Resolução do Conselho de Ministros n.º 135/2018

Resolução do Conselho de Ministros n.º 135/2018 Ana Luísa Portela Gonçalves Bastos, nascida a 20 de Nos termos do disposto nos artigos 6.º e 13.º dos Es- agosto de 1968, residente em Guimarães. tatutos dos Hospitais, Centros Hospitalares e Institutos Formação académica: Mestrado em Direção e Che- Portugueses de Oncologia, E. P. E., constantes do anexo II fia dos Serviços de Enfermagem pela Escola Superior ao Decreto-Lei n.º 18/2017, de 10 de fevereiro, conjugados de Enfermagem do Porto, Pós-Graduação em Gestão da com o artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Qualidade e Auditoria em Saúde pelo Instituto Politécnico outubro, na sua redação atual, e com o n.º 2 do artigo 13.º de Saúde do Norte, Curso de Estudos Superiores Espe- do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na sua redação cializados em Enfermagem de Saúde Infantil e Pediátrica atual, resulta que os membros do conselho de administração pela Escola Superior de Enfermagem de Viana do Castelo, do Hospital da Senhora da Oliveira Guimarães, E. P. E., Licenciatura em Enfermagem pela Escola Superior de são designados por resolução do Conselho de Ministros, Enfermagem Calouste Gulbenkian de Braga. sob proposta dos membros do Governo responsáveis pelas Experiência profissional mais relevante: Desde 2004 áreas das finanças e da saúde, para um mandato de três desempenha funções de enfermeira chefe no HSO, E. P. E., anos, renovável uma única vez. Guimarães, onde também desempenhou funções como Atendendo à vacatura do cargo de vogal executivo com enfermeira especialista de 1992 até 2003. De 2004 a 2012 funções de enfermeiro diretor do conselho de administração foi adjunta da Direção de Enfermagem do Hospital Senhora do Hospital da Senhora da Oliveira Guimarães, E. P. E., da Oliveira, E. P. E. De 2004 a 2018 integrou o grupo por motivo de renúncia, torna-se necessário proceder à dinamizador da Acreditação para a Qualidade em Saúde designação de novo titular, para completar o mandato em pela Joint Comission Internacional do Hospital Senhora curso do atual conselho de administração, que termina em da Oliveira, E. P. E. De 2006 a 2010 foi membro da Equipa 31 de dezembro de 2020. de Gestão de Altas do HSO, Guimarães. Em 2010 foi A remuneração dos membros do conselho de admi- membro da Comissão Instaladora da Unidade de Cuidados nistração desta entidade pública empresarial obedece ao Continuados de Convalescença, HSO, E. P. E. disposto no n.º 5 da Resolução do Conselho de Ministros Outros Cargos e Funções: De 2004 a 2009 foi Regente n.º 18/2012, de 21 de fevereiro, e à classificação atribuída da cadeira Saúde Infantil e Pediátrica na CESPU. De 2004 pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 36/2012, de a 2010 foi docente convidada na cadeira de Neonatologia 26 de março, na sua redação atual. na CESPU. Docente na Pós-Graduação de Enfermagem Foi ouvida, nos termos do n.º 3 do artigo 13.º do Decreto- Neonatologia na CESPU. Em 2015 foi docente na pós- -Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na sua redação atual, a -Graduação de Saúde Materno e Obstétrica na CESPU Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administra- Angola (Benguela). Foi membro da Comissão Instaladora ção Pública, que se pronunciou favoravelmente sobre a do Hospital Particular Grupo Trofa (1998) onde exerceu designação constante da presente resolução. funções como enfermeira Chefe do serviço de interna- Assim: mento. Fez parte da Comissão Organizadora de várias Nos termos dos artigos 6.º e 13.º dos Estatutos dos Hos- jornadas científicas. Desde 2014 faz parte dos órgãos so- pitais, Centros Hospitalares e Institutos Portugueses de ciais da Associação Portuguesa de Enfermeiros Gestores Oncologia, E. P. E., constantes do anexo II ao Decreto-Lei e Liderança. n.º 18/2017, de 10 de fevereiro, dos n.os 2 e 3 do artigo 13.º, 111727718 do n.º 1 do artigo 15.º, da alínea c) do n.º 3 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na sua reda- ção atual, e da alínea d) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: TRABALHO, SOLIDARIEDADE 1 — Designar, sob proposta dos Ministros das Finanças E SEGURANÇA SOCIAL e da Saúde, Ana Luísa Portela Gonçalves Bastos, para o cargo de vogal executiva com funções de enfermeira diretora, do conselho de administração do Hospital da Portaria n.º 281/2018 Senhora da Oliveira Guimarães, E. P. E., cuja idoneidade, de 17 de outubro experiência e competências profissionais para o desempe- nho do cargo são evidenciadas na respetiva nota curricular, Portaria de extensão das alterações do contrato coletivo entre que consta do anexo à presente resolução, dela fazendo a APCOR — Associação Portuguesa da Cortiça e a Federa- parte integrante. ção Portuguesa dos Sindicatos da Construção, Cerâmica e 2 — Estabelecer que a presente designação é feita pelo Vidro — FEVICCOM e outros (pessoal fabril). período restante do mandato em curso dos membros do mesmo conselho de administração. As alterações do contrato coletivo entre a APCOR — As- 3 — Autorizar a designada a exercer a atividade de sociação Portuguesa da Cortiça e o Sindicato do Comércio, docência em estabelecimentos de ensino superior público Escritórios e a Federação Portuguesa dos Sindicatos da ou de interesse público. Construção, Cerâmica e Vidro — FEVICCOM e outros 4 — Determinar que a presente resolução produz efeitos (pessoal fabril), publicadas no Boletim do Trabalho e Em- no dia seguinte ao da sua aprovação. prego (BTE), n.º 34, de 15 de setembro de 2018, abran- gem, no território nacional, as relações de trabalho entre Presidência do Conselho de Ministros, 4 de outubro empregadores que se dediquem à atividade corticeira e de 2018. — O Primeiro-Ministro, António Luís Santos trabalhadores ao seu serviço, uns e outros representados da Costa. pelas associações que as outorgaram. 4992 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 A APCOR e algumas das associações sindicais signatá- (pessoal fabril), publicadas no Boletim do Trabalho e Em- rias requereram a extensão das alterações do contrato cole- prego, n.º 34, de 15 de setembro de 2018, são estendidas tivo na mesma área e setor de atividade aos empregadores no território do continente: não filiados na associação de empregadores outorgantes e a) Às relações de trabalho entre empregadores não fi- trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias liados na associação de empregadores outorgante que se nelas previstas, não representados pelas associações sin- dediquem à atividade corticeira e trabalhadores ao seu dicais outorgantes. serviço, das profissões e categorias profissionais previstas Considerando o disposto no n.º 2 do artigo 514.º do na convenção; Código do Trabalho, nomeadamente a identidade ou se- b) Às relações de trabalho entre empregadores filiados melhança económica e social das situações previstas no na associação de empregadores outorgante e trabalhadores âmbito da convenção com as que se pretende abranger com ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais na a presente extensão foi ainda efetuado o estudo de avalia- convenção, não representados pelas associações sindicais ção dos indicadores previstos nas alíneas a) a e) do n.º 1 da outorgantes. Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 82/2017, de 9 de junho de 2017. Segundo o apuramento dos Quadros Artigo 2.º de Pessoal (anexo A do Relatório Único) de 2016 estão abrangidos pelos instrumentos de regulamentação coletiva 1 — A presente portaria entra em vigor no quinto dia de trabalho aplicáveis, direta ou indiretamente, excluindo após a sua publicação no Diário da República. os praticantes e aprendizes e o residual, 1 149 trabalhadores 2 — A tabela salarial e cláusulas de natureza pecuniária por contra de outrem a tempo completo (TCO), dos quais previstas na convenção produzem efeitos a partir de 1 de 67 % são homens e 33 % são mulheres. De acordo com outubro de 2018. os dados da amostra, o estudo indica que para 450 TCO O Secretário de Estado do Emprego, Miguel Filipe Par- (39 % do total) as remunerações devidas são iguais ou dal Cabrita, em 12 de outubro de 2018. superiores às remunerações convencionais enquanto para 111727775 699 TCO (61 % do total) as remunerações são inferiores às convencionais. Quanto ao impacto salarial da extensão, a atualização das remunerações representa um acréscimo de 1 % na massa salarial do total dos trabalhadores e de TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1,9 % para os trabalhadores cujas remunerações devidas serão alteradas. Na perspetiva da promoção de melhores Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 367/2018 níveis de coesão e igualdade social o estudo indica uma ligeira diminuição no leque salarial entre 2017 e 2018. Processo n.º 106/2018 Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 478.º do Có- digo do Trabalho e dos n.os 2 e 4 da RCM, na fixação da Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: eficácia das cláusulas de natureza pecuniária foi tido em conta a data do depósito da convenção e o termo do prazo I — A Causa para a emissão da portaria de extensão, com produção de 1 — O representante do Ministério Público junto do efeitos a partir do primeiro dia do mês em causa. Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º Embora a convenção tenha área nacional, a extensão da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tri- de convenções coletivas nas Regiões Autónomas compete bunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na aos respetivos Governos Regionais, pelo que a presente redação que lhe foi conferida pela Lei Orgânica n.º 11/2015 extensão apenas é aplicável no território do continente. de 28 de agosto, doravante LTC), a organização de um Foi publicado o aviso relativo ao projeto da presente processo, a tramitar nos termos do processo de fiscaliza- extensão no Boletim do Trabalho e Emprego, Separata, ção abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista n.º 40, de 17 de setembro de 2018, ao qual não foi deduzida à apreciação, pelo Plenário, da constitucionalidade das oposição por parte dos interessados. normas constantes do n.º 1 do artigo 2.º, n.º 2 do artigo 3.º Ponderadas as circunstâncias sociais e económicas justi- e n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento da Taxa Municipal de ficativas da extensão de acordo com o n.º 2 do artigo 514.º Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (RTMPC), aprovado do Código do Trabalho promove-se a extensão das altera- por regulamento aprovado pela Assembleia Municipal de ções do contrato coletivo em causa. Vila Nova de Gaia em 15 de junho de 2011. Assim, manda o Governo, pelo Secretário de Estado do Indica o Ministério Público que tais normas foram julga- Emprego, no uso da competência delegada por Despacho das inconstitucionais em três casos concretos, subjacentes n.º 1300/2016, de 13 de janeiro de 2016, do Ministro do aos Acórdãos n.º 418/2017, n.º 611/2017 e n.º 17/2018, e Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, publicado no que o mesmo juízo de inconstitucionalidade foi retomado Diário da República, 2.ª série, n.º 18, de 27 de janeiro de nas Decisões Sumárias n.os 14/2018 e 15/2018, tendo todas 2016, ao abrigo do artigo 514.º e do n.º 1 do artigo 516.º as referidas decisões transitado em julgado. do Código do Trabalho e da Resolução do Conselho de 1.1 — Notificado nos termos e para os efeitos previs- Ministros n.º 82/2017, publicada no Diário da República, tos nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Presidente da 1.ª série, n.º 112, de 9 de junho de 2017, o seguinte: Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia não se pro- nunciou sobre o pedido do Ministério Público. Artigo 1.º 1.2 — Os Acórdãos n.º 418/2017, n.º 611/2017 e As condições de trabalho constantes das alterações do n.º 17/2018 pronunciaram-se no sentido da inconstitucio- contrato coletivo entre a APCOR — Associação Portu- nalidade das normas supracitadas e transitaram em julgado, guesa da Cortiça e a Federação Portuguesa dos Sindicatos pelo que se têm por verificadas as condições previstas no da Construção, Cerâmica e Vidro — FEVICCOM e outros artigo 82.º da LTC. Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 4993 O Requerente tem legitimidade para deduzir o pedido. No âmbito da proteção civil, o Município atua nos Assim, discutido o memorando, apresentado pelo Pre- mais diversos domínios, como sejam o levantamento, sidente do Tribunal, a que se refere o artigo 63.º, n.º 1, da previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos; LTC, cumpre elaborar o acórdão em conformidade com o a análise permanente das vulnerabilidades perante entendimento alcançado em Plenário. situações de risco; a informação e formação das po- pulações, visando a sua sensibilização em matéria de II — Fundamentação autoproteção e colaboração com as autoridades; o pla- neamento de soluções de emergência, visando a busca, 2 — Trata-se, nos presentes autos, de apreciar um pe- o salvamento, a prestação do socorro e de assistência, dido de generalização do juízo de inconstitucionalidade que bem como a evacuação, alojamento e abastecimento o Tribunal afirmou em três casos concretos relativamente das populações; a inventariação dos recursos e meios às normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis; o es- n.º 2, do Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção tudo e divulgação de formas adequadas de proteção Civil de Vila Nova de Gaia (sendo que a circunstância de de edifícios em geral, de monumentos e de outros bens ter sido, entretanto, revogada, pela Assembleia Municipal culturais, de infraestruturas, de instalações de serviços de Vila Nova de Gaia, em 07/12/2017 [cf. Regulamento essenciais, do ambiente e dos recursos naturais. n.º 15/2018, DR, 2.ª série, de 09/01/2018], não afasta, só O Município de Vila Nova de Gaia tem vindo, desta por si, o funcionamento do mecanismo processual previsto forma, ao longo dos anos: a investir acentuadamente no artigo 82.º da LTC). na área da proteção civil e da prevenção de riscos. 2.1 — As normas em causa foram objeto de um juízo Para além do Corpo de Sapadores Bombeiros, tem em de inconstitucionalidade no Acórdão n.º 418/2017, no qual permanente funcionamento a Comissão Municipal de foi ponderado o seguinte: Proteção Civil e a Comissão Municipal de Defesa da “[...] Floresta Contra incêndios, promovendo de forma re- A este respeito, deveremos atender ao que consta do gular e continuada atividades de formação cívica com “Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de especial incidência nos domínios da prevenção contra Vila Nova de Gaia” (doravante, RTMPC). o risco de incêndio, acidentes químicos, ventos cicló- 2.2.1 — Este Regulamento começa por descrever a nicos, cheias e outras catástrofes, merecendo especial atividade de proteção civil em geral e no âmbito munici- destaque as ações de formação junto das escolas. pal (por referência à Lei n.º 27/2006, de 3 de julho — Lei Nesta conformidade, e em cumprimento do novo de Bases da Proteção Civil —, e à Lei n.º 65/2007, de 12 enquadramento legal, o presente Regulamento vem de novembro, que define o enquadramento institucional fixar as condições de criação, lançamento, liquidação e operacional da proteção civil no âmbito municipal, e cobrança da taxa municipal de prevenção de riscos estabelece a organização dos serviços municipais de e proteção civil, doravante designada abreviadamente proteção civil e determina as competências do coman- por TMPC. dante operacional municipal), acentuando a vertente [...]”. das atividades de prevenção. Com efeito, no preâmbulo do RTMPC a justificação genérica da imposição da taxa Destacam-se, na “construção” desta taxa, as seguin- surge-nos afirmada nos termos seguintes: tes normas do RTMPC (que incluem as normas objeto de recusa pelo Tribunal a quo): ‘[...] A proteção civil [constitui] um dever repartido entre o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, Artigo 2.º por um lado, e de todos os cidadãos e entidades públicas Objeto e privadas por outro. 1 — O presente Regulamento estabelece as disposi- O cidadão tem o direito de ter à sua disposição in- ções respeitantes à liquidação, cobrança e pagamento formações concretas sobre os riscos coletivos e como os da taxa municipal de proteção civil devida pela pres- prevenir e minimizar os seus efeitos, caso ocorram. Tem, tação de serviços no domínio da prevenção de riscos e também, direito a ser prontamente socorrido sempre da proteção civil, doravante designada abreviadamente que aconteça um acidente ou catástrofe. por TMPC. A este direito corresponde, todavia, um dever de 2 — A TMPC tem por objeto compensar financeira- comparticipar na despesa pública local gerada com mente o Município pela despesa pública local, realizada a proteção civil na área do seu Município de forma a no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil e tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável constitui a contrapartida do Município por: do ponto de vista financeiro. O artigo 5.º, n.º 2 Lei n.º 53-E/2006, de 29 de de- a) Prestação de serviços de bombeiros e de proteção zembro, prevê a possibilidade de as autarquias locais civil; criarem taxas para financiamento de utilidades geradas b) Funcionamento da comissão municipal de pro- pela realização de despesa pública local, quando desta teção civil; resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo c) Funcionamento da comissão municipal de defesa certo e determinado de sujeitos, independentemente da floresta contra incêndios; da sua vontade, estipulando a alínea j) do n.º 1 do seu d) Cumprimento e execução do plano de emergência artigo 6.º que as taxas das autarquias locais incidem municipal; sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas e) Prevenção e reação a acidentes graves e catástro- pela atividade dos municípios, designadamente pela fes, de proteção e socorro de populações; e prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos f) Promoção de ações de proteção civil e de sensibi- e da proteção civil. lização para prevenção de riscos. 4994 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 Artigo 3.º 3 — Taxas Municipais de Proteção Civil Propostas Âmbito de aplicação e sua Justificação De acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil, a 1 — A TMPC aplica-se às pessoas singulares ou proteção civil é a atividade desenvolvida pelo Estado, coletivas proprietárias de prédios urbanos ou rústicos Regiões Autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos sitos na área do Município de Vila Nova que Gaia. e por todos as entidades públicas e privadas com a 2 — A TMPC aplica-se, de igual forma, às entida- finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a si- des gestoras das infraestruturas instaladas, total ou tuações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os parcialmente, no Município de Vila Nova do Gaia, de- seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em signadamente as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de perigo quando aquelas situações ocorram. eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e As taxas previstas no regulamento de Taxa Municipal de abastecimento. de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia 3 — Para efeitos do n.º 1 do presente artigo, referem-se ao serviço público prestado pela Direção considera-se proprietário o sujeito passivo de Imposto Municipal de Bombeiros e Proteção Civil no âmbito Municipal sobre Imóveis. dos serviços de: a) Prevenção dos riscos coletivos e a ocorrência de Artigo 4.º acidente grave ou de catástrofe deles resultantes; Taxa b) Atenuação dos riscos coletivos e limitação dos seus efeitos no caso de ocorrência de acidente grave 1 — O montante da TMPC a pagar pelo sujeito ou de catástrofe; passivo resulta da aplicação dos critérios económico- c) Socorro e assistência a pessoas e outros seres -financeiros constantes do Anexo I ao presente Regu- vivos em perigo e proteção de bens e valores culturais, lamento. ambientais e de elevado interesse público; 2 — A taxa a cobrar pelo Município é anual e consta d) Reposição da normalidade da vida das pessoas em do Anexo II do presente Regulamento. áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe. 3 — A liquidação da taxa consta de documento de cobrança próprio que será enviado aos proprietários 3.1 — Metodologia Utilizada de imóveis sitos no Concelho e será efetuada em simul- O estudo procura demonstrar os critérios de deter- tâneo com a cobrança do IMI. minação dos custos da atividade pública para a fixa- 4 — No caso das entidades gestoras das infraes- ção das taxas. tendo em conta os aspetos inerentes aos truturas a liquidação da taxa será efetuada por carta mesmos de forma a garantir uma maior equidade na registada. sua aplicação. 5 — Caso os sujeitos passivos referidos no número Foram inicialmente identificados os processos que três se encontrem isentos do pagamento de IMI nos ter- conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila mos da legislação em vigor, durante o período em que Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais en- a isenção vigorar a liquidação da taxa será efetuada tidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, por carta registada. tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Direção Municipal de Bom- Em anexo ao RTMPC encontra-se uma exposição beiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas designada “fundamentação económico-financeira” do seguintes situações/tipologias: valor da TMPC que, no que ora importa reter (ou seja, quanto às “entidades gestoras das infraestruturas ins- * Em Prédios Urbanos e Rústicos; taladas”, como sucede com a Impugnante), estabelece * Em Vias Rodoviárias; o seguinte: * Em Vias Ferroviárias; * Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes “[...] de Gás, Eletricidade e Telecomunicações. 2 — Pressupostos e condicionantes Para a elaboração do presente estudo foram tidas Depois de identificadas todas as situações objeto em consideração os seguintes pressupostos e condi- de intervenção por parte daquela Direção Municipal, cionantes: procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios -- O Município de Vila Nova de Gaia ainda não tem relacionados com a natureza de riscos associados e implementada a contabilidade de custos que permita tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes identificar com rigor os custos de funcionamento das taxas aplicáveis, a saber: diversas unidades orgânicas, assim como o valor dos * Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor pa- equipamentos municipais utilizados nos processos onde trimonial tributável; são cobradas taxas; * Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao -- No cálculo dos custos foram atendidos princípios custo; de eficiência organizacional e da razoabilidade dos * Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes valores apresentados pelo Serviço; de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo. -- No cálculo do valor das taxas foi respeitado o princípio da proporcionalidade; A metodologia seguida para o apuramento do valor -- Foi ainda considerado um custo social suportado das taxas teve em consideração apenas o referencial de pelo Município, funcionando como uma comparticipa- base do custo da contrapartida (perspetiva objetiva) e ção ao custo real de determinados serviços. de uma perspetiva subjetiva, para os prédios urbanos Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 4995 e rústicos, com um custo social a ser suportado pelo contributo de cada tipologia nos custos com a Direção Município. Municipal de Bombeiros e Proteção Civil. Assim, o valor das taxas foi calculado com base nos A fórmula de calculo para calcular o custo total de custos suportados pelo Município para a prestação do cada taxa a cobrar foi a seguinte: serviço [...]. Valor da Taxa = Y * (CMOD + CABS + Amort + OC)/Univ Quanto às taxas aplicáveis as entidades gestoras de infraestruturas o valor previsto corresponde ao valor do custo da contrapartida. sendo: [...] Y: Percentagem Considerada em Função do Total [V]erifica-se que a determinação do valor das taxas de Custos de proteção civil a fixar pelo Município de Vila Nova CMOD: Custo Com Pessoal de Gaia teve em consideração 2 vertentes: económica CABS: Custo Com Aquisição de Bens e Serviços (custo direto da atividade económica) e social (custo Amort: Amortizações social suportado pelo Município). OC: Outros Custos Assim, no apuramento do custo das operações re- Univ: Universo lacionadas com a proteção civil seguiu-se o critério de tentar ser o mais objetivo possível na definição de 3.2.1 — Método de Cálculo — Prédios Urbanos e cada uma das tarefas inerentes as operações pratica- Rústicos das que dão lugar ao pagamento das taxas, no estrito [...] cumprimento do princípio já referido anteriormente da 3.2.2 — Método de Cálculo — Entidades Gestores proporcionalidade. de Infraestruturas As taxas traduzem o custo da atividade pública e No que às entidades gestoras de infraestruturas, o incidem sobre as utilidades prestadas ou geradas pela valor das taxas diz apenas respeito ao valor do custo atividade do Município, como na prestação concreta da contrapartida, sendo o Município ressarcido do de um serviço público local, na utilização privada de custo com a prestação do serviço, atento o universo bens do domínio público e do domínio privado do Mu- de metros lineares de rede rodoviária, ferroviária e de nicípio. outras infraestruturas existentes no Concelho de Vila 3.2 — Método de Cálculo Nova de Gaia. Foram extraídos da contabilidade os custos diretos Tendo sido apurado o universo das redes existentes relacionados com o exercício da atividade da Direção no Concelho de Vila Nova de Gaia, foram acoplados a Municipal de Bombeiros e Proteção Civil correspon- cada uma delas os custos diretos relacionados com a ati- dentes ao exercício económico de 2009, bem como as vidade da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção aquisições de bens e serviços, pessoal e custos com Civil e que formam as variáveis do modelo, apurando os investimentos programados e a realizar no curto uma taxa para as redes por metro linear, sendo que no prazo pelo Município de Vila Nova de Gaia no âmbito caso das redes rodoviárias essa taxa incide por cada da proteção civil. As rubricas de custos relevantes no duas faixas de rodagem. orçamento desta Direção Municipal e que serviram de 3 — Conclusão base ao cálculo das taxas são as seguintes: A presente fundamentação económico-financeira das taxas de proteção civil a adotar pelo Município de Vila * Custos Com Pessoal; Nova de Gaia baseia-se na legislação atualmente em * Aquisição de Bens e Serviços; vigor, nomeadamente, na verificação dos princípios da * Amortizações; proporcionalidade e da equivalência jurídica previstas * Transferências Correntes e de Capital para Cor- no RGTAL, tendo ainda por base critérios sociais e porações de Bombeiros; políticos ao nível da concessão de um benefício sob a * Formação e Ações de Sensibilização; forma de custo social suportado pelo Município. * Rendas. Apesar da limitação resultante da inexistência de uma contabilidade de custos, o presente estudo permite Atendendo a que não está implementada a conta- suportar, numa ótica economicista, as taxas de proteção bilidade de custos que permite identificar com maior civil cobradas pelo Município de Vila Nova de Gaia, rigor os custos de funcionamento das diversas unidades sendo, contudo, necessário um maior aprofundamento orgânicas, particularmente da Direção Municipal de na matriz de custos, indexado a formação do custeio das Bombeiros e Proteção Civil, e, na falta de critério mais taxas cobradas pelo Município que a implementação de consistente e fiável, a imputação de custos foi realizada uma contabilidade de custos permitiria aferir. com base numa relação direta do total de custos, adap- A metodologia de valorização das taxas de proteção tando um critério que tem por base o pressuposto da civil resultou da aplicação da seguinte fórmula: utilização de recursos comuns a todas as atividades e feita de forma proporcional ao dispêndio de recursos TAXAS»»» VERTENTE ECONÓMICA + com o ato ou operação específica. + VERTENTE POLÍTICA Assim, depois de apurados os custos totais diretos, desagregados pelas rubricas anteriores, relacionados [...]” (sublinhados acrescentados). com a atividade dos bombeiros e proteção civil nessa Direção Municipal, bem como a estimativa de custos fu- Por fim, os custos globais assinalados ao serviço mu- turos com o mesmo nível de desagregação, foram impu- nicipal de proteção civil (todos os custos com pessoal, tados os referidos custos do universo de cada tipologia aquisição de bens e serviços, amortizações, transferên- (total de prédios urbanos e rústicos, metros lineares de cias correntes e de capital para corporações de bom- redes e infraestruturas), com base na percentagem do beiros, formação e ações de sensibilização e rendas), 4996 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 contabilizados em €4.151.755,00, são imputados aos dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo proprietários de prédios urbanos e rústicos e às enti- comutativo não é simplesmente porque seja exigida dades gestoras de infraestruturas (cf. quadro constante pela ocasião de uma prestação pública mas porque é da página 11 do anexo ao RTMPC), concluindo-se por exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma uma “taxa” de €0,02 a cargo das entidades gestoras relação de troca com o contribuinte’ (Sérgio Vasques, de redes de telecomunicações, por metro linear e por em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 207, ed. de 2011, ano, para fazer face a um custo de €41.517,56 que é Almedina). imputado a estas entidades. Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introdu- 2.3 — Exposta a arquitetura fundamental da TMPC ziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, de Vila Nova de Gaia e tendo presente que está em causa, a categoria tributária das contribuições financeiras a no essencial, a qualificação jurídico-constitucional de favor das entidades públicas, dando cobertura consti- um tributo, importa recordar o caminho que a juris- tucional a um conjunto de tributos parafiscais que se prudência do Tribunal tem percorrido sobre esta ma- situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto téria, sendo certo que, como se referiu no Acórdão (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições finan- n.º 539/2015, “[...] a caracterização de um tributo, ceiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, quando releve para efeito da determinação das regras que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na aplicáveis de competência legislativa, há de resultar medida em que compartilham em parte da natureza do regime jurídico concreto que se encontre legalmente dos impostos (porque não têm necessariamente uma definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atri- contrapartida individualizada para cada contribuinte) e buído pelo legislador ou a qualificação expressa do em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir tributo como constituindo uma contrapartida de uma o serviço prestado por uma instituição pública a certo prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que [...]” (disponível, como todos os que venham a ser cita- beneficiam coletivamente de um atividade administra- dos neste texto, em: http://www.tribunalconstitucional. tiva) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em ‘Constituição pt/tc/acordaos/). Precisamente neste Acórdão, pode da República Portuguesa Anotada’, I vol., pág. 1095, ler-se, acerca das classificações bipartida e tripartida 4.ª ed., Coimbra Editora). dos tributos: As contribuições distinguem-se especialmente das ‘[...] taxas porque não se dirigem à compensação de pres- É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, tações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção sujeito passivo, mas à compensação de prestações entre taxa e imposto. que apenas presumivelmente são provocadas ou apro- O imposto constitui uma prestação pecuniária, coa- veitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma tiva e unilateral, exigida com o propósito de angariação relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse de receitas que se destinam à satisfação das neces- requisito as situações em que a prestação poderá be- sidades financeiras do Estado e de outras entidades neficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa que permite compreender que os impostos assentem administrativa é imputável a um determinado grupo essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos que mantém alguma proximidade com as finalidades passivos, revelada através do rendimento ou da sua uti- que através dessa atividade se pretendem atingir (so- lização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral bre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência e coativa, exigida por uma entidade pública, em con- do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra trapartida de prestação administrativa efetivamente Editora). provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assu- Por via da nova redação dada à norma do ar- mindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a tigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou realização de uma contraprestação específica resultante uma terceira categoria de tributos, para efeitos de re- de uma relação concreta entre o contribuinte e a Admi- serva de lei parlamentar, relativizando as diferenças nistração e que poderá traduzir-se na prestação de um entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos serviço público, na utilização de um bem do domínio e obrigando a uma reformulação da discussão sobre público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao a exigência da reserva de lei, relativamente às contri- comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da buições especiais que não se pudessem enquadrar no Lei Geral Tributária). preciso conceito de taxa. A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na no sentido preciso que lhe era atribuído como caracte- medida em que as receitas se destinam a prover indis- rística essencial do conceito de taxa, deixou de poder tintamente às necessidades financeiras da comunidade, ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos em cumprimento de um dever geral de solidariedade, ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de nas taxas surge relacionado com a compensação de um poder manter-se, também, a orientação jurispruden- custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é cial que tendia a qualificar como imposto, mormente causador ou beneficiário. Assim, ‘a bilateralidade das para efeito da aplicação do correspondente regime taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, cons- de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que tituído por dada prestação administrativa, mas tam- não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas bém pela sua finalidade, que consiste na compensação (em ‘Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 4997 demais Contribuições Financeiras’, in «Estudos em bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano», «jurídica»; vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; — todavia, não deixava já o Tribunal de admitir que sobre a jurisprudência mencionada, cf. o acórdão do um certo nível de «proporcionalidade» do montante o Tribunal Constitucional n.º 152/2013). da taxa fosse exigível, de todo o modo, para que ela [...]’. não se desvirtuasse num imposto. Ou seja: não deixou o Tribunal de admitir que o critério «estrutural» de [...] base de que partia não devesse ser tomado em termos 2.5 — Sustenta o Município de Vila Nova de Gaia puramente «formais» e sempre houvesse de conhecer que a TMPC se encontra prevista no Regime Geral ou receber uma certa dimensão «material». das Taxas das Autarquias Locais (aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro — doravante, RG- [...]’ (pp. 548/549). TAL). Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f), do RG- TAL prevê que “[a]s taxas municipais incidem sobre Deve notar-se, ainda, que a jurisprudência consti- utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela tucional procedeu a um alargamento do conceito de atividade dos municípios, designadamente, [...] f) [p]ela taxa, modificando um pouco o sentido traçado em de- prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos cisões anteriores (por exemplo nos Acórdãos n.os 436 e e da proteção civil”. Sucede que tal previsão não per- 437/2003), no Acórdão n.º 177/2010 (taxa camarária mite dar como resolvida a questão central do presente pela afixação de painéis publicitários em prédio per- recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legisla- tencente a particular), onde podemos ler: dor ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação ‘[...] de um tributo à luz das normas constitucionais e, por [E]ssa situação [alterou-se] com a promulgação da lei outro lado, o modo genérico como a referida “taxa” geral tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, de cada específico tributo estabelecido invocando essa desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na legitimação, para aferir se nele se encontram efetiva- prestação concreta de um serviço público, na utilização mente as características que permitem reconduzi-lo a de um bem do domínio público ou na remoção de um uma verdadeira taxa. obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». 2.5.1 — Como assinala José Manuel M. Cardoso da De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» na (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o Guilherme Xavier de Basto, org. J. L. Saldanha Sanches regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, e António Martins, Coimbra, 2006, pp. 547/573.): no artigo 3.º, idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias ‘[...] de prestação pública que dão causa e servem de con- A orientação que, relativamente à distinção entre trapartida à prestação exigível a título de taxa, é incon- «imposto» e «taxa», se foi sedimentando na jurispru- troverso que o legislador não acolheu aquela conceção dência constitucional considerada no escrito antes re- restritiva, tendo antes considerado a remoção de um ferido [trata-se de “O enquadramento constitucional obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente do direito dos impostos em Portugal: a jurisprudência da figura. A própria formulação utilizada sugere isso do Tribunal Constitucional», in Perspetivas Constitu- mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência cionais — Nos 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de 1997, do mesmo autor] pode recapitular-se nos se- de contraprestação antes expressos. E não faria, na guintes tópicos: verdade, qualquer sentido que o enunciado legal pre- visse um terceiro grupo de situações, em alternativa às — o critério básico em que essa distinção, segundo duas outras anteriormente previstas, para se concluir o Tribunal Constitucional, há de assentar é o que se que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da reconduz à ideia da «unilateralidade» dos impostos e da “utilização de um bem do domínio público”, pois só «bilateralidade» ou «sinalagmaticidade» das taxas, ou conta a remoção que a ela conduza. seja, e como bem se sabe, a que atende ao facto de ao [...] pagamento destas últimas haver de corresponder uma Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, contraprestação «específica», por parte do ente público uma inovação, por via legislativa, pois o legislador seu titular, a qual justificará esse pagamento — o que limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à não acontecerá no caso dos impostos. O Tribunal co- acima referida, já anteriormente presente num signi- meça por acolher, pois, o clássico critério «estrutural» ficativo setor da doutrina portuguesa. Na verdade, a que a doutrina fiscalista, na esteira da ciência das Fi- classificação tripartida, sem qualquer restrição, das nanças, vem há muito adotando (designadamente entre modalidades de taxas já era advogada por autores como nós) para o efeito; Alberto Xavier, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, — no contexto de tal critério, entende ainda o Tri- 42-43 e 48-53 Braz Teixeira, Princípios de direito fiscal, bunal, em consonância com a doutrina comum e in- I, Coimbra, 1985, 43, e Sousa Franco, Finanças públi- questionada, que não tem de haver, porém, (rigorosa) cas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64”. «equivalência» económica entre o montante da taxa e o [...]’. valor da respetiva contraprestação — bem podendo tal montante, pois, ser designadamente superior ao custa 2.5.2 — As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. daquela contraprestação. Trata-se, portanto, de uma e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente 4998 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 todos os custos do serviço municipal de proteção civil e se não mais grave ainda, suscitam as referências deste de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica artigo às taxas devidas em contrapartida dos serviços são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes [...] da proteção civil [...], pois que estas são áreas de quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmatici- atividade das autarquias relativamente às quais é muitas dade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais vezes impossível detetar prestações concretas das quais amplo de taxa que se traçou no Acórdão n.º 177/2010. os particulares sejam efetivos causadores ou beneficiá- Dúvidas que, de resto, não têm escapado à atenção rios, essas ‘utilidades divisíveis’ a que o legislador se da doutrina. Com efeito, em comentário ao artigo 6. refere no artigo 5.º, n.º 2 [...]. Naturalmente que não º RGTAL, refere Sérgio Vasques (Regime das Taxas podemos admitir tão pouco que a coberto do RTL as Locais: Introdução e Comentário, Coimbra, 2008, pp. autarquias locais portuguesas venham a cobrar as con- 109 e ss.): tribuições ou impostos que a Constituição da República lhes veda, instituindo taxas [...] para financiamento ‘[...] dos serviços de proteção civil que se aproximam de A primeira perplexidade que a leitura do artigo 6.º genuínas capitações, reproduzindo os antigos impostos nos suscita está no apelo que legislador faz à noção municipais para o serviço de incêndios. O perigo que económica das ‘utilidades’, empregando-a aí onde a há na sugestão feita pelos artigos 5.º e 6.º do RTL está ciência jurídico-tributária se costuma referir antes a no encorajar dos municípios à produção de tributos prestações. Com efeito, é pacífica entre a doutrina a com uma bilateralidade difusa ou sem bilateralidade ideia de que as taxas constituem tributos comutativos alguma, em particular dos municípios com menores que se dirigem ao financiamento de prestações públi- recursos técnicos, alimentando desse modo a litigância cas determinadas, mal se compreendendo a razão pela dos contribuintes com a administração local. qual o legislador nos vem dizer neste artigo 6.º que as [...] taxas locais incidem sobre as utilidades prestadas aos Este experimentalismo fiscal deixa ver os perigos que particulares ou geradas pela atividade dos municípios há na sugestão feita pelo legislador e a necessidade de e freguesias, como no artigo 5.º nos diz já que as taxas fazer destas disposições dos artigos 5.º e 6.º do RTL uma locais podem visar o financiamento de ‘utilidades ge- interpretação não apenas inteligente, mas conforme à radas pela realização de despesa pública’. O recurso Constituição da República. A proteção do ambiente, a à noção económica das ‘utilidades’ mostra-se neste proteção civil ou a promoção do desenvolvimento local contexto de alcance impreciso, parecendo sugerir-se podem servir de base de incidência às taxas locais, que a base objetiva de incidência das taxas locais está mas apenas quando essas atividades de materializem além das concretas prestações que a administração em prestações públicas concretas, de que os respeti- local dirige ao contribuinte, seja na forma da utilização vos sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou de bens, seja na forma da prestação de serviços. beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de [...] prestações públicas difusas, de que os sujeitos passivos A segunda perplexidade que a leitura do artigo 6.º apenas se podem dizer, quando se podem sequer dizer, os nos traz está na sugestão de que as autarquias locais presumíveis causadores ou beneficiários. Dito de outro possam criar taxas que não incidem sobre prestações modo, [...] se a criação de uma taxa local devida por públicas concretas, de que o sujeito passivo seja o todos os residentes destinada a custear os serviços de efetivo causador ou beneficiário. Essa sugestão, que proteção civil encerra uma violação da lei parlamentar, encontramos já presente no n.º 2 do artigo 5.º, reme- por representar um genuíno imposto, podemos admitir tendo de modo oblíquo para as contribuições especiais que se exijam taxas locais por concretas intervenções de melhoria, vemo-la retomada no n.º 2 do artigo 6.º, que esses serviços realizem. remetendo agora para a tributação ambiental, assim [...]’. como nas referências muito incertas [...] a ‘prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da pro- Estas dúvidas foram ampliadas e aprofundadas, con- teção civil’ [...]. Como sublinhámos [...], a qualificação cretamente quanto às taxas municipais por serviços de de um tributo local como taxa exige por princípio que proteção civil, por Conceição Gamito e Teresa Teixeira este incida sobre prestações efetivamente provocadas Mota (“O Setor das Utilities e a Taxa de Proteção Ci- ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre vil”, in Taxas e Contribuições sectoriais, Coimbra, prestações de que o sujeito passivo seja o presumível 2013, pp. 41 e ss.): causador ou beneficiário. Sempre que um tributo local assente sobre prestações presumidas com um grau de ‘[...] força relativo, em termos tais que o aproveitamento No que à incidência objetiva da TMPC diz respeito, da prestação pública não se possa dizer certo, mas assinalam-se duas notas que, desde logo, permitem apenas provável, estaremos perante contribuições cuja identificar na TMPC elementos que põem em crise a criação está vedada às autarquias locais em virtude da sua qualificação como taxa e que possibilitam aos par- reserva de lei parlamentar constante do artigo 165.º, ticulares que vêm a assumir-se como sujeitos passivos n.º 1, alínea i), da Constituição da República. da mesma questionar a legalidade da TPMC e, mesmo, [...] a sua conformidade com a Constituição. Precisamente porque os tributos ambientais tomam Assim, começa por verificar-se que, no que tange prototipicamente a forma de contribuições, a meio ca- à delimitação dos serviços putativamente prestados minho entre as taxas e os impostos, é preocupante a pelos municípios e que justificariam a cobrança da sugestão que o legislador faz no artigo 6.º, n.º 2, con- TMPC, todos os regulamentos municipais seguem o vidando as autarquias locais à criação de taxas am- elenco do regulamento-tipo, prevendo que a TMPC bientais que se expõem facilmente à invalidação por constitui a contrapartida do município: (i) pela pres- inconstitucionalidade orgânica. Problema semelhante, tação de serviço de bombeiros e de proteção civil; (ii) Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 4999 pelo funcionamento da comissão municipal de proteção vocadas por todos ou, no mínimo, por grande parte dos civil; (iii) pelo cumprimento e execução do plano de seus sujeitos passivos, nem estes beneficiam de qualquer emergência municipal; (iv) pela prevenção e reação a concreta e efetiva prestação municipal no domínio da acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro das prevenção de riscos e da proteção civil. populações; e (v) pela promoção de ações de proteção O conhecimento, ainda que meramente superficial, civil e de sensibilização para prevenção de riscos. [cf. das atividades compreendidas nas atribuições legais artigo 2.º do RTMPC, supra transcrito] ou estatutárias das empresas que são sujeitos passi- Deste elenco ressalta uma primeira perplexidade, vos da TMPC permite compreender com clareza que consubstanciada na circunstância de ser impossível estas empresas asseguram muitas das vezes todas ou divisar serviços concretamente prestados pelos muni- a esmagadora maioria das tarefas neste domínio que cípios aos particulares e de que estes sejam efetivos o desenvolvimento da sua atividade exige, quer atra- causadores ou beneficiários. Por outra banda, ainda vés de recursos próprios, quer através de protocolos que pudesse, num exercício puramente teórico e sem celebrados com as corporações de bombeiros locais, qualquer aproximação à realidade, considerar-se algum no âmbito dos quais, naturalmente, é acordado o pa- dos serviços que integram o elenco da norma atinente gamento das correspondentes contrapartidas e preços à incidência objetiva como sendo prestado pelos muni- a essas corporações. cípios e efetivamente aproveitados ou causados pelos Quer isto significar que, se por um lado não con- particulares, sempre se diria que se trata de serviços seguimos discernir prestações individualizadas e es- que, por natureza, são incumbências do Estado en- pecíficas dos municípios em favor das empresas neste quanto garante da segurança dos cidadãos. domínio, por outro verificamos que as empresas são Curiosamente, porém, o ‘pecado original’ não está duplamente oneradas, na medida em que suportam, no regulamento-tipo, mas no próprio RGTAL, que prevê simultaneamente, os custos inerentes às tarefas nos que as taxas municipais incidem sobre ‘utilidades’ pres- domínios da prevenção de riscos e da proteção civil que tadas aos particulares ou geradas pelos municípios elas próprias asseguram e ainda a TMPC que pagam e pela prestação de serviços no domínio da prevenção que, na realidade, visa fazer face a prestações indivisí- de riscos e da proteção civil. Com efeito, da previsão veis dos municípios em benefício de toda a coletividade da possibilidade de serem criadas taxas de índole mu- ou, na melhor das hipóteses, prestações dos municípios nicipal devidas pela prestação de serviços de proteção que aproveitam a outros particulares, mas certamente civil emerge, ipso facto, a faculdade de os municípios não aproveitam a estas empresas criarem regulamentos que instituam taxas incidentes [...]’. sobre as referidas “utilidades”. Atendendo ao circunstancialismo enunciado, é pa- 2.6 — Estas críticas são pertinentes e espelham inul- tente em todos os regulamentos da TMPC a impossi- trapassáveis dificuldades, perante a taxa prevista no bilidade de descortinar as prestações concretamente RTMPC, no reconhecimento de uma verdadeira relação aproveitadas ou provocadas pelos particulares que per- de troca suscetível de suportar a ideia de uma relação mitam a identificação de uma contraprestação traduzida comutativa — individual ou de grupo — imprescindível na taxa a cobrar. Ao invés, o que é possível discernir para que o tributo se possa qualificar, legitimamente, naquele elenco são prestações efetuadas (ou que, pelo como taxa. menos, constituem incumbência dos municípios) que 2.6.1 — Para tal construção, não releva imediata- aproveitam à generalidade da coletividade, sem ser pos- mente o alargamento do conceito de taxa levado a cabo sível individualizar a prestação concreta de um serviço no Acórdão n.º 177/2010, uma vez que, manifestamente, público, como constitui imperativo legal. não poderá estar em causa, aqui, a remoção de um Mercê da identificada impossibilidade, outra con- obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares clusão não pode retirar-se senão a de que a TMPC (nem, claro está, a utilização de um bem do domínio há-se ser qualificada como imposto (e não como taxa, público), mas apenas a prestação concreta de um ser- como parece fazer crer o nomen iuris). Assim, a TMPC viço público. encontra-se prima facie ferida de inconstitucionalidade Também a hipótese subjacente ao Acórdão orgânica porquanto, sendo jurídica e materialmente n.º 316/2014, do Plenário, se apresenta decididamente qualificada como imposto, não poderia ser criada atra- distinta daquela que agora se nos coloca. Estava em vés de regulamento da Assembleia Municipal, devendo causa, neste Acórdão, o pagamento de uma taxa munici- outrossim ter sido submetida ao crivo da Assembleia pal como contrapartida da implantação de instalações da República. Tal representa, inelutavelmente, uma vio- de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente lação do princípio da legalidade tributária no sentido em terrenos de particulares, ou seja, não ocupando, de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, nem utilizando, para o seu funcionamento, quaisquer alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP e plasmado também no terrenos do domínio público. Deixando de parte os artigo 8.º da LGT. fundamentos do Acórdão n.º 316/2014 que se prendem [...] com a vertente do licenciamento (que não está em causa A segunda nota a apontar em matéria de incidência nos presentes autos), começou o Tribunal por salientar objetiva traduz-se no facto de, tendo por base o elenco que o caráter difuso da relação comutativa implica uma de putativas prestações de serviços, uma análise cui- análise mais fina de cada espécie tributária, sem perder dada, por um lado às concretas atividades desenvolvi- de vista que, para que exista uma verdadeira taxa, é das pelos municípios e, por outro, àqueloutras que são necessário que a atividade prestada pelo município incumbência legal ou estatutária dos sujeitos passivos “[...] se materialize em prestações públicas concretas pessoas coletivas, conduzir à conclusão de que não só de que os sujeitos passivos sejam os efetivos causadores as prestações efetuadas pelos municípios não são pro- ou beneficiários [...]” (citando o comentário de Sérgio 5000 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 Vasques, referido supra no item 2.5.2.). Faz-se, também, do Acórdão n.º 76/88) — isto é, arbitrários — mas an- notar que “[...] a natureza jurídica dos tributos, em tes, segundo um critério de razoabilidade, e atentas as especial no respeitante às «taxas» e às «demais con- regras ou os dados da experiência da vida e da prá- tribuições», é função da maior ou menor intensidade tica social, sejam aptos a denotar, sem artificialismo, das relações jurídicas entre o sujeito tributário ativo e a ocorrência da prestação do serviço e (se a taxa se o sujeito tributário passivo, da maior ou menor proximi- pretender variável) o correspondente volume. Eis a dade entre a Administração tributária e os particulares. exigência que claramente decorre da mesma jurispru- Em não raros casos estará em causa apenas uma subtil dência constitucional [...]. diferença de grau”. A conclusão tirada no Acórdão [...] (n.º 316/2014), no sentido da não inconstitucionalidade Em conclusão e em jeito de balanço: poderá dizer- assentou, essencialmente, na existência de deveres le- -se que o Tribunal Constitucional, ao e para admitir gais de fiscalização a assegurar pelas autarquias: que a «bilateralidade» das taxas possa operar através ‘[...] de índices ou presunções, se guia por um princípio de [É] a existência deste dever legal de fiscalização «conformação à realidade» (que há de inspirar todo o especificamente imposto às câmaras municipais com direito e, muito particularmente, o direito público) e referência aos postos de abastecimento de combustíveis, pelo princípio jurídico da adequação. Mas na aplicação para mais pautado por requisitos técnicos especiais de tais princípios — poderá e deverá dizer-se ainda — o previstos em legislação própria, que torna menos plau- Tribunal não deixa de proceder a um escrutínio rigoroso sível — para não dizer completamente implausível — a das soluções em cada caso adotadas pelo «legislador» inexistência de atividades de fiscalização e a adaptação e de submetê-las a um controlo «intrínseco» da sua das estruturas e serviços municipais nos planos da consistência, à luz dos mesmos princípios, em especial proteção civil e da defesa do ambiente. do segundo, para o efeito tido em vista. [...] [...]’. Atento o dever legal permanente e específico de fis- calização dos postos de abastecimento de combustíveis A preocupação de estabelecer, em termos minima- [...] imposto às câmaras municipais, não se afigura mente rigorosos, uma relação comutativa decorre da razoável exigir que estas, para poderem cobrar uma circunstância de o sujeito passivo só se poder “[...] taxa, tenham de fazer prova de todas e de cada uma das dizer efetivo causador ou beneficiário de uma prestação ações realizadas em cumprimento de tal dever. quando ela se mostre determinada e se lhe refira de [...] modo individual, sendo de excluir que uma taxa se dirija O dever legal de fiscalização dos postos de abaste- à compensação de prestações indeterminadas ou que cimento de combustíveis por parte das câmaras mu- se refiram a um grupo amplo de pessoas, menos ainda nicipais cria uma presunção suficientemente forte no ao todo da comunidade” (Sérgio Vasques, O princípio sentido de que a simples localização daqueles postos da equivalência como critério de igualdade tributária, em determinada circunscrição concelhia é causa de Coimbra, 2008, p. 159). uma atividade de vigilância e de ações de prevenção Olhando o caso dos presentes autos, forçoso é con- por parte do município correspondente. O que releva cluir não encontrarem aqui qualquer espaço de viabi- é o tipo de instalação e não a natureza privada ou lidade os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, desde pública onde a mesma se encontra implantada. Mais: logo porquanto as atividades do município na área da essa atividade de vigilância é, pela peculiaridade dos proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem requisitos técnicos que visa controlar, exclusivamente estabelecer uma relação — efetiva ou presumida — com imputável às ditas instalações. Nos municípios em que específicas pessoas ou grupo que delas sejam causa- não se localizem tais postos de abastecimento, não há dores ou beneficiários. Pelo contrário, pode dizer-se, lugar a tal ação de vigilância. genericamente, que todos os sujeitos que residam, es- [...]’. tejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão Se é certo que, neste Acórdão, o Tribunal recorreu causa” às atividades de proteção civil — porque a sua a índices ou presunções (que vão implícitos na norma simples presença pode condicioná-las ou determinar de incidência) para estabelecer os termos fundamentais o seu conteúdo — ou delas “beneficiam”, pelo menos da relação comutativa em que assentava a taxa, não é potencialmente. Mas, se assim é, perde-se a conexão menos certo que o fez, por um lado, por referência a um característica dos tributos comutativos, num duplo sen- específico grupo de destinatários (aqueles que exploram tido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são postos de combustíveis) que (diretamente) dá causa a suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” da uma atividade ou dela beneficia (a fiscalização desses atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem mesmos postos), e, por outro lado, fê-lo respeitando na generalidade da população; e perde-se do lado da os limites dentro dos quais é possível o recurso a tal prestação, por não ser individualizável, reconduzindo- presunção. A este respeito, como observa José Manuel -se a uma atividade abstrata. M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» Decorre do exposto que a determinação dos sujei- e «imposto» …”, cit., pp. 552 e 553): tos passivos em tais condições não pode deixar de ser ‘[...] arbitrária. Impor a taxa aos proprietários ou (mais Ponto, porém, é que os índices escolhidos e as pre- central para o presente recurso) às entidades que gerem sunções estabelecidas pelo «legislador», para definir infraestruturas é tão desprovido de sentido e justificação a incidência da taxa e o seu montante, não sejam então como escolher os arrendatários, alguns ou todos os em- «ilógico[s] e irrealista[s]» (usando as palavras ainda presários ou qualquer outra categoria de sujeitos, uma Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5001 vez que nenhum deles tem maior ou menor proximidade as entidades gestoras de redes de telecomunicações têm com a atividade a que se refere a taxa. específico benefício da atividade de proteção civil ou a Por outro lado, a agregação de toda a atividade mu- ela dão causa ou o motivo pelo qual lhe são imputáveis nicipal de proteção civil a título de prestação não pode €41.517,56 daqueles custos globais ou, ainda, a razão esconder que, desse modo, se ficciona uma prestação pela qual o metro linear constitui índice ou presunção concreta com base num conjunto indiferenciado de atos objetiva de uma relação com a referida atividade. sem destinatários individualizados que se reconduzem Forçoso é concluir, pois, que a relação comutativa uma atividade abstrata. Tal exercício — que passa, no que deveria estar pressuposta na TMPC não se encon- fundo, por separar uma determinada área de atividade tra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, de uma pessoa coletiva pública, calcular os seus cus- podendo dizer-se inexistente, pelo que o referido tributo tos (ainda que, no caso, o município ainda não tenha não merece, manifestamente, a qualificação jurídica de “implementada a contabilidade de custos que permita taxa. Diferente poderia ser a conclusão se, em lugar identificar com rigor os custos de funcionamento das di- da atividade global de proteção civil, nos encontrásse- versas unidades orgânicas”) e fazê-los refletir sobre um mos perante uma prestação concreta do município no conjunto maior ou menor de sujeitos — pode fazer-se âmbito da proteção civil cujos destinatários pudessem para qualquer outro serviço público local ou estadual ser circunscritos, o que não é o caso. Pelo contrário, (educação, justiça, saúde, defesa, negócios estrangei- a conjugação de toda a atividade abstrata acaba por ros, por exemplo), mas não traduz, manifestamente, um acarretar que os seus destinatários se individualizem recorte suficientemente definido de prestações concretas com suficiente segurança. da entidade pública e dos sujeitos que a elas dão causa 2.7 — Ora, afastada a qualificação jurídica como ou delas beneficiam, nem existem elementos que supor- taxa, pressuposta pela TMPC, em causa nos presentes tem, neste âmbito, uma presunção suficientemente forte autos, forçoso é concluir que se trata verdadeiramente de uma relação de troca. de um imposto, cuja aprovação é da exclusiva respon- O caráter arbitrário desta construção resulta evidente, sabilidade da Assembleia da República, nos termos do designadamente, do seguinte excerto do RTMPC: artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, o que, inevitavel- ‘[...] mente, acarreta a inconstitucionalidade orgânica do Foram inicialmente identificados os processos que RTMPC, conforme ajuizou o tribunal recorrido. conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila [...]”. Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais en- tidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, 2.1.1 — No Acórdão n.º 611/2017, o mesmo juízo foi tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das retomado, com o mesmo objeto, remetendo para a funda- funções e competências da Direção Municipal de Bom- mentação do Acórdão n.º 418/2017. beiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas Posteriormente, no Acórdão n.º 17/2018, considerou-se seguintes situações/tipologias: irrelevante para a formulação do (mesmo) juízo de incons- titucionalidade a diferente categoria do sujeito passivo: * Em Prédios Urbanos e Rústicos; * Em Vias Rodoviárias; “[...] * Em Vias Ferroviárias; Estando em causa as mesmas normas regulamentares * Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes e o mesmo exato tributo, apenas a categoria em que se de Gás, Eletricidade e Telecomunicações. inscreve o sujeito passivo impugnante não é integral- mente coincidente: enquanto no Acórdão n.º 418/2017 Depois de identificadas todas as situações objeto estava em causa a liquidação da TMPC a uma entidade de intervenção por parte daquela Direção Municipal, gestora de redes de telecomunicações, o ato de liquida- procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios ção impugnado no âmbito dos presentes autos teve por relacionados com a natureza de riscos associados e destinatária uma entidade gestora de redes de gás. tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes Tal aspeto é insuscetível, porém, de justificar qual- taxas aplicáveis, a saber: quer desvio ao juízo formulado naquele aresto. Com efeito, não permitindo as atividades municipais * Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor pa- em matéria de proteção civil, que justificariam a TMPC, trimonial tributável; estabelecer uma qualquer conexão com específicas * Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou be- custo; neficiários, encontra-se aprioristicamente excluída a * Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes possibilidade de sedear aquele tributo no âmbito de uma de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo. relação diferenciada com certa categoria de agentes, bem como a de nele reconhecer a vinculação a uma con- [...]’. traprestação municipal singularizável, designadamente em virtude de um eventual risco acrescido que àqueles Fica, aqui, por compreender em que medida “os agentes pudesse ser objetivamente associado. processos que conduzem a serviços prestados pelo Mu- Conforme igualmente salientado no Acórdão nicípio de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas n.º 418/2017, todos e quaisquer sujeitos que residam, e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de estejam estabelecidos ou se desloquem na área do mu- pagar taxas” refletem maior ou menor proximidade dos nicípio em causa, ainda que de um modo muito difuso, sujeitos à atividade municipal de proteção civil, ou quais «provocam» as atividades de proteção civil a cujo fi- os denominados “critérios relacionados com a natureza nanciamento se destina a TMPC — porque a sua sim- de riscos associados e tipo de ocorrência que necessa- ples presença pode condicioná-las ou determinar o riamente terão diferentes taxas aplicáveis”, ou porque seu conteúdo — ou delas «beneficiam», pelo menos 5002 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 potencialmente. E porque assim é, não é possível reco- paracomutativos», o mesmo preceito não poderá deixar nhecer na TMPC a conexão característica dos tributos de ser tido como incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos alínea i), da Constituição [...]”, designadamente por beneficiários — que não são suscetíveis de delimitação, violação da reserva de lei parlamentar. uma vez que a «causa» da atividade e o «benefício» dela É certo que, no Acórdão n.º 539/2015, o Tribunal decorrente se diluem na generalidade da população —, afastou a existência de uma reserva de lei parlamen- como do prisma da própria prestação municipal — que tar relativamente a toda a matéria das contribuições não é individualizável, consubstanciando, ao invés, (“[c]onfiguram-se assim dois tipos de reserva parla- uma atividade de que todos são ou podem vir a ser mentar: um relativo aos impostos, que abrange todos indiferenciadamente beneficiários. os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a Sendo estas as propriedades evidenciadas pela taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuin- TMPC, o acréscimo de risco que poderia eventualmente tes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que associar-se à atividade desenvolvida pelas entidades é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e gestoras das infraestruturas das redes de gás não as- relativamente às quais apenas se exige que o parlamento sume qualquer valor diferencial: a TMPC não só não legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras surge e/ou se determina em função desse risco concreto, e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de como este não exerceu, conforme se viu, qualquer in- diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos fluência na respetiva conformação. que possa corresponder a um regime comum. Com esta Não denotando o objeto do presente recurso qual- alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a quer especificidade distintiva relevante em relação figura das contribuições financeiras aos impostos para àquele que foi julgado nos Acórdãos n.º 418/2017 e efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parla- n.º 611/2017, é de concluir, pois, também aqui, pela mentar, passando o regime destas a estar equiparado inconstitucionalidade orgânica das normas decorrentes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do RTMPC ao das taxas. O princípio da legalidade, relativamente de Vila Nova de Gaia. às contribuições financeiras, tal como o das taxas, [...]”. apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais Também nas Decisões Sumárias n.os 14/2018 e 15/2018 comuns às diferentes contribuições financeiras, não o juízo de inconstitucionalidade operou por remissão para necessitando de uma intervenção ou autorização par- os fundamentos do Acórdão n.º 418/2017. lamentar para a sua criação individualizada, enquanto 2.1.2 — O Acórdão n.º 848/2017 pronunciou-se no sen- que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se tido da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, essa intervenção qualificada, a qual deve determinar das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 garantias dos contribuintes.”). e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regu- Porém, o regime das finanças locais continua a ser lamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Mu- reservado à competência legislativa da Assembleia nicípio de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, da República (artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 238.º, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 n.os 2 e 4), verificando-se que o Regime Financeiro das de março de 2016 — normas essas respeitantes à Taxa Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei Municipal de Proteção Civil -, por violação do disposto no n.º 73/2013, de 3 de setembro) não prevê, sequer, as n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º contribuições financeiras como receitas municipais — o da Constituição da República Portuguesa. que comprova, também por esta via, que o RGTPRML, Nesta decisão, o Tribunal fez uso, em boa medida, do na parte respeitante às normas em análise, e ainda que percurso argumentativo do Acórdão n.º 418/2017 (adap- se pudesse entender que as mesmas contemplam uma tado às diferentes circunstâncias do tributo em causa), para contribuição financeira, teria invadido a reserva de concluir, em suma, que não merece a qualificação jurídica competência da Assembleia da República. de taxa o tributo relativamente ao qual “a relação comu- [...]”. tativa que deveria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos Trata-se, em toda a jurisprudência citada — é inequí- objetivos”. E, quanto à (eventual) qualificação do tributo voco — de um entendimento essencialmente uniforme como contribuição financeira, acrescentou-se: relativamente à estrutura fundamental a que deve obedecer “[...] um tributo para que possa merecer a qualificação jurídica Na verdade, o tributo em apreço encontra-se previsto de “taxa”, centrando-se este entendimento em particulares exclusivamente num regulamento municipal habilitado exigências no que respeita à relação comutativa em que por uma lei que apenas prevê a aprovação de taxas (o deve assentar. RGTAL). Deste modo, e tal como já afirmado no Acór- 2.2 — O presente pedido de generalização encontra-se dão n.º 581/2012, “[...] uma vez que inexiste qualquer alinhado com a orientação jurisprudencial que se indicou outro diploma legal que contenha uma habilitação ge- (iniciada com o Acórdão n.º 418/2017, a cujo sentido ade- nérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo riram os Acórdãos n.os 611/2017 e 17/2018, orientação essa de tributos, das duas uma: ou o tributo [em análise] que o Acórdão n.º 848/2017 também adotou, no essencial, se pode reconduzir ao conceito de «taxa» consagrado para concluir pela inconstitucionalidade, com força obri- no citado RGTAL, e, por conseguinte, aquele preceito gatória geral, de normas que regiam a Taxa Municipal de regulamentar não é inconstitucional; ou, diversamente, Proteção Civil de Lisboa), a qual deve ser retomada, não correspondendo o [mesmo] tributo a um «imposto» ou se prefigurando quaisquer razões para dela subtrair o juízo a uma «outra contribuição tributária com contornos de generalização peticionado. Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5003 Deste modo, reiterando o sentido daquela jurisprudên- creto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de cia, resta afirmar a declaração de inconstitucionalidade, março, que adapta à Região Autónoma da Madeira com força obrigatória geral, das normas constantes dos o Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, alterado artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento pela Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto e pelo Decreto-Lei da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de n.º 249/2012, de 21 de novembro, que define o regime Gaia. jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no terri- tório continental, passam a ter a seguinte redação: III — Decisão Em face do exposto, decide-se declarar a inconstitucio- “Artigo 4.º nalidade, com força obrigatória geral, das normas constan- […] tes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regula- mento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova Artigo 6.º de Gaia, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1do artigo 165.º da Constituição da Benefício de tarifas sociais República Portuguesa. Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, na sua atual redação, é Sem custas. aditado o direito às tarifas sociais na água e eletricidade, Lisboa, 3 de julho de 2018. — José Teles Pereira — Fer- de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros nando Vaz Ventura — Catarina Sarmento e Castro — Lino do quadro de ativos.”» Rodrigues Ribeiro — Joana Fernandes Costa — Claudio Monteiro (com a mesma declaração de voto que formu- 3 — Segundo o requerente, o preceito em causa do De- lei no Acórdão 418/17) — João Pedro Caupers — Maria creto, objeto do pedido, padece do vício de inconstituciona- Clara Sottomayor — Pedro Machete — Maria de Fátima lidade orgânica por violação do disposto nos artigos 165.º, Mata-Mouros — Gonçalo Almeida Ribeiro — Maria José n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alínea b) e 228.º, n.º 1, da Rangel de Mesquita — Manuel da Costa Andrade. Constituição da República Portuguesa (cf. pedido, II[I], 111632753 em especial n.os 29-30, 36 e conclusão do pedido). Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 420/2018 a inconstitucionalidade orgânica do artigo impugnado, por ausência de competência legislativa regional, em violação Processo n.º 731 2018 dos referidos artigos da Constituição, são os seguintes, arti- culados entre I — Enquadramento (n.os 1 a 17) e II[I] — Da Plenário inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do Decreto Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, al- I — Relatório terado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de agosto (n.os 18 a 36): 1 — O Representante da República para a Região Au- tónoma da Madeira, por requerimento entrado no Tribunal «[…] Constitucional em 19 de julho de 2018, vem, ao abrigo I do disposto no artigo 278.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação do Tribunal Enquadramento Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, a norma do artigo 2.º do decreto 1 — O Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, legislativo regional intitulado «Estatuto Social do Bom- alterado pela Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto, e pelo beiro da Região Autónoma da Madeira», na parte em que Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de novembro, define modifica a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo no território continental. Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de 2 — Com a alteração introduzida pela Lei n.º 48/2009, março (doravante Decreto), aprovado pela Assembleia de 4 de agosto, foi alargado às Regiões Autónomas o Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 241/2007, de em sessão plenária do dia 5 de julho de 2018, o qual lhe foi 21 de junho, que passou a determinar, nos termos do enviado para assinatura como decreto legislativo regional artigo 1.º, o seguinte: “o presente decreto-lei define o e recebido no dia 13 de julho de 2018. regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses 2 — O preceito que o requerente submete à apreciação no território nacional, sem prejuízo das competências do Tribunal Constitucional — artigo 2.º do Decreto na dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.” parte em que modifica o artigo 6.º Decreto Legislativo 3 — A modificação introduzida pela Lei n.º 48/2009, Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo de 4 de agosto salvaguardou também, através do seu Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de artigo 1.º-A, a integração dos bombeiros das Regiões março — tem o seguinte teor: Autónomas no recenseamento nacional dos bombeiros portugueses, regulado pelo Decreto-Lei n.º 49/2008, «Artigo 2.º de 14 de março. 4 — O regime jurídico aplicável aos bombeiros por- Alterações tugueses no território continental foi mais tarde adaptado Os artigos 4.º e 6.º do Decreto Legislativo Regio- à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legisla- nal n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo De- tivo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado 5004 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de de fornecimento de serviços de águas e que se encontrem 10 de março. em situação de carência económica” [it. nosso]. 5 — O artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 16 — O n.º 2 deste mesmo artigo 2.º estabelece um 21 de junho, alterado pela Lei n.º 48/2009, de 4 de elenco de situações consideradas de carência económica agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de no- para este efeito. vembro, estabelece os direitos dos bombeiros dos qua- 17 — E da relação entre os n.os 3 e 4, resulta que dros de comando e de ativos. outras situações de carência económica podem ser es- 6 — A proposta de Decreto Legislativo Regional tabelecidas através de critérios que os municípios po- (doravante Decreto) em análise aprova o “Estatuto So- dem mesmo ampliar, nos termos definidos no n.º 4 do cial do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira” artigo 2.º, que dispõe da seguinte forma: “os municípios e procede à segunda alteração ao Decreto Legislativo podem estabelecer, mediante deliberação da assembleia Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto. municipal, outros critérios de referência, desde que não 7 — O artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera sejam restritivos em relação aos referidos nos números a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legis- anteriores.” lativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, dispõe da seguinte forma: III Da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º do “Artigo 6.º Decreto, na parte em que altera a redação do ar- Benefício de tarifas sociais tigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Re- gional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, n.º 241/2007, de 21 de junho, na sua actual redacção, de 10 de março é aditado o direito às tarifas sociais na água e eletri- cidade, de forma direta e inegável, relativamente aos 18 — O Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, bombeiros do quadro de ativos”. estabelece o regime da tarifa social relativa à prestação dos serviços de águas com base na autorização legisla- 8 — Pretende-se, através desta norma atribuir, na tiva concedida pelo artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de Região Autónoma da Madeira, novos direitos aos bom- 28 de dezembro. beiros do quadro de ativos. 19 — O artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de 9 — De entre os novos direitos concedidos aos bom- dezembro — que previa a autorização legislativa con- beiros é atribuído o direito às tarifas sociais na água cedida —, dispunha da seguinte forma: e electricidade. 10 — No caso da tarifa social de fornecimento de “Artigo 67.º energia eléctrica, esta é aplicada a clientes finais eco- Autorização legislativa no âmbito da tarifa social nomicamente vulneráveis, e foi aprovada pelo Decreto- para o fornecimento de serviços de águas -Lei n.º 138-A/2010, de 28 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 172/2014, de 14 de novembro, e teve 1 — O Governo fica autorizado a criar um regime como objetivo, no âmbito do processo de liberalização que vise a atribuição de tarifas sociais para a prestação do setor energético e de proteção dos consumidores, dos serviços de águas, a atribuir pelo município territo- garantir o acesso a todos os consumidores ao serviço rialmente competente e a aplicar a clientes finais. essencial de fornecimento de energia elétrica, indepen- 2 — O sentido e a extensão do regime a criar, nos dentemente do seu prestador. termos da autorização legislativa prevista no número 11 — De harmonia com o artigo 4.º do Decreto-Lei anterior, são os seguintes: n.º 138-A/2010, de 28 de dezembro, o financiamento a) São elegíveis para beneficiar da tarifa social as dos custos com a aplicação da tarifa social incide sobre pessoas singulares com contrato de fornecimento de todos os titulares de centros electroprodutores em re- serviços de águas com carência económica; gime ordinário, na proporção da potência instalada de b) A carência económica tem por referência as pes- cada centro electroprodutor. soas beneficiárias de, nomeadamente, complemento 12 — Não há, a propósito da aplicação da tarifa social solidário para idosos, rendimento social de inserção, de fornecimento de energia eléctrica, intervenção dos subsídio social de desemprego, abono de família, pensão municípios. social de invalidez, pensão social de velhice ou cujo 13 — A circunstância é diferente no que toca ao re- agregado familiar tenha um rendimento anual igual gime jurídico da tarifa social da água. ou inferior a (euro) 5 808, acrescido de 50 % por cada 14 — Foi no uso de autorização legislativa — con- elemento do agregado familiar que não aufira qualquer cedida pelo artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de rendimento, até ao máximo de 10; dezembro — que o Governo da República aprovou o c) Os municípios podem estabelecer, mediante deci- Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, que es- são do respetivo órgão deliberativo, outros critérios de tabelece o regime da tarifa social relativa à prestação referência, desde que não sejam restritivos em relação dos serviços de águas. aos referidos na alínea anterior; 15 — No respeito pelo objeto da autorização legis- d) A adesão dos municípios ao regime de tarifa social lativa, o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de para o fornecimento de serviços de água é voluntária, setembro, procede à definição de clientes finais elegíveis sendo competência da câmara municipal a instrução considerando, no n.º 1, que “são elegíveis para benefi- e decisão relativa à atribuição da mesma, bem como o ciar da tarifa social as pessoas singulares com contrato respetivo financiamento; Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5005 e) A atribuição de tarifa social, nos municípios ade- “Competência legislativa”, estabelece que compete à rentes, é automática, pressupondo um processo de inter- Assembleia Legislativa “legislar […] em matérias de conexão e tratamento dos dados pessoais necessários interesse específico para a Região que não estejam à verificação das condições estabelecidas na alínea b), reservadas à competência própria dos órgãos de so- entre os serviços da segurança social, da AT, a DGAL e berania”. os referidos municípios, a estabelecer por decreto-lei, 26 — Constituem matérias de competência legis- ouvida a Comissão Nacional de Proteção de Dados. lativa própria da Região as referidas no artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo. 3 — A presente autorização legislativa tem a dura- 27 — Ora, não se descortina uma habilitação expressa ção do ano económico a que respeita a presente lei.” e específica para a Assembleia Legislativa legislar sobre tarifas sociais da água. 20 — Apesar de o artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, 28 — Como, no caso concreto, estamos perante uma de 28 de dezembro, não indicar a específica matéria impossibilidade de ser conferida autorização legislativa da reserva relativa da Assembleia da República, pre- pela Assembleia da República às Regiões Autónomas, vista na Constituição, ao abrigo da qual foi emitida a como resulta do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea b) autorização legislativa, é inequívoco que a matéria em da Constituição da República Portuguesa, ao excluir a causa tem implicações no estatuto das autarquias locais alínea q) do artigo 165.º, n.º 1 da CRP como passível e seu regime financeiro, previsto no artigo 165.º, n.º 1, de autorização legislativa. alínea q) da CRP, apesar de não poder excluir-se em 29 — Por outras palavras, as Regiões Autónomas absoluto que possam estar em causa outras matérias da não podem legislar — rectius, não podem sequer ser competência da Assembleia da República. autorizadas a legislar — sobre matérias que tenham 21 — Notem-se, aliás, os termos em que a própria implicação no estatuto das autarquias locais e seu regime autorização legislativa é construída: a tarifa social para de finanças, i.e., matérias abrangidas pela alínea q) do financiamento de serviços de águas é suportada pelos municípios, e os procedimentos administrativos a este artigo 165.º, n.º 1 ex vi o artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da respeito implicam, no essencial, competências de órgãos Constituição da República Portuguesa. do município. Bem se percebem, assim, as implicações 30 — No caso vertente, portanto, não só o legislador em sede de estatuto das autarquias locais. regional não dispunha da necessária autorização legisla- 22 — Tratando-se de matéria relativamente reservada tiva (como dispôs o Governo da República), como não à Assembleia da República, o Governo apenas poderia poderia obtê-la à luz do artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da legislar sobre a mesma mediante autorização legisla- Constituição da República Portuguesa. tiva, não sendo distinta, aliás, a conclusão a respeito 31 — Note-se que não está em causa, simplesmente, a de qualquer eventual legislação regional. ampliação na Região Autónoma da Madeira das situações 23 — Com efeito, a Assembleia Legislativa da Re- em que é atribuída tarifa social nos serviços de águas, gião Autónoma da Madeira exerce a competência legis- para além das de tradicional carência económica — no lativa nos termos resultantes dos artigos 227.º e 228.º da caso, concedendo tal benefício aos bombeiros. Constituição, e do artigo 37.º, n.º 1 do respetivo Estatuto 32 — Com efeito, no limite, não seria de excluir Político-Administrativo. que pudessem os municípios localizados na Região 24 — Nos termos do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, Autónoma da Madeira utilizar critérios ampliativos para compete à Região Autónoma da Madeira: proceder à atribuição desse benefício, possibilidade que a lei lhes confere (pois o Decreto-Lei n.º 147/2017, de a) Legislar, no âmbito regional, em matérias anun- 5 de dezembro, tem aplicação na Região). ciadas no respectivo estatuto político-administrativo e 33 — Do que se trata é de o próprio legislador regio- que não estejam reservadas aos órgãos de soberania; nal onerar os municípios madeirenses com o encargo b) Legislar em matérias de reserva relativa da Assem- financeiro decorrente da atribuição deste (novo) direito bleia da República, mediante autorização desta, com excepção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira dos bombeiros, e de nisso implicar o exercício das com- parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte petências dos órgãos dos municípios. da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v) x) e aa) 34 — Por outras palavras, o legislador regional está do n.º 1 do artigo 165.º; a bulir com o estatuto de todos os municípios da Região c) Desenvolver, para o âmbito regional, os princípios Autónoma, e para isso, como se viu, não tem nem pode ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em ter competência legislativa, nem sequer autorizada pela lei que a eles se circunscrevam. Assembleia da República. d) […] 35 — Reitere-se que a questão nunca seria de even- tual violação do sentido e extensão da autorização legis- 25 — Neste quadro, só as leis da Assembleia da Re- lativa vertida no artigo 67.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de pública podem ter por objecto qualquer matéria, não dezembro — e que, aliás, foi concedida ao Governo tendo, em princípio, limites quanto ao respectivo âmbito da República, não ao legislador regional —, mas de material, desde que respeitadas a reserva constitucional efetiva carência de objeto, equivalente à total ausência exclusiva do Governo e salvaguardada a autonomia de autorização. legislativa das Regiões Autónomas, a qual incide sobre 36 — O que, como vem de dizer-se, não surpreende, as matérias enunciadas no respectivo estatuto político- tanto mais que as Regiões Autónomas não podem ser -administrativo que não estejam reservadas aos órgãos autorizadas a legislar sobre esta matéria, não por estar de soberania, tal como resulta do n.º 1 do artigo 228.º em causa um benefício social, mas porque a respetiva da CRP, conjugado com o artigo 37.º do Estatuto Polí- atribuição e regime têm implicações nucleares no esta- tico Administrativo, n.º 1, alínea d) que, sob a epígrafe tuto e regime financeiro das autarquias locais. 5006 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 Nestes termos, requer-se ao Tribunal Constitucional n.º 241/2007, de 21 de junho, o direito às tarifas sociais na a apreciação preventiva da constitucionalidade, com água, de forma direta e inegável, relativamente aos bom- os fundamentos expostos, do artigo 2.º do Decreto beiros no quadro de ativos — por apenas neste caso (tarifas sub judice, na parte em que modifica a redação do ar- sociais na água), contrariamente ao caso de aplicação da tigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional tarifa social de fornecimento de energia elétrica, existir, n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto segundo o requerente, intervenção dos municípios. Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março, Deste modo, deve entender-se que o objeto do pedido por ser organicamente inconstitucional, por ausência se reporta à norma sindicada com a delimitação supra de competência legislativa do legislador regional, em enunciada — norma do artigo 2.º do decreto na parte em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, al. q), 227.º, que, modificando a redação do artigo 6.º ao Decreto Legis- n.º 1, alínea b) e 228.º, n.º 1 da Constituição da Repú- lativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado blica Portuguesa, nos termos expostos.». pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março, neste se prevê seja aditado aos direitos definidos 4 — A ALRAM, na pronúncia ao abrigo do artigo 54.º no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tri- o direito às tarifas sociais na água, de forma direta e ine- bunal Constitucional [Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, gável, relativamente aos bombeiros no quadro de ativos ou, abreviadamente, a «Lei do Tribunal Constitucional» [da Região Autónoma da Madeira (RAM)]. (LTC)], remetida ao Tribunal e neste dando entrada em 24 de julho de 2018, com registo de entrada no dia seguinte, C) Apreciação do pedido e proposta de solução para veio oferecer o merecimento dos autos. a questão de constitucionalidade suscitada 5 — Elaborado pela relatora o memorando a que se re- fere o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, e tendo este sido submetido C.1. Enquadramento jurídico da norma sindicada e a debate e fixada a orientação pelo Tribunal, nos termos do da matéria na mesma versada n.º 3 do artigo 59.º da mesma Lei, cumpre agora proferir 9 — A norma sindicada insere-se em decreto que «cria acórdão de acordo com decisão tomada pelo Tribunal. o Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira e procede à segunda alteração ao Decreto Le- II — Fundamentação gislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alte- A) Do conhecimento do pedido rado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março, que adapta à Região Autónoma da Madeira, o 6 — Considerando a legitimidade do requerente, a cir- Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei cunstância de o pedido conter todas as indicações a que se n.º 48/2009, de 4 de agosto; pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, refere o artigo 51.º, n.º 1, da LTC e a observância de todos de 21 de novembro, que define o regime jurídico aplicá- os prazos aplicáveis (artigo 278.º, n.º 3, da Constituição e vel aos bombeiros portugueses no território continental.» artigos 54.º, 56.º, n.º 4, 57.º, n.os 1 e 2, e 58.º da LTC), nada (cf. Decreto, art. 1.º — Objeto). obsta ao conhecimento da questão de constitucionalidade suscitada nem à consideração da resposta apresentada pelo No preâmbulo do mesmo decreto são explicitadas as órgão autor da norma impugnada. razões da sua aprovação, assim enunciadas: «O regime jurídico aplicável aos bombeiros portu- B) Delimitação do objeto do pedido: a norma a apreciar gueses determina um conjunto de deveres, direitos e 7 — O presente pedido de fiscalização preventiva da regalias a que os bombeiros têm acesso e as condições constitucionalidade, efetuado pelo Representante da Re- em que esse acesso se concretiza, bem como as regras do pública para a Região Autónoma da Madeira, tem como exercício da função por parte dos bombeiros voluntários objeto a norma constante do artigo 2.º do decreto enviado dos quadros de comando e ativo. para assinatura como decreto legislativo regional intitulado Foram já dados passos significativos aquando da «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da adaptação à Região Autónoma da Madeira, do men- Madeira», aprovado em sessão plenária no dia 5 de julho cionado diploma, adaptando-se às entidades públicas de 2018 e recebido no Gabinete respetivo no dia 13 de regionais as atribuições e competências nele imputadas julho, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º às diversas entidades nacionais, a fim de o tornar exe- do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 quível e permitir que os bombeiros da região possam de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional aceder ao conjunto de direitos e regalias consagrado no n.º 12/2016/M, de 10 de março (adiante designado por Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho. DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto ou, apenas, DLR Após a devida adaptação, que está plenamente imple- n.º 21/2010/M), na redação supra transcrita (em I, 2.). mentada, entende-se que, por imperativo, urge diferen- 8 — Pese embora o enunciado do pedido (cf., em es- ciar o tratamento concedido aos bombeiros madeirenses pecial, fl. 9 do mesmo) se reporte à norma do artigo 2.º no acesso a esses mesmos direitos e regalias, adaptando- do decreto em causa, na parte em que modifica a redação -os à especificidade insular a que os nossos bombeiros do artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, sem se encontram sujeitos. qualquer limitação, afigura-se resultar do Enquadramento Assim, a presente alteração pretende criar o «Estatuto constante do pedido (n.os 12. e 13.) e, ainda, dos especí- Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira» ficos fundamentos invocados no sentido da inconstitu- e, para o efeito, conceder novos benefícios de tarifas cionalidade orgânica da norma sindicada, que a questão sociais aos nossos bombeiros, reforçar o apoio psico- de constitucionalidade se reporta à referida norma do ar- lógico concedido às corporações, melhorar e regular o tigo 2.º, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º acesso prioritário dos bombeiros voluntários da região do DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto e, concretamente, a lares de terceira idade, bem como o acesso a camas adita aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei de cuidados continuados, valorizar a frequência destes Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5007 bombeiros nos cursos de formação e, ainda, reforçar a cialmente para o caso dos presentes autos: i) alterou a isenção das taxas moderadoras previstas na região.». redação do artigo 1.º (Objeto) passando a prever que o diploma em causa «define o regime jurídico aplicável Sublinhando-se que o Decreto visa diferenciar o trata- aos bombeiros portugueses no território nacional, sem mento concedido aos bombeiros madeirenses no acesso aos prejuízo das competências dos órgãos próprios de governo direitos e regalias consagrados no Decreto-Lei n.º 241/2007, das regiões autónomas» [itálico acrescentado]; ii) aditou de 21 de junho (já antes adaptado à região autónoma pelo um novo artigo 1.º-A sobre Recenseamento Nacional dos DLR n.º 21/2010/M, alterado pelo DLR n.º 12/2016/M, de Bombeiros Portugueses (RNBP), segundo o qual o mesmo, 10 de março) —, que define o regime jurídico aplicável regulado pelo Decreto-Lei n.º 49/2008, de 14 de março, aos bombeiros portugueses no território nacional, sem «inclui também os bombeiros das regiões autónomas, cujos prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio recenseamentos são efetuados pelos serviços regionais das regiões autónomas (cf. art. 1.º) —, adaptando-os à es- competentes e integram a base de dados nacional» (n.º 1), pecificidade insular a que aqueles se encontram sujeitos, as prevendo ainda que os serviços regionais competentes alterações dele constante visam criar o referido «Estatuto articulam, na medida do necessário, com os serviços do Social do Bombeiro da RAM» e, para o efeito, conceder RNBP as ações e os procedimentos adequados à imple- novos benefícios de tarifas sociais — e, assim, além do mentação da lei (n.º 2). mais, o direito a tarifas sociais na água consagrado pelo O diploma em análise foi ainda objeto de alteração, após artigo 6.º, na redação introduzida proposta pelo Decreto. o decurso de um período de cerca de cinco anos sobre a sua O Decreto em causa, por via do artigo 2.º, na parte em vigência, pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de novem- que altera o artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M (que passa bro (que o republicou em anexo), visando «proceder a al- a artigo 12.º), vem precisamente «aditar» «Aos direitos guns reajustamentos no sentido, fundamentalmente, de uma definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de mais eficaz proteção social do bombeiro e da harmonização 21 de junho […]» (na sua redação atual) um outro — «o das carreiras dos bombeiros voluntários» — introduzindo, direito às tarifas sociais na água e na eletricidade, de forma além do mais, algumas alterações no preceito dedicado aos direta e inegável, relativamente aos bombeiros do quadro «direitos», aditando ao mesmo os novos números 3 e 4, de ativos». segundo os quais os bombeiros que integram os quadros A norma sindicada nos presentes autos apresenta, assim, de reserva e honra e os elementos pertencentes à carreira uma conexão direta com o regime aprovado pelo DLR de bombeiro especialista, respetivamente, beneficiam dos n.º 21/2010/M, no qual se pretende seja inserida, bem como direitos previstos em algumas das alíneas do n.º 1 do ar- com o quadro mais vasto do regime jurídico aplicável aos tigo 5.º (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 249/2012). Por bombeiros portugueses no território nacional, aprovado fim, a Lei n.º 38/2007, de 2 de junho, aditou ao Decreto-Lei pelo Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, que esteve n.º 241/2007, de 21 de junho, os artigos 26.º-A e 26.º-B em na base (cf. art. 1.º, na redação da Lei n.º 48/2009, de 4 de matéria de regime excecional de dispensa de serviço — al- agosto) da aprovação do referido DLR n.º 21/2010/M — de teração que não releva para o caso dos autos. cujo regime e respetiva evolução se dá conta de seguida, Resulta da evolução indicada que o Decreto-Lei ainda que de modo breve, começando pelo último. n.º 241/2007, de 21 de junho, na sua redação atual, define 10 — A norma em causa do Decreto — artigo 2.º, na o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no parte em que altera o artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M — es- território nacional, sem prejuízo das competências dos tabelece uma conexão expressa com o artigo 5.º do regime órgãos de governo próprio das regiões autónomas (art. 1.º). jurídico constante do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de E, para além das disposições gerais (arts. 1.º, 1.º-A e 2.º), junho, na sua atual redação (tal como alterado pela Lei prevê, no Capítulo II com a epígrafe «Os bombeiros», n.º 48/2009, de 4 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, além das demais Secções (Secção II — Segurança So- de 21 de novembro e, ainda, pela Lei n.º 38/2017, de 2 de cial, Secção III — Assistência e Secção IV — Regime junho) — na medida em que, reitere-se, adita «Aos direi- de seguros) uma Secção I dedicada aos «deveres, direi- tos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, tos e regalias dos bombeiros». Ora, é precisamente neste de 21 de junho, na sua atual redação […]» (direitos dos Capítulo e Secção que se insere o artigo identificado no bombeiros dos quadros de comando e ativo), relativamente artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M, na redação conferida pela aos bombeiros do quadro de ativos da RAM, «o direito norma (artigo 2.º do Decreto) ora sindicada — o artigo 5.º, às tarifas sociais na água e eletricidade, de forma direta com a epígrafe «Direitos» (dos bombeiros dos quadros e inegável». de comando e ativo), em que se elenca um conjunto de O mencionado Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de ju- «direitos» [alíneas a) a j) do n.º 1], sem prejuízo de outros nho, na sua versão originária, veio definir «o regime ju- que resultem de outras leis ou de regulamentos aplicáveis, rídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nomeadamente de esquemas de incentivos ao voluntariado continental» (cf. artigo 1.º — Objeto) visando, segundo (n.º 2). No mais, o diploma em causa regula a «Atividade o respetivo preâmbulo, instituir uma reforma do que se operacional» (Capítulo III, arts. 26.º a 31.º), a «Estrutura de convencionou chamar de «estatuto social» dos bombei- comando e carreiras» (Capítulo IV, arts. 32.º a 36.º), o «Re- ros e, assim, em especial, «criar um regime jurídico dos gime Disciplinar» (Capítulo V, arts. 37.º a 42.º), a «Identi- bombeiros portugueses que determine direitos e deveres, ficação e fardamento» (Capítulo VI, arts. 43.º e 44.º) e, por defina as regalias a que têm acesso e as condições em que fim, «Disposições transitórias e finais» (arts. 45.º a 51.º). esse acesso se concretiza, determine as responsabilidades 11 — Foi na sequência das alterações ao Decreto-Lei do Estado e das autarquias locais perante cada uma das n.º 241/2007, de 21 de junho, resultantes da Lei n.º 48/2009, obrigações resultantes e clarifique as responsabilidades do de 4 de agosto, que foi aprovado o Decreto Legislativo Re- Fundo de Proteção Social do Bombeiro […]». gional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, que visou adaptar à O diploma em causa foi posteriormente alterado pela Região Autónoma da Madeira o Decreto-Lei n.º 48/2009, Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto, a qual, relevando espe- de 4 de agosto, com a redação introduzida por aquela 5008 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 Lei (cf. artigo 1.º), a qual, como atrás mencionado, alar- dos serviços de águas, a atribuir pelo município territo- gou às regiões autónomas o âmbito de aplicação daquele rialmente competente e a aplicar a clientes finais. decreto-lei e previu a integração dos bombeiros das regiões 2 — O sentido e a extensão do regime a criar, nos autónomas no RNBP. Deste modo o DLR n.º 21/2010/M, termos da autorização legislativa prevista no número como decorre do preâmbulo respetivo, adaptou à RAM anterior, são os seguintes: o referido diploma, reportando às entidades públicas re- a) São elegíveis para beneficiar da tarifa social as gionais competentes as atribuições e competências nele pessoas singulares com contrato de fornecimento de imputadas às diversas entidades nacionais, a fim de o tor- serviços de águas com carência económica; nar exequível na RAM, por forma a que os bombeiros da b) A carência económica tem por referência as pes- mesma possam aceder ao conjunto de direitos e regalias soas beneficiárias de, nomeadamente, complemento consagrados no regime jurídico aplicável aos bombeiros solidário para idosos, rendimento social de inserção, portugueses (no território nacional, na redação recorrente subsídio social de desemprego, abono de família, pensão da Lei n.º 48/2009, de 4 de agosto). social de invalidez, pensão social de velhice ou cujo O DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, foi posterior- agregado familiar tenha um rendimento anual igual ou mente alterado (e republicado) pelo DLR n.º 12/2016/M, inferior a € 5 808, acrescido de 50 por cada elemento do de 10 de março, visando adaptar aquele às alterações entre- agregado familiar que não aufira qualquer rendimento, tanto introduzidas no Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de até ao máximo de 10; junho, pelo Decreto-Lei n.º 249/2012, de 21 de novembro, c) Os municípios podem estabelecer, mediante deci- já referido, sobretudo prevendo adaptações de natureza são do respetivo órgão deliberativo, outros critérios de orgânica e, ainda, criar uma norma que vise a imediata referência, desde que não sejam restritivos em relação aplicação ao espaço regional dos normativos regulamen- aos referidos na alínea anterior; tares de âmbito nacional, sem prejuízo de a RAM poder d) A adesão dos municípios ao regime de tarifa social exercer as suas prerrogativas quanto à respetiva adaptação para o fornecimento de serviços de água é voluntária, ou aprovação de regulamentação própria (cf. artigos 2.º, sendo competência da câmara municipal a instrução e que altera os artigos 1.º a 4.º do DLR n.º 21/2010/M, e decisão relativa à atribuição da mesma, bem como o artigo 3.º, que revogou o artigo 5.º da versão originária do respetivo financiamento; DLR n.º 21/2010/M — passando o regime em matéria de e) A atribuição de tarifa social, nos municípios ade- regulamentação a estar previsto no artigo 4.º do mesmo). rentes, é automática, pressupondo um processo de in- 12 — Sucede, porém, que o exato alcance da norma sin- terconexão e tratamento dos dados pessoais necessários dicada — que se pretende inserir no DLR n.º 21/2010/M, à verificação das condições estabelecidas na alínea b), 20 de agosto, alterado pelo DLR n.º 12/2016/M, de 10 de entre os serviços da segurança social, da AT, a DGAL março —, não pode ser determinado sem levar em conside- e os referidos municípios, a estabelecer por decreto-lei, ração a concreta matéria versada na letra do preceito — na ouvida a Comissão Nacional de Proteção de Dados.». parte em que é sindicada pelo requerente, de acordo com a delimitação do objeto do pedido acima efetuada (direito às tarifas sociais na água). Tal regime de atribuição da tarifa social para a prestação Com efeito, e para além da expressa referência feita dos serviços de águas (tarifa social), em consonância com pela norma sindicada ao Decreto-Lei n.º 241/2007, de aqueles objeto, sentido e extensão, visou assim, segundo o 21 de junho e ao seu artigo 5.º (com a epígrafe «Direitos»), preâmbulo do diploma que o institui, «criar o quadro legal a concreta matéria sobre que incide o «direito aditado» de nível nacional […], que salvaguarde a consagração por aquela norma — «o direito às tarifas sociais na água de um conjunto mínimo de requisitos de acesso à tarifa [e eletricidade], de forma direta e inegável» — apresenta, social para a prestação dos serviços de águas aplicável em numa visão sistémica, conexão necessária com o regime todos os municípios, assegurando desta forma o acesso de legal de atribuição de tarifa social para a prestação dos todos os consumidores a nível nacional» (itálicos acres- serviços de águas (tarifa social). centados). Sendo a norma sindicada omissa — e, assim, incomple- Na realidade, a preocupação de criação de um quadro ta — quanto, entre outros aspetos, ao exato conteúdo do unitário na definição do regime e dos critérios (ainda que direito «aditado» e sua operacionalidade, respetivo custo mínimos) de acesso dos consumidores finais a uma tarifa e seu financiamento ou entidades competentes para a sua reduzida na prestação dos serviços de águas pode ser com- efetivação, não pode a mesma deixar de ser lida à luz do preendida pelo facto de a previsão e regulação de tarifas regime legal aplicável em matéria de atribuição — segundo sociais (e de tarifas familiares) no domínio da prestação a norma sindicada, «directa» (sem intermediação) e «ine- de serviços de abastecimento de água às populações en- gável» (que não se pode negar) — da tarifa social para a contrar já consagração, de forma dispersa e diversificada, prestação dos serviços de águas. nos tarifários estabelecidos e praticados por vários mu- nicípios, enquanto prestadores dos serviços referidos às 13 — Ora, o regime de atribuição de tarifa social para populações locais, dependendo, assim, das opções (com a prestação dos serviços de águas (tarifa social) foi esta- inegáveis repercussões financeiras) adotadas pelos com- belecido pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, petentes órgãos locais. o qual foi aprovado — como referido no pedido — ao Deste modo, e pese embora — como assinalado, aliás, abrigo da autorização legislativa conferida ao Governo pelo requerente (cf. pedido, II[I], n.º 20) — o artigo 67.º pelo artigo 67.º da Lei do Orçamento do Estado (LOE) para da LOE para 2017 não indicar a específica matéria da re- 2017 («Autorização legislativa no âmbito da tarifa social serva relativa de competência legislativa da AR subjacente para fornecimento dos serviços de águas»), cujo objeto e à autorização legislativa integrada na proposta de Lei do sentido e extensão assim foram definidos: Orçamento de Estado para 2017 elaborada pelo Governo «1 — O Governo fica autorizado a criar um regime e por este apresentada à AR, o objeto da autorização legis- que vise a atribuição de tarifas sociais para a prestação lativa, na parte em que se refere à criação de um regime Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5009 que vise a atribuição de tarifas sociais para a prestação dos aplicação de um desconto sobre o preço a pagar pela água serviços de águas pelo município territorialmente compe- fornecida, seja (e ou) de isenção de tarifas, a qual incide tente (cf. n.º 1 do artigo 67.º) indicia com elevado grau de sobre tarifas de valor fixo aplicáveis (art. 5.º, n.os 1, 2 e 3); segurança que o regime a aprovar com base na autorização vi) caso a prestação de serviços de águas seja efetuada legislativa concedida pela LOE para 2017 teria implicações por entidade distinta do município, o financiamento da em matéria de estatuto (atribuições e competências) dos tarifa social é suportado por cada município na exata me- municípios, incluindo no que respeita às finanças muni- dida da diferença que resultar do tarifário em vigor e o cipais e, assim, das autarquias locais. E, acrescidamente, resultante da deliberação de adesão à tarifa social (art. 4.º, idêntica conclusão decorre da parte da norma que, versando n.º 2) — devendo a câmara municipal entregar o respetivo sobre o sentido e a extensão da autorização legislativa, valor ao fornecedor se este não for o próprio município concretamente prevê que compete aos municípios que (art. 7.º, n.º 3); voluntariamente aderirem ao regime de tarifa social para vii) à assembleia municipal é cometida competência o fornecimento de serviços de água o seu financiamento para, na deliberação de adesão ao regime da tarifa social, [cfr n.º 2, alínea d), do artigo 67.º] — assim apresentando fixar o valor do desconto e ou da isenção e os eventuais implicações com o regime das finanças locais, no que aos limites máximos de consumo sobre os quais estes são municípios diz respeito. Isto tendo em conta que, sendo o aplicáveis (art. 5.º, n.º 4); custo da atribuição da tarifa social em causa suportado pelo viii) à câmara municipal é atribuída competência para município aderente — na modalidade de aplicação de um promover a instrução e decidir a atribuição da tarifa social desconto e ou de isenção de tarifas — tal financiamento após a deliberação da assembleia municipal de adesão onera necessariamente as finanças locais, quer se traduza (voluntária) ao regime de tarifa social (artigo 6.º, n.º 2 na redução de receita ou na não perceção de uma receita e 7) — atribuição que nos municípios aderentes é, em (desde logo no caso de a prestação dos serviços de águas regra, automática (art. 6.º, n.º 1 e 7 e 8); ser assegurada pelo próprio município aderente), quer ix) à câmara municipal é atribuída competência para a se traduza num incremento, maior ou menor (consoante verificação anual da manutenção dos pressupostos de atri- se trate de aplicação de um desconto ou de isenção), de buição da tarifa social e informação à entidade responsável despesa (quando a prestação dos serviços de águas seja pela faturação sobre a cessação da aplicação da tarifa social assegurada por entidade distinta do município aderente). aos clientes finais que deixem de reunir os pressupostos Com efeito, o regime em questão, aprovado ao abrigo legais (art. 8.º, n.os 1 e 3); da autorização legislativa concedida pela LOE para 2017, x) as formas de apoio municipal existentes correspon- apresenta um conjunto de traços caracterizadores principais dentes à tarifa social para a prestação dos serviços de águas de que se destacam especialmente, com relevância para regulada pelo diploma deve ser objeto de adaptação (pelos os presentes autos — na medida em que expressamente municípios) no prazo de 180 dias (art. 9.º, n.os 1 e 2). preveem a intervenção dos municípios (e de todos os mu- nicípios), cometendo aos respetivos órgãos representativos Destes traços caracterizadores resulta ter o legisla- (assembleia municipal e câmara municipal) um conjunto dor — não obstante a fixação de um regime uniforme no alargado de competências e responsabilidades na maté- que respeita ao modo de prossecução de uma dada atri- ria —, os seguintes: buição, em especial, quanto aos critérios («mínimos») de i) a aprovação de tarifa social para a prestação dos que depende a atribuição (automática) do benefício, assim serviços de águas (tarifa social) compete ao município limitando os poderes reconhecidos aos municípios na ma- territorialmente competente, sendo atribuída a clientes téria —, conferido aos municípios e respetivos órgãos uma finais do fornecimento dos serviços de águas (no território margem de liberdade de decisão quanto à afetação dos seus nacional) — abrangendo os serviços de abastecimento de recursos financeiros próprios (por estar em causa seja uma água e de saneamento de águas residuais (art. 1.º «Objeto redução de receitas resultantes das tarifas e preços pratica- e âmbito»); dos, seja um acréscimo de encargos) compreendida entre ii) os clientes finais elegíveis são pessoas singulares com a decisão de adesão ou não adesão e, em caso de adesão, contrato de fornecimento de serviços de águas e que se de modelação dos aspetos respeitantes, designadamente, encontrem em situação de carência económica, de acordo à determinação de diferentes critérios de referência, às com os critérios fixados pelo diploma (artigo 2.º, n.º 1 e modalidade de tarifa social e à existência ou não de limites n.os 2, 3, 6 e 7); máximos de consumo. iii) aos municípios é atribuída competência para esta- 14 — Tenha-se ainda presente que a atribuição de com- belecer, mediante deliberação da assembleia municipal, petência aos órgãos representativos dos municípios na outros critérios de referência para o acesso à tarifa social, matéria em causa — tarifa social para a prestação dos desde que não sejam restritivos em relação aos previstos no serviços de águas (tarifa social) — não pode deixar de diploma (ou seja, mais abrangentes, como mencionado no ser lida à luz do regime jurídico aplicável às autarquias preâmbulo do diploma) — os quais são objeto de publici- locais e demais legislação específica do sector, bem como tação nos termos aí previstos (art. 2.º, n.os 4 e 5); ainda — por força do traço de regime que imputa às autar- iv) a adesão dos municípios ao regime de tarifa social é quias locais o custo inerente à atribuição de tarifa social voluntária, mediante deliberação da assembleia municipal na água, sob qualquer das modalidades previstas na lei sob proposta da câmara municipal (art. 3.º, n.º 1) — com- (redução ou isenção) —, à luz do regime jurídico aplicável petência que não resulta prejudicada pela prestação de ser- em matéria de finanças locais, ambos concretizando os viços de águas por entidade distinta do município (art. 3.º, comandos constitucionais dirigidos ao legislador em ma- n.os 2 e 3) — e, quando objeto de decisão, é publicitada téria de descentralização administrativa e finanças locais (art. 10.º, n.º 1); (cf. artigos 237.º, n.º 1 e 238.º, n.º 2, em especial). v) o financiamento da tarifa social compete ao município 14.1 — Por um lado, as competências cometidas aos aderente (artigo 4.º, n.º 1) — seja calculada mediante a municípios pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de de- 5010 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 zembro, são exercidas nos termos das pertinentes dis- n.º 372/93, de 29 de outubro), que criou os primeiros posições previstas no Regime Jurídico das Autarquias sistemas multimunicipais, os setores em questão esta- Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de vam, quase sem exceção, inteiramente integrados na setembro, alterada, em ultimo lugar, pela Lei n.º 42/2016, esfera dos municípios (cf. 11.1., supra). de 28 de dezembro (que estabelece o regime jurídico das Não obstante, a atribuição aos municípios de compe- autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermu- tências em matéria de abastecimento e de saneamento nicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de é efetuada, ao abrigo do disposto no artigo 235.º, n.º 2, competências do Estado para as autarquias locais e para da Constituição, em função dos “interesses próprios das as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico populações respetivas”, isto é, de interesse meramente do associativismo), em especial, e para além das dispo- local. Deste modo, quando está em causa o interesse sições gerais aplicáveis, as disposições respeitantes ao geral, de âmbito nacional, o Estado pode intervir nos Município, enquanto categoria de autarquia local prevista setores em questão, desde que, repete-se, não restrinja na Constituição (art. 236.º, n.os 1 e 2), e aos seus órgãos excessivamente as competências municipais. representativos — assembleia municipal e câmara muni- A este nível, importa, desde logo, destacar o ar- cipal (cf. art. 5.º, n.º 2, e arts. 23.º e ss. do RJAL). tigo 9.º, alínea d), da Constituição, segundo o qual é Especificamente quanto às atribuições municipais em uma tarefa fundamental do Estado “[p]romover o bem- matéria de abastecimento de água às populações — para -estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real além da referência no RJAL às atribuições dos municípios entre os portugueses, bem como a efetivação dos direitos (em articulação com as freguesias) nos domínios do am- económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante biente e saneamento básico [artigo 23.º, n.º 2, alínea k)] —, a transformação e modernização das estruturas econó- decorre do quadro normativo atualmente vigente que, não micas e sociais”. obstante não se tratar de uma atribuição exclusiva dos mu- Ao nível dos direitos económicos, sociais e culturais, nicípios, certo é que a responsabilidade pelo fornecimento para os quais esta disposição remete, são de referir, de água aos consumidores finais («em baixa») se mostra, com importância neste domínio, o direito à saúde, pre- em grande parte, do domínio municipal. visto no artigo 64.º, n.º 1 [cf., igualmente, a alínea b) Tenha-se presente que a atividade de abastecimento do n.º 2], e o direito ao ambiente e qualidade de vida, público de água compreende a captação, o tratamento, a previsto no artigo 66.º, n.º 1. A este propósito, é ainda elevação, o transporte, o armazenamento, a distribuição de notar que, de acordo com o disposto na alínea e) do e a utilização da água. A complexidade e diversidade das n.º 2 deste preceito, “[p]ara assegurar o direito ao am- tarefas associadas à atividade de abastecimento público biente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, de água é usualmente dissociada nos designados sistemas incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios em alta, respeitantes às tarefas a montante da rede de dis- e com o envolvimento e a participação dos cidadãos”, tribuição, fazendo a ligação do meio hídrico ao sistema “[p]romover, em colaboração com as autarquias locais, em baixa. Por sua vez, os sistemas em baixa integram as a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”. tarefas que permitem fornecer aos consumidores o serviço Não pode passar despercebida, nesta norma, a previsão de abastecimento de água. Os sistemas em alta e em baixa explícita de uma colaboração entre o Estado e as au- podem ser integrados quando a ligação entre a captação tarquias locais. dos recursos hídricos e o fornecimento ao consumidor No domínio da organização económica, é, por úl- é assegurada pelo mesmo sistema. Tais tarefas têm sido timo, de destacar o artigo 81.º, alínea n), segundo o cometidas quer a sistemas municipais, quer a sistemas qual “[i]ncumbe prioritariamente ao Estado no âmbito multimunicipais de abastecimento de água, tendo as gran- económico e social” “[a]dotar uma política nacional des linhas de evolução da regulação dos sistemas muni- da água, com aproveitamento, planeamento e gestão cipais e multimunicipais de abastecimento de água (e de racional dos recursos hídricos”. saneamento) sido já assinaladas no Acórdão n.º 707/2017 Estas disposições impõem, assim, que o Estado pro- (cf., em especial, n.os 11.1 a 11.5 e 12.). mova e prossiga os valores em causa e que adote uma E, da relação daquelas opções do legislador com o plano política nacional da água. constitucional resulta para o mesmo Acórdão o seguinte: 18 — Os sistemas multimunicipais foram criados «17 — A intervenção do Estado nos setores do abas- tendo em vista, justamente, a prossecução dos inte- tecimento de água e do saneamento tem de ter em conta resses coletivos supra citados, que, dado o nível de as eventuais competências municipais nessa matéria, fi- investimento exigido, muito dificilmente poderiam ser xadas na lei, de acordo com o disposto nos artigos 235.º, prosseguidos ao nível municipal. Tal exigência de ne- n.º 2, e 237.º, n.º 1, da Constituição. O princípio da cessidade de um investimento predominante a efetuar autonomia local admite, seguramente, restrições, mas pelo Estado constava, aliás, do artigo 4.º, n.º 2, da Lei apenas sob o crivo do princípio da proporcionalidade n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto- e sempre com o limite de não se afetar o seu núcleo -Lei n.º 372/93, e manteve-se no artigo 1.º, n.º 2, da essencial. Lei n.º 88-A/97. De facto, como afirmam VITAL MO- É incontestável que os municípios possuem com- REIRA/FERNANDA PAULA OLIVEIRA, ob. cit., petências em matéria de abastecimento de água e de pp. 38 e s., a figura dos sistemas multimunicipais “visou saneamento, de acordo com o disposto no artigo 23.º, dar ao Estado a responsabilidade pela criação de grandes n.º 2, alínea k), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, infraestruturas de captação, tratamento e transporte de que aprova o regime jurídico das autarquias locais (e já água, de recolha, tratamento e valorização de resíduos a possuíam, como vimos, ao abrigo da Lei n.º 159/99, de sólidos e líquidos urbanos, no âmbito de vários municí- 14 de setembro, e do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de pios. Trata-se de tarefas que ultrapassam muitas vezes a março). Na verdade, até à entrada em vigor do Decreto- capacidade mesmo dos maiores municípios, que exigem -Lei n.º 379/93 (aprovado na sequência do Decreto-Lei soluções territorialmente integradas, mais vastas do que Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5011 as dos municípios, e que afetam fortemente o ambiente locais e finanças do Estado), as disposições aplicáveis em e a qualidade de vida de vastas populações sobretudo matéria de receitas e despesas dos municípios [cf. em par- nas regiões de maior densidade populacional”. ticular, quanto às receitas, os arts. 14.º, alínea e) e 21.º, em Além do mais, manteve-se sempre a coexistência especial n.os 1 e 3, alíneas a) e b) — abastecimento público dos sistemas multimunicipais com os sistemas muni- de água e saneamento de águas residuais, respetivamente] cipais, da titularidade dos municípios (no sentido de e as regras orçamentais (cf. arts. 40.º e ss., em especial que “a criação de sistemas multimunicipais teria de 40.º, n.º 1, e 42.º). respeitar a coabitação com os sistemas municipais”, Isto, sem prejuízo de o poder de definição das tarifas no cf. FERNANDA MAÇÃS, “As parcerias Estado/autar- sector da água dever observar certos princípios e limites quias locais: breves considerações sobre o novo modelo (cf. artigo 21.º, números 4 e 5, do supra referido regime de gestão de serviços municipais de águas e resíduos”, financeiro das autarquias locais e das comunidades in- in Revista de Contratos Públicos, n.º 3, 2011, p. 75). termunicipais), decorrentes, designadamente, da Lei da Os municípios são, em princípio, os únicos utilizadores Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro) e densificados dos sistemas multimunicipais, que só excecionalmente no regime económico e financeiro dos recursos hídricos se ligam diretamente a outras pessoas, singulares ou (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho e coletivas, públicas ou privadas (no caso específico do alterado, em último lugar, pelo Decreto-Lei n.º 46/2017, de sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada, 3 de maio), nomeadamente os princípios do valor social, da cf. o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 172/2004). Deste dimensão ambiental e do valor económico da água, expli- modo, os munícipes ligam-se, por via de regra, aos citados no preâmbulo do diploma («Entre os princípios que sistemas municipais.[…]» agora norteiam a gestão dos recursos hídricos nacionais contam-se o princípio do valor social da água, pelo qual Vigoram atualmente neste domínio o regime de explo- se reconhece que ela constitui um bem de consumo ao qual ração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, todos devem ter acesso para satisfação das suas necessi- tratamento e distribuição de água para consumo público, dades elementares, o princípio da dimensão ambiental da de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha água, pelo qual se reconhece que esta constitui um ativo e tratamento de resíduos sólidos (aprovado pelo Decreto- ambiental que exige a proteção capaz de lhe garantir -Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, com as alterações intro- um aproveitamento sustentável, e o princípio do valor duzidas pelo Decreto-Lei n.º 72/2016, de 4 de novembro) económico da água, pelo qual se reconhece que a água, e o regime jurídico dos serviços municipais de abasteci- constituindo um recurso escasso, deve ter uma utilização mento público de água, de saneamento de águas residuais eficiente, confrontando-se o utilizador da água com os urbanas e de gestão de resíduos urbanos, aprovado pelo custos e benefícios que lhe são inerentes») e da sujeição, Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto, na versão atual no domínio tarifário, à atividade reguladora e fiscalizadora conferida pela Lei n.º 12/2014, de 6 de março. do Estado (cf. artigo 21.º, n.º 6, da Lei n.º 73/2013, de 3 de Na Região Autónoma da Madeira, foi criada, pelo setembro), exercida pela Entidade Reguladora dos Serviços Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M, de 16 de de Águas e Resíduos — ERSAR [como decorre do ante- dezembro, alterado pelo DLR n.º 38/2016/M, de 17 de riormente citado «regime jurídico dos serviços municipais agosto (com a regulamentação da Portaria Regional de abastecimento público de água, de saneamento de águas n.º 56/2014, de 23 de maio), a ARM — Águas e Resíduos residuais e de gestão de resíduos urbanos», aprovado pelo da Madeira, S. A., empresa de capitais exclusivamente Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto (em especial, públicos que tem por objeto a exploração e a gestão do artigos 11.º, 11.º-A e 11.º-B, na versão introduzida pela sistema multimunicipal de águas e de resíduos da Região Lei n.º 12/2014, de 6 de março)]. Autónoma da Madeira, que, para além da gestão do sis- 15 — Por último, na economia do pedido do requerente, tema de abastecimento público de água em alta, presta é de considerar igualmente o teor do Estatuto Político- serviços de abastecimento de água em baixa nos cinco -Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPA- municípios aderentes da Região (Câmara de Lobos, Ma- RAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho (com chico, Porto Santo, Ribeira Brava e Santana). Nos demais as alterações introduzidas pelas Leis n.º 130/99, de 21 de seis municípios madeirenses, o fornecimento de água aos agosto, e 12/2000, de 21 de junho), cujo artigo 40.º, que consumidores é assegurado por sistemas municipais de dispõe sobre «Matérias de interesse específico» é expres- abastecimento de água — não ficando por isso estes últi- samente invocado pelo requerente (cf. n.os 26-27) para mos subtraídos ao âmbito de aplicação do «quadro legal de afastar a existência de habilitação expressa e específica nível nacional» consagrado pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, para a ALRAM legislar sobre tarifas sociais da água. Isto de 5 de dezembro. já que o Decreto em que se insere a norma sindicada é 14.2 — Além disso, há que considerar igualmente o decretado pela ALRAM ao abrigo das disposições con- disposto na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, alterada em jugadas do n.º 4 do artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 do último lugar pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (que artigo 227.º da Constituição e, ainda, da alínea c) do n.º 1 estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das do artigo 37.º e da cláusula geral da alínea vv) do artigo 40.º comunidades intermunicipais), aprovada segundo o proce- do EPARAM — dispondo estas últimas, respetivamente, dimento consagrado no n.º 4, parte final, do artigo 168.º da que compete à Assembleia Legislativa Regional, no exer- Constituição (votação na especialidade pelo Plenário) — e cício de funções legislativas «Legislar, com respeito pelos sem prejuízo da sujeição do sector local aos princípios princípios gerais das leis gerais da República, em matérias consagrados na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei de interesse específico para a Região que não estejam re- n.º 151/2015, de 11 de setembro), que expressamente o servadas à competência própria dos órgãos de soberania» refiram (art. 3.º, n.º 1) — em especial os princípios fun- e que constitui matéria de interesse específico, designada- damentais (nomeadamente os da estabilidade orçamental, mente, «vv) Outras matérias que respeitem exclusivamente da autonomia financeira e da coordenação entre finanças à Região ou que nela assumam particular configuração». 5012 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 C2. Sentido e alcance da norma sindicada ção do mesmo, vem, ao menos implicitamente, estipular um «novo» critério de elegibilidade face aos previstos no 16 — Tendo em conta o enquadramento da norma sindi- regime legal de atribuição de tarifa social para a prestação cada e os regimes jurídicos que com a mesma se encontram, dos serviços de águas estabelecido pelo referido Decreto- expressa ou implicitamente, relacionados, cumpre ainda, -Lei n.º 147/2017; v) ao prever o «aditamento» do direito como questão prévia, determinar o sentido e alcance da norma sindicada (à luz do disposto no artigo 9.º do Código em causa (direito à tarifas sociais na água) «de forma Civil). direta e inegável» parece impor a atribuição desse direito Recorde-se que, no seu enunciado literal, a norma vem de modo obrigatório e automático, por mero efeito de ato aditar o direito às tarifas sociais na água [e eletricidade], legislativo, com todas as consequências — desde logo as de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros competenciais e em matéria de financiamento previstas no do quadro de ativos (da RAM). quadro legal de nível nacional instituído pelo Decreto-Lei Sendo a norma silente, como já se mencionou, quanto a n.º 147/2017, de 5 de dezembro. vários aspetos relativos à sua concretização, numa possível Em particular, o elemento gramatical relativo à leitura isolada da norma, esta poderia assumir prima facie «forma» de aditamento do direito — «de forma direta e um caráter programático, segundo o qual a atribuição do inegável» — afigura-se particularmente elucidativo no direito em causa e a sua execução dependeria de aprovação esclarecimento do pensamento legislativo: o legislador futura de normas concretizadoras. Não é todavia sob este parece expressar a intenção de exercer a competência de prisma que o requerente invoca o desvalor da norma. atribuir, aos bombeiros da RAM, um benefício (o da tarifa Ora, não se afigurando a norma sindicada exequível social na água) de modo automático e sem possibilidade por si própria, nem estabelecendo na sua letra qualquer de negação — assumindo o exercício de uma competência programa de concretização a desenvolver posteriormente, que considera sua [para tanto invocando, além de precei- há que considerar, numa outra leitura da norma, que a tos constitucionais, os artigos 37.º, n.º 1, alínea c) e 40.º, mesma estabelece conexões com regimes jurídicos pré- alínea vv), do EPARAM, cujo teor já acima foi mencio- -existentes — seja com o regime jurídico aplicável aos nado] —, assim «sobrepondo» tal exercício ao exercí- bombeiros no território nacional, seja, em especial, com cio por parte do ente que a lei (da República) considerou o regime jurídico de atribuição de tarifa social para a competente para o efeito — o município territorialmente prestação dos serviços de águas (tarifa social). Deste competente. É precisamente neste ponto que reside o des- modo, prevendo a norma — cuja teleologia respeita, em valor invocado pelo requerente. primeira linha, ao específico «estatuto social» dos bombei- Isto porque não decorre da norma sindicada (nem tão- ros da RAM —, o aditamento (aos direitos dos bombeiros -pouco do decreto em que a mesma se insere), qualquer da RAM já resultantes do regime geral) do direito à tarifa elemento literal suscetível de indiciar que o legislador social na água, não pode a determinação do seu sentido regional, ao prever a atribuição «direta e inegável» do deixar de ser efetuada, no quadro do sistema jurídico, à luz direito em causa, pretendia chamar a si (e à administração do regime legal aplicável em matéria de atribuição de tarifa regional) não só a competência para a atribuição do direito social para a prestação dos serviços de águas — isto é o por mero efeito da lei, mas igualmente, ainda que em mo- «quadro legal de nível nacional» relativo ao acesso à tarifa mento subsequente, as consequências dessa atribuição, em social para a prestação dos serviços de água, aplicável em especial no que respeita à respetiva operacionalização e todos os municípios, assegurando «o acesso de todos os correspondente custo financeiro — seja por via da previsão consumidores a nível nacional» (cf. preâmbulo do Decreto- do exercício de competência regulamentar, seja por via de -Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro) e, nessa medida, das previsão orçamental para o efeito. atribuições e competências pelo mesmo conferidas aos Ora, tendo em conta o que atrás ficou dito quanto aos municípios (e a todos os municípios). traços caracterizadores daquele regime da tarifa social Todavia, mesmo considerando que a execução do (adi- na prestação dos serviços de água, aplicável no território tado) direito à tarifa social na água previsto na norma nacional e a todos os municípios (supra, 13.), parece ser de sindicada depende, ou tem lugar, no quadro do regime concluir, de acordo com esta primeira interpretação, com geral que consubstancia o referido «quadro legal de nível algum grau de certeza, que o enunciado da norma sindi- nacional», afiguram-se admissíveis diversas interpretações cada vem bulir (ou, pode com elevada probabilidade bulir) da norma sindicada na sua articulação com tal regime. com (pelo menos) dois dos traços essenciais do mesmo no 16.1 — Numa (primeira) interpretação, a partir do que — a montante da atribuição da tarifa social na presta- enunciado literal da norma, em todos os seus segmentos, ção dos serviços de água —, diz respeito às atribuições e parece poder retirar-se com um mínimo de certeza que: competências das autarquias locais: i) a adesão voluntária i) é «aditado» um novo direito aos direitos (dos bombei- dos municípios ao regime de tarifa social (mediante deli- ros) previstos no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 241/2007, beração da assembleia municipal, sob proposta da câmara de 21 de junho, que aprovou o regime jurídico aplicável municipal); ii) a competência dos municípios para estabe- aos bombeiros portugueses no território nacional; ii) este lecer critérios de referência diversos dos consagrados pelo «novo» direito assim aditado respeita a matéria que se regime legal, desde que não sejam restritivos em relação prende com o acesso à tarifa social para a prestação dos aos mesmos (mediante deliberação da assembleia muni- serviços de água (tarifa social) — e prevista no Decreto- cipal). E o enunciado da norma sindicada vem ainda bulir -Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro; iii) ao aditar o direito (ou, pode com elevada probabilidade bulir) — a jusante em causa ao elenco dos direitos dos bombeiros, estabelece da atribuição da tarifa social na prestação dos serviços de como critério ou pressuposto da concessão desse benefício água de acordo com os critérios legais ou outros que sejam a qualidade de bombeiro do quadro de ativos da RAM; estabelecidos pelo órgão do município competente —, iv) ao estabelecer como critério exclusivo dessa concessão com um terceiro traço essencial daquele regime da tarifa aquela qualidade de bombeiro da RAM, sem consideração social para a prestação dos serviços de água no que aos de qualquer outro critério de elegibilidade para a atribui- municípios diz respeito: o da imposição do financiamento Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5013 da tarifa social pelo próprio município aderente (e ademais força da determinação de novos critérios de referência por decorrente da aplicação de um critério que não foi sequer parte de cada município —, já que impõe a atribuição da objeto de estabelecimento por deliberação do órgão com- tarifa social a um (outro) universo pré-determinado pela petente dos municípios implicados). norma sindicada. Por outras palavras, uma vez verificada A norma sindicada, em suma, segundo a interpretação a adesão voluntária por um município, o universo de be- em causa, parece impor — tendo subjacente uma leitura neficiários sempre teria de incluir, «obrigatoriamente», o conjugada dos diplomas relevantes — aos municípios da universo dos bombeiros (de cada município) da RAM. Em RAM que suportem o custo de atribuição de uma tarifa suma, uma vez aderindo voluntariamente um município social a um grupo determinado em razão de uma qualidade madeirense ao regime geral, não pode o mesmo deixar (a de bombeiro da RAM) quando dispõem de margem de de atribuir a tarifa social na água em causa (também) aos liberdade de decisão quanto à atribuição de tarifa social respetivos bombeiros da RAM. na água aos consumidores elegíveis segundo os critérios Tanto basta para se concluir igualmente, também nesta legais, ordenados à proteção de consumidores finais in- outra interpretação da norma sindicada, pela afetação por dividuais em situação de carência económica, bem como esta da composição de interesses (nacional e locais) subja- aos beneficiários elegíveis segundo outros critérios de cente ao regime geral — que terá justificado a aprovação referência que os municípios podem determinar mas ainda de um regime uniforme para todo o território nacional e ordenados, presume-se, à prossecução daquele objetivo todos os municípios mediante autorização legislativa da de proteção. AR — e, assim, pela afetação do espaço de autonomia dos Assim sendo, seria de concluir que norma sindicada, municípios, seja decisória, seja financeira, no que respeita numa primeira interpretação — impondo a atribuição de à assunção de despesas e livre disposição das suas receitas um direito (benefício da tarifa social na água) aos bombei- a prossecução dos seus fins. Com efeito, as razões justifi- ros da RAM «à custa» de receitas dos municípios (preços cativas da necessidade de uma autorização legislativa para cobrados pela prestação dos serviços de água) — não deixa a aprovação pelo Governo do regime geral nacional cons- de interferir com os traços do regime geral fixados pelo tante do Decreto-Lei n.º 147/2017 impõem-se do mesmo legislador e o espaço de autonomia dos municípios, seja modo, estando em causa a modificação do universo dos be- decisória, seja financeira, no que respeita à assunção de neficiários possíveis de tal regime — ainda que destinada despesas e livre disposição das suas receitas a prossecução a produzir efeitos apenas numa região autónoma — por dos seus fins, nos limites da sua autonomia financeira tal via da necessária integração dos bombeiros do quadro de como regulada por lei. ativos, antes não contemplados enquanto tais. 16.2 — Numa outra (segunda) interpretação possível 16.3 — Ora, em qualquer das referidas interpretações da norma, que entenda não ser o mencionado elemento da norma, as conclusões alcançadas, no sentido da afe- gramatical determinante, é de admitir que a previsão do tação (maior ou menor, consoante a interpretação que se aditamento do direito à tarifa social na água da forma perfilhe) do regime aplicável em matéria de tarifa social na prevista não preclude a aplicação do disposto no regime prestação de serviços de águas e do espaço de autonomia (geral) de atribuição de tarifa social para a prestação dos decisória e financeira dos municípios, cujo estatuto se serviços de águas e, nessa medida, não contende com o integra na reserva (relativa) de competência legislativa da seu traço essencial respeitante ao carácter voluntário da AR, afiguram-se determinantes para a análise da questão adesão ao regime por parte dos municípios — e mesmo de constitucionalidade, a que se procede em seguida. com o traço respeitante à determinação, por parte daque- les, de outros critérios de referência além dos previstos C.3. Apreciação da questão de constitucionalidade: a naquele regime. violação da reserva relativa de competência legislativa Todavia, mesmo admitindo-se ser possível esta segunda da Assembleia da República em matéria de estatuto das interpretação da norma sindicada, é de concluir igual- autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais mente que a mesma não deixa de interferir com o espaço de autonomia dos municípios traçado pelo regime geral 17 — Considerando o enquadramento jurídico da norma aprovado com base em autorização legislativa concedida sindicada e da matéria sobre que a mesma versa, bem como pela AR. Com efeito, mesmo que se considere intocado o o seu sentido e alcance, enquanto pressupostos, cumpre poder de os municípios aderirem livremente ao regime em analisar a questão de constitucionalidade colocada pelo causa — e mesmo de fixarem outros critérios de referência requerente. para além dos previstos na lei —, ainda assim a norma A questão de constitucionalidade, tal com colocada sindicada sempre se traduziria numa alteração do equilíbrio nos presentes autos, consiste em determinar se a norma fixado pelo regime geral no que respeita ao universo dos sindicada versa sobre matéria que se encontra reservada beneficiários — e com acrescido custo financeiro para os à competência legislativa da Assembleia da República municípios. (AR), em concreto, por força da cláusula de reserva re- Isto na medida em que, mesmo que se admita ficar in- lativa de competência legislativa consagrada na alínea q) tocado o poder de adesão voluntária, por cada município do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, segundo a qual territorialmente competente, ao regime em causa — apro- é da exclusiva competência da Assembleia da República vado pelo legislador para o território nacional e, por isso, legislar, salvo autorização ao governo, sobre matéria e respeitante a todos os municípios — a mera previsão pela «Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das norma sindicada da atribuição do direito em razão da qua- finanças locais» — matéria que, por força do disposto na lidade de bombeiro (da RAM) vem alterar os moldes da alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º e do artigo 228.º, n.º 1, previsão legal quanto ao universo de potenciais beneficiá- da Constituição, se encontra expressamente excluída da rios da tarifa social na água — seja o universo «restrito» competência legislativa das Assembleias Legislativas das resultante da aplicação estrita dos critérios de referência Regiões Autónomas por aí se afastar a possibilidade de previstos no regime geral, seja o universo «alargado» por uma lei de autorização legislativa incidir sobre essa matéria 5014 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 do domínio da competência reservada da Assembleia da O poder legislativo das Regiões Autónomas — com- República. petência cometida às Assembleias Legislativas Regio- Alega o requerente, em síntese, após o enquadramento nais — recortado a partir da conjugação dos artigos 112.º do pedido e menção aos regimes legais implicados (cf. 1 n.os 1, 4 e 5, 227.º, 228.º e 232.º, n.º 1 da Constituição, é a 17), que: apesar de a autorização legislativa prevista no assim balizado nesta por referência aos limites positivos artigo 67.º da LOE para 2017, com base na qual foi apro- do âmbito regional e da relação com as matérias enuncia- vado o Decreto-Lei n.º 147/2017, que estabelece o regime das nos respetivos estatutos político-administrativos e ao da tarifa social relativa às prestação dos serviços de água, limite negativo da reserva de competência dos órgãos de não indicar a matéria de reserva relativa da AR em causa, soberania. Este limite negativo encontra uma atenuação é inequívoco que a mesma tem implicações no estatuto no poder definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da das autarquias locais e seu regime financeiro, não podendo Constituição, norma que habilita as regiões autónomas a excluir-se que possam estar em causa outras matérias in- legislar em matérias da reserva relativa da Assembleia da tegradas de reserva relativa da AR (cf. 18-20); os termos República (elencadas no n.º 1 do artigo 165.º), mediante de tal autorização preveem que o financiamento daquela autorização desta, com exceção das previstas nas alíneas a) tarifa social é suportada pelos municípios e os procedimen- a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na tos a este respeito implicam competências dos órgãos do segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), município (cf. 20); tratando-se de matéria relativamente v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º reservada à AR, o Governo e a Assembleia Legislativa da Ora, não obstante apontar a doutrina a dificuldade de se RAM apenas poderiam legislar sobre a mesma mediante descortinar o critério que presidiu à delimitação das maté- autorização (cf. 20); a ALRAM exerce a sua competência rias reservadas relativamente à competência legislativa da legislativa nos termos dos artigos 227.º e 228.º da Cons- Assembleia da República suscetíveis de delegação legisla- tituição e do artigo 37.º, n.º 1, do EPARAM (cf. 22-25); tiva às Assembleias Legislativas Regionais e das matérias não se descortina uma autorização expressa e específica em que tal se mostra vedado (assim, Jorge Miranda/Rui sobre a matéria em causa no artigo 40.º do EPARAM que Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, enuncia as matérias de competência legislativa própria da Coimbra Editora, 2007, Anotação ao artigo 228.º, p. 360 RAM (cf. 26-27); no caso não pode ser concedida auto- e J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da rização legislativa à ALRAM por força dos artigos 227, República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., 2010, Ano- n.º 1, alínea b), na parte em que exclui a alínea q) do n.º 1 tação ao artigo 227.º, p. 667), certo é que, por referência do artigo 165.º, todos da Constituição, não podendo por à matéria prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da isso a ALRAM legislar sobre a matéria (cf. 28-29 e 30); Constituição (estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais), entendeu o legislador de re- em causa está não só um critério ampliativo das situações visão constitucional, em 2004, manter a mesma na esfera de atribuição de tarifa social que, segundo a lei, os mu- de competência legislativa dos órgãos de soberania (As- nicípios poderiam utilizar, mas também a oneração pelo sembleia da República e Governo, mediante autorização legislador regional dos municípios madeirenses com o parlamentar), sem possibilidade de a respetiva normação encargo financeiro decorrente do novo direito atribuído ser feita ao nível regional, mesmo com autorização. aos bombeiros, e desse modo implicando o exercício das Note-se apenas que, sem prejuízo dos poderes cometidos competências dos órgãos dos municípios, assim bulindo pela Constituição às Regiões Autónomas na relação com com o estatuto de todos os municípios da RAM (cf. 31-34); as autarquias locais, como os poderes de criar e extinguir a atribuição e regime do direito em causa têm implicações autarquias locais, bem como modificar a respetiva área, nucleares no estatuto e regime financeiro das autarquias nos termos da lei [artigo 227.º, n.º 1, alínea l)], de exercer locais, inexistindo a possibilidade de ser concedida auto- tutela sobre as autarquias locais [idem, alínea m)] e de rização legislativa (cf. 35-36). elevar povoações à categoria de vilas ou cidades [idem, 18 — O vício de inconstitucionalidade orgânica em alínea n)], as matérias constitucionalmente previstas refe- que o requerente sustenta o pedido — invasão de compe- rentes às autarquias locais — como as eleições e o estatuto tência legislativa reservada da AR — convoca o regime dos eleitos locais [artigo 164.º, alíneas l) e m)], o regime constitucional que disciplina a reserva de competência de criação, extinção e modificação das autarquias locais legislativa dos órgãos de soberania e, assim, também as [artigo 164.º, alínea n)] e a respetiva criação, extinção e matérias reservadas à competência daqueles órgãos, em modificação no território continental (idem), o regime da especial a Assembleia da República nos termos dos arti- elaboração e organização dos orçamentos das autarquias gos 161.º, 164.º (reserva absoluta) e 165.º (reserva relativa) locais [artigo 164.º, alínea r)], o estatuto das autarquias da Constituição, enquanto limite negativo ao poder legis- locais, incluindo o regime das finanças locais [artigo 165.º, lativo das regiões autónomas. Com efeito, sendo o poder n.º 1, alínea q)], a participação das organizações de mora- legislativo expressão da autonomia regional, o exercício dores no exercício do poder local [artigo 165.º, n.º 1, alí- da competência legislativa pelas regiões autónomas (no nea r)] e regime e forma de criação das polícias municipais âmbito regional e em matérias enunciadas nos estatutos [artigo 165.º, n.º 1, alínea aa)] — mostram-se reservadas político-administrativos respetivos) encontra-se delimitado à competência legislativa da Assembleia da República, negativamente já que não pode incidir sobre matérias que absoluta e relativa, sem possibilidade de autorização às As- estejam reservadas aos órgãos de soberania [artigos 227.º, sembleias Legislativas Regionais, termos em que, por força n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1, da Constituição], sob pena do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alíneas a) e b) e 228.º, de inconstitucionalidade. E, no que respeita à matéria de n.º 1, da Constituição, o enquadramento infraconstitucio- reserva relativa da AR, as regiões autónomas apenas pode- nal das autarquias locais — sem excecionar as autarquias rão legislar mediante autorização da AR, com exceção das locais existentes nas Regiões Autónomas — assume um matérias de reserva relativa da AR elencadas na alínea b) carácter unitário, de âmbito nacional, decidido no plano do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição. parlamentar nacional. Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5015 Esta opção do legislador constituinte (e de revisão), tituição — que atribui à Assembleia da República o poder que se afigura decorrer da compreensão da autonomia das de legislar naquela matéria ou de autorizar o Governo a autarquias locais (e da sua existência) no quadro do Estado fazê-lo —, sendo a este respeito expressamente vedada a unitário (artigo 6.º, CRP) e na organização democrática competência legislativa das Assembleias Legislativas das do Estado (artigo 235.º, n.º 1), aponta para a igualdade Regiões Autónomas por via da exceção contida no n.º 1, estatutária das autarquias locais existentes (municípios e alínea b), in fine do artigo 227.º freguesias), diferenciando o continente e as Regiões Au- Assim, para avaliar se o poder normativo regional, tal tónomas tão só quanto à existência das (ainda não criadas) como exercido, plasmado na norma ora sindicada, afronta regiões administrativas (artigo 236.º, n.os 1 e 2). No demais, a reserva de competência da Assembleia da República, é as condições específicas das «ilhas» poderão determinar necessário compreender o âmbito da reserva legislativa o estabelecimento, por lei, de outras formas de organiza- parlamentar em causa, ou seja, o que se entenda incluído ção territorial autárquica (artigo 236.º, n.º 3), que não os na norma constitucional alegadamente preterida com a atualmente previstos municípios e freguesias. aprovação da norma ora em crise — a partir da jurispru- Neste quadro, há que determinar se a matéria sobre que dência deste Tribunal sobre a garantia constitucional da incide a norma sindicada, com o sentido e alcance acima autonomia local em geral e sobre a concreta cláusula de indicados, se pode incluir [para efeitos do disposto no reserva legislativa da AR em matéria de estatuto das au- artigo 227.º, n.º 1, alínea a), parte final, da Constituição] tarquias locais. no âmbito da reserva relativa de competência legislativa Tenha-se, pois, presente que o princípio constitucional da AR prevista no referido artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da da autonomia local, enquanto conceito aberto e, em grande Constituição, de modo a aferir-se do respeito pelo limite medida, relacionado ou sofrendo o influxo de outros princí- negativo de competência acima assinalado que veda o pios constitucionais, como o princípio da descentralização, poder legislativo regional nas matérias reservadas à com- assume uma vertente garantística que se traduz na espe- petência dos órgãos de soberania. cífica delimitação dos poderes de normação em matéria Para o efeito, cumpre começar por abordar a questão de estatuto das autarquias locais, tal como formulada na da reserva de competência legislativa da AR e, concreta- norma competencial da Assembleia da República ora em mente da reserva relativa de competência legislativa no análise. que ao estatuto das autarquias locais, incluindo o regime 18.2 — A entender-se a cláusula de reserva de compe- das finanças locais, diz respeito — prevista na alínea q) tência legislativa por referência à garantia constitucional do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição [correspondente da autonomia das autarquias locais, tenha-se em vista que à alínea s) do n.º 1 do artigo 168.º na versão anterior à o princípio da autonomia local se apresenta, no quadro revisão constitucional de 1997] — norma invocada pelo jurídico-constitucional português, como um princípio jurí- requerente como fundamento do pedido. dico ordenador e estruturante da organização — política, 18.1 — A alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Cons- administrativa, territorial [qualificando a autonomia mu- tituição reserva para a AR a definição do «Estatuto das nicipal como autonomia político-administrativa, ANDRÉ autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais», FOLQUE, A Tutela Administrativa nas Relações entre o sem limitação (às «bases gerais» ou ao «regime geral»), Estado e os Municípios (Condicionalismos Constitucio- assim significando à partida que deve ser a AR a definir nais), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 116 e ss.] — do todo o regime legislativo daquela matéria, ou seja, que a Estado português [sobre o tema, desenvolvidamente, JOSÉ inclusão da matéria na reserva de competência, in casu DE MELO ALEXANDRINO, Direito das Autarquias Lo- relativa, da AR é in totum (neste sentido, Jorge Miranda, cais, in PAULO OTERO/PEDRO GONÇALVES (coord.), Manual de Direito Constitucional, Vol. III, Tomo V, Ativi- Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, dade Constitucional do Estado, Coimbra, Coimbra Editora, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 11-299, em especial, pp. 77 2014, n.º 68, p. XXX ou Jorge Miranda/Rui Medeiros, e ss.], compreensivamente entendido na relação com outros Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, Organização princípios fundamentais (de que se destacam os princí- Económica, Organização do Poder Politico, Artigos 80.º a pios da descentralização administrativa, da unidade do 201.º, 2.ª ed., Lisboa, UCP, 2018, Anotação ao artigo 164.º, Estado, do Estado de direito democrático, da democracia, III, p. 529). do pluralismo, da participação, da subsidiariedade), a que A cláusula de reserva relativa prevista na alínea q) do a Constituição se refere como dimensão da organização do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, invocada como funda- Estado unitário (artigo 6.º, n.º 1) e componente da organi- mento determinante de inconstitucionalidade nos presentes zação democrática do Estado (artigo 235.º, n.º 1), estabe- autos, assume relevância no quadro da garantia constitu- lecendo, a seu respeito, reservas de lei (designadamente cional da autonomia do poder local, tal como resulta do nos artigos 236.º, n.os 3 e 4, 237.º, n.os 1 e 2, 238.º, n.os 2 e regime constitucional contido no seu Título VII, dedi- 4, 239.º, n.º 4, 240.º, n.º 2, 242.º, n.os 1 e 2, e 243.º), em cado ao Poder Local, e artigos que o integram (arts. 235.º especial, reservas de competência legislativa parlamentar, a 262.º) — e que permitem apreender, como sustenta a absolutas e relativas [artigo 164.º, alínea l), m), n) e r) e doutrina (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição…, artigo 165.º, n.º 1, alíneas q), r) e aa)] e erigindo a garantia Anotação ao artigo 165.º, I, pp. 543-544) — mas sem es- da autonomia das autarquias locais a limite material de gotar —, o significado e alcance da matéria integrada na revisão constitucional [artigo 288.º, alínea n)]. reserva prevista naquela alínea q). O princípio da autonomia local (cujas fontes não se es- Com efeito, o pedido de apreciação da constitucio- gotam no quadro jurídico-constitucional) encontra, assim, nalidade da norma sub judice reporta-se à violação das na Constituição o acolhimento devido a um princípio fun- regras de competência legislativa em matéria de estatuto damental que se revela em diversas vertentes, como, aliás, das autarquias locais, incluindo o regime das finanças reconhecido na jurisprudência constitucional que se tem locais, relevando a reserva parlamentar decorrente da pronunciado sobre a garantia constitucional da autonomia norma prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da Cons- do poder local. Assim, no Acórdão n.º 494/2015, em que 5016 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 se reafirma que «[a] autonomia local é um dos pilares blicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade fundamentais em que assenta a organização territorial e representatividade democráticas dos órgãos), mas da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, também a independência relativamente a orientações n.º 1, da Constituição.», pode ler-se: ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais” (“Direito das Autarquias Locais”, in Tratado «b) O princípio da autonomia local […] de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Almedina, 8 — A autonomia local é um dos pilares fundamen- 2010, pp. 111-112). tais em que assenta a organização territorial da Repú- As autarquias locais têm como objetivo constitucio- blica Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, nalmente traçado a prossecução de interesses próprios da Constituição. das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também Nesse contexto, a autonomia local deve ser associada segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autono- ao princípio constitucional geral da unidade do Estado mia Local, “o princípio da autonomia local pressupõe e, lida em contexto com a autonomia regional, o prin- e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as cípio da subsidiariedade e a descentralização adminis- autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, trativa (GOMES CANOTILHO/ VITAL MOREIRA, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, populações, uma parte importante dos assuntos públi- Coimbra Editora, 2007, p. 232). A importância central cos” (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14). Entende JOSÉ DE desta matéria tem como consequência o tratamento ju- MELO ALEXANDRINO que a garantia institucional risprudencial desenvolvido pelo Tribunal Constitucional da autonomia local, “na fórmula consagrada pelo Tri- sobre o alcance da garantia constitucional da autonomia bunal Constitucional federal alemão”, é “uma garantia local (cf. A. MAURÍCIO, “A garantia constitucional da institucional de todas as atribuições enraizadas na co- autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal munidade local ou a ela especificamente referidas e que Constitucional”, in Estudos em homenagem ao Conse- a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma lheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, e sob a sua responsabilidade própria” (ob. cit., pp. 2003, pp. 625-657). O princípio da autonomia local, de 83-84). Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, (n.º 1.2. e que importa agora tratar, é desenvolvido na Constituição 1.3.), esses interesses próprios das populações: no seu título VIII, relativo ao Poder local, da parte III “[…] justificam a autonomia e porque a justificam (Organização do poder político). O enquadramento su- delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as pralegal das autarquias locais é, ainda, completado pela razões de proximidade, responsabilidade e controlabili- Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada pela dade que proporcionam a auto-organização. Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto do Presidente assuntos próprios do círculo local, e ‘assuntos próprios da República n.º 58/90, de 23 de outubro, vigente na do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a nossa ordem jurídica por força do artigo 8.º, n.º 2, da sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação Constituição. específica com a comunidade local e que por esta co- 9 — O artigo 235.º da Constituição estabelece que munidade podem ser tratados de modo autónomo e a “organização democrática do Estado compreende com responsabilidade própria (…und von dieser örtli- a existência de autarquias locais”, que são “pessoas chen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbstän- coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, dig bewältigt werden können)’ (Sentença do Tribunal que visam a prossecução de interesses próprios das po- Constitucional alemão n.º 15, de 30 de Julho de 1958, in pulações respetivas”. Esta norma constitucional garante Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º vo- e impõe a existência de autarquias locais em todo o país lume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 e “tem um sentido de garantia institucional, assegu- da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão rando a existência de administração local autárquica Constitucional, 18.º volume, pág. 151). autónoma” (Acórdão n.º 296/2013, n.º 12). 1.3 — Isso não implica que as autarquias não possam As autarquias locais são mais que “mera administra- ou não devam ser chamadas a uma actuação concorrente ção autónoma do Estado”, uma vez que “concorrem, com a do Estado na realização daquelas tarefas. O ‘para- pela própria existência, para a organização democrá- digma social do Direito’ (Habermas) aponta mesmo para tica do Estado. Justificadas que são pelos valores da li- uma política de cooperação e de intervenção de todas berdade e da participação, as autarquias conformam um as instâncias com imediata possibilidade de realizarem ‘âmbito de democracia’ (Ruiz Miguel), num sistema que as imposições constitucionais.” conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das deci- 10 — A prossecução dos interesses próprios das po- sões coletivas que a afetam” (cf. Acórdão n.º 432/93, pulações locais pelas autarquias tem que ser conjugada n.º 1.2., cf. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. Acórdão n.º 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, JOSÉ De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, DE MELO ALEXANDRINO, define autarquia local “como as autarquias locais integram a administração como “a forma específica de organização territorial, na autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação qual uma comunidade de residentes numa circunscrição de supraordenação-infraordenação, dirigida à coorde- territorial juridicamente delimitada dentro do territó- nação de interesses distintos (os interesses nacionais, rio do Estado prossegue interesses locais, através do por um lado, e os interesses locais, por outro), e não exercício de poderes públicos autónomos”, acentuando uma relação de supremacia-subordinação que fosse di- o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos “o rigida à realização de um único e mesmo interesse — o relevo e a inafastável feição política dos entes locais” interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos e “um certo grau de imediatividade dos poderes pú- interesses locais” (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5017 nota ANDRÉ FOLQUE, quando “a autonomia muni- democraticamente; o poder de dispor de património cipal postula interesses próprios e quando se fala na e finanças próprias; o poder de dispor de um quadro concorrência da dimensão nacional com a dimensão de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; local, isso não corresponde a uma sobreposição de o de exercer sob responsabilidade própria um con- atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de junto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)” (A tutela admi- próprios das populações respetivas”, que “garante à nistrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, administração local uma situação de não submissão Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131). em relação à administração do Estado”, e constitui Sendo certo que “as atribuições e a organização das “aquilo a que poderíamos chamar a vertente de defesa autarquias locais, bem como a competência dos seus da autonomia local” (Direito das Autarquias Locais, órgãos, serão reguladas por lei” (artigo 237.º, n.º 1, da Coimbra Editora, 2013, pp. 92-93). Constituição), é nesse contexto que o legislador deve O condicionamento ou compressão da autonomia balancear a prossecução de interesses locais e do in- local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas teresse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta decorrer da lei, quando um interesse público nacional margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do essa tarefa, “o legislador não pode pôr em causa o seu núcleo incomprimível. Efetivamente, “a autonomia núcleo essencial da autonomia local; tem antes que municipal não pode afetar a integridade da soberania orientar-se pelo princípio da descentralização adminis- do Estado. De facto, os poderes locais também são, por trativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto além do âmbito de interesses (necessariamente locais) de competências) que lhes permitam satisfazer os in- que os justificam, não podendo invadir espaços de de- teresses próprios (privativos) das respetivas comuni- liberação ou atuação que devem permanecer reserva- dades locais” (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão dos à esfera da comunidade nacional” (cf. M. LÚCIA n.º 329/99, n.º 5.4.). AMARAL, A Forma da República, Coimbra Editora, Assim, na síntese efetuada por ARTUR MAURÍCIO 2012, p. 385).» sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: “a autonomia do poder local vem sendo essen- E, mais à frente, com especial enfoque na autonomia cialmente concebida como uma garantia organizativa patrimonial e financeira, continua o Acórdão n.º 494/15: e de competências, reconhecendo-se as autarquias «17 — Como já se teve oportunidade de referir, a locais como uma estrutura do poder político demo- autonomia local, constitucionalmente garantida, visa crático e com um círculo de interesses próprios que “a prossecução de interesses próprios das populações elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade” respetivas” (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse só podendo a “restrição legal desses interesses […] contexto que a lei define as atribuições das autarquias ser feita com o fim da prossecução de um interesse (artigo 237.º, n.º 1), em domínios, áreas ou matérias geral, que ao legislador compete definir, não podendo, determinadas, como o ordenamento do território, o de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da ambiente, a cultura, a ação social, a proteção civil ou garantia da administração autónoma”. “Nos âmbitos a educação (cf. os artigos 7.º e 23.º do Regime Jurí- que considera abertos à concorrência do Estado e das dico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei autarquias vem ainda o Tribunal entendendo […] que n.º 75/2013, de 12 de setembro). Paralelamente, a Cons- são constitucionalmente legítimas compressões da au- tituição consagra dimensões ou elementos constitutivos tonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar da autonomia, decorrentes do princípio da autonomia as medidas legislativas ou regulamentares em causa local, que garantem que o desempenho pelas autarquias, pelo crivo da adequação e da proporcionalidade” como entes democráticos locais, das suas atribuições não (ob. cit., pp. 656-657). se encontra indevidamente condicionado pelo Governo 11 — A autonomia das autarquias locais, intrin- (a autonomia orçamental, regulamentar, ou de pessoal). secamente relacionada com a gestão democrática da A existência de órgãos das autarquias com legitimidade República, tal como constitucionalmente desenhada, democrática direta — que são eleitos pela população pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que local e perante esta responsáveis — seria incompatível asseguram uma sua atuação relativamente livre e in- com a sujeição da sua organização ou funcionamento a condicionada face à administração central no desem- uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição a tutela penho das suas atribuições, visando a prossecução de mérito pela administração do Estado. Caso contrário, do interesse da população local. Com o objetivo de os titulares do poder local poderiam ser politicamente assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição responsabilizados por opções que não foram por si li- consagra diversas dimensões ou elementos constituti- vremente tomadas. vos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, Encontrando-se a autonomia local, tal como con- a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a sagrada na Constituição, funcionalmente ligada à autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autono- prossecução dos interesses próprios das populações mia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), (artigo 235.º, n.º 2), também os elementos dessa autono- a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), mia, onde se insere a autonomia em matéria de pessoal, a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a auto- são instrumentais face às atribuições das autarquias e nomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em essenciais para a sua prossecução. Um desses elemen- matéria de pessoal (artigo 243.º). Como ANTÓNIO tos, a autonomia financeira das autarquias locais, já foi CÂNDIDO DE OLIVEIRA refere, existe um “con- “pacificamente reconhecida como um pressuposto da junto de poderes constitucionalmente garantidos”, tais autonomia local”, sem a qual “não há condições para como “o poder de dispor de órgãos próprios eleitos uma efetiva autonomia”, pelo Tribunal Constitucional 5018 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 (Acórdão n.º 631/99, n.º 5). Como se afirma no Acórdão (Acórdão n.º 674/95). Na síntese do Acórdão n.º 39/2017 n.º 398/2013, n.º 3, ainda quanto à proteção constitucio- [cf. II, B), n.º 13]: nal da autonomia financeira das autarquias locais: «Incluída no estatuto das autarquias locais, e portanto “A consagração constitucional da autonomia local sujeita à reserva relativa de competência legislativa da traduz […] o reconhecimento da existência de um con- Assembleia da República, está a regulação das atri- junto de interesses públicos próprios e específicos de buições das autarquias locais e das competências dos populações locais, que justifica a atribuição aos habi- seus órgãos (cf., neste sentido, a título exemplificativo, tantes dessas circunscrições territoriais do direito de os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 329/99 e decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob 377/99; na doutrina, Gomes Canotilho/Vital Moreira, a sua responsabilidade e no interesse dessas popula- Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, ções, de uma parte importante dos assuntos públicos. 4.ª edição revista, Coimbra, 2010, p. 332 e Jorge Mi- Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as randa/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, autarquias locais têm de dispor de património e recei- Tomo III, Coimbra, 2007, p. 454).» tas próprias que permitam conferir operacionalidade e tornar praticável a prossecução do interesse público, É esta jurisprudência que também importa ter presente concretamente, dos interesses específicos e próprios das na apreciação da questão objeto dos presentes autos. respetivas populações. Assim, para que possam levar a 19 — Por fim, tendo em conta o teor e a densificação, cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas por este Tribunal, da cláusula de reserva de competência atribuições e competências, é colocada à disposição das legislativa invocada pelo requerente — e correlativamente, autarquias locais um conjunto de mecanismos legais as normas por este invocadas em matéria de competência e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, legislativa das assembleias legislativas regionais, que se designadamente a possibilidade de disporem de patri- traduzem num limite negativo à competência legislativa mónio e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia das regiões — cumpre proceder ao confronto da norma financeira.”» sindicada, com o sentido e alcance possíveis que acima se explicitaram, com o parâmetro constitucional em causa, Deste excurso jurisprudencial sintetizado no Acórdão assim indagando se a norma em causa, no seu sentido e transcrito resultam assinalados vários elementos caracteri- alcance, se situa no domínio estatutário das autarquias de zadores do feixe de poderes e competências das autarquias modo a entender-se incluída na reserva de competência locais e dos seus órgãos eleitos, incluindo os poderes no legislativa da Assembleia da República, afetando por isso a domínio financeiro, tidos por necessários à sua autono- Assembleia Legislativa Regional um espaço de normação mia, naquilo que a Constituição, como forma de garantia, reservado, pela Constituição, aos órgãos de soberania e configurando a existência um vício de inconstitucionali- reserva à lei aprovada na Assembleia da República (sem dade orgânica. prejuízo de delegação da competência legislativa ao Go- 19.1 — Para responder à questão de constitucionalidade verno, mediante lei de autorização). colocada afigura-se determinante, por forma a apreciar o 18.3 — Especificamente quanto à reserva relativa de efeito da norma sindicada sobre o estatuto dos municípios, competência legislativa respeitante ao estatuto das autar- ter em consideração a configuração dos poderes destes, tal quias locais constante da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º como decorrem do regime de atribuição de tarifa social da Constituição, a determinação do seu conteúdo e alcance para a prestação dos serviços de águas, estabelecido pelo foi já objeto da jurisprudência constitucional, incluindo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, que atrás já no segmento que respeita às finanças locais, no âmbito da se abordou (supra, 13.). análise de diversas questões de inconstitucionalidade orgâ- No que respeita à configuração dos poderes expres- nica, em sede de fiscalização sucessiva e preventiva, seja samente conferidos aos municípios no quadro daquele em relação a normas de decreto-lei (Acórdão n.º 452/87, regime legal, resulta do mesmo terem aqueles, além de Acórdão n.º 329/99, Acórdão n.º 674/95, Acórdão n.º 39/17 outros, o poder de aderir, voluntariamente, ao regime de ou Acórdão n.º 288/2004), seja a normas de decreto apro- tarifa social e fixar, querendo, outros critérios de referência, vado por assembleia legislativa de região autónoma para diversos dos previstos na lei, para o acesso à tarifa social, ser assinado como decreto legislativo regional (Acórdão assim podendo fixar critérios de elegibilidade suscetíveis n.º 4/2000 e Acórdão n.º 415/2005). de alargar o universo potencial dos consumidores finais Pese embora a diversidade de teor das normas sindica- beneficiários da mesma tarifa. das, da jurisprudência proferida por este Tribunal, quer na De tal regime concluiu-se ainda resultar que a tarifa vigência da reserva em matéria de estatuto das autarquias social ali prevista, dirigindo-se nos termos do diploma locais contida na alínea s) do n.º 1 do artigo 168.º da Cons- a consumidores finais que se encontrem em situação de tituição (Acórdãos n.os 329/99, 4.1 e 674/95, n.º 5), quer carência económica, é necessariamente financiada pelo já depois da revisão constitucional de 1997, de acordo município aderente territorialmente competente. Tal fi- com a qual a reserva em causa passou a estar contida na nanciamento resulta de a tarifa social, podendo revestir a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º [Acórdão n.º 415/2005 modalidade de aplicação de um desconto no preço e ou (cf. II, B., 10.) e Acórdão n.º 39/17, II, B), 12. e ss. em de isenção de tarifas devidas pela prestação de serviços de especial 13.] resulta, quanto à apreciação da questão da água, se traduzir numa redução ou supressão de receitas inconstitucionalidade orgânica por violação da reserva derivadas do recebimento do preço ou tarifa devidos por prevista nas referidas alíneas do n.º 1 do artigo 165.º, que serviços prestados pelo município ou numa despesa acres- estatuto das autarquias locais respeita desde logo à res- cida caso a prestação dos serviços de água seja efetuada petiva organização, atribuições e competência dos seus por entidade distinta do município aderente. órgãos (Acórdãos n.º 329/99 e n.º 415/2005) e à estrutura Por último, quanto ao regime de atribuição de tarifa dos seus serviços e regime do respetivo funcionalismo social para a prestação dos serviços de águas, tenha-se Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 5019 ainda em consideração que o mesmo resultou do exercício as condições de que depende a atribuição não automática de autorização legislativa conferida pela AR ao Governo da tarifa social em causa. (na LOE para 2017), assim indiciando, como atrás se ex- Dessa forma, apresenta uma evidente incidência no nú- plicitou, o tratamento de matéria reservada pela Consti- cleo de poderes essenciais conferidos por lei, aprovada com tuição à competência legislativa da AR [alínea q) do n.º 1 base em autorização legislativa da AR, aos municípios no do artigo 165.º]. Isto por, ao visar estabelecer um quadro âmbito do regime (nacional) de atribuição da tarifa social unitário na definição do regime de acesso à tarifa social para a prestação dos serviços de água. na prestação dos serviços de águas, incluindo quanto aos Não obstante assim decorrer daquele regime, determi- critérios de referência («mínimos») de que depende aquele nante no plano jurídico-constitucional, no que releva para acesso, poder contender com a liberdade de decisão dos a apreciação da questão colocada, afigura-se o modo como municípios já existente na matéria e, por essa via, com a opção de política pública subjacente à atribuição de um poderes deliberativos, regulamentares e de gestão e de «apoio social» por via de tarifas sociais para a prestação disposição e afetação das receitas próprias municipais (nas dos serviços de águas, da responsabilidade municipal, é quais se inclui obrigatoriamente, segundo dispõe a própria extrinsecamente determinada, sendo custeada a partir de Constituição no n.º 3 do seu artigo 238.º, «as cobradas pela recursos financeiros das autarquias locais, incluindo os utilização dos seus serviços», como sucede em relação à respeitantes a receitas próprias provenientes da cobrança prestação de serviços de águas), assim incidindo, nesta correspondente à prestação de serviços (art. 238.º, n.º 3, particular matéria, no seu espaço próprio de liberdade de da Constituição) no domínio da água (abastecimento de decisão e de responsabilidade na prossecução das suas água e saneamento de águas residuais). atribuições e na escolha dos meios financeiros que lhe Com efeito, seja no regime aprovado para o quadro na- estão afetos. cional em matéria de tarifa social na prestação dos serviços 19.2 — É neste contexto legislativo que melhor se com- de águas, seja no regime regional ora sindicado em matéria preende o confronto entre o conteúdo da norma sindica- de atribuição de tarifa social na água aos bombeiros da da — entendida à luz do regime aplicável em matéria de RAM, quer a opção de atribuição do benefício (tarifa social tarifas sociais na água e tendo em conta o seu sentido e na água), quer a definição dos critérios que determinam o alcance acima mencionados (supra, 16., de implicar, em seu âmbito subjetivo de aplicação, são heteronomamente qualquer das interpretações da norma indicadas, uma afeta- determinados, cometendo a prestação desse apoio aos mu- ção do regime unitário aplicável em matéria de tarifa social nicípios (territorialmente competentes) — naquele com na prestação de serviços de águas e do espaço de autonomia caráter voluntário (quanto à adesão), neste com caráter decisória e financeira dos municípios) — e a cláusula de «obrigatório». reserva relativa de competência legislativa da AR contida A partir do sentido e alcance da norma sindicada que, na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, que numa primeira interpretação, atrás se enunciou, resulta que constitui o parâmetro invocado pelo requerente. o benefício social a prestar — ainda que a um universo de- Recorde-se que a norma ora sindicada, numa primeira limitado em razão da qualidade de bombeiro da RAM — é interpretação, — ao «aditar» o direito (dos bombeiros das configurado como um direito concedido «de forma direta e RAM) às tarifas sociais na água «de forma direta e inegá- inegável» consubstanciando uma imposição de atribuição vel» —, quanto aos municípios da RAM, interfere (senão de tarifa social pelos municípios da RAM. Ora, configurada retirando, ao menos comprimindo) em dois dos poderes a tarifa social na prestação dos serviços de água como essenciais cometidos pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de uma isenção e ou desconto nas tarifas e preços devidos 5 de dezembro, aos municípios (e a todos os municípios), pelos serviços de abastecimento de água (e saneamento de mesmo a montante da questão dos efeitos financeiros da águas residuais) a clientes finais (e consumos domésticos), adesão e atribuição da tarifa social em causa: o poder de tais apoios necessariamente se traduzem em redução de aderir, a título voluntário, ao regime em causa e o poder de receitas próprias e ou em despesas das autarquias sem que definir outros critérios de referência, para além dos defini- tenha havido qualquer intervenção por parte dos órgãos dos por lei para a atribuição da tarifa social (ainda que não deliberativos municipais competentes que consubstancie possam ser mais restritivos do que os legalmente previstos. uma escolha sobre a afetação dos seus recursos financeiros Isto porque, por um lado, segundo a mesma interpretação, ao fim a que a norma regional os destinou. o aditamento do direito «de forma direta e inegável» im- Assim, a norma em causa, afetando recursos finan- plicaria a preclusão do exercício da competência de adesão ceiros e receitas próprias dos municípios da RAM a uma voluntária ao regime de tarifa social mediante deliberação finalidade extrinsecamente determinada pelo legislador do órgão competente (assembleia municipal, sob proposta regional, e em moldes que se afastam dos previstos no da câmara municipal territorialmente competentes) — por- regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de que é compelido a «aderir» para atribuir, pelo menos, o dezembro, projeta os efeitos da concessão do direito nela «direito» concedido «de forma direta e inegável» previsto previsto sobre a esfera jurídico-financeira dos municípios na norma sindicada; e, por outro lado, por via da fixação de da RAM. um «novo» critério de determinação do âmbito subjetivo Deste modo, o poder de autodeterminação financeira de aplicação (a qualidade de bombeiro na RAM) do direito que integra a autonomia financeira das autarquias locais «aditado» (direito à tarifa social na água), interferiria com (em especial art. 238.º, n.os 1 e 3) não deixa de se mostrar o poder de livre decisão quanto aos critérios de referência afetado no seu conteúdo respeitante à decisão de gestão e para a atribuição da tarifa social. Isto, ainda que se possam disposição dos seus recursos financeiros, em especial os considerar intocados outros poderes cometidos aos muni- assentes nas receitas próprias — matéria que se integra no cípios aderentes previstos no Decreto-Lei n.º 147/2017, estatuto das autarquias locais, reservado à competência de 5 de dezembro — como sejam os poderes de decisão legislativa da AR. sobre a modalidade da tarifa social a atribuir (redução ou Idêntica conclusão se alcança a partir da uma outra isenção), a estipulação de limites (consumo máximo), ou interpretação da norma sindicada atrás enunciada. Isto 5020 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 porque, mesmo admitindo-se que se mantém intocado o reserva relativa da AR consagrada na alínea q) do n.º 1 do traço essencial do regime geral aprovado pelo Decreto-Lei artigo 165.º da Constituição — quer na vertente do esta- n.º 147/2017, de 5 de dezembro, respeitante ao carácter tuto das autarquias locais (atribuições e competências dos voluntário da adesão ao regime da tarifa social da água órgãos do município), quer na específica vertente, naquele por parte dos municípios — e o traço de regime respei- contida, do regime das finanças locais. tante à determinação de outros critérios de referência Ocorrendo violação da reserva relativa de competência para além dos consagrados por aquele diploma —, ainda da Assembleia da República prevista na alínea q) do n.º 1 se verifica uma imposição, em relação aos municípios, do artigo 165.º da Constituição — que constitui limite uma vez deliberada a adesão voluntária àquele regime, negativo à competência legislativa das regiões autónomas no sentido de atribuírem a tarifa social na água aos bom- [artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1] e que não beiros da RAM — suportando o respetivo custo — e ex- pode ser objeto de autorização legislativa às Assembleias clusivamente em razão dessa qualidade. Trata-se, pois, Legislativas das Regiões Autónomas [artigo 227.º, n.º 1, igualmente, de uma alteração à configuração do regime alínea b), parte final] —, a norma ora sindicada encontra-se geral em causa fixado pelo legislador para todo o território ferida de inconstitucionalidade orgânica. nacional — aprovado mediante decreto-lei autorizado por A este respeito, cumpre ainda precisar que, concluindo- a matéria respeitar ao estatuto das autarquias locais — com -se pelo desrespeito do limite negativo de competência incidência sobre o espaço de autonomia dos municípios, por invasão da reserva parlamentar em causa, torna-se seja decisória, seja financeira. despiciendo aferir da justificação do exercício da compe- Acresce que, enquadrando-se a matéria objeto do regime tência legislativa por referência a matérias enunciadas no de atribuição de tarifa social para a prestação de serviços EPARAM (artigo 228.º, n.º 1, da Constituição). de águas na reserva de competência legislativa da AR Tendo-se acima concluído que a norma sindicada relativa ao estatuto das autarquias locais (e não existindo padece do vício de inconstitucionalidade orgânica por excesso de forma na aprovação daquele regime), a emissão violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alí- de norma (pela RAM) que imponha aos municípios a atri- nea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 (parte final) buição imperativa daquela tarifa a outros sujeitos e o custo do artigo 228.º todos da Constituição da República Por- respetivo — in casu, aos bombeiros da RAM, nos termos tuguesa, fica prejudicada a apreciação (nos termos da explicitados —, sempre consubstanciaria, por identidade previsão do artigo 51.º, n.º 5, da LTC, também aplicável, de razão, uma violação daquela cláusula de reserva. por se tratar de disposição geral, aos processos de fis- Refira-se, por último, que o exposto e a conclusão calização abstrata preventiva, como sucede in casu) de alcançada quanto à questão de constitucionalidade não é outros eventuais fundamentos de inconstitucionalidade infirmado pelo disposto no regime vigente em matéria de orgânica — não afastados em absoluto pelo requerente sistema multimunicipal de águas (e resíduos) da RAM, (cf. pedido, 20) — e de inconstitucionalidade material a que já se aludiu, segundo o qual ao mesmo podem que, em qualquer caso, não são invocados pelo reque- aderir — e aderiram já cinco — municípios da RAM e a concedente, tendo em conta a prossecução de missões rente como causa de pedir. de interesse público aí previstas, pode atribuir reduções e isenções de taxas (cf. art. 12.º, n.º 3, do regime e Bases III — Decisão da Concessão, Base XV, n.º 1). Por um lado, ainda que se 20 — Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide possa admitir que os (cinco) municípios aderentes àquele pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma cons- sistema multimunicipal de águas da RAM se encontrem, tante do artigo 2.º do decreto legislativo regional intitu- por força dos traços do regime de concessão aprovado, lado «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma fora do campo de aplicação do regime aprovado pelo da Madeira», na parte em que modifica a redação do ar- Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro (e não obs- tigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de tante o disposto no artigo 9.º do mesmo quanto à adapta- 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional ção de formas de apoio existentes correspondentes à tarifa n.º 12/2016/M, de 10 de março, aprovado pela Assembleia social para a prestação de serviços de águas), a questão Legislativa da Região Autónoma da Madeira, em sessão de constitucionalidade em causa não deixa de respeitar, plenária do dia 5 de julho de 2018, com a delimitação supra pelo menos, aos demais (seis) municípios da RAM que enunciada em II, B), 8., que foi enviado ao Representante podem voluntariamente aderir ao regime (nacional) de da República para a Região Autónoma da Madeira para atribuição de tarifa social para a prestação de serviços assinatura como decreto legislativo regional, por violação de águas. da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do 19.3 — Pelo exposto, qualquer que seja a interpreta- artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, todos da Constituição ção da norma sindicada que se tome por base, e tendo o da República Portuguesa. conteúdo da norma sindicada reflexo sobre o «quadro legal de nível nacional» em matéria de tarifa social na prestação Lisboa, 9 de agosto de 2018. — Maria José Rangel de serviços de águas (ampliando o seu âmbito subjetivo de Mesquita — José Teles Pereira — Lino Rodrigues de aplicação) e incidência direta — senão preclusiva, pelo Ribeiro — Fernando Vaz Ventura — Catarina Sar- menos fortemente limitativa — sobre elementos essenciais mento e Castro — Lino Rodrigues Ribeiro — Joana caracterizadores da autonomia local, em especial da au- Fernandes Costa — Claudio Monteiro — Maria Clara tonomia decisória e financeira dos municípios — por via Sottomayor — Pedro Machete — Maria de Fátima Mata- da necessária prossecução de interesses públicos por estes -Mouros — Gonçalo de Almeida Ribeiro — Manuel da não determinados e da disposição de recursos financeiros Costa Andrade. Tem voto de conformidade do conselheiro próprios municipais sem prévia decisão dos órgãos munici- Vice-Presidente João Caupers que não assina por não se pais competentes —, é de concluir que a matéria sobre que encontrar presente. incide a norma sindicada se reporta a matéria integrada na 111625852 5022 Diário da República, 1.ª série — N.º 200 — 17 de outubro de 2018 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750