Resolução da Assembleia da República n.º 6/2021

Resolução da Assembleia da República n.º 6/2021 Sumário: Recomenda ao Governo que realize uma campanha pública de divulgação do Estatuto do Cuidador Informal. Recomenda ao Governo que realize uma campanha pública de divulgação do Estatuto do Cuidador Informal A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, reco- mendar ao Governo a realização de uma campanha pública de divulgação do Estatuto do Cuidador Informal (ECI) que: 1 — Promova a divulgação do ECI em todo o território nacional. 2 — Assegure informação sobre quem pode beneficiar do ECI, as regras de acesso, os docu- mentos exigidos e as modalidades e locais onde o requerimento pode ser apresentado. 3 — Garanta que os beneficiários do complemento por dependência e do subsídio por assis- tência de terceira pessoa recebem informação sobre o ECI. 4 — Inclua, além de informação escrita, por via de cartazes e folhetos, outros meios que pos- sam chegar a todos os potenciais beneficiários, como a rádio e a televisão pública. 5 — Estabeleça um protocolo de cooperação com a Guarda Nacional Republicana e com as autarquias, de modo a que a próxima operação «Censos Sénior» e outros projetos existentes possam constituir também veículos de divulgação do ECI. Aprovada em 18 de setembro de 2020. O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues. 113905598 www.dre.pt  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 7 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 751/2020 Sumário: Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral da norma do artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, na parte em que, ao atribuir caráter meramente inter- pretativo ao n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, aditado a este Código pelo artigo 152.º da citada da Lei n.º 7-A/2016, determina a aplicabilidade nos anos fiscais anteriores a 2016, da norma do mesmo n.º 7, em conjugação com o artigo 7.º, n.º 1, alínea e), do Código do Imposto do Selo, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro, segundo a qual a isenção objeto de tais preceitos não abrange as comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos. Processo n.º 843/19 Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: I. Relatório 1 — O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional veio requerer, em conformidade com o disposto no artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novembro («Lei do Tribunal Constitucional»), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscaliza- ção abstrata sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação da inconstitucionalidade da norma extraída do artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, na parte em que, ao atribuir caráter meramente interpretativo ao n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, aditado pelo artigo 152.º da citada da Lei n.º 7-A/2016, determina a aplicabilidade nos anos fiscais anteriores a 2016, da norma de tal n.º 7, em conjugação com a alínea e) do n.º 1 do mesmo artigo 7.º, na reda- ção dada pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro, segundo a qual a isenção prevista nesses preceitos não abrange as comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos. Como fundamento, o requerente alega que tal norma já foi julgada inconstitucional em mais de três casos concretos pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente nos Acórdãos n.os 644/2017, 92/2018 e 52/2019 (acessíveis, assim como os demais adiante referidos, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), já transitados em julgado, e, bem assim, na Decisão Sumária n.º 161/2019 (acessível a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional. pt/tc/decsumarias/), igualmente transitada em julgado. 2 — Notificado para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos. 3 — Discutido o memorando elaborado pelo Presidente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu. II. Fundamentação § 1.º Os pressupostos da fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade de norma julgada inconstitucional em três casos concretos 4 — De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos. Este preceito é reproduzido, no essencial, pelo artigo 82.º da Lei do Tribunal Constitucional, que determina pertencer a iniciativa a qualquer dos juízes do Tribunal ou ao Ministério Público, devendo promover-se a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 8 é concluso ao Presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, previsto naquela Lei. 5 — O presente pedido de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade formulado pelo Ministério Público tem por base quatro decisões proferidas em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade. Com efeito, o Acórdão n.º 644/2017, confirmando a Decisão Sumária n.º 404/2017, julgou in- constitucional, por violação da proibição de criação de impostos com natureza retroativa estatuída no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, «a norma do artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, na parte em que, ao atribuir caráter meramente interpretativo ao n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, aditado a este Código pelo artigo 152.º da citada da Lei n.º 7-A/2016, determina a aplicabilidade nos anos fiscais anteriores a 2016, da norma do mesmo n.º 7, em conjugação com o artigo 7.º, n.º 1, alínea e), do referido Código, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro, segundo a qual a isenção objeto de tais preceitos não abrange as comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos». Tal julgamento foi reafirmado — com diferenças ínfimas de pormenor ao nível da redação da norma, que não afetam o seu conteúdo — pelos Acórdãos n.os 92/2018 e 52/2019 e pela Decisão Sumária n.º 161/2019. Encontram-se, por conseguinte, reunidas as condições indispensáveis à apreciação da citada norma em sede de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, nos termos da Consti- tuição e da Lei do Tribunal Constitucional. § 2.º A questão de constitucionalidade 6 — O artigo 152.º da Lei n.º 7-A/2016 alterou o artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, aprovado pela Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, com a redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro, reformulando as alíneas i) e u) do respetivo n.º 1 e aditando-lhe um novo n.º 7. O referido artigo 7.º, no seu n.º 1, alínea e), segundo a redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, inalterada pela Lei n.º 7-A/2016, dispõe o seguinte: «Artigo 7.º Outras isenções 1 — São também isentos do imposto: [...] e) Os juros e comissões cobrados, as garantias prestadas e, bem assim, a utilização de crédito concedido por instituições de crédito, sociedades financeiras e instituições financeiras a sociedades de capital de risco, bem como a sociedades ou entidades cuja forma e objeto preencham os tipos de instituições de crédito, sociedades financeiras e instituições financeiras previstos na legislação comunitária, umas e outras domiciliadas nos Estados membros da União Europeia ou em qualquer Estado, com exceção das domiciliadas em territórios com regime fiscal privilegiado, a definir por portaria do Ministro das Finanças; [...].» Por sua vez, o n.º 7 do mesmo artigo 7.º, aditado ao Código do Imposto de Selo pelo ar- tigo 152.º da Lei n.º 7-A/2016, tem a seguinte redação: «Artigo 7.º Outras isenções [...] 7 — O disposto na alínea e) do n.º 1 apenas se aplica às garantias e operações financeiras diretamente destinadas à concessão de crédito, no âmbito da atividade exercida pelas instituições e entidades referidas naquela alínea.»  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 9 Por fim, o artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016 estabeleceu que a redação dada pelo artigo 152.º ao n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo tem «caráter interpretativo». 7 — É este caráter interpretativo, na medida em que determine a aplicação retroativa do n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, às comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões que está em causa no presente processo. Especificamente, questiona-se se a interpretação legalmente estabelecida do artigo 7.º, n.º 1, alínea e), do Código do Imposto do Selo, nos termos da conjugação do n.º 7 do mesmo preceito com o artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016, e segundo a qual não são abrangidas pela isenção do imposto do selo prevista naquela alínea as comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos, pode aplicar-se nos anos anteriores a 2016 — i.e., antes da entrada em vigor dos artigos 152.º e 154.º da Lei n.º 7-A/2016 — , é compatível com a proibição de criação de impostos com natureza retroativa, estatuída no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição. Nos termos literais em que se encontra prevista, a isenção da alínea e) do n.º 1 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, abrange quaisquer co- missões cobradas por instituições de crédito, sociedades financeiras e instituições financeiras a outras instituições da mesma natureza e a sociedades de capital de risco, independentemente de estarem em causa operações financeiras diretamente destinadas à concessão de crédito. Assim, apesar de se fazer menção expressa à atividade de concessão de crédito, não se associa a isen- ção relativa à cobrança de comissões ao exercício daquela atividade, mas apenas e só à natureza das entidades envolvidas. Já o citado n.º 7 do mesmo artigo 7.º, aditado em 2016, veio estatuir uma associação necessária daquela isenção às «garantias e operações financeiras diretamente destinadas à concessão de crédito» (itálico acrescentado). A constitucionalidade de tal associação, em si mesma considerada, e valendo para os anos de 2016 e seguintes, não é objeto de apreciação no presente processo. O que está em causa é o entendimento legalmente estabelecido de que a mesma associação vale necessariamente, também, para os anos anteriores a 2016, atento o caráter interpretativo atribuído pelo artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016 ao preceito que a veio prever. Com efeito, segundo dispõe o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, produ- zindo efeitos a partir do início de vigência desta última, com ressalva dos «efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transação, ainda que não homologada, ou por atos de natureza análoga». § 3.º A proibição constitucional de impostos com natureza retroativa 8 — No domínio fiscal rege, desde a revisão constitucional de 1997, a norma do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição: ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroa- tiva. Consequentemente, o legislador não pode criar impostos com tal natureza ou introduzir nos impostos existentes modificações que, com efeitos retroativos, os agravem. Segundo a jurispru- dência constitucional, retira-se daquele preceito uma proibição de estatuir consequências jurídicas novas que constituam ex novo ou agravem situações fiscais já definidas, nomeadamente o quantum devido a título de certo imposto e previamente definido em razão da verificação de todos os factos relevantes à luz do direito aplicável antes da estatuição das consequências jurídicas novas. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 128/2009: «Decorre deste preceito constitucional, que qualquer norma fiscal desfavorável (não se entrando aqui na questão de saber se normas fiscais favoráveis podem, e em que medida, ser retroativas) será constitucionalmente censurada quando assuma natureza retroativa, sendo a expressão “re- troatividade” usada, aqui, em sentido próprio ou autêntico: proíbe-se a aplicação de uma lei fiscal nova, desvantajosa, a um facto tributário ocorrido no âmbito da vigência da lei fiscal revogada (a lei antiga) e mais favorável. Em bom rigor, deve dizer-se que, para além de explicitar um princípio que decorria já de outro constitucionalmente consagrado, o legislador constituinte, na revisão de 1997, veio lançar luz sobre a polémica que povoava a jurisprudência do Tribunal.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 10 As decisões do Tribunal, até 1997, assentavam no seguinte argumento: uma lei fiscal seria inconstitucional (por violação do princípio da confiança) apenas quando imposta a retroatividade em “termos que choquem a consciência jurídica e frustrem as expectativas fundadas dos contribuintes”. Desenvolvendo este critério, disse o Tribunal que a retroatividade das leis fiscais seria constitu- cionalmente legítima sempre que não ferisse “de forma inadmissível ou intolerável, a certeza e a confiança na ordem jurídica dos cidadãos por ela afetados; ou que não trai[sse], de forma arbitrária e injustificada, as expectativas juridicamente tuteladas e criadas na esfera jurídica dos cidadãos ao abrigo das disposições vigentes à data da ocorrência dos factos que as geraram”. [...] Uma vez expresso no texto da Constituição a proibição da retroatividade em matéria fiscal, o Tribunal passou a ler esta proibição já não numa dimensão subjetiva (dependendo, em concreto, do contexto dos sujeitos da relação tributária resultante da aplicação da lei) mas antes numa dimensão objetiva. Diz o Tribunal, a este propósito, que à proibição expressa da retroatividade da lei fiscal “não pode deixar de estar ínsita uma garantia forte de objetividade e auto-vinculação do Estado pelo Direito” (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 172/2000, in www.tribunalconstitucional.pt). Quer isto dizer que, atualmente, e consagrado que está o princípio geral de irretroatividade da lei fiscal, a mera natureza retrativa de uma lei fiscal desvantajosa para os particulares é sancio- nada, de forma automática, pela Constituição, qualquer que tenha sido, em concreto, a conduta da administração fiscal ou do particular tributado. Por outras palavras, o juízo de inconstitucionalidade decorre apenas da mera análise dos dados normativos, não dependendo, em nenhum momento, da averiguação de quaisquer elementos circunstanciais que resultem da condição, em concreto, de uma certa relação jurídico-tributária.» Na verdade, o Tribunal Constitucional tem vindo a explicitar o enquadramento constitucional dos limites à repercussão sobre o passado das novas escolhas legislativas e a diferenciá-los em função da intensidade da projeção dos respetivos efeitos sobre a esfera jurídica das pessoas. Assim, na síntese do Acórdão n.º 575/2014: «O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. E a segurança exige que os cidadãos saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que é conatural a essa função é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alteração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) quando as novas soluções legislativas são pensadas para valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sempre que o legislador decide que os efeitos das suas escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão sobre o passado. A Constituição não proíbe, em geral, que as novas escolhas legislativas — tomadas pelo legis- lador ordinário no quadro da sua estrutural habilitação para rever opções antes tomadas por outros legisladores históricos — façam repercutir os seus efeitos sobre o passado. Mas, para além disso, não proíbe nem pode proibir genericamente que o legislador recorra a uma “técnica” de modelação da repercussão dos efeitos das suas escolhas em face da variabilidade dos graus de intensidade de que ela pode revestir. Na verdade, a repercussão sobre o passado das novas escolhas legislativas pode assumir uma intensidade forte ou máxima, sempre que a lei nova faça repercutir os seus efei- tos sobre factos pretéritos, praticados ao abrigo de lei anterior, redefinindo assim a sua disciplina jurídica. Mas pode também assumir uma intensidade fraca, mínima ou de grau intermédio, sempre que a lei nova, pretendendo embora valer sobre o futuro, redefina a disciplina de relações jurídicas constituídas ao abrigo de um (diverso) Direito anterior. Neste último caso, designa-se este especial grau de repercussão dos efeitos das novas decisões legislativas como sendo de «retroatividade fraca, imprópria ou inautêntica», ou ainda, mais simplesmente, de «retrospetividade». Como quer que seja, e não sendo o recurso por parte do legislador a qualquer uma destas formas de retroação da eficácia dos seus atos genericamente proibida pela Constituição, a convocação legislativa de qualquer uma destas técnicas não deixa de colocar problemas constitucionais, face justamente ao imperativo de segurança jurídica que decorre do princípio do Estado de direito.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 11 É, com efeito, evidente que a repercussão sobre o passado das novas escolhas legislativas, qualquer que seja a forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a faculdade, que os cidadãos de um Estado de direito devem ter, de poder saber com o que contam, nas relações que estabelecem com os órgãos de poder estadual. Precisamente por isso, a Constituição proibiu expressamente o recurso, por parte do legislador, à retroatividade forte, sempre que a medida legislativa que a ela recorre implicar intervenções gravosas na liberdade e (ou) no património das pessoas, assim sucedendo quando estejam em causa restrições a direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3), a definição de comportamentos criminalmente puníveis (artigo 29.º, n.º 1), ou a criação de impostos ou definição dos seus elementos essenciais (artigo 103.º, n.º 3). A razão pela qual a Constituição exclui a possibilidade de existência de leis retroativas nesses casos reside precisamente na intensidade da condição de insegurança pessoal que do contrário resultaria no quadro de um Estado de direito democrático como é aquele que o artigo 2.º institui.» No respeitante ao domínio fiscal, o Tribunal Constitucional entende que a proibição da retro- atividade do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição apenas se dirige à retroatividade autêntica, abran- gendo por isso tão somente os casos em que o facto tributário que a lei nova pretende regular já tenha produzido todos os seus efeitos ao abrigo da lei antiga, excluindo do seu âmbito aplicativo as situações de retrospetividade ou de retroatividade imprópria, ou seja, aquelas situações em que a lei é aplicada a factos passados mas cujos efeitos ainda perduram no presente, como sucede quando as normas fiscais que produziram um agravamento da posição fiscal dos contribuintes em relação a factos tributários que não ocorreram totalmente no domínio da lei antiga e continuam a formar-se, ainda no decurso do mesmo ano fiscal, na vigência da nova lei (assim, por exemplo, v. os Acórdãos n.os 617/2012 e 85/2013, que, por sua vez, remetem para os Acórdãos n.os 128/2009, 85/2010 e 399/2010; o caráter “absoluto” da proibição em apreço foi, todavia, questionado no Acórdão n.º 171/2017). 9 — A mencionada proibição constitucional tem implicações relativamente às leis interpreta- tivas em matéria fiscal. Como se explicou nos Acórdãos n.os 267/2017 e 395/2017, devido à integração da lei interpreta- tiva na lei interpretada estatuída no artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, a primeira é necessariamente retroativa, já que a mesma é considerada como “fazendo parte” da segunda. Trata-se, evidentemente, de uma ficção temporal — a ficção de que um facto presente (a en- trada em vigor da lei interpretativa) ocorreu no passado (a entrada em vigor da lei interpretada); e a retroatividade das normas interpretativas resulta dessa ficção (assim, v. o Acórdão n.º 395/2017). Concretizando no que se refere à norma ora em apreciação (cf. supra o n.º 7), o caráter inter- pretativo atribuído à determinação, em 2016, de uma associação necessária da isenção prevista em preceito vigente desde 2003 a certas garantias e operações financeiras, com exclusão de outras, implica que tal exclusão abranja também garantias prestadas e operações financeiras realizadas antes de 2016: ainda que as mesmas tenham sido consideradas isentas, e a menos que os efeitos de tal isenção se devam considerar salvaguardados nos termos da parte final do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (v.g. por sentença transitada em julgado), tais garantias e operações passam a dever ser tributadas de acordo com o sentido legalmente fixado sobre o alcance da isenção. Daí suscitar-se a questão da solvabilidade constitucional, designadamente à luz do disposto no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, das leis interpretativas que agravem situações fiscais ante- riormente definidas em consequência da ocorrência do pertinente facto tributário. § 4.º A inconstitucionalidade de leis interpretativas no âmbito de aplicação da proibição da retroatividade fiscal (artigo 103.º, n.º 3, da Constituição) 10 — A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. «O órgão competente que cria uma lei (p. ex. a Assembleia da República) tem também a competência para a interpretar,  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 12 modificar, suspender ou revogar» (cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Le- gitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cf. idem, ibidem). E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efei- tos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador — a chamada “interpretação autêntica” — «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor (cf. Autor cit., ibidem, p. 177). Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cf. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil). Por isso mesmo, como se referiu no Acórdão n.º 267/2017, pode, de acordo com certa conceção, falar-se de uma retroatividade meramente formal inerente a toda a lei — tida por “verdadeiramente” ou “genuinamente” — interpretativa: há retroatividade, porque tal lei se aplica a factos e situações anteriores, e a mesma retroatividade é “formal”, visto que a lei, «vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da [lei anterior — cujo sentido e alcance não se podiam ter como certos —] com que os interessados podiam e deviam contar, não é suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas» (cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 246). Com efeito, «a retroação [das leis interpretativas] justifica-se, além do mais, por não envolver uma violação de quaisquer expectativas seguras e legítimas dos interessados. Estes podiam contar com a solução da [lei nova] interpretativa, visto ela corresponder a um dos vários sentidos atribuídos já pela doutrina e pela jurisprudência à [lei antiga]»: assim, é «de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado» (cf. Baptista Machado, Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287). Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na medida em que inove relativamente ao direito anterior — qualificando- -se já não como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora — , será substancial ou materialmente retroativa (cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito…, cit., p. 247). Nesta perspetiva, e tendo em conta a ótica da tutela da confiança dos destinatários do direito, relevará, então, que a lei verdadeiramente interpretativa é apenas formalmente retroativa, uma vez que se limita a declarar o direito preexistente; ao passo que a lei autoqualificada como interpretativa mas que em boa verdade seja inovadora se deva considerar como material ou substancialmente retroativa, porquanto, ao modificar o direito preexistente, constitui direito novo. Na verdade, pode suceder — e sucede com alguma frequência — que o legislador declare ou qualifique expressamente como “interpretativa” certa disposição de uma lei nova, mesmo quando essa disposição seja na realidade inovadora. Ora, uma lei que modifique o direito preexistente — o mesmo é dizer, que constitua direito novo — sob a capa de “lei interpretativa”, porque criadora de efeitos jurídicos novos para os respetivos destinatários, violará necessariamente uma eventual proibição de leis retroativas; porém, a lei genuinamente interpretativa, porque se limite a declarar o direito que já vigora e com o qual os respetivos destinatários podem contar, não violará tal proibição, do mesmo modo que toda e qualquer interpretação jurídica, incluindo a feita pelos tribunais, tam- bém não pode considerar-se como produtora de efeitos jurídicos novos que frustrem «expectativas seguras e legitimamente fundadas». 11 — Sucede que, do ponto de vista do direito constitucional, e no que se refere à interpretação da lei, não pode abstrair-se das diferenças orgânicas e funcionais entre legislador e julgador. É a relevância das mesmas, já salientada nos mencionados Acórdãos n.os 267/2017 e 395/2017, que cumpre aqui recordar e reiterar. A iurisdictio ou função de “dizer o direito” — de o declarar a partir das pertinentes fontes jurídico-formais — compete constitucionalmente aos tribunais (cf. o artigo 202.º, n.º 1, da Cons- tituição). Sendo certo que o tribunal não se identifica com o juiz, há, todavia, decisões e atos que só este último pode praticar (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. I ao art. 202.º, p. 506).  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 13 É nisto que se traduz a reserva de juiz relativamente ao exercício da função jurisdicional (reserva de jurisdição): «Tribunal [tem neste artigo 202.º] um sentido jurídico-funcional — daí a epígrafe “função jurisdicional” — conexionada com um sentido inerente à função de jurisdictio e uma função jurídico- -material (“jurisdictio” como atividade do juiz materialmente caracterizada). A atribuição da função jurisdicional aos tribunais, nos termos do n.º 1, radica no facto de as decisões dos tribunais serem imputadas, para efeitos externos, a um tribunal [...] e não a um juiz. Isto não perturba o entendimento de que neste artigo (202.º-1) a Constituição estabelece uma reserva de jurisdição no sentido de que dentro dos tribunais só os juízes podem ser chamados a praticar atos materialmente jurisdicio- nais. O conceito constitucional de função jurisdicional pressupõe, portanto, a atribuição da função jurisdicional a determinadas entidades (magistrados) que atuam estritamente vinculados a certos princípios (independência, legalidade, imparcialidade).» (v. Autores cits., ibidem, anot. VI, p. 509). Por outro lado, o n.º 2 do artigo 202.º identifica o conteúdo da função jurisdicional por referên- cia a três diferentes áreas de intervenção: defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; repressão de violação da legalidade; dirimição de conflitos de interesses públicos e privados. Como se salientou por exemplo no Acórdão n.º 230/2013, «o entendimento comum é o de que a Constituição pretendeu, deste modo, instituir uma reserva de jurisdição, entendida como uma reserva de competência para o exercício da função jurisdicional em favor exclusivamente dos tribunais. Nesse sentido, poderá apenas discutir-se o âmbito de delimitação dessa reserva, quer por efeito das dificuldades que possa suscitar, em cada caso concreto, a distinção entre função administrativa e função jurisdicional, quer por via da maior ou menor latitude que se possa atribuir ao conceito [...]». Certo é que tal reserva não colide com o poder de o legislador, no exercício das suas com- petências próprias, alterar ou esclarecer o sentido de uma norma legal anterior e, por via disso, determinar uma eventual correção ou modificação da jurisprudência relativa a tal norma (assim, v. o Acórdão n.º 267/2017). O conceito de lei interpretativa acolhe precisamente tal possibilidade. Porém, ao fazê-lo, o legislador tem de agir no quadro da ordem constitucional, respeitando os limites constitucionais decorrentes do princípio da segurança jurídica e da tutela da confiança legítima relativamente à retroatividade substancial. Mais: a lei que a si própria se qualifica como interpretativa não deixa de ser uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico da lei interpretada. Por isso mesmo, a atividade hermenêutica do legislador e dos juízes é essencialmente dife- rente, tornando-se necessário distinguir a interpretação legislativa da interpretação judicial, quer quanto ao seu fundamento, quer quanto ao seu processo (v. o Acórdão n.º 395/2017): «Quanto ao primeiro aspeto, importa notar que, ao passo que a interpretação judicial tem por fundamento a autoridade jurisdicional dos tribunais — ou seja, a idoneidade destes para «dizerem o direito» ou «descobrirem o direito», nomeadamente o direito vertido nas leis — , a interpretação legislativa baseia-se na autoridade política do legislador, o mesmo é dizer, no facto de caber ao po- der legislativo determinar o que é mais justo, conveniente ou oportuno para a comunidade. Quando um tribunal interpreta uma lei, nomeadamente uma lei ambígua, num certo sentido, o fundamento da decisão é a correção jurídica desse juízo; o tribunal afirma que determinado sentido é o sentido verdadeiro e originário da lei, de tal modo que as posições jurídicas — os direitos, os poderes, os deveres ou os ónus — por ele implicadas já se encontravam definidas no momento em que a lei entrou em vigor. É claro que os tribunais cometem necessariamente erros de interpretação e que a interpre- tação das leis é muitas vezes objeto de controvérsia; é ainda certo que, em muitas situações, os juízes têm dúvidas, por vezes insanáveis, sobre o sentido a dar às leis que interpretam. Mas ao decidir um caso em que se coloca um problema de interpretação difícil e controverso, o tribunal atua, por necessidade funcional, no exercício de um poder estritamente jurisdicional — o de decidir qual o direito consagrado na lei. Já o legislador, não tendo qualquer competência jurisdicional, atua sempre com base na sua autoridade política, ou seja, com fundamento no seu título constitucional para decidir o que é melhor para a comunidade. Significa isto que, ao interpretar a lei num certo sentido, o legislador não se arroga a idoneidade de descobrir o direito nela vertido, mas o de fixar  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 14 o sentido com que ela deve valer por razões de justiça, utilidade ou oportunidade sobre as quais só ele tem autoridade constitucional para decidir; os critérios da sua decisão são, por necessidade funcional, de natureza política e não jurídica. Esta divergência de fundamento entre interpretação legislativa e judicial traduz-se — e aqui reside o segundo aspeto da distinção — nos diversos processos através das quais uma e a outra são geradas. Na verdade, o processo judicial e o legislativo são estruturados em função da natureza do poder que através deles se exerce. Em virtude da sua natureza jurisdicional, a interpretação judicial é realizada por tribunais compostos por juízes independentes e com formação técnica específica, no âmbito de pedidos de pronúncia sobre questões concretas relativas às situações jurídicas das partes, e através de decisões fundamentadas proferidas a partir de uma posição de imparcialidade. Já a interpretação legislativa, cujo fundamento é a autoridade política do legislador, reveste a forma de ato legislativo aprovado por um órgão com legitimidade democrática para tomar decisões políticas; o titular por excelência desse poder é a Assembleia da República, em que as leis são elaboradas, discutidas e aprovadas pelos representantes eleitos pelo povo para decidirem os destinos da comunidade.» Deste modo, a exclusão ou imposição de uma ou mais interpretações de certa norma legal já realizadas — ou claramente admissíveis — por determinação de uma lei posterior limita o alcance da primeira: entre as múltiplas declarações do direito de que tal lei era passível, algumas deixaram ex vi legis de ser admissíveis e, na medida de tal limitação, ocorre uma modificação do direito que os tribunais “podem dizer” (v. o Acórdão n.º 267/2017). Daí que a interpretação ou esclarecimento formalmente consagrados pela lei nova não possam deixar de revestir uma natureza constitutiva e a retroatividade inerente à mesma lei revista igualmente um caráter material ou substancial (v., de novo, os Acórdãos n.os 267/2017 e 395/2017) Significa isto que a interpretação legislativa, por ter a natureza própria do poder de que emana, e independentemente da intenção declarada ou implícita na lei que a consagra, tem sempre sub- jacente um juízo formulado segundo critérios político-legislativos. Objetivamente, isto é, pela sua própria natureza, a lei interpretativa fixa o sentido que o legislador entende politicamente mais vantajoso (cf. o Acórdão n.º 395/2017). A eventual coincidência entre o sentido fixado por tal lei e aquele que seja apurado por via da interpretação judicial da lei interpretada não é impossível, mas também não é necessária. Todavia, o que aqui releva é que os resultados da interpretação legal e da interpretação judicial são expressões de atividades constitucionalmente distintas e que, por conseguinte, também se regem por diferentes parâmetros constitucionais. 12 — Segundo esta perspetiva, fundada na diferença constitucional entre a função legislativa e a função jurisdicional, não pode aceitar-se a ideia de que uma lei “genuinamente interpretativa” — por- que se limita a consagrar um dos sentidos possíveis da lei interpretada — não seja lesiva das «expectativas seguras e legitimamente fundadas» dos seus destinatários e, por isso mesmo, caso trate de matéria fiscal, a respetiva retroatividade — tida como meramente “formal” — nem sequer esteja abrangida pela proibição do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição. Como se entendeu no Acórdão n.º 395/2017: «Sem dúvida que os cidadãos destinatários das leis, designadamente de leis com uma vocação ablativa, não devem ter qualquer expectativa de que estas sejam, ou possam vir a ser, interpretadas no sentido que lhes é mais favorável; não existe, nem sequer nos domínios penal ou fiscal, um qualquer «princípio da interpretação mais favorável» ao cidadão. Mas têm a expectativa legítima, na qualidade de destinatários da lei, de formarem uma convicção sobre o direito nela vertido e de agirem com base nessa convicção jurídica — assim como, na eventualidade de se verificar um litígio, de recorrerem aos tribunais para que estes apreciem, no uso da autoridade jurisdicional que exclusivamente lhes cabe, e no âmbito de um processo de partes com igualdade de armas, o mérito jurídico do seu ponto de vista no caso concreto. Por outras palavras, os destinatários das leis têm a expectativa legítima de que estas sejam objeto de uma interpretação jurídica, porque é nesses exatos termos — enquanto sujeitos de direito — que aquelas se lhes dirigem. Ao consagra- rem um sentido por razões de ordem política — constitutivas e não declarativas de direito -, as leis  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 15 interpretativas frustram essa expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei. Não é outro, segundo se crê, o alcance das seguintes palavras que constam do Acórdão n.º 172/2000: “[A] vinculação interpretativa que [as] leis [interpretativas] comportam, ao tornar-se critério jurídico exclusivo da aplicação do texto anterior da lei, modifica a relação do Estado, emitente de normas, com os seus destinatários. A exclusão pela lei interpretativa de outras interpretações propugnadas e já aplicadas noutros casos [...] leva a que o Estado possa a posteriori impedir que o Direito que criou funcione através da sua lógica intrínseca comunicável aos destinatários das normas, permitindo que interfira na interpretação jurídica um poder imperativo e imediato que altera o quadro dos elementos relevantes da interpretação jurídica.”» Consequentemente, a retroatividade inerente às leis interpretativas é necessariamente material e, caso esteja em causa a interpretação legal de normas fiscais, não pode deixar de estar abrangida pela proibição da retroatividade consagrada no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição. 13 — No caso da norma em apreciação no presente processo, nem sequer é necessário discutir se a proibição constitucional de leis interpretativas em matéria fiscal é, nos mesmos termos em que a previsão do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição tem sido interpretada pela jurisprudência constitu- cional, absoluta (como sustentado, por exemplo, nos Acórdãos n.os 267/2017, 644/2017 e 92/2018) ou admite exceções, fundadas seja na existência de uma controvérsia insanável com um lastro decisório estatisticamente significativo no âmbito de uma determinada ordem jurisdicional, seja na coincidência do sentido fixado pela lei interpretativa com o da jurisprudência dominante relativa- mente ao entendimento da lei interpretada (como se considerou hipoteticamente, por exemplo, nos Acórdãos n.os 395/2017 e 107/2018; e se entendeu dever aplicar no caso decidido pelo Acórdão n.º 49/2020). Com efeito, tal questão pode aqui ser deixada em aberto, uma vez que é muito reduzido o número de decisões de tribunais superiores ou de tribunais arbitrais tomadas antes da entrada em vigor da Lei n.º 7-A/2016 relativamente à alínea e) do n.º 1 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003. Acresce que as decisões conhecidas (por exemplo, o acórdão do Tribunal Central Administra- tivo Sul, de 21.09.2010, Processo n.º 2754/08, e o acórdão do Centro de Arbitragem Administrativa [-CAAD-], de 17.12.2012, Processo n.º 74/2012-T) respeitam à atividade de mediação de seguros, nomeadamente a comissões cobradas por operações de seguro entre instituições de crédito e instituições financeiras como as seguradoras — operações caracterizadas como não financeiras e descritas na verba 22 da Tabela Geral do Imposto do Selo. Ora, a dimensão específica que está em causa no presente processo diz respeito às comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos — uma operação financeira abrangida pela verba 17 da citada Tabela. E, como resulta claro da jurisprudência conhecida sobre a norma ora em apreciação, a questão do respetivo alcance apresenta-se de modo significativamente diferente consoante estejam ou não em causa operações financeiras, para efeitos daquela verba 17 (cf. os juízos sobre o caráter inovador de tal norma proferidos nos processos do CAAD n.os 348/2016-T, 633/2016-T, 667/2016-T, 9/2017-T, 279/2017-T, 303/2017-T, 353/2017-T, 441/2017-T, 527/2017-T e 510/2018-T — todas relativas a fundos de pensões; e as interpretações restritivas da alínea e) do n.º 1 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, no sentido de a isenção aí prevista estar necessariamente associada à concessão de crédito, feitas no âmbito de processos em que estava em causa a atividade de mediação de seguros, como sucedeu no citado acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, posteriormente seguido pelo Supremo Tribunal Administrativo — v. acórdãos de 15.06.2016, Processo n.º 770/15, de 29.06.2016, Processo n.º 1630/15, de 30.11.2016, Processo n.º 822/16, de 18.01.2017, Processo n.º 835/16, de 5.04.2017, Processo n.º 1391/16, e de 28.06.2017, Processo n.º 1627/15 — e em diversos processos do CAAD).  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 16 III. Decisão Pelo exposto, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por vio- lação da proibição de criação de impostos com natureza retroativa, estatuída no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, da norma do artigo 154.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, na parte em que, ao atribuir caráter meramente interpretativo ao n.º 7 do artigo 7.º do Código do Imposto do Selo, aditado a este Código pelo artigo 152.º da citada da Lei n.º 7-A/2016, determina a aplicabilidade nos anos fiscais anteriores a 2016, da norma do mesmo n.º 7, em conjugação com o artigo 7.º, n.º 1, alínea e), do Código do Imposto do Selo, na redação dada pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro, segundo a qual a isenção objeto de tais preceitos não abrange as comissões de gestão cobradas pelas sociedades gestoras aos fundos de pensões por elas geridos. Sem custas. O relator atesta o voto de conformidade ao presente acórdão dos Senhores Conselheiros, José Teles Pereira, Maria de Fátima Mata-Mouros e Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração). Pedro Machete. Lisboa, 16 de dezembro de 2020. — Pedro Machete — João Pedro Caupers — Fernando Vaz Ventura — Gonçalo Almeida Ribeiro — Joana Fernandes Costa — Mariana Canotilho (com declaração) — Maria José Rangel de Mesquita — Manuel da Costa Andrade. Declaração de voto Votei a decisão, com a ressalva de que não considero que todas as leis interpretativas sejam sempre, necessária e inconstitucionalmente retroativas. — Mariana Canotilho. Declaração de voto Apesar de estar de acordo com a declaração de inconstitucionalidade da norma em questão — já que não pode ser considerada realmente interpretativa, pela inexistência de anterior controvérsia jurisprudencial — divirjo da fundamentação constante dos pontos 11 e 12 do acórdão. Depois de se ter dito «que a lei verdadeiramente interpretativa é apenas formalmente retroativa, uma vez que se limita a declarar o direito preexistente» e que «a lei autoqualificada como interpre- tativa mas que em boa verdade seja inovadora se deva considerar como materialmente ou subs- tancialmente retroativa, e portanto ao modificar o direito preexistente, constitui direito novo» (ponto 10), e de ainda se ter afirmado que «o legislador tem de agir no quadro da ordem constitucional, respeitando os limites constitucionais decorrentes do princípio da segurança jurídica e da tutela da confiança legítima relativamente à retroatividade substancial» (ponto 11), o presente acórdão conclui que «a retroatividade inerente às leis interpretativas é necessariamente material e, caso esteja em causa a interpretação legal de normas fiscais, não pode deixar de estar abrangida pela proibição da retroatividade consagrada no artigo 103.º, n.º 3 da Constituição» (ponto 12). Ora, é contra esta conclusão que já manifestei desacordo em declarações de voto emitidas nos Acórdãos n.os 267/2017 e 49/2020, para cuja argumentação se remete. A posição agora to- mada em Plenário tem uma evidente consequência: todas as normas fiscais interpretativas, porque substancialmente retroativas, são inconstitucionais. Em direito fiscal, nas matérias cobertas pelo artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, o legislador não pode interpretar as leis que edita. Mesmo que a norma revele uma intenção interpretativa, resolvendo controvérsia jurisprudencial — por vezes artificialmente levantada — não resta outra opção política que não seja revogar a norma contro- vertida e criar outra com o sentido que sempre entendeu que deveria ser dado à norma revogada, dando assim oportunidade a uma evasão fiscal. No caso da conformidade constitucional das normas fiscais interpretativas o que está em causa é determinar a natureza da retroatividade dessas normas e não tanto saber se a proibição constitu- cional de impostos retroativos é absoluta ou se comporta gradações ou exceções. Como dá conta o acórdão, o Tribunal tem entendido que a retroatividade inautêntica ou retrospetividade não está abrangida por essa proibição. Apenas a retroatividade própria — que se verifica quando há interfe-  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 17 rência normativa de modo a atingir eventos iniciados e concluídos no passado, associando novas consequências jurídicas a factos jurídicos já consumados, sob a vigência de norma anterior — é que constitucionalmente inadmissível em matéria tributária; já a retroatividade imprópria, — em que a alteração normativa atinge eventos iniciados no passado, quando da vigência de norma anterior, porém ainda não concluídos, de modo a intervir prejudicialmente em posições jurídicas dos sujeitos passivos —, em princípio, é admissível. Ora, em relação às normas verdadeiramente interpretativas — aquelas cujo sentido norma- tivo é materialmente interpretativo — não há que aplicar o princípio da não retroatividade das leis consignado no artigo 103.º, n.º 2, da CRP e artigo 12.º do Código Civil. Uma vez que não visam valorar ex novo um facto passado, mas, antes, visam a norma, esclarecendo que, no momento da verificação desse facto, a norma interpretada já tinha o alcance que lhe é obrigatoriamente fixado pela lei interpretativa, não há uma verdadeira e própria retroatividade. Tal como se diz no acórdão (assim como do Acórdão n.º 216/2015), a retroatividade das normas interpretativas não resulta de nova e diferente valoração jurídica de facto passado, não visa o facto, mas sim de uma ficção temporal — a ficção de que a entrada em vigor da lei interpretativa ocorreu com a entrada em vigor da lei interpretada. Tal como acontece com a «retroatividade inautêntica» em que a reper- cussão sobre o passado assume uma “intensidade fraca, mínima ou de grau intermédio” (Acórdão 575/2014), o “típico nexo retroativo” que resulta dessa ficção, acolhido no artigo 13.º do Código Civil, não envolve efeito retroativo em sentido verdadeiro e próprio, para efeitos de aplicação do cláusula constitucional da proibição da retroatividade dos impostos. Não nos convence o argumento das diferenças orgânicas e funcionais entre legislador e o julgador e a natureza constitutiva e declarativa dos atos de um e de outro. Para além de ser hoje inadmissível ver na interpretação judicial «só um ato de conhecimento, sem um conteúdo e resul- tado normativamente constitutivos», e na interpretação autêntica «um ato legislativo, sem quaisquer pressupostos interpretativos», como demonstrou Castanheira Neves (O Instituto Dos «Assentos» E A Função Jurídica Dos Supremos Tribunais, Coimbra Editora, 1983, pág. 328), a discussão em torno dos poderes jurídicos do legislador e dos tribunais, — que, de resto, é bem antiga — não é critério adequado para resolver o problema da natureza da retroatividade das normas interpretati- vas. Com efeito, em ambas as categorias de interpretação — interpretação judicial e interpretação autêntica — há momentos hermenêuticos e momentos normativamente constitutivos. E se a lei interpretativa tem presente uma intenção interpretativa em sentido próprio — uma lei verdadeira- mente interpretativa -, então é porque o legislador se colocou no mesmo campo metodológico que o juiz, não proclamando regras novas, mas simplesmente declarando o direito preexistente. Já poderá ter algum sentido invocar a intercessão de poderes e funções — legislativa e judicial — nos casos de leis só pelo legislador ditas interpretativas, mas materialmente inovadoras. Nesses casos, o legislador assume abusivamente um poder de interpretação, impondo obrigato- riamente um sentido que a lei interpretada metodologicamente não pode comportar ou que não é aceitável ou possível, porque não intervêm para decidir uma questão de direito cuja solução era controvertida ou incerta no domínio da vigência da lei interpretada. Se a disposição legislativa que se proclama interpretativa só o é formalmente, porque não tem um sentido materialmente interpre- tativo que a jurisprudência também poderia ter adotado, é porque o legislador apenas lhe quis dar o âmbito de aplicação que é reconhecido às leis propriamente interpretativas, e nessa hipótese, a proclamação equivale a uma “cláusula de retroatividade”. Ou seja, a lei é materialmente inovadora, mas diz-se interpretativa para impor a retroatividade através dessa formal qualificação. Não é assim nos casos das interpretações autênticas impostas por leis interpretativas ma- teriais ou «por natureza». Pois, invocar os poderes jurídicos do legislador e dos tribunais para determinar a natureza da retroatividade das normas verdadeiramente interpretativas não se pode concluir — como faz o acórdão no ponto 12, embora em evidente contradição com que disse no ponto 10 — que a retroatividade é substancial. Mais uma vez, o ensinamento de Batista Machado: «se porventura se pode dizer que as variações e mudanças de jurisprudência no que respeita à interpretação da regra de direito, pelo menos na medida em que esta regra nunca foi considerada certa, não têm efeito retroativo, então também a lei interpretativa nos termos atrás definidos não será substancialmente retroativa» (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 247). — Lino Rodrigues Ribeiro. 113893967 www.dre.pt  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 18 REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA Presidência do Governo Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M Sumário: Aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outu- bro, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica. Aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica. A Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, veio regular, a nível nacional, o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir da plataforma eletrónica, comummente conhecida por «Uber». Tal diploma foi aprovado pela Assembleia da República, com base na Proposta de Lei 50/XII, que lhe foi apresentada pelo Governo, sem qualquer audição das Regiões Autónomas, por parte de qualquer dos referidos órgãos de soberania. Naturalmente que a lei em causa tem o alcance normativo que a Constituição lhe confere e resulta da sua aprovação, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, ou seja, no âmbito da sua competência concorrencial, o que significa que estamos numa área que, em termos nacionais, pode ser regulada por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo. Esta circunstância, ou seja, o facto de estarmos perante um domínio legislativo, que não se insere na área da reserva dos órgãos de soberania, tanto da Assembleia da República, regulada nos artigos 164.º e 165.º da Constituição da República, como na reserva de competência do Governo, que é apenas a prevista no n.º 2 do artigo 198.º da Constituição da República Portuguesa, tem consequências a nível da competência regional nesta matéria. Efetivamente, o artigo 228.º da CRP refere no seu n.º 1: «Artigo 228.º Autonomia legislativa 1. A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania.» E, por sua vez, o n.º 2 da mesma disposição constitucional estabelece: «2. Na falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, aplicam-se nas regiões autónomas as normas legais em vigor.» Ora, entre as matérias de interesse específico enunciadas pelo Estatuto Político-Administrativo temos, expressis verbis, de harmonia com o seu artigo 40.º: «ll) Vias de circulação, trânsito e transportes terrestres.» Assim, decorrendo do transcrito artigo 228.º da CRP, o princípio do primado do direito regio- nal, isso significa que, neste particular do setor dos transportes terrestres, o disposto em diplomas regionais prevalece sobre «as normas legais em vigor», a nível nacional, que se tornam, assim, supletivas das regionais, em conformidade com o constitucionalmente estabelecido.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 19 É que, por força do princípio referido, quer quanto se contem no Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, que procedeu à adaptação à Região da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, quer quanto conste do presente diploma, que o regulamenta, prevalece sobre a própria lei adaptada, subsistindo desta, apenas e só, o que não esteja diferenciadamente regulado, para efeitos da aplicação na Região, pelos diplomas regionais referidos. Aliás, foi este o entendimento expresso pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 577/2020, de 18-08-2020, que não declarou inconstitucional qualquer das normas contidas no Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, pelo que lhe conferiu um aval estabilizador, que se estende a este diploma re- gulamentar, na medida em que é executório, em termos normativos, daquele decreto legislativo regional. Ora, é exatamente por ser assim, ou seja, pelo facto de, por força do regime constitucionalmente estabelecido e aplicável ao domínio normativo do setor dos transportes terrestres, que a Assembleia da República não ouviu as Regiões Autónomas, aquando da aprovação da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto. Todavia, no período em que a Lei n.º 45/2018 vigorou até à publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, aquela lei não era aplicável e exequível, na Região, porquanto as compe- tências conferidas, a nível nacional, ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. (IMT, I. P.), cabem, na Região, por força da autonomia política e regionalização dos respetivos serviços, à Direção Regional da Economia e Transportes Terrestres. Ora, sem esse licenciamento não é possível, a quaisquer operadores, prosseguir, regular- mente, na Região, a «atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», o que dependia da necessária adaptação regional, que teve lugar por via do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, e cujo quadro legal se completa agora, para efeitos executórios, por via do presente diploma. Daqui decorre que qualquer atividade que, entretanto, possa ter sido prosseguida, na Região, neste âmbito, constitui uma mera situação de facto não licenciada pela única entidade competente para o efeito — a Direção Regional da Economia e Transportes Terrestres. Todavia, compete ao legislador ter em conta a realidade socioeconómica, tal qual ela é, e, em consequência, não a pode ignorar, devendo, antes, regulá-la de forma adequada aos seus distintos matizes e diferenças. Aliás, no preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, que se pretende regulamen- tar, por via do presente diploma, refere-se expressamente que «existem diversas matérias que são reguladas de forma generalista e que foram pensadas apenas para Portugal Continental, pelo que, como tal, carecem de adaptação à realidade económica, social, cultural e geográfica da Região.» E acrescenta-se, no mesmo preâmbulo: «[...] impõem-se, ainda, diversas adaptações a nível orgânico, tendo em consideração a regionalização de diversos serviços do Estado na Região, como é exemplo o Instituto da Mobili- dade e dos Transportes, I. P. (IMT, I. P.), cujas atribuições e competências, no âmbito da Região, se encontram conferidas à Direção Regional da Economia e Transportes Terrestres.» Foi essa adaptação a que o Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M procedeu e que se complementa agora, para efeitos da sua adequada execução, por via do presente decreto regula- mentar regional. Em conformidade com o n.º 5 do artigo 15.º do citado Decreto Legislativo n.º 14/2020/M institui-se o Fundo Regional de Apoio ao Transporte Público de Passageiros destinado a garantir a implementação de medidas, visando o setor tradicional de transporte de passageiros, historica- mente implantado na Região e que tem prestado, desde sempre, um inestimável serviço às nossas populações, bem como a atividade turística. Assim, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da República Portu- guesa e da alínea d) do artigo 69.º e do n.º 1 do artigo 70.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, o Governo Regional da Madeira decreta o seguinte: Artigo 1.º Objeto O presente diploma visa regulamentar o Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, que procedeu à adaptação, à Região, da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 20 o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica (RJTVDE). Artigo 2.º Âmbito 1 — A atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos desca- racterizados a partir de plataforma eletrónica é regulada, na Região, pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, pelo presente diploma e no mais neles não expressamente previsto pela Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto. 2 — Integram ainda o acervo regulador desta atividade os despachos previstos no n.º 2 do artigo 4.º, n.º 1 do artigo 5.º, n.os 3 e 4 do artigo 7.º, artigo 9.º e n.º 2 do artigo 11.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, bem como os diplomas ou instrumentos normativos para que tais despachos remetam. Artigo 3.º Competência 1 — Cabe à DRETT, no exercício das competências que lhe são conferidas pelo n.º 2 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a adoção das medidas necessárias e adequadas à execução daquele diploma. 2 — Para efeito do estabelecido no número anterior a DRETT pode solicitar a colaboração de quaisquer entidades públicas que, para tanto, se mostre necessária. Artigo 4.º Do acesso à atividade de operador TVDE 1 — O acesso à atividade de operador TVDE, na Região, e a atribuição da respetiva licença têm lugar: a) Por licenciamento a requerer à DRETT, nos termos dos n.os 2 e 4 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M; b) Por averbamento a requerer à DRETT, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto Legis- lativo Regional n.º 14/2020/M, por operador, em exercício na Região licenciado pelo IMT I. P., nos termos do RJTVDE. 2 — O licenciamento e o averbamento referidos no número anterior estão subordinados ao contingente global e ao número de veículos a atribuir por operador previstos no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, e condicionados ao estabelecido nos artigos 8.º e 9.º do presente diploma. Artigo 5.º Do acesso à atividade de motorista de transporte em veículo descaracterizado a partir de plataforma eletrónica 1 — Só podem conduzir veículos da TVDE, na Região, os motoristas devidamente licencia- dos pela DRETT e detentores de certificado regional de motorista de TVDE emitido pela mesma direção regional. 2 — A obtenção de certificado regional de motorista, na Região, depende da satisfação integral do disposto nos artigos 7.º e 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M e da observância do estabelecido no despacho do membro do Governo Regional responsável pela área dos transportes terrestres previsto no n.º 4 do artigo 7.º do citado decreto legislativo regional.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 21 Artigo 6.º Do acesso à atividade de operador de plataformas eletrónicas 1 — O acesso à atividade de operador de plataformas eletrónicas, na Região, e a obtenção da respetiva licença têm lugar: a) Por licenciamento a requerer à DRETT, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro; b) Por averbamento junto da DRETT, nos termos do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a requerimento de operador licenciado pelo IMT IP, já em exercício na Região. 2 — Para além dos elementos constantes do n.º 4 do artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, os operadores, incluindo os referidos no n.º 5 da mesma disposição, independentemente da localização da sua sede e de quem os represente, têm de pos- suir estabelecimento efetivo e estável, na Região, o que deve ser comprovado, junto da DRETT, com a respetiva licença municipal ou cópia da declaração a apresentar à autoridade tributária para efeitos da atividade a prosseguir na Região, e deve acompanhar o respetivo pedido de inscrição ou de averbamento. 3 — Os pedidos de renovação de licença devem ser apresentados pelos operadores junto da DRETT, pelo menos 60 dias antes do termo do prazo da sua validade e obedecem à tramita- ção prevista para a sua concessão no artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, ficando o seu deferimento dependente da verificação do preenchimento e validade das condições e requisitos ali fixados. Artigo 7.º Dos prazos 1 — Para efeitos do n.º 7 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a equiva- lência dada ao prazo de validade do averbamento da licença emitida pelo IMT, I. P., respeita apenas à do prazo então em curso, dependendo as futuras renovações exclusivamente da DRETT. 2 — Cabe ao operador, nas condições referidas no número anterior, com a antecedência necessária, não inferior a 60 dias relativamente ao termo do prazo de validade da licença, requerer à DRETT a sua renovação. 3 — Para tanto, o requerente fará prova junto da DRETT da validade dos requisitos previstos no artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, sob pena de ser indeferida a renovação. 4 — É fixado em cinco anos, no âmbito do limite estabelecido no n.º 7 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, o prazo tanto para a licença inicial como para as suas reno- vações. 5 — Relativamente aos operadores e motoristas que, sem a observância da competência regional, já se encontram em exercício na Região, com base em licença ou certificados emitidos pelo IMT, I. P., inclui-se, na contagem do prazo de licenciamento e certificação, o tempo decorrido entre a data da respetiva emissão e a do seu averbamento, pela DRETT, nos termos dos artigos 6.º, 7.º e 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 6 — A solicitação, pela DRETT, a qualquer interessado, no âmbito de quaisquer dos proce- dimentos pendentes previstos no Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de documento ou informação necessários, interrompe os prazos a que a administração regional está subordinada, e apenas estes, designadamente para efeitos de deferimento tácito. 7 — A não apresentação, no prazo de 15 dias, de documentos ou elementos a que o inte- ressado está obrigado, ou lhe tenham sido solicitados, tem como consequência a extinção do procedimento.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 22 Artigo 8.º Contingentação 1 — Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT subordina o averbamento da licença concedida pelo IMT, I. P., ao máximo de três veículos, por operador, que indicará a identificação das viaturas, dentro daquele limite, a afetar à atividade em causa. 2 — O mesmo procedimento é adotado, pela DRETT, relativamente aos pedidos para obtenção de licença previstos no n.º 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 3 — Sempre que pretenda substituir os veículos afetos à atividade em causa nos termos dos números anteriores, o operador tem de o requerer à DRETT, indicando os elementos de identificação e as características das respetivas viaturas, com vista a obter a necessária au- torização. 4 — O operador deve, igualmente, informar a DRETT, no prazo máximo de 15 dias, quando deixe de afetar à atividade em causa qualquer veículo, ou veículos, para tanto autorizados. 5 — Em caso algum serão averbadas ou concedidas licenças pela DRETT com base nos n.os 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, que excedam o limite legal de três veículos por operador. 6 — Para prevenir a preterição das regras da concorrência, no tocante ao contingente fixado pelo n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT, relativamente aos operadores organizados sob a forma societária, para além dos elementos previstos nas alíneas f) e g) do n.º 4 do artigo 6.º do citado diploma, pode solicitar ainda os pactos sociais, estatutos e identificação dos titulares dos órgãos sociais de empresas participantes ou associadas da entidade requerente, e das que sucessivamente sejam identificadas como integrantes de eventual grupo empresarial. 7 — A DRETT fixará prazo não inferior a 15 dias para a apresentação, pelo requerente, dos documentos solicitados ao abrigo do número anterior, o que suspende os demais prazos no âmbito dos procedimentos previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 8 — Em caso algum será concedida ou averbada licença de operador TVDE, na Região, a mais do que uma pessoa coletiva, sob a forma societária, que seja participante ou associada de outra, ou participada por outra, a favor de que já tenha sido concedida ou averbada, pela DRETT, licença para aquela atividade. 9 — Confirmado que qualquer entidade titular de licença para operador de TVDE, na Região, integra como sócio ou titular de órgão social ou de direção pessoa singular ou pessoa coletiva que tenha participação ou seja titular de órgãos de sociedade que requeira licença ou averbamento para a mesma atividade, tal obsta à concessão da licença ou averbamento requeridos. Artigo 9.º Prioridade 1 — A DRETT respeita na atribuição das licenças previstas no artigo 4.º, conjugadamente com o número de veículos a autorizar, em conformidade com o artigo 8.º, a prioridade decorrente da ordem de entrada dos respetivos requerimentos. 2 — A prioridade prevista no número anterior não será mantida nos casos em que, por inércia ou outra razão imputável ao requerente, venham a ser concluídos processos com entrada posterior, respeitando-se a respetiva ordem. 3 — Esgotado o contingente a que se refere o artigo 8.º, as novas autorizações relativas a veículos que venham a ser desafetados da atividade são atribuídas de acordo com os critérios seguintes: a) São notificados, por escrito e por ordem de antiguidade, os operadores que tenham pre- tendido um número de veículos superior ao que lhes foi atribuído, a fim de informarem, no prazo  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 23 de 15 dias, se mantêm interesse na atividade e nas autorizações relativas ao veículo ou veículos disponíveis; b) Excluída a situação prevista na alínea anterior, é notificado por escrito o requerente do mais antigo processo pendente para, no prazo de 15 dias, informar se mantém interesse no procedi- mento e se pretende que lhe seja atribuída autorização para o veículo, ou veículos, desafetados da atividade; c) Excluídas as situações previstas nas alíneas anteriores, procede-se à notificação do requerente do subsequente processo pendente mais antigo, para informar, no prazo de 15 dias, se mantém interesse no procedimento e se pretende a autorização do veículo, ou veículos, dispo- níveis e assim, sucessivamente, até que sejam esgotadas as respetivas autorizações. 4 — A falta de resposta dos interessados nos prazos referidos nas alíneas anteriores é havida como renúncia ao direito conferido, para todos os efeitos. Artigo 10.º Sanções 1 — Por força do n.º 2 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, aplica-se, na Região, o regime sancionatório previsto nos artigos 23.º a 27.º da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto. 2 — O enquadramento das infrações previstas nos artigos 23.º a 27.º da Lei n.º 45/2018 deve ser integrado com as correspondentes normas do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, quando for o caso, bem como com o disposto no presente diploma, quando aplicável. 3 — As infrações ao disposto no n.º 4 do artigo 3.º e artigos 9.º e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, e do n.º 4 do artigo 8.º do presente diploma, constituem contraordenação punível nos termos dos artigos 25.º e 26.º da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto. 4 — Na Região, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a competência para aplicação de coimas e das sanções acessórias cabe ao diretor regional de Economia e Transportes Terrestres. Artigo 11.º Fundo Regional de Apoio ao Transporte Público de Passageiros 1 — É instituído o Fundo Regional de Apoio ao Transporte Público de Passageiros, integrado na Direção Regional de Economia e Transportes Terrestres. 2 — O Fundo funciona sob a superintendência do diretor regional de Economia e Transpor- tes Terrestres e destina-se a apoiar o setor tradicional de transporte público de passageiros, na Região. 3 — O Fundo dispõe das receitas que lhe são conferidas por lei, nomeadamente as previstas no n.º 8 do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 4 — O Fundo rege-se por regulamento a aprovar, no prazo de 90 dias, por portaria conjunta do membro do Governo Regional com a tutela das finanças e do membro do Governo Regional responsável pela área dos transportes terrestres. Artigo 12.º Informação É mantida, em área própria do site da DRETT, informação atualizada, com as indicações consideradas necessárias ao adequado conhecimento público das questões atinentes à atividade ora regulamentada.  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 24 Artigo 13.º Entrada em vigor e produção de efeitos 1 — O presente diploma entra em vigor no trigésimo dia posterior ao da sua publicação. 2 — Os despachos referidos no n.º 2 do artigo 2.º, independentemente da data da sua publi- cação e vigência, só produzem efeitos na data da entrada em vigor do presente diploma Aprovado em Conselho do Governo Regional em 21 de dezembro de 2020. O Presidente do Governo Regional, Miguel Filipe Machado de Albuquerque. Assinado em 13 de janeiro de 2021. Publique-se. O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, Ireneu Cabral Barreto. 113890426 www.dre.pt  Diário da República, 1.ª série N.º 16 25 de janeiro de 2021 Pág. 25 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750