formas de externalização, organizativas e nos modelos de funcionamento orga- descentralização, racionalização ou simplificação da nizacional. gestão de intervenções operacionais mas, essencialmen- Importa no entanto assegurar a maximização dos te, como instrumentos necessários à superação das efeitos indirectos decorrentes das metodologias de dificuldades estruturais da economia e da sociedade intervenção pública induzidas pelos normativos comu- portuguesas que assegurem a concertação interinstitu- nitários no conjunto das entidades e instituições cional e a concretização de abordagens inovadoras e, públicas com responsabilidades no processo de desen- necessariamente, responsáveis na prossecução de ob- volvimento económico e social, particularmente evi- jectivos e na obtenção de resultados. denciados pela programação plurianual e pela avalia- O papel que, neste quadro, pode ser desempenhado ção dos resultados alcançados e dos efeitos por diversas entidades, designadamente na promoção produzidos. e concretização de iniciativas integradas de base terri- Não obstante a significativa complexidade que lhe torial (designadamente relativas ao combate à exclu- é inerente, a consagração destas dinâmicas é reconhe- são e ao desenvolvimento social, ao desenvolvimento cida como necessária, designadamente no sentido de local e rural e ao reforço da competitividade territo- modificar a perspectiva com que se encara a melhoria rial). A questão chave é, contudo, a de garantir que es- da qualidade da despesa de investimento, passando de ses processos de contratualização não se limitem à abordagens mais tradicionais — centradas na certifica- transferência de recursos e responsabilidades operaci- ção da respectiva regularidade formal ou orçamental — onais, mas que sejam essencialmente focalizados nos para abordagens enriquecidas pela aferição da efecti- resultados a atingir. va relevância dos investimentos, da sua sustentabilidade A insuficiente atenção ao reforço da capacidade económica e financeira, dos resultados que permitirá institucional da Administração Pública, necessária ao alcançar e dos efeitos que propiciará, em especial na desempenho de funções complexas de gestão estraté- qualidade da despesa pública. gica, manifesta-se num relativo desequilíbrio entre a Os estudos de avaliação recomendam fortemente que orientação do esforço de investimento realizado e a sua esta abordagem esteja presente na concepção, imple- articulação numa estratégia global de reforma adminis- mentação e monitorização das intervenções a preparar trativa. para o próximo período de programação. Por um lado, o investimento realizado tem incidido Assumem enorme relevância, neste contexto, as sobretudo no domínio da formação dos funcionários e deficiências reveladas pelas normas e regulamentos agentes do Estado, sendo igualmente muito relevante aplicáveis às operações co-financiadas pelos Programas na modernização administrativa, sobretudo em torno de Operacionais do QCA III — particularmente eviden- projectos simbólicos com capacidade mobilizadora. ciadas pelas suas características eminentemente proces- Por outro lado, a metodologia utilizada na operacio- suais que, valorizando questões de natureza formal, se nalização dos Fundos Estruturais tem tido uma contri- revelam desadequadas enquanto instrumentos de apoio buição positiva significativa na gestão pública portu- à prossecução dos objectivos estratégicos definidos. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4221 Nestas circunstâncias, as referidas deficiências de- como objectivo prioritário contribuir para assegurar correm, por um lado, de, com alguma frequência, não níveis elevados e sustentados de desenvolvimento eco- terem sido estabelecidas as necessárias clarificações nómico, propiciados pela conquista de níveis de pro- entre os objectivos e prioridades das políticas públi- dutividade e de posições competitivas mais elevados, cas que essas operações prosseguem e os instrumen- os quais potenciarão dinâmicas de convergência real tos financeiros que viabilizam a sua concretização. com a União Europeia. A orientação estratégica des- Por outro lado, essas deficiências também se mani- tas intervenções deverá ser consistente com o novo festam na exagerada atenção que atribuem aos requi- paradigma de desenvolvimento, particularmente no que sitos formais exigidos nos processos de apresentação respeita à concretização de instrumentos de políticas e apreciação de candidaturas a co-financiamento, que públicas especificamente dirigidos a estimular a en- frequentemente se sobrepõem à clarificação dos objec- dogeneização de capacidades e competências tecnoló- tivos e resultados que os proponentes pretendem atin- gicas por parte das empresas. gir e, ainda, ao acompanhamento da execução das Os constrangimentos estruturais que o nosso país operações apoiadas. enfrenta assumem, por outro lado, uma relevante di- mensão social. A estrutura social portuguesa é marca- IV — Objectivos e prioridades de desenvolvimento da por debilidades estruturais, sendo especialmente de IV.1 — Desígnio e prioridades estratégicas do QREN relevar a persistência de um tecido social pouco qua- lificado (redutor das capacidades de adaptação, de fle- Desígnio estratégico xibilidade e de adesão à formação) e de um tecido O Quadro de Referência Estratégico Nacional assu- empresarial onde ainda predominam défices de quali- me como grande desígnio estratégico a qualificação dos ficação (que influenciam negativamente a adopção de portugueses e das portuguesas, valorizando o conheci- modelos organizativos e de formas de organização do mento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como trabalho mais eficientes, e que são pouco propensos à a promoção de níveis elevados e sustentados de de- inovação, à qualificação e ao funcionamento em rede). senvolvimento económico e sócio-cultural e de quali- Como consequência, os diferenciais de produtividade ficação territorial, num quadro de valorização da igual- face à média europeia reflectem-se, necessariamente, dade de oportunidades e, bem assim, do aumento da em níveis remuneratórios dos activos nacionais signi- eficiência e qualidade das instituições públicas. ficativamente abaixo dos dos europeus. Estas debili- A abordagem estratégica inerente à respectiva pros- dades coexistem, por outro lado, com significativas secução considera que o desenvolvimento económico manifestações de fenómenos de exclusão social, tanto e social de Portugal se confronta com um conjunto em meio urbano como em meio rural. significativo de constrangimentos, que revestem dimen- Assinalando que os níveis de qualificação dos re- são e características estruturais. cursos humanos permanecem — sem prejuízo dos im- A superação destes constrangimentos, que determi- portantes progressos conseguidos — em patamares na a criação de condições propícias ao crescimento e inferiores aos padrões médios dos actuais 25 Estados- ao emprego, corresponde à essência do desígnio estra- -Membros da União, a sua elevação traduzirse-á em tégico assumido e constitui o referencial fundamental especiais exigências sobre os sistemas de educação e para as acções e os investimentos que serão concreti- de formação profissional. zados com o apoio dos Fundos Estruturais e do Fun- Acresce ainda o facto de os sectores com maior do de Coesão por todos os Programas Operacionais no exposição à concorrência internacional, nomeadamen- período 2007-2013. te os tradicionais que adquiriram maior expressão com a integração de Portugal (tanto na EFTA como, mais Constrangimentos estruturais tarde, na então CEE), estarem a sofrer significativos choques competitivos, sobretudo provocados pela con- Os referidos constrangimentos estruturais que con- corrência asiática, gerando situações de aumento do dicionam o bom desempenho do país assumem uma desemprego, afectando sobretudo pessoas de média importante dimensão económica, particularmente rele- idade e com baixos níveis de qualificação, cujos efei- vante face à imperiosa necessidade de modernizar a tos são particularmente severos nas mulheres. estrutura produtiva. Nas condições expostas, as intervenções dirigidas à Com efeito, a estrutura económica portuguesa é promoção de níveis elevados e sustentados de desen- fortemente marcada por baixos níveis de competitivi- volvimento social correspondem a prioridades inequí- dade, dinamismo e produtividade, resultantes funda- vocas para o próximo período de programação. A con- mentalmente do peso ainda significativo de activida- cretização destas prioridades exige, como as demais des tradicionais, de uma estrutura económica dominada intervenções integradas no QREN, níveis elevados de por empresas com reduzido potencial de adaptabilida- rigor, exigência e profissionalismo, que será assegura- de, de inovação e de sustentabilidade, da insuficiente da através de um modelo de desenvolvimento valori- importância da produção de bens e serviços transaccio- zador dos factores imateriais, designadamente em ma- náveis e da sua excessiva orientação para o mercado téria de qualificação e de valorização do potencial interno e, bem assim, da débil concorrência no mer- humano, da inovação e do efectivo desenvolvimento cado de bens e serviços não transaccionáveis. Estas ca- da sociedade do conhecimento. Tal não poderá deixar racterísticas da estrutura económica nacional explicam de ser efectuado num quadro de progresso social, cu- em grande medida o reduzido ritmo de crescimento da jos vectores mais importantes integram, em particular, economia portuguesa nos últimos anos. a educação, a formação e os respectivos sistemas (com Consequentemente, as intervenções a concretizar no relevo para a formação inicial, aprendizagem ao longo próximo período de programação deverão assumir da vida e a formação avançada), a criação de mais e 4222 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 melhores empregos, a igualdade de oportunidades (en- domínios e níveis administrativos beneficiários desses tre homens e mulheres e, ainda, entre grupos desfavo- financiamentos. Estes contributos poderão e deverão ser recidos, entre grupos etários e no acesso ao emprego), potenciados no quadro do próximo período de progra- a criação de condições mais propícias a uma cidada- mação (consubstanciados nos objectivos de produzir nia activa e participativa, bem como a luta contra a uma eficiência acrescida na utilização de recursos e na pobreza e contra a exclusão social. prossecução de objectivos; fomentar parcerias público- A dimensão territorial dos constrangimentos estru- -privado aos níveis central, regional e local; estimular turais que se apresentam ao nosso país constitui outra a cooperação e o funcionamento em rede, articulados perspectiva a considerar. Não obstante a sua reduzida com uma estruturação temática das intervenções; au- dimensão, Portugal continua caracterizado por impor- mentar da escala das operações municipais). tantes diferenciais internos de níveis de desenvolvimen- to económico e social que, adquirindo particular ex- Prioridades estratégicas pressão em termos de restrições à desejável equidade Nestes termos, o Quadro de Referência Estratégico para participar nas oportunidades e para beneficiar dos resultados do crescimento, decorrem de um conjunto Nacional assume as seguintes prioridades estratégicas: diversificado e complexo de factores. Entre eles rele- Promover a qualificação dos portugueses e das por- vam, designadamente, as insuficiências e instabilidade tuguesas, desenvolvendo e estimulando o conhecimen- do modelo de organização territorial, as dinâmicas to, a ciência, a tecnologia, a inovação, a educação e a específicas das formas de estruturação territorial da cultura como principal garantia do desenvolvimento do administração pública, a inconsistência das políticas País e do aumento da sua competitividade; urbanas e de ordenamento do território, o atomismo Promover o crescimento sustentado através, especi- do poder local e a inadequada dimensão estratégica das almente, dos objectivos do aumento da competitivida- políticas públicas relativas a infra-estruturas e a equi- de dos territórios e das empresas, da redução dos cus- pamentos colectivos. Acresce, ainda, a reduzida expres- tos públicos de contexto, incluindo os da administração são territorial das políticas públicas dirigidas ao em- da justiça, da qualificação do emprego e da melhoria prego e à coesão social e o insuficiente reconhecimento da produtividade e da atracção e estímulo ao investi- da importância das políticas públicas ambientais e das mento empresarial qualificante; dirigidas a promover a igualdade de género como fac- Garantir a coesão social actuando, em particular, nos tor estruturante do desenvolvimento social. objectivos do aumento do emprego e do reforço da Nesta perspectiva, a responsabilidade do QREN e empregabilidade e do empreendedorismo, da melhoria dos seus Programas Operacionais na superação dos da qualificação escolar e profissional, do estímulo às constrangimentos estruturais de âmbito territorial é dinâmicas culturais, e assegurando a inclusão social, necessariamente elevada nas actuações relativas às in- fra-estruturas e equipamentos colectivos, à prevenção nomeadamente desenvolvendo o carácter inclusivo do e mitigação de riscos naturais e tecnológicos, ao de- mercado de trabalho, promovendo a igualdade de opor- senvolvimento e reabilitação urbana e, bem assim, ao tunidades para todos e a igualdade de género, bem emprego, à coesão social e ao ambiente. como práticas de cidadania inclusiva, reabilitação e O QREN assume, por isso, o compromisso de asse- reinserção social, conciliação entre a vida profissional, gurar um contributo positivo e significativo no aumento familiar e pessoal e a valorização da saúde como fac- da racionalidade, da coerência e da eficácia das polí- tor de produtividade e medida de inclusão social; ticas públicas pertinentes (centrais, regionais e locais), Assegurar a qualificação do território e das cidades particularmente no que respeita às formas de estrutu- traduzida, em especial, nos objectivos de assegurar ração territorial da administração pública e à partici- ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento pação dos municípios na gestão do desenvolvimento do território, estimular a descentralização regional da económico e social, à política de cidades e ao ordena- actividade científica e tecnológica, prevenir riscos na- mento do território. turais e tecnológicos e, ainda, melhorar a conectivida- Assinala-se ainda a dimensão dos constrangimentos de do território e consolidar o reforço do sistema ur- estruturais respeitantes à organização e funcionamento bano, tendo presente a redução das assimetrias das instituições públicas, especialmente na perspecti- regionais de desenvolvimento; va do necessário reforço da capacidade administrati- Aumentar a eficiência da governação privilegiando, va. São conhecidas e encontram-se razoavelmente di- através de intervenções transversais nos Programas agnosticadas as características quantitativas e Operacionais relevantes, os objectivos de modernizar qualitativas da administração pública, sendo consensual as instituições públicas e a eficiência e qualidade dos o reconhecimento de que as suas debilidades e insufi- grandes sistemas sociais e colectivos, com reforço da ciências constituem um obstáculo de natureza estrutu- sociedade civil e melhoria da regulação. ral à qualidade da formulação e à eficácia da concre- tização das políticas públicas e, consequentemente, do IV.2 — Princípios orientadores seu potencial e indispensável contributo para o suces- so dos processos de desenvolvimento económico, so- A prossecução do desígnio estratégico definido, a cial e territorial, bem como para a optimização do fun- superação dos constrangimentos estruturais identifica- cionamento e da eficácia dos respectivos agentes. dos e a adopção consistente das prioridades assumi- Importa assinalar que as normas de organização e das determina que, no período de programação 2007- de funcionamento dos Fundos Estruturais têm consti- -2013, o apoio dos Fundos Estruturais e de Coesão se tuído uma assinalável contribuição para a moderniza- concentre nas acções e investimentos que efectivamente ção da administração, especialmente relevantes nos produzam os resultados e os efeitos desejados e ne- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4223 cessários na sociedade, no território e na economia no Tecnológico, o Programa de Simplificação Admi- portuguesa. nistrativa e Legislativa (SIMPLEX) e o Programa Na- Privilegiando esta orientação para os resultados e cional da Política de Ordenamento do Território para a eficiência na utilização dos recursos, o QREN (PNPOT). assume como princípios orientadores: Assinalam-se igualmente as interacções e comple- mentaridades com os Programas de Desenvolvimento A concentração das intervenções, dos recursos e das Rural e de intervenção estrutural na Pesca. tipologias de acção, especialmente prosseguida através A prossecução dos objectivos inerentes à superação da consagração de um número reduzido de Programas dos constrangimentos estruturais apresentados deverá Operacionais Temáticos e de uma estruturação temáti- ter em conta os condicionalismos impostos pela neces- ca dos Programas Operacionais Regionais do Conti- sária salvaguarda dos equilíbrios macroeconómicos. O nente (que propiciam o estabelecimento de sinergias e QREN e os respectivos Programas Operacionais deve- complementaridades entre instrumentos de política rão assim contribuir para promover o ritmo e, sobre- pública) e, bem assim, de lógicas de atribuição de tudo, as condições de sustentabilidade macroeconómi- recursos e de priorização de domínios de actuação ca do crescimento e do desenvolvimento social. directamente associadas às prioridades estratégicas a Confrontadas com factores muito significativos de prosseguir; rigidez da despesa pública e condicionadas por uma A selectividade e focalização dos investimentos e evolução insuficientemente dinâmica das receitas fis- acções de desenvolvimento, a concretizar pela utiliza- cais, as finanças públicas portuguesas têm vindo a ção de critérios rigorosos de selecção e de hierarqui- revelar manifestas dificuldades em cumprir os objecti- zação de candidaturas que efectivamente contribuam vos do Pacto de Estabilidade e Crescimento — com para a prossecução da estratégia de desenvolvimento consequências relevantes em termos de disponibilida- adoptada; des para os necessários investimentos e demais instru- A viabilidade económica e a sustentabilidade finan- mentos públicos de intervenção económica e social. As ceira das actuações dirigidas à satisfação do interesse prioridades de desenvolvimento deverão, por isso, ser público, através da consideração dos respectivos efei- concretizadas tendo em consideração as restrições de- tos sobre a despesa pública actual e futura; correntes do necessário esforço de reequilíbrio das fi- A coesão e valorização territoriais que potenciem os nanças públicas. factores de progresso económico, sócio-cultural e am- biental de cada região e as suas diversificadas poten- IV.3 — Prioridades estratégicas e compromissos cialidades de desenvolvimento, contribuindo para o de desenvolvimento desenvolvimento sustentável e regionalmente equilibra- do do país; Qualificação dos Portugueses A gestão e monitorização estratégica das interven- A prioridade estratégica Promover a Qualificação ções, que garanta a prossecução eficiente e eficaz do dos Portugueses e das Portuguesas é entendida simul- desígnio e da orientação estratégica definidos e propi- taneamente como factor indispensável à emergência de cie condições para que a selecção de candidaturas aos um modelo mais sustentável de crescimento económi- Programas Operacionais tome em particular atenção os co, por via da dotação acrescida de capital humano e seus contributos para a prossecução das metas e prio- de conhecimento científico e tecnológico na economia ridades estratégicas estabelecidas. portuguesa, e como elemento essencial de coesão so- cial, por via do reforço das condições de empregabili- A dimensão e as características dos constrangimen- dade e de adaptabilidade por parte dos que acedem ou tos que o país enfrenta exigem níveis acrescidos de permanecem no mercado de trabalho. coerência e de consistência entre as políticas públicas Esta prioridade estratégica configura-se ainda como dirigidas ao desenvolvimento económico, social e ter- um factor de bem-estar e de qualidade de vida, na ritorial, independentemente da origem (nacional ou medida em que o conhecimento científico e a cultura comunitária) do financiamento dos instrumentos diri- constituem, em si mesmos, dimensões relevantes de gidos à sua superação, minimizando por esta forma o realização pessoal e de desenvolvimento social. risco de fragmentação ou de desalinhamento estratégi- Assinala-se em particular, no contexto da Iniciativa co das acções públicas. Novas Oportunidades, a prossecução do objectivo de Salientam-se especialmente, neste quadro de coerên- generalizar o nível secundário enquanto patamar míni- cia estratégica e operacional, as sinergias e interacções mo de qualificação dos portugueses, que designada- que devem ser promovidas entre o QREN e outros mente envolve o reforço das ofertas profissionalmente importantes instrumentos de concepção, de programa- qualificantes dos sistemas de ensino e de formação, ção ou de financiamento de políticas públicas, a con- com o objectivo de que as vias profissionais de nível cretizar no mesmo período — no âmbito dos quais se secundário atinjam metade do total de vagas neste ci- destacam a Estratégia Nacional de Desenvolvimento clo de ensino e a recuperação dos níveis de qualifica- Sustentável (ENDS), o Plano Nacional de Acção para ção da população adulta, através do desenvolvimento o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), o do Sistema de Validação, Reconhecimento e Certifi- Plano Nacional de Emprego (PNE), a Iniciativa Novas cação de Competências e da concentração dos recur- Oportunidades, o Programa de Reorganização da Ad- sos da formação profissional em ofertas que promo- ministração Central do Estado (PRACE), o Plano Na- vam a progressão escolar e profissional dos cidadãos cional de Acção para a Inclusão, o Plano Nacional para e das cidadãs. a Igualdade (PNI), o Plano Nacional para a Integração As inerentes subprioridades estratégicas configuram das Pessoas com Deficiências ou Incapacidade, o Pla- grandes objectivos a alcançar no âmbito da elevação 4224 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 do nível médio de qualificação escolar, cultural e pro- reforço do sistema científico e tecnológico e da va- fissional da população e, em especial, da população lorização económica e social do esforço nacional de adulta, da universalização da educação pré-escolar e I&D; do reforço da clusterização em domínios cha- do prolongamento do período de escolarização míni- ve do tecido económico e das redes de interacção e ma de referência, do reforço da formação científica cooperação empresarial; da densificação da intensi- avançada entre a população portuguesa, da elevação dade cognitiva e tecnológica das empresas; do estí- dos níveis de empregabilidade, em particular dos jo- mulo à valorização dos comportamentos empresariais vens que transitam do sistema educativo para o mer- atentos à gestão eficiente dos recursos naturais e à cado de trabalho, da generalização de uma cultura e responsabilidade social. de práticas de aprendizagem ao longo da vida, da res- ponsabilidade e da valorização social do conhecimen- Coesão social to científico e da cultura. A prioridade estratégica Garantir a Coesão Social Adicionalmente, será realizada a reforma do padrão reconhece o carácter central que o emprego assume de especialização do Ensino Superior, o alargamento enquanto elemento integrador na vida social, bem como da base de recrutamento e a modernização das insti- a necessidade de promover políticas activas que visem tuições — reformas que, assumindo carácter estratégi- a minimização das diversas manifestações da pobreza co e estruturante, requerem um forte empenho nacio- e dos processos de exclusão, o que implica em parti- nal na sua concepção e concretização, constituem uma cular uma atenção especial aos grupos sociais mais significativa oportunidade para as instituições de En- vulneráveis. A promoção das qualificações é assumi- sino Superior e para as suas comunidades mais dinâ- da como recurso nuclear das estratégias de inclusão, micas. uma vez que ela é fundamental para potenciar os ní- Crescimento sustentado veis de empregabilidade e de participação cívica dan- do expressão a um pleno exercício de direitos e deve- A prioridade estratégica Promover o Crescimento res. Reconhece igualmente a centralidade que deve Sustentado visa responder ao grande desafio de reto- assumir a promoção da igualdade de oportunidades, mar a trajectória de convergência real da economia nomeadamente entre homens e mulheres. portuguesa. As subprioridades estratégicas que integra configu- Esse percurso será concretizado através de ganhos ram os grandes objectivos a alcançar no domínio: da consistentes de produtividade que, nas condições ac- manutenção de níveis elevados de emprego e de redu- tuais, são fortemente tributários de uma evolução po- ção do desemprego, designadamente o de longa dura- sitiva tanto do padrão de especialização da economia ção; da qualificação do emprego; da igualdade de opor- portuguesa, como dos modelos e áreas de negócio dos tunidades; da igualdade de género; da valorização da sectores e actividades com forte presença no tecido saúde como factor de produtividade e de inclusão so- empresarial português, ambos no sentido de uma su- cial; da minimização dos efeitos dos processos de ex- bida nas cadeias de valor. clusão social e da promoção de estratégias activas de É igualmente tributário de ganhos de eficiência co- inclusão de grupos desfavorecidos, da integração das lectiva, que afectam a produtividade total dos facto- pessoas com deficiências e do desenvolvimento sócio- res, designadamente no plano da relação do Estado e -cultural. da Administração Pública com as empresas e da redu- ção de custos públicos de contexto, nos planos da efi- Qualificação das cidades e do território cácia da justiça e da eficiência dos mecanismos de A prioridade estratégica Assegurar a Qualificação regulação que afectam o nível de dotação, a qualidade das Cidades e do Território decompõe-se, pelo seu e o custo das utilities, bem como no plano da eficiên- lado, em subprioridades multifacetadas nos domínios cia dos grandes sistemas de transportes de pessoas e do ambiente, do ordenamento do território e do desen- bens. volvimento urbano. As respectivas subprioridades estratégicas, profun- Aplicando também aqui os princípios da concentra- damente articuladas entre si, configuram grandes ob- ção e da selectividade, as respectivas subprioridades jectivos a alcançar no âmbito do reforço da competi- devem privilegiar as principais valências do desenvol- tividade das empresas, particularmente dirigido às que vimento ambientalmente sustentável, sintetizadas em estão expostas à concorrência internacional e actuam objectivos definidos em termos de ganhos ambientais no mercado global; da promoção da inovação empre- no âmbito da preservação e valorização da natureza e sarial, através da criação de novos produtos e de no- da biodiversidade, do controlo da qualidade do ar e vas actividades produtivas qualificadas e competiti- da minimização dos efeitos das emissões de poluentes vas, da introdução de processos produtivos que atmosféricos, da protecção e utilização sustentável dos permitam uma utilização mais eficiente de recursos e recursos hídricos, da promoção de energias renováveis da sua intensidade tecnológica; da atracção de inves- e da prevenção e mitigação de riscos naturais e tecno- timentos qualificantes, tanto na óptica da melhoria do lógicos. perfil de especialização ou das exportações, como na A promoção do ordenamento do território deve vi- óptica do potencial de transferência tecnológica ou de sar a melhoria da eficiência dos sistemas territoriais outros efeitos estruturantes sobre o tecido empresa- onde as dimensões prioritárias respeitam aos sistemas rial envolvente; do fomento do empreendedorismo de transportes e de logística e aos sistemas de teleco- qualificado (nomeadamente o das mulheres); da efi- municações — essenciais para melhorar a conectivida- ciência do mercado de capitais e da promoção de sis- de (nacional e internacional) do País, aos sistemas de temas de financiamento que estimulem a inovação; do abastecimento de águas e de drenagem e tratamento Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4225 de águas residuais, aos equipamentos de valorização ro de processos da esfera de competência dos tribu- das várias fileiras de resíduos, aos sistemas energéti- nais, com implicações positivas na celeridade e na cos e à defesa e valorização do litoral. redução dos custos dos conflitos, com benefícios para O reforço do sistema urbano deve privilegiar a con- a competitividade empresarial e paz social. cretização de um modelo global de estruturação urba- na do território valorizador de interacções e comple- V — Organização operacional do QREN mentaridades, assente em cidades qualificadas — nas V.1 — Enquadramento suas dimensões física, económica, sócio-cultural e ambiental — e em dinâmicas sustentáveis, bem integra- A estratégia de desenvolvimento apresentada, o de- das nos processos e dinâmicas pertinentes de nível sígnio estratégico assumido e as prioridades de desen- europeu, ajustadas às necessidades concretas dos ci- volvimento estabelecidas evidenciam significativa am- dadãos e cidadãs, potenciadoras da vivência de uma bição e exigência para as responsabilidades que o cidadania plena e de proximidade e dinamizadoras das QREN e os respectivos Programas Operacionais deve- respectivas regiões e dos espaços rurais das suas rão assegurar no período 2007-2013. áreas de influência. Esta ambição e exigência decorrem, naturalmente, O reforço do sistema urbano e a inerente qualifica- das características fundamentais da situação económi- ção social e económica das cidades integra, necessari- ca, social e territorial portuguesa e, em particular, do amente, a concretização de um programa integrado de carácter imperativo que a superação dos constrangi- modernização da rede de escolas com ensino secun- mentos estruturais — de natureza económica, social, dário, bem como a melhoria da rede de equipamentos territorial e institucional — assume, que se considera fundamentais para a conciliação entre a vida profissi- imprescindível para a recuperação de uma trajectória onal, pessoal e familiar e para as vítimas de violência de convergência com os padrões europeus e propicia- de género, bem como para a integração de grupos dores de dinâmicas consistentes e sustentadas de cres- desfavorecidos. cimento da economia e do emprego. A experiência adquirida nos anteriores ciclos de Eficiência da governação programação patenteia, pelo seu lado, que a formula- ção de objectivos estratégicos não constitui garantia A quinta e última prioridade estratégica, Aumentar suficiente para a produção dos resultados e dos im- a Eficiência da Governação, visa alcançar graus mais pactos desejados e necessários — que se encontram elevados de eficiência da governação pública, respon- assim fortemente dependentes do modelo de organiza- sabilizada por impactos negativos em termos de com- ção operacional adoptado (bem como das respectivas petitividade nacional — seja por ineficiências em ter- modalidades de governação). mos de satisfação de necessidades das pessoas e das Importa assim, também no que respeita à organiza- empresas, seja por insuficiente potenciação de oportu- ção operacional do QREN, introduzir modificações nidades individuais e colectivas. substanciais face aos modelos anteriormente adoptados, Esta prioridade estratégica concentra-se, de modo designadamente no sentido de assegurar as melhores selectivo, na modernização da administração pública, condições para efectiva e eficiente prossecução dos na administração electrónico e, necessariamente, nos objectivos fixados. modelos de organização das administrações central, Estas significativas alterações foram já evidenciadas desconcentrada e descentralizada e na eficiência dos pela consagração da orientação fundamental de que a grandes sistemas sociais e colectivos, no âmbito dos prossecução dos objectivos da estratégia de desenvol- quais assumem particular relevância os sistemas de vimento e, em especial, a concretização das priorida- ensino, de saúde e de protecção social, bem como os des da qualificação das cidadãs e dos cidadãos, do relativos à justiça, à segurança pública e à administra- ção fiscal. crescimento sustentado, da coesão social, da qualifi- Ainda no domínio dos modelos de organização cação do território e das cidades e da eficiência da abrange o desenvolvimento e implantação da reforma governação constituem compromissos de desenvolvi- orçamental, por programas e com horizonte plurianual, mento de todos os Programas Operacionais, natural- a instituição de lógicas de partilha de serviços comuns mente de acordo com as suas características e tipolo- nos domínios de gestão de recursos humanos, finan- gias de intervenção específicas. ceiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Admi- As importantes modificações referidas decorrem, por nistração Pública. outro lado, dos princípios orientadores estabelecidos, Compreende ainda a melhoria da regulação — espe- particularmente no que respeita à concentração das cialmente orientada para a simplificação ex ante e ex intervenções num número reduzido de Programas Ope- post do processo legislativo e dos procedimentos ad- racionais e à selectividade e focalização dos investi- ministrativos, de modo a aumentar a eficácia e efici- mentos e acções de desenvolvimento. ência da regulação, reduzir os custos públicos de con- V.2 — Agendas operacionais temáticas texto para as empresas e facilitar a vida das pessoas, bem como o reforço da sociedade civil através do A consagração destas orientações e princípios na apoio às suas iniciativas e da simplificação e eficiên- organização operacional do QREN concretiza-se pelo cia dos mecanismos de participação cívica, no sentido estabelecimento de Agendas Operacionais Temáticas. de aproximar os cidadãos e cidadãs das instituições. A racionalidade correspondente ao estabelecimento Incentivar-se -á também, neste contexto, o desenvolvi- de Agendas Operacionais Temáticas significa, funda- mento de estruturas alternativas à resolução de confli- mentalmente, que os Programas Operacionais são co- tos, libertando-se desta forma, um significativo núme- locados ao serviço dos objectivos e prioridades de 4226 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 desenvolvimento de Portugal, seja no que respeita aos português assente no reforço das actividades de maior que assumem responsabilidades tendencialmente rela- valor acrescentado. O alargamento das qualificações tivas ao território continental, seja no que se refere aos pósgraduadas, nomeadamente em áreas de ciência e que respondem por actuações de âmbito regional. tecnologia, bem como o apoio a formações críticas à Procura-se, deste modo, reforçar a coerência e a mudança organizacional e a abordagens integradas dos complementaridade de intervenção dos PO de nature- processos formativos são os instrumentos centrais desta za temática e os PO regionais. linha de intervenção. As agendas operacionais temáticas incidem sobre Em terceiro lugar, o estimulo à criação e à qualida- três domínios essenciais de intervenção: o potencial de do emprego, destacando-se a promoção do empre- humano, os factores de competitividade da economia endedorismo — nomeadamente de desempregados — e e a valorização do território. os mecanismos de apoio à transição que privilegiem o Estas agendas configuram, por isso, uma racionali- contacto dos jovens com o mercado de trabalho. dade comum entre as intervenções financiadas pelos O quarto objectivo estratégico refere-se à promoção PO Temáticos e pelos PO Regionais, sem prejuízo de da igualdade de oportunidades, distinguindo o desen- uma clara demarcação das respectivas tipologias de volvimento de estratégias integradas e de base territo- intervenção. rial para a promoção da inserção social de pessoas Em coerência com esta racionalidade, é estabeleci- vulneráveis a trajectórias de exclusão social. Este do- do que a estruturação dos Programas Operacionais em mínio contempla, ainda, a integração da igualdade de Eixos Prioritários — igualmente desenhados em função género como factor de coesão social. dos objectivos e prioridades cuja prossecução devem As prioridades acima enunciadas concretizar-se-ão assegurar — reflicta também uma lógica eminentemente através das seguintes sete grandes vertentes de inter- temática. venção: De acordo com o exposto nos parágrafos anterio- res, as Agendas Operacionais Temáticas são as se- Qualificação inicial, um dos dois pilares da Inicia- guintes: tiva Novas Oportunidades, tem como objectivo fazer do 12.º ano o referencial mínimo de escolaridade para Agenda Operacional para o Potencial Humano, que todos os jovens e assegurar que as ofertas profissio- congrega o conjunto das intervenções visando a pro- nalizantes de dupla certificação passem a representar moção das qualificações escolares e profissionais dos metade das vagas em cursos de educação e de forma- portugueses e a promoção do emprego e da inclusão ção que permitam a conclusão do secundário. social, bem como as condições para a valorização da A realização deste objectivo passa pela diversifica- igualdade de género e da cidadania plena; ção e expansão das ofertas de educação e formação Agenda Operacional para os Factores de Competi- de natureza profissionalizante que proporcionem aos tividade, que abrange as intervenções que visam esti- jovens uma dupla certificação, escolar e profissional, mular a qualificação do tecido produtivo, por via da facilitadora da inserção qualificada no mundo do tra- inovação, do desenvolvimento tecnológico e do estí- balho, bem como do prosseguimento de estudos. São mulo do empreendedorismo, bem como da melhoria abrangidas nesta prioridade os cursos profissionais, os das diversas componentes da envolvente da actividade cursos de aprendizagem, os cursos de educação e for- empresarial, com relevo para a redução dos custos mação, os cursos do ensino artístico especializado e públicos de contexto; os cursos de especialização tecnológica. Agenda Operacional para a Valorização do Territó- Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, rio que, visando dotar o país e as suas regiões e sub- o segundo pilar da Iniciativa Novas Oportunidades, tem -regiões de melhores condições de atractividade para como principal objectivo central a elevação dos níveis o investimento produtivo e de condições de vida para de qualificação da população adulta, o desenvolvimento as populações, abrange as intervenções de natureza in- de competências críticas à modernização económica e fra-estrutural e de dotação de equipamentos essenciais empresarial, bem como a promoção da adaptabilidade à qualificação dos territórios e ao reforço da coesão dos trabalhadores. Compreende o desenvolvimento de económica, social e territorial. competências escolares e profissionais certificadas para adultos que não concluíram o 9.º ano de escolaridade Agenda Operacional para o Potencial Humano ou o ensino secundário ou que, tendo um habilitação A Agenda Operacional Temática para o Potencial escolar, não detenham uma qualificação profissional. Humano assume quatro objectivos principais. Em pri- Na realidade portuguesa, a formação para a adaptabi- meiro lugar, superar o défice estrutural de qualifica- lidade deve assumir-se como reforço da qualificação ções da população portuguesa. Para tal, consagra o de base, com a criação de patamares mínimos de com- nível secundário como referencial mínimo de qualifi- petências que permitam a aquisição de competências cação, centrando a aposta em estratégias de educação críticas para a actividade económica, a adaptação à e formação dirigidas a jovens e adultos. Expandir as mudança e a apetência pela participação na aprendi- vias profissionalizantes para a formação inicial de jo- zagem ao longo da vida. vens e a oferta de percursos de formação flexíveis que Promover a qualificação e a empregabilidade dos permitem a aquisição de competências certificadas para activos pouco escolarizados exige o desenvolvimento os adultos são opções nucleares desta estratégia. de estratégias formativas assentes num princípio de Em segundo lugar, promover o conhecimento cien- flexibilidade e de ajustamento às necessidades indivi- tífico, a inovação e a modernização do tecido produti- duais de aquisição de competências. A aposta no re- vo e da Administração Pública, alinhados com a prio- conhecimento da aprendizagem por via da experiência ridade de transformação do modelo produtivo constitui uma opção estratégia para a concretização Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4227 deste objectivo na medida em que permite incremen- Reforma do Sistema de Formação Profissional tar o acesso à formação bem com aumentar a sua re- Portugal enfrenta, em matéria de formação profissio- levância e impacto nos indivíduos e nas organizações. nal, dois grandes desafios intimamente relacionados. As ofertas de educação e formação profissionalizante O primeiro, de natureza quantitativa, traduz-se na dirigidas a adultos pouco escolarizados (cursos EFA), necessidade urgente de assegurar um signi ficativo valorizando a formação profissionalizante e as acções aumento dos indivíduos com acesso a formação, quer modulares de curta duração, dirigidas a completar per- inicial, quer contínua ao longo da vida. cursos de certificação de competências escolares e O segundo, de natureza qualitativa, traduz-se na ne- profissionais são, também, peças fundamentais desta cessidade de assegurar a relevância e a qualidade do aposta. investimento em formação, isto é, de aumentar a efi- Considerando ainda que um significativo número de cácia e a credibilidade da aplicação dos recursos des- funcionários da Administração Central apresenta níveis tinados a estas políticas. iguais ou inferiores a 9 anos de escolaridade, esta Portugal tem feito ao longo dos últimos trinta anos, vertente da Agenda Operacional para o Potencial Hu- um significativo esforço no sentido de recuperar a atra- mano considera igualmente esta realidade, com vista so que o distancia dos países mais desenvolvidos, par- a potenciar as suas capacidades e criando condições ticularmente no que respeita aos níveis de escolariza- de valorização profissional. ção. Mas há ainda um esforço suplementar a Gestão e Aperfeiçoamento Profissional reúne um empreender: cerca de 3,5 milhões de activos têm um conjunto de medidas dirigidas a promover a capacida- nível de escolaridade inferior ao ensino secundário; de de inovação, gestão e modernização produtiva das cerca de 485 000 jovens entre os 18 e os 24 anos estão empresas e outras organizações, como condição fun- a trabalhar sem terem concluído esse patamar de refe- damental de reforço da competitividade e de promo- rência da escolaridade. ção da qualidade do emprego. A iniciativa Novas Oportunidades responde de for- No seu conjunto as intervenções que se integram ma ambiciosa a este grande desafio de elevar rapida- nesta prioridade respondem essencialmente aos objec- mente os níveis de qualificação dos portugueses e tor- tivos de apoiar o ajustamento da estrutura produtiva nando o 12.º ano o nível de escolaridade de referência. portuguesa, reforçando a presença em actividades de A concretização desta ambição passa por uma estraté- elevado valor acrescentado e os níveis de produtivida- gia dual: a elevação das taxas de conclusão do nível de globais, e a reforma da Administração Pública, secundário nos jovens, com um forte combate ao aban- impondo uma maior valorização da formação profissi- dono precoce e uma aposta no reforço das vias pro- onal enquanto elemento de suporte à qualificação das fissionalizantes, e a persistente recuperação dos níveis práticas de gestão e da mudança organizacional. de qualificação da população adulta, através da conju- Um importante domínio de aposta nesta priorida- gação da educação de adultos com a generalização dos de de agenda contempla o desenvolvimento de for- processos de reconhecimento, validação e certificação mação dirigida a responder a necessidades de com- de competências. petências especializadas em empresas que tenham em É essencial reconhecer hoje que os défices de qua- curso trajectórias de afirmação da sua actividade em lificação não encontrarão resposta unicamente no au- segmentos alinhados com os objectivos de inovação, mento dos recursos financeiros. Portugal precisa não de reforço da produção transaccionável de maior va- só de fazer mais, como também de fazer melhor, ul- lor acrescentado e da presença em mercados interna- trapassando as insuficiências detectadas em termos de cionais. relevância da oferta formativa, no que respeita à satis- Um segundo vector passa pela promoção de estra- fação das necessidades de modernização das empresas tégias de formação orientadas para o apoio ao desen- e de desenvolvimento pessoal. volvimento organizacional e para a adopção de mo- No contexto português, o conceito de formação para delos de organização da formação favoráveis ao a adaptabilidade deve assumir-se significativamente envolvimento na formação dos activos empregados como reforço da qualificação de base, o que significa das PME e microempresas com mais baixas qualifi- a criação de patamares cognitivos mínimos que per- cações. O desenvolvimento de acções integradas de mitam a adaptação individual à mudança e a aquisi- consultoria formação constitui uma prioridade para ção de novas competências, cruciais à competitivida- garantir a acrescida articulação entre os processos de de e à inovação, e assim ao emprego e à coesão. Mas desenvolvimento de competências dos activos e os deve assumir-se igualmente como reforço da formação processos de modernização das empresas e organiza- contínua certificada que se traduza em valorização dos ções. A redução das disparidades entre homens e percursos profissionais dos indivíduos. mulheres em meio laboral constitui um domínio de Por outro lado, aumentar a relevância da formação produção de resultados associado a estes instrumen- profissional para a modernização empresarial implica tos de política. um sério esforço de estruturação e regulação da oferta Por último, inclui-se nesta linha, o apoio ao de- formativa, estimulando a produção e a procura de senvolvimento de formações estratégicas para a ges- qualificações e competências críticas para a competi- tão e inovação na Administração Pública, em domí- tividade das empresas e da economia. nios em que as instituições não tenham capacidades A agenda de reforma da formação profissional formativas internas e não seja possível mobilizá-la baseia-se, assim, neste duplo referencial: a formação noutros organismos da Administração, e a formação financiada por recursos públicos deve permitir a pro- de docentes. gressão escolar e profissional das pessoas e contribuir 4228 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 para a modernização das empresas e outras organiza- mobilidade. Este domínio de política compreende ain- ções económicas. da o objectivo de promover a equidade entre homens Esta agenda implica uma reforma institucional mui- e mulheres no acesso ao mercado de trabalho. to exigente no domínio do sistema de certificação pro- Distinguindo o empreendedorismo como recurso fissional e, bem assim, dos modelos de financiamento fundamental das políticas activas de emprego, contem- público que privilegiem a concentração de recursos nos pla-se o apoio a iniciativas empresariais de base local, dispositivos que promovam a aquisição de competên- que privilegiarão como destinatários e beneficiários cias escolares e profissionais certificadas, que privile- pessoas desempregadas, jovens à procura do primeiro giem o apoio directo à procura (individual ou das emprego e activos em risco de desemprego. empresas) e que induzam procedimentos de avaliação Compreendendo o apoio a iniciativas empresariais e selectividade mais rigorosos. de base local e, também, a iniciativas que se posicio- Um efectivo sistema de certificação da formação nem em domínios de inovação de base empresarial, profissional é indispensável para orientar a procura e estes instrumentos — que poderão mobilizar a iniciati- a oferta formativa, permitindo a valorização pelo mer- va JEREMIE, desenvolvida em parceria entre a DG cado dos investimentos em formação realizados. Regio e o Grupo Banco Europeu de Investimentos — A agenda de reforma da formação profissional im- privilegiarão como destinatários e beneficiários pesso- plica ainda uma forte aposta na qualidade da forma- as desempregadas, jovens à procura do primeiro em- ção, desenvolvendo em permanência as competências prego e activos em risco de desemprego. das entidades formativas e dos seus recursos humanos, Os apoios à transição para a vida activa visam, pelo e na introdução de novos mecanismos de estímulo à seu lado, criar condições adequadas à promoção da procura de formação. empregabilidade de desempregados e jovens à procura de primeiro emprego, fomentando o contacto com o Formação Avançada para a Competitividade é a li- mundo do trabalho. Complementarmente, pretende-se nha que visa a superação do atraso científico e tecno- contribuir para o reforço da qualidade do emprego e a lógico nacional como condição essencial ao progresso inovação empresarial apoiando a inserção nas empre- económico e social, pela aposta no conhecimento e na sas de jovens qualificados. competência científica e técnica. As dimensões da in- Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social, con- vestigação e da inovação são vectores determinantes grega um conjunto de instrumentos que visam contri- para a mudança do posicionamento competitivo da buir para a concretização do Programa Nacional de economia portuguesa, para o aumento da produtivida- Apoio à Inclusão (PNAI), como plano estratégico na- de e para o desenvolvimento de uma economia base- cional de referência para as políticas de combate à ada no conhecimento. A necessidade de qualificar os pobreza e à exclusão social. portugueses e estimular a inovação e a modernização Constituem objectivos específicos destes instrumen- tecnológica, colocando no terreno políticas que acele- tos a promoção da inclusão social de grupos desfavo- rem o actual processo de mudança do padrão de espe- recidos e socialmente excluídos, o reforço da educa- cialização de economia portuguesa no sentido da pro- ção e da formação em cidadania, afirmando a sua dução de bens e serviços diferenciados, apoiados em relevância enquanto factor de plena integração social actividades de I&D e cada vez mais vocacionados para e de promoção de uma cultura de prevenção e segu- os mercados externos torna-se indispensável. rança, o acolhimento, integração e empregabilidade de Assumem-se como objectivos específicos da inter- imigrantes, a melhoria dos cuidados de saúde a gru- venção o reforço da formação avançada de recursos pos sociais vulneráveis), a qualidade de vida de pes- humanos em ciência e tecnologia, em investigação e soas portadoras de deficiência ou incapacidade e o inovação, visando a criação de uma sólida base de desenvolvimento da rede de serviços e equipamentos qualificação, a consolidação das instituições, a criação sociais. de emprego científico, a articulação entre formação As prioridades relativas à integração social dos gru- superior e o trabalho científico, a inserção de investi- pos desfavorecidos contemplam o desenvolvimento de gadores nas empresas e o reforço das lideranças cien- estratégias integradas de base territorial, a promoção tíficas. de programas específicos de formação orientados para Para concretização destes objectivos apoiar-se-ão assegurar o desenvolvimento de competências básicas acções que visam programas e bolsas de mestrado, e profissionais de pessoas em risco de exclusão do doutoramento e pós-doutoramento, a integração na in- mercado de trabalho, incluindo a resposta às necessi- vestigação, o desenvolvimento de programas de cáte- dades específicas da população imigrante, o desenvol- dras convidadas e inserção em Portugal de investiga- vimento de programas de promoção do sucesso edu- dores com actividade permanente no estrangeiro, a cativo que actuem preventivamente sobre os factores promoção do emprego científico e da cultura científi- geradores do abandono escolar, assegurando uma abor- ca e tecnológica e programas de apoio ao alargamento dagem territorial na identificação das respostas dirigi- da base social do ensino superior e à mobilidade in- das a combater a produção de trajectórias de abando- ternacional. no escolar precoce. Apoio ao Empreendedorismo e à Transição para a As prioridades de reabilitação integram programas Vida Activa, integra diferentes instrumentos que visam dirigidos à vertente profissional (tendo em vista facili- promover os níveis, a qualidade e a mobilidade do tar a integração sócio-profissional de pessoas com emprego, privado e público, através do incentivo ao deficiência), à vertente qualificação e educação (visan- espírito empresarial, do apoio à integração no merca- do consolidar e desenvolver condições de acesso e do de trabalho de desempregados, do apoio à transi- frequência por parte dos alunos com necessidades es- ção para a vida activa dos jovens e do incentivo à peciais aos estabelecimentos de ensino, desenvolver a Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4229 melhoria progressiva dos recursos técnicos e dos ins- Desenvolver formações estratégicas para a gestão e trumentos necessários a uma efectiva educação inclu- inovação na Administração Pública. siva) e à vertente acessibilidade e informação (dirigi- da, com base em planos integrados de acção e em Agenda Operacional para os Factores iniciativas piloto de cariz inovador, dar resposta às de Competitividade da Economia necessidades de pessoas com deficiência ou incapaci- A Agenda Operacional Temática para o Reforço dos dade durante todo o seu percurso de vida). Factores de Competitividade da Economia inclui, es- A Promoção da Igualdade de Género que enquadra sencialmente, os estímulos à inovação e ao desenvol- actuações dirigidas a difundir uma cultura de igualda- vimento científico e tecnológico, os incentivos à mo- de através da integração da perspectiva de género nas dernização e internacionalização empresariais e à estratégias de educação e formação, a igualdade de promoção da atractividade do investimento directo es- oportunidades no acesso e na participação no trangeiro qualificante, os apoios à promoção da socie- mercado de trabalho, a conciliação entre a vida pro- dade da informação e do conhecimento e a redução fissional e familiar, dando prioridade à criação de con- dos custos públicos de contexto, incluindo os da ad- dições de paridade na harmonização das responsabili- ministração da justiça, bem como a promoção da efi- dades profissionais e familiares, a prevenção da ciência e a qualidade das instituições públicas. violência de género, incluindo a violência doméstica e A concretização de tais prioridades estrutura-se nas o tráfico de seres humanos e a promoção da eficiên- seguintes grandes vertentes de intervenção: cia dos instrumentos de política pública na promoção da igualdade de género e de capacitação dos actores Estímulos à Produção do Conhecimento e Desen- relevantes para a sua prossecução. volvimento Tecnológico integram diferentes instrumen- tos de estímulo sobre o Sistema Científico e Tecnoló- Modernização e reforma da Administração Pública gico Nacional visando o reforço e desenvolvimento das suas capacidades intrínsecas e a promoção da difusão As orientações políticas governamentais e as con- do conhecimento e da inovação na globalidade da sequentes opções estratégicas e operacionais assumi- economia e da sociedade. das pelo QREN (naturalmente condicionadas pelos Salientam-se, como objectivos específicos, a inten- normativos comunitários) conduziram a que priorida- sificação do esforço de I&D, em especial o de âmbito de de aumentar a eficiência da governação seja pros- empresarial, e a criação de novos conhecimentos, com seguida e concretizada através de diversos Programas vista ao aumento da produtividade e competitividade Operacionais — designadamente os PO Temáticos Fac- da economia e, em especial, a articulação entre em- tores de Competitividade e Potencial Humano, os PO presas e centros de saber, acelerando a difusão, a trans- Regionais do Continente e os PO das Regiões Autó- ferência e utilização de tecnologias, bem como a in- nomas dos Açores e da Madeira. corporação de conhecimento e resultados de I&DT A inerente dispersão de instrumentos de interven- pelas empresas. Para a concretização de tais objecti- ção, que não se traduz nem pode ser entendida como vos, integra-se a política de ciência com a política de significando menor relevância dos objectivos definidos, empresa, atribuindose maior enfoque à vertente pro- cuja concretização é necessariamente objecto de per- cura e às dimensões de disseminação, demonstração e manente e empenhada orientação e acompanhamento cooperação/colaboração (nacional e internacional). político, designadamente no quadro das regiões enqua- dradas pelo Objectivo Convergência. Serão accionadas nesta vertente de actuação duas Importa ter em conta, em termos estratégicos e trans- grandes tipologias de intervenção: versais, que os objectivos fundamentais que serão pros- Sistemas de incentivos à I&DT empresarial, através seguidos no âmbito do QREN em matéria de moder- do desenvolvimento de projectos de I&DT por empre- nização e reforma da Administração Pública são os sas de forma individual, colectiva ou em consórcio com seguintes: outras entidades do Sistema Científico e Tecnológico Assegurar a redução dos custos públicos de contex- Nacional, da criação de núcleos de I&DT nas empre- to, necessária para apoiar o aumento da competitivi- sas, de projectos e actividades de demonstração tec- dade da economia e para melhorar as condições en- nológica e da participação em programas europeus de volventes da actividade dos agentes produtivos; I&DT; Aumentar a eficácia e a eficiência da actividade Apoios às entidades do Sistema Científico e Tecno- administrativa através de intervenções, designadamen- lógico Nacional através do desenvolvimento de projec- te integradas e sobretudo integradas em dinâmicas de tos de I&DT por entidades do Ensino Superior, Esta- desenvolvimento regional, sub-regional e local, na do e Instituições Privadas sem Fins Lucrativos em melhoria das condições e do desempenho de funções domínios prioritários para o desenvolvimento econó- de interacção com os agentes económicos e com os mico e competitivo do país, do estímulo à respectiva cidadãos; participação em programas europeus de I&DT e do Promover a mobilidade horizontal e vertical na apoio a projectos e actividades de disseminação e di- Administração Pública, sobretudo quando associada à fusão de novos conhecimentos junto do tecido empre- descentralização de competências para a Administra- sarial. ção Local; Garantir, com eficácia, a qualificação profissional e Incentivos à Inovação e Renovação do Modelo o reconhecimento das competências adquiridas pelos Empresarial e do Padrão de Especialização que, con- funcionários e agentes públicos da Administração Cen- centrando a dimensão principal de sistemas de incen- tral, Regional e Local; tivos às empresas no âmbito do QREN, envolvem um 4230 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 vasto conjunto de ajustamentos de natureza estruturante mitam potenciar economias de aglomeração, da cria- onde se destacam a qualificação, a diferenciação, a ção de dinâmicas regionais geradoras de novos pólos diversificação e a inovação na produção de bens e de desenvolvimento, nomeadamente em torno de pro- serviços transaccionáveis, no quadro de fileiras produ- jectos-âncora ou de requalificação/reestruturação de tivas e de cadeias de valor mais alargadas e geradoras actividades económicas já existentes e da dinamização de maior valor acrescentado. e renovação económica urbana através da relocaliza- Assumem-se como objectivos específicos da inter- ção/reordenamento e da revitalização da actividade venção a promoção da inovação no tecido empresa- económica em centros urbanos. rial, especialmente através do incremento da produ- ção transaccionável de novos bens e serviços, do Reforma do sistema de incentivos ao investimento das empresas reforço da orientação das empresas portuguesas para A reforma dos sistemas de incentivos às empresas mercados internacionais, reposicionando-se nos seg- prosseguida no âmbito do QREN toma em considera- mentos mais competitivos e diferenciados, do incen- ção os enquadramentos comunitários sobre a matéria, tivo ao empreendedorismo qualificado e ao investi- quer no sentido de os objectivar enquanto instrumen- mento estruturante de grande dimensão em novas tos de apoio financeiro directo ao investimento empre- áreas com potencial de crescimento e da promoção sarial, com o objectivo de promover a sua competiti- da produtividade através da qualificação das PME, re- vidade sustentada num contexto de mercado global, forçando a internalização de factores dinâmicos de quer no que respeita à adopção do princípio geral competitividade. «menos ajudas, melhores ajudas» que conduz à redu- Estes objectivos específicos valorizam ainda a pro- ção das taxas máximas permitidas e diminuição das moção e o desenvolvimento de intervenções sustenta- regiões elegíveis para ajudas regionais, à assunção de das em lógicas de eficiência colectiva e na promoção uma atitude mais favorável face aos investimentos as- de economias de aglomeração. sociados à Estratégia de Lisboa e, bem assim, à sim- São definidas duas grandes tipologias de priorida- plificação de procedimentos. des a adoptar no quadro dos sistemas de incentivos às Consequentemente, o Mapa de Auxílios Regionais empresas: para o período 2007-2013 não cobrirá a totalidade do O fortalecimento de uma economia baseada no co- território nacional (deixando de fora parte da Região nhecimento e na inovação, aplicável a todos os agre- NUTS II Lisboa) e a generalidade das taxas máximas gados sectoriais ou regionais considerados elegíveis, (expressas em ESB) até agora permitidas para empre- incluindo incentivos à produção de novos bens e ser- sas Não PME sofrerão reduções entre 15 e 29 pontos viços no país ou o upgrading da produção actual atra- percentuais. vés da transferência e aplicação de conhecimento ou Assinala-se, por outro lado, que a avaliação de re- de inovações organizacionais, bem como a expansão sultados dos sistemas de incentivos aplicados em Por- de capacidades de produção em sectores de conteúdo tugal no QCA III aconselha a redução da extensão e tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas, intensidade dos auxílios a conceder e, em simultâneo, incentivos a projectos de investimento produtivo com a sua focalização em prioridades fixadas em função dos forte intensidade inovadora e de natureza estruturante, objectivos da competitividade sustentada e do estímu- propiciadores de demonstração e de efeitos arrastamen- lo de uma economia baseada no conhecimento. to no tecido económico, o fomento do empreendedo- Porém, a generalidade das regiões portuguesas, em rismo qualificado (cuja concretização poderá ser apoi- particular as do Objectivo Convergência, confrontam- ada pela iniciativa JEREMIE, desenvolvida em parceria -se ainda com um conjunto de condições que impõem entre a DG Regio e o Grupo Banco Europeu de In- custos de contexto e de operação que afectam nega- vestimentos) como instrumento de inovação e de re- tivamente a capacidade das empresas que operam nes- generação de tecidos económicos sectoriais, regionais ses territórios para competir em mercados abertos e ou urbanos e o favorecimento da utilização por PME concorrenciais. Por isso mesmo, e porque a política de factores de competitividade de natureza dinâmica e comunitária assim o permite, continua a justificar-se imaterial (organização e gestão, concepção, desenvol- a atribuição de auxílios de Estado ao investimento vimento e engenharia de produtos e processos, presença empresarial durante o próximo período de programa- na economia digital, eficiência energética, certificação ção — com, todavia, uma reorientação substancial dos de sistemas de qualidade, ambiente, segurança, saúde seus objectivos e o significativo reforço da sua se- e responsabilidade social, moda e design, internacio- lectividade. nalização e inserção e qualificação de recursos huma- Assumem-se, assim, cinco grandes opções estraté- nos); gicas: A concretização de estratégias de desenvolvimento Esbatimento da importância e expressão orçamental ou de requalificação sustentadas em lógicas de efici- dos sistemas de incentivos no contexto da prioridade ência colectiva, através da promoção do desenvolvi- Factores de Competitividade, através de uma estraté- mento a nível nacional ou territorial de pólos de com- gia de apoio preferencialmente baseada noutros instru- petitividade e tecnologia (apoio ao investimento mentos, designadamente, engenharia financeira e de- empresarial localizado/inserido em estratégias de de- senvolvimento de acções colectivas; senvolvimento ou de afirmação internacional de áreas Redução de intensidades de auxílios regionais em de actividades económicas com particulares potencia- conformidade com as regras comunitárias; lidades de crescimento), do desenvolvimento de outras Orientação e focalização dos sistemas de incentivos, lógicas sectoriais ou de actividades relacionadas e or- reduzindo fortemente a extensão da intervenção quer ganizadas em clusters ou outras estratégias que per- em termos do número total de projectos a apoiar, quer Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4231 limitando a tipologia de investimentos apoiados aos que de outras estratégias que permitam potenciar economias justificam financiamento público; de aglomeração, (iii) criação de dinâmicas regionais Privilégio ao apoio às PME, que constituirão o alvo geradoras de novos pólos de desenvolvimento, nome- prioritário dos sistemas de incentivos, sem todavia adamente, em torno de projectos âncora ou de requa- descurar a relevância da função de atracção de inves- lificação/reestruturação de actividades económicas exis- timento estruturante (estrangeiro ou nacional), indispen- tentes e (iv) dinamização da renovação económica sável para o reforço da base de conhecimento e de urbana através da relocalização/reordenamento de ac- inovação; tividades económicas e revitalização da actividade eco- Simplificação do modelo de gestão, com vista a um nómica em centros urbanos. aumento da celeridade e da qualidade decisional, quer na fase da análise, quer também no período de acom- Reflectindo a preocupação de introduzir uma forte panhamento da execução e da avaliação dos resulta- selectividade dos sistemas de incentivos assente na pri- dos dos investimentos. oridade atribuída ao desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento e na inovação, serão criados Em coerência com estas opções estratégicas, os sis- três grandes sistemas de incentivos de aplicação hori- temas de incentivos ao investimento empresarial pri- zontal: SI Investigação & Desenvolvimento (empresas), vilegiarão o investimento destinado a reforçar a base SI Inovação (investimento produtivo empresarial) e SI produtiva transaccionável da economia portuguesa, Qualificação PME (factores dinâmicos em PME). sendo definidas duas grandes tipologias de prioridades: O critério básico para a atribuição de responsabili- dades entre o PO Temático Factores de Competitivi- A que inclui as prioridades horizontais relacionadas dade e os PO Regionais do Continente corresponde à com os factores críticos de competitividade num con- natureza da política subjacente a cada linha de inter- texto de uma economia baseada no conhecimento e na venção: politicas com necessidades de coordenação inovação, que integra (i) o desenvolvimento de activi- nacional ou com políticas comunitárias devem ser ten- dades de I&DT nas empresas, estimulando a coopera- dencialmente incluídas no PO Temático; políticas com ção em consórcio com instituições do sistema científi- impactes dominantes nas regiões ou nas cidades de- co e tecnológico e com outras empresas e entidades vem ser preferencialmente inseridas nos PO Regionais. europeias, (ii) o investimento de inovação (produção A operacionalização deste princípio é assegurada de novos bens e serviços no país ou up-grading signi- pelo enquadramento financeiro dos incentivos dirigi- ficativo da produção actual através da transferência e dos às grandes e médias empresas no PO Temático aplicação de conhecimento ou de inovações organiza- Factores de Competitividade, sendo os consagrados às cionais, expansão de capacidades de produção em sec- pequenas e microempresas da responsabilidade dos PO tores de conteúdo tecnológico ou com procuras inter- Regionais do Continente — sem prejuízo da recepção nacionais dinâmicas e investimentos estruturantes de maior dimensão e com mobilidade internacional); (iii) centralizada de candidaturas num «guichet» electróni- fomento do empreendedorismo qualificado como ins- co único e da atribuição de responsabilidades técnicas trumento inovador e regenerador de tecidos económi- pela análise e elaboração das propostas de decisão para cos sectoriais, regionais ou urbanos; (iv) ainda num as Autoridades de Gestão às instituições pertinentes do contexto de incremento do empreendedorismo, apoio Ministério da Economia e da Inovação e do Ministé- ao empreendedorismo das mulheres como elemento rio do Ambiente, do Ordenamento do Território e do estruturante para a sua participação na vida económi- Desenvolvimento Regional. ca activa, bem como das iniciativas, com relevância No que se refere às estratégias de eficiência colec- económica, propícias à concretização da igualdade tiva, a repartição de responsabilidades determina que entre homens e mulheres; e, (v) favorecimento da uti- (i) as estratégias de afirmação nacional ou internacio- lização por PME de factores de competitividade de nal de novos pólos de desenvolvimento são enquadra- natureza mais imaterial (organização e gestão, concep- das pelo PO Temático; (ii) os apoios a clusters ou a ção, desenvolvimento e engenharia de produtos e pro- outros agregados sectoriais serão concedidos pelo PO cessos, presença na economia digital, eficiência ener- Temático (de forma articulada com os PO das regiões gética, certificação de sistemas de qualidade, ambiente, onde os mesmos tenham uma presença significativa); segurança, saúde, responsabilidade social e valorização (iii) os estímulos a estratégias de desenvolvimento e da conciliação entre a vida profissional, familiar e requalificação regional ou urbana competem ao respec- pessoal, moda e design, internacionalização e inserção tivo PO regional. e qualificação de recursos humanos); As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira A que resulta do aproveitamento das sinergias de- desenvolverão e assegurarão a operacionalização de sistemas específicos de incentivo e apoio ao investi- correntes de «estratégias de eficiência colectiva» deli- mento empresarial. neadas pelas políticas públicas com o objectivo de obter economias de proximidade e de aglomeração aos Pólos de Competitividade e Tecnologia níveis nacional, sectorial, regional, local ou urbano, que compreende (i) promoção de Pólos de Competitivida- Os Pólos de Competitividade e Tecnologia, decor- de e Tecnologia (apoio ao investimento empresarial rentes de um processo de concertação interministerial localizado/inserido em estratégias de desenvolvimento dinamizado pelo Gabinete de Coordenação do Plano ou de afirmação internacional de áreas de actividades Tecnológico, são um instrumento de incentivo à cria- económicas com potencialidades de crescimento), (ii) ção de redes de inovação e tecnologia e inserem-se nos desenvolvimento de outras lógicas sectoriais ou de objectivos mais gerais da Estratégia de Lisboa, do actividades relacionadas e organizadas em clusters ou PNACE e do Plano Tecnológico, nomeadamente no 4232 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 que respeita aos apoios ao crescimento económico e à vos de financiamento (de que são exemplos o capital criação de emprego pela via do aumento da competi- de risco ou capital semente) que apresentam melhores tividade. condições para apoiar projectos de investimento em- Visam promover parcerias, com vocação interna- presarial com um forte cariz de inovação, para asse- cional, que podem ter uma concentração territorial com gurar mais eficácia no seu financiamento através de um ou mais focos de concentração, entre entidades políticas públicas e para concretizar o objectivo naci- privadas e as instituições públicas incluindo, obrigato- onal e comunitário de reduzir e qualificar os sistemas riamente, empresas, universidades e outros centros de de incentivo mais tradicionais ao investimento produ- I&DT e estabelecimentos de educação e formação. tivo. Os Pólos de Competitividade e Tecnologia consti- Considera-se, com efeito, que os projectos que vi- tuem, assim, plataformas de colaboração para o desen- sam fases iniciais do ciclo de vida das empresas e dos volvimento de negócios inovadores, onde se articulam produtos, com forte cariz de inovação, enfrentam obs- capacidades empresariais com o conhecimento cientí- táculos na obtenção dos meios de financiamento ne- fico e tecnológico. cessários e adequados ao seu desenvolvimento, que as Um Pólo de Competitividade é, consequentemente, correspondentes políticas públicas devem procurar um espaço privilegiado de parceria entre actores pú- minimizar — especialmente intervindo no financiamen- blicos e privados para a promoção de projectos e ac- to das actividades relacionadas com a internacionali- tividades que, escolhidos e estruturados pelos parcei- zação das empresas, bem como com a facilitação do ros, serão objecto de apreciação e aceitação pelo acesso ao crédito por parte das PME. Sistema Nacional de Inovação. Os instrumentos de intervenção assim enquadrados Os seus objectivos são organizados em domínios de pretendem, consequentemente, contribuir para que as competitividade, baseados em áreas económicas ou empresas desenvolvam as suas estratégias de cresci- cadeias de valor que concorram para mercados finais mento, de consolidação e de internacionalização num comuns, com ligação e suporte em áreas de conheci- quadro em que a envolvente financeira potencie o mento alinhadas com as suas finalidades concretas, desenvolvimento dessas estratégias. Como objectivos prosseguem os seguintes objectivos gerais: específicos da intervenção, assumem-se em particular o estímulo à incorporação do capital de risco na cria- Melhorar a competitividade da economia Portugue- ção e desenvolvimento de empresas, a consolidação do sa através da tecnologia e da inovação; sistema de garantia mútua, o alargamento do espectro Afirmar as actividades económicas com potencial de intervenção do mecanismo de concessão de garan- inovador a nível internacional; tias, a dinamização da utilização de novos instrumen- Aumentar a visibilidade e a atractividade de Portu- tos destinados a potenciar o financiamento a PME e o gal como destino de investimento directo estrangeiro apoio ao financiamento da inovação numa perspectiva com conteúdo tecnológico e inovador; integrada (capital e dívida). Promover o crescimento económico e o emprego As referidas tipologias de intervenção incluem ain- quali ficado. da o micro-financiamento competitivo. As Intervenções Integradas para a Redução dos Promovidos e animados pelos parceiros, a selectivi- Custos Públicos de Contexto dirigem-se essencialmente dade da avaliação das candidaturas ao estatuto de «Pólo à prossecução dos objectivos de melhoria da qualida- de Competitividade e Tecnologia» — indispensável de dos serviços prestados pelo sistema público e na para satisfazer os requisitos de admissibilidade para fi- dimensão da previsibilidade, transparência e simplifi- nanciamento pelos Programas Operacionais do cação dos procedimentos públicos, visando a obtenção QREN — será baseada em indicadores que objectivem de ganhos de eficiência colectiva. a aferição das finalidades de competitividade e exce- Estas actuações decorrem da consideração de que lência de forma articulada com os parceiros dinamiza- os custos públicos de contexto constituem, cada vez dores e mobilizados e com os projectos e actividades mais, factores chave de diferenciação e de competiti- propostas, compreendem designadamente: melhoria de vidade internacional, uma vez que afectam a produti- posicionamento das empresas em cadeias internacionais vidade total dos factores nos planos da relação do Es- de elevado valor acrescentado, nomeadamente através tado e da Administração Pública com as empresas e do aumento das exportações e do aumento do Valor no da eficiência dos mecanismos de regulação de mer- Acrescentado Bruto nas empresas associadas ao pólo; cado. atracção induzida de Investimento Directo Estrangei- As tipologias de intervenção assim enquadradas são ro, nomeadamente de empresas-âncora; despesa priva- as seguintes: da em I&D empresarial; novos Doutores contratados por ano pelas empresas e pelas instituições de I&D Simplificação, reengenharia e desmaterialização de associadas ao pólo, assim como de novos investigado- processos na Administração Pública Central, Regional res inseridos em núcleos de I&D nas empresas; parti- e Local; cipação anual em projectos do Programa Quadro de Promoção da Administração em Rede e do desen- I&DT e do Programa Inovação e Competitividade da volvimento do Governo Electrónico Central, Regional União Europeia; novos investigadores inseridos em e Local; núcleos de I&D nas empresas. Qualificação do atendimento pelos serviços públi- cos centrais e regionais no seu interface com as em- Instrumentos de Engenharia Financeira para o Finan- presas e com as cidadãs e os cidadãos, incluindo o ciamento e Partilha de Risco na Inovação dirigidos a desenvolvimento de soluções institucionais de concen- impulsionar a disseminação de instrumentos alternati- tração sub-regional e municipal de serviços públicos e Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4233 de facilitação do correspondente acesso em áreas de ciedade portuguesa. Implica a ampla apropriação soci- povoamento disperso e de baixa densidade; al destas tecnologias, a sua difusão nos vários secto- Melhoria da capacidade das instituições públicas e res de actividade, o combate à infoexclusão, a explo- da capacidade dos prestadores de serviços de interes- ração de novos produtos e serviços, o desenvolvimento se económico geral (atentas as condições específicas das capacidades de investigação e formação em domí- das suas elegibilidades) para a monitorização e gestão nios emergentes, e um mercado nacional de telecomu- do território, das infra-estruturas e dos equipamentos nicações mais competitivo. Neste contexto, a Iniciati- colectivos. va Ligar Portugal mobilizou uma nova acção política de mobilização para a Sociedade de Informação em As Acções Colectivas de Desenvolvimento Empre- Portugal, que simultaneamente responde aos desafios sarial congregam um conjunto de instrumentos de colocados pela iniciativa «i2010 — Sociedade de Infor- apoio indirecto às empresas, materializados em inter- mação europeia para o crescimento e emprego» da venções de carácter estruturante e sustentado. Estas Comissão Europeia, dirigindo o esforço público e pri- iniciativas envolvem diversos protagonistas na promo- vado para consolidar ou reforçar iniciativas em curso, ção de procuras qualificadas, em áreas de intervenção preencher lacunas, e promover a inovação e a criação com falhas de mercado e de coordenação, apoiando- de novos produtos e serviços, de modo a: -se em dinâmicas e no potencial existente no meio Promover uma cidadania moderna, para a qual o uso empresarial, gerando novas oportunidades de negócio das Tecnologias de Informação e Comunicação é um para as PME no quadro das prioridades estratégicas da instrumento normal de acesso à informação, à educa- temática da competitividade de finalidade colectiva. ção, ao trabalho cooperativo, e à discussão pública; Constituem objectivos específicos desta prioridade o Garantir a competitividade do mercado nacional de favorecimento e a aceleração da alteração do perfil de telecomunicações, em especial no que se refere aos especialização da economia, através do desenvolvimen- seus custos para os cidadãos e empresas, e à disponi- to de estratégias de criação de novos pólos de cresci- bilização generalizada de serviços avançados de quali- mento, a melhoria da oferta de serviços às empresas, dade, assegurando a existência de condições efectivas reforçando e capacitando as infra-estruturas e equipa- de concorrência ao nível das melhores práticas euro- mentos colectivos especializados, orientando as suas peias; actividades para as necessidades das PME, e a promo- Assegurar a transparência da Administração Públi- ção da formação de redes e de outras formas de par- ca em todos os seus actos, e a simplicidade e eficiên- ceria e cooperação empresarial entre empresas, enti- cia das suas relações com cidadãos e empresas; dades de I&DT, profissional instituições de formação Promover a utilização crescente das Tecnologias de profissional e associações empenhadas na promoção da Informação e Comunicação pelo tecido empresarial, Igualdade de género, como instrumento privilegiado do apoiando as empresas na sua modernização, enquanto benefício de economias de aglomeração. condição indispensável à sua competitividade interna- Numa óptica de redução das falhas de mercado, as cional, e à coesão territorial assim como assegurar o referidas acções colectivas visam obter ganhos sociais desenvolvimento de novas empresas de base tecnoló- e externalidades positivas no quadro da divulgação de gica, nomeadamente de software; conhecimentos, da redução da informação imperfeita Estimular o desenvolvimento científico e tecnológi- e da coordenação e cooperação empresarial. co, promovendo actividades de Investigação e desen- Estímulos ao Desenvolvimento da Sociedade da In- volvimento em colaboração internacional. formação que visam, designadamente, impulsionar a criação e divulgação de novos conteúdos e serviços on- No domínio das Redes e Infra-Estruturas de Apoio -line, a generalização da utilização da Internet e a à Competitividade Regional é concedida prioridade à promoção de Regiões Digitais. A promoção da socie- criação e melhoria das condições envolventes que se dade da informação visa primordialmente a valoriza- desejam efectivamente propícias e facilitadoras da ac- ção regional das actividades em rede, mediante o en- tividade produtiva. riquecimento e aplicação das respectivas competências Aqui se integram, por um lado, as Redes Urbanas na geração de valor económico, na melhoria das con- para a Competitividade e Inovação, que visam estimu- dições de vida das pessoas e no apoio à promoção da lar a elaboração de estratégias partilhadas de inovação competitividade das empresas e ao seu desenvolvimen- e reposicionamento internacional das cidades, poden- to sustentado. Em termos estruturais, o desenvolvimen- do envolver estratégias e estruturas de cooperação, ac- to da sociedade da informação compreende instrumen- ções comuns de atracção de factores de criatividade, tos privilegiados para a utilização generalizada das inovação e internacionalização, projectos de reforço da tecnologias de informação e comunicação, no seio de qualificação das funções das cidades ou investimentos, uma economia e de uma sociedade que se pretendem materiais e imateriais, de forte potencial estruturante. cada vez mais baseadas no conhecimento e numa cul- As intervenções aqui enquadradas compreendem, no- tura de proximidade, de participação e de responsabi- meadamente, a criação de Áreas de Acolhimento para lidade. a Inovação Empresarial (áreas de localização empre- sarial, parques tecnológicos, incubadoras, parques de Ligar Portugal para a Mobilização para a Sociedade ciência e tecnologia), o estabelecimento e alargamen- da Informação to da rede logística regional, a disseminação da banda A generalização do acesso à Internet e às Tecnolo- larga (consolidação das redes académico-científicas gias de Informação e Comunicação (TIC) é um factor promoção de redes de acesso universal em áreas re- crítico para a modernização e desenvolvimento da so- motas ou desfavorecidas), as redes de equipamentos 4234 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 sócio-culturais, bem como à promoção de novas infra- Para isso está em desenvolvimento uma nova info- estruturas no domínio da energia em áreas de falha de -estrutura — «a Janela Única Logística» — especial- mercado, em que a procura se revele pouco dinâmica mente desenvolvida para aumentar a competitividade (Unidades Autónomas de Gás Natural e acesso dos da rede de infra-estruturas — as plataformas e os prin- centros produtores de origem renovável e de co-gera- cipais pontos de ruptura das cadeias de transporte. Esta ção à rede). nova plataforma tecnológica tem como objectivo a har- Portugal Logístico monização, organização e preparação de fluxos de in- formação entre os vários agentes da comunidade lo- A logística é hoje um instrumento determinante na gística, tais como os agentes marítimos, portuários e competitividade das actividades de transporte e distri- das plataformas logísticas. buição, influenciando extraordinariamente a qualidade O «Portugal Logístico» terá um impacte profundo e a eficiência destes serviços e, consequentemente, o na movimentação física das mercadorias a todos os ní- preço final dos produtos. veis e vertentes das cadeias logísticas, contribuindo À escala global, o reordenamento dos sistemas pro- para a constituição de um novo cluster de actividade dutivos está a ser acompanhado pela construção de e para a revitalização de outros na esfera industrial e novas cadeias logísticas multimodais que, em função comercial. do posicionamento geográfico privilegiado de Portugal em relação às rotas marítimas e aéreas transcontinen- Promoção de Acções Integradas de Valorização tais, cria condições para ultrapassar o efeito de perife- Económica dos Territórios menos Competitivos, desig- ria característico das relações comerciais que mante- nadamente os de baixa densidade, suportadas por es- mos com o Continente Europeu. tratégias de eficiência colectiva e dinamizadas num Assim, a prioridade atribuída a esta iniciativa radi- contexto de forte parceria interinstitucional. ca essencialmente no aproveitamento das seguintes oportunidades: Programa de Valorização Económica dos Recursos Endógenos (PROVERE) A posição geograficamente periférica de Portugal relativamente à Europa, poderá ser contrabalançada O Programa de Valorização Económica dos Recur- pela sua centralidade atlântica face às rotas marítimas sos Endógenos (PROVERE) é uma iniciativa orienta- e aéreas este-oeste e norte-sul. Uma outra vantagem da para a promoção da competitividade sub-regional associada é o descongestionamento das nossas frentes que visa dar valor económico a activos territoriais marítima e terrestre e do nosso espaço aéreo face aos únicos, que poderão ser recursos naturais, património hubs logísticos do norte da Europa; histórico-cultural, saberes tradicionais ou outros, em O desenvolvimento de uma rede de plataformas lo- torno dos quais faça sentido construir uma estratégia gísticas potente e equilibrada tornará Portugal atracti- de desenvolvimento de médio e longo prazo. vo para as novas cadeias logísticas e de transportes, Este instrumento de política pública destina-se a que são cada vez mais extensas e complexas e em que promover acções integradas de valorização mercantil o nível das tecnologias de informação e comunicação dos recursos endógenos e inimitáveis dos territórios, dedicadas é decisivo para a sua competitividade. Si- com elevado grau de inovação, contribuindo de forma multaneamente, a sua articulação com as redes ibéri- decisiva para uma maior competitividade da base eco- cas e europeias será decisiva para a nossa integração nómica dos territórios abrangidos, para a criação sus- em macro-regiões mais vastas, factor decisivo para o tentada de emprego e, por essa via, para a sua susten- aumento da competitividade. tabilidade social. Pretende-se que os principais actores do desenvol- No cerne do Plano «Portugal Logístico», concluído vimento (empresas, municípios, centros de investiga- em Maio de 2006, está, pois, a criação de uma Rede ção, associações de desenvolvimento e outras institui- Nacional de 11 Plataformas Logísticas multimodais e 2 Centros de Carga Aérea, conjuntamente com proces- ções da sociedade civil) se organizem em rede no sos que favoreçam o reordenamento territorial de acti- contexto de uma estratégia de desenvolvimento centra- vidades geradoras de movimentos de mercadorias, fo- da na valorização mercantil de um recurso próprio e mentem a intermodalidade potenciando os meios de singular do território e que desenvolvam um plano de transporte mais económicos e ambientalmente susten- acção que identifique de forma clara quais os apoios táveis e promovam a inovação tecnológica na explo- (financeiros, administrativos ou legislativos) necessá- ração dos serviços afins. rios à prossecução com sucesso dessa estratégia. Desta forma, com a Rede Nacional de Plataformas Tendo em conta que a montagem de um bom plano Logísticas, serão criados espaços de concentração de integrado de desenvolvimento se revela um processo actividades logísticas, estrategicamente localizados re- complexo e dispendioso (não apenas na componente lativamente aos principais pólos de consumo e produ- de análise de viabilidade económico-financeira dos ção, fronteiras e às infraestruturas e redes de transporte projectos de investimento, mas sobretudo na compo- portuárias e ferroviárias, reunindo-se as condições para nente de estruturação do modelo institucional de de- aumentar globalmente a carga movimentada, criando senvolvimento e governação da acção integrada), pre- mais riqueza e competitividade, organizando o trans- vê-se que esta montagem possa ter apoio financeiro. porte de forma mais racional e sustentável. Contudo, o financiamento da montagem do plano de A definição da Rede Nacional de Plataformas Lo- acção integrada não poderá constituir garantia de fi- gísticas, uma das componentes do «Portugal Logísti- nanciamento da respectiva implementação. Numa ló- co», implica a integração multifuncional dos nós, quer gica clara de selectividade nos apoios financeiros, a nos fluxos físicos quer nos de informação. selecção dos planos de acção a apoiar será efectuada Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4235 no âmbito de um concurso, envolvendo nos júris não No âmbito das intervenções dirigidas à superação apenas agentes da Administração e personalidades in- dos défices de conectividade internacional serão igual- dependentes nacionais e internacionais, como também mente privilegiadas as potenciadoras do tráfego de representantes das Autoridades de Gestão dos Progra- mercadorias — designadamente a que se inscreve no mas Operacionais pertinentes. Projecto Prioritário n.º 16. Corredor Ferroviário de Transporte de Mercadorias Sines/Badajoz —, com im- A última tipologia de intervenções integrada nesta pactes muito relevantes em termos de dinamização do Agenda respeita às Acções Inovadoras, que se desti- Porto de Sines pelo significativo alargamento do res- nam a desenvolver projectos piloto para a realização pectivo hinterland, bem como as referentes à concre- de acções inovadoras em matéria de política pública, tização das Auto-estradas do Mar, que potenciarão a constituindo espaços de aprendizagem e de teste a via marítima no transporte de mercadorias, com cus- novas abordagens que propiciem melhores condições tos e níveis de serviços competitivos, contribuindo para para concretização dos objectivos do QREN no âmbi- a competitividade do sistema marítimo-portuário naci- to da competitividade. onal e, ainda, para a respectiva articulação em cadeias logísticas integradas e eficientes. Agenda Operacional para a Valorização Territorial Este conjunto de intervenções integra ainda o apoio à construção do Novo Aeroporto de Lisboa, cuja rele- A Agenda Operacional Temática para a Valorização vância para a internacionalização da economia e para do Território compreende, essencialmente, quatro vec- viabilizar o aumento do fluxo de passageiros é inequí- tores principais de intervenção das políticas públicas: voca, permitindo superar os constrangimentos que de- Reforço da Conectividade Internacional, das Aces- correm da incapacidade das actuais infra-estrutura ae- sibilidades e da Mobilidade; roportuárias de Lisboa assegurarem resposta às Protecção e Valorização do Ambiente; solicitações do tráfego. Política de Cidades; O desenvolvimento de sistemas de transportes de Redes, Infra-Estruturas e Equipamentos para a Co- suporte à conectividade internacional de Portugal be- esão Territorial e Social. neficiará igualmente de intervenções dirigidas ao re- forço dos níveis de acessibilidades e mobilidade inter- No quadro da Valorização Territorial o leque de -regionais, designadamente a conclusão das principais intervenções previsto para o próximo ciclo de apoios ligações rodoviárias (Itinerários Principais e Comple- estruturais comunitários assume uma perspectiva inte- mentares) susceptíveis de contribuir significativamen- grada dirigida à concretização dos seguintes objectivos te para a elevação dos níveis de acessibilidade e mo- fundamentais: superação dos défices de conectividade bilidade intra e inter-regionais (onde releva a internacional e de mobilidade e acessibilidade nacio- transformação do IP 4 em auto-estrada no troço Vila nais, consolidação das redes, infra-estruturas e equi- Real-Bragança). pamentos relevantes para a articulação, valorização das Em matéria de acessibilidades e mobilidade desta- actividades económicas e coesão do território; eleva- cam-se ainda as intervenções dirigidas à superação dos ção das dotações em redes e infra-estruturas no domí- principais constrangimentos dos sistemas de transpor- nio ambiental; aumento dos níveis de salvaguarda e te de âmbito regional, metropolitano e urbano. valorização dos recursos naturais; e, reforço da pre- Neste contexto, a deficiente intermodalidade do sis- venção, gestão e monitorização de riscos naturais e tema de transportes, com excessiva dependência da tecnológicos. rodovia e do uso dos veículos automóveis ligeiros de As intervenções a concretizar no domínio do Refor- passageiros e o insuficiente desenvolvimento de outros ço da Conectividade Internacional, das Acessibilidades modos de transporte convivem, por outro lado, com e da Mobilidade assumem, tomando em consideração níveis de mobilidade abaixo do desejável em algumas os défices de conectividade internacional e interregio- regiões. É consequentemente essencial actuar selecti- nal, os objectivos de melhorar as condições de mobi- vamente na qualificação e modernização da rede fer- lidade das pessoas e a competitividade das activida- roviária, nomeadamente através do desenvolvimento de des económicas do país no contexto global e a das sistemas ferroviários ligeiros, bem como nas interven- regiões no quadro nacional, indispensáveis para valo- ções essenciais à promoção — designadamente em rizar a posição geo-estratégica de Portugal. meio urbano — de uma mobilidade mais intensiva em Constituem inequívocas prioridades, neste contexto, transportes públicos, destacando-se neste âmbito as di- a integração de Portugal na Rede Transeuropeia de Alta rigidas ao desenvolvimento e integração modal das Velocidade Ferroviária, com particulares benefícios na redes de transportes colectivos. melhoria das ligações entre Lisboa e Madrid e no eixo Ao nível regional e metropolitano destacam-se ain- entre o Porto e Lisboa, bem como os significativos da as necessárias intervenções para fechar malhas ro- aumentos de conectividade que serão proporcionados doviárias e para melhorar as condições de circulação entre as grandes áreas metropolitanas e importantes e segurança em áreas fortemente congestionadas (com cidades nacionais. As inerentes melhorias da acessibi- destaque para a conclusão da Circular Regional Inte- lidade ferroviária constituem importantes factores de rior de Lisboa — CRIL e a Circular Regional Interior valorização territorial, induzindo significativos ganhos da Península de Setúbal — CRIPS). de competitividade para as empresas e alargando as As intervenções referenciadas ao nível do reforço áreas de influência dos respectivos mercados, reforçan- das acessibilidades nacionais, inter-regionais e interur- do a capacidade de atracção de investimentos estrutu- banas, da inversão do perfil de mobilidade associado rantes de elevado valor acrescentado e potenciadores ao transporte individual — com ganhos inequívocos de de efeitos de difusão sobre o tecido económico. produtividade e redução das externalidades sociais e 4236 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 ambientais — e da promoção da capilaridade do terri- tervenções dirigidas à gestão e utilização sustentável tório concorrem de forma determinante para a conso- de recursos naturais, à gestão de espécies e habitats, lidação das redes, infra-estruturas e equipamentos re- bem como à promoção da eco-eficiência e à valoriza- levantes para a articulação, valorização e coesão do ção do litoral. território. A salvaguarda e valorização dos recursos naturais Acrescem às intervenções neste domínio as dirigi- é particularmente relevante no quadro das actuações das às infra-estruturas e equipamentos públicos que, para o reforço da prevenção, gestão e monitorização assegurando a valorização territorial em situações cu- de riscos naturais e tecnológicos. jas potencialidades de desenvolvimento se encontram Um terceiro conjunto de intervenções será assim fortemente dependentes da disponibilidade de recursos acolhido no quadro da protecção e valorização do am- hídricos, da sua conciliação com os valores naturais e biente respeitam à prevenção, gestão e monitorização a paisagem e, bem assim, da sua eficiente utilização de riscos naturais e tecnológicos. A vulnerabilidade de nas actividades económicas e na satisfação de neces- Portugal a diversos tipos de riscos naturais, com des- sidades colectivas — destacando-se como particular- taque para os fenómenos de erosão da costa, cujo cres- mente relevante neste contexto o apoio complementar cente agravamento representa uma situação muito pre- ao propiciado pelo FEADER na conclusão do Empre- ocupante, que coloca em risco pessoas e bens, assim endimento de Fins Múltiplos de Alqueva. como o património natural, propicia a identificação de Assumem enorme relevância, no quadro da Agenda uma das prioridades de intervenção neste domínio; a Operacional Temática para a Valorização do Territó- desertificação, presente numa percentagem considerá- rio, as intervenções relativas à Protecção e Valoriza- vel do território continental, bem como a ocorrência ção do Ambiente em sentido amplo. de cheias e inundações, constituem igualmente riscos Para a elevação das dotações em redes e infra-es- naturais que merecem atenção no quadro da progra- truturas no domínio ambiental concorrerão fundamen- mação das intervenções estruturais. Assume ainda ca- talmente intervenções no domínio do ciclo urbano da rácter prioritário nesta tipologia de intervenções a pre- água e da valorização de resíduos sólidos urbanos. venção de incêndios florestais e os riscos para a saúde O abastecimento de água e a recolha, tratamento e pública e para o ambiente decorrentes de solos conta- rejeição de águas residuais constituem serviços bási- minados que em Portugal exigem a resolução dos pas- cos de importância vital para melhorar as condições sivos existentes, nomeadamente no que respeita à re- de vida das populações e de competitividade econó- cuperação ambiental de áreas mineiras e industriais mica regional. Assumem-se consequentemente, na pro- degradadas. gramação do ciclo de intervenções estruturais comuni- A riqueza significativa em património natural de tárias 2007-2013, os objectivos centrais de aumentar Portugal encontra expressão nas áreas do seu territó- a cobertura e a qualidade dos sistemas públicos de rio que merecem estatuto especial de protecção. A abastecimento domiciliário de água e de elevar as taxa salvaguarda e valorização do património natural e dos de atendimento das redes de drenagem de águas resi- recursos naturais constituirão uma área de intervenção duais — apoiando designadamente a conclusão e ex- privilegiada de intervenção — a concretizar de forma pansão dos sistemas em «alta» e os «verticalizados», articulada com o Programa Operacional de Desenvol- bem como prosseguindo a conclusão dos sistemas em vimento Rural co-financiado pelo FEADER —, «baixa», com especial enfoque nos investimentos vi- destacando-se neste contexto as intervenções dirigidas sando a articulação entre essas duas vertentes do ciclo à gestão e utilização sustentável de recursos naturais, urbano da água e a concretização dos objectivos am- à gestão de espécies e habitats, bem como à promo- bientais que se encontram estabelecidos. ção da eco-eficiência e à valorização do litoral. As intervenções preconizadas em matéria de redes Salienta-se, por outro lado, que a existência de um e infra-estruturas estruturantes no domínio ambiental sistema global e integrado de prevenção, alerta e ges- actuarão igualmente no domínio dos resíduos, especi- tão de riscos naturais e tecnológicos e reparação de ficamente no que respeita à qualificação dos sistemas danos associados, constitui um dos vectores essenciais de gestão de Resíduos Sólidos Urbanos e equiparados, da valorização do território e uma prioridade na polí- contribuindo para o incremento da reciclagem e valo- tica de ordenamento e desenvolvimento sustentável. rização de fluxos específicos de resíduos e, bem as- Esse sistema deve garantir uma abordagem transver- sim, para a aplicação dos princípios da hierarquia de sal, que tenha em conta os riscos e ameaças naturais gestão de resíduos, através da redução, reutilização, e tecnológicos na sua multiplicidade e as consequên- reciclagem e outras formas de valorização de resídu- cias que dos mesmos — directa ou indirectamente — os, prevendo-se igualmente a possibilidade de apoiar potencialmente decorrem. intervenções complementares neste domínio. Ao assegurar as necessárias actividades e meios de Um segundo conjunto de intervenções destina-se ao prevenção, alerta e gestão de riscos e a reparação de aumento dos níveis de salvaguarda e valorização dos danos a eles associados, este sistema contribuirá para recursos naturais. o aumento dos índices de segurança, constituindo as- A riqueza significativa em património natural de sim um factor de desenvolvimento e coesão económi- Portugal encontra expressão nas áreas do seu territó- ca e social, com claros efeitos positivos em termos de rio que merecem estatuto especial de protecção. A competitividade e qualidade de vida. salvaguarda e valorização do património natural e dos O sistema terá como função central aumentar a ca- recursos naturais constituirão uma área de intervenção pacidade do País para prevenir e gerir riscos, centran- privilegiada — a concretizar de forma articulada com do-se genericamente nos seguintes objectivos: o Programa de Desenvolvimento Rural co-financiado Garantir as condições, meios e recursos necessários pelo FEADER —, destacando-se neste contexto as in- e adequados para o tratamento centralizado e perma- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4237 nente dos dados e informação relevante para a identi- um maior potencial de desenvolvimento; está em cau- ficação, avaliação, prevenção, alerta, gestão e correc- sa, nomeadamente, estruturar aglomerações, principal- ção das diversas situações de vulnerabilidade e risco; mente em espaços de urbanização difusa existentes e Assegurar as condições para a programação e pla- evitar a sua extensão, ganhar dimensão urbana através neamento centralizado e integrado dos meios e acções da cooperação de proximidade, fomentar complemen- de prevenção, alerta, gestão de risco e reparação de taridades e economias de aglomeração e racionalizar e danos associados; qualificar os equipamentos e serviços que a cidade Viabilizar a utilização racional e coordenada dos disponibiliza à sua região; meios, equipamentos e recursos, assegurando uma ca- Inovar nas soluções para os problemas urbanos, pacidade de resposta rápida, eficiente e eficaz, coerente procurando soluções que se orientem, em termos físi- e integrada, com recurso a meios inovadores e tecno- cos, para a eficiência e reutilização das infraestruturas lógicos; e dos equipamentos em detrimento da construção nova, Criar condições para a adequada protecção de equi- em termos técnicos, para a exploração das oportuni- pamentos de relevância estrutural em situações de ris- dades que as novas tecnologias oferecem e, em termos co natural ou tecnológico; organizativos, para a capacitação das comunidades e Promover a intercomunicação e a interoperacionali- o desenvolvimento de novas dinâmicas associativas e dade entre os meios e as entidades públicas e priva- de novas formas de parceria público-privada. das envolvidas na prevenção, alerta, gestão de riscos e reparação de danos associados, orientando a respec- A concretização destes objectivos no âmbito do tiva participação em função da rapidez e da qualidade QREN, que correspondem a assumir as cidades como de reacção às situações de risco; referência central para a integração territorial da com- Valorizar e enquadrar a participação adequada da petitividade e da coesão, será realizada através, essen- sociedade civil, estimulando a respectivo envolvimen- cialmente, de tipologias de intervenção dirigidas aos to numa abordagem permanente de prevenção dos ris- centros urbanos estruturantes do modelo territorial cos e minimização dos respectivos efeitos. definido no Programa Nacional de Política de Orde- namento do Território (PNPOT) e concretizado e apro- Os objectivos da Agenda Operacional Temática para fundado pelos Planos Regionais de Ordenamento do a Valorização do Território priorizam, por outro lado, Território (PROT). um conjunto coerente e diversificado de intervenções Para além da tipologia Redes Urbanas para a Com- dirigido à prossecução da Política de Cidades que, petitividade e Inovação, abordada no quadro da Agen- entendida numa óptica de longo prazo e a diversas da Operacional Temática para os Factores de Compe- escalas geográficas, se orienta por quatro objectivos titividade, a Agenda Operacional Temática para a específicos: Valorização do Território enquadra: Qualificar e revitalizar os distintos espaços que com- Soluções Inovadoras para Problemas Urbanos que põem cada cidade, visando um funcionamento global- apoiará o desenvolvimento de projectos piloto e de mente incluso, coeso, ajustado às necessidades concre- demonstração designadamente nos seguintes domínios: tas das pessoas, sustentável e mais mobilizador dos/ Prestação de serviços de proximidade geradores de das cidadãos(ãs) e da vivência de uma cidadania ple- soluções integradas para a conciliação da vida profis- na e de proximidade; para este objectivo concorrerão sional, familiar e pessoal; mobilidade urbana; segurança sobretudo operações integradas de requalificação e e combate à criminalidade; gestão do espaço público reinserção urbana de bairros críticos e das periferias, e do edificado; eco-inovações nos domínios da cons- operações de recuperação e refuncionalização de áre- trução e da habitação; eficiência energética; tratamen- as abandonadas ou de usos obsoletos e operações in- to e valorização de resíduos; gestão da qualidade do tegradas de valorização económica de áreas de exce- ar; governação urbana; lência urbana (centros históricos, áreas comerciais, Parcerias para a Regeneração Urbana dirigidas a áreas de forte potencial para constituírem novas cen- apoiar operações integradas de regeneração urbana (que tralidades); poderão mobilizar apoios da iniciativa JESSICA, de- Fortalecer e diferenciar o capital humano, institu- senvolvida em parceria entre a DG Regio e o Grupo cional, cultural e económico de cada cidade, no senti- Banco Europeu de Investimentos) incidindo sobre áre- do de aumentar o leque de oportunidades individuais as urbanas vulneráveis do ponto de vista social e ur- e colectivas e, assim, reforçar o papel regional, nacio- banístico, centros urbanos ou núcleos históricos, peri- nal e internacional das aglomerações urbanas; o apoio ferias urbanas necessitando de qualificação urbanística a estratégias de afirmação internacional, a criação de e ambiental, de revitalização patrimonial e de reforço equipamentos urbanos e infra-estruturas diferenciado- de serviços sócio-culturais, de actividades económicas res em termos de inserção em redes nacionais e inter- e de espaços urbanos que constituam uma oportunida- nacionais, a estruturação de redes urbanas para valori- de estratégica para o desenvolvimento urbano; zação partilhada de recursos, potencialidade e Parcerias Cidade-Região cujos objectivos visam en- conhecimento e a cooperação a grande escala com quadrar e dar coerência a investimentos materiais diri- outras cidades europeias enquadram-se neste objecti- gidos quer à cooperação entre centros urbanos vizinhos, vo estratégico da política de cidades; quer à cooperação entre centros urbanos e áreas ru- Qualificar e intensificar a integração da cidade na rais envolventes; esta tipologia de intervenções dirige- região, de forma a promover relações de complemen- -se a estimular a estruturação de sistemas urbanos taridade mais sustentáveis entre os espaços urbanos e supra-municipais de carácter policêntrico e com ganhos rurais e a dotar o conjunto de cada cidade-região de de escala viabilizadores de novas funções urbanas e 4238 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 de economias de aglomeração, a preparação de estra- Neste contexto, assume importância fundamental a tégias intermunicipais de desenvolvimento territorial, o oferta aos alunos, docentes e agentes do sistema edu- desenvolvimento de estruturas de cooperação e de es- cativo, de instalações e equipamentos escolares com truturas operacionais para coordenação de equipamen- condições de funcionalidade, conforto, segurança, sa- tos, a criação de serviços e equipamentos de gestão lubridade e aptas a uma integração e adaptação ao intermunicipal, qualificação dos espaços de ligação processo dinâmico de introdução de novas tecnologias. entre centros (redes de espaços verdes, estruturas eco- Ao longo das últimas décadas tem vindo a obser- lógicas) e a concretização de acções e eventos de pro- var-se uma degradação no estado de conservação de moção do território. parte dos estabelecimentos de ensino, pesem embora as intervenções que têm vindo a ser concretizadas na As prioridades da Agenda Operacional Temática manutenção das instalações, com vista a fazer face a para a Valorização do Território contemplam, finalmen- necessidades concretas. Estas circunstâncias têm ori- te, intervenções em matéria de Redes de Infra- ginado grandes disparidades na qualidade da oferta de -Estruturas e Equipamentos para a Coesão Social e Ter- instalações, que se reflectem nos resultados alcança- ritorial. dos nas aprendizagens dos alunos. Não obstante as melhorias verificadas em termos da Torna-se assim fundamental implementar soluções generalidade dos níveis de acesso no país a infra-es- que, de forma inovadora e de modo abrangente e sis- temático, invertam o rumo de degradação dos estabe- truturas e equipamentos colectivos, continuam a lecimentos de ensino, criando condições para, por um registarse, de forma nalguns casos significativa, dese- lado, concretizar uma efectiva reabilitação dos edifí- quilíbrios e disfuncionalidades (designadamente regio- cios escolares e, por outro, promover a sua moderni- nais) na organização da oferta destes bens públicos. zação por referência às exigências que os novos pa- Para além de, por esta via, se enquadrarem particu- drões e modelos pedagógicos impõem, designadamente larmente intervenções nos domínios das infra-estrutu- na concepção e arranjo dos espaços e equipamentos. ras e equipamentos de transporte, merecem particular Os novos desafios das sociedades modernas, onde relevo as que serão concretizadas visando superar dé- a qualificação e o conhecimento se constituem como fices históricos e situações de especial desajustamento principais motores do desenvolvimento, exigem tam- face à dinâmica demográfica e aos requisitos actuais bém, pelo seu lado, uma aposta clara na racionaliza- dos equipamentos educativos — fundamentais para as- ção da rede escolar, de forma a contribuir para pro- segurar, de forma coerente, sistémica e eficaz, os mover o sucesso educativo dos jovens. objectivos do QREN em matéria de valorização do po- Melhorar o sucesso escolar e adequar as ofertas tencial humano, envolvendo investimentos significati- educativas aos tempos e necessidades familiares, pres- vos no âmbito do alargamento da Rede Nacional de supõe a racionalização e o alargamento da Rede de Educação Pré-escolar, da requalificação física da Rede Educação Pré-escolar, assumindo-se o objectivo de que Escolar do 1.º Ciclo do Ensino Básico (enquadrados, em 2015 a capacidade instalada para a educação pré- nestas duas situações, pelos Programas Operacionais -escolar corresponda à totalidade das crianças do gru- Regionais do Continente) e de prossecução do Progra- po etário 3-5 anos, corrigindo as carências actualmen- ma Integrado de Modernização das Escolas do Ensino te veri ficadas, sobretudo nas cidades. Secundário (cuja concretização será assegurada no No que respeita à Rede Escolar do 1.º Ciclo do âmbito do Programa Operacional Temático Valoriza- Ensino Básico a intervenção visa garantir que em ção do Território). 2015 todas as crianças do 1.º Ciclo do Ensino Bási- Assinala-se, por outro lado, que os progressos al- co tenham acesso à escola completa e a tempo intei- cançados no domínio da saúde convivem ainda com ro, dispondo de condições ajustadas a aprendizagens situações muito diferenciadas, onde persistem carênci- qualificadas e qualificantes. A racionalização da rede as importantes que designadamente justificam interven- dos estabelecimentos do 1.º Ciclo do Ensino Básico, ções relativas à requalificação dos serviços de urgên- na sua distribuição territorial e na sua dimensão e cia, à reestruturação dos cuidados de saúde primários apetrechamento, significa a aposta em espaços edu- e da melhoria do acesso à consulta e cirurgia. cativos de dimensão e recursos adequados ao suces- Destacam-se ainda, no contexto destas tipologias de so educativo. intervenção, os investimentos a realizar no domínio da O Programa de Modernização das Escolas com cultura — particularmente os relativos à Salvaguarda e Ensino Secundário visa, pelo seu lado, dotar a rede Valorização do Património Cultural Nacional e às escolar com condições mais adequadas a um ensino Redes de Equipamentos Culturais — e os respeitantes de qualidade e coerente com a exigência que se deve a Equipamentos de Acção Social, naturalmente deter- associar este nível crítico de ensino. minantes para a prossecução dos objectivos do QREN Com vista a assegurar uma racionalidade acrescida do investimento público, baseada na articulação e na no âmbito da inclusão social. complementaridade dos esforços desenvolvidos a nível Rede escolar nacional e municipal, adoptam-se novos procedimen- tos de gestão dos investimentos. As Cartas Educativas Portugal enfrenta um desafio nacional em matéria Municipais — as quais têm por objecto a identificação, de educação que passa pela superação do atraso edu- a nível municipal, dos edifícios e equipamentos edu- cativo português face aos padrões europeus e, designa- cativos e respectiva localização geográfica, bem como damente, pela integração de todas as crianças e jovens das ofertas educativas da educação pré-escolar e dos na escola, proporcionando-lhes um ambiente motiva- ensinos básico e secundário — passam a constituir não dor, exigente e gratificante. apenas o referencial de ordenamento das redes escola- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4239 res mas, também o instrumento de apoio à decisão de inerente repartição de responsabilidades, a especificar co-financiamento. com a apresentação dos Programas Operacionais, será Assim, para efeitos de acesso municipal a financia- consequência da observação dos dois seguintes princí- mento de Fundos Estruturais, é condição essencial que pios: as cartas educativas, da competência dos Municípios Princípio da Subsidariedade, de acordo com o qual e elaboradas em estreita articulação com o Ministério as responsabilidades pela governação pública devem da Educação, estejam formalmente aprovadas e homo- ser desempenhadas pelo nível mais baixo da organiza- logadas, visando-se assim assegurar a adequação da ção administrativa que assegure, com eficiência e efi- rede de estabelecimentos de educação (do pré-escolar cácia, a produção dos resultados e dos impactos dese- e de ensino básico ao ensino secundário), por forma a jados; que, em cada momento, as ofertas educativas disponí- Princípio da Localização do Benefício, segundo o veis a nível municipal respondam à procura efectiva qual as responsabilidades pela governação pública d que ao mesmo nível se venha a manifestar. evem localizar-se nas instituições públicas correspon- dentes ao nível territorial onde os respectivos benefí- V.3 — Articulações entre as agendas operacionais temáticas do QREN e os programas operacionais cios — isto é, os resultados e os impactos desejados — ocorrem e têm efectiva relevância. Como referido anteriormente, o estabelecimento de Agendas Operacionais Temáticas significa, fundamen- A aplicação destes dois princípios teve naturalmen- talmente, que os Programas Operacionais são coloca- te em conta as consequências das decisões governa- dos ao serviço dos objectivos e prioridades de desen- mentais oportunamente tomadas sobre a dimensão dos volvimento de Portugal, seja no que respeita aos que recursos financeiros atribuídos a cada uma das temáti- assumem responsabilidades tendencialmente relativas cas prioritárias do QREN — Potencial Humano, Fac- ao território continental, seja no que se refere aos que tores de Competitividade e Valorização do Território — respondem por actuações de âmbito regional. e a cada uma das tipologias temáticas e/ou regionais Esta abordagem, que visa reforçar a coerência e a dos Programas Operacionais que asseguram a respec- complementaridade de intervenção dos PO Temáticos tiva concretização, as restrições comunitárias relevan- e os PO Regionais, deverá ser mais claramente expli- tes em termos de dotação financeira regional (espe- citada através da apresentação sintética das correspon- cialmente condicionantes das intervenções a realizar dentes articulações — ilustrada nos três quadros das nas NUTS II de Lisboa e do Algarve, no Continente), páginas seguintes. bem como das tipologias de elegibilidades regionais Deveremos ter por um lado em conta, na aprecia- dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão. ção destes quadros, que as articulações representadas Em consequência do estatuto constitucional das entre as Agendas Operacionais Temáticas (e correspon- Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, as pri- dentes Prioridades Operacionais) e os Programas Ope- oridades dos respectivos Programas Operacionais cor- racionais Temáticos decorrem directamente da coerên- respondem às orientações estratégicas e relativas às cia estratégica do QREN e das consequências que prioridades de desenvolvimento definidas pelos respec- foram subsequentemente assumidas em termos de co- tivos Governos Regionais. erência operacional. Importa salientar, finalmente, que as articulações Deveremos por outro lado considerar, no que se ilustradas nos quadros seguintes não antecipam a es- refere às correspondentes articulações com os Progra- truturação dos Programas Operacionais Temáticos e mas Operacionais Regionais (do continente), que a Regionais em Eixos Prioritários. Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e os programas operacionais temáticos e regionais do continente 4240 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e os programas operacionais temáticos e regionais do continente Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e os programas operacionais temáticos e regionais do continente V.4 — Coerência entre agendas operacionais temáticas de Lisboa renovada, as Orientações Estratégicas Co- do QREN e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão munitárias em matéria de Coesão explicitam que os programas apoiados pela política de coesão devem O Conselho Europeu estabeleceu uma ligação estrei- procurar centrar os recursos nas seguintes três prio- ta entre o futuro período de programação estrutural e ridades: as prioridades da Estratégia de Lisboa, determinando que as perspectivas financeiras 2007-2013 «deverão Reforçar a atractividade dos Estados-Membros, das dotar a União dos meios adequados para a concreti- regiões e das cidades, melhorando a acessibilidade, zação das suas políticas em geral e, nomeadamente, assegurando serviços de qualidade e nível adequados das políticas que contribuam para a realização das e preservando o ambiente; prioridades estabelecidas na Estratégia de Lisboa». Incentivar a inovação, o espírito empresarial e o Da determinação do Conselho Europeu, consubs- crescimento da economia baseada no conhecimento, tanciada nos Regulamentos Comunitários dos Fundos promovendo as capacidades de investigação e inova- Estruturais e do Fundo de Coesão e nas Orientações ção, incluindo as novas tecnologias da informação e Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão, re- da comunicação; sulta uma reorientação da política de coesão no sen- Criar mais e melhor emprego, atraindo mais pesso- tido de reforçar a sua contribuição para a superação as para o mercado de trabalho ou para a actividade dos desafios do crescimento, da competitividade e do empresarial, melhorando a adaptabilidade dos(as) emprego. Em conformidade com as Orientações Inte- trabalhadores(as) e das empresas e aumentando os in- gradas para o Crescimento e o Emprego da Agenda vestimentos no capital humano. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4241 As imprescindíveis reformas introduzidas em maté- regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as ria de tipologia de intervenções estruturais comunitá- zonas rurais. rias para a efectiva prossecução das prioridades naci- A aferição da contribuição do QREN para as pri- onais no próximo ciclo de programação 2007-2013 são oridades da União Europeia em matéria de promoção substancialmente convergentes com os objectivos con- da competitividade e criação de empregos é apresen- sagrados no âmbito da Agenda de Lisboa Renovada. tada nas tabelas seguintes, onde se procede à expli- Reitera-se, contudo, que as prioridades nacionais se- citação e modulação das interacções entre as Agen- rão realizadas num contexto de continuada atenção ao das Operacionais Temáticas do QREN e respectivas desígnio fundamental da política de coesão, estabele- prioridades operacionais temáticas e as Orientações cido no Tratado: promover um desenvolvimento har- Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão Eco- monioso do conjunto da Comunidade, procurando, em nómica, Social e Territorial, 2007-2013 (estabeleci- especial, reduzir a disparidade entre os níveis de de- das pela Decisão do Conselho de 6 de Outubro de senvolvimento das diversas regiões e o atraso das 2006). Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão 4242 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão V.5 — Coerência entre agendas operacionais do QREN Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos recursos e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento públicos dando prioridade aos investimentos indutores e o Emprego de crescimento e criadores de emprego, (iii) estimulan- A aferição da coerência entre as Orientações Estra- do o investimento em sectores chave, reestruturando o tégicas Comunitárias em matéria de Coesão Económi- capital de risco, atraindo o investimento privado e apoi- ca, Social e Territorial e as Agendas Operacionais Te- ando a modernização do tecido empresaria, (iv) melho- máticas do QREN apresentada nos parágrafos anteriores rando a eficácia dos mercados, reforçando a função é complementada por um exercício equivalente, apre- reguladora e fiscalizadora do Estado, em particular a sentado nas tabelas seguintes, agora dirigido à avalia- regulamentação dos serviços, garantindo condições de ção da respectiva coerência com as acções e os objec- livre concorrência e acesso a «inputs» produtivos em tivos estabelecidos no Programa Nacional de Acção para condições mais favoráveis, (v) aumentando a qualidade o Crescimento e o Emprego 2005-2008 (PNACE). dos serviços públicos para as empresas e cidadãos(ãs), O PNACE, que se constitui como orientador da criando um ambiente de negócios mais atractivo para a concretização da estratégia nacional de reformas e iniciativa privada, melhorando o contexto jurídico, agi- modernização, concebida no quadro das referências e lizando o sistema de justiça, simplificando, desburocra- prioridades da Estratégia de Lisboa Renovada, enqua- tizando, desmaterializando; dra os diversos programas e planos de acção com in- Assumir os desafios da competitividade, (i) refor- cidência no Crescimento e no Emprego, onde se des- çando a educação e qualificação da população portu- tacam o Programa de Estabilidade e Crescimento na guesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida, dimensão macroeconómica, o Plano Tecnológico na adaptando os sistemas de educação e formação às dimensão de competitividade e qualificação, e o Pla- necessidades de criação de novas competências, (ii) no Nacional de Emprego na dimensão emprego. promovendo o uso e a disseminação do acesso às tec- Assumindo como visão «Colocar Portugal de novo nologias de informação de forma inclusiva, (iii) aumen- no centro do processo de desenvolvimento à escala da tando o número de investigadores(as), incrementando União Europeia e à escala Global, promovendo o o investimento e a qualidade da investigação e desen- crescimento e o emprego através da melhoria da qua- volvimento pública e privada, promovendo a incorpo- lificação das pessoas, das empresas, das instituições, ração dos resultados de I&D nos processos produtivos, dos territórios, do desenvolvimento científico e do triplicando o investimento privado em investigação e reforço da atractividade, da coesão social e da quali- desenvolvimento, (iv) promovendo o emprego qualifi- dade ambiental», com a implementação do PNACE, cado, (v) promovendo a inovação, o empreendedoris- Portugal pretende atingir cinco objectivos estratégicos mo e a internacionalização, reforçando a capacidade que constituem uma agenda para a modernização: de criação de valor nas empresas; Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promoven- Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas do a criação de emprego, atraindo e retendo o maior públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice pú- número de pessoas no emprego, atingindo uma taxa de blico do País para 2,6% do PIB, (ii) garantindo a susten- emprego global de 69%, (ii) prevenindo e combatendo tabilidade do sistema de protecção social e modernizan- o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa do o sistema de saúde, (iii) melhorando a governação, duração, (iii) gerindo de forma preventiva e precoce os reestruturando e qualificando a Administração Pública; processos de reestruturação e deslocalização empresa- Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimento rial, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a flexi- económico e atingindo uma taxa de crescimento anual bilidade com segurança no emprego, num quadro de do PIB de 2,4%, retomando um processo de convergên- reforço do diálogo e concertação social, promovendo a cia real com os níveis médios de rendimento da União concertação estratégica no domínio das relações labo- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4243 rais e das grandes opções de desenvolvimento do país, o ordenamento do território e a eficiência dos instru- (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de mentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema trabalho e melhorando os sistemas de protecção e in- urbano policêntrico e a crescente integração das cida- clusão social, promovendo a igualdade de oportunida- des e do país em espaços supranacionais, (v) melho- des para todos e todas, igualdade de género, a reabilita- rando a mobilidade dos transportes e aproveitando as ção e a reinserção, a conciliação entre a vida profissional, oportunidades de exploração da logística. familiar e pessoal e o envelhecimento activo; Reforçar a coesão territorial e ambiental como fac- Os cinco objectivos do PNACE materializam-se tores de competitividade e desenvolvimento sustentá- em três grandes áreas de intervenção, subdivididas vel, (i) promovendo um uso mais sustentável dos re- em dezoito prioridades, cuja coerência com as agen- cursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii) das operacionais do QREN se explicita na secção se- promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando guinte. Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 4244 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego V.6 — Determinações regulamentares comunitárias relevantes (em que cada Eixo Prioritário é apenas financiado por para a organização dos programas operacionais um fundo comunitário). Os regulamentos comunitários dos Fundos Estrutu- Deveremos salientar, por outro lado, que embora os rais e do Fundo de Coesão, aplicáveis no período 2007- referidos regulamentos comunitários mantenham a ra- -2013 introduzem modificações muito significativas cionalidade de intervenção estrutural por Objectivo da face a anteriores períodos de programação, com rele- política de coesão, introduzem simplificações impor- vantes consequências sobre a organização dos Progra- tantes na estruturação destes Objectivos — que passam mas Operacionais. a ser apenas três: Convergência, Competitividade Re- Fundamentalmente norteados pela vontade conjuga- gional e Emprego e Cooperação Territorial Europeia. da das instituições comunitárias e dos Estados-Mem- Este modelo de estruturação dos Objectivos da po- bros em introduzirem graus elevados de simplificação lítica de coesão e as regras fixadas regulamentarmente nas normas que regem a política de coesão, as conse- para a integração da cada região europeia (NUTS II) quências pertinentes destes regulamentos são sobretu- em cada um dos dois primeiros Objectivos deverá ser do evidenciadas pela introdução das regras de progra- analisada no contexto da situação relativa das regiões portuguesas (NUTS II) face aos critérios estatísticos mação mono-fundo e mono-objectivo e pela estabelecidos. convergência entre os Fundos Estruturais e o Fundo Importa ter especialmente em conta que a conjuga- de Coesão em matéria de programação plurianual. ção entre disciplina regulamentar exposta e a evolu- A regra de programação mono-fundo determina ção da situação regional nacional determina que sejam que cada Programa Operacional é apenas objecto de pela primeira vez impostas em Portugal diferenciações apoio financeiro por um Fundo Estrutural (sem pre- muito significativas entre as regiões, sobretudo relevan- juízo quer da adopção do mecanismo de flexibilida- tes em termos de intensidade dos financiamentos es- de correspondente à possibilidade de cada um dos truturais comunitários e, bem assim, no que respeita Fundos Estruturais poder co-financiar investimentos às tipologias de intervenções susceptíveis de co-finan- e acções de desenvolvimento enquadrados nas tipo- ciamento pelos Fundos Estruturais. logias de intervenção do outro Fundo Estrutural, no Somos assim confrontados com a seguinte situação: limite de 10 % das dotações financeiras atribuídas por Eixo Prioritário, quer da possibilidade excepci- As regiões (NUTS II) do Norte, Centro e Alentejo, onal de acordo entre a Comissão e o Estado-Membro bem como a Região Autónoma dos Açores, são inte- relativo à abrangência por um Programa Operacio- gradas no Objectivo Convergência; nal de mais de um dos Objectivos da política de A região (NUTS II) do Algarve é enquadrada no coesão). regime transitório do Objectivo Convergência, desig- A convergência entre os Fundos Estruturais e o nado Phasing Out Estatístico; Fundo de Coesão em matéria de programação pluria- A região (NUTS II) de Lisboa integra o Objectivo nual traduz-se, pelo seu lado, na obrigatoriedade de Competitividade Regional e Emprego; programação conjunta do Fundo Europeu de Desenvol- A Região Autónoma da Madeira é integrada no re- vimento Regional e do Fundo de Coesão em Progra- gime transitório do Objectivo Competitividade Regio- mas Operacionais de abrangência territorial nacional nal e Emprego, designado Phasing In. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4245 Esta enorme diversidade no enquadramento das re- Programa Operacional Regional Lisboa; giões (NUTS II) portuguesas nos Objectivos da políti- Programa Operacional Regional Alentejo; ca de coesão — que aliás correspondem a todas as ti- Programa Operacional Regional Algarve. pologias estabelecidas pelos regulamentos comunitários — tem naturalmente consequências sobre São criados dois Programas Operacionais em cada a dimensão financeira e a natureza dos Programas Ope- uma das Regiões Autónomas, apoiados financeiramente racionais Regionais. pelo FEDER e pelo FSE, correspondendo portanto aos A referida diversidade tem, todavia, face à referida seguintes: regra de programação mono-objectivo, outro efeito muito importante: os Programas Operacionais Temáti- Programa Operacional Regional Açores — FEDER; cos têm uma abrangência territorial limitada pelas Programa Operacional Regional Açores — FSE; normas comunitárias às regiões enquadradas no Objec- Programa Operacional Regional Madeira — FEDER; tivo Convergência (exceptuando obviamente a elegibi- Programa Operacional Regional Madeira — FSE. lidade nacional da intervenção do Fundo de Coesão). Esta limitação territorial adiciona-se à decisão nacio- São também instituídos dois Programas Operacio- nal, consensualizada com o Governo Regional dos nais de Assistência Técnica ao QREN, cujo financia- Açores, de restringir a abrangência dos PO Temáticos mento comunitário será assegurado pelo FEDER e ao território do Continente (salientandose que a disci- FSE, respectivamente. plina regulamentar comunitária inviabiliza, em qualquer caso, a eventual possibilidade de enquadrar nos Pro- V.9 — Metas para a execução de despesas no quadro gramas Operacionais Temáticos intervenções concreti- da estratégia de Lisboa (earmarking) zadas na Região Autónoma da Madeira). A prossecução da Agenda de Lisboa, que a estraté- Importa ainda referenciar as seguintes situações: gia e prioridades de desenvolvimento do QREN evi- Face às possibilidades excepcionais existentes e ten- denciam, deverá ser concretizada através da garantia do em conta (i) a consagração da prioridade estratégi- de cumprimento das metas mínimas de despesa, fixa- ca relativa à qualificação dos portugueses e das portu- das no n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento (CE) guesas, (ii) o estabelecimento do princípio orientador n.º 1083/2006, de 11 de Julho. respeitante à concentração das intervenções e (iii) a As referidas metas mínimas respeitam às despesas circunstância de as prioridades e tipologias de inter- enquadradas nas categorias de acções estabelecidas no venção serem significativamente semelhantes no con- Anexo IV do Regulamento mencionado e correspon- junto do território do Continente, é adoptado um úni- dem a 60 % do conjunto dos Programas Operacionais co Programa Operacional Temático para o Continente enquadrados no Objectivo Convergência (incluindo o co-financiado pelo Fundo Social Europeu (que integrará relativo ao Regime Transitório Phasing Out) e a 75 % Eixos Prioritários para enquadramento dos investimen- do conjunto dos Programas Operacionais enquadra- tos e acções de desenvolvimento a realizar na região dos no Objectivo Competitividade Regional e Empre- de Lisboa e na região do Algarve, com dotações fi- go (incluindo o respeitante ao Regime Transitório nanceiras rígidas); Phasing In). Tomando ainda em consideração o princípio orien- Estas metas serão estabelecidas indicativamente em tador relativo à concentração das intervenções e, bem cada um dos Programas Operacionais e objecto de assim, a regra de programação mono-fundo, os Progra- quantificação nos correspondentes Relatórios Anuais de mas Operacionais Regionais do Continente serão ex- Execução. clusivamente cofinanciados pelo Fundo Europeu de Tendo em conta as disposições regulamentares apli- Desenvolvimento Regional. cáveis e, em particular, a determinação de que o cum- primento da referida disciplina deverá ser aferido com V.7 — Programas operacionais base na execução média do período 2007-2013 por Objectivo, será criado um mecanismo específico de De acordo com o exposto nos parágrafos anterio- acompanhamento anual no âmbito do QREN, cujos res, os Programas Operacionais Temáticos do período relatórios serão transmitidos à Comissão Europeia. A 2007-2013 são os seguintes: respectiva avaliação será integrada, em termos de Programa Operacional Temático Factores de Com- acompanhamento e balanço plurianual, nos relatórios petitividade — apoiado pelo FEDER; a apresentar, nos termos do artigo 29.º do mesmo Programa Operacional Temático Potencial Huma- Regulamento, em 2009 e em 2012. A aferição final no — co-financiado pelo FSE; do cumprimento desta disciplina terá lugar com o en- Programa Operacional Temático Valorização do cerramento do conjunto dos Programas Operacionais Território — cujo financiamento comunitário será as- do QREN. segurado pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão. Importa entretanto salientar que o segundo parágra- fo do mencionado n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento Os Programas Operacionais Regionais do Continen- n.º 1083/2006 estipula que «A fim de garantir que se- te, objecto de co-financiamento comunitário pelo FE- jam tidas em conta as circunstâncias específicas na- DER, são estruturados territorialmente de acordo com cionais, nomeadamente as prioridades identificadas as NUTS II, sendo consequentemente os seguintes: nos programas nacionais de reformas, a Comissão e cada Estado-Membro em causa podem decidir com- Programa Operacional Regional Norte; plementar de forma adequada a lista de categorias Programa Operacional Regional Centro; constante do anexo IV». 4246 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Neste enquadramento regulamentar, tendo em conta venção e gestão de riscos naturais e tecnológicos, con- as prioridades estratégicas do QREN e as prioridades cretizar intervenções dirigidas à reabilitação económi- referidas no Plano Nacional de Acção para o Cresci- ca, social e física de áreas urbanas e rurais especial- mento e o Emprego (PNACE), as autoridades portu- mente frágeis e onde se manifestam situações guesas entendem dever complementar a lista de cate- diversificadas de exclusão e assegurar condições ade- gorias de acções estabelecida no Anexo IV ao quadas, em termos de racionalização e modernização Regulamento n.º 1083/2006 com as seguintes: da rede nacional de infraestruturas e equipamentos de ensino, para garantir a prossecução dos objectivos es- Categoria 44 — Gestão de resíduos domésticos e tabelecidos em termos de qualificação da população industriais, 45 — Gestão e distribuição de água (água portuguesa. potável) e 46 — Tratamento de água (águas residuais); As referidas tipologias de acções são especificamen- Categoria 53 — Prevenção de riscos (incluindo a te reconhecidas como prioridades do PNACE: concepção e execução de planos e medidas destinados a prevenir e gerir os riscos naturais e tecnológicos); As categorias 44, 45 e 46 encontram correspondên- Categoria 61 — Projectos integrados de reabilitação cia na Medida 14 do PNACE; urbana e rural; A categoria 53 está enquadrada na Medida 4 do Categoria 75 — Infra-estruturas de ensino. PNACE; A categoria 61 corporiza as orientações definidas na Estas tipologias correspondem a conjuntos de inter- Medida 2 do PNACE; venções que serão objecto de apoio financeiro priori- A categoria 75 está referenciada na Medida 1 do tário por Programas Operacionais visando, respectiva- PNACE, salientando-se ainda que as intervenções a mente, concluir significativos investimentos realizados concretizar constituem condicionantes à prossecução nos anteriores períodos de programação no âmbito do das Medidas 2, 4 e 7. Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Sane- amento de Águas Residuais (PEAASAR), indispensá- As tabelas apresentadas nas páginas seguintes espe- veis para assegurar a generalização de padrões razoá- cificam as categorias de despesa relevantes para cada veis de abastecimento de água e de saneamento de um dos Objectivos e Regimes Transitórios, no âmbito águas residuais, propiciar condições eficazes de pre- da execução dos Programas Operacionais do QREN. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4247 4248 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 V.10 — Programação financeira nal para a Igualdade, o Plano Tecnológico, o Progra- Tendo em consideração as decisões pertinentes do ma Simplex e o Programa Nacional da Política de Conselho Europeu e as correspondentes disposições Ordenamento do Território. regulamentares comunitárias, bem como a deliberação De acordo com estas prioridades políticas, a deli- relevante do Conselho de Ministros, apresenta-se nos beração do Conselho de Ministros sobre a aplicação quadros seguintes a programação financeira para o dos Fundos Comunitários com carácter estrutural para período 2007-2013 respeitante ao financiamento comu- o período 2007-2013 traduz-se no estabelecimento das nitário. seguintes três orientações principais: Importa salientar que a referida deliberação do Con- Reforçar as dotações destinadas à Qualificação dos selho de Ministros assume frontalmente uma reorien- Recursos Humanos. tação estratégica na aplicação dos Fundos Comunitá- O Fundo Social Europeu passa a representar 37 % rios com carácter estrutural que, passando a apoiar a das dotações financeiras atribuídas ao conjunto dos superação dos principais desafios estruturais que Por- Fundos Estruturais (FSE e FEDER) no Continente tugal enfrenta, contribuirão para a qualificação dos (35,3 % das respectivas dotações atribuídas a Portugal), portugueses, para a promoção dos factores de compe- aumentando em 10 pontos percentuais a sua posição titividade que, integrando a redução dos custos públi- relativa face à situação vigente no Quadro Comunitá- cos de contexto, assegura a promoção do crescimento rio de Apoio 2000-2006 (QCA III). sustentado da economia e a valorização do território, Assim, as intervenções co-financiadas pelo FSE na indispensável para promover a melhoria da qualidade educação, formação, emprego, coesão social, ciência de vida num quadro de sustentabilidade. e cultura beneficiarão de mais 1,3 mil milhões de eu- Paralelamente, esta deliberação traduz a relevância ros do que no período de programação anterior, pas- que o Conselho de Ministros atribui ao reforço da sando de 4,7 para 6 mil milhões de euros (preços aplicação territorializada de recursos estruturais comu- constantes de 2004). nitários — nomeadamente, através da sua mobilização Reforçar os financiamentos destinadas à Promoção por Programas Operacionais Regionais — bem como do Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa. à pertinência de estratégias de desenvolvimento que, As intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvi- suportadas nas especificidades e diversidades territo- mento Regional dirigidas à promoção do crescimento riais, concorram para as prioridades nacionais de de- sustentado da economia portuguesa terão uma dotação senvolvimento. de pelo menos 5,5 mil milhões de euros, repartida pelo Esta deliberação consagra, finalmente, o apoio do montante de 3,1 mil milhões de euros no âmbito do QREN e respectivos Programas Operacionais à concre- Programa Operacional Temático Factores de Compe- tização dos principais instrumentos governamentais de titividade e por um valor mínimo de 2,4 mil milhões natureza estratégica e operacional, dos quais se desta- de euros a mobilizar pelos Programas Operacionais cam, pela sua transversalidade, a Estratégia Nacional Regionais em acções de promoção da competitividade de Desenvolvimento Sustentável, o Programa Nacional à escala dos respectivos territórios (preços correntes). de Acção para o Crescimento e Emprego, o Plano Nestes termos, as intervenções co-financiadas pelo Nacional de Emprego, o Programa de Reorganização FEDER no âmbito dos factores de competitividade da Administração Central do Estado, o Plano Nacio- passam a representar 66 % das dotações deste fundo Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4249 estrutural afectas aos Programas Operacionais Temáti- A dotação financeira dos PO Regionais das regiões cos, aumentando 12 pontos percentuais face a valores Convergência do Continente (Norte, Centro e Alente- equivalentes no QCA III. jo) aumentará 10 % em termos reais face ao valor equi- Reforçar a relevância financeira dos Programas valente do QCA III. Operacionais Regionais do Continente. No quadro da boa articulação entre os financiamen- tos do QREN e do FEADER, foi considerado, a título Os Programas Operacionais Regionais do Continente indicativo, o acesso pelos beneficiários das regiões do (exclusivamente cofinanciados pelo FEDER) passam a Algarve e da Madeira a financiamentos propiciados representar 55 % do total de FEDER a mobilizar no pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Continente, aumentando em 9 pontos percentuais a sua Rural, nos montantes de 225 e de 175 milhões de importância relativa face aos valores equivalentes no Euros (preços correntes), respectivamente, tendo em QCA III. conta as suas elegibilidades específicas. Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo convergência Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PO Temático Factores de FEDER 3.103.789.011 417.496.731 425.846.666 434.363.599 443.050.871 451.911.888 460.950.126 470.169.130 Competitividade FEDER + FC 4.658.544.223 626.629.896 639.162.494 651.945.744 664.984.659 678.284.351 691.850.039 705.687.040 PO Temático Valorização do FEDER 1.598.578.698 215.027.948 219.328.507 223.715.077 228.189.378 232.753.165 237.408.229 242.156.394 Território FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646 PO Regional Norte FEDER 2.711.645.133 364.748.691 372.043.665 379.484.538 387.074.229 394.815.714 402.712.028 410.766.268 PO Regional Centro FEDER 1.701.633.124 228.890.000 233.467.800 238.137.156 242.899.899 247.757.897 252.713.056 257.767.316 PO Regional Alentejo FEDER 868.933.978 116.882.009 119.219.649 121.604.042 124.036.123 126.516.846 129.047.183 131.628.126 FEDER 900.748.216 121.161.405 123.584.632 126.056.325 128.577.452 131.149.001 133.771.981 136.447.420 PO Regional Açores Dotação 65.600.833 8.824.096 9.000.578 9.180.590 9.364.202 9.551.486 9.742.515 9.937.366 Específica PO Temático Potencial Humano FSE 5.834.519.232 784.812.594 800.508.847 816.519.024 832.849.404 849.506.392 866.496.520 883.826.451 PO Regional Açores FSE* 190.000.000 25.557.272 26.068.417 26.589.785 27.121.581 27.664.013 28.217.293 28.781.639 PO Assistência técnica FEDER 80.642.957 10.847.442 11.064.391 11.285.679 11.511.392 11.741.620 11.976.452 12.215.981 PO Assistência técnica FSE 76.802.154 10.330.808 10.537.424 10.748.173 10.963.137 11.182.399 11.406.046 11.634.167 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - 20.192.858.861 2.716.180.944 2.770.504.563 2.825.914.655 2.882.432.949 2.940.081.607 2.998.883.239 3.058.860.904 Convergência Total FEDER 11.031.571.950 1.483.878.322 1.513.555.888 1.543.827.006 1.574.703.546 1.606.197.617 1.638.321.570 1.671.088.001 Total FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646 Total FSE 6.101.321.386 820.700.674 837.114.688 853.856.982 870.934.122 888.352.804 906.119.859 924.242.257 FEADER* 3.648.094.672 526.583.178 524.461.484 510.402.325 517.645.174 523.315.964 523.361.803 522.324.744 FEP* 223.943.059 30.519.983 30.998.886 31.484.737 31.977.622 32.477.628 32.984.845 33.499.358 * Inclui a região do Algarve Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Apoio transitório do objectivo convergência (Phasing Out) Fundo Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PO Regional Algarve FEDER 174.952.016 42.760.156 37.246.284 31.494.752 25.498.262 19.249.314 12.740.209 5.963.039 PO Temático Potencial Humano FSE 102.749.597 25.113.107 21.874.802 18.496.918 14.975.170 11.305.153 7.482.344 3.502.103 PO Assistência técnica FEDER 1.322.056 323.125 281.457 237.996 192.682 145.461 96.274 45.061 PO Assistência técnica FSE 776.445 189.771 165.301 139.775 113.163 85.429 56.542 26.464 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Apoio 279.800.114 68.386.159 59.567.844 50.369.441 40.779.277 30.785.357 20.375.369 9.536.667 transitório do objectivo Convergência Total FEDER 176.274.072 43.083.281 37.527.741 31.732.748 25.690.944 19.394.775 12.836.483 6.008.100 Total FSE 103.526.042 25.302.878 22.040.103 18.636.693 15.088.333 11.390.582 7.538.886 3.528.567 FEADER* FEP** * FEADER não é objecto de Phasing Out ** No caso do FEP, o Algarve faz parte do Objectivo Convergência Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo competitividade regional e emprego Ç Fundo Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PO Regional Lisboa FEDER 306.689.171 41.253.361 42.078.428 42.919.996 43.778.396 44.653.963 45.547.043 46.457.984 PO Temático Potencial Humano FSE 180.119.036 24.228.164 24.712.727 25.206.982 25.711.121 26.225.344 26.749.851 27.284.847 PO Assistência técnica FEDER 2.317.550 311.738 317.973 324.332 330.819 337.436 344.184 351.068 PO Assistência técnica FSE 1.361.101 183.084 186.746 190.481 194.291 198.176 202.140 206.183 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - 490.486.858 65.976.347 67.295.874 68.641.791 70.014.627 71.414.919 72.843.218 74.300.082 Competitividade Regional e Emprego Total FEDER 309.006.721 41.565.099 42.396.401 43.244.328 44.109.215 44.991.399 45.891.227 46.809.052 Total FSE 181.480.137 24.411.248 24.899.473 25.397.463 25.905.412 26.423.520 26.951.991 27.491.030 FEADER 94.442.381 8.886.464 11.293.907 14.594.830 14.801.937 14.964.092 14.965.403 14.935.748 FEP 12.556.000 1.688.945 1.722.724 1.757.178 1.792.323 1.828.169 1.864.733 1.901.928 4250 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Apoio transitório ao objectivo competitividade regional e emprego (Phasing In) Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 FEDER 254.224.328 66.119.657 56.867.201 47.218.198 37.160.488 26.681.584 15.768.658 4.408.542 PO Regional Madeira Dotação 66.324.676 8.921.462 9.099.891 9.281.889 9.467.527 9.656.877 9.850.015 10.047.015 Específica PO Regional Madeira FSE 125.000.000 32.510.489 27.961.133 23.216.798 18.271.505 13.119.114 7.753.317 2.167.644 PO Assistência técnica FEDER 1.805.375 469.549 403.843 335.320 263.895 189.479 111.982 31.307 PO Assistência técnica FSE 1.060.300 275.767 237.177 196.934 154.986 111.282 65.767 18.387 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Apoio 448.414.679 108.296.924 94.569.245 80.249.139 65.318.401 49.758.336 33.549.739 16.672.895 transitório do objectivo Competitividade Regional e Emprego Total FEDER 322.354.379 75.510.668 66.370.935 56.835.407 46.891.910 36.527.940 25.730.655 14.486.864 Total FSE 126.060.300 32.786.256 28.198.310 23.413.732 18.426.491 13.230.396 7.819.084 2.186.031 FEADER 175.000.000 25.039.134 25.051.654 24.548.604 24.896.960 25.169.706 25.171.910 25.122.032 FEP 9.986.190 1.343.249 1.370.114 1.397.515 1.425.466 1.453.976 1.483.055 1.512.815 Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo cooperação territorial europeia Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PO de Cooperação Transfronteiriça Portugal - FEDER 60.222.493 7.771.402 7.960.941 8.231.584 8.572.937 8.924.651 9.225.719 9.535.259 Espanha PO de Cooperação Transfronteiriça Bacia do FEDER 663.351 53.379 91.200 99.686 101.680 103.714 105.788 107.904 Mediterrâneo PO de Cooperação Transnacional FEDER 16.168.600 2.086.475 2.137.362 2.210.025 2.301.672 2.396.100 2.476.931 2.560.036 Espaço Atlântico PO de Cooperação Transnacional FEDER 7.506.849 968.720 992.347 1.026.083 1.068.633 1.112.475 1.150.003 1.188.588 Sudoeste Europeu PO de Cooperação Transnacional FEDER 4.042.151 521.619 534.341 552.506 575.418 599.025 619.233 640.009 Mediterrâneo PO de Cooperação Transnacional FEDER 10.394.099 1.341.305 1.374.018 1.420.730 1.479.646 1.540.350 1.592.312 1.645.737 Macaronésia TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Cooperação 98.997.543 12.742.900 13.090.209 13.540.614 14.099.986 14.676.315 15.169.986 15.677.533 Territorial Europeia Total FEDER 98.997.543 12.742.900 13.090.209 13.540.614 14.099.986 14.676.315 15.169.986 15.677.533 Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Assistência técnica ao QREN Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PO Assistência técnica FEDER 86.087.938 11.951.854 12.067.664 12.183.327 12.298.788 12.413.996 12.528.892 12.643.417 PO Assistência técnica FSE 80.000.000 10.979.430 11.126.648 11.275.363 11.425.577 11.577.286 11.730.945 11.885.201 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Assistência 166.087.938 22.931.284 23.194.312 23.458.690 23.724.365 23.991.282 24.259.387 24.528.618 Técnica QREN Total FEDER 86.087.938 11.951.854 12.067.664 12.183.327 12.298.788 12.413.996 12.528.892 12.643.417 Total FSE 80.000.000 10.979.430 11.126.648 11.275.363 11.425.577 11.577.286 11.730.945 11.885.201 Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Total Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Total 21.510.558.055 2.971.583.274 3.005.027.735 3.038.715.640 3.072.645.240 3.106.716.534 3.140.821.551 3.175.048.081 Total FEDER 11.938.204.665 1.656.780.270 1.672.941.174 1.689.180.103 1.705.495.601 1.721.788.046 1.737.949.921 1.754.069.550 Total FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646 Total FSE 6.512.387.865 903.201.056 912.252.574 921.304.870 930.354.358 939.397.302 948.429.820 957.447.885 FEADER* 3.929.325.028 560.567.716 562.516.301 551.549.715 559.348.027 565.453.718 565.503.072 564.386.480 FEP* 246.485.249 33.552.177 34.091.724 34.639.430 35.195.411 35.759.773 36.332.633 36.914.101 * Os valores apresentados correspondem à programação total do FEADER, incluindo a Rede Rural Nacional (11.787.975 Euros), e do FEP, que não são totalmente susceptíveis de desagregar por Objectivos e Regimes Transitórios nesta fase de programação V.11 — Verificação ex-ante da adicionalidade Importa ter consequentemente em conta, de acordo O princípio da adicionalidade impõe, nos termos do com o respectivo números 2 e 3, que: n.º 1 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/ Este princípio se aplica exclusivamente, no período 2006, de 11 de Julho, que «A participação dos Fun- de programação 2007-2013, às regiões enquadradas dos Estruturais não substitui as despesas estruturais pelo Objectivo Convergência (uma vez que o n.º 2. públicas ou equivalentes de um Estado-Membro». deste Artigo determina que «Em relação às regiões Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4251 abrangidas pelo Objectivo da Convergência, a Comis- condições macroeconómicas gerais em que o financia- são e o Estado-Membro devem determinar o nível de mento é realizado e tendo em conta determinadas si- despesas estruturais públicas ou equivalentes que o tuações económicas específicas ou excepcionais, tais Estado-Membro deve manter em todas as regiões em como as privatizações ou um nível excepcional de causa durante o período de programação»); despesas estruturais públicas ou equivalentes efectua- Ainda de acordo com o mesmo número, «o nível das pelo Estado-Membro durante o período de progra- de despesas a manter pelo Estado-Membro é um dos mação anterior.» elementos abrangidos pela Decisão da Comissão so- bre o quadro de referência estratégico nacional referi- O quadro seguinte permite verificar o cumprimento dos no n.º 3 do artigo 28.º», salientando também que ex-ante do princípio da adicionalidade para o período «o documento sobre a metodologia elaborado pela 2007-2013. Comissão (…) fornecerá orientações»; Tendo em conta as determinações regulamentares O n.º 3 do referido Artigo do Regulamento Geral comunitárias referidas e, designadamente, o disposto determina, pelo seu lado, que «em regra geral, o nível no n.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/ de despesas referido no n.º 2 deve ser, pelo menos, 2006, de 11 de Julho, a verificação intercalar e ex post igual ao montante das despesas médias anuais em ter- da adicionalidade tomará em consideração a evolução mos reais durante o período de programação anterior», das condições macroeconómicas gerais e as situações para a seguir salientar o seguinte: «Além disso, o ní- económicas específicas ou excepcionais que se verifi- vel de despesas deve ser determinado em função das carem em Portugal. Tabela financeira com a previsão média anual para 2007-2013 e com o recapitulativo das despesas estruturais públicas ou equivalentes médias nas regiões do objectivo da convergência em 2000-2005 (euros a preços de 2006) Previsão média anual no QREN 2007-2013 (ex-ante) Média anual 2000-2005 do qual do qual Quadro de Referência Estratégico Não Co Quadro Comunitário de Apoio Não Co Total Empresas Total Total Empresas Total Nacional (QREN) financiado (a) (QCA) financiado Públicas (b) Públicas Nacional + UE Nacional + UE UE Nacional Nacional Nacional Nacional + UE Nacional + UE UE Nacional Nacional Nacional 13=11+12=8 1 2 = 4+5+6 3 4 5 6 7= 5+6=2-4 8 =10+11+12 9 10 11 12 10 Infra-estruturas de base 2.906.664.992 1.005.410.456 503.233.174 297.283.105 2.106.148.713 2.403.431.818 2.790.923.028 942.289.930 634.514.624 499.099.053 1.657.309.350 2.156.408.403 - Transportes 2.042.183.196 760.885.816 243.457.802 161.601.255 1.637.124.139 1.798.725.394 1.695.247.999 692.126.883 376.642.474 354.347.445 964.258.080 1.318.605.525 - Telecomunicações e 225.409.282 2.363.956 80.326.501 36.518.962 108.563.819 145.082.781 264.686.169 56.944.623 49.164.857 27.396.993 188.124.318 215.521.312 sociedade da informação - Energia 68.681.498 7.028.995 24.814.839 14.714.776 29.151.883 43.866.659 250.519.746 73.545.099 40.937.285 55.735.097 153.847.364 209.582.461 - Ambiente e água 405.245.519 194.644.578 110.721.612 66.932.939 227.590.968 294.523.907 435.928.315 119.673.326 103.976.347 39.513.805 292.438.164 331.951.969 - Saúde (C) 165.145.496 40.487.112 43.912.419 17.515.173 103.717.904 121.233.078 144.540.799 0 63.793.662 22.105.713 58.641.423 80.747.137 Recursos Humanos 1.807.653.442 978.993.710 429.012.601 399.647.131 828.659.732 1.519.149.745 410.669 749.521.196 399.968.725 369.659.823 769.628.548 - Educação 766.459.960 446.793.112 193.619.252 126.047.596 319.666.848 570.324.008 144.715 250.704.136 119.668.138 199.951.734 319.619.872 - Formação 802.021.969 384.757.985 172.974.018 244.289.965 417.263.983 739.890.441 107.467 373.653.996 215.451.344 150.785.100 366.236.445 - I&DT 239.171.513 147.442.613 62.419.331 29.309.570 91.728.901 208.935.295 158.486 125.163.064 64.849.243 18.922.988 83.772.231 Enquadramento produtivo 835.038.668 542.669.710 146.390.098 145.978.860 292.368.958 745.626.231 4.721.951 456.792.686 229.976.922 58.856.623 288.833.544 - Indústria 432.210.859 332.250.866 57.075.510 42.884.483 99.959.993 142.944.231 2.377.288 90.129.169 41.038.692 11.776.347 52.815.039 - Serviços 184.411.489 114.756.262 51.858.372 17.796.855 69.655.227 399.419.422 17.719 249.366.623 132.267.501 17.785.298 150.052.799 - Turismo 218.416.320 95.662.583 37.456.216 85.297.522 122.753.738 203.262.600 2.326.944 117.296.894 56.670.729 29.294.977 85.965.706 Outros (d) 700.354.419 278.931.822 124.193.625 297.228.972 421.422.597 899.289.388 26.654.907 216.483.213 120.532.403 562.273.772 682.806.174 Total 6.249.711.521 1.005.410.456 2.303.828.416 996.879.430 2.949.003.675 3.945.883.105 5.954.988.390 974.077.457 2.057.311.720 1.249.577.103 2.648.099.567 3.897.676.670 (a) Inclui a contrapartida nacional ao Fundo de Coesão. (b) AdP, ANA, APS-SINES, CTT, EDIA, ENATUR, ESTRADAS DE PORTUGAL, HOSPITAIS E.P.E., METRO DE LISBOA, METRO DO MONDEGO, METRO DO PORTO, NAER, RAVE, REDER e REN. (c) No subdomínio Saúde a despesa dos Hospitais EPE está classificada no subsector Administrações Públicas no período 2000-2005, tendo no período 2007-2013 passado a integrar o subsector Empresas Públicas. (d) Inclui Assistência Técnica, Outras Infra-estruturas Sociais, Mecanismos para melhorar a concepção, o acompanhamento e a avaliação de políticas e programas e Projectos integrados de renovação urbana e rural. Fonte: Autoridades de Gestão dos PO, DGAL, DGO, DPP, GT QREN, IEFP, EPs, RAA e RAM. V.12 — Repartição de responsabilidades entre os Fundos jecto de adaptações nas Regiões Autónomas dos Aço- Estruturais, o FEADER e o FEP res e da Madeira, tendo em conta as suas especifici- dades. O princípio geral de delimitação das responsabili- dades de financiamento entre os Fundos Estruturais Pelas suas características, os bens e serviços públi- (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional — FE- cos constituem um bom exemplo de externalidades DER e Fundo Social Europeu — FSE), o Fundo Eu- positivas, pois envolvem uma imposição involuntária ropeu Agrícola de Desenvolvimento Rural — FEA- dos seus benefícios constituindo, por isso, uma resposta DER e o Fundo Europeu para a Pescas — FEP adequada a ineficiências de mercado. corresponde a considerar que constituem responsabi- Neste sentido, constituem responsabilidades inequí- lidade dos Fundos Estruturais, no quadro das elegi- vocas do FEADER e do FEP o financiamento de in- bilidades específicas do FEDER e do FSE, os finan- tervenções dirigidas à dotação em bens e serviços não ciamentos relativos à dotação em bens e serviços públicos. públicos — entendidos como aqueles cujos benefíci- Complementarmente a esta definição de responsa- os são usufruídos pela população em geral e de uma bilidades de financiamento e, em particular, nas situa- forma indivisível, independentemente da vontade de ções em que se justifique uma clarificação adicional um indivíduo em particular querer ou não usufruir do conceito de bens e serviços públicos, assume-se que desse bem. constituem responsabilidades específicas do FEADER Salienta-se que este princípio geral de delimitação e do FEP o financiamento de intervenções dentro das de responsabilidades de financiamento poderá ser ob- explorações agrícolas e piscatórias. 4252 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Tendo ainda em conta a necessidade de precisar com instrumentos de intervenção que serão executados — rigor a referida delimitação de responsabilidades, as- e, necessariamente, ao modelo de governação adopta- sinalam-se as seguintes situações específicas: do, cuja apresentação é agora efectuada. A apresentação do modelo de governação do próxi- Constitui responsabilidade do FEADER o apoio à manutenção dos sistemas agroflorestais em todas as mo período de programação da intervenção estrutural áreas classificadas da Rede Natura, nomeadamente comunitária não se limita, no entanto, à descrição dos dentro das Intervenções Territoriais Integradas (ITI). mecanismos organizacionais e dos procedimentos de Nos territórios da Rede Natura ainda sem ITI e até à monitorização, gestão, acompanhamento, avaliação e sua criação, este apoio será concretizado sob a forma controlo que serão implementados — compreendendo de diferenciação positiva a título de indemnizações também a apreciação dos ensinamentos da experiên- compensatórias. cia adquirida nos anteriores Quadros Comunitários de As intervenções relativas ao Turismo em Espaço Apoio (particularmente o QCA III), a síntese das de- Rural e ao Turismo de Natureza são financiáveis pelo terminações dos regulamentos comunitários e a iden- FEADER. Assim, nas condições definidas no Progra- tificação das orientações políticas oportunamente esta- ma de Desenvolvimento Rural, são apoiáveis: belecidas. No âmbito do Turismo em Espaço Rural, os servi- VI.1 — Lições da avaliação do QCA III ços de hospedagem prestados nas modalidades de tu- rismo de habitação, agro-turismo, casa de campo, tu- Os exercícios de avaliação do Quadro Comunitário rismo de aldeia e ainda os empreendimentos turísticos de Apoio 2000-2006 examinaram de forma atenta a no espaço rural e os parques de campismo rurais; problemática da respectiva governação e — sem pre- No âmbito do Turismo de Natureza, os estabeleci- juízo das alterações significativas que decorrem da mentos, actividades e serviços de alojamento e anima- mais significativa complexidade da envolvente inter- ção turística e ambiental realizados e prestados em nacional de Portugal e, bem assim, da dimensão acres- zonas integradas na rede nacional de áreas protegidas; cida dos constrangimentos económicos, sociais, terri- o turismo de natureza é composto pelos serviços de toriais e institucionais que importa superar — devem hospedagem, as casas de natureza (casa abrigo, casa ser revisitados como reflexões pertinentes no quadro retiro, centro de acolhimento) e as casas e empreendi- da definição do modelo de governação que será insti- mentos de turismo no espaço rural e, ainda, as activi- tuído no próximo período de programação. dades de animação ambiental (animação, interpretação Salientando que «a leitura da evolução dos mode- ambiental e desporto de natureza). los organizativos das estruturas orgânicas de gestão e acompanhamento dos três Quadros Comunitários de As responsabilidades do FEADER compreendem o Apoio em Portugal revela, inequivocamente, a existên- financiamento de efluentes agrícolas e agro-industriais, cia de uma trajectória de continuidade, caracterizada quer no que respeita às intervenções realizadas dentro pelo aprimoramento e sofisticação das arquitecturas das explorações, quer no que se refere a intervenções no sentido de dispor, por um lado, de modelos me- de interface para ligação a sistemas públicos de trata- lhor ajustados às novas realidades e, por outro, tirar mento de efluentes, incluindo recolha e prétratamento o maior partido possível do capital de experiência já de efluentes. alcançado». As responsabilidades do FEADER incluem o finan- Atribuindo particular relevância ao que designou por ciamento de microempresas em zonas rurais. «modelo de gestão regionalmente desconcentrado», Em todo o território nacional, o FEADER financia- que «constituiu a expressão de uma vontade de mu- rá a concessão de apoios às Indústrias Agro-alimenta- dança na gestão dos fundos comunitários, represen- res nas actividades referenciadas no anexo I ao Trata- tando, igualmente, um passo para a reforma da Ad- do; no caso da Silvicultura este apoio é limitado às ministração, designadamente no que respeita à microempresas e a produtos da primeira transformação. racionalização da administração desconcentrada, a As responsabilidades do FEP não compreendem as avaliação assinala que a implementação deste modelo intervenções relativas à I&DT nas Pescas nem os cor- ficou aquém das expectativas que a idealização ini- respondentes equipamentos de investigação que pode- cial faziam prever, dado que não se verificou uma rão ser apoiados pelo FEDER, nos termos das dispo- efectiva desconcentração do poder de decisão secto- sições relativas ao financiamento da investigação e rial para o nível regional, o que fragilizou a actua- desenvolvimento pelo QREN. ção das CCDR como estruturas de gestão e concerta- ção do sectorial no regional, bem como que a VI — Governação existência de uma lógica de abordagem regional es- A formulação da estratégia de desenvolvimento que tava desde logo fragilizada pela inclusão no Eixo III o QREN e os respectivos Programas Operacionais de domínios de actuação que têm uma lógica eminen- deverão concretizar, em prossecução das prioridades temente nacional, sem qualquer correspondência na estabelecidas, não constitui, como já salientado, con- pauta de entidades regionalmente desconcentradas da dição suficiente para a recuperação de uma trajectória Administração Central, para concluir que os ganhos de crescimento sustentado da economia portuguesa, de capacidade de decisão regional foram inequivoca- criadora de emprego e de coesão social. mente condicionados tanto por défices na desconcen- A qualidade da estratégia de desenvolvimento de- tração do poder de decisão, como por interferência, verá efectivamente associar-se à respectiva organiza- do nível local, na prossecução de uma visão regio- ção operacional — correspondente à concepção dos nalmente estruturada dos investimentos». Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4253 A avaliação do QCA III assinalou, entretanto, que não logrou ainda produzir o mesmo impacto sistémi- este «modelo de gestão poderá ter reflexos positivos co em termos de política inovação — para concluir que no próximo período de programação». As CCDR e a compatibilização de documentos orientadores como os serviços desconcentrados «que revelaram estar su- o PNACE (do qual o PNE é parte integrante), o Pla- ficientemente maduros para a concertação interinsti- no Tecnológico e o QREN assumirá aqui uma impor- tucional, dispõem hoje de um capital de experimenta- tância estratégica para que, à semelhança das rela- ção na participação nos processos de desenvolvimento ções entre EEE e PNE, a Estratégia de Lisboa possa regional, suportados por Fundos Estruturais, capaz de traduzir-se na coordenação de políticas a nível nacio- justificar o aprofundamento do seu grau de autono- nal e contribuir, por essa via, para o impacto sisté- mia no próximo período de programação, revelando- mico em termos de políticas de inovação». -se igualmente, positivo no sentido de elevar os níveis de informação, visibilidade e transparência da inter- VI.2 — Novos regulamentos comunitários venção sectorial nas regiões». Beneficiando da avaliação das experiências realiza- Por outro lado, a avaliação defendeu que «há con- das no passado e tributários, necessariamente, das di- dições para se alcançar uma melhor territorialidade nâmicas e orientações decorrentes da evolução da en- da concepção e programação dos investimentos sec- volvente geo-estratégica e das políticas europeias, bem toriais, com ganhos expressivos na selectividade dos como da vontade expressa pelo Conselho Europeu, os investimentos e num incremento do efeito de alavan- regulamentos estruturais comunitários para o período cagem, por via da criação de sinergias, só possíveis 2007-2013 introduzem significativas inovações nas com a concentração e intensificação de investimento condicionantes que impõem ao modelo de governação nos níveis territorial e temático». dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão. Examinando, neste contexto, a experiência adquiri- As referidas inovações, especialmente consagradas da — particularmente na região de Lisboa e Vale do no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de Tejo — com a contratualização sub-regional, entendeu 11 de Julho, que estabelece disposições gerais sobre o que as lições da experiência revelam que «o processo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional de contratualização é um instrumento de robustecimen- (FEDER) o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo to do nível supramunicipal, contribui para elevar os de Coesão (FC), tomando embora em consideração as níveis de planeamento estratégico de nível supramu- disposições do Tratado no âmbito da coesão económi- nicipal e cria condições favoráveis para uma gestão ca e social, assumem como prioritário o contributo da mais eficaz e eficiente dos fundos comunitários». política de coesão para o crescimento, a competitivi- Considerou positivo o impacto de orientações co- dade e o emprego, com integração das prioridades munitárias, evidenciando através de dois exemplos — comunitárias no âmbito do desenvolvimento sustentá- a influência da Estratégia Europeia de Emprego (EEE) vel, tendo em atenção o aumento das disparidades e das orientações da Estratégia de Lisboa — o «efeito económicas, sociais e territoriais da União subsequen- diferenciado que a coerência externa da programação te ao alargamento. do QCA III com orientações estratégicas de política Este posicionamento, consagrado no estabelecimen- comunitária pode produzir em termos de inovação de to pelo Conselho da União Europeia de orientações políticas públicas. estratégicas da Comunidade em matéria de coesão O carácter consolidado da EEE em termos do seu económica, social e territorial, é dotado de eficácia papel na programação comunitária e a sua tradução política através de disposições relativas ao acompanha- num mecanismo de coordenação de políticas no pla- mento estratégico da coesão no quadro dos relatórios no interno nacional através da acção exercida pelo anuais de execução de cada Estado-Membro do res- PNE são largamente responsáveis pelo impacto sisté- pectivo plano nacional de reforma, dos relatórios na- mico do PNE, criando condições para a coordenação cionais respeitantes ao conjunto dos programas co- quantificada de políticas, entre as quais a política de financiados pelos Fundos (a apresentar até final de educação, de formação e de emprego. Neste caso, a 2009 e de 2012), dos relatórios anuais da Comissão a existência de um quadro de referência a nível comu- submeter ao Conselho Europeu da Primavera e dos nitário, definido em regime de coordenação aberta relatórios da coesão. com os Estados-Membros cria condições para a ino- Reduzindo os Fundos Estruturais ao FEDER e ao vação sustentada de políticas no plano nacional. Ape- FSE e assegurando a respectiva convergência estraté- sar das dificuldades reveladas em adaptar a estraté- gica e operacional com o FC, determina a correspon- gia nacional à estratégia europeia num contexto em dente concentração em três Objectivos (Convergência, que o mercado de trabalho funcionou assimetricamente Competitividade Regional e Emprego e Cooperação e em contra — ciclo com a dimensão largamente es- Territorial Europeia), assegura a coerência entre a trutural do desemprego na UE, o impacto sistémico é política de coesão e outras políticas europeias (em inequívoco, já que o sistema de políticas públicas particular as relativas ao desenvolvimento rural e às nacional teve de adaptar-se a lógicas que são de ma- pescas) e valoriza significativamente o desenvolvimento instreaming em administrações mais modernas e avan- urbano sustentável e o contributo das cidades para o çadas mas que não o eram em Portugal». desenvolvimento regional. Considerou, ainda, que «o caso da Estratégia de Determina ainda, prosseguindo o objectivo de sim- Lisboa evidencia, pelo contrário, como a ausência de plificação da intervenção estrutural comunitária, que a um quadro consolidado de orientações estratégicas programação e a gestão financeira sejam apenas efec- comunitárias com tradução, no plano nacional, em tuadas através dos Programas Operacionais e respecti- documentos vinculativos de coordenação de políticas vos Eixos Prioritários, que (sem prejuízo de mecanis- 4254 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 mos de flexibilidade) passam a ser mono-fundo e Estes órgãos técnicos de coordenação e monitoriza- mono-objectivo — eliminando, consequentemente, as ção estratégica e financeira reportam à Comissão Mi- anteriores exigências de programação e de execução nisterial de Coordenação do QREN, sem prejuízo da que, compreendendo como instrumentos de programa- sua subordinação à tutela consagrada na lei orgânica ção os Quadros Comunitários de Apoio e os Comple- do Governo. mentos de Programação, eram concretizadas por Me- dida. A referida Resolução do Conselho de Ministros O carácter mais estratégico e, consequentemente, determina ainda que as responsabilidades de controlo menos detalhado em matérias operacionais dos instru- definidas nos regulamentos comunitários serão exerci- mentos de programação, não deverão ser todavia en- das pela Inspecção-Geral de Finanças (enquanto Au- tendidos como estímulo a menor rigor do exercício de toridade de Auditoria única para todos os PO) e, no programação; bem pelo contrário, a inerente transfe- quadro da auditoria a operações, pelos órgãos técni- rência de responsabilidades operacionais para os cos responsáveis pela coordenação, gestão e monitori- Estados-Membros determina exigências acrescidas no zação financeira do Fundo de Coesão e de cada um estabelecimento pelas autoridades nacionais dos refe- dos Fundos Estruturais (IFDR, IP e do IGFSE, IP, atra- renciais e requisitos dos Programas Operacionais, no vés de Estruturas Segregadas de Auditoria), sem pre- que respeita designadamente à regulamentação nacio- juízo das actividades de controlo interno dinamizadas nal das intervenções a concretizar. pelos órgãos de gestão dos Programas Operacionais Deverá finalmente assinalar-se que a valorização da Temáticos e Regionais. abordagem estratégica da política de coesão e a signi- A governação dos Programas Operacionais Temáti- ficativa simplificação introduzida na respectiva opera- cos compreende, nos termos da mesma Resolução, cionalização determinam importantes alterações na órgãos de direcção política, órgãos de gestão e órgãos vocação e responsabilidades dos serviços da Comis- de acompanhamento, regidos pelas seguintes disposi- são — cujas funções terão, consequentemente, dimen- ções: são e carácter mais estratégico e menos gestionário. O órgão de direcção política para cada PO temáti- VI.3 — Orientações políticas para a governação co é a Comissão Ministerial de Coordenação, consti- tuída pelos ministros com responsabilidades governa- O Conselho de Ministros definiu, através da Reso- tivas mais relevantes no âmbito do respectivo PO e lução n.º 25/2006, de 10 de Março, um conjunto de coordenada por um deles; orientações da maior relevância para a governação do O órgão de gestão de cada um dos PO temáticos QREN e dos respectivos Programas Operacionais — será profissionalizado e assegurará o exercício das cuja concepção visa prosseguir os objectivos de con- competências das autoridades de gestão; sistência política, eficácia, profissionalização e simpli- O órgão de gestão de cada PO temático responderá cidade. perante os órgãos de direcção política do respectivo No que respeita à governação global do QREN é PO e reportará aos órgãos técnicos de coordenação e determinada a criação de: monitorização estratégica e financeira global do Um órgão de direcção política — a Comissão Mi- QREN; nisterial de Coordenação do QREN — presidida pelo O órgão de acompanhamento de cada um dos PO Ministro que tutela o desenvolvimento regional e cons- temáticos assegurará a participação dos municípios, dos tituída pelos Ministros Coordenadores dos Programas parceiros económicos e sociais e das entidades insti- Operacionais Temáticos e Regionais, pelo Ministro tucionais pertinentes em razão da transversalidade e Coordenador dos instrumentos de programação do será responsável pelo exercício das competências de- desenvolvimento rural e das pescas e pelo Ministro das finidas nos regulamentos comunitários para as comis- Finanças, podendo participar nas suas reuniões outros sões de acompanhamento. ministros relevantes em razão da matéria, o Coorde- nador do Plano Tecnológico e o Presidente da Asso- As disposições relativas à governação dos Progra- ciação Nacional de Municípios Portugueses; os repre- mas Operacionais Regionais no Continente são, pelo sentantes dos Governos Regionais dos Açores e da seu lado, as seguintes: Madeira devem participar nas respectivas reuniões sem- A governação dos PO regionais no território conti- pre que esteja em causa matéria de interesse relevante nental compreende órgãos de direcção política, órgãos que, pela sua natureza, possa ter implicações para as de aconselhamento estratégico, órgãos de gestão e ór- Regiões Autónomas; gão de acompanhamento; Um órgão técnico responsável pela respectiva coor- O órgão de direcção política para os PO regionais denação e monitorização estratégica (que assegura a é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída coerência das intervenções no cumprimento da estra- pelos Ministros com responsabilidades governativas tégia de desenvolvimento definida e em prossecução mais relevantes e coordenada por um deles; das metas estabelecidas, bem como a articulação com A Comissão Ministerial de Coordenação referida na os instrumentos de programação que venham a ser es- alínea anterior pode reunir em plenário para tratar de tabelecidos no âmbito do FEADER e do FEP); matérias relevantes para todos os PO regionais ou de Órgãos técnicos de coordenação e monitorização forma restrita para tratar de assuntos específicos de financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Estrutu- uma região ou de um número limitado de regiões; rais (FSE e FEDER) — que exercem as competências O órgão de aconselhamento estratégico de cada um definidas pelos regulamentos comunitários para as dos PO regionais do Continente é composto pelos autoridades de certificação e de pagamento. membros do Governo com a tutela do desenvolvimen- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4255 to regional e com a tutela da administração local, pelo dos PO das respectivas Regiões, bem como assegura- Presidente da CCDR, bem como por um representan- rão a participação adequada dos municípios e dos par- te das instituições do Ensino Superior, um represen- ceiros sociais e designarão os respectivos representan- tante das Associações Empresariais, um representante tes na Comissão Ministerial de Coordenação do das Associações Sindicais e um representante de cada QREN; uma das Associações de Municípios organizadas por O órgão de gestão de cada um dos PO regionais NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira será número mínimo de três; profissionalizado e assegurará o exercício das compe- O órgão de aconselhamento estratégico de cada um tências das autoridades de gestão definidas pelos Re- dos PO regionais do Continente reporta, através do gulamentos Comunitários; membro do Governo responsável pelo desenvolvimen- O órgão de gestão de cada um dos PO regionais to regional, à Comissão Ministerial de Coordenação do das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira res- PO correspondente; ponderá perante os respectivos Governos Regionais e O órgão de gestão de cada um dos PO regionais reportará aos órgãos políticos e técnicos de governa- exerce as competências de autoridade de gestão defi- ção global do QREN; nidas pelos Regulamentos Comunitários; O órgão de acompanhamento de cada um dos PO O órgão de gestão é uma estrutura técnica adminis- regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da trada por uma Comissão Directiva constituída pelo Madeira assegurará a participação dos parceiros eco- Presidente da respectiva CCDR, que dirige, por dois nómicos e sociais e será responsável pelo exercício das vogais não executivos designados por despacho con- competências das comissões de acompanhamento de- junto dos ministros com responsabilidades governati- finidas pelos Regulamentos Comunitários. vas mais relevantes no âmbito de cada PO regional, e por dois vogais não executivos designados pelo con- A definição específica das modalidades e procedi- junto dos municípios que integram a correspondente mentos de gestão dos PO assegurará a prevenção de região NUTS II; no decurso do período de execução eventuais conflitos de interesses. dos PO regionais, o Governo pode deliberar atribuir funções executivas a um dos vogais indicados pelos VI.4 — Modelo de governação do QREN e dos programas ministros e a um dos vogais indicados pelos municí- operacionais pios, caso o volume ou a complexidade do trabalho a Princípios orientadores desenvolver o justifiquem; O órgão de gestão de cada PO regional responde O modelo de governação do Quadro de Referência perante os órgãos de direcção política do respectivo PO Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais, e reporta aos órgãos técnicos de coordenação e moni- necessariamente consistente com as disposições apli- torização estratégica e financeira global do QREN; cáveis dos regulamentos comunitários e coerente com De acordo com o princípio da subsidiariedade, a as orientações definidas pelo Governo, privilegia os regulamentação a elaborar para o órgão de gestão de- princípios orientadores estabelecidos: termina a natureza das decisões da Comissão Directi- De consistência política, no sentido de que as ope- va que carecem de homologação ministerial; rações apoiadas no período 2007-2013 deverão asse- O órgão de acompanhamento de cada um dos PO gurar a concretização das prioridades e orientações regionais do Continente assegura a participação dos governamentais, em prossecução da estratégia de de- municípios, dos parceiros económicos e sociais e das senvolvimento adoptada pelo QREN; entidades institucionais pertinentes em razão da trans- De eficácia e profissionalização, implicando que a versalidade e será responsável pelo exercício das com- concretização das competências atribuídas aos diver- petências das comissões de acompanhamento definidas sos órgãos envolvidos e, especialmente, aos que de- pelos Regulamentos Comunitários; têm responsabilidades de gestão são exercidas no res- A execução descentralizada ou em parceria de ac- peito estrito pelas normas e regulamentos aplicáveis, ções integradas pode ser contratualizada com as asso- observando as regras de eficiência que determinam a ciações de municípios relevantes organizadas por utilização mais racional e adequada dos recursos pú- NUTS III, devendo os correspondentes contratos de blicos e, bem assim, os valores éticos inerentes à qua- execução prever mecanismos que impeçam a atomiza- lidade do exercício de funções públicas, e privilegiam ção de projectos de investimento e garantam com efi- o contributo das operações apoiadas na produção de cácia o interesse supramunicipal de tais acções duran- resultados e de efeitos positivos sobre as prioridades te toda a sua realização. estratégicas do QREN; De simplificação que, atendendo à circunstância de Salientam-se também as disposições respeitantes à que a governação de estratégias de desenvolvimento governação dos Programas Operacionais Regionais das que pretendem actuar sobre fenómenos complexos é Regiões Autónomas: inevitavelmente influenciada por exigências procedi- O modelo de governação dos PO com incidência mentais, é especialmente importante no que respeita ao exclusiva nas Regiões Autónomas dos Açores e da relacionamento dos órgãos de gestão com os benefici- Madeira compreende órgãos de orientação política e ários (potenciais ou reais) das operações apoiadas; o estratégica, bem como órgãos de gestão e de acompa- princípio da simplicidade traduz-se assim na exigên- nhamento; cia de ponderação permanente da justificação efectiva Os Governos Regionais dos Açores e da Madeira dos requisitos processuais adoptados, designadamente definirão a composição e as competências dos órgãos no que respeita às exigências que acarretam para os 4256 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 candidatos a apoio financeiro e para os beneficiários tes competências na Inspecção-Geral de Finanças e nos das operações aprovadas e, consequentemente, a cor- órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão recção das eventuais complexidades desnecessárias; e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de De proporcionalidade que, sendo particularmente cada um dos Fundos Estruturais (IFDR e IGFSE), sem relevante no contexto dos instrumentos regulamenta- prejuízo das actividades de controlo interno da respon- res e das normas processuais aplicáveis à gestão das sabilidade dos órgãos de gestão dos Programas Ope- operações que serão concretizadas pelos Programas racionais Temáticos e Regionais. Operacionais do QREN, determina que — no respeito A eficácia da governação global do QREN será pelo quadro jurídico nacional e comunitário — as exi- apoiada pela respectiva Comissão de Técnica de Co- gências definidas sejam moduladas face à dimensão ordenação que reunirá, com periodicidade trimestral, dos apoios financeiros concedidos. os responsáveis pelo Observatório do QREN, Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, Institu- Governação global to de Gestão do Fundo Social Europeu e Inspecção- -Geral de Finanças (podendo ainda envolver, em fun- Importa ter em conta que as orientações estabeleci- ção da matéria, Gestores de Programas Operacionais). das pelo Conselho de Ministros sobre o modelo de governação consagram, a par da governação dos Pro- Centros de racionalidade temática gramas Operacionais, disposições relativas à governa- ção global do QREN. O aprofundamento das interacções desenvolvidas no A racionalidade destas determinações é consequên- processo de elaboração do QREN, designadamente cia, por um lado, das responsabilidades atribuídas ao com interlocutores sectoriais e regionais, e a natureza QREN na superação dos constrangimentos estruturais temática das prioridades estratégicas estabelecidas con- de natureza económica, social, territorial e institucio- duziram à inequívoca valorização do princípio da trans- nal necessária para a recuperação de uma trajectória versalidade no quadro da operacionalização das políti- de convergência — entendendo-se assim necessário as- cas públicas nacionais, designadamente no que respeita segurar instrumentos organizacionais de direcção polí- às suas significativas dimensões que são objecto de tica (a Comissão Ministerial de Coordenação do apoio estrutural comunitário. QREN) e de monitorização estratégica de natureza téc- Não sendo razoável admitir, como a experiência dos nica (da responsabilidade do órgão designado Obser- QCA evidencia, que o alinhamento das operações vatório do QREN). apoiadas pelos Programas Operacionais com essas pri- Assinalam-se, por outro lado, as exigências dos oridades estratégicas resultará de factores naturalmen- novos regulamentos comunitários em matéria de res- te virtuosos, torna-se necessário prever a instituição de ponsabilidades nacionais sobre a monitorização estra- centros de racionalidade temática num número reduzi- tégica da política de coesão, articulada aliás com a do de domínios centrais de actuação das políticas pú- monitorização da execução dos planos nacionais de blicas nacionais. reforma — corporizados em Portugal pelo Programa Estes centros de racionalidade temática, cuja dina- Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego mização e organização é conferida às entidades técni- (PNACE). A satisfação destas exigências será assim cas especialmente responsáveis pelas políticas públi- protagonizada, no âmbito do QREN, pelos órgãos de cas que vierem a ser seleccionadas, envolve direcção política e de monitorização estratégica refe- responsáveis por órgãos técnicos de governação do ridos. QREN e de Programas Operacionais e outras entida- As importantes atribuições que decorrem destas dis- des ou personalidades consideradas relevantes. posições regulamentares comunitárias associam-se en- As funções atribuídas aos centros de racionalidade tretanto às recomendações decorrentes da experiência temática incluirão especialmente a análise da execu- adquirida nos anteriores períodos de programação — ção dos Programas Operacionais na perspectiva de especialmente relevantes no quadro do exercício das cada uma das políticas públicas pertinentes, o desen- funções de coerência transversal das operações apoia- volvimento de iniciativas dirigidas à mobilização da das — que, para além das responsabilidades políticas procura qualificada, a participação na avaliação dos re- que neste âmbito competem à Comissão Ministerial de sultados alcançados e dos efeitos produzidos no qua- Coordenação do QREN, serão desempenhadas no pla- dro dos correspondentes temas e a difusão das melho- no técnico — também no que respeita à certificação da res práticas — podendo ainda, em situações pertinentes despesa e, bem assim, de centralização das interacções e devidamente justificadas, envolver a emissão de pa- e da comunicação com os serviços da Comissão Eu- receres sobre candidaturas a financiamento pelos Pro- ropeia — pelo Instituto Financeiro para o Desenvol- gramas Operacionais, elaborados na perspectiva das vimento Regional (IFDR), nas matérias relativas às in- prioridades das políticas públicas cuja prossecução tervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento visam apoiar. Regional e do Fundo de Coesão, e pelo Instituto de Os centros de racionalidade temática serão instituí- Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), no quadro dos pela Comissão Ministerial de Coordenação do das responsabilidades inerentes à gestão nacional do QREN. Fundo Social Europeu. Destacam-se, finalmente, as responsabilidades acres- Centros de observação das dinâmicas regionais cidas nos termos dos regulamentos comunitários no que respeita às funções de auditoria e controlo que, asso- A complexidade e a diversidade dos desafios que ciadas à apreciação da experiência do QCA III, con- se colocam aos processos de desenvolvimento das re- duziram à concentração do exercício das corresponden- giões portuguesas determinam, pelo seu lado, o desem- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4257 penho de actividades técnicas, especialmente vocacio- Deverá ser tido por outro lado em conta, neste con- nadas para a análise e produção de informação rele- texto, que o modelo de governação adoptado pelo Con- vante para o apoio à decisão. selho de Ministros especifica que o órgão de gestão dos As funções atribuídas aos centros de observação das Programas Operacionais Regionais do Continente con- dinâmicas regionais incluirão designadamente o acom- figura uma Comissão Directiva, cujo Presidente (função panhamento da execução e dos efeitos das políticas desempenhada por cada um dos Presidentes das Comis- públicas nas respectivas regiões, em especial das que sões de Coordenação e Desenvolvimento Regional — são objecto de cofinanciamento comunitário e o de- CCDR) é o Gestor de cada um destes PO, dotado de senvolvimento de iniciativas de análise e de reflexão responsabilidades executivas. A composição deste órgão estratégica. reflecte consequentemente a vontade de introduzir alte- A dinamização dos centros de observação das dinâ- rações ao modelo das comissões de gestão dos PO re- micas regionais do Continente competirá, no âmbito gionais vigentes no QCA III, seja porque institui o das suas competências específicas, às respectivas modelo de um único órgão de gestão para o conjunto CCDR, sob orientação da Comissão Ministerial de dos Eixos Prioritários de cada Programa Operacional Coordenação do Programa Operacional da respectiva (indispensável para assegurar a sua eficácia global), seja região e em estreita articulação com o órgão de acon- porque a complexidade da composição deste órgão se selhamento estratégico do mesmo Programa Opera- dirige a garantir a coerência regional entre operações cional. cuja iniciativa será assumida por entidades que integram (de modo directo ou indirecto) a Administração Cen- Direcção política, gestão, certificação, auditoria tral, por Municípios e respectivas associações e, bem e acompanhamento dos programas operacionais assim, por agentes económicos, sociais ou territoriais de O modelo de governação operacional definido pelo natureza privada ou associativa. Conselho de Ministros compreende, para os Programas A transversalidade dos Programas Operacionais Te- Operacionais Temáticos e Regionais (do Continente e máticos determina também que as respectivas autori- das Regiões Autónomas), órgãos de direcção política, dades de gestão sejam responsáveis pelo exercício de de gestão, de certificação, de auditoria e de acompa- competências de gestão (no sentido do elenco defini- nhamento. do pelos regulamentos comunitários) para o conjunto Referimos já, no contexto da governação global do de cada PO. Esta mesma transversalidade, tendo em QREN, em considerações também aplicáveis à gover- conta a experiência do QCA III, será assegurada por nação dos Programas Operacionais, que a criação de estruturas de missão que, adaptadas embora à especi- órgãos de direcção política visa assegurar a institui- ficidade dos respectivos Programas Operacionais, se- rão dirigidas por um Gestor. ção de instrumentos organizacionais justificados pela As Autoridades de Gestão dos Programas Operacio- consistência política indispensável para superar os nais serão apoiadas por Estruturas de Apoio Técnico. constrangimentos estruturais de natureza económica, É importante salientar ainda que as responsabilida- social, territorial e institucional e assim necessária para des definidas nos regulamentos comunitários para as a recuperação de uma trajectória de convergência eco- Autoridades de Certificação dos Programas Operacio- nómica potenciadora da criação sustentada de empre- nais serão exercidas pelo Instituto Financeiro para o go — a que agora acresce a circunstância de todos os Desenvolvimento Regional (IFDR, IP), no que respei- Programas Operacionais do período 2007-2013 parti- ta aos PO co-financiados pelo FEDER e pelo FC, e lharem o mesmo quadro de orientação e prosseguirem, pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu de acordo com as suas especificidades e potencialida- (IGFSE, IP), no que se refere aos PO co-financiados des, as mesmas prioridades estratégicas. pelo FSE. A criação dos órgãos técnicos referenciados, respon- A Inspecção-Geral de Finanças será, pelo seu lado, sáveis pelo exercício de funções de gestão e de acom- a Autoridade de Auditoria para todos os Programas panhamento, aliás consistente com as determinações Operacionais. pertinentes dos regulamentos estruturais comunitários, Assinala-se que as Autoridades de Gestão, de Cer- corresponderia a um modelo de continuidade face ao tificação e de Auditoria actuarão de acordo com o QCA III se não fossem devidamente valorizadas as disposto no título VI, capítulo I, do Regulamento (CE) relevantes inovações adoptadas no que respeita aos n.º 1083/2006 e, em particular dos artigos 58.º (Prin- atributos definidos de eficácia e profissionalização e cípios Gerais dos Sistemas de Gestão e Controlo), 59.º de simplicidade e, bem assim, no que se refere a con- (Designação das Autoridades), 60.º (Funções da Auto- sagrar que as Comissões de Acompanhamento desem- ridade de Gestão), 61.º (Funções da Autoridade de penham a missão essencial de assegurar a participa- Certificação) e 62.º (Funções da Autoridade de Audi- ção dos municípios e dos parceiros económicos e toria). sociais (incluindo as áreas transversais, como a igual- dade de género). Aconselhamento estratégico Importa assim relevar que é instituída uma tipolo- gia clara das atribuições dos órgãos de gestão e de As orientações políticas sobre o modelo de gover- acompanhamento dos Programas Operacionais Temá- nação corporizadas na Resolução do Conselho de Mi- ticos e Regionais, enquadrada pelos Regulamentos nistros n.º 25/2006, de 10 de Março, instituem órgãos comunitários aplicáveis: os primeiros são responsáveis de aconselhamento estratégico de cada um dos PO pela gestão profissional dos respectivos PO; os se- Regionais do Continente, compostos pelos membros do gundos pela participação institucional, económica e Governo com a tutela do desenvolvimento regional e social. da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem 4258 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 como por um representante das instituições do Ensino Com o objectivo de garantir o respeito pelas nor- Superior, um representante das Associações Empresa- mas regulamentares comunitárias aplicáveis, designa- riais, um representante das Associações Sindicais e um damente no que se refere à responsabilidade financei- representante de cada uma das Associações de Muni- ra das Autoridades de Gestão e, bem assim, à cípios organizadas por NUTS III, excepto quando ne- monitorização e prestação de contas sobre a execução cessário para perfazer o número mínimo de três. do QREN e dos PO, o conteúdo de cada contratuali- A criação destes órgãos, que constitui uma inova- zação respeitará a operações incluídas num único Pro- ção face aos anteriores QCA, visa — no contexto da grama Operacional e o reporte e, designadamente, os já referenciada vontade de definição de tipologia clara relatórios de execução das responsabilidades contratu- das atribuições dos órgãos de governação do QREN e alizadas serão estruturados de acordo com os corres- dos PO — corporizar a necessidade de a concertação pondentes Eixos Prioritários. estratégica de âmbito regional, com o envolvimento di- recto de responsáveis pela direcção política, pelas Au- Atendendo ao significado particular da contratuali- toridades de Gestão dos PO Regionais e por represen- zação de âmbito sub-regional, importa ainda explici- tantes do tecido institucional de cada região tar, relativamente aos PO Regionais do Continente, a (eminentemente protagonizado pelas instituições do co- seguinte orientação: nhecimento, associações empresariais, sindicais e mu- A execução descentralizada ou em parceria de ac- nicipais). ções integradas pode ser contratualizada com as asso- Os órgãos de aconselhamento estratégico dos Pro- ciações de municípios relevantes, organizadas por gramas Operacionais Regionais do Continente, embo- NUTS III, devendo os correspondentes contratos de ra não sendo dotados de competências de gestão, po- execução prever mecanismos que impeçam a atomiza- derão pronunciar-se sobre a execução a nível regional ção de projectos de investimento e garantam com efi- do QREN, acompanhar a execução dos PO Regionais cácia o interesse supramunicipal de tais acções duran- e emitir recomendações relativamente à actuação das te toda a sua realização; autoridades de gestão dos mesmos. Com efeito, os Constitui condição indispensável para a contratuali- órgãos de aconselhamento estratégico reúnem condi- zação, que naturalmente visa promover a desconcen- ções particularmente vocacionadas para acompanhan- tração de actividades de gestão e estimular a consoli- do a execução dos PO Regionais se pronunciarem dação de entidades de nível sub-regional estáveis e sobre a adequação das operações apoiadas ao pleno homogéneas, baseada nas NUTS III, a apresentação, e aproveitamento das potencialidades de desenvolvimento subsequente aceitação formal pela Autoridade de Ges- presentes em cada região. tão competente, enquanto entidade contratante, de uma proposta de plano de desenvolvimento que contemple Contratualização intervenções supramunicipais, articuladas entre si; O desenho estratégico do QREN, a significativa A proposta de plano de desenvolvimento deverá concentração e inerente redução do número de Progra- incluir uma justificação estratégica sólida e a identifi- mas Operacionais Temáticos e a estruturação temática cação dos projectos de investimento coerentes entre si dos Eixos Prioritários dos Programas Operacionais (acções integradas) que concorram inequivocamente Regionais terão consequências relevantes na contra- para a concretização da estratégia do referido plano; tualização da execução de componentes da programa- O órgão de aconselhamento estratégico do respecti- ção — que será consequentemente objecto de delega- vo Programa Operacional deverá apreciar o plano de ção, designadamente, em entidades da Administração desenvolvimento como requisito para a contratualização; Central e em Associações de Municípios. A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento A relevância desta modalidade de gestão e as de- Regional (CCDR) responsável pela execução do Pla- terminações regulamentares comunitárias pertinentes no Regional de Ordenamento do Território (PROT) implicam, tendo também em conta a experiência ad- onde se insere(m) as unidades sub-regionais NUTS III quiridas nos anteriores QCA, que seja definida a se- objecto da contratualização deverá emitir parecer fa- vorável sobre a coerência entre o plano de desenvol- guinte disciplina para a contratualização: vimento e respectivos projectos de investimento e o No sentido de assegurar a objectividade, clareza, PROT (ou orientações do PNPOT pertinentes para a responsabilidade e transparência, todas as formas de região em causa até à sua aprovação), como requisito contratualização no âmbito do QREN serão objecto de para a contratualização; um contrato escrito entre as partes; A delegação por contratualização pressupõe a apro- Como condição necessária para a coerência estraté- vação prévia do plano de desenvolvimento por parte gica e operacional do QREN e dos PO e, sobretudo, a da Autoridade de Gestão do PO Regional em causa e orientação para a produção de resultados, qualquer for- não dispensa — sem prejuízo da delegação de pode- ma de contratualização implicará o prévio estabelecimen- res de aprovação de financiamento por parte dos ór- to da tipologia das operações cuja execução é objecto gãos de gestão contratantes que vierem a ser fixados de delegação, da estratégia de desenvolvimento ineren- nos correspondentes contratos — a aprovação final, por te e que justifica essa modalidade de gestão, dos objec- essa mesma Autoridade de Gestão, dos projectos de tivos quantificados a alcançar e a especificação das investimento que o integrem; a aprovação dos projec- consequências de eventuais incumprimentos e, bem as- tos de investimento por parte da Autoridades de Ges- sim, das responsabilidades formalmente assumidas pe- tão apenas poderá ocorrer desde que os mesmos con- las entidades contraentes no cumprimento das normas substanciem candidaturas com os requisitos formais e disposições nacionais e comunitárias aplicáveis; que vierem a ser definidos nos regulamentos; Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4259 É desejável que as candidaturas de projectos sejam mentos de programação — com o objectivo optimizar apresentadas conjuntamente com a proposta de plano a atribuição de recursos orçamentais a título dos pro- de desenvolvimento, pois só nesta situação as partes gramas operacionais e melhorar a qualidade da pro- estarão em condições de quantificar com rigor as ne- gramação. Esta avaliação deve ainda identificar e apreciar as disparidades, as lacunas e o potencial de cessidades de recursos financeiros para assistência téc- desenvolvimento, os objectivos a alcançar, os resulta- nica aos projectos que irão ser executados no âmbito dos esperados, os objectivos quantificados, a coerên- do plano de desenvolvimento; reconhecendo contudo cia, se necessário, da estratégia proposta para a re- que, na prática, nem sempre será viável submeter to- gião, o valor acrescentado comunitário, em que das as candidaturas de projectos juntamente com a medida as prioridades da Comunidade foram toma- proposta de plano de desenvolvimento admite-se que, das em consideração, as lições retiradas da experiên- nos casos em que não for possível à Autoridade de cia da programação anterior e a qualidade dos pro- Gestão apreciar e aprovar a totalidade dos projectos cedimentos para a execução, o acompanhamento, a de investimentos que integram o plano de desenvolvi- avaliação e a gestão financeira». mento no momento em que o mesmo seja acordado Referenciam também a obrigatoriedade de realiza- entre as partes, poderá o contrato prever uma reserva ção da avaliação ex post, da responsabilidade da Co- temporária de meios financeiros no PO em causa a missão Europeia «em estreita cooperação com o favor do plano de desenvolvimento; essa reserva per- EstadoMembro e as autoridades de gestão» — que visa mitirá financiar os projectos de investimento que vie- identificar «os factores que contribuem para o êxito rem a ser aprovados mais tarde e as tarefas de assis- ou o insucesso da execução dos programas operacio- nais, bem como as boas práticas». tência técnica que lhes forem inerentes (o contrato No que respeita às avaliações a realizar durante o deverá estabelecer o período razoável para a Associa- período de execução, as normas regulamentares deter- ção de Municípios formalizar as candidaturas em falta minam que os Estados-Membros «levam a cabo ava- no momento em que o plano de desenvolvimento for liações relacionadas com o acompanhamento dos pro- aprovado). gramas operacionais, em particular quando esse acompanhamento indicar que há um desvio conside- Deverá assinalar-se que a disciplina e as orientações rável em relação aos objectivos inicialmente fixados estabelecidas em matéria de contratualização não in- ou sempre que sejam apresentadas propostas de revi- viabilizam naturalmente a apresentação de candidatu- são dos programas operacionais, devendo os respec- ras de iniciativa municipal ou supramunicipal a apoio tivos resultados ser enviados ao comité de acompa- financeiro pelos Programas Operacionais Regionais do nhamento do programa operacional e à Comissão». Continente independentes de formas de contratualiza- Neste contexto, as avaliações a realizar durante o ção, nem a sua limitação a qualquer tipo de base ter- período de execução do QREN terão natureza estraté- ritorial. gica e operacional. As avaliações de natureza estratégica, que se desti- VI.5 — Avaliação nam a «examinar a evolução de um programa ou Os regulamentos estruturais comunitários para o grupo de programas relativamente às prioridades co- período 2007-2013 (em particular o Regulamento (CE) munitárias e nacionais» incidirão sobre as prioridades n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho) introdu- estratégicas de desenvolvimento cuja prossecução é as- zem alterações significativas na disciplina de progra- sumida pelo QREN e pelos Programas Operacionais — mação vigente nos anteriores QCA. qualificação dos portugueses e das portuguesas, cres- Determinando que «as avaliações têm como objec- cimento sustentado, coesão social, qualificação das tivo melhorar a qualidade, a eficácia e a coerência cidades e do território e eficiência da governação. da intervenção dos fundos e a estratégia e execução As avaliações de natureza operacional, que visam dos programas operacionais no que respeita aos pro- «apoiar o acompanhamento de um programa opera- blemas estruturais específicos que afectam os Estados- cional, em particular quando esse acompanhamento -Membros e as regiões em causa, tendo em conta o indicar que há um desvio considerável em relação aos objectivo do desenvolvimento sustentável e a legisla- objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam ção comunitária pertinente em matéria de impacto apresentadas propostas de revisão dos programas ambiental e de avaliação ambiental estratégica, espe- operacionais». cifica que podem ser de natureza estratégica, a fim As avaliações estratégicas e operacionais serão rea- de examinar a evolução de um programa ou grupo lizadas por peritos ou organismos, internos ou exter- de programas relativamente às prioridades comunitá- nos, funcionalmente independentes das Autoridades de rias e nacionais, ou de natureza operacional, a fim Gestão, de Certificação e de Auditoria. de apoiar o acompanhamento de um programa ope- As avaliações estratégicas e operacionais serão pu- racional». blicadas, apresentadas às Comissões de Acompanha- Estas normas estipulam ainda que «as avaliações mento dos Programas Operacionais pertinentes e trans- devem ser levadas a cabo antes, durante e após o mitidas à Comissão Europeia. período de programação». De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 48.º Referenciam assim a obrigatoriedade de realização do Regulamento Geral, será elaborado um plano de da avaliação ex ante para os Programas Operacionais, avaliação englobando as avaliações de natureza estra- da responsabilidade do Estado-Membro, «sob a tutela tégica e operacional, a realizar ao nível do QREN e da autoridade responsável pela preparação dos docu- dos Programas Operacionais. A elaboração do referi- 4260 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 do plano será da responsabilidade do Observatório do Autoridades de Certificação; e, Planos de Comunica- QREN em estreita articulação com as Autoridades de ção dos Programas Operacionais, da responsabilidade Gestão dos Programas Operacionais. das correspondentes Autoridades de Gestão. O plano de avaliação do QREN incluirá uma lista O objectivo estratégico da comunicação, a prosse- indicativa dos exercícios de avaliação previstos para o guir de forma coerente pelos referidos níveis de res- período 2007-2013, a sua natureza e calendário previ- ponsabilidades, será centrado em «Mostrar o que se sível, bem como uma descrição dos mecanismos de faz … especialmente em termos de resultados … com coordenação e de articulação entre os diversos níveis financiamentos comunitários e nacionais ... no âmbi- de avaliação, entre os exercícios de avaliação e o sis- to da estratégia QREN». tema de monitorização estratégica, financeira e opera- Assumem-se, neste quadro, os seguintes objectivos cional do QREN, dos Fundos e dos Programas Ope- operacionais: racionais. Garantir coerência de comunicação, evitando disper- VI.6 — Comunicação e informação são e descontinuidade e assegurando práticas de coe- rência global que designadamente implicam a presen- O novo ciclo de intervenções estruturais, marcado ça sistémica da imagem «QREN» e, naturalmente, o por mudanças significativas em matéria estratégica e rigoroso cumprimento das normas regulamentares na- operacional, coloca novos desafios à comunicação e in- cionais e comunitárias aplicáveis; formação. Assegurar que a informação sobre o QREN, os Entende-se que o sucesso da prossecução dos ob- Fundos e os Programas Operacionais seja clara e aces- jectivos estabelecidos será também tributário do reco- sível a todos os potenciais interessados, respeitando o nhecimento pelo público em geral e, especialmente, princípio da igualdade de oportunidades de forma que, pelos potenciais beneficiários, da relevância dos apoi- adaptada a todos os públicos relevantes, assegure con- os estruturais — nacionais e comunitários — para o de- dições para mobilizar a sua participação; senvolvimento económico, social e territorial do País Garantir a valorização e a visibilidade dos resulta- e das suas regiões, constituindo portanto a estratégia dos e efeitos alcançados e dos recursos mobilizados. de comunicação e informação um instrumento funda- mental da governação do QREN e dos Programas Nestas circunstâncias, os instrumentos e as metodo- Operacionais. logias de comunicação a utilizar para a implementa- Será, consequentemente, desenvolvida e concretiza- ção da estratégia de comunicação nos diferentes níveis da uma estratégia de comunicação assente no objectivo de intervenção constarão dos respectivos Planos de de melhorar a forma como se comunica com o público Comunicação (QREN, Fundos Comunitários e Progra- através, designadamente, da utilização de uma lingua- mas Operacionais), que apresentarão as necessárias gem mais próxima das pessoas e da realidade do seu especificações, em conformidade com os respectivos quotidiano que, recorrendo especialmente à Internet e, objectivos específicos de comunicação, mensagens e também, aos meios de comunicação social e a interac- público-alvo. ções com os(as) cidadãos(ãs) e beneficiários(as), privi- Para garantir uma efectiva coordenação da estraté- legie uma comunicação pró-activa e assim assegure a gia de comunicação e informação do QREN será or- mobilização dos parceiros, o aumento da transparência, ganizada uma rede informal entre os diferentes respon- a facilitação do acesso à informação e a optimização sáveis, onde designadamente se viabilizará a troca de da utilização das tecnologias de informação — no sen- experiências e boas práticas, bem como o acompanha- tido de aumentar e melhorar a percepção e a participa- mento dos resultados da aplicação dos vários Planos ção dos cidadãos no processo de intervenção dos Fun- de Comunicação. dos Estruturais e do Fundo de Coesão. Esta estratégia abrange três níveis de formulação e VI.7 — Síntese do modelo de governação de implementação: Estratégia Global de Comunicação do QREN, da responsabilidade do respectivo órgão de O quadro seguinte sintetiza e ilustra a tipologia das monitorização estratégica do QREN e que conterá funções dos órgãos de governação do QREN e dos orientações transversais para os restantes níveis de im- Programas Operacionais Temáticos e Regionais (que plementação; Planos de Comunicação por Fundo, cuja no entanto não identifica as especificidades dos PO das elaboração e concretização compete às respectivas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira). Síntese do modelo de governação Tipologia das Funções dos Órgãos de QREN PO Governação Direcção Política Comissões Ministeriais de Coordenação Coordenação Técnica Global Comissão Técnica de Coordenação Observatório do QREN, Centros de Racionalidade Temática e Centros de Observação Monitorização Estratégica das Dinâmicas Regionais Monitorização Financeira Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional e Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu Certificação Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional e Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu Inspecção-Geral de Finanças, Estruturas Segregadas de Auditoria do Instituto Financeiro Auditoria e Controlo para o Desenvolvimento Regional e do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4261 Tipologia das Funções dos Órgãos de QREN PO Governação Órgãos de Aconselhamento Aconselhamento Estratégico Estratégico Gestão Autoridades de Gestão Controlo Interno Autoridades de Gestão Avaliação Autoridades de Gestão Participação Económica, Social e Comissões de Acompanhamento Institucional VII — Cooperação territorial europeia participação externa dos parceiros nacionais, como na VII.1 — Enquadramento programação e governação dos correspondentes PO. Visando potenciar as possibilidades consagradas nos VII.2 — Princípios orientadores regulamentos estruturais comunitários, que definem a Cooperação Territorial Europeia como um instrumento Os princípios orientadores da Cooperação Territo- rial Europeia definidos por Portugal (que foram opor- de intervenção chave para a prossecução dos objecti- tunamente consagrados no Encontro Luso-Espanhol so- vos da política de coesão e para o processo de inte- bre Cooperação Transfronteiriça, realizado em Vila gração europeia, Portugal assume esse Objectivo como Viçosa a 13 de Janeiro de 2006) são tributários dos parte integrante do QREN 2007-2013. princípios estruturantes do QREN, nomeadamente no A abordagem assim consagrada é inovadora, seja no que respeita à concentração, à selectividade e à viabi- contexto comunitário — uma vez que os Programas de lidade económica. Cooperação deixam de ser Iniciativas Comunitárias, A aplicação do princípio da concentração traduz-se cuja governação ocorria externamente ao Quadros no estabelecimento de um número reduzido de priori- Comunitários de Apoio, para passarem a ser Progra- dades temáticas para cada Programa Operacional; neste mas Operacionais com regras uniformes às demais contexto, as prioridades temáticas adquirem uma rele- intervenções — seja no contexto nacional — que privi- vância acrescida em cada PO, uma vez que deverão legia a cooperação territorial como componente deci- promover a melhor articulação entre as prioridades siva da política regional, mobilizando recursos mains- estratégicas definidas para a política de coesão e sua tream para complementarem e maximizarem os articulação com as Agendas de Lisboa e Gotemburgo financiamentos europeus. e a vocação específica de cada espaço de Cooperação. A Cooperação Territorial Europeia destina-se a re- A consagração do princípio de selectividade corres- forçar, em articulação com as prioridades estratégicas ponde a privilegiar na Cooperação Territorial duas ti- da União, as intervenções conjuntas dos Estados-Mem- pologias de intervenção: bros em acções de desenvolvimento territorial integrado. Os vários territórios considerados para as vertentes No âmbito das iniciativas de natureza material, a de cooperação transfronteiriça e transnacional são cons- realização de pequenas infraestruturas e equipamentos. tituídos, respectivamente, por sub-espaços transfrontei- No âmbito das iniciativas de natureza imaterial, a riços e macro-regiões, que beneficiarão, através da criação e animação de redes, intercâmbio de experiên- cooperação de carácter material ou imaterial, de um cias e preparação de investimentos materiais (em es- aumento da integração e a coesão económica e social pecial estudos e projectos) com financiamento assegu- em domínios de importância estratégica. rado noutros enquadramentos. A cooperação na vertente interregional destina-se, por seu turno, a promover sinergias entre os princi- A aplicação do princípio de viabilidade económica pais actores regionais, nacionais e comunitários da reflecte-se nos condicionalismos impostos às operações co-financiadas pelos Programas de Cooperação Terri- política de coesão, de forma a capitalizar as boas prá- torial. Assim, o apoio financeiro está condicionado nas ticas na gestão das intervenções estruturais na Europa iniciativas materiais pela verificação do requisito da e, assim, incrementar a sua eficácia para a concretiza- sustentabilidade futura do projecto. As iniciativas de ção das Agendas de Lisboa e Gotemburgo. carácter imaterial, designadamente estudos prévios à O financiamento comunitário da Cooperação Terri- realização de infra-estruturas e equipamentos, deverão torial em 2007-2013 é marcado em Portugal por uma incluir também a dimensão da sustentabilidade finan- maior escassez de recursos disponíveis e por isso pela ceira e as suas consequências. A animação de eventos procura de novas sinergias entre diferentes interven- ou redes deverá igualmente demonstrar capacidade para ções públicas. perdurarem para além do financiamento estrutural. Neste contexto, as orientações estabelecidas em A especificidade das intervenções de cooperação Portugal promovem a coerência da Cooperação com determina também, pelo seu lado, o estabelecimento os princípios orientadores e prioridades estratégicas do de um conjunto de princípios orientadores próprios que QREN e estimulam as articulações e complementari- enquadram as intervenções deste objectivo: dades com os demais Programas Operacionais. A par- ticipação portuguesa na Cooperação Territorial Euro- Os Programas Operacionais de Cooperação Territo- peia assumirá assim carácter inovador, tanto na rial visarão assegurar o aumento da escala de interven- 4262 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 ção — devem reunir as condições necessárias, em ter- do adquiriram clara relevância nacional e comunitária mos de massa crítica, para produzir resultados e im- devido à total cobertura da fronteira luso-espanhola. O pactos eficazes e significativos nas economias, nas nível de desenvolvimento de muitas das regiões fron- condições de vida das populações abrangidas e, bem teiriças situa-se significativamente abaixo da média assim, na visibilidade e reconhecimento da coopera- europeia, sendo particularmente evidentes as suas de- ção; bilidades em termos de acessibilidades, comunicações Tendo em conta que as intervenções da cooperação e nas dinâmicas de crescimento socio-económico. envolvem obrigatoriamente parceiros de mais do que Como é conhecido, estas dificuldades são agravadas um Estado-Membro, torna-se imprescindível que os pela perifericidade das regiões transfronteiriças em programas respeitem por outro lado, o princípio da co- relação aos centros económicos e de decisão político- -responsabilidade — que se materializa na clara e pre- -administrativa — salientando-se que os anteriores pro- cisa delimitação das responsabilidades de cada Estado- gramas de cooperação transfronteiriça INTERREG, -Membro na definição dos diversos instrumentos de auxiliaram significativamente a construção de iniciati- cooperação, por acordo entre as partes; vas e de soluções conjuntas para estes problemas. Face à complexidade inerente à gestão das interven- Importa salientar que os regulamentos comunitários ções da cooperação e assumindo uma perspectiva de estimulam a integração de medidas e ou de conteúdos optimização dos recursos, os programas da Coopera- programáticos de cooperação nos PO dos Objectivos ção Territorial Europeia deverão igualmente reger-se Convergência e Competitividade Regional e Emprego, pelo princípio da simplificação de estruturas e proce- co-financiados pelo FEDER e pelo FSE — visando criar dimentos. complementaridades estratégicas e operacionais, cata- lizadoras das dinâmicas locais e regionais já estabele- VII.3 — Objectivos e prioridades cidas e dinamizar iniciativas que concorram para o Em prossecução dos princípios orientadores enun- desenvolvimento regional. ciados, que concorrem para um aumento da eficácia e Este enquadramento regulamentar propicia ainda visibilidade das intervenções concretizadas, foi atribu- condições para o fomento de relações entre as regiões ída prioridade e subsequentemente concretizado o ob- portuguesas e congéneres europeias, que não tinham jectivo de melhorar e tornar mais significativa a parti- enquadramento na disciplina comunitária de coopera- cipação e o envolvimento de Portugal na gestão dos ção transfronteiriça e transnacional vigente entre 2000 PO de Cooperação Territorial Europeia em que parti- e 2006. Os protagonistas do desenvolvimento regional cipa. beneficiam, por outro lado, da possibilidade de animar Destaca-se, neste contexto, o acolhimento em Por- intervenções em temas até agora não contempladas pela tugal de todas as estruturas de gestão do PO Espaço cooperação territorial — de que constituem exemplos Atlântico 2007-2013, através da eleição da Comissão a integração regional económica, o emprego ou as ac- de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Nor- ções de formação transfronteiriças e transnacionais. te como Autoridade de Gestão desse Programa e do Importa aqui também referir a iniciativa da Comis- Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional são Europeia «Regions for Economic Change (RfEC)», enquanto Autoridade de Certificação; salienta-se, igual- e, sobretudo a sua vertente «Fast Track» orientada para mente, a escolha da cidade do Porto para a localiza- a obtenção rápida e eficaz de resultados na concreti- ção do Secretariado Técnico Comum de apoio à ges- zação das metas de Lisboa e Gotemburgo, por parte tão e acompanhamento do PO. das intervenções estruturais do Objectivo Convergên- No Programa Operacional para a Madeira — Aço- cia e «Competitividade», num contexto de cumprimento res — Canárias 2007-2013 foram reforçadas as respon- do Earmarking. Ao disponibilizar recursos financeiros sabilidades portuguesas no exercício das funções de através do PO de Cooperação Interregional e o UR- certificação e de pagamento, na coordenação do Se- BACT para o financiamento de redes e acções estra- cretariado Técnico Conjunto e, bem assim, no reforço tégicas de disseminação e transferência de boas práti- das funções de gestão dos interlocutores regionais. cas e know-how, envolvendo os responsáveis pelas Regista-se igualmente, no PO de Cooperação Trans- intervenções estruturais, a Comissão Europeia preten- fronteiriça, um reforço das funções de certificação e de criar mais um instrumento para uma gestão pró- de auditoria decorrentes das disposições comunitárias -activa e estratégica das intervenções do designado e, consequentemente, a maior relevância das respon- mainstream da Política Regional, ou seja os PO do sabilidades das autoridades nacionais. QREN. Face quer às circunstâncias socio-económicas e fi- Esta iniciativa, baseada numa participação voluntá- nanceiras, quer às prioridades apresentadas, foi igual- ria dos responsáveis pelas intervenções gera, assim, mente estabelecido como objectivo para a Cooperação mais uma oportunidade de articulação e de procura de Territorial em Portugal o estímulo ao desenvolvimen- sinergias entre as intervenções do Objectivo «Coope- to de articulações, sinergias e complementaridades ração Territorial Europeia» e as demais intervenções entre várias intervenções no âmbito do QREN 2007- do QREN. -2013 — dirigido a compensar a significativa redução Pretende-se ainda que a Cooperação Territorial Eu- dos respectivos recursos financeiros comunitários e a ropeia concorra para a concretização do objectivo da satisfazer as dinâmicas institucionais e socio-económi- política regional europeia e nacional correspondente ao cas criadas. desenvolvimento harmoniosos e integrado dos territó- Assinalam-se especialmente, neste contexto, os Pro- rios da União. gramas de Iniciativa Comunitária (PIC) INTERREG II Neste contexto, a participação portuguesa nos PO e III-A de Cooperação Transfronteiriça, que no passa- de Cooperação será enquadrada pelas orientações do Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4263 Programa Nacional da Política de Ordenamento do a coerência entre as prioridades da participação de uma Território (PNPOT), cujo objectivo estratégico é o de mesma região portuguesa em mais vários espaço de reforçar a competitividade territorial de Portugal e a cooperação — sendo consequentemente indispensável sua integração nos espaços ibérico, europeu e global. que cada região afira e estabeleça cuidadosamente as Com o objectivo de consagrar a concentração temá- prioridades a prosseguir neste enquadramento. tica na Cooperação Territorial e consequentemente Neste contexto, os quadros seguintes sintetizam a melhorar a convergência estratégica com os restantes concentração temática preconizada para a participação PO do período 2007-2013, será estimulada uma abor- portuguesa no Objectivo Cooperação Territorial Eu- dagem pluri-temática entre os Programas Operacionais ropeia no período 2007-2013, em articulação com a de Cooperação nas três vertentes que integra (trans- vocação de cada vertente e espaço de cooperação e fronteiriça, transnacional e interregional) e promovida com as elegibilidades regionais do território português. Prioridades Prioridades e Elegibilidade Temáticas PO Objectivos geográfica Nacionais para a Comunitários Cooperação Acessibilidades; Ordenamento do Território; Ambiente, Recursos Naturais e Prevenção de Riscos NUTS III e Património; Desenvolvimento Portugal – Espanha fronteiras a Fomento da de actividades económicas, Espanha Competitividade, sócio-cultural e ambientais Cooperação Promoção do transfronteiriças através de Transfronteiriça Emprego e da estratégias conjuntas para o Integração Socio- desenvolvimento territorial económica e sustentável. institucional Bacia do Recursos Naturais e Mediterrâneo / NUTS III do culturais, Instrumento da Algarve património e Política Europeia reforço institucional de Vizinhança Prioridades Prioridades e Elegibilidade Temáticas PO Objectivos geográfica Nacionais para a Comunitários Cooperação Questões Marítimas e Maritimidade; Norte, Centro, Desenvolvimento da Espaço Atlântico LVT, Alentejo, Orla Costeira e das Algarve cidades atlânticas; Segurança Marítima Conectividade Norte, Centro, Internacional da Estabelecimento e Espaço Sudoeste LVT, Alentejo, Península Ibérica; desenvolvimento da Europeu Algarve Prevenção de Riscos cooperação Naturais transnacional Questões ligadas à mediante o Cooperação eração insularidade; financiamento de Transnacional Inovação redes e acções Espaço Madeira – Açores , empresarial e conducentes a um Açores – Canárias Madeira desenvolvimento desenvolvimento tecnológico; territorial Cooperação com integrado. países terceiros Policentrismo e ligação urbano/rural; Espaço Alentejo, Identidade Cultural, Mediterrâneo Algarve Patrimonial e Natural do Mediterrâneo 4264 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Prioridades Prioridades e Elegibilidade Temáticas PO Objectivos geográfica Nacionais para a Comunitários Cooperação Participação na cooperação entre Estados Membros e Regiões no âmbito das intervenções Todo temáticas e Cooperação Reforço da território regionais para a Inter-regional eficácia da nacional Inovação e política regional Ambiente (Iniciativa Cooperação no âmbito da “Regions for Inter-regional realização dos Economic Change” e Objectivos da a sua opção Fast Agenda de Lisboa Track”) e Gotemburgo. Criação, PO de Redes Todo animação e (INTERACT, território participação em URBACT, ESPON) nacional redes e comunidades VII.4 — Programas operacionais de cooperação territorial VII.5 — Governação dos programas operacionais de cooperação territorial Nos termos e como consequência da disciplina regu- lamentar comunitária, Portugal beneficia dos seguintes As especificidades do modelo de governação dos Programas Operacionais de Cooperação Territorial: Programas Operacionais de Cooperação Territorial são as seguintes: PO de Cooperação Transfronteiriça Portugal — Es- panha, cuja elegibilidade geográfica portuguesa corres- Cada PO de Cooperação terá um modelo de gover- ponde às NUTS III localizadas ao longo da fronteira nação aplicável aos EstadosMembros e Regiões que interna terrestre com Espanha; nele participam, cuja coerência é assegurada pela apli- PO de Cooperação Transfronteiriça Bacia do Medi- cação dos normativos comunitários, não obstante à terrâneo que, viabilizando a participação de Portugal existência de particularidades resultantes das dinâmi- no programa transfronteiriço do Instrumento Europeu cas estabelecidas em cada Espaço de Cooperação. da Política de Vizinhança da UE com países da Bacia O modelo de governação de cada PO de Coopera- Mediterrânica, tem elegibilidade territorial correspon- ção inclui obrigatoriamente órgãos comuns de gestão dente à NUTS II do Algarve e viabiliza projectos de e de direcção e monitorização estratégica e financeira. cooperação com Marrocos; Os órgãos de gestão de cada PO de Cooperação PO Cooperação Transnacional Espaço Atlântico cuja compreendem a Autoridade Única de Gestão, a Auto- abrangência territorial todo o território continental de ridade Única de Certificação, a Autoridade Única de Portugal, as regiões de Espanha, do Reino Unido, da Auditoria e o Secretariado Técnico Conjunto. França de costa atlântica e a totalidade da Irlanda; Os órgãos de gestão são designados pelo conjunto PO de Cooperação Transnacional Sudoeste Europeu dos Estados-Membros participantes e as suas funções que inclui todo o território continental de Portugal e são exercidas por uma entidade pública de um dos de Espanha e as NUTS II dos Pirinéus franceses; Estados-Membros. A localização e constituição dos PO Cooperação Transnacional Mediterrâneo, inte- Secretariados Técnicos Conjuntos, igualmente órgãos grando como regiões elegíveis portuguesas as NUTS II independentes de apoio à gestão dos PO e de nature- do Alentejo e do Algarve e, ainda, as regiões da costa za internacional, são igualmente decididas pelos Esta- mediterrânica de Espanha e da França, bem como a dos-Membros. totalidade do território de Itália, da Grécia, de Chipre, O órgão de direcção e monitorização estratégica e de Malta e da Eslovénia; financeira é a Comissão de Acompanhamento de cada PO Cooperação Transnacional Madeira — Açores — PO, composta pelos Estados-Membros e parceiros so- Canárias, que cobre o território dos arquipélagos; ciais. PO Cooperação Inter-regional, enquadrado na ini- Para além destes órgãos, os Estados-Membros têm ciativa da Comissão Europeia «Regions for Economic a liberdade de criar outros órgãos que apoiam a ges- Change» e que intervém em todo o território da União tão e o acompanhamento dos Programa de Coopera- Europeia; ção e assegurem a sua visibilidade e representativida- Programas de Redes de Cooperação Inter-regional de no território (estruturas intermédias de gestão, INTERACT, URBACT e ESPON — dedicados, res- interlocutores regionais, antenas, contact points nacio- pectivamente, à qualidade da gestão dos programas de nais, etc.) Cooperação Territorial Europeia, ao desenvolvimento A definição da composição e das competências dos urbano e à elaboração de estudos nas áreas do planea- órgãos dos PO de Cooperação são definidos pelos mento e de ordenamento do território. Estados-Membros participantes. Os representantes por- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4265 tugueses asseguram a participação e a co-decisão nos políticas e reportarão aos órgãos políticos e técnicos fóruns indicados para cada PO, e bem assim, a ade- de governação global do QREN. quada participação e articulação dos responsáveis re- gionais e parceiros sociais. ANEXO I Os órgãos em que Portugal assumirá formalmente Modernização da Administração Pública responsabilidades acrescidas ou que se localizem no país estão representadas na seguinte tabela: Nota introdutória Historicamente, o peso excessivo dos custos de con- Estrutura de gestão Programa Operacional texto, muitas vezes desproporcionados em relação ao risco envolvido, provoca não só um efeito inibidor Autoridade Única de Gestão Espaço Atlântico sobre a competitividade nacional, mas também uma Espaço Atlântico menor eficiência da governação pública, seja na sua dimensão de concretização de políticas públicas e en- Autoridade Única de Cooperação Transfronteiriça Portugal - Certificação Espanha quadramento regulamentar associado, seja na prestação de serviços públicos aos cidadãos e às empresas ou Madeira – Açores - Canárias na gestão de grandes sistemas colectivos. Autoridade de Auditoria Espaço Atlântico O processo de reforma da Administração Pública Secretariado Técnico portuguesa em curso, nas suas várias dimensões (re- Espaço Atlântico gulamentar, organizacional, processual/tecnológica, Conjunto humana), pretende contribuir para a superação deste problema. Importa também salientar as seguintes orientações No entanto, muito embora assumindo um total ali- para a participação portuguesa nos Programas Opera- nhamento e articulação com as prioridades estratégi- cionais de Cooperação: cas do Quadro de Referência Estratégico Nacional Acolhimento das orientações estratégicas, regula- (QREN), designadamente com a prioridade «Aumen- tar a Eficiência da Governação», o conjunto de acções mentares, técnicas e de governação, de âmbito comu- públicas previstas no âmbito deste processo nacional nitário e nacional, nomeadamente as disposições do de reforma não se esgota nas dimensões abrangidas QREN, por parte das intervenções do Objectivo «Co- pelo QREN, nem emana exclusivamente deste. operação Territorial Europeia» geridas ou localizadas Com efeito, atendendo aos princípios de concentra- em território nacional. ção e selectividade que as balizam, as operações asso- Supervisão e acompanhamento central e uniforme da ciadas à Administração Pública previstas no âmbito do participação do país nos Programas Operacionais de QREN são naturalmente um subconjunto de uma abor- Cooperação Territorial Europeia, nas vertentes de co- dagem estratégica nacional pré-existente e mais abran- ordenação e acompanhamento técnico estratégico, co- gente, quer quanto às operações, quer inclusivamente ordenação e acompanhamento financeiro e no exercí- no respeitante ao seu modelo de governação e ao seu cio das funções de gestão das intervenções em território financiamento — sendo, neste último campo, de des- nacional. tacar o papel relevante do OE nacional, especialmente Interlocução com os órgãos de direcção política, no que se refere aos investimentos a realizar na Re- acompanhamento estratégico e financeiro do QREN e gião de Lisboa. Tal não deverá, no entanto, inviabili- participação adequada nos fóruns previstos de gover- zar a elegibilidade de operações, designadamente de nação do QREN; operações de natureza imaterial e transversal, de mo- Articulação com os responsáveis das intervenções do dernização da Administração Central realizadas em Objectivo «Convergência» e «Competitividade» no sen- Lisboa, atendendo à sua aplicação e ou às comprova- tido de assegurar a interlocução coordenação e dina- das externalidades positivas sobre todo o território mização das articulações regionais e sectoriais neces- nacional e, mais especificamente, sobre as Regiões de sárias à coerência e o aproveitamento dos recursos Convergência. colocados à disposição de Portugal para apoiar efecti- Além disso, esta estratégia nem sempre depende de vamente os objectivos traçados para a cooperação ter- investimento. Muitas vezes traduz-se na racionalização ritorial e para o fomento de sinergias com outros ins- de estruturas e procedimentos, na eliminação de redun- trumentos, domínios e temáticas das políticas públicas; dâncias, ou na pura eliminação de regulação. Existência de representatividade e interlocução má- Assim, não obstante a sua extrema importância neste xima e uniforme com os órgãos de direcção e gestão campo, o QREN não materializa de per se a única dos PO de Cooperação e com a Comissão Europeia, e fonte de coerência, nomeadamente no que se refere à bem assim, entre estes Programas Operacionais e as estratégia, bem como às estruturas e modelo de gover- entidades nacionais a nível sectorial e regional. nação previstos para a concretização das operações previstas na dimensão Administração Pública dos vá- Os órgãos de gestão cujas funções são exercidas rios Programas Operacionais. formalmente por autoridades portuguesas ou sob orien- A estratégia e o modelo de governação associados à tação directa e em território nacional, seja nos PO de dimensão Administração Pública (no âmbito do QREN) Cooperação em que Portugal detém responsabilidades políticas e gestionárias acrescidas seja as entidades que No âmbito do QREN e PO, a dimensão Adminis- vieram a deter responsabilidades de coordenação glo- tração Pública «concentra-se, de modo selectivo, na bal interna, responderão perante as respectivas tutelas modernização da administração pública, na adminis- 4266 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 tração electrónica e, necessariamente, nos modelos Na sua dimensão estratégica, a coerência intra-PO de organização das administrações central, descon- da dimensão Modernização Administrativa é assegu- centrada e descentralizada e na eficiência dos gran- rada: des sistemas sociais e colectivos, no âmbito dos quais 1 — Pela existência de um enquadramento estraté- assumem particular relevância os sistemas de ensi- gico comum, anualmente concretizado nas grandes op- no, de saúde e de protecção social, bem como os ções do plano, no programa transversal de moderniza- relativos à justiça, à segurança pública e à adminis- ção designado por SIMPLEX e no programa de tração fiscal. reformas da administração pública que, numa lógica Ainda no domínio dos modelos de organização fortemente orientada para a acção, fixam as áreas pri- abrange o desenvolvimento e implantação da reforma oritárias de intervenção, suportadas por um conjunto orçamental, por programas e com horizonte plurianual, de princípios orientadores, que asseguram a coerência a instituição de lógicas de partilha de serviços comuns das operações. nos domínios de gestão de recursos humanos, finan- 2 — Pela articulação entre a componente FSE e a ceiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Admi- componente FEDER. Sem prejuízo do diferente enfo- nistração Pública. que de outras acções desenvolvidas e financiadas ex- Compreende ainda a melhoria da regulação — es- clusivamente a nível nacional, numa óptica de moder- pecialmente orientada para a simplificação ex ante e nização da Administração Pública, as operações QREN ex post do processo legislativo e dos procedimentos dirigidas à qualificação dos recursos humanos da Ad- administrativos, de modo a aumentar a eficácia e efi- ministração Pública têm especialmente em vista a cri- ciência da regulação, reduzir os custos públicos de ação de condições estruturais favoráveis à melhoria da contexto para as empresas e facilitar a vida das pes- competitividade e da produtividade e a superação das soas, bem como o reforço da sociedade civil através condicionantes negativas da maior eficiência da Ad- do apoio às suas iniciativas e da simplificação e efi- ministração e dos grandes sistemas colectivos. ciência dos mecanismos de participação cívica, no Releva-se consequentemente, por um lado, uma clara sentido de aproximar os cidadãos e cidadãs das ins- convergência com as prioridades da Agenda da Com- tituições. Incentivar-se-á também, neste contexto, o petitividade. Assim, na dimensão modernização admi- desenvolvimento de estruturas alternativas à resolu- nistrativa, e sem prejuízo da possibilidade de utiliza- ção de conflitos libertando-se desta forma, um signi- ção do mecanismo previsto no n.º 2 do artigo 34.º do ficativo número de processos da esfera de competên- Regulamento 1083/2006, as operações de capacitação cia dos tribunais, com implicações positivas na da Administração Pública realizadas via PO Potencial celeridade e na redução dos custos dos conflitos, com Humano são essencialmente dirigidas a acções integra- benefícios para a competitividade empresarial e paz das de modernização dos serviços públicos, articulan- social.» do o esforço de formação com estratégias considera- Sem prejuízo de serem subordinadas a uma só es- das instrumentais, devendo por isso ser articuladas com tratégia, na organização QREN, assumiuse a opção de processos de modernização desenvolvidos no âmbito dividir pelos vários PO as diferentes operações respei- do PO Factores de Competitividade ou dos PO Re- tantes à dimensão modernização da Administração gionais. Esta lógica cumpre uma dupla função: asse- Pública, designadamente: gurar a existência de recursos humanos qualificados ne- cessários ao desenvolvimento, continuidade e Componente de modernização da Administração sustentabilidade das intervenções de modernização de- Pública (1) (na vertente de operações directamente as- senvolvidas no âmbito do QREN; e assegurar a ade- sociadas à Administração Central, incluindo acções de- quação entre as operações de formação e os objecti- senvolvidas pela Administração Central cujos efeitos vos estratégicos definidos para a modernização se repercutem na administração local, tendo em conta, administrativa. designadamente, o processo de descentralização em Destaca-se também, por outro lado, no âmbito das curso), no PO Factores de Competitividade; operações dirigidas à Administração Pública, que o Componente de modernização da Administração mesmo princípio de associação da componente forma- Pública (na vertente de operações directamente as- tiva a projectos concretos de melhoria da eficiência da sociadas à Administração Local ou Administração governação é igualmente aplicável nas áreas de inter- Central Desconcentrada), nos respectivos PO Re- venção exclusiva FSE (PO Potencial Humano) asso- gionais; ciadas ao programa de reformas da Administração Pú- Componente de qualificação da Administração Pú- blica em curso e à modernização e qualificação da blica, seja Administração Central, seja Administração administração local. Essas operações destinam-se a Local, no PO Potencial Humano. apoiar a reorganização de serviços e organismos, a formação de dirigentes e, em especial, dos instrumen- tos de gestão de recursos humanos e financeiros. Aí –––––––– se enquadra, entre outras acções, o desenvolvimento (1) Entendida em sentido lato, numa lógica de redução dos de serviços partilhados para a gestão de recursos hu- custos de contexto e melhoria da competitividade nacional pela via manos, financeiros e patrimoniais. do aumento da eficiência da Administração Pública, incorporando 3 — Pela opção de associação directa e transversal as seguintes dimensões: regulamentar (simplificação legislativa e das Tecnologias da Informação e da Comunicação administrativa), alteração da organização de procedimentos (reen- (TIC) — administração electrónica, na sua dupla ver- genharia de processos, desmaterialização), alteração da forma de prestação dos serviços (melhoria do atendimento) e administração tente de desmaterialização e integração — às alterações electrónica (integração, administração em rede). processuais, organizacionais e regulamentares a desen- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4267 volver no âmbito das intervenções de modernização ad- Ministro de Estado e das Finanças, em articulação com ministrativa apoiadas. Esta lógica de associação pre- a Agência para a Modernização Administrativa e, no tende assegurar uma abordagem integrada entre as plano político, com o Ministro da Presidência e a Se- diferentes dimensões de actuação (back-office, front- cretária de Estado para a Modernização Administrati- -office e redes/infra-estruturas de suporte), orientada va, assegurarão igualmente funções relevantes de coe- para resultados concretos. A utilização de recursos rência e harmonização das intervenções que, na FEDER (e não FSE) para apoio a intervenções no vertente das reformas na Administração Pública, serão domínio da modernização da Administração Pública concretizadas com o apoio dos fundos estruturais. deriva desta opção de fundo, nomeadamente conside- rando a prevalência de elegibilidades FEDER entre as ANEXO II suas três dimensões de actuação. Metas de desenvolvimento 4 — Pela definição de regras de operacionalização comuns (no caso do QREN, através do desenvolvimen- Os comentários da Comissão Europeia sobre o to de regulamentos únicos, aplicáveis às mesmas tipo- QREN proposto por Portugal são particularmente in- logias de operação independentemente da sua escala cisivos no que respeita à ausência de metas quantifi- de intervenção — PO Temático ou PO Regional). Esta cadas de desenvolvimento no horizonte 2013. lógica de abordagem comum pretende evitar a atomi- Estes comentários são apresentados no documento zação das operações co-financiadas, ao mesmo tempo de apreciação do QREN do seguinte modo: que assegura a coerência da opção estratégica de des- a) No Capítulo 3. relativo à Análise da Estratégia, concentrar a sua operacionalização no território, pro- ponto 3.1. Objectivos do QREN — «A clear overall set movendo a proximidade entre investimentos e utiliza- of strategic goals/targets is not established. For exam- dores finais e a acomodação de especificidades ple: on the human capital front it would be important regionais sem perder a lógica de conjunto. to understand what the NSRF intends to deliver and what impacts are expected (e.g. goals for education Esta orientação estratégica comum subjacente à uti- attainment levels, early school-drop-out rates, pre-school lização de fundos provenientes do QREN para moder- enrolment, reduction of poverty and social exclusion nização administrativa, seja qual for a sua proveniên- levels, etc.); in areas covered by the «Territorial Deve- cia e o nível territorial em que são geridos, será lopment» agenda, it would be important to clarify the devidamente garantida no modelo de governação por main targets, like population covered by water supply uma articulação entre os que são directamente respon- and water waste treatment, or the missing links to be sáveis por cada uma das vertentes das políticas públi- completed in transport infrastructure.» cas em questão e pela sua operacionalização. Para esse b) No Capítulo 7. relativo às Conclusões, ponto 7.2. efeito contribuirão significativamente as recém-criadas Principais Elementos em Falta no QREN — «Strate- agências transversais, em especial da Agência para a gy: The translation of the «Strategic Priorities» into Modernização Administrativa — pelo seu papel de di- the «Thematic Agendas» and then into the «Operatio- recção operacional e promoção da articulação inter- nal Programmes» could be improved. Some priorities, -serviços sobre as operações em curso e a desenvol- (e.g. Governance efficiency) are not coherently follo- ver nesta área de actuação (independentemente das suas wed through. Furthermore, a clear set of strategic fontes de financiamentos), mas também as agências targets (and baselines) should be established for the para as compras públicas e para a gestão de recursos main domains of intervention, in particular for human humanos, como exemplos de serviços partilhados que capital (in coherence with those in the NRP), and for contribuem de forma decisiva para a racionalização dos territorial development (environment and transport).» recursos do Estado. c) Na carta de envio às autoridades nacionais dos Este tipo de estruturas e de modelos organizativos dá referidos comentários — «Especificamente em relação seguimento ao que foi considerado como uma boa prá- ao QREN os pontos mais críticos e merecedores de tica de governação pela avaliação intercalar do QCA III. atenção imediata são identificados no ponto 7.2 do Assinala-se em particular que a referida Agência documento anexo. A título meramente exemplificativo, para a Modernização Administrativa será especialmente gostaríamos de salientar as seguintes questões: (…) responsável pela dinamização e funcionamento do A tradução da estratégia em metas operacionais rela- Centro de Racionalidade Temática a instituir no âm- tivas a cada uma das áreas de intervenção poderia bito da Modernização Administrativa, com funções muito relevantes de coerência e articulação das inter- ser francamente melhorada, incluindo, quer a decli- venções que, nesta vertente, serão concretizadas com nação da estratégia nacional face à diversidade das o apoio dos Fundos Estruturais no período 2007-2013. situação que cada uma das regiões enfrenta, quer a Importa também salientar que a direcção política da contribuição do QREN para os objectivos do Plano Agência para a Modernização Administrativa é exer- Nacional de Reforma.» cida pelo Ministro da Presidência e pela Secretária de Estado para a Modernização Administrativa — garan- 2 — Sendo inequívoco que o QREN não apresenta tindo consequentemente, ao mais alto nível governa- metas quantificadas associadas aos objectivos estraté- mental, a relevância e a transversalidade desta dimen- gicos prosseguidos, importa ter em conta as razões que conduziram as autoridades portuguesas a assumir esta são essencial das políticas públicas. metodologia de programação: Deve assinalar-se, de igual modo, que o Ministério das Finanças e da Administração Pública e os orga- a) Deverá assinalar-se que os regulamentos comu- nismos por este tutelados, sob a direcção política do nitários e, em particular, o Regulamento (CE) n.º 1083/ 4268 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 2006, do Conselho, de 11 de Julho, não integra essa jados directamente associados à concretização dos ins- componente na descrição do conteúdo dos Quadros de trumentos das políticas públicas de desenvolvimento. Referência Estratégicos Nacionais. A abordagem metodológica adoptada pelas autorida- A inexistência de determinação regulamentar nesta des portuguesas na programação da intervenção estru- matéria é especialmente significativa por resultar, não tural comunitária para o período 2007-2013 converge de uma omissão, mas de uma expressão de vontade com a segunda destas alternativas, que consideramos ser do Conselho Europeu — uma vez que a proposta de também a orientação implícita na regulamentação co- regulamento da iniciativa da Comissão Europeia con- munitária pertinente e das orientações técnicas relevan- tinha explicitamente essa disposição: tes da Comissão Europeia. «Article 18 — Cadre de référence stratégique na- Consequentemente, as autoridades nacionais privile- tional giaram a explicitação e a quantificação de indicadores de (…) realização e de resultado associados aos objectivos espe- Chaque cadre de référence stratégique national cíficos da acção decorrente das intervenções estruturais comporte une description synthétique de la stratégie e não aos objectivos gerais das políticas públicas. de l’État membre et de sa traduction opérationnelle. O referido investimento em indicadores de realiza- (1) Le volet stratégique précise, pour les objectifs ção e de resultado associados aos objectivos específi- Convergence et Compétitivité régionale et emploi, la cos da acção integra natural e exclusivamente os Pro- stratégie retenue indiquant la cohérence des choix gramas Operacionais. opérés avec les orientations stratégiques de l’Union Assinala-se, adicionalmente, que as autoridades por- sur la base d’une analyse des disparités, des retards tuguesas tiverem já a oportunidade de reconhecer que et des potentialités de développement. Elle spécifie: (a) os indicadores de realização e de resultado associados les priorités thématiques et territoriales, y compris aos objectivos específicos dos Programas Operacionais pour la revitalisation urbaine et la diversification des são susceptíveis de melhoramente e desenvolvem ac- économies rurales. Pour en assurer le suivi, les prin- tualmente, em estreita cooperação com os serviços da cipaux objectifs sont quantifiés et des indicateurs de Comissão Europeia, as actividades e concertações ne- résultat et d’impact sont indiqués en nombre limité. cessárias à introdução dessas melhorias. (…)» c) Deveremos ainda considerar que o Quadro de Referência Estratégico Nacional e os Programas Ope- A circunstância de o Conselho Europeu não ter racionais desempenham a responsabilidade fundamen- acolhido a referida proposta da Comissão tem uma tal de apoiarem a concretização de políticas públicas dimensão política clara e tem também consequências nacionais particularmente relevantes no contexto das relevantes em termos do conteúdo do QREN — que se Orientações Estratégicas Comunitárias para a Coesão traduzem no carácter não obrigatório da inclusão de e dos objectivos e orientações estratégicas do QREN metas quantificadas. (que mereceram já, importa assinalálo, a concordância b) Deveremos ter em conta, por outro lado, que as genérica da Comissão Europeia). metodologias de programação do desenvolvimento eco- Nestas circunstâncias, as autoridades portuguesas nómico e social são naturalmente evolutivas e não se concordaram em transmitir à Comissão Europeia in- encontram vinculadas a abordagens uniformes. formação complementar sobre as metas das políticas Embora se tenha verificado, tanto do ponto de vis- públicas nacionais que, assumidas no quadro dos do- ta científico e académico, como na perspectiva da prá- cumentos normativos ou políticos aprovados pelo Go- tica de programação, uma evolução no sentido de exi- verno português, são especialmente relevantes nos gências acrescidas em termos de quantificação de contextos referidos. indicadores de realização e de resultado, resulta tam- Esta informação adicional é apresentada na tabela bém claro destas dinâmicas que a referida valorização anexa — devendo salientar-se, em consequência e em da explicitação de metas quantificadas se concretiza es- coerência com as considerações anteriores, que a quan- sencialmente ou (i) na quantificação dos grandes ob- tificação de metas de desenvolvimento assumidas no jectivos das políticas públicas de desenvolvimento ou âmbito do QREN são explicitadas pelos indicadores de (ii) na quantificação dos resultados esperados e dese- realização e de resultado dos Programas Operacionais. Metas de desenvolvimento Situação de Partida INDICADORES 2010 DOCUMENTO PROGRAMÁTICO Valor (ano) 1. Promover a Qualificação dos Portugueses e das Portuguesas • % de jovens até aos 18 anos que frequentam o 100% (2009) ENDS ensino ou formação profissional • % de jovens do ensino secundário em cursos 50% INO/PNACE 2005-2008 tecnológicos e profissionais • Nº de jovens abrangidos em cursos técnicos e 650 000 INO/PNACE 2005-2008 profissionais de nível secundário • Nº de activos qualificados através da dupla via do reconhecimento de competências e da 1 000 000 INO/PNACE 2005-2008 formação de dupla certificação (escolar e profissional) Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4269 Situação de Partida INDICADORES 2010 DOCUMENTO PROGRAMÁTICO Valor (ano) • Taxa de abandono escolar precoce do grupo 38,6% (2005) 25% (2009) INO etário 18-24 anos • Taxa de participação em aprendizagem ao longo 4,6% (2005) 12,5% PNACE 2005-2008/PT da vida da população 25-64 anos • Taxa da população com diplomas do ensino 12,5% (2004) 15% PNACE 2005-2008/PT superior (em % do grupo etário 25-64 anos) • Diplomados em C&T, em permilagem da 8,2 (2003) 12 PNACE 2005-2008/PT população entre os 20 e 29 anos • Nº de doutoramentos, por ano, em Portugal e no 1 500 PNACE 2005-2008 estrangeiro • Novos doutorados em C&T, em permilagem da 0,3 (2001) 0,45 PNACE 2005-2008/PT população entre os 25 e 34 anos • Percentagem de agregados familiares com 26% (2005) 50% PT ligação à Internet em banda larga • Percentagem de trabalhadores que utilizam 19% (2004) 40% PNACE 2005-2008/PT computadores ligados à Internet no emprego • Utilizadores regulares da Internet em 28% (2005) 60% PNACE 2005-2008/PT percentagem da população • Nº de alunos por computador, nas escolas 11 (2005) 5 PNACE 2005-2008/PT 2. Promover o Crescimento Sustentado • Evolução do Saldo das Administrações Públicas -6,0% (2005) -0,4% PEC 2005-2009 e 2006-2010 • Diminuição da Despesa - Reestruturação da Administração Central, Recursos Humanos e 0,26% (2007) 0,49% PEC 2006-2010 Serviços Públicos - Ganhos de Eficiência (% do PIB) Dívida Pública Consolidada (% do PIB) 67.4% (2006) 62.2% PEC 2006-2010 • Exportações em bens e serviços em relação ao 7,2% PEC 2006-2010 PIB • VAB nas indústrias de média e alta tecnologia 3,39% (2003) 6,2% PT em relação ao VAB industrial • VAB nos serviços de alta tecnologia em relação 4,1 % (2003) 6% PT ao VAB dos serviços • Empresas criadas em sectores de média-alta e alta tecnologia em relação ao total de empresas 3,4% (2004) 12,5% PT criadas • Exportação de produtos de alta tecnologia em 7,4% (2003) 11,4% ENDS relação às exportações totais • Taxa de emprego nas indústrias de média e alta 3,17% (2003) 4,7% ENDS/PT tecnologia em relação ao emprego total • Taxa de emprego nos serviços de alta tecnologia 1,45% (2003) 1,8% PT em relação ao emprego total • Esforço privado em I&D empresarial em relação 0,26% (2003) 0,8% PNACE 2005-2008/PT ao PIB • Investimento público em I&D, em relação ao PIB 0,52% (2003) 1% PNACE 2005-2008/PT • Investigadores (ETI) em I&D em permilagem da 3,6 (2004) 6 ENDS/PT população activa • Pessoal total (ETI) em I&D em permilagem da 4,7 (2003) 7,5 ENDS/PT população activa • Investimento em capital de risco em relação ao 0,12% (2004) 0,15% ENDS/PT PIB • Patentes registadas no EPO por milhão de 4,3 (2002) 12 PNACE 2005-2008/PT habitantes • Marcas comunitárias registadas por milhão de 47,8 (2004) 50 PT habitantes 3. Garantir a Coesão Social • Taxa de emprego total 67,5% (2005) 70% PNACE 2005-2008 • Taxa de emprego feminino 61,7% (2005) 63% (2008) PNACE 2005-2008 • Taxa de emprego da população 55-64 anos 50,5% (2005) (+) 50% PNACE 2005-2008 • Percentagem de desempregados de longa duração que participam, anualmente, numa 25% PNACE 2005-2008 medida activa de empregabilidade • Nº de estágios profissionais para jovens 25 000 (2009) PNACE 2005-2008 qualificados, por ano • Nº de pessoas com dificuldades de inserção no mercado de trabalho abrangidas em acções de 19 250 (2005) 153 000 (2008) PNAI 2006-2008 formação e integração profissional 4270 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Situação de Partida INDICADORES 2010 DOCUMENTO PROGRAMÁTICO Valor (ano) • Nº de idosos carenciados aos quais é assegurado 300 000 (2009) ENDS um complemento solidário • Crianças dos 3 aos 5 anos abrangidas no ensino 90% PNACE 2005-2008 pré-escolar • Aumento da capacidade instalada em creches, 50% (2009) PNACE 2005-2008/PARES criando 37.000 novas vagas • Aumento do nº de lugares em lares de idosos 8,2% (2006) 10% (2009) PARES • Aumento dos serviços de apoio domiciliário a 30% (2009) PARES pessoas com deficiência • Novas vagas criadas em equipamentos sociais 19 000 (2009) PARES para idosos • Aumento dos níveis de integração nos centros de actividades ocupacionais para pessoas 10% (2009) PARES deficientes • Novas vagas criadas em equipamentos sociais 1 850 (2009) PNAI 2006-2008 para pessoas com deficiência • Nº de médicos por 1000 habitantes 3,3 (2004) 3,5 ENDS • Despesa pública em saúde em percentagem do 7% ENDS PIB • Nº de pessoas com deficiência abrangidas em acções de formação, qualificação e apoio técnico, 13 000 (2005) 46 000 (2008) PNAI 2006-2008 com vista à integração profissional • Nº de imigrantes abrangidos em acções de 10 700 (2005) 38 500 (2008) PNAI 2006-2008 formação, qualificação e apoio técnico 4. Assegurar a Qualificação do Território e das Cidades • Crescimento dos passageiros - quilómetro +10% (2015) ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O transportados por ferrovia SECTOR FERROVIÁRIO • Crescimento das mercadorias (toneladas - ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O +70% (2015) quilómetro) transportadas por ferrovia SECTOR FERROVIÁRIO • Nº de programas de estruturação de redes 15 (2009) ENDS regionais • Taxa da população total do País servida por 92% (2003) 95% PEAASAR II 2007-2013 sistemas públicos de abastecimento de água • Taxa da população total do País servida por sistemas públicos de drenagem e tratamento de 60,4% (2003) 90% PEAASAR II 2007-2013 águas residuais urbanas • Volume de resíduos sólidos urbanos reciclados 25% PERSU II 2007-2016 • RUB admissíveis em aterro em % da quantidade 50% (35% em total (em peso) de RUB produzidos em 1995 (Mg 2.252.720 (1995) PERSU II 2007-2016 2015) de RUB) • Quantidade de RUB valorizada organicamente 722 (940 em 198 (2005) PERSU II 2007-2016 (1000 toneladas / ano) 2015) • Nº de fogos urbanos reabilitados nas áreas 20 000 (2009) ENDS metropolitanas de Lisboa e Porto • Redes urbanas reestruturadas: política de 12 (2013) ENDS cidades • Nº de operações integradas de regeneração 100 (2013) ENDS urbana: política de cidades • Nº de redes temáticas para valorização de 10 ENDS património e recursos comuns • Redução da área média anual ardida da 100 000 ha (2012) ENDS superfície florestal • Área média anual ardida em percentagem da 0,8% (2018) ENDS superfície florestal • Percentagem do nº de acidentes rodoviários com vítimas (em referência aos valores de 3 634 (2001) 75% (2015) ENDS 2001) • Redução da produção de resíduos sólidos 4.490.000 (2005) 225 000 ENDS urbanos (em toneladas) • Produção de electricidade a partir de fontes de energia renovável (especialmente hídrica, eólica 39% ENDS e fotovoltaica) 5. Aumentar a Eficiência da Governação • Percentagem de serviços públicos básicos 60% (2005) 100% PNACE 2005-2008/PT totalmente on-line • Nº de consultas e exames de diagnóstico entre 5% ENDS instituições de saúde por via electrónica • Nº de consultas marcadas por via electrónica 80% ENDS • Redução do insucesso escolar nos ensinos 50% (2009) ENDS básicos e secundário • Redução do recurso às urgências hospitalares 25% PNACE 2005-2008 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4271 ANEXO III 2 — Deveremos salientar que o processo de elabo- Parceria na elaboração do QREN ração de políticas públicas e de instrumentos para a respectiva operacionalização é necessariamente comple- 1 — Os comentários da Comissão Europeia sobre o xo e eminentemente interactivo. QREN 2007 — 2013 referem, no Capítulo 1. Prepara- Estas interacções, que se concretizam a nível polí- ção do QREN, ponto 1.1. Processo nacional de pre- tico e técnico, com o envolvimento de instituições pú- paração do QREN e calendário que embora, de acor- blicas e entre estas e os parceiros económicos, sociais do com a informação disponível, tenham tido lugar e institucionais, conhecem formas e conteúdos diver- «several seminars and public auditions were organi- sificados e influenciam explícita e implicitamente a zed both at regional and national level, and a signifi- formulação das políticas públicas e a natureza e con- cant number of CES members (including some regio- teúdo dos instrumentos que as operacionalizam. nal associations of municipalities) sent their Consideramos, neste contexto, que não tem exequi- contributions by the means of a formal opinion» e que bilidade efectiva a eventual pretensão, que poderá re- «The CES as such issued two written reports on the sultar da interpretação dos comentários da Comissão NSRF (dated 26/10/2006 on the draft NSRF; dated 14/ Europeia nesta matéria, de sistematizar de forma es- 02/2007 on the first official version). Both these re- pecífica os resultados do processo de interacção e ports endorse the choice of strategic priorities, but envolvimento dos parceiros económicos, sociais e ins- deplore the low involvement of social partners and titucionais na preparação do QREN e dos Programas civil society at the stage of NSRF and OPs preparati- Operacionais. on. Some concerns are also voiced by the CES, na- Importa referir, por outro lado, que não é também mely on the required political leadership and coordi- viável registar todas as acções e modalidades que en- nation (several Ministers «share» the various OPs), volveram os referidos parceiros económicos, sociais e and on the implementation mechanisms and instituti- institucionais na preparação do QREN e dos Progra- ons that need to be defined accurately», não são evi- mas Operacionais, naturalmente concretizadas por ini- denciados no QREN estes contributos e a respectiva ciativa pública e, bem assim, dos próprios parceiros. consideração. Tendo todavia registado, no quadro dessas acções Esta apreciação é designadamente formulada do de apresentação e debate no âmbito do QREN e dos seguinte modo: Programas Operacionais, as que tiveram natureza mais «The NSRF mentions that several inputs from the relevante e ocorreram por iniciativa ou com o envol- above mentioned stakeholders have been taken into vimento dos Senhores Ministro do Ambiente, do Or- account in the submitted NSRF. However, no eviden- denamento do Território e do Desenvolvimento Regi- ce to support this statement has been submitted. The- onal e Secretário de Estado do Desenvolvimento refore, we cannot assess the practical added value, and Regional e do Coordenador do Grupo de Trabalho the level of involvement of the social partners and civil QREN, apresentamos na tabela anexa a respectiva sis- society, in the process of policy design». tematização. Data Promotor Local Designação Comissão Parlamentar de Assuntos Vila Nova de Foz Desenvolvimento Regional, Rural e da 6-Dez-05 CPAEIDR Económicos, Inovação e Côa Organização do Território Desenvolvimento Regional Comunidade Urbana da Lezíria 12-Jan-06 CULT Évora Reunião com a CULT sobre o QREN do Tejo Ministério do Ambiente, do Encontro entre as autoridades de Portugal e 13-Jan-06 MAOTDR Ordenamento do Território e do Vila Viçosa Espanha sobre Cooperação Transfronteiriça Desenvolvimento Regional Instituto de Gestão do Fundo Social Seminário sobre a preparação do próximo 17-Fev-06 IFGFSE Vimeiro Europeu período de programação Sessão com perguntas ao Governo de âmbito 17-Fev-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa sectorial - MAOTDR Associação para o Desenvolvimento Jantar sobre Ciclo de Intervenções Estruturais 20-Fev-06 SEDES Lisboa Económico e Social 2007-2013 Sessão de abertura do seminário "QREN 2007- Associação de Municípios do Norte 2013: que oportunidades? Quer estratégia? O 23-Fev-06 AMNA Portalegre Alentejano desenvolvimento sustentável do Norte Alentejano como objectivo" 7-Mar-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Audiência parlamentar sobre QREN Comissão de Coordenação e Reunião do Conselho Regional de Lisboa e 14-Mar-06 CCDR LVT Desenvolvimento Regional de Lisboa Lisboa Vale do Tejo sobre o QREN e Vale do Tejo Comissão de Coordenação e CCDR Reunião do Conselho Regional do Alentejo 28-Mar-06 Desenvolvimento Regional do Évora Alentejo sobre o QREN Alentejo 4272 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Data Promotor Local Designação Comissão Permanente da Concertação 29-Mar-06 CPCS Lisboa QREN Social Conferência Nacional “Que Prioridades para Portugal ?”, organizada pelo Observatório do QCA III com o apoio da Comissão de Gestão do 29/30-Março- Observatório do QCA Lisboa QCA III, destinada a apresentar os resultados 2006 dos 16 Estudos Temáticos e Prospectivos elaborados por instituições universitárias no âmbito da preparação do QREN e PO. Comissão de Coordenação e CCDR Reunião do Conselho Regional do Algarve 31-Mar-06 Desenvolvimento Regional do Faro Algarve sobre o QREN Algarve Associação Nacional de Municípios 7-Abr-06 ANMP Reunião sobre o QREN Portugueses Comissão de Coordenação e Reunião do Conselho Regional do Centro sobre 11-Abr-06 CCDR Centro Coimbra Desenvolvimento Regional do Centro o QREN Comissão de Coordenação e Reunião do Conselho Regional do Norte sobre 11-Abr-06 CCDR Norte Porto Desenvolvimento Regional do Norte o QREN 18-Abr-06 Centro Jacques Delors Lisboa Reunião sobre Estratégia de Lisboa e QREN 21-Abr-06 VALIMAR Comunidade Urbana Viana do Castelo Reunião com a VALIMAR sobre o QREN Ministério do Ambiente, do 28-Abr-06 MAOTDR Ordenamento do Território e do Lisboa Seminário "20 Anos de Política de Coesão" Desenvolvimento Regional Associação Nacional de Municípios 8-Mai-06 ANMP Lisboa Reunião sobre o QREN Portugueses Associação de Desenvolvimento da Segundo fórum mundial de desenvolvimento 15-Mai-06 ADERAM Funchal Região Autónoma da Madeira económico regional Confederação das Indústrias Reunião sobre o QREN com a direcção da 18-Mai-06 CIP Lisboa Portuguesas Confederação da Indústria Portuguesa Reunião com a AIP e suas associadas regionais 30-Mai-06 AIP Associação Industrial Portuguesa Lisboa sobre o QREN Assembleia da República - AR - 6ª 6ª Comissão Parlamentar da Assuntos 31-Mai-06 Lisboa Debate sobre o QREN CPAEIDR Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional Comissão de Coordenação e Audição regional do Norte -Estratégia de 1-Jun-06 CCDR Norte Porto Desenvolvimento Regional do Norte desenvolvimento regional Associação Nacional de Municípios 2-Jun-06 ANMP Lisboa Reunião sobre o QREN Portugueses Comissão de Coordenação e Economia e Competitividade das Regiões 6-Jun-06 CCDR Centro Coimbra Desenvolvimento Regional do Centro Portuguesas Associação Industrial Portuguesa e Sessão de encerramento da sessão "Europa: uma 6-Jun-06 AIP e COM Leiria Comissão Europeia oportunidade para as PME portuguesas" Comissão de Coordenação e CCDR Audição regional do Alentejo - Estratégia de 7-Jun-06 Desenvolvimento Regional do Évora Alentejo desenvolvimento regional Alentejo Comissão de Coordenação e Audição regional de Lisboa e Vale do Tejo - 20-Jun-06 CCDR LVT Desenvolvimento Regional de Lisboa Lisboa Estratégia de desenvolvimento regional e Vale do Tejo Agência de Desenvolvimento 23-Jun-06 ADRAL Redondo Seminário sobre o QREN Regional do Alentejo Conferência de Cidades do Arco Da política à prática: converter sucessos 30-Jun-06 CCAA Figueira da Foz Atlântico estratégicos em benefícios para os cidadãos Comissão de Coordenação e Audição regional do Centro -Estratégia de 5-Jul-06 CCDR Centro Coimbra Desenvolvimento Regional do Centro desenvolvimento regional Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4273 Data Promotor Local Designação Comissão de Coordenação e CCDR Audição regional do Algarve -Estratégia de 11-Jul-06 Desenvolvimento Regional do Faro Algarve desenvolvimento regional Algarve 12-Jul-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Debate "Estado da Nação" Associação Nacional de Municípios 16-Jul-06 ANMP Lisboa Reunião sobre o QREN Portugueses Apresentação do estudo "Valorização Comissão de Coordenação e estratégica do sistema logístico, de transportes e 19-Jul-06 CCDR Centro Coimbra Desenvolvimento Regional do Centro de mobilidade - perspectiva económica regional" Assembleia da República -Comissão 7-Set-06 AR - CP Lisboa Audição sobre o QREN Permanente Associação de Desenvolvimento da Sessão de encerramento da 5ª Convenção 15-Set-06 ADRAT Chaves Região do Alto Tâmega Europeia de Montanha Associação Portuguesa de Sessão de encerramento do 12º congresso da 16-Set-06 APDR Viseu Desenvolvimento Regional APDR Assembleia da República -7ª AR - 7ª Comissão Parlamentar do Poder 19-Set-06 Lisboa Debate sobre o QREN CPPLAOT Local, Ambiente e Ordenamento do Território Agência de Desenvolvimento Macedo de A agricultura sustentável no desenvolvimento 22-Set-06 ADR Regional de Trás-os-Montes e Alto Cavaleiros regional Douro Comissões de Coordenação e CCDR Desenvolvimento Regional do Alentejo, 28-Set-06 Algarve e Alentejo e Unidade de Mértola Workshop do Programa MED Algarve e Coordenação Nacional do UCN INTERREG III Associação de Desenvolvimento 29-Set-06 ADLEI Leiria Debate sobre QREN Local de Leiria Água e Ambiente: Sector Estratégico para a Economia 10-Out-06 Jornal "Água e Ambiente" Lisboa Ambiente Portuguesa Associação dos Técnicos 11-Out-06 ATAM Angra do Heroísmo XXVI Colóquio Nacional da ATAM Administrativos Municipais 13-Out-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Debate sobre o QREN Cooperativa de Planeamento e Sessão de abertura da conferência de estratégias 13-Out-06 Planicôa Desenvolvimento Rural Local e Guarda alternativas para o desenvolvimento da raia Regional central Ibérica Audição sobre QREN na Comissão 19-Out-06 CES Conselho Económico e Social Lisboa Especializada Permanente do Desenvolvimento Regional e Ordenamento do Território Associação Empresarial de 30-Out-06 AECOPS Tavira Cooperação Transfronteiriça Portugal -Espanha Construção e Obras Públicas do Sul Associação de Comércio e Indústria 2-Nov-06 ACIF Funchal Regiões Empreendedoras do Funchal 2-Nov-06 AMAL Associação de Municípios do Algarve Faro Reunião com a AMAL sobre o QREN Comissão de Coordenação e CCDR Norte Desenvolvimento Regional do Norte e 3-Nov-06 Porto Seminário Interreg III-C e UCN Unidade de Coordenação Nacional do INTERREG III Comissão Permanente da Concertação 6-Nov-06 CPCS Lisboa Debate sobre o QREN e PO Social Apresentação do Plano Estratégico da 9-Nov-06 Uniminho Valença Uniminho Universidade Universidade do Minho -Escola de 10-Nov-06 do Minho - Braga QREN e desenvolvimento económico Economia e Gestão EEG Gabinete do Secretário de Estado do 15-Nov-06 GAB SEDR Lisboa Reunião sobre o QREN com a ANMP Desenvolvimento Regional Associação Nacional das Agências de 1º Encontro Nacional das Agências de 16-Nov-06 ANADER Óbidos Desenvolvimento Regional Desenvolvimento Regional 4274 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Data Promotor Local Designação Associação Portuguesa do Centro PPP para serviços de qualidade e Europeu das Empresas com desenvolvimento de infra-estruturas: 16-Nov-06 APOCEEP Lisboa Participação Pública e/ou Interesse contratação, transferência de risco e Económico Geral financiamento Sessão sobre QREN na Reunião Nacional Redes 16-Nov-06 Representação da Comissão Europeia em Portugal Lisboa de Informação europeia Os Fundos Estruturais da União Europeia e o 23-Nov-06 CIEJD Centro de Informação Jacques Delors Lisboa QREN 2007-2013 Instituto para o Fomento e A importância do empreendedorismo para o 28-Nov-06 IFDEP Desenvolvimento do Coimbra desenvolvimento regional Empreendedorismo em Portugal Assembleia da República -Comissão 12-Dez-06 AR - CAE Lisboa Debate sobre Execução do QCA III de Assuntos Europeus Gabinete do Secretário de Estado do GAB SEDR / Desenvolvimento Regional / Grupo de Seminário "Cooperação Territorial Europeia no 15-Dez-06 GT CTE Alandroal Trabalho para a Cooperação 2007- QREN de Portugal 2007-2013" 2007-2013 2013 Reunião conjunta de todas as equipas envolvidas na avaliação ex ante e avaliação 20-Dez-06 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Alcochete ambiental estratégica do QREN e dos programas operacionais PIC Interreg Programa de iniciativa comunitária 20-Dez-06 Portalegre Seminário Interreg Fórum III A Interreg III A 16-Jan-07 Governo Lisboa Sessão Pública de apresentação do QREN Encerramento do Workshop Energia e 17-Jan-07 E-Value Sines Desenvolvimento Regional Apresentação do QREN à Direcção da 25-Jan-07 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Lisboa Confederação da Indústria Portuguesa 1-Fev-07 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Programas Operacionais do QREN 2-Fev-07 MEI Ministério da Economia e da Inovação Lisboa Agenda da Competitividade no QREN CCDR Comissão de Coordenação e 7-Fev-07 Leiria Sessão Pública sobre o PO Centro Desenvolvimento Regional do Centro CCDR Comissão de Coordenação e Reunião do Conselho Regional do Centro sobre 7-Fev-07 Coimbra Centro Desenvolvimento Regional do Centro os PO Comissão de Coordenação e CCDR 8-Fev-07 Desenvolvimento Regional do Ponte de Sôr Sessão Pública sobre o PO Alentejo Alentejo Comissão de Coordenação e O novo Ciclo de Fundos Estruturais e a Região 8-Fev-07 CCDR Norte Porto Desenvolvimento Regional do Norte Norte Ministro do Ambiente, Ordenamento Reunião com a Direcção da Associação 9-Fev-07 MAOTDR do Território e Desenvolvimento Lisboa Nacional dos Municípios Portugueses Regional Eixo Assembleia Geral do Eixo Atlântico do 9-Fev-07 Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular Vila Nova de Gaia Atlântico Noroeste Peninsular Comissão de Coordenação e CCDR 12-Fev-07 Desenvolvimento Regional do Faro Sessão Pública sobre o PO Algarve Algarve Comissão de Coordenação e 12-Fev-07 CCDR LVT Desenvolvimento Regional de Lisboa Montijo Sessão Pública sobre o PO e Vale do Tejo Workshop para apresentação e debate público sobre as Avaliações Ambientais Estratégicas 14-Fev-07 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Lisboa dos Programas Operacionais co-financiados pelo FEDER e Fundo de Coesão Gabinete do Ministro do Ambiente, GAB Reunião com as Direcções das Associações 15-Fev-07 Ordenamento do Território e Lisboa MAOTDR Industrial Portuguesa e Empresarial Portuguesa Desenvolvimento Regional Apresentação do PO Factores de 21-Fev-07 MEI Ministério da Economia e da Inovação Lisboa Competitividade às Associações Empresariais Regionais e Sectoriais, Associação Empresarial de Paços de Gestão de Áreas de Acolhimento Empresarial 7-Mar-07 AEPF Paços de Ferreira Ferreira no Vale do Sousa Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4275 Data Promotor Local Designação Federação de Sessão pública de esclarecimento e debate sobre 10-Mar-07 Federação de Évora do PS Estremoz Évora do PS o QREN no contexto regional 14-Mar-07 AEP Associação Empresarial de Portugal Porto Portugal e a Política de Coesão 2007-2013 Santiago de 15-Mar-07 EA Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular Compostela, Fondos Comunitarios 2007-2013 Espanha Apresentação do QREN em Conferência 16-Mar-07 BEI Banco Europeu de Investimento Lisboa promovida no âmbito da comemoração dos 20 anos do BEI em Portugal Sessão sobre QREN na reunião anual da 21-Mar-07 APG Associação Portuguesa de Geográfos Lisboa Associação Portuguesa de Geográfos QREN 2007-2013 e a competitividade de 22-Mar-07 AC Braga Associação Comercial de Braga Braga Portugal Direcção-Geral de Agricultura e 22-Mar-07 DGADR Aveiro Sessão sobre a Política de Coesão 2007-2013 Desenvolvimento Rural Apresentação pública do plano de acção 2007- AM Vale do Associação de Municípios do Vale do 23-Mar-07 Guimarães 2013 do agrupamento de municípios da NUTS Ave Ave III Ave Ministério do Ambiente, do Apresentação do Programa Operacional de 26-Mar-07 MAOTDR Ordenamento do Território e do Bragança Cooperação Transfronteiriça Portugal/Espanha Desenvolvimento Regional 2007-2013 27-Mar-07 NERBA Núcleo Empresarial de Bragança Bragança Debate sobre o QREN Federação de Associações 27-Mar-07 FAET Empresariais de Trás-os-Montes e Bragança Debate sobre o QREN Alto Douro Universidade de Trás-os-Montes e 28-Mar-07 UTAD Lamego Debate sobre o QREN Alto Douro Assembleia-Geral Anual da Associação Ibérica de Municipíos Ribeirinhos do Douro. "Douro a Associação Ibérica de Municípios 3-Abr-07 AIMRD Porto Cima/Duero Arriba - 2007/2013 Ribeirinhos do Douro Desenvolvimento Global e Coesão Territorial no Douro/Duero" Núcleo Empresarial da região de 11-Abr-07 NERSANT Torres Novas QREN e estímulos do investimento empresarial Santarém ANEXO IV 1 — Alterações da despesa de financiamento nacio- Avaliação ex-ante do cumprimento do princípio nal entre a avaliação ex-ante 2007-2013 e a avaliação da adicionalidade final 2000-2004 Com efeito, tendo em conta o disposto no referido As questões suscitadas no documento da Comissão Documento de Trabalho da Comissão Europeia, efectua- (DG ECFIN) são compreensíveis, tendo em conta que ram-se diversas alterações no âmbito do financiamento se verificaram diversas alterações face ao exercício nacional para o período 2000-2004, face ao Relatório de relativo ao QCAIII (âmbito temático mais restrito, âmbito territorial mais circunscrito, diferente conjunto Avaliação do Princípio da Adicionalidade, QCAIII, Ava- de empresas públicas e nova nomenclatura de classifi- liação Final, de Julho de 2005 (2), reflectindo fundamen- cação da despesa). talmente as modificações do âmbito temático da despesa Embora referidos, os impactos destas alterações não considerada elegível, a redefinição do conjunto de em- foram detalhados no Relatório apresentado, uma vez presas públicas contempladas e a alteração das regiões que tal desenvolvimento não estava explicitamente consideradas objectivo convergência. Adicionalmente, os solicitado no Documento de Trabalho da Comissão valores agora considerados para 2004 são definitivos, Europeia («Working Document 3 — Commission Me- enquanto os considerados no relatório de avaliação final thodological Paper — Guidelines on the Calculation of para o período 2000-2004 eram provisórios (3). Public or Equivalent Structural Spending for the Pur- Para o total do país chegou-se a um montante ajusta- pose od Additionality, October 2006»). O documento do médio para o período 2000-2004 a preços constantes que agora se apresenta visa fornecer informação com- de 2006 de € 5 412 814 278, face a € 6 547 252 467 plementar relativa àqueles impactos, a justificação dos no Relatório de Avaliação Final 2000-2004. deflatores utilizados e o conteúdo da tipologia de des- pesa incluída no agrupamento «Outros». –––––––– Considera-se, portanto, que a matéria deste docu- (2) Este Relatório será referenciado como Relatório de Avaliação Fi- mento não configura uma actualização ao relatório nal 2000-2004 no resto deste Anexo. apresentado. (3) Ver página 1 do relatório. 4276 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 a) Alteração no montante de financiamento nacio- rio de Avaliação Final 2000-2004 foram retirados os nal devido a alterações do âmbito temático da des- montantes de despesa correspondentes a: pesa elegível e da redefinição do conjunto de em- 1 — Domínio «Agricultura e desenvolvimento rural»; (4) presas públicas («the size of increase/decrease of 2 — Domínio «pescas». national elegible spending due to the changes in 3 — Fundos comunitários FEOGA e IFOP. elegibility-exclusion of agricultural and fisheries expenditure») A exclusão destes domínios e dos fundos estrutu- a1.) Por efeito da modificação do âmbito temático rais referidos teve o seguinte impacto na despesa na- da despesa elegível, aos valores apurados no Relató- cional total: Constata-se, assim, que a exclusão daquele tipo de empresas públicas de modo a não criar efeitos de du- despesa conduziu a uma redução do financiamento plicação contabilística. nacional total de – € 401 156 454 em termos médios a2.) Por outro lado, o conjunto de empresas pú- no período 2000-2004, a preços constantes de 2006. blicas contempladas no relatório de avaliação ex- Note-se que este efeito não é adicionável ao efeito das -ante 2007-2013 foi alterado face ao Relatório Fi- –––––––– (4) A despesa em agricultura e desenvolvimento rural financiada pelo FEDER foi incluída. Esta despesa foi reclassificada em infra-estruturas bá- sicas/ambiente e água. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4277 nal 2000-2004, tendo em conta as importantes alte- reclassificados o Instituto de Estradas de Portugal e rações no sector empresarial do Estado bem como alguns hospitais, de Administração Central para as profundas alterações ocorridas na forma estatutá- empresa pública, conforme sintetizado no seguinte ria de diversas entidades da Administração Pública. mapa: Assim, foram excluídas as empresas públicas que A alteração do conjunto das empresas públicas con- passaram a ser empresas privadas (Brisa — Autoes- sideradas teve um impacto de – € 834 429 935 na tradas de Portugal, S. A., EDP — Electricidade de despesa nacional total em termos médios no período Portugal S. A., e GDP — Gás de Portugal, SGPS), 2000-2004 a preços constantes de 2006, conforme foram incluídas outras empresas públicas e foram quadro seguinte: A diminuição do montante de financiamento nacio- de dados regionalizados pelo que não estão disponí- nal associada às empresas públicas reflecte: veis valores por regiões para comparação com os ago- ra apurados. A diminuição no Domínio dos Transportes devido Desta forma, no exercício de avaliação ex-ante no à exclusão da Brisa, entretanto privatizada. Por sua vez, contexto do QREN, a regionalização dos apuramentos a inclusão de novas empresas públicas com importan- tes projectos de infra-estruturas ferroviárias e aeropor- para o período 2000-2005 foi obtida a partir de nova tuárias, não compensou este efeito, uma vez que as inquirição às diferentes entidades. despesas naquele período ainda respeitavam essencial- Como já referido, o financiamento nacional apura- mente a estudos e avaliações; do para o Relatório Final 2000-2004 (valores médios A diminuição dos montantes no Domínio da Ener- anuais a preços constantes de 2006) atingiu gia associada à exclusão da EDP e da GDP. À saída € 6 547 252 467 e reporta-se ao total do território naci- da EDP correspondeu a entrada da REN-Electricidade. onal (vidé Quadro 2). O valor agora apurado para o território nacional é de € 5 412 814 278, uma vez que b) Alterações no financiamento nacional devido à foi excluída a despesa em agricultura e desenvolvimen- redefinição das regiões consideradas objectivo conver- to rural, pescas e FEOGA e IFOP e contempladas as gência («the size of increase/decrease of national ele- alterações do âmbito das empresas públicas. gible spending due to the change in coverage of Con- A alteração de âmbito regional teve o seguinte im- vergence — former Obj.1 — areas»). pacto no exercício ex-ante: o montante de Nos anteriores Quadros Comunitários de Apoio todo € 5 412 814 278 reduziu-se para € 3 882 762 815 em o território nacional foi classificado como Objectivo 1. termos médios no período 2000-2004 quando conside- No entanto, no período 2007-2013 foram consideradas radas apenas as regiões objectivo convergência. No como regiões objectivo convergência apenas as regi- período 2000-2005 este montante ascende a ões NUTS II, Norte, Centro, Alentejo, Algarve e Aço- € 3 897 676 670, sendo, portanto, este o montante a res. Verifica-se, portanto, uma alteração no âmbito considerar para efeitos de avaliação do cumprimento territorial do exercício de verificação do princípio da do princípio da adicionalidade (vidé pagina 25 do adicionalidade. Refira-se que no exercício de avalia- Relatório de Avaliação Ex-Ante do Cumprimento do ção final 2000-2004 não foi feito nenhum apuramento Princípio da Adicionalidade 2007-2013). 4278 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 2 — Deflatores utilizados no exercício de avaliação O deflator utilizado no período 2007-2013 tem ex ante 2007-2013 («the GDP deflators used») como fonte o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho, que estabelece disposições Conforme explicitado no anexo metodológico do gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento relatório de avaliação ex-ante (página 35), os deflato- Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Co- res utilizados no exercício foram os deflatores oficiais esão e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do PIB no período 2000-2004 disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE). Para o período no seu capítulo V, artigo 18.º o qual determina que, de 2005-2013 foi utilizado o deflator implícito nas para efeitos de programação e subsequente inclusão dotações financeiras da U.E (taxas de variação de 2 %) (5). no Orçamento Geral da União Europeia, os recursos disponíveis para autorização a título dos fundos para o período de 2007-2013 são indexados à taxa anual de 2 %. Acresce que os montantes definidos no quadro fi- nanceiro foram fixados a preços de 2004, sendo o deflator implícito para os anos de 2005 e 2006 tam- bém de 2 %. Neste contexto, e tendo em conta a na- tureza ainda preliminar do deflator oficial do PIB para 2005 e a não disponibilidade do deflator para 2006, optou-se por assegurar a consistência dos deflatores a utilizar para 2005 e 2006 com os adoptados para o período 2007-2013. 3) Desagregação do Domínio «Outros» («the bre- akdown for the category «outros», as this takes up 17 % of total national eligible expenditure») O Domínio «Outros» inclui os temas prioritários «Mecanismos para melhorar a concepção, o acompa- nhamento e a avaliação de políticas e programas» (tema 81), «Assistência Técnica» (temas 85 e 86), «Projectos integrados de renovação urbana e rural» (tema 61), e «Outras infraestruturas sociais» (tema 79), e desagrega-se conforme o quadro seguinte: –––––––– (5) Os valores de execução estimados para 2014 e 2015 foram também deflacionados por 2 %. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4279 Não tendo os temas prioritários «Projectos Integra- NUTS II (designadas «objectivos» na terminologia uti- dos de Renovação Urbana e Rural» e «Outras Infra- lizada pelos Regulamentos) e as dotações financeiras -Estruturas Sociais» enquadramento directo nos restan- são as seguintes: tes domínios da adicionalidade, considerou-se como «Um programa operacional abrange apenas um dos sendo a melhor alternativa a inclusão destas tipologias três objectivos referidos no artigo 3.º, salvo acordo em de despesa no domínio «Outros». contrário entre a Comissão e o Estado-Membro” (ar- ANEXO V tigo 32.º, n.º 1); «Cada eixo prioritário apenas pode receber a in- Regras para determinação da elegibilidade das despesas tervenção de um único fundo e de um único objectivo em função da localização e quantificação dos efeitos de cada vez» (artigo 54.º, n.º 3, a); de difusão («spill-over effects») «Nos Estados-Membros que recebem apoio do Fun- 1 — Os regulamentos comunitários relativos à polí- do de Coesão, o FEDER e o Fundo de Coesão inter- tica de coesão para o período 20072013, especialmen- vêm conjuntamente em programas operacionais rela- te o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, tivos a infra-estruturas de transportes e ao ambiente, de 11 de Julho, introduzem alterações significativas na incluindo os grandes projectos» (artigo 34.º, n.º 3). disciplina jurídica anterior relativa às regras de elegi- bilidade das despesas dos Fundos Estruturais e do Respeitando a disciplina regulamentar e benefician- Fundo de Coesão, designadamente ao estabelecerem no do da sua reduzida flexibilidade nesta matéria, Portu- n.º 4 do artigo 56.º do referido Regulamento que «As gal adoptou Programas Operacionais com as seguin- regras relativas à elegibilidade das despesas são fi- tes restrições territoriais: xadas a nível nacional, sem prejuízo das excepções Relativo ao conjunto das regiões «convergência» do previstas nos regulamentos específicos para cada fun- Continente: PO Temático Factores de Competitivida- do. As referidas regras abrangem a totalidade das de; despesas públicas declaradas a título do programa Relativo ao conjunto das regiões «convergência» do operacional». Continente para os financiamentos FEDER e à totali- Embora esta norma, que consagra a delegação de dade do território nacional para os financiamentos competências normativas nos EstadosMembros, con- Fundo de Coesão: PO Temático Valorização do Terri- traste com a situação vigente no período 2000-2006, tório; em que as mesmas regras de elegibilidade eram fi- Relativo ao conjunto das regiões «convergência» do xadas por Regulamento comunitário aprovado pela Continente, «competitividade regional e emprego» e Comissão, foi sistematicamente evidenciada pelos «phasing out»: PO Temático Potencial Humano; serviços da Comissão Europeia a necessidade de Relativos a uma região «convergência»: PO Regio- incluir no âmbito do QREN a disciplina a aplicar nais Norte, Centro, Alentejo e Açores; no quadro da elegibilidade das despesas em função Relativo a uma região «competitividade regional e da localização. emprego»: PO Regional Lisboa; 2 — Importa por outro lado salientar que, em resul- Relativo a uma região «phasing out»: PO Regional tado do processo político de negociação das dotações Algarve; financeiras da política de coesão, realizadas no âmbi- Relativos a uma região «phasing in»: PO Regional to do Conselho Europeu, se verifica no período 2007- Madeira; -2013 uma clara valorização da dimensão territorial dos Relativos ao conjunto das regiões portuguesas: PO financiamentos atribuídos por Estado-Membro, eviden- de Assistência Técnica. ciada pela respectiva compartimentação rígida de acor- do com as tipologias das NUTS II em «regiões con- 4 — Deveremos todavia assinalar que o QREN ar- vergência» e «regiões competitividade regional e gumenta explicitamente que as restrições territoriais im- emprego» (bem como nos regimes transitórios desig- postas não só diminuem as possibilidades de concreti- nados «phasing in» e «phasing out»). zar, com apoio financeiro comunitário de carácter A inerente rigidez territorial das dotações financei- estrutural, políticas públicas de desenvolvimento de âm- ras comunitárias da política de coesão é particularmen- bito nacional, como são especialmente gravosas para te agravada em Portugal, onde não só coexistem as as dinâmicas nacionais de desenvolvimento económi- quatro tipologias de NUTS II consagradas pelo Con- co, social e territorial ao prejudicarem, de forma sig- selho Europeu (e no aludido Regulamento 1083/ nificativa, a possibilidade de beneficiar dos efeitos de 2006) — NUTS II do Norte, Centro, Alentejo e Aço- difusão territorial de investimentos realizados na região res são regiões «convergência», NUTS II de Lisboa é de Lisboa. região «competitividade regional e emprego», NUTS II Registamos com agrado que esta preocupação (re- do Algarve é região «phasing out» e NUTS II da Ma- forçada em contactos posteriores com a Comissão) foi deira é região «phasing in» — como se verifica tam- entendida e é partilhada pelos serviços da Comissão bém a intervenção do Fundo de Coesão, com elegibi- Europeia que, na apreciação efectuada ao QREN refe- lidade territorial de âmbito nacional. rem o seguinte: «Considering that investments in the Esta situação particular de Portugal apenas tem pa- region of Lisbon have always had a strong spill-over ralelo em Espanha, como a tabela apresentada em effect to the benefit of all other regions, this signifi- anexo evidencia. cant reduction of community resources will require a 3 — Assinalamos, neste contexto, que as disposições particular attention to avoid serious repercussions at regulamentares comunitárias que estabelecem uma re- national level. The NSRF could be improved by lação directa rígida entre as tipologias territoriais das addressing this issue.» 4280 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 Nos contactos estabelecidos com a Comissão foi A.2 — Eixo 3 — Financiamento e Partilha de Risco explicitado o carácter excepcional da situação reconhe- da Inovação. cida como particularmente relevante em Portugal, cuja A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Fundo de justificação decorre de ser um dos poucos Estados- Apoio ao Financiamento à Inovação» -Membros onde os fenómenos de capitalidade são es- pecialmente significativos. A.3 — Eixo 4 — Administração Pública Eficiente e 5 — Este documento apresenta nos parágrafos se- de Qualidade. guintes, nestas circunstâncias e com este enquadramen- to, as regras estabelecidas entre a Comissão Europeia A.3.1 — Tipologia de Investimentos «Desmateriali- e as Autoridades Portuguesas para determinação da ele- zação, simplificação e reengenharia de processos» gibilidade das despesas em função da localização, ten- A.3.2 — Tipologia de Investimentos «Melhoria do do em conta os efeitos de difusão («spill-over effects») atendimento» e para imputação regional das despesas das operações A.3.3 — Tipologia de Investimentos «Administração de assistência técnica. electrónica (integração, administração em rede)» 6 — Regra Geral de Elegibilidade Territorial das Despesas B — PO Temático Potencial Humano As despesas relativas a operações co-financiadas B.1 — Eixo 3 — Gestão e Aperfeiçoamento Profis- pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão são sional elegíveis aos Programas Operacionais se forem reali- B.1.1 — Tipologia de Investimentos «Formações es- zadas nas NUTS II abrangidas por cada um desses PO. tratégicas para a gestão e inovação na Administração Este critério geral de elegibilidade territorial da des- Pública» pesa é operacionalizado, por regra, pela localização do investimento. Importa ter presente que estas tipologias de inter- No caso de investimentos de natureza material (em venções constituem casos excepcionais, devidamente que é claramente identificável a localização do inves- justificados em função da natureza das operações e do timento) a sua aplicação é imediata. efeito multiplicador que provocam em regiões distin- No caso de investimentos de natureza imaterial, a tas daquelas em que realiza o investimento. operacionalização do critério de elegibilidade territo- Estas tipologias representam, no seu conjunto, uma rial é aferido em função da localização da entidade pequena percentagem da dotação financeira dos Fun- beneficiária — definida pela localização da sua sede ou dos Estruturais em termos de programação. pela localização da delegação (ou estabelecimento) As orientações apresentadas nos parágrafos seguin- responsável pela execução da operação. tes, estabelecidas em parceria entre a Comissão Euro- Constituem excepções à regra geral de elegibilida- peia e as Autoridades Portuguesas poderão, nas situa- de territorial das despesas as relativas a: ções pertinentes, ser objecto de especificações adicionais no âmbito de cada Programa Operacional a) Operações com relevante efeito de difusão («spill- Temático. -over effect»), nos domínios e nos moldes definidos nos pontos 7. e 8.; 8 — Metodologias específicas para determinação da b) Operações relativas a Assistência Técnica à in- elegibilidade das despesas nos casos excepcionados tervenção dos Fundos Estruturais, nos termos referidos (determinação do efeito de difusão) no ponto 9. A — PO Temático Factores de Competitividade 7 — Constituem excepções à regra geral de elegi- Eixo 1 — Conhecimento e Desenvolvimento Tecno- bilidade territorial das despesas as relativas a opera- lógico ções cuja concretização tem lugar na NUTS II de Fundamentação geral: Lisboa (6), mas cujos efeitos se difundem pelas res- tantes regiões do Continente e são considerados muito Num país de desenvolvimento intermédio, como é relevantes para o desenvolvimento das regiões objec- o caso de Portugal, o apoio público ao investimento tivo «Convergência» do Continente. em I&D — efectuado tanto por entidades públicas Consideram-se, para este efeito as seguintes tipolo- como privadas — assume uma importância crucial para gias de investimento: o fomento da competitividade das empresas e dos ter- ritórios. Esta linha de acção política tem o carácter de A — PO Temático Factores de Competitividade estímulo à produção de bens públicos e visa suprir A.1 — Eixo 1 — Conhecimento e Desenvolvimento diversos tipos de falhas de mercado, particularmente Tecnológico evidentes em regiões com um tecido empresarial pou- A.1.1 — Tipologia de Investimentos «Apoios a con- co evoluído do ponto de vista tecnológico, com um sórcios de I&DT entre empresas e entidades do Siste- baixo nível de investimento em capital humano e com ma Científico e Tecnológico» menor propensão à cooperação entre empresas e entre estas e o sistema científico. A grande concentração de recursos para a produção de conhecimento tecnológico na região-capital coexis- –––––––– te com a relativa dispersão dos agentes que constitu- em o potencial universo da sua utilização económica, (6) Ou, nas situações pertinentes, na NUTS II do Algarve. o que configura um sistema territorial em que os flu- Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4281 xos de difusão dos efeitos do investimento realizado As dificuldades referidas afectam particularmente as naquela região por todas as restantes assume grande empresas e as possibilidades de transformação de ini- relevância. ciativas e empreendedores em efectivos projectos em- presariais nos territórios mais afastados dos centros de Metodologia específica: decisão das instituições financeiras, onde os factores negativos assinalados se conjugam, num processo cu- A.1.1 — Tipologia de Investimentos «Apoios a con- mulativo, com factores de ordem cultural inibidores da sórcios de I&DT entre empresas e entidades do Siste- utilização de instrumentos de financiamento mais so- ma Científico e Tecnológico» fisticados e responsabilizadores. Consideração de efeitos de difusão nas regiões «con- vergência» do Continente condicionada (i) pela parti- Metodologia específica: cipação financeira de uma ou mais empresas na ope- ração realizada pelo consórcio de I&DT entre empresas A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Fundo de e entidades do Sistema Científico e Tecnológico e (ii) Apoio ao Financiamento à Inovação» pela localização da ou das empresas envolvidas no Consideração de efeitos de difusão nas regiões «con- consórcio de I&DT — definida pela localização da sua vergência» do Continente condicionada pela localiza- sede ou pela localização da delegação (ou estabeleci- ção da instituição responsável pela constituição e ope- ração do Fundo de Apoio ao Financiamento da mento) responsável pela participação financeira na Inovação em qualquer uma das regiões «convergência» operação — em qualquer uma das regiões «convergên- do Continente (Norte, Centro e Alentejo). cia» do Continente (Norte, Centro e Alentejo). Consequentemente, a única condicionante da elegi- Consequentemente, as únicas condicionantes da bilidade territorial das despesas no âmbito do «fundo elegibilidade territorial das despesas no âmbito dos de apoio ao financiamento à inovação» relevante para «apoios a consórcios de I&DT» relevantes para efeito efeito de financiamento pelo PO Factores de Compe- de financiamento pelo PO Factores de Competitivida- titividade é a relativa à localização da instituição res- de são as referidas nos pontos (i) e (ii) do parágrafo ponsável pela respectiva constituição e operação, cuja anterior, que são independentes das responsabilidades verificação é independente da localização das aplica- dos membros do consórcio e dos procedimentos que ções e das empresas que recebem apoio desse fundo. se estabeleçam entre esse beneficiário e as restantes Reunida a condição referida, a totalidade das des- entidades que integram o consórcio de I&DT. pesas de constituição do fundo de apoio ao financia- Reunidas as duas condições referidas, as despesas mento à inovação é elegível em termos territoriais ao realizadas pelos consórcios de I&DT são elegíveis em PO Factores de Competitividade, sem prejuízo da ve- termos territoriais ao PO Factores de Competitividade rificação dos restantes critérios de selecção relevantes até ao limite correspondente a duas vezes a participa- e pertinentes, aplicáveis no contexto deste PO. ção financeira da ou das empresas envolvidas no con- sórcio de I&DT, desde que esse limite não exceda Eixo 4 — Administração Pública Eficiente e de 100 % das despesas elegíveis da operação. Qualidade O cumprimento das condições de elegibilidade terri- Fundamentação geral: torial referidas nos parágrafos anteriores não prejudica Os efeitos do processo de modernização da Admi- a verificação dos restantes critérios de selecção relevan- nistração Central do Estado — entendida num sentido tes e pertinentes, aplicáveis no contexto deste PO. lato e tendo como objectivos a redução dos custos de contexto e de melhoria da competitividade nacional, por Eixo 3 — Financiamento e Partilha de Risco da via do aumento da eficiência da Administração — Inovação estendem-se ao conjunto do território nacional, pela Fundamentação geral: própria natureza da entidades (a Administração Central) O financiamento de pequenas e médias empresas é e dos serviços que prestam (dirigidos ao conjunto dos cidadãos e ou ao conjunto dos agentes económicos). um dos domínios onde a necessidade de intervenção Em função da grande concentração de serviços da das políticas públicas se faz sentir com maior acuida- Administração Pública na região-capital é natural que de, particularmente no contexto do financiamento de aqui se concentrem parte significativa dos investimen- projectos de investimento inovadores. tos a realizar, sendo neste caso particularmente dese- Não obstante os mercados financeiros terem atingi- quilibrada a relação territorial entre a localização dos do um grau de sofisticação considerável, os projectos investimentos e a produção dos seus efeitos. que visam fases iniciais do ciclo de vida das empre- sas e dos produtos, com forte cariz de inovação, con- Metodologia específica, comum a todas as tipologi- tinuam a enfrentar grandes obstáculos na obtenção dos as do Eixo Prioritário Administração Pública Eficiente meios de financiamento necessários e adequados ao seu e de Qualidade: desenvolvimento, como a Comissão Europeia e o Ban- co Europeu de Investimento reconhecem ao desenca- A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Desmateriali- dearem uma relevante iniciativa neste âmbito. zação, simplificação e reengenharia de processos» Constata-se, na verdade, que os mecanismos tradi- A.2.2 — Tipologia de Investimentos «Melhoria do cionais de avaliação tendentes à concessão de financi- atendimento» amento bancário a projectos inovadores, revelam-se, na A.2.3 — Tipologia de Investimentos «Administração generalidade dos casos, ou inibidores da obtenção dos electrónica (integração, administração em rede)» fundos pelos empreendedores, ou conducentes à sua a) Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões disponibilização em condições que se revelam desade- «convergência» do Continente de acordo com a con- quadas do perfil de desenvolvimento desses projectos. centração nestas regiões da população residente. 4282 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 b) Quantificação dos efeitos de difusão: Metodologia específica: Concentração da população residente nas NUTS II B.1.1 — Tipologia de Investimentos «Formações es- Norte, Centro e Alentejo no quadro da população re- tratégicas para a gestão e inovação na Administração sidente do continente: 68,5 % (4.º Relatório da Coesão, Pública» Eurostat, 2004). a) Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões «convergência» do continente de acordo com a con- c) Quantificação das despesas realizadas na região centração nestas regiões da população residente. NUTS II Lisboa elegíveis ao PO Temático Factores de b) Quantificação dos efeitos de difusão: Competitividade: Concentração da população residente nas NUTS II Para cada € 1000 de investimento em projectos de Norte, Centro e Alentejo no quadro da população re- modernização da administração pública localizado na sidente do continente: 68,5 % (4.º Relatório da Coesão, NUTS II Lisboa será elegível pelo Eixo «Administra- Eurostat, 2004). ção Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Factores de Competitividade o investimento de € 685; c) Quantificação das despesas realizadas na região O montante não elegível ao Eixo «Administração NUTS II Lisboa elegíveis ao PO Temático Potencial Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Factores de Humano: Competitividade será financiado através de recursos Para cada € 1000 de investimento em acções de nacionais. formação estratégica para a gestão e inovação na Ad- ministração Pública localizadas na NUTS II Lisboa será d) A aplicação da metodologia específica apresen- elegível pelo Eixo «Gestão e Aperfeiçoamento Profis- tada nas alíneas anteriores toma em consideração que sional» do PO Potencial Humano o investimento de as actividades relativas à qualificação e formação de € 685; recursos humanos associadas às tipologias de investi- O montante não elegível ao Eixo «Gestão e Aper- mentos referidas não são elegíveis pelo Eixo «Admi- feiçoamento Profissional» do PO Potencial Humano nistração Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Fac- será financiado pelos respectivos Eixos «Lisboa» (cuja tores de Competitividade, com excepção das situações população residente corresponde a 27,5 % da popula- que respeitem a projectos integrados. ção do Continente), «Algarve» (cuja população resi- dente corresponde a 4 % da população do continente) B — PO Temático Potencial Humano e ou através de recursos nacionais. B.1 — Eixo 3 — Gestão e Aperfeiçoamento Profis- sional 9 — Imputação regional das despesas relativas a Fundamentação geral: operações de Assistência Técnica O Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Po- As despesas relativas a operações de Assistência tencial Humano integra o apoio ao desenvolvimento de Técnica à intervenção dos Fundos Comunitários com formações estratégicas e especializadas para a gestão carácter estrutural não estão sujeitas ao critério de ele- e inovação na Administração Pública, em domínios em gibilidade territorial. A respectiva elegibilidade é as- que as instituições não tenham capacidades formativas sim definida em função exclusivamente do objectivo internas e não seja possível mobilizá-la em organismos da despesa e é independente da sua localização da sua da administração, através dos respectivos recursos, realização. cujas intervenções são eminentemente complementares Tratando-se, em regra, de despesas relativas a ope- das concretizadas no âmbito do Eixo 4 do PO Facto- rações com efeito difuso sobre o território abrangido res de Competitividade (Administração Pública Efici- pelo Programa Operacional respectivo, adopta-se o ente e de Qualidade). princípio de imputar a despesa de assistência técnica Assinalando-se, consequentemente, que os objecti- de forma proporcional à dotação por Objectivo e Re- vos prosseguidos privilegiam em particular a redução gime Transitório dos Fundos Estruturais, tendo em dos custos de contexto e de melhoria da competitivi- conta os seguintes factores de ajustamento marginal: dade nacional, por via do aumento da eficiência da No que respeita ao FEDER esta imputação toma em Administração, releva-se ser particularmente relevante consideração as especificidades regionais e, em parti- a circunstância de, não obstante a significativa concen- cular, a alocação especial para as Regiões Ultraperifé- tração dos recursos humanos da Administração Públi- ricas no quadro das regiões do Objectivo Competitivi- ca na região de Lisboa, os efeitos das acções a con- dade Regional e Emprego, que não deve ser cretizar terem necessariamente consequências sobre o considerada em termos de Assistência Técnica; conjunto do território nacional, decorrentes da nature- No que se refere ao FSE essas especificidades regi- za da entidades e dos serviços que prestam (dirigidos onais adicionam-se por um lado às consequências da ao conjunto dos cidadãos e ou ao conjunto dos agen- existência de recursos limitados para as regiões do tes económicos). Objectivo Competitividade Regional e Emprego e em A referida concentração de serviços da Administra- Phasing Out, que deverão ser concentrados em activi- ção Pública na região-capital determina que se concen- dades dirigidas a aumentar a respectiva competitivida- trem nesta região parte significativa dos investimentos de; e, por outro lado, à relevância que a moderniza- a realizar, sendo neste caso particularmente desequili- ção administrativa reveste nas regiões do Objectivo brada a relação territorial entre a localização dos in- Convergência, cuja prossecução é também apoiada pela vestimentos e a produção dos seus efeitos. Assistência Técnica. Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 4283 Nestas circunstâncias, aplica-se aos Programas Ope- Obj. Competitividade — NUTS II Lisboa — 1,7 % racionais de Assistência Técnica FEDER e FSE a se- Phasing in — NUTS II Madeira — 1,3 % guinte chave de imputação regional: No caso dos Eixos de Assistência Técnica dos Pro- PO Assistência Técnica QREN FEDER gramas Operacionais Valorização Territorial e Facto- Obj. Convergência — NUTS II Norte, Centro, Alen- res de Competitividade a imputação regional é de tejo e Açores — 93,7 % 100 % nas regiões Objectivo Convergência. Phasing out — NUTS II Algarve — 1,5 % No que respeita ao Programa Operacional Potencial Obj. Competitividade — NUTS II Lisboa — 2,7 % Humano — cujo carácter pluriobjectivos implicou a Phasing in — NUTS II Madeira — 2,1 % desagregação da Assistência Técnica em três Eixos —, a imputação regional das despesas de Assistência Téc- PO Assistência Técnica QREN FSE nica é directamente proporcional às correspondentes Obj. Convergência — NUTS II Norte, Centro, Alen- dotações financeiras em cada um dos Eixos Prioritári- tejo e Açores — 96 % os pertinentes (Eixo 8 — Algarve, Eixo 9 — Lisboa e Phasing out — NUTS II Algarve — 1 % Eixo 10 — Assistência Técnica). ANEXO Tipologia Territoriais dos Estados-Membros Tipologias territoriais Estados Membros Estados Menbros Objectivo Fundo de Número de Objectivo convergência Phasing out competitividade Phasing in coesão tipologias e emprego Alemanha 3 Áustria 2 Bélgica 2 Bulgária 1 Chipre 2 Dinamarca 1 Eslováquia 3 Eslovénia 2 Espanha 5 Estónia 2 Finlândia 2 França 2 Grécia 4 Hungria 3 Irlanda 2 Itália 4 Letónia 2 Lituânia 2 Luxemburgo 1 Malta 2 Países Baixos 1 Polónia 2 Portugal 5 Reino Unido 4 República Checa 3 Roménia 1 Suécia 1 4284 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007 MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL g) A Unidade de Aviação Ligeira do Exército; h) O Centro Militar de Educação Física e Desportos.