Resolução da Assembleia da República n.º 20/2016

Resolução da Assembleia da República n.º 20/2016 I — Relatório Recomenda ao Governo que nenhum professor que lecione atividades de enriquecimento curricular seja prejudicado 1 — Um grupo de Deputados à Assembleia da Repú- blica solicitou ao Tribunal Constitucional a apreciação e A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 declaração da inconstitucionalidade das normas contidas no do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao Governo artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Or- que tome as medidas necessárias para assegurar que ne- çamento de Estado — doravante, “OE” — para 2015). nhum professor que lecione atividades de enriquecimento Como parâmetros constitucionais da validade das nor- curricular seja prejudicado por erros administrativos e mas impugnadas, os requerentes convocam os princípios políticos que não lhe sejam imputáveis, designadamente constitucionais da proporcionalidade e da proteção da con- tendo que devolver verbas recebidas a título de subsídio fiança e o princípio da igualdade, bem como os artigos 117.º de desemprego. e 50.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”),o primeiro relativo ao estatuto remuneratório dos Aprovada em 8 de janeiro de 2016. titulares de cargos políticos e o segundo dispondo que «ninguém pode ser prejudicado na sua atividade e carreira O Presidente da Assembleia da República, Eduardo profissional, ou nos seus direitos sociais», em razão do Ferro Rodrigues. exercício de cargo político. 2 — Os fundamentos apresentados no pedido para sus- tentar a inconstitucionalidade das normas impugnadas são, Resolução da Assembleia da República n.º 21/2016 em síntese, os que se seguem. 1.º As normas questionadas configuram um sistema Recomenda ao Governo a defesa de medidas comunitárias cujas regras e princípios se afastam diametralmente dos adicionais para a bovinicultura de leite consagrados na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, desde logo nos pressupostos de atribuição e noutros aspetos fundamentais A Assembleia da República resolve, nos termos do dis- da tutela dos direitos atribuídos aos ex-titulares de cargos posto do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, recomendar políticos. ao Governo que inste a União Europeia a: 2.º Os direitos já constituídos ou meramente adquiridos 1 — Adequar instrumentos de intervenção de modo a foram, expressa e inequivocamente, salvaguardados pela compensar efetivamente a perda de rendimento dos pro- Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, tendo em conta a dutores de leite, designadamente através do reforço da necessidade, invocada pelo legislador, de não ferir qualquer intervenção pública, enquanto mecanismo de regulação da das normas constitucionais aplicáveis. 334 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 3.º Ao invés, a atual solução normativa preserva inte- na carreira, antiguidade) (cf. Constituição da República gralmente os direitos dos titulares das subvenções previstas Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª edição revista, Coim- na Lei n.º 26/84, de 31 de julho, agora desproporciona- bra, 2007, p.677). damente suspensas, mas impõe a alguns ex-titulares de 10.º Entendem ainda aqueles autores que, podendo a lei cargos políticos a cessação total da fruição de direitos já reestruturar o estatuto dos cargos públicos (por motivos constituídos; impõe a outros a cessação parcial da fruição vários, como a necessidade de reforma do sistema, a mo- de tais direitos; finalmente, impede alguns de requerer e dernização da administração ou a austeridade financeira), obter o pagamento da subvenção cuja atribuição lhes é as- as medidas legais retrospetivamente limitativas devem, segurada, compromisso legal que ficou reforçado em 2005 contudo, obedecer às exigências das leis restritivas, esta- pela garantia especial conferida pela Lei n.º 52- A/2005. belecidas no n.º 2 do artigo 18.º da CRP. 4.º Os direitos referidos fazem parte do estatuto dos titu- 11.º Ora, é inevitável que a cessação (ou interrupção) das lares de cargos políticos, cujos contornos estão delineados respetivas atividades profissionais, em razão do exercício no artigo 117.º da Constituição da República. A vertente de cargos políticos, obriga, com frequência, à deslocação remuneratória desse estatuto tem singularidades em relação prolongada para fora dos centros da vida familiar e profis- ao previsto para titulares de outros altos cargos públicos, sional, não podendo deixar de afetar a carreira e a atividade um dos quais é precisamente o enquadramento num feixe de quem assume tais (en)cargos. de direitos e regalias remuneratórias, que não se esgotam 12.º Importa ter presente que a subvenção mensal vita- na perceção de vencimento mensal ou na contribuição lícia pretendeu, também, dar alguma resposta à preocupa- para o sistema de segurança social com vista à formação ção que a CRP expressa no seu artigo 50.º, no sentido de da futura pensão. atenuar os inevitáveis efeitos negativos que, em especial 5.º Não suscita dúvidas que a garantia legal de recebi- ao tempo em que foi instituída, se faziam sentir de forma mento de subvenção vitalícia — que vigorou várias dé- significativa relativamente aos ex-titulares dos cargos pú- cadas sem mudança dos seus pilares essenciais — pesou blicos por ela abrangidos, preocupação que foi reafirmada relevantemente, ao tempo, no próprio exercício de cargo com o regime transitório adotado pelo artigo 8.º da Lei político, e em decisões de vida futura, condicionando op- n.º 52-A/2005, renovando e consolidando os direitos ad- ções profissionais e a assunção de encargos com horizonte quiridos e as expectativas legítimas. temporal de longo prazo. Nada contrariava o pressuposto 13.º A subvenção em causa foi tida em conta no processo de que essa componente remuneratória diferida seria vi- de ponderação das alternativas de vida que se colocavam talícia e se traduziu num direito adquirido, por força da aos seus destinatários, condicionando opções diversas, subordinação às condicionantes legais que a modelaram nomeadamente por reformas antecipadas e outras situações ao longo do tempo. consumadas de boa-fé, na base da mais legítima crença no 6.º Na sequência do Programa de Ajustamento Eco- Estado de direito, não sendo possível aos sujeitos abran- nómico e Financeiro 2011/2014 (doravante, “PAEF”) e gidos recolocarem-se hoje num passado alternativo, para até à entrada em vigor da lei do OE2014, o regime legal agirem sem contar com ela. assente no sistema e princípios consagrado em 1985 foi 14.º A supressão radical desta subvenção não põe em sujeito às reduções de montante das subvenções devidas, causa apenas a medida: destrói retroativamente a causa da acompanhando os sucessivos e pesados sacrifícios pe- lei que a atribuiu, a superior ideia de que o serviço público didos aos cidadãos por força das medidas de contenção é uma via paralela e meritória, que afasta os que o pres- orçamental, como não podia deixar de ser e se afigurou tam do exercício e natural progressão nas suas carreiras da mais elementar equidade. profissionais, consequência essa que o Estado decidiu, em 7.º Diferentemente, as normas excecionais aqui con- conformidade com a Constituição, atenuar. testadas surgiram em contraciclo: precisamente quando 15.º Na verdade, o artigo 80.º da lei do OE2015, ao a justificação para a imposição sucessiva de medidas de determinar a suspensão da subvenção mensal vitalícia sacrifício diminuiu, por força da cessação da vigência do com tão grande amplitude, põe totalmente em causa — e PAEF, o regime previsto agrava-se, chegando à ablação faz tábua rasa — dos pressupostos e do quadro legal em total de direitos, afastando vias alternativas de partilha de que assentou, ao tempo, o exercício, livremente assumido, sacrifícios para redução da despesa pública. A modalidade dos cargos públicos e políticos a que estava associada, e o grau de sacrifício impostos não têm assim justificação, contradizendo o regime transitório salvaguardado pelo à luz de um critério de necessidade, e assumem recorte des- artigo 8.º da Lei 52-A/2005 e violando os princípios e proporcionado, violando o princípio da proporcionalidade. regras constitucionais que o legislador havia, avisada e 8.º Assinale-se ainda que — assimetricamente, acentuando coerentemente, acautelado. a desigualdade de tratamento e a desproporção — o OE2015 16.º Fá-lo, aliás, de forma totalmente desproporcionada, manteve intactos regimes estatutários de ex-titulares de al- atentando contra o princípio da proteção da confiança em tos cargos públicos, cuja revisão, de forma integrada, teria que deve assentar a relação de todos os cidadãos com o plena justificação, designadamente nas áreas da supervisão Estado e com as instituições que o integram, conjugado e regulação bancária e financeira. com os princípios da proporcionalidade e da igualdade. 9.º Importa ter presente que o artigo 50.º da CRP estabe- 17.º Isto mesmo vem sendo sublinhado pelo Tribunal lece que ninguém pode ser prejudicado na sua atividade e Constitucional em inúmeros arestos, entre outros o Acór- carreira profissional ou nos seus direitos sociais, em razão dão n.º 232/88. Refere este que esse princípio postula «uma do exercício de cargo político. De harmonia com Gomes ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comu- Canotilho e Vital Moreira, o direito a não ser prejudicado nidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que pelo exercício de cargos públicos «implica a garantia de implica um mínimo de certeza e segurança jurídica nos dimensões prestacionais e estatutárias e, consequente- direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente mente, proibição da lesão das posições juridicamente ali- criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos da cerçadas (benefícios sociais, segurança social, progressão comunidade na tutela jurídica». Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 335 18.º No presente caso e no que ao artigo 80.º do OE2015 interesse público que justifiquem, em ponderação, a não diz respeito, é manifesta a ofensa do princípio constitu- continuidade do comportamento que gerou a situação cional da tutela da confiança e do princípio da propor- de expectativa». cionalidade ou da proibição do excesso, por implicar a supressão integral de um direito conferido: anula-se, de Na justa ponderação a fazer no caso em apreço, considera- uma só vez, toda a sua ontologia, o que parece assumir -se que o regime gizado para 2014 e reiterado no OE em um gratuito propósito punitivo dos abrangidos pela norma vigor desrespeita os parâmetros enunciados. em questão. É com base nesta argumentação que os requerentes sus- 19.º Traduz-se tal num sacrifício intolerável, por exces- citam a apreciação e declaração de constitucionalidade com sivo, de um número restrito de destinatários — podendo força obrigatória geral das normas contidas no artigo 80.º (e devendo), preferir-se solução que não tenha semelhante da Lei n.º 82-B/2014, que aprovou o OE2015. alcance e tão duras consequências —, violando-se, tam- 3 — Notificada para responder, a Presidente da Assem- bém, a esse título, o princípio da igualdade, na medida bleia da República ofereceu o merecimento dos autos. em que a suspensão agora determinada não se estende a 4 — Discutido e aprovado o memorando do Presidente e todos os cargos associados à subvenção mensal vitalícia fixada a orientação do Plenário, cumpre apreciar e decidir. em causa. 20.º Já no n.º Acórdão n.º 353/2012 o Tribunal Consti- II — Fundamentação tucional chamava à atenção para os efeitos retrospetivos (para não dizer retroativos), de medidas similares que, em 5 — Para melhor se compreender o regime jurídico das vez de atingirem futuros beneficiários da subvenção em subvenções vitalícias e as modificações a que o mesmo causa, atingem, antes, aqueles que já a viram atribuída, em foi sendo sujeito desde a sua instituição, afigura-se útil conformidade com a lei que a conferiu. proceder a uma breve descrição de tais alterações. 21.º Acresce que o regime definido pelo artigo 80.º da lei Assim, assinale-se, desde logo, que subvenções dos do OE2014 assenta, desde logo, numa opção basilar incom- titulares de cargos políticos foram criadas pela Lei n.º 4/85, patível com o que decorre do artigo 117.º da Constituição. de 9 de abril, que estipulava que os titulares de cargos Com efeito, o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos têm direito a uma subvenção mensal vitalícia políticos integra, além de direitos e poderes funcionais, desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as um amplo feixe de direitos pessoais. Não pode o legisla- respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante oito dor ordinário criar, como ora fez, um teto de rendimento, ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, cuja violação ou acatamento sejam calculados com base n.º 1). A subvenção era calculada, nos termos do artigo 25.º na soma dos rendimentos do eventual agregado familiar. da mesma Lei, à razão de 4 % do vencimento base cor- Iguais em direitos no decurso do mandato, os titulares de respondente, por ano de exercício, até ao limite de 80 %, cargos políticos não podem ver essa igualdade quebrada acumulável com a pensão de aposentação; segundo o ar- após o exercício de funções, por força da sua situação civil. tigo 27.º da Lei n.º 4/85, 75 % do seu montante era tam- Acresce que a fixação do montante máximo em causa, nos bém transmissível por morte ao cônjuge e descendentes termos em que é feita, viola o princípio da proibição do menores, ou aos ascendentes a cargo (artigo 28.º). arbítrio e da proporcionalidade. O diploma citado foi objeto de várias modificações, 22.º As normas em causa contendem também, pelo que sendo de salientar as introduzidas pela Lei n.º 26/95, de ficou exposto, com os princípios da segurança jurídica e 18 de agosto. Com esta lei, passou a exigir-se, como con- da confiança, tal como fluem do artigo 2.º da CRP e tal dição de atribuição da subvenção, o exercício dos cargos como vêm sendo aplicados pela jurisprudência constitu- ou desempenho das funções públicas, após 25 de Abril cional. Como assinalou o recente Acórdão n.º 413/2014, o de 1974, durante doze ou mais anos, consecutivos ou in- Tribunal Constitucional tem uma jurisprudência constante terpolados (artigo 24.º, n.º 1). Estabeleceu-se então um e reiterada neste sentido (cf., em especial, a formulação do limite para a acumulação com a pensão de aposentação Acórdão n.º 128/2009, reiterada em numerosas decisões ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente posteriores). Assim: direito, equivalente à remuneração base do cargo de minis- tro. Determinou-se ainda que a subvenção só poderia ser «A aplicação do princípio da confiança deve partir processada a partir do momento em que o titular do cargo de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos perfizesse cinquenta e cinco anos de idade. a que deve obedecer a situação de confiança, para ser 6 — A alteração mais significativa ocorreria, porém, digna de tutela: em primeiro lugar, as expectativas de com a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, que revogou estabilidade do regime jurídico em causa devem ter os artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, eliminando, desta sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos forma, o regime jurídico das subvenções vitalícias para os poderes públicos; elas devem, igualmente, ser legítimas, titulares de cargos políticos. O artigo 8.º daquele diploma ou seja, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro previa um regime transitório, nos termos do qual: axiológico jurídico-constitucional; por fim, o cidadão deve ter orientado a sua vida e feito opções, precisa- «[...] aos titulares de cargos políticos que, até ao mente, com base em expectativas de manutenção do termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos quadro jurídico. para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições Dados por verificados esses requisitos, há que pro- alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são apli- ceder a um balanceamento ou ponderação entre os inte- cáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, resses particulares desfavoravelmente afetados pela al- computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número teração do quadro normativo que os regula e o interesse de anos de exercício efetivo de funções verificado à data público que justifica essa alteração. Com efeito, para da entrada em vigor da presente lei, independentemente que a situação de confiança seja constitucionalmente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de máximos até aqui vigentes.» 336 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 Novas alterações advieram do disposto no artigo 77.º dos membros do agregado familiar do beneficiário, da lei do OE2014. Dispunha esta norma: produz efeitos entre o mês seguinte àquele em que seja recebido e o mês de maio do ano subsequente. «[...] o valor das subvenções mensais vitalícias atri- 7 — Nos casos em que seja exercido o direito de buídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, antecipação previsto nos números anteriores, a entidade fica dependente de condição de recursos, nos termos do processadora procede, no mês de junho do ano seguinte, regime de acesso a prestações sociais não contributivas com base na declaração prevista no n.º 3, ao apuramento previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho.» definitivo dos valores devidos, creditando ou exigindo ao beneficiário o pagamento da diferença, consoante os Previam-se ainda diversas modulações de efeitos, em casos, no mês imediato. função do valor do rendimento mensal médio do benefi- 8 — O recebimento de subvenções em violação do ciário e do seu agregado familiar: disposto nos números anteriores implica a obrigatorie- dade de reposição das quantias indevidamente recebidas, a) Suspensão da subvenção, caso o beneficiário tivesse as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver superior a 2000 euro; lugar. b) Limitação do montante da subvenção à diferença 9 — O disposto nos números anteriores abrange entre o valor de referência de 2000 euro e o rendimento todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes si- subvenções de sobrevivência, independentemente do tuações. cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.º 26/84, de 31 de 7 — As normas cuja constitucionalidade é questionada julho, alterada pelas Leis n.os 102/88, de 25 de agosto, pelos requerentes apresentam a seguinte redação: e 28/2008, de 3 de julho.» «Artigo 80.º Cabe, pois, ponderar, se o regime constante desta norma Subvenções mensais vitalícias do OE2015 implica, como alegam os requerentes, vio- lação constitucionalmente injustificada dos princípios 1 — O valor das subvenções mensais vitalícias atri- constitucionais da igualdade, da proteção da confiança e buídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas da proporcionalidade, bem como um tratamento desigual subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, injustificado dos beneficiários das subvenções. fica dependente de condição de recursos, nos termos 8 — Importa ter presente, na reflexão sobre o regime do regime de acesso a prestações sociais não contri- jurídico ora em análise, o teor das normas relativas à butivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de condição de recursos, necessária para o acesso a presta- junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e ções sociais não contributivas, regulada pelo Decreto-Lei pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de previstas no presente artigo. novembro, e 133/2012, de 27 de junho, normas para que 2 — Em função do valor do rendimento mensal mé- remete o n.º 1 do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, agora dio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano a sob escrutínio. que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a No âmbito do conjunto de medidas de consolidação partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte: orçamental definidas no Programa de Estabilidade e Cres- a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento cimento 2010-2013 (doravante, “PAEF”), com o objetivo mensal médio, excluindo a subvenção, superior a fundamental de harmonizar as condições de acesso às (euro) 2000; prestações sociais não contributivas e de alcançar uma b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência aplicação mais criteriosa destas prestações, o Decreto-Lei de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo n.º 70/2010, de 16 de junho, procedeu a uma redefinição a subvenção, nas restantes situações. das condições de acesso às prestações sociais não con- tributivas. Foi com este desígnio de harmonização que o 3 — O beneficiário da subvenção deve entregar à diploma veio estender a aplicação da verificação da con- entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 dição de recursos a todas as prestações sociais de natureza de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o não contributiva atribuídas pelo Estado. rendimento de pessoas singulares relativa ao ano ante- A condição de recursos consiste numa exigência de rior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não que aquele que reclama a prestação não tenha rendimen- foram declarados rendimentos. tos suficientes. Melhor se chamaria condição de falta de 4 — O não cumprimento do disposto no número recursos. anterior determina a imediata suspensão do pagamento No que respeita à definição do rendimento relevante da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do para determinação da referida condição de recursos, o dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 70/2010 manda tomar em nele referidos. consideração diversos rendimentos do requerente e do seu 5 — O beneficiário da subvenção pode requerer à agregado familiar: rendimentos do trabalho dependente, entidade processadora daquela prestação a antecipação rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de provisória da produção de efeitos do regime estabelecido capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais no presente artigo para o próprio ano. e apoios à habitação com caráter de regularidade. 6 — O pedido previsto no número anterior, devida- O direito às prestações fica também dependente de o mente instruído com prova do rendimento mensal atual valor do património mobiliário do requerente e do seu Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 337 agregado familiar, à data do requerimento ou do pedido 10 — Passemos à natureza da subvenção mensal vi- de apoio social, não ser superior a 240 vezes o valor do talícia. indexante dos apoios sociais (artigo 2.º, n.º 4). A subvenção mensal vitalícia foi criada, como se disse Mais ainda, relativamente a algumas categorias de ren- já, pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril (artigo 24.º). A intenção dimentos, a lei introduz especificidades em relação ao declarada foi a de dignificar aqueles que se empenhavam disposto nas normas fiscais. Assim, quanto aos rendimentos na atividade política, criando condições de estabilidade prediais, são tidos em consideração, além dos previstos no para o seu exercício. A aprovação da lei na Assembleia Código do IRS e sempre que dos bens imóveis que sejam da República, no dia 7 de dezembro de 1984, envolveu propriedade do requerente ou do seu agregado familiar polémica, tendo a lei suportado o voto contrário de várias não resultem rendas, ou destas resulte um valor inferior formações políticas representadas no parlamento. ao determinado nos termos seguintes, «5 % do valor mais Seja como for, se a justificação da lei foi controversa, o elevado que conste da caderneta predial atualizada ou de seu propósito não encerrava mistério. Procurava enfrentar certidão de teor matricial», com exceção do imóvel que um problema real à época, qual fosse o de procurar captar se destine a habitação própria e permanente. os melhores cidadãos para o exercício de funções políti- Finalmente, é de assinalar que a aplicação das normas cas. Na verdade, este exercício, na justa medida em que, mencionadas às subvenções de ex-titulares de cargos políti- por via de regra, interrompia a atividade e/ou a carreira cos resulta não apenas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, profissional dos que a ele se dedicavam, não era atrativo. mas também do disposto no artigo 23.º do Decreto-Lei Dificilmente um profissional de qualidade — gestor, ad- n.º 70/2010, de 16 de junho, que estabelece que «todas as vogado, economista, médico, engenheiro, etc. — aceitava disposições legais, regulamentares ou outras que façam afastar-se da sua atividade e/ou carreira profissional, para referência a agregado familiar, rendimentos, ou a capitação se dedicar ao serviço dos seus concidadãos, sabendo que, de rendimentos do agregado familiar relativas a prestações, terminado este, se poderia encontrar em condições de vida apoios sociais ou subsídios, quando sujeitos a condição de depauperadas. recursos, devem ser entendidas de acordo com o disposto Julgou-se necessário, para o atrair para a causa pública, no presente decreto-lei». acenar-lhe com uma garantia de estabilidade dos seus ren- 9 — Previamente à apreciação do pedido com base nos dimentos, que lhe proporcionasse uma vida digna e sem so- parâmetros constitucionais convocados impõe-se clarificar bressaltos. Não se olvide que estávamos então no ano onze a natureza da subvenção mensal vitalícia; complemen- de uma jovem democracia, ainda em fase de consolidação. tarmente, pode fazer sentido ponderar se o dispositivo E nada tinha de insólito ou, sequer, inesperado, conferir contido em tais normas apresenta caráter temporário ou um tratamento especial aos titulares de cargos políticos, definitivo — mais precisamente, apurar se tais normas se se pensar que a própria Constituição continha, e ainda vigoram apenas no ano de 2015 ou se, ao contrário, con- contém, a previsão de um estatuto próprio para aqueles, tinuarão a aplicar-se para além do termo deste. E dizemos remetendo para a lei a sua regulamentação, devendo esta que pode fazer sentido esta ponderação porque ela perderá dispor em matéria de «deveres, responsabilidades e in- justificação, caso se conclua que o seu esclarecimento compatibilidades» e, também, sobre «direitos, regalias e não influi decisivamente no juízo de constitucionalidade imunidades» (artigo 117.º, n.º 2). a formular. 11 — O instrumento encontrado — que não era, se- E desde já se adianta que existem argumentos válidos guramente, o único possível para executar o imperativo num e noutro sentido. constitucional — consistiu em criar uma prestação pecuni- No sentido do caráter temporário dir-se-á que, tratando- ária mensal, de caráter vitalício, a favor de todos quantos -se de normas incluídas no Orçamento de Estado e que tivessem exercido determinadas funções ou cargos políti- apresentam verdadeira natureza orçamental, uma vez que cos durante um certo período de tempo. consubstanciam uma redução da despesa — não se tra- Esta prestação apresentava quatro características prin- tando de “cavaleiros orçamentais”, isto é, de disposições cipais. incluídas na lei do orçamento mas desprovidas de natureza Em primeiro lugar, revestia, como o nome indica, caráter orçamental em sentido próprio (possibilidade que o Tribu- vitalício, mantendo-se por toda a vida do beneficiário. nal Constitucional admitiu no Acórdão n.º 173/1985) —, Em segundo lugar, apenas estava condicionada a um terão a sua vigência limitada ao dia 31 de dezembro do ano requisito positivo de atribuição — um período mínimo de a que respeitam. Resulta isto do princípio da anualidade, tempo no exercício da função (situação que se alterou com aplicável às normas orçamentais. a Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, que, para lá de aumentar Ainda no mesmo sentido poderá chamar-se à colação tal período, acrescentou a exigência de que o titular do a circunstância de o ano de 2015, não obstante o fim do cargo tivesse cinquenta e cinco anos de idade, para que o PAEF, ainda decorrer sob a pendência de um procedimento seu processamento fosse possível). por défice excessivo, configurando um quadro especial- Em terceiro lugar, não pressupunha qualquer prévia mente exigente no plano da despesa pública (como este contribuição do beneficiário para o sistema de segurança Tribunal reconheceu no Acórdão n.º 413/2014). social, tendo, pois, natureza não contributiva. No sentido oposto, pode referir-se, por um lado, a Por último, o seu fundamento único residia na atividade circunstância de as normas já constarem do orçamento exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo, por anterior, o OE2014 (artigo 77.º), o que sugere permanên- isso, de quaisquer condicionantes relativas à situação civil, cia; por outro, que as normas do artigo 80.º não limitam familiar ou outra, daquele. expressamente a sua aplicação ao ano de 2015, ao contrário Concorde-se ou não, compreende-se bem a razão de ser do que sucede com muitas outras constantes do orçamento, deste modelo: tratava-se, simultaneamente, de (i) recom- designadamente os artigos 35.º, n.º 1, 36.º, n.º 1, 37.º, n.º 1, pensar o empenhamento do beneficiário na coisa pública, 41.º, n.º 1, 45.º, n.º 1, 52.º, n.º 1, 54.º, n.º 1, 57.º, n.º 1, 60.º, (ii) compensá-lo pelo sacrifício decorrente da previsível n.º 1, 61.º, n.º 1, e diversos outros. perda futura de oportunidades profissionais e (iii) protegê- 338 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 -lo de incertezas futuras suscetíveis de comprometer as O regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos suas condições de vida. dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos é Ora, esta especial (e única) natureza da subvenção men- regulado pela Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, com as altera- sal vitalícia diferenciava-a de qualquer outra prestação ções introduzidas pela Lei n.º 39-B/94, de 27 de dezembro, não contributiva então existente ou posteriormente criada. pela Lei n.º 28/95, de 18 de agosto, pela Lei n.º 12/96, de Todas elas tinham e têm por razão de ser assegurar míni- 18 de abril, pela Lei n.º 42/96, de 31 de agosto, pela Lei mos de existência condigna. Não pretendem recompensar n.º 12/98, de 24 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, empenho, nem compensar sacrifícios. Pretendem apenas de 27 de março, pela Lei n.º 30/2008, de 10 de julho, e pela garantir a sobrevivência. Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro. 12 — Clarificados os pontos prévios, inicia-se a apre- Consumadas estas alterações, o único alto cargo público ciação do pedido pela alegada ofensa do princípio da ou equiparado ainda previsto na mencionada Lei n.º 64/93 é igualdade. Tal violação resultaria, recorde-se, da cir- o de membro em regime de permanência e a tempo inteiro cunstância de a medida adotada não se estender a todos de entidade pública independente prevista na Constituição os cargos associados à subvenção mensal vitalícia em ou na lei [artigo 3.º, n.º 1, alínea c)]. causa, excecionando-se, no n.º 9 do artigo 80.º da Lei O regime estatutário dos cargos antes previstos nas n.º 82-B/2014, as subvenções previstas na Lei n.º 26/84, revogadas alíneas a) e b) do mesmo artigo, todos cargos isto é, as subvenções destinadas aos ex-titulares do cargo de direção e gestão de entes da administração indireta do de Presidente da República ou seus familiares, em caso Estado, passou a constar do Estatuto do Gestor Público de morte. (Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, com a redação Argumenta-se ainda, no pedido, que a lei do OE2015 constante do Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro, com manteve intactos regimes estatutários de ex-titulares de a Declaração de Retificação n.º 2/2012, de 25 de janeiro, altos cargos públicos cuja revisão, de forma integrada, teria doravante “EGP”). plena justificação, designadamente nas áreas da supervisão Quanto aos membros em regime de permanência e a e regulação bancária e financeira. tempo inteiro de entidade pública independente, a lei prevê O primeiro argumento é manifestamente improcedente. o exercício de funções em regime de exclusividade e a De facto, mal se compreende de que forma podem ser incompatibilidade com quaisquer outras funções profis- consideradas idênticas as situações dos ex-titulares de sionais remuneradas (artigos 4.º e 7.º da Lei n.º 64/93), cargos políticos abrangidos pelo regime jurídico traçado não havendo qualquer norma especial sobre pensões ou pelas normas sob escrutínio e a dos ex-titulares do cargo subvenções após o exercício do cargo. de Presidente da República. Em relação aos titulares de cargos públicos hoje abrangi- O Presidente da República é, nos termos constitucionais, dos pelo EGP, a lei prevê que estes «gozam dos benefícios o Chefe de Estado; representa a República Portuguesa, sociais conferidos aos trabalhadores da empresa em que garante a independência nacional, a unidade do Estado e exerçam funções, nos termos que venham a ser concreti- o regular funcionamento das instituições democráticas e é, zados pelas respetivas comissões de fixação de remunera- por inerência, Comandante Supremo das Forças Armadas ções, pela assembleia geral ou pelos membros do Governo (artigo 120.º da CRP). O cargo de Presidente da República responsáveis pela área das finanças e pelo respetivo setor tem, assim, um desenho constitucional específico, distinto de atividade, consoante o caso, com exceção dos respei- em vários planos, de forma significativa, dos restantes tantes a planos complementares de reforma, aposentação, órgãos de soberania, designadamente da Assembleia da sobrevivência ou invalidez» (artigo 34.º). República. Dispõe o artigo 38.º do EGP, que «quem, tendo exercido Para lá do amplo conjunto de competências que exerce funções de gestor público auferindo, por causa desse exer- e do regime de incompatibilidades a que está sujeito, apre- cício, benefícios complementares de reforma, desempenhe senta uma especificidade única: o termo do seu mandato funções em empresas ou outras entidades públicas tem não o exonera por completo de prerrogativas e responsabi- o direito de optar entre a remuneração nesta empresa ou lidades constitucionais. Prova disso é o facto de os antigos entidade e aqueles benefícios»; e os n.os 2 e 3 do artigo 39.º presidentes da República integrarem o Conselho de Estado, acrescentam que «os gestores públicos que, até à entrada conforme dispõe a alínea f) do artigo 142.º da CRP. em vigor do presente decreto-lei, preencham os requisitos O estatuto constitucional próprio do Presidente da Re- dos planos complementares de reforma, aposentação, in- pública é, pois, suficientemente específico para justifi- validez ou sobrevivência por este suprimidos, beneficiam, car, por si só, um tratamento diferenciado, eventualmente na aplicação das regras de cálculo da respetiva pensão, mais favorável do que o assegurado a outros titulares ou apenas do tempo de exercício efetivo de funções verifi- ex-titulares de cargos políticos. Não se vê, pois, que a cado à data da sua entrada em vigor» e que «as prestações distinção operada pelo legislador possa ser considerada complementares de reforma e aposentação apenas podem como desrazoável ou injustificada, no plano jurídico- ser auferidas após a cessação de funções como gestores -constitucional. públicos e a partir do momento em que estejam cumpridos 13 — No que respeita aos regimes estatutários de ex- os requisitos gerais de acesso à aposentação ou reforma e -titulares de altos cargos públicos, a questão é mais com- esta tenha lugar». plexa, já que os diplomas que regem esses regimes têm Neste quadro, podendo, legitimamente, sustentar-se sido objeto de variadas e importantes alterações ao longo a desejabilidade e a pertinência de uma revisão global e dos últimos anos. Essas alterações sucessivas retiraram sistemicamente integrada do estatuto dos titulares de car- clareza e estabilidade normativa a tais regimes estatutários, gos públicos, não pode, contudo, alegar-se que o regime acarretando dificuldades interpretativas. Por esta razão, a estatutário dos ex-titulares destes cargos tenha permane- existência — ou inexistência — de identidade de situações cido alheio a quaisquer reformas ou perdas de benefícios, é mais difícil de comprovar. no quadro de redução da despesa pública e consolidação Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 339 orçamental que justifica igualmente a solução normativa 15 — Ora, analisando o primeiro destes requisitos, corporizada nas normas sob escrutínio. recorda-se que a Lei n.º 4/85, que, como se disse, ori- O paralelismo invocado pelos requerentes entre os car- ginalmente instituiu a subvenção mensal vitalícia dos gos em causa — por um lado, o de deputado à Assembleia titulares de cargos políticos, teve seis versões distintas da República e, por outro, o de gestor público ou equipa- entre 1985 e 2005, tendo sido posteriormente alterada, rado e o de membro a tempo inteiro de entidade pública também, e como antes se explicou, por sucessivas leis independente — não se afigura justificado, pelo menos do Orçamento do Estado, entre as quais se destaca a lei plenamente, na medida em que se descortinam razões do OE2014, e pelas normas ora questionadas. A maior capazes de justificar as diferenças existentes entre os re- parte dessas alterações inserem-se numa trajetória cres- gimes jurídicos aplicáveis a cada um dos grupos, designa- centemente restritiva, impondo-se, a cada versão do texto damente a necessidade de tornar competitivo o tratamento legal, exigências adicionais para o reconhecimento do retributivo (em sentido amplo) dado aos cargos de gestor direito à subvenção e condições mais rigorosas para o seu público, tendo em conta a concorrência do setor privado recebimento efetivo. Foi o que sucedeu com a exigência na captação de profissionais qualificados para o exercício de que as funções ou cargos tivessem sido exercidos após de tais cargos. As distinções de regime parecem, por isso, 25 de Abril de 1974, com o aumento do número mínimo caber ainda na margem de decisão do legislador. de anos de exercício para doze e com a introdução de um Assim sendo, também se considera não existir, neste limite para a acumulação da subvenção com a pensão de ponto, violação do princípio constitucional da igualdade. aposentação ou de reforma. 14 — Alegam os requerentes que as normas questio- Estas mudanças sucessivas parecem refletir uma trans- nadas violam o princípio da proteção da confiança, con- formação gradual da perceção da comunidade relativa- siderada a muito significativa amplitude da suspensão da mente à justificação das subvenções referidas, acompa- subvenção mensal vitalícia, ignorando os «pressupostos e nhando a consolidação do processo de democratização do quadro legal em que foram, ao tempo, livremente assumi- País e espelhando as mudanças de perspetiva dos titulares dos os cargos públicos e políticos a que estava associada, de cargos políticos quanto a estes e ao respetivo modo de contradizendo o regime transitório salvaguardado pelo exercício. artigo 8.º da Lei 52-A/2005 [...] e violando os princípios Na primeira década da democracia, vários deputados e regras constitucionais que o legislador havia, avisada e tinham um passado profissional instável e descontos insu- coerentemente, acautelado». ficientes para, no contexto do ainda incipiente sistema de Ora, como explicou o Tribunal Constitucional no Acór- segurança social, verem garantida uma vida digna após o dão n.º 188/09: exercício do cargo. Além disso, muitos deputados exerciam o seu múnus em regime de exclusividade, sendo compre- «[...] não há, [...] como se afirmou no já citado Acór- ensível que o legislador lhes tenha querido assegurar a dão n.º 287/90, “um direito à não-frustração de expec- manutenção de um determinado estatuto socioeconómico tativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em (v. supra). relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos Com a estabilização do regime democrático e das suas complexos já parcialmente realizados”. O legislador instituições e a consolidação do sistema de segurança não está impedido de alterar o sistema legal afetando social, de par com uma série de garantias inerentes ao relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam exercício de cargos políticos ou equiparados (vejam-se, a no momento em que é emitida a nova regulamentação, título de exemplo, as garantias em matéria de trabalho e sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibi- benefício sociais previstas no artigo 19.º do Estatuto dos lidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá Deputados (Lei n.º 7/93, de 1 de março, na redação em haver por parte dos sujeitos de direito um investimento vigor após a Lei n.º 16/2009, de 1 de abril), entendeu-se, de confiança na manutenção do regime legal.» num primeiro momento, restringir os requisitos da atribui- ção da subvenção vitalícia e, mais tarde, eliminá-la, por Decorre da jurisprudência constante e reiterada do Tri- completo, para futuro. bunal Constitucional que se deve considerar existente uma 16 — E, embora se tenham mantido, nesse primeiro mo- situação de confiança constitucionalmente tutelada tão-só mento, ainda que com alterações muito relevantes, as sub- nos casos em que se verifiquem cumulativamente três re- venções em pagamento, estas nunca foram pacificamente quisitos: (i) que as expetativas de estabilidade do regime consideradas um direito imune a mudanças legislativas, jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas de sentido restritivo ou, mesmo, revogatório. por comportamentos dos poderes públicos; (ii) que tais Recorde-se, aliás, que por força do artigo 172.º da Lei expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (OE2011), que alterou avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, os beneficiários de último (iii), que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito subvenções mensais vitalícias que exercessem «quaisquer opções decisivas, precisamente, com base em expectativas funções políticas ou públicas remuneradas», tiveram de de manutenção de um determinado regime jurídico. optar pela suspensão do pagamento da subvenção vitalícia Deverá ser igualmente tido em conta o indispensável já em pagamento ou, em alternativa, pela suspensão da contrapólo valorativo, que, no caso das normas ques- remuneração correspondente à função política ou pública tionadas, se consubstancia no interesse público que as desempenhada. Acresce que a eliminação das subvenções fundamenta — nomeadamente, a necessidade de adoção em pagamento foi também proposta, em várias ocasiões, de medidas de consolidação orçamental e de redução e em sede parlamentar (veja-se, por exemplo, o Projeto de racionalização da despesa pública. Esta ponderação, a levar Lei n.º 121/X, de 28 de junho de 2005). a cabo de acordo com os critérios do princípio da proibição Tendo em conta tudo quanto se expôs, não parece que do excesso, permitirá avaliar a eventual justificação da o comportamento do legislador tenha contribuído para a lesão da confiança invocada. formação, por parte dos potenciais beneficiários, de ex- 340 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 petativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência quando este seja superior a 240 vezes o valor do indexante inalterada do regime jurídico das subvenções em paga- dos apoios sociais. mento. Pelo contrário, as sucessivas alterações legislati- A causa determinante do problema que nos ocupa radica vas deveriam ter alertado os afetados pelas normas cuja precisamente na circunstância de o legislador ter mandado constitucionalidade aqui se escrutina para a precariedade aplicar às subvenções vitalícias regras concebidas para desse regime, já que as subvenções vitalícias, não sendo prestações destinadas a fazer face a situações de carên- um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos cia, em que a condição de recursos faz todo o sentido. titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma Ao determinar a aplicação de tais regras às subvenções concretização necessária de um direito fundamental, não vitalícias — que não têm, nem nunca tiveram, tal finali- são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legis- dade —, desvirtuaram-se inevitavelmente estas. lativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e Como se disse noutro ponto, estas subvenções, quando dos montantes das prestações. foram instituídas, apresentavam quatro características prin- Este último aspeto é, aliás, de extraordinária relevân- cipais: eram vitalícias; apenas estavam condicionadas a cia para a presente análise: a subvenção vitalícia dos ex- um requisito positivo de atribuição; tinham natureza não -titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão contributiva; e o seu fundamento único residia na atividade concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo de direito à segurança social. Por outras palavras: não é, na sua quaisquer condicionantes relativas à situação civil, familiar específica caracterização, nem remuneração, nem pensão, ou outra, daquele. não gozando, por isso, da proteção constitucional conferida Ora, a contabilização de outros rendimentos do bene- a estes dois tipos de rendimento. Representa antes um ficiário e do seu agregado familiar constitui um elemento puro benefício, que, por razões específicas, válidas num inovador no regime jurídico relativo a estas prestações, que certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a as descaracteriza por completo. Com a nova configuração, uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações constante das normas sob escrutínio, a subvenção mensal legislativas são seguramente mais ténues. Nas ponderações vitalícia perde a sua natureza de benefício atribuído aos a efetuar, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, ex-titulares de cargos políticos, em razão dos serviços a afetação da posição resultante do percebimento dessa prestados ao país e tendo em conta as especiais exigências subvenção não pode, designadamente, ser tratada como e potenciais consequências, nos percursos de vida de cada se estivesse em causa uma lei restritiva de direitos funda- um, do desempenho de determinadas funções, e passa a mentais, com as exigências daí decorrentes. revestir a natureza de prestação não contributiva comum, Pareceria assim que o primeiro requisito para uma tu- visando, como as outras, tão-somente evitar que os seus be- neficiários sofram uma situação de carência económica. tela constitucional com base no princípio da proteção da 18 — A solução legislativa produz ainda a consequência confiança — que as expetativas de estabilidade do regime de gerar para o ex-titular de cargo público uma relação jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas de dependência para com os membros do seu agregado por comportamentos dos poderes públicos — não se po- familiar que sejam titulares de rendimentos. Esta depen- deria dar por verificado. dência poderá ser quase total, quando se atinja, no seio do 17 — Mas não é assim. agregado familiar, o limiar de rendimentos que determina a O que sucede é que o comportamento do legislador ao suspensão da subvenção, mas o ex-titular de cargo político longo do tempo — tornando embora mais exigentes as não disponha de proventos próprios relevantes. condições de atribuição da subvenção e reduzindo o seu Pode justificadamente entender-se que, para além do montante — nunca pôs em causa a sua peculiar natu- significado desqualificador deste aspeto do regime, ele reza, supra clarificada. Ora, a confiança dos beneficiários introduz incertezas quanto à manutenção de uma situação assentava precisamente neste aspeto: que o Estado manteria patrimonial digna por parte do beneficiário, rompendo-se transitoriamente em vigor, para os beneficiários da presta- assim o equilíbrio que a solução, nos traços essenciais an- ção, um regime legal compatível com a sua natureza. teriormente apreciados, ainda apresenta. Acresce que assim Esta compatibilidade impunha que o Estado não desa- se geram significativas disparidades, quanto aos montantes cautelasse a posição de quantos tivessem feito opções de das prestações recebidas pelos beneficiários, por razões que vida com base na expectativa, não de que o regime das nada têm a ver com o anterior exercício do cargo e com o subvenções se manteria perpetuamente inalterado, mas de estatuto constitucional que lhe corresponde. que, sendo modificado e, mesmo, restringido, não deixaria, Nestes precisos termos, impõe-se a conclusão de que o a quem dele beneficiasse e enquanto durasse (e, por força primeiro requisito para uma tutela constitucional com base da transitoriedade da vida humana, não durará muito), de no princípio da proteção da confiança se há de ter por veri- respeitar a natureza específica daquelas. ficado: não tanto por aquilo que o legislador fez — na me- O novo regime, como se disse já, estabelece uma dida em que modificou vários aspetos do regime legal das condição de recursos, condicionante da atribuição das subvenções —, mas mais por aquilo que não fez — nunca subvenções. E fá-lo por remissão para o regime cons- alterando a natureza das subvenções, mesmo quando as tante do Decreto-Lei n.º 70/2010. Este, por sua vez, no eliminou para futuro —, o Estado alimentou as expetativas artigo 3.º, manda tomar em consideração, como condição dos beneficiários de que tal natureza continuaria a caracte- de atribuição, diversos rendimentos do requerente e do seu rizar as subvenções enquanto estas fossem devidas. agregado familiar: rendimentos do trabalho dependente, 19 — No que respeita ao segundo requisito — que rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de exige que as expetativas criadas sejam legítimas, fundadas capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico- e apoios à habitação com caráter de regularidade. E não só -constitucional —, parece suficiente recordar que, como rendimentos, mas também o património do requerente e do se disse já, é a própria CRP que, no seu artigo 117.º, n.º 2, seu agregado familiar, excluindo a atribuição da prestação remete para a lei a determinação dos direitos, regalias e Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 341 imunidades dos titulares e cargos políticos, assim legiti- vigor; sem esquecer que, quando a extinção foi decidida, mando as expetativas destes. pela Lei n.º 52-A/2005, se instituiu um regime transitório, E, quanto ao terceiro requisito — que reclama que o que deixou intocada a posição dos ex-titulares de cargos cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, públicos e, no essencial, a dos titulares com mandatos com base em expetativas de manutenção de um deter- então em curso. minado regime jurídico —, também já dissemos noutro O legislador não fica, no presente, rigidamente “preso”, ponto que foi exatamente para isso que as subvenções em quaisquer circunstâncias, à opção que tomou no pas- foram criadas: para criar espaços de escolha para aqueles sado, podendo legitimamente prosseguir e reforçar a revi- que abraçavam a causa pública, tranquilizando-os quanto são restritiva do regime destas subvenções, afetando inova- ao seu futuro. toriamente a posição de quantos eram beneficiários. Mas, 20 — Resta a ponderação do contrapólo valorativo, o se a própria solução sob escrutínio deixa transparecer que interesse público que fundamenta as normas sob juízo, essa posição merece alguma tutela — o que terá mesmo nomeadamente a necessidade de adoção de medidas de obstado à abolição total e universal das subvenções —, o consolidação orçamental e de redução e racionalização da ponto decisivo consiste em saber se ela foi desenhada de despesa pública, ponderação que tem de tomar em consi- forma adequada às exigências constitucionais. Por outras deração os critérios do princípio da proibição do excesso, palavras: se o peso das razões que levaram à alteração permitindo avaliar a eventual justificação da lesão da con- legislativa justifica o grau de sacrifício que dela resulta fiança invocada. para os afetados. Não a justificam, seguramente, os ganhos diferenciais A nossa resposta é negativa. Se a evolução legislativa e (diferenciais em relação a uma solução que prescindisse a mudança das conceções sociais dominantes contrariam da ponderação de outros rendimentos do beneficiário e decisivamente a formação de uma base de confiança na do seu agregado familiar), em termos de poupança da perpetuação, inalterado, do regime anteriormente em vigor, despesa pública que assim se obteria. Considerando o or- é de ter como legítima e digna de proteção a crença — mais çamento no seu todo, eles não são, seguramente, de grande mitigada, mas ainda assim merecedora de tutela constitu- monta; acresce que os valores a afetar a esta rubrica irão cional — de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, gradualmente reduzir-se, pela fatal diminuição do número manteria uma configuração da subvenção consentânea com de beneficiários. a sua finalidade e a sua natureza originais. Acresce que, no ano de 2015, terminado o PAEF, já não 22 — Esta conclusão demonstra por que razão não é são tão evidentes e intensos os constrangimentos orçamen- essencial apurar o caráter transitório ou definitivo — isto é, tais (muito embora subsistam, por força do procedimento se as medidas contidas no artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014 de défice excessivo ainda pendente, como se disse já). restringem a sua aplicação ao ano de 2015 ou se se projetam No quadro da necessária avaliação da proporcionalidade, no futuro — do regime estabelecido pelas normas sindi- indispensável para a ponderação de eventual inconstitu- cadas. Na verdade, numa e noutra hipótese, está presente cionalidade por violação do princípio da confiança, parece a afetação da confiança, nos termos em que a apontámos. poder sustentar-se que, quando confrontados com o seu Quando muito, esta afetação terá maior intensidade no caso contrapólo valorativo, os objetivos de interesse público de as normas se projetarem no futuro, do que na circuns- prosseguidos pela norma que, determinando a aplicação da tância de estas limitarem a sua vigência ao ano de 2015. condição de recursos, impõe a consideração de outros ren- dimentos do beneficiário e do seu agregado familiar — no- III — Decisão meadamente as poupanças para o erário público resultantes Tendo em consideração tudo quanto se afirmou, o Tribu- da diferença de cálculo das referidas subvenções, com nal Constitucional decide declarar, com força obrigatória e sem consideração de tais rendimentos —, indiciam o geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º caráter excessivo da solução normativa questionada, em da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do face das consequências que ela projeta na esfera jurídica princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º dos ex-titulares de cargos políticos, designadamente a da Constituição da República Portuguesa. postergação da pessoalidade como característica essencial do seu estatuto jurídico-constitucional. Lisboa, 13 de janeiro de 2016. — João Pedro Cau- Em função deste elemento do regime introduzido pelo pers — Maria José Rangel de Mesquita — Fernando Vaz artigo 80.º da Lei OE2015, os beneficiários perdem a ga- Ventura — João Cura Mariano — Ana Guerra Martins rantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponí- (com declaração) — Teles Pereira — Catarina Sarmento vel, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia e Castro — Pedro Machete (vencido pelas razões da de- patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfató- claração que junto) — Lino Rodrigues Ribeiro (vencido de rio, sem uma degradação excessivamente acentuada. Com acordo com a declaração que junto em anexo) — Carlos isso, a posição de vantagem de que gozavam sofre uma Fernandes Cadilha (vencido nos termos da declaração afetação muito intensa, em grau que dificilmente pode ser de voto em anexo) — Maria Lúcia Amaral (vencida, nos justificado pelo interesse público motivador da medida. termos da declaração que junto em anexo) — Maria de 21 — De ponderação mais problemática é a considera- Fátima Mata-Mouros (vencida nos termos da declaração ção de que estamos perante a tradução legislativa de uma do Sr. Conselheiro Lino Ribeiro) — Joaquim de Sousa valoração atualmente negativa do benefício, com grande Ribeiro. difusão e peso na consciência social, que o legislador é livre DECLARAÇÃO DE VOTO de também perfilhar, uma vez que a autorrevisibilidade de soluções anteriormente adotadas é conatural à função Votei a decisão de inconstitucionalidade da norma legislativa, de acordo com o princípio democrático. do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, Mas as razões que levaram à extinção do benefício embora com fundamento diverso daquele que consta do não podem fazer olvidar que ele esteve longamente em Acórdão. 342 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 Em meu entender, não obstante a liberdade de confor- ou um nível de vida satisfatório. Por isso, a norma ora mação do legislador, neste domínio, não é razoável fazer declarada inconstitucional não desfigurou a subvenção depender o valor das subvenções mensais vitalícias atri- vitalícia conservada em sede de direito transitório: a sua buídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas natureza e finalidade de apoiar e compensar os ex-titulares pensões de sobrevivência de uma condição de recursos de cargos políticos mantêm-se incólumes. Pela mesma que atenta, essencialmente, na situação económica do be- razão, tal solução normativa não põe em causa em termos neficiário ou do seu agregado familiar. censuráveis à luz do princípio da proporcionalidade nem a Isto porque, se, tal como se diz no Acórdão, “[o] [...] autonomia patrimonial nem um nível de vida minimamente fundamento último [da subvenção] residia na atividade aceitável dos seus beneficiários. exercida pessoalmente pelo beneficiário” e se, além disso, Há três aspetos que na economia argumentativa do acór- “[se tratava], simultaneamente, de (i) recompensar o empe- dão merecem uma análise mais detalhada: nhamento do beneficiário na coisa pública, (ii) compensá- -lo pelo sacrifício decorrente da previsível perda futura de A) A questão do caráter transitório ou permanente da oportunidades profissionais e (iii) protegê-lo de incertezas norma apreciada futuras suscetíveis de comprometer as suas condições de 1 — Preliminarmente, coloca-se a questão da vigência vida” (cf. n.º 11) — com o que se concorda —, não se sucessiva ou permanente do artigo 80.º da LOE 2015. compreende qual a razão porque se faz agora depender a Contrariamente ao entendimento que prevaleceu no acór- subvenção de uma condição de recursos que, por natureza, dão, o problema reveste importância fundamental, já que leva à interferência de condicionantes que nada têm a ver não se vê como a suspensão por tempo limitado e a título com o exercício do cargo ou com a sobrevivência. excecional da «versão autêntica» da subvenção vitalícia, Assim sendo, do meu ponto de vista, o legislador trata substituindo-a transitoriamente por uma «versão reduzida diferentemente os ex-titulares de cargos políticos bem e adaptada às necessidades excecionais», pode interferir como aqueles que são titulares das respetivas pensões de com a sua natureza: a excecionalidade ou necessidade sobrevivência em função da sua situação económica, sem temporária impõem justamente uma adaptação meramente qualquer justificação razoável, o que contraria o artigo 13.º, transitória da medida que, por isso mesmo, não é alterada n.º 2, da CRP, pois a medida prejudica as pessoas em fun- na sua natureza. Com efeito, passado o período de exceção, ção da sua situação económica, o que constitui discrimi- a medida em causa retoma a sua configuração original. nação. De resto, tratando-se de uma medida transitória ins- Explicitando melhor, o critério encontrado para a atri- crita num esforço coletivo de cumprimento de metas or- buição da subvenção não é idóneo nem razoável, tendo çamentais, a carga negativa para os seus destinatários é em conta que a mesma não tem natureza de uma prestação muitíssimo menor, ficando vazia de sentido toda a argu- assistencial. mentação baseada no excesso da medida de redução ou O legislador utilizou, pois, aquilo que a doutrina ame- na desproteção da confiança. Recorde-se que a subvenção ricana designou, há muito, como uma categoria suspeita. vitalícia atribuída aos ex-titulares de cargos políticos é uma Em conclusão, para mim, a norma em apreço é incons- prestação para a qual os mesmos não descontaram — tal titucional, na medida em que contraria o princípio da não subvenção corresponde na verdade a uma prestação não discriminação previsto no artigo 13.º, n.º 2, da Consti- contributiva — e que para a consecução das aludidas metas tuição da República Portuguesa. — Ana Maria Guerra foi exigido o sacrifício de salários e de prestações contri- Martins. butivas, como as pensões de aposentação…Afinal, salários de «funcionários públicos», pensões e outras prestações DECLARAÇÃO DE VOTO sociais e a própria subvenção vitalícia reconduzem-se Entendo que a norma do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, sempre a prestações pecuniárias a pagar por conta do Or- de 31 de dezembro (LOE 2015) — ainda que se considere çamento do Estado. como valendo para além do ano orçamental a que respeita 2 — Segundo o acórdão, a circunstância de o artigo 80.º aquela Lei, o que, todavia, e pelas razões adiante enuncia- da LOE 2015 repetir a solução normativa contida na lei or- das, não sucede — não ultrapassa os limites da liberdade de çamental do ano anterior — nomeadamente, no artigo 77.º conformação do legislador democrático. Não compreendo, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014) —, designadamente, como, depois de negar a existência de “sugere permanência”. Mas não se explica porquê. uma legítima expectativa relativamente a um certo quan- Note-se que o teor literal de cada um dos dois enuncia- tum de subvenção vitalícia — e de a qualificar até como um dos em causa — o artigo 77.º da LOE 2014 e o artigo 80.º “puro benefício” —, se pode vir, a final, sem caracterizar da LOE 2015 — é, no essencial, idêntico. Assim, idêntica mais detalhadamente a «expectativa» em causa, considerar deveria ser a sua natureza quanto à extensão do âmbito existir violação da confiança legítima quanto à manutenção de aplicação temporal. A repetição da norma sugere, isso da “natureza da subvenção”, fundada não tanto no que o sim, o respetivo caráter temporário. De resto, parece ser legislador fez, mas no que ele não fez: como se se pudesse esse também o entendimento dos requerentes (cf. a refe- falar aqui de uma espécie de garantia de instituto. rência a “normas excecionais” no ponto 2.º do seu reque- A verdade é que, mesmo com essa norma, o legislador rimento). continua a garantir aos beneficiários da subvenção vita- A comparação com outras normas constantes do orça- lícia uma prestação pecuniária para que os mesmos não mento — que expressamente limitam a sua aplicação ao contribuíram, correspondente a um rendimento mensal ano a que o orçamento respeita — não permite desfazer médio que, consoante as situações especiais de cada um a dúvida. Com efeito, as normas que no acórdão são in- (por exemplo, os anos de exercício do cargo) pode ir até vocadas, a este propósito, em confronto com o artigo 80.º ao valor de € 2 000. Este valor máximo, em si mesmo da LOE 2015 têm paralelo na LOE 2014: veja-se, por considerado, e à luz do contexto económico-social por- exemplo, com referência aos artigos 35.º, n.º 1, 36.º, n.º 1, tuguês, não é incompatível com a autonomia patrimonial 37.º, n.º 1, 41.º, n.º 1, 45.º, n.º 1, e 54.º, n.º 1, todos da Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 343 LOE 2015, e citados no n.º 10 do acórdão, respetivamente, em causa um interesse pessoal da pessoa do titular do os artigos 35.º, n.º 1, 36.º, n.º 1, 37.º, n.º 1, 41.º, 45.º, n.º 1, órgão, distinto dos interesses da instituição] (v. Autores e 55.º, n.º 1, todos da LOE 2014. cits., Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra 3 — Diversamente, a consideração do contexto orça- Editora, Coimbra, 2006, anot. III ao artigo 158.º, p. 484; mental e económico-financeiro de Portugal, nomeada- sobre a diferença face aos conceitos de imunidade e re- mente a consecução de objetivos orçamentais essenciais galia, v. ibidem, anot. I ao artigo 157.º, p. 476). Por outro ao reequilíbrio das contas públicas, num quadro de parti- lado, observa MARIA BENEDITA URBANO, relativamente ao cular excecionalidade, tal como reconhecida nos Acórdãos conjunto de remunerações abonadas aos Deputados — e n.os 187/2013 e 413/2014, pode justificar a repetição de que de alguma forma constitui a matriz dos direitos dos medidas de redução da despesa, como é o caso da que titulares de cargos políticos —, que tais remunerações é objeto do artigo 80.º da LOE 2015, também no ano de revestem um caráter misto de indemnização/compensação 2015. Este aspeto é desvalorizado sem qualquer razão no e de retribuição em virtude da sua conexão com a função acórdão. Com efeito, o Tribunal reconheceu, mesmo em exercida (v. a Autora cit., “A indemnidade parlamentar” relação a este ano, a necessidade desse tipo de medidas de in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. caráter transitório e instrumentalmente preordenadas, tendo Marques Guedes, Coimbra Editora, Lisboa, 2004, pp. 359 em conta que, “no ano de 2015, não só perduram ainda os e ss., em especial, pp. 362 e 370; no mesmo sentido essen- efeitos do PAEF — por via da fixação da meta do défice cial, v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, ob. cit., anot. IV orçamental em 2,5 % do PIB e do imperativo de fixação ao artigo 158.º, p. 485). Ou seja, a aludida subjectivização de medidas que suportem a estratégia de consolidação nunca é completa — mesmo a remuneração não é o corres- para a atingir (cf. artigo 3.º, n.º 8, alíneas g) e h), da De- pondente exato da retribuição de um trabalhador privado, cisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação já que, e ainda que de forma ténue, também desempenha da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) —, uma certa função de garantia funcional. como ainda se faz sentir o efeito do procedimento de défice 5 — Ora, é precisamente essa conexão ténue com o excessivo a que Portugal se encontra sujeito (artigo 126.º, exercício da função ou cargo político que desaparece quase n.º 7, do TFUE), daqui resultando um conjunto de compro- por completo no caso da subvenção mensal vitalícia. missos cujo cumprimento, por pesar ainda ‘de forma muito Desde logo, porque a mesma, nos termos dos arti- relevante, sobre as opções orçamentais’ relativas ao ano de gos 24.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, 2015, permite que neste continue a reconhecer-se um ‘qua- só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo dro especialmente exigente, de excecionalidade’, capaz de, número de anos um ou mais dos cargos previstos no ar- perante os ‘termos mais mitigados do sacrifício imposto’, tigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou o cargo subtrair ‘a imposição de reduções remuneratórias nesse que está na base da sua atribuição. ano’ à censura constitucional” (cf. Acórdão n.º 574/2014, Mas há outros fatores que apontam decisivamente para reiterado, neste particular, no Acórdão n.º 576/2015). uma natureza de apoio social, mais do que de garantia fun- Dados os antecedentes referidos e o respetivo quadro cional (similar à indemnidade parlamentar). De resto, isso circunstancial, em especial a pendência do procedimento mesmo é indiciado pela occasiolegis referida no acórdão. por défice excessivo, a repetição em sucessivas leis or- Com efeito, concorrem no sentido da prevalência de çamentais de medidas de contenção de despesa pública uma conotação social em detrimento de uma natureza redutoras de rendimentos das pessoas, em vez de indiciar mais diretamente ligada ao exercício efetivo de cargos permanência, indicia precisamente o inverso, ou seja, a políticos: respetiva transitoriedade. — O caráter vitalício da subvenção: o ex-titular de cargo político previsto no artigo 24.º, n.os 1 e 3, da Lei n.º 4/85 B) A questão da natureza da subvenção vitalícia (na redação da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto) tem direito 4 — Decerto que o estatuto dos titulares de cargos à subvenção enquanto for vivo; políticos integra direitos, regalias e imunidades (cf. os — A transmissibilidade do direito à subvenção: em caso artigos 117.º, n.º 2, 157.º e 158.º da Constituição). Como de morte do beneficiário de subvenções mensais vitalícias referem JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, a propósito dos conferidas pelos n.os 1 e 3 do artigo 24.º da Lei n.º 4/85, Deputados — mas estas considerações valem por iden- 75 % do respetivo montante transmite-se ao cônjuge viúvo tidade de razões em relação aos demais titulares de car- e aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes gos políticos —, “se as regras sobre incompatibilidades a seu cargo, mediante requerimento (cf. o artigo 28.º, n.º 1, sacrificam, em certa medida, os interesses pessoais aos da referida Lei n.º 4/85); interesses institucionais e se as regras sobre imunidades e — A articulação em termos de complementaridade com regalias dir-se-ia conjugarem uns e outros, as regras sobre a subvenção em caso de incapacidade — não revogada direitos subjetivos vêm diretamente tomar em consideração pelo artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de ou- os Deputados como cidadãos, cujos interesses de ordem tubro, e, portanto, ainda em vigor — e com a subvenção moral e de ordem patrimonial seria injusto postergar por de sobrevivência: no primeiro caso, “quando, no decurso causa da sua dedicação à causa pública. O princípio geral do exercício das funções referidas no artigo 1.º, ou por não pode deixar de ser, na verdade, que o exercício de um causa delas, o titular do cargo se incapacitar física ou psi- cargo público, por maior satisfação e realização pessoal quicamente para o mesmo exercício tem direito a uma sub- que propicie, não pode criar para quem o desempenha venção mensal correspondente a 50 % do vencimento do prejuízos gravosos ou uma situação de desigualdade em respetivo cargo enquanto durar a incapacidade, desde que face dos restantes cidadãos. E, por isso, embora em ter- o incapacitado não aufira, por continuar titular do cargo, mos menos extensos do que os respeitantes aos Ministros ou por o ter sido, nos termos deste decreto, vencimento ou (muito menor é também a exigência de serviço), a Cons- subsídio superiores àquela subvenção” (cf. o artigo 29.º da tituição, o Regimento e a lei conferem aos Deputados Lei n.º 4/85); no segundo caso, “se, em caso de morte no direitos subjetivos” [— posições jurídicas em que está exercício das funções previstas no artigo 1.º, não houver 344 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 lugar à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista lativos ou regulamentares” (artigo 1.º, n.º 2, alínea f), do no artigo 24.º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos Decreto-Lei n.º 70/2010). descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a Note-se, por outro lado, que o princípio da condição seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência corres- de recursos é de reconhecimento e formulação posterior pondente a 40 % do vencimento do cargo que o falecido à previsão originária da subvenção mensal vitalícia, cor- desempenhava” (cf. o artigo 30.º da Lei n.º 4/85); respondendo a uma verdadeiro desenvolvimento das con- — O contraste com o subsídio de reintegração, que, ceções em matéria de justiça social e a uma das respostas como refere MARIA BENEDITA URBANO, desempenha fun- do sistema de proteção social aos desafios colocados pela ção similar à de uma “indemnidade de fim de mandato” garantia de sustentabilidade do Estado social. De resto, esta (v. ob. cit., p. 373): “aos titulares de cargos políticos que dimensão axiológica sempre deveria ser ponderada ao nível não tiverem completado 12 anos de exercício das funções das razões de interesse público justificativas da alteração referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de legislativa — o que in casu também não sucedeu. reintegração, durante tantos meses quanto os semestres em 7 — Finalmente, se o legislador pode reduzir o quantum que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao da subvenção vitalícia e fixar-lhe um teto máximo, não se vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções” compreende que não possa fazer variar esse quantum até ao (cf. o artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação dada limite do teto em função das necessidades reais dos bene- pelas Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro). ficiários. A capitação do rendimento do agregado familiar até tenderá a favorecer os beneficiários da subvenção com Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consul- agregados mais numerosos. tivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar ex- Em todo o caso, não se justifica falar em «perda de autonomia» do beneficiário da subvenção vitalícia ou em pressamente a subvenção vitalícia em causa como “medida “relação de dependência para com os membros do seu de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino agregado familiar” por força da consideração conjunta, compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício para efeitos de verificação da condição de recursos, dos da profissão que a carreira política impôs aos titulares de rendimentos de todos os membros de um mesmo agregado, cargos políticos” (assim, v. o Parecer n.º 97/90; no mesmo já que a referência autónoma e exclusiva para a atribuição sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.os 61/86, da subvenção é sempre, enquanto for vivo, o próprio bene- 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, ficiário. A economia comum essencial à consideração do 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003). agregado familiar corresponde a uma situação voluntária Por outro lado, é evidente que a medida em apreço do beneficiário da subvenção vitalícia (cf. o artigo 4.º do não constitui um elemento fundamental ou necessário do Decreto-Lei n.º 70/2010). Cessando tal economia comum, estatuto dos titulares de cargos políticos — e, por isso, este volta a ter direito à subvenção até ao valor máximo foi eliminada. E, decisivamente, importa ter presente que legalmente previsto. o fim compensatório desligado do exercício efetivo de funções, como sucede, não é incompatível — bem pelo C) A análise da situação de confiança e das razões de contrário — com o reconhecimento de uma autónoma fun- interesse público para a alteração legislativa ção e natureza sociais, independentemente do nomeniuris atribuído. Afinal, como reconhece a maioria que votou o 8 — No acórdão não se questiona a uniformização do acórdão, está em causa também “assegurar mínimos de valor máximo da subvenção vitalícia (com abstração do existência condigna” a quem prestou determinados ser- tipo de cargo concretamente exercido) e a sua redução viços, sendo tais «mínimos» aferidos pela “continuidade para € 2000. Ao invés é sublinhada a “trajetória crescen- de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação temente restritiva” para o reconhecimento do direito à acentuada”. subvenção, que nunca foi pacificamente considerado um “direito imune a mudanças legislativas, de sentido restri- 6 — Os traços típicos de apoio social que (também) tivo ou, mesmo, revogatório”. E isto mesmo em relação caracterizam a subvenção mensal vitalícia desde a sua às subvenções em pagamento. origem justificam que a sua atribuição seja submetida aos Com efeito, o que está em causa hoje é, já não dire- princípios materiais estruturantes do sistema de apoios tamente a subvenção mensal vitalícia consignada na Lei sociais de caráter não contributivo a cargo dos contribuin- n.º 4/85, de 9 de abril, mas apenas a salvaguarda por via tes, nomeadamente ao princípio da condição de recursos, da norma transitória do artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, de entendida como valor máximo dos rendimentos e dos bens 10 de outubro, de um certo regime aplicável aos beneficiá- de quem pretende um apoio social, bem como do seu agre- rios de tal subvenção. E esse mesmo regime transitório de gado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade 2005, devido ao sucessivo estabelecimento de limites às da sua atribuição (cf. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei cumulações previstos no artigo 9.º da citada Lei, tem sido n.º 70/2010, de 16 de junho, na redação dada pelo Decreto- objeto de várias alterações, todas no sentido de alargar o -Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). Aliás, não o fazer número de situações em que a prestação em causa pode implicaria sempre um rigoroso exame à luz do princípio ser suspensa. Os artigos 77.º da LOE 2014 e 80.º da LOE da igualdade, em que se comparasse o regime de condicio- 2015 inscrevem-se nessa mesma orientação. namento dos apoios consubstanciados em prestações não Assim, nos termos do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, contributivas pagas aos ex-políticos e seus descendentes os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exer- ou ascendentes com o regime de condicionamento das çam quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas prestações não contributivas devidas aos cidadãos em geral. passaram a estar, a partir de 2011 (e, por força da Lei Prima facie não há razões para um tratamento diferenciado. n.º 55-A/201, de 31 de dezembro, artigo 172.º), adstritos à Recorde-se que a condição de recursos é aplicável a todos obrigação de optar entre a suspensão do pagamento daquela “os apoios sociais ou subsídios atribuídos [pelo] Estado, subvenção e a suspensão da remuneração correspondente qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legis- à função política ou pública remunerada; a partir do ano Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 345 seguinte, os mesmos beneficiários que exerçam quaisquer Mas ainda que assim não fosse, sempre haveria que rele- funções privadas, incluindo de natureza liberal, passaram var as importantes razões de interesse público justificativas a só poder acumular a totalidade da subvenção com a re- da modificação do comportamento gerador da expectativa, muneração correspondente à atividade privada se esta for como são, para além das razões estritamente financeiras de valor inferior a três vezes o IAS (Lei n.º 64-B/2011, de mencionadas no acórdão, as preocupações de justiça social 30 de dezembro, artigo 203.º). A partir de 2014, quando a e de coerência valorativa contrárias à continuação das remuneração correspondente à atividade privada desempe- condições privilegiadas, nomeadamente devido à isenção nhada for de valor superior a três IAS, a subvenção mensal de condição de recursos genericamente aplicável a apoios vitalícia é reduzida na parte excedente a três IAS até ao sociais, de atribuição de um “puro benefício”. — Pedro limite do valor da subvenção (cf. a Lei n.º 83-C/2013, de Machete. 31 de dezembro, artigo 78.º). E, por fim, para quem aceitar o caráter permanente das normas do artigo 80.º da LOE DECLARAÇÃO DE VOTO 2015, o limite máximo da subvenção vitalícia deixou de Votei vencido por entender que a introdução temporária ser calculado nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 4/85, de uma condição de recursos na atribuição de prestações de 9 de abril, em função da remuneração atualizada dos não contributivas, como é o caso da subvenção mensal diferentes cargos exercidos, para passar a estar submetida vitalícia criada pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril, não viola a um teto de € 2000, aplicável independentemente dos o princípio constitucional da proteção da confiança. cargos anteriormente exercidos. Em primeiro lugar, impõe-se sublinhar que tal medida, 9 — A identificação das expectativas de continuidade constante do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de a tutelar é crítica para ajuizar da pertinência da invocação dezembro (Orçamento de Estado para 2015), tem natureza do princípio da proteção da confiança. Como este Tribunal temporária, ou seja, destina-se a vigorar apenas no ano afirmou no seu Acórdão n.º 575/2014, “as «expectativas» económico de 2015. De facto, as normas daquele artigo dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da reproduzem ipsis verbis as normas do artigo 77.º da Lei ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém para 2014), o que indicia ser uma norma orçamental. Se de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, fosse uma medida de natureza definitiva, a mesma já re- para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das sultaria do artigo 77.º da LOE de 2014, constituindo o alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de preceito objeto de fiscalização uma duplicação desneces- direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo sária, ou então o legislador teria introduzido tal inovação pelo qual a Constituição os valora” É que, “quanto mais na Lei n.º 4/85, que é a sede própria para alterar de forma consistente for o direito do particular, mais exigente de- duradoura o regime dessas subvenções, como sempre fez verá ser o controlo da proteção da confiança” (Acórdão no passado. n.º 862/2013). Em segundo lugar, se a natureza temporária da condição No presente acórdão, a expectativa em causa é descrita de recursos faz com que a mesma resista aos testes ineren- como correspondendo a um simples direito legal: as sub- tes às máximas de idoneidade, necessidade e proporciona- venções vitalícias, não sendo um elemento constitucional- lidade, uma vez que para o objetivo de consolidação das mente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, contas públicas não é uma solução normativa inadequada, nem consubstanciando uma concretização necessária de desnecessária ou intolerável, como de resto aconteceu com um direito fundamental, não são imunes à possibilidade as reduções remuneratórias impostas aos trabalhadores da de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do Administração Pública no ano económico de 2015, também círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações. não se pode afirmar que uma prestação não contributiva Mais: “a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos dessa natureza esteja a salvo de alterações legislativas em políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do sentido desfavorável aos seus destinatários. O legislador direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança nunca deu tal sinal, pois nas sucessivas alterações que social. [...] Representa antes um puro benefício, que, por fez ao regime das subvenções evidenciou a intenção de razões específicas, válidas num certo contexto histórico, reduzir o seu montante ou mesmo de as eliminar, como o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos efetivamente ocorreu em 2005. Não há pois uma situação e cuja resistência às alterações legislativas é seguramente de confiança legítima imputável ao Estado no sentido de mais ténue” (itálico aditado). que o valor dessas prestações, que não tem a mesma pro- Mas, tendo em conta tudo quanto se refere no acórdão teção constitucional que as remunerações e as pensões de a este respeito e, bem assim, as modificações legislativas reforma, nunca poderia ser afetado. E se o comportamento posteriores a 2005 mencionadas no ponto anterior desta do legislador não contribui para a formação, por parte declaração, verifica-se que a confiança constitucionalmente dos potenciais beneficiários, de expectativas fundadas tutelada dos beneficiários da subvenção vitalícia apenas na intangibilidade ou na subsistência do regime jurídico poderia respeitar à continuidade do reconhecimento pelo das pensões em pagamento, de igual modo também não exercício passado de funções políticas e à atribuição de alimentou expectativas de que manteria permanentemente uma compensação compatível com tal reconhecimento um regime legal compatível com a natureza da subvenção, e as funções anteriormente exercidas; não um quantum ou que nunca alteraria as suas características essenciais. certo e imodificável. Ora, nessa parte, e pelas razões já Por fim, não me parece que tomar como valor de referên- referidas, o artigo 80.º da LOE 2015 não constitui uma cia para a fixação do montante da subvenção os rendimen- descontinuidade relativamente ao tratamento anterior; o tos do agregado familiar descaracterize a sua natureza, em mesmo preceito continuou a assegurar o pagamento de va- termos tais que fosse imprevisível qualquer alteração nesse lores que não podem ser considerados incompatíveis com sentido. O regime da subvenção mensal vitalícia revela que a autonomia patrimonial ou um nível de vida satisfatório a prestação assume natureza análoga à das prestações da dos beneficiários da subvenção vitalícia. segurança social, já que contempla situações de incapa- 346 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 cidade e de decesso, permite a transmissibilidade “mortis muito discutível, que a simples renovação da medida para o causa” do direito, é auferida após os 55 anos de idade e é ano económico subsequente, enquadrada em considerações cumulável com a pensão de aposentação ou de reforma. gerais de contenção de despesa pública, seja suficiente para Como o tempo de exercício do cargo político enquanto transmudar uma medida orçamental com um limite tem- tal não garante o direito à aposentação, embora conte para poral definido pelo princípio da anualidade, numa medida esse efeito no cargo de origem, a lei pretende compensar de reconfiguração estrutural de caráter definitivo. socialmente o titular daquele cargo na velhice, invalidez Em todo o caso, cabe fazer notar que a condição de e morte com a subvenção mensal vitalícia (cf. Pareceres recursos, tal como se encontra regulada no Decreto-Lei do Conselho Consultivo Procuradoria Geral da República, n.º 70/2010, de 16 de junho, para que remetem as suces- n.os 97/1998, 97/1990, 73/1992 e 1/2003, in http:www. sivas disposições orçamentais relativas às subvenções dgsi.pt). Pretendeu-se valorizar a função política através mensais vitalícias, corresponde ao limite de rendimentos da concessão de uma subvenção suplementar não contri- de valor de bens de quem pretende obter uma prestação butiva que atenue os efeitos prejudiciais da interrupção da de segurança social não contributiva, e do seu agregado atividade profissional em razão da dedicação ao exercício familiar, e é um requisito da própria atribuição da prestação dessa função. A integração no complexo normativo relativo (artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 1). ao regime dos direitos de índole social, destinado a satis- No caso, o acórdão reconhece que as sucessivas e cons- fazer as necessidades dos cidadãos, sobretudo daqueles tantes alterações do regime legal, que conduziram à restri- que desenvolvem uma atividade profissional, no setor pú- ção dos requisitos da atribuição da subvenção vitalícia e, blico ou privado, e em alguns casos do respetivo agregado depois, à sua total eliminação para futuro, impedem que familiar, justifica que o valor de referência possa incluir se tenha como verificado o primeiro requisito da tutela também os rendimentos do agregado familiar. A natureza constitucional da proteção da confiança (a expectativa não contributiva da subvenção por si só justifica tal solu- de estabilidade do regime jurídico), quando, por fim, a ção, sem que se veja nisso a transformação da subvenção atribuição da subvenção passa também a ser condicionada numa prestação assistencialista. A lei não pretende que o por um limite de rendimentos. reconhecimento do direito à subvenção fique dependente Quando é certo que para essa mesma conclusão con- da prova da carência de recursos, mas apenas que a redu- tribui a circunstância de a subvenção constituir um mero ção temporária do valor da subvenção tenha em conta os benefício, que não dispõe da proteção constitucional do rendimentos do agregado familiar. Não se trata, pois, de direito ao salário ou do direito à segurança social. garantir, em nome da dignidade humana, um rendimento Mal se compreende, neste contexto, que a submissão social mínimo de subsistência aos ex-titulares de cargos das subvenções a uma condição de recursos já possa pôr políticos, mas apenas que o valor prestação compensató- em causa o princípio da tutela da confiança, por efeito da ria dos encargos inerentes à opção pela carreira política introdução de um elemento inovador que descaracteriza a possa ser transitoriamente ser calculado em função dos subvenção como um benefício estritamente pessoal para rendimentos do agregado familiar. E tal critério não pa- passar a revestir a natureza de prestação não contributiva rece desadequado porque a natureza não contributiva da comum, dependente dos rendimentos não só do beneficiário subvenção, a sua autonomia em relação às pensões de como do seu agregado familiar. aposentação e de reforma, com as quais é cumulável, e Em primeiro lugar, essa é a consequência da própria su- a transmissão “mortis causa” do direito revelam que o jeição das subvenções à condição de recursos, que, como se beneficiário não é apenas o ex-titular de cargo político, disse, constitui um pressuposto da atribuição da prestação, mas também pode ser o seu agregado familiar. Daí que e, na linha de outras alterações legislativas restritivas, visa não há uma situação de confiança a tutelar, muito menos limitar o número de beneficiários e o montante da presta- uma frustração da confiança desproporcional ao interesse ção, por via da equiparação das subvenções vitalícias às público a prosseguir no ano económico de 2015 com a prestações da segurança social não contributivas. sujeição das subvenções à condição de recursos. — Lino Por outro lado, essa pretendida descaracterização da Rodrigues Ribeiro. subvenção não é uma inovação que possa atribuir-se à norma agora sindicada, já que a condição de recursos fora DECLARAÇÃO DE VOTO já imposta, em termos idênticos, pela Lei do Orçamento de Votei vencido com base nas seguintes considerações. Estado para 2014 e fora já aplicada no decurso desse ano, As subvenções vitalícias para os titulares de cargos e nada faria prever, tratando-se de uma norma orçamental políticos haviam já sido eliminadas por efeito da Lei e mantendo-se a situação de contingência económica, que n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, através da revogação dos essa disposição não fosse renovada com o mesmo sentido artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, mantendo- e alcance para o ano seguinte, e que o legislador optasse -se transitoriamente apenas para os titulares de cargos antes por reverter a situação retomando o regime anterior políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preen- àquela lei orçamental. chessem os requisitos da respetiva atribuição (artigo 8.º) Esse antecedente não pode deixar de ser ponderado O artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 quando se pretende verificar se houve uma afetação de (Lei n.º 82-C/2013, de 31 de dezembro), havia instituído expectativas por virtude de uma mutação da ordem jurídica já a condição de recursos relativamente às subvenções com que os destinatários não pudessem contar. De facto, vitalícias remanescentes, implicando que a subvenção seja essa mutação, de sentido desfavorável, já tinha ocorrido suspensa ou limitada em função do valor do rendimento anteriormente e o Estado não encetou quaisquer compor- médio mensal do beneficiário e do seu agregado familiar, tamentos capazes de gerar a expectativa de continuidade tomando como valor de referência € 2000. do regime precedente, sendo antes legítimo pensar que Esse mesmo regime foi reproduzido na norma do ar- se iria manter o regime de condição de recursos, como tigo 80.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 (Lei mecanismo orçamental de contenção de despesas e com n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro), sendo, desde logo, a configuração que a lei geral lhe confere. Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 347 Poderá dizer-se que uma subvenção sujeita a condição pura e simplesmente decidido pôr termo, para o futuro, a de recursos em termos de a sua atribuição ou o montante esta figura que ele próprio livremente criara. a auferir fiquem dependentes de rendimentos do agregado Em segundo lugar, mesmo em relação aos efeitos retros- familiar, e não apenas do beneficiário, poderá não ser petivos desta última decisão — isto é, aos efeitos que ela ajustado ao estatuto constitucional dos titulares de cargos teria em relação às subvenções já em pagamento, porque políticos, mas essa é uma questão que se não reflete na conferidas em tempos passados, e que se traduzissem na tutela constitucional da proteção da confiança e não pode alteração dos termos em que tais subvenções continuariam servir de fundamento a um juízo de inconstitucionalidade a ser recebidas — entendeu o Tribunal que, precisamente com esse parâmetro. por causa da natureza «livre» da decisão legislativa to- Pronunciei-me, por isso, no sentido da não inconstitu- mada em 84, a afetação negativa das posições subjetivas cionalidade. — Carlos Alberto Fernandes Cadilha. já adquiridas não podia ser tida como uma «restrição [le- gislativa] de direitos fundamentais», submetida ao regime DECLARAÇÃO DE VOTO apertado do artigo 18.º da CRP. Por esse motivo, os titu- 1 — Decidiu o Tribunal, por maioria, declarar a in- lares afetados nunca poderiam ter «expectativas fundadas constitucionalidade da norma do orçamento de Estado que na intangibilidade ou subsistência inalterada do regime previa que às subvenções mensais vitalícias de que ainda jurídico das subvenções em pagamento». Tanto mais que fruíssem os ex-titulares de cargos políticos se aplicasse a entretanto, entre 1984 e a atualidade, mudara a «consci- condição de recursos fixada na lei para outras espécies de ência social», e por isso se tinham sucedido quanto a esta prestações sociais não contributivas. Pretendia o legisla- matéria mudanças legislativas de «sentido restritivo ou dor, com esta norma orçamental, que fossem suspensas mesmo revogatório». as subvenções vitalícias ainda atribuídas sempre que os Contudo — e este é o terceiro e final argumento que seus beneficiários tivessem um rendimento mensal médio o Tribunal apresenta, nele se sustentando todo o juízo de superior a 2000 euro, calculado nos termos da lei defini- inconstitucionalidade — se os particulares afetados não dora da condição de recursos. E pretendia ainda que às poderiam ter «expectativas fundadas» quanto à inalterabili- demais subvenções fosse aplicado um limite, coincidente dade do regime das subvenções já em pagamento, já teriam com a diferença existente entre esse valor de referência e toda a expectativa de que tais subvenções não mudassem o rendimento mensal médio do beneficiário, também nos de «natureza», porque nesse sentido tinha ido, até então, mesmos termos calculado. todo o «comportamento» legislativo. Entendeu o Tribunal que semelhante decisão legislativa É que todas as mudanças legislativas entretanto ocor- era inválida; e fundou o seu juízo na violação do «princípio ridas tinham constantemente mantida intacta tal natureza, da proteção da confiança», enquanto elemento do Estado tratando sempre as subvenções como recompensa de um de direito (artigo 2.º da CRP). sacrifício que se havia traduzido na entrega (pessoal) à Para chegar a este juízo, o Tribunal adotou uma argu- causa pública. Todavia, ao introduzir na norma orçamen- mentação fundada em três argumentos essenciais. tal sob apreciação a «condição de recursos», o legislador Incidiu o primeiro sobre a caracterização do estatuto assimilara as subvenções mensais vitalícias às prestações jurídico-constitucional do direito subjetivo em causa (o do sistema de segurança social destinadas a assegurar mí- direito à perceção, por parte de ex-titulares de cargos po- nimos de sobrevivência condigna, assim se desvirtuando líticos e outros altos cargos públicos, àqueles legalmente a natureza da prestação. equiparados, de uma subvenção mensal vitalícia). Conside- Alterara-se, portanto, o «comportamento do legislador» rou a o Tribunal que um tal direito não gozava da especial de uma forma tal que com essa alteração não podiam as proteção jurídica que é própria dos direitos fundamentais, pessoas legitimamente contar. Foi este o argumento central uma vez que a sua atribuição resultara de uma escolha livre do Tribunal. Além disso — entendeu-se também — ne- do legislador, datada de 1984, destinada a «recompensar nhum «contrapolo valorativo» poderia justificar esta al- empenho», ou «compensar sacrifícios», de quem em «jo- teração do «comportamento legislativo», uma vez que vem democracia» se decidira pela entrega ou devoção «considerando o orçamento no seu todo», a poupança de à causa pública. O fundamento constitucional para esta despesa pública alcançada por esta medida não seria «de «compensação do empenho» — cuja atribuição fora deci- grande monta». dida com o claro intuito de «procurar captar os melhores 2 — Não pude subscrever esta argumentação por dois cidadãos para o exercício de funções públicas» — estaria motivos fundamentais. Em primeiro lugar, porque discordo assim no artigo 117.º da CRP, que estabelece, enquanto da conceção que lhe subjaz relativamente ao que seja, ou princípio geral de organização do poder político, o es- em que é que consista, a proteção da confiança enquanto tatuto próprio dos titulares de cargos políticos. Se sobre princípio constitucional, suscetível de invalidar as de- tais titulares impende um conjunto específico de deveres, cisões do legislador democraticamente legitimado. Em responsabilidades e incompatibilidade que não onera os segundo lugar, porque entendo que o Tribunal procedeu demais cidadãos, também em relação a eles pode a lei neste caso a uma ponderação — entre as «expectativas» definir um conjunto próprio de «direitos e regalias». Nesta das pessoas quanto à inalterabilidade do regime das pres- última categoria se incluía portanto a subvenção mensal tações em causa (ou, como se diz no acórdão, quanto à vitalícia, que o legislador de 84, numa espécie de «compen- inalterabilidade da sua «natureza») e os fins de interesse sação» pelo «sacrifício» resultante da entrega ou devoção público que a justificariam — que não foi suficientemente à causa pública, decidira nessa altura instituir. Como a sua fundamentada. decisão fora, face às imposições jurídico-constitucionais, 3 — A proteção da confiança, enquanto princípio cons- uma decisão livre — nada na CRPP obrigava a que se pro- titucional decorrente do valor de segurança jurídica ínsito cedesse a esta conformação legislativa da «recompensa» na ideia de Estado de direito, é aplicável às soluções que o pelo «sacrifício» — nenhuma censura poderia merecer legislador ordinário encontra para resolver problemas de o facto de, décadas mais tarde, o legislador ordinário ter sucessão de leis no tempo. Enquanto parâmetro de vali- 348 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 dade dos atos do poder legislativo, o âmbito de aplicação confiança implica despojar o princípio da sua raiz juspu- da «proteção da confiança» restringe-se a esta — e só a blicísitica para o fazer radicar num lugar não reconhecível esta — situação. Em princípio, a Constituição não proíbe nos quadros conceptuais próprios do direito constitucional. que o legislador faça repercutir sobre o passado os efeitos Em última análise, implica conceber o legislador, que se decorrentes das leis novas que pretenda instituir. A CRP «comporta» de certo modo, e o destinatário da norma, que só proíbe expressamente a retroatividade das leis em três vai «acreditando» no «comportamento legislativo», como situações: quanto às leis restritivas de direitos, liberdades se de dois parceiros em negociações privadas se tratasse. e garantias (artigo 18.º, n.º 3); quanto a leis penais incrimi- Nada mais longe dos quadros conceptuais que são próprios nadoras (artigo 29.º, n.º 1) e quanto a leis que definam os do direito constitucional. elementos essenciais dos impostos (artigo 103.º, n.º 3). Por Foi, no entanto, neste peculiar entendimento do prin- assim ser, em princípio, não está o legislador proibido de cípio da «proteção da confiança» que, em meu entender, conferir eficácia passada aos regimes novos que pretenda Tribunal fez assentar no presente caso o juízo de incons- instituir. Isto mesmo se compreende, tendo em conta a titucionalidade. condição essencial de autorrevisbilidade que caracteriza os Pelas razões expostas, não pude acompanhá-lo. atos da função legislativa e os fundamentos democráticos 4 — A este ponto acresce um outro. que a sustentam. A ponderação valorativa que a consideração da proteção Sucede, porém, que este poder do legislador, de conferir da confiança exige — ponderação entre a tutela constitu- eficácia passada a efeitos produzidos por leis novas, não cional que merecem as expectativas dos destinatários das pode deixar de ter limites. E esses limites encontrar-se-ão normas na não mutação da ordem vigente, e as razões de sempre que, em ponderação, se concluir que as razões interesse público que levaram o legislador a instituir a de interesse público (e o seu respaldo constitucional) que mudança, com efeitos prejudiciais para direitos adquiridos motivaram a alteração do Direito não se podem sobrepor ao abrigo do regime anterior — implica a aplicação, neste à confiança que os destinatários das normas detinham contexto, do terceiro teste do princípio da proporcionali- em que se não desse a mutação da ordem jurídica que os dade. Não há, entre a proteção da confiança e a proporcio- viria a afetar. nalidade, uma simbiose indiferenciada. Quando se avalia Os termos em que o juiz constitucional procede a esta uma decisão legislativa à luz do primeiro princípio, não se ponderação são sempre de ordem valorativa, e nunca de acrescentam a todos os elementos que o compõem os três ordem fáctica, empírica ou psicológica. Quer a ponde- testes — a adequação, a necessidade, a proporcionalidade ração se processe nos termos da «fórmula» do Acórdão em sentido estrito — que compõem a proporcionalidade (se n.º 287/90, que a jurisprudência seguinte sempre repetiu, assim fosse, estreitar-se-ia de forma incontrolada o poder quer se processe de acordo com o modelo dos testes, ini- decisório do legislador). A comunicação que existe entre ciado com o Acórdão n.º 128/2009, o essencial mantém- um e outro princípio está apenas na «ponderação» que se -se. Em ambos os casos do que se trata é de encontrar um inclui no terceiro e último teste da proporcionalidade. Em método para levar a cabo uma ponderação. E por esta ser ambos os casos, mede-se o peso relativo dos dois «lados» de ordem valorativa e não fáctica ou empírica, o que nela da questão que há que decidir: de um lado, a intensidade de se deve sopesar é a intensidade da tutela constitucional proteção constitucional que merecem as posições jurídicas que merecem as situações jurídico-subjetivas privadas, subjetivas dos cidadãos; de um outro lado, a intensidade afetadas pela mudança legislativa, e a intensidade da tu- de proteção constitucional que merecem as razões de in- tela constitucional que merecem as razões que moveram teresse público que o legislador invoca para levar a cabo tal mudança. a mudança legislativa que instituiu. Neste quadro, que é, repito, de ordem valorativa e não Em todo o caso, os termos em que se processa esta fáctico-empírica, não há lugar para a consideração do ponderação — seja ela feita no quadro do princípio da «comportamento» do legislador como se de um fenómeno proporcionalidade, seja ela feita no quadro do princípio indutor de «representações psicológicas» se tratasse. Re- da proteção da confiança — têm que ser exigentemente sumir o fenómeno de sucessão de leis no tempo — que é, fundamentados. O juízo nunca é, nestas circunstâncias, como se sabe, condição de existência e de continuidade de fácil formulação, uma vez que estamos perante a mais da ordem jurídica, na exata medida em que é expressão «fino» e «delicado» teste a que há que proceder. da abertura da lei à história e ao devir histórico — a algo E não creio que, no presente caso, tal «teste» tenha sido caracterizado como «comportamento do legislador» não realizado com fundamentação suficiente. Por um lado, me parece curial. Como me não parece acertado resumir porque acabou por ser indiferente, para o «balanceamento» a exigência fundamental que o princípio do estado de que se fez, um dado que já havia ficado claro — e segundo Direito faz a esse fenómeno — a de que a adaptação da o qual o direito a aferir subvenções mensais vitalícias de- ordem jurídica ao devir histórico se faça de modo con- corria exclusivamente da lei ordinária, e não detinha, por tínuo, articulado e moderado — a um «comportamento isso, especial proteção jurídico-constitucional. Quando se do legislador» que induza, nos destinatários das normas, «pesaram» as expectativas dos cidadãos na manutenção, certas «representações» ou «pré-disposições psicológicas» por parte do legislador, da natureza destas subvenções, e não outras. Como o que está em causa é coisa diversa, conferindo a esse «peso» a máxima intensidade — pois a ponderação a que o juiz constitucional procede sempre que se entendeu que havia uma «expectativa», constitucio- que avalia uma solução legislativa à luz do princípio da nalmente merecedora da maior tutela, de que as referidas proteção da confiança não pode confundir-se com medições subvenções não fossem «desvirtuadas» pela aplicação da empíricas que, assinalando a «constância» do «comporta- lógica da condição de recursos — em nenhum lugar da mento do legislador» quanto a certo aspeto da legislação, ponderação se voltou a valorar o «facto», que já ficara meça também as repercussões que essa constância tenha claro, de serem essas subvenções o resultado de uma cria- tido nas representações mentais dos destinatários das nor- ção livre do legislador. Por que razão poderia então este mas. Conceber deste modo o juízo inerente à proteção da revogá-las para o futuro, mas nunca submetê-las a condição Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 349 de recursos durante o tempo intermédio? Por outro lado, a ao desempenho energético dos edifícios, veio concretizar a consideração das razões de interesse público que levaram reformulação do regime estabelecido pela anterior Diretiva o legislador a mudar o estado de coisas é feita de modo 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de claramente insatisfatório. Dizer, como se diz, que as pou- 16 de dezembro de 2002. panças da despesa pública que com esta medida se obteria A Diretiva 2010/31/UE, do Parlamento Europeu «são, seguramente, insuficientes», a meu ver, não basta. Por e do Conselho, de 19 de maio de 2010, foi transposta isso, e também por este motivo, não acompanhei a decisão para o ordenamento jurídico nacional pelo Decreto-Lei que a maioria tomou. — Maria Lúcia Amaral. n.º 118/2013, de 20 de agosto, diploma que reuniu, num único instrumento normativo, o Sistema de Certificação Energética dos Edifícios (SCE), o Regulamento de Desem- penho Energético dos Edifícios de Habitação (REH) e o REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES Regulamento de Desempenho Energético dos Edifícios de Comércio e Serviços (RECS), revogando, em consequên- Assembleia Legislativa cia, os mencionados Decretos-Leis n.os 78/2006, 79/2006 e 80/2006, todos de 4 de abril. Decreto Legislativo Regional n.º 4/2016/A Complementarmente, foi aprovada a Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto, que estabelece os requisitos de acesso Adapta à Região Autónoma dos Açores o Sistema de Certificação e de exercício da atividade de perito qualificado para a Energética de Edifícios, o regime de acesso e de exercício da certificação energética (PQ) e de técnico de instalação e atividade de perito qualificado para a certificação energética e manutenção de edifícios e sistemas (TIM). de técnico de instalação e manutenção de edifícios e sistemas Tendo em consideração a realidade própria da Região e o regime excecional e temporário aplicável à reabilitação de Autónoma dos Açores, importa proceder à adaptação da edifícios ou de frações, cuja construção tenha sido concluída disciplina constante do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de há pelo menos 30 anos ou localizados em áreas de reabilitação agosto, sem prescindir do aprofundamento da transposição urbana, sempre que se destinem a ser afetos total ou predomi- nantemente ao uso habitacional. da Diretiva 2010/31/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 2010, para o direito regional, A Diretiva 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do bem como da disciplina constante da Lei n.º 58/2013, de Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativa ao de- 20 de agosto. sempenho energético dos edifícios, foi transposta para o Com efeito, a existência de um território descontinuado, ordenamento jurídico nacional através de três diplomas: composto por nove realidades distintas, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 78/2006, de 4 de abril, que aprovou o quanto ao número de habitantes por ilha, contexto climá- Sistema Nacional de Certificação Energética e da Quali- tico, arquitetónico e construtivo, aconselham à adoção dade do Ar Interior nos Edifícios (SCE); o Decreto-Lei de algumas regras próprias, mais consentâneas com o n.º 79/2006, de 4 de abril, que aprovou o Regulamento quotidiano dos principais agentes da certificação ener- dos Sistemas Energéticos de Climatização em Edifícios gética, com os objetivos traçados para o mercado ener- (RSECE), e o Decreto-Lei n.º 80/2006, de 4 de abril, que gético açoriano, bem como com a legislação regional em aprovou o Regulamento das Características de Compor- vigor, designadamente com o regime jurídico de proteção tamento Térmico dos Edifícios (RCCTE). e valorização do património cultural móvel e imóvel e o A Diretiva 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, cons- Conselho, de 16 de dezembro de 2002, veio a ser transposta tantes, respetivamente, do Decreto Legislativo Regional para o ordenamento jurídico regional através do Decreto Le- n.º 3/2015/A, de 4 de fevereiro, e do Decreto Legislativo gislativo Regional n.º 16/2009/A, de 13 de outubro, o qual, Regional n.º 35/2012/A, de 16 de agosto. respeitando os princípios daquela, procurou, entre o mais, Neste particular, e tendo em consideração que existem atender às especificidades do contexto climático, arquite- ilhas que não possuem o número adequado de técnicos tónico e construtivo dos Açores, assim como às condições com as qualificações profissionais exigidas, são aprovadas específicas e aos objetivos definidos para o mercado ener- regras especiais no que respeita aos deveres profissionais, gético açoriano, em particular no respeitante à utilização relativamente à independência técnica, sem prescindir de energia elétrica produzida a partir de fontes renováveis. naturalmente da fiscalização da atividade desenvolvida A entrada em vigor, em fevereiro de 2005, do Protocolo por esses profissionais. de Quioto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre No mesmo sentido, foi entendido alargar a atuação as Alterações Climáticas e a necessidade de introduzir do perito qualificado de categoria PQ-I na certificação medidas de concretização dos compromissos assumidos energética para potência térmica nominal de climatização de redução do consumo de energia e utilização preferencial entre 25 kW e 40 kW, condicionada ao aproveitamento em de fontes renováveis, conduziram a União a reformular o formação adequada. anterior enquadramento jurídico. Estes objetivos de política Com o intuito de facilitar a promoção da venda e da energética foram sublinhados em diversos documentos que locação de edifícios, confere-se aos proprietários, pro- impõem metas concretas para 2020, tais como o Plano de motores ou mediadores a possibilidade de procederem à Ação a Eficiência Energética e a Decisão n.º 406/2009/CE, publicitação dos edifícios, ainda que estes não disponham do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de de pré-certificado ou certificado SCE. 2009. Tendo em consideração que os edifícios represen- Pelo presente diploma estatui-se, ainda, que o produto tavam, em 2009, 40 % do consumo de energia total na das taxas de registo dos pré-certificados e certificados União, o cumprimento dos objetivos energéticos importou do SCE, assim como o produto das coimas previstas na reformulação da anterior legislação. no Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, e na Lei Nesta esteira, a Diretiva 2010/31/UE, do Parlamento n.º 58/2013, de 20 de agosto, revertem integralmente para Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 2010, relativa os cofres da Região, pois, por decorrência do Estatuto 350 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores Artigo 2.º e da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, as taxas e Competências coimas cobradas no território regional constituem receita própria. 1 — As competências conferidas pelo Decreto-Lei Define-se igualmente quais os órgãos e serviços da n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação atual, aos ór- administração regional competentes para os atos e proce- gãos e serviços da administração central e à Agência para a dimentos necessários à aplicação do SCE e do regime de Energia (ADENE) são exercidas na Região pelos seguintes acesso e de exercício da atividade de PQ e de TIM. órgãos e serviços da administração regional: Com o objetivo de promover e dinamizar a reabilitação a) As competências conferidas unicamente ao membro urbana, pelo Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril, foi do Governo responsável pela área da energia são exerci- instituído um regime excecional e temporário aplicável das pelo membro do Governo Regional responsável pela à reabilitação de edifícios ou de frações, cuja construção área da energia, sem prejuízo do disposto no artigo 8.º do tenha sido concluída há pelo menos 30 anos ou localizados presente diploma; em áreas de reabilitação urbana, sempre que se destinem b) As competências conferidas conjuntamente aos mem- a ser afetos total ou predominantemente ao uso habita- bros do Governo responsáveis pelas áreas da energia e da cional. segurança social são exercidas unicamente pelo membro Assim, entre outras medidas de simplificação admi- do Governo Regional responsável pela área da energia; nistrativa dos processos administrativos de reabilitação c) As competências conferidas conjuntamente aos mem- urbana, este regime prevê a dispensa de observância de de- bros do Governo responsáveis pelas áreas da energia e do terminados requisitos constantes do regime jurídico sobre ordenamento do território são exercidas pelos membros eficiência energética e qualidade térmica dos edifícios. do Governo Regional responsáveis pelas áreas da energia É precisamente essa medida específica que carece de e do ordenamento do território; ser harmonizada com a disciplina constante do Decreto- d) As competências conferidas conjuntamente aos mem- -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, com as adaptações bros do Governo responsáveis pelas áreas da energia, do introduzidas pelo presente diploma. ambiente, da saúde e da segurança social são exercidas Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da dos Açores decreta, nos termos do n.º 4 do artigo 112.º e energia, do ambiente, da saúde e da segurança social; da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da Re- e) As competências conferidas à ADENE e à Direção- pública Portuguesa e do n.º 1 do artigo 37.º e do artigo 40.º -Geral de Energia e Geologia são exercidas pela direção do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma regional com competência na área da energia; dos Açores, o seguinte: f) As competências conferidas ao diretor-geral da Ener- gia e Geologia são exercidas pelo diretor regional compe- tente em matéria de energia; CAPÍTULO I g) As competências conferidas à Direção-Geral da Saúde Disposições gerais e à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., são exercidas pela direção regional com competência na área da saúde e Artigo 1.º pela Inspeção Regional do Ambiente, respetivamente; h) As competências conferidas à Inspeção-Geral da Objeto Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do 1 — O Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, al- Território e ao respetivo inspetor-geral são exercidas pela terado pelos Decretos-Leis n.os 68-A/2015, de 30 de abril, Inspeção Regional do Ambiente e pelo respetivo inspetor regional, respetivamente. 194/2015, de 14 de setembro, e 251/2015, de 25 de novem- bro, que aprova o Sistema de Certificação Energética dos 2 — As competências conferidas pela Lei n.º 58/2013, Edifícios (SCE), o Regulamento de Desempenho Energé- de 20 de agosto, ao membro do Governo responsável pela tico dos Edifícios de Habitação (REH) e o Regulamento área da energia, à Direção-Geral de Energia e Geologia e de Desempenho Energético dos Edifícios de Comércio e ao diretor-geral da Energia e Geologia são exercidas na Serviços (RECS), e transpõe a Diretiva 2010/31/UE, do Região pelo membro do Governo Regional responsável Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de pela área da energia, pela direção regional com competên- 2010, aplica-se na Região Autónoma dos Açores com as cia na área da energia e pelo diretor regional competente adaptações constantes do presente diploma. em matéria de energia, respetivamente. 2 — A Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto, que estabelece os requisitos de acesso e de exercício da atividade do pe- rito qualificado para a certificação energética (PQ) e de CAPÍTULO II técnico de instalação e manutenção de edifícios e sistemas Sistema de certificação energética dos edifícios (TIM), aplica-se na Região Autónoma dos Açores com as adaptações constantes do presente diploma. Artigo 3.º 3 — O Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 194/2015, de 14 de setembro, que Âmbito de aplicação negativo estabelece um regime excecional e temporário aplicável à reabilitação de edifícios ou de frações, cuja construção Para efeitos do presente diploma, e para além dos refe- tenha sido concluída há pelo menos 30 anos ou localizados ridos nas alíneas b), e), f), g) e j) do artigo 4.º do Decreto- em áreas de reabilitação urbana, sempre que se destinem a -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação atual, estão ainda excluídos do SCE: ser afetos total ou predominantemente ao uso habitacional, aplica-se na Região Autónoma dos Açores com as adapta- a) Os edifícios autónomos com uma área útil total in- ções constantes do presente diploma. ferior a 50 m2; Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 351 b) Edifícios residenciais utilizados ou destinados a se- ambiental e económica de sistemas alternativos de elevada rem utilizados quer durante menos de quatro meses por ano eficiência, tais como: quer por um período anual limitado e com um consumo de energia previsto de menos de 25 % do que seria previsível a) Sistemas descentralizados de fornecimento energético em caso de utilização durante todo o ano; baseados em energias provenientes de fontes renováveis; c) Os monumentos e os edifícios individualmente b) Cogeração; classificados ou em vias de classificação, nos termos da c) Redes urbanas ou coletivas de aquecimento ou arre- legislação regional, incluindo os imóveis integrados em fecimento, em especial baseadas, total ou parcialmente, conjuntos classificados como parte de determinado am- em energia proveniente de fontes renováveis; biente ou devido ao seu especial valor arquitetónico ou d) Bombas de calor. histórico, e aqueles a que seja reconhecido especial valor arquitetónico ou histórico pela entidade licenciadora ou 4 — O pré-certificado inclui a análise dos sistemas al- por outra entidade competente para o efeito, e em qualquer ternativos por forma que esta esteja documentada e dis- dos casos quando seja atestado pela entidade licenciadora ponível para efeitos de verificação ulterior pela entidade ou por outra entidade competente para o efeito que o cum- competente. primento de requisitos mínimos de desempenho energético 5 — As entidades referidas no n.º 2 devem comunicar é suscetível de alterar de forma inaceitável o seu caráter à direção regional com competência na área da energia ou o seu aspeto; os casos em que não seja evidenciada a existência de pré- d) Os edifícios integrados em conjuntos ou sítios clas- -certificado ou certificado SCE, identificando o edifício sificados ou em vias de classificação, ou situados dentro ou fração e o seu anterior e atual proprietário. de zonas de proteção, nos termos da legislação regional, quando seja atestado pela entidade licenciadora ou por Artigo 6.º outra entidade competente para o efeito que o cumpri- Objeto da certificação mento de requisitos mínimos de desempenho energético é suscetível de alterar de forma inaceitável o seu caráter 1 — Devem ser certificadas todas as frações e edifícios ou o seu aspeto; destinados a habitação unifamiliar. e) As instalações industriais e oficinas; 2 — Devem ser certificadas frações que se preveja vi- f) Os edifícios agrícolas não residenciais com neces- rem a existir após constituição de propriedade horizontal, sidades reduzidas de energia e os edifícios agrícolas não designadamente nos edifícios recém-constituídos ou me- residenciais utilizados por um setor abrangido por um ramente projetados. acordo setorial, de âmbito nacional ou regional, sobre 3 — Podem ser certificados os edifícios, considerando- desempenho energético. -se sempre certificado um edifício quando estejam certi- ficadas todas as suas frações. Artigo 4.º 4 — Deve ser certificado todo o edifício de comércio e serviços que disponha de sistema de climatização cen- Dispensa do pré-certificado ou certificado SCE na publicitação tralizado para parte ou para a totalidade das suas frações, dos edifícios para venda ou locação estando neste caso dispensadas de certificação as frações. 1 — Os proprietários de edifícios que não possuam 5 — O certificado SCE inclui recomendações para uma pré-certificado ou certificado SCE estão dispensados de melhoria rentável ou otimizada em termos de custos do indicar, aquando da publicação dos anúncios de venda ou desempenho energético de um edifício ou de uma fração de locação, a classificação energética dos mesmos. autónoma, a menos que não haja potencial razoável para 2 — A dispensa estabelecida no número anterior é ex- essa melhoria em comparação com os requisitos de de- tensível aos promotores ou mediadores da venda ou da sempenho energético em vigor. locação, no âmbito da sua atuação. 6 — As recomendações incluídas no certificado SCE abrangem: Artigo 5.º a) As medidas aplicáveis no quadro de grandes inter- Pré-certificado e certificado venções de renovação da envolvente do edifício ou do sistema ou sistemas técnicos do edifício; e 1 — O pré-certificado e o certificado SCE são consi- b) As medidas relativas a componentes individuais do derados certificações técnicas para efeitos do disposto no edifício, independentemente de grandes intervenções de n.º 8 do artigo 13.º do regime jurídico da urbanização e da renovação da envolvente do edifício ou do sistema ou edificação (RJUE). sistemas técnicos do edifício. 2 — A existência de pré-certificado ou de certificado SCE deve ser verificada aquando: 7 — As recomendações incluídas no certificado SCE a) Do controlo prévio da realização de operações urba- devem ser tecnicamente viáveis para o edifício em causa, nísticas, pela entidade competente; podendo também fornecer uma estimativa em relação ao b) Da celebração de contratos de compra e venda ou leque de períodos de amortização do investimento ou de locação, ficando consignado no contrato o número do custos/benefícios em termos de custos ao longo do seu certificado ou pré-certificado; ciclo de vida económico. c) Da fiscalização das atividades económicas, pelas 8 — O certificado SCE indica onde o proprietário ou o autoridades administrativas competentes. inquilino podem obter informações mais pormenorizadas, inclusive quanto à rentabilidade das recomendações cons- 3 — Antes do início da construção de edifícios novos tantes do certificado SCE, cuja avaliação deve basear-se ou do início de grandes intervenções é emitido o pré- num conjunto de condições-padrão, tais como o cálculo das -certificado, o qual terá em conta a viabilidade técnica, poupanças de energia, os preços da energia subjacentes e 352 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 uma previsão preliminar dos custos, contendo igualmente CAPÍTULO III informações sobre as medidas a tomar para pôr em prática as recomendações. Desempenho energético dos edifícios de habitação 9 — As entidades da administração direta e indireta da Artigo 9.º Região e as autarquias locais dos Açores devem pôr em prática as recomendações incluídas no certificado SCE Comportamento térmico dos edifícios sujeitos a intervenção emitido para os edifícios de que sejam proprietárias dentro 1 — A razão entre o valor das necessidades nominais do respetivo prazo de validade. anuais de energia útil para aquecimento (Nic) de um edi- fício sujeito a grande intervenção, calculado de acordo Artigo 7.º com o definido pela direção regional com competência Edifícios com necessidades quase nulas de energia na área da energia, e o valor máximo de energia útil para aquecimento (Ni) não pode exceder o determinado em 1 — O parque edificado deve progressivamente ser portaria do membro do Governo Regional responsável composto por edifícios com necessidades quase nulas de pela área da energia. energia. 2 — A razão entre o valor das necessidades nominais 2 — São edifícios com necessidades quase nulas de anuais de energia útil para arrefecimento (Nvc) de um edi- energia os que tenham um elevado desempenho energético, fício sujeito a grande intervenção, calculado de acordo com determinado nos termos do SCE. o definido pela direção regional referida no número anterior 3 — Para efeito dos números anteriores, a satisfação e o valor máximo de energia útil para arrefecimento (Nv), das necessidades quase nulas de energia deverá resultar, não pode exceder o determinado em portaria do membro em grande medida, de energia proveniente de fontes re- do Governo Regional responsável pela área da energia. nováveis, designadamente a produzida no local ou nas 3 — Toda a intervenção, independentemente da sua proximidades. dimensão, na envolvente de um edifício, substituição ou 4 — Devem ter necessidades quase nulas de energia os reabilitação de elementos construtivos que façam parte da edifícios novos licenciados após 31 de dezembro de 2020, mesma obedecem aos requisitos estabelecidos em portaria ou após 31 de dezembro de 2018, no caso de edifícios do membro do Governo Regional responsável pela área novos na propriedade de uma entidade pública e ocupados da energia, relativos aos valores máximos: por uma entidade pública. a) Do coeficiente de transmissão térmica superficial 5 — O plano regional de reabilitação do parque de edi- dos elementos a intervencionar na envolvente opaca e fícios existentes para que atinjam os requisitos de edifícios envidraçada; com necessidades quase nulas de energia, estabelecendo b) Do fator solar dos vãos envidraçados horizontais e objetivos finais e intermédios, diferenciados consoante a verticais a intervencionar. categoria de edifícios em causa, e incentivos à reabilitação, é aprovado por portaria dos membros do Governo Regio- 4 — O valor da taxa de renovação horária nominal de nal responsáveis pelas áreas das finanças, da energia e do ar para a estação de aquecimento e de arrefecimento de um ordenamento do território. edifício de habitação sujeito a grande intervenção, calcu- 6 — Os edifícios com necessidades quase nulas de ener- lada de acordo com o definido pela direção regional refe- gia são dotados, cumulativamente, de: rida no n.º 1, deve ser igual ou superior ao valor mínimo de renovações horárias determinado em portaria do membro a) Componente eficiente compatível com o limite mais do Governo Regional responsável pela área da energia. exigente dos níveis de viabilidade económica que venham a 5 — Nas situações descritas nos números anteriores em ser obtidos com a aplicação da metodologia de custo ótimo, que, para a aplicação de um ou mais dos requisitos aí pre- diferenciada para edifícios novos e edifícios existentes e vistos, exista inviabilidade de ordem técnica ou funcional para diferentes tipologias, definida na portaria a que se e ou económica, reconhecida pela direção regional referida refere o número anterior; no n.º 1, e ainda de valor arquitetónico reconhecido por b) Formas de captação local de energias renováveis entidade competente para o efeito, na medida em que o que cubram grande parte do remanescente das necessida- cumprimento de certos requisitos mínimos de desempenho des energéticas previstas, de acordo com os modelos do energético poderia alterar de forma inaceitável o caráter REH e do RECS, de acordo com as seguintes formas de ou o aspeto dos edifícios, pode o técnico autor do projeto captação: adotar soluções alternativas para os elementos a interven- cionar onde se verifique tal inviabilidade, desde que: i) Preferencialmente, no próprio edifício ou na parcela de terreno onde está construído; a) Justifique a inviabilidade existente; ii) Em complemento, em infraestruturas de uso comum b) Demonstre que, com as soluções alternativas preco- tão próximas do local quanto possível, quando não seja nizadas, o desempenho do edifício não diminui em relação à situação antes da intervenção; possível suprir as necessidades de energia renovável com c) As situações de inviabilidade, respetivas soluções al- recurso à captação local prevista especificamente para o ternativas e potenciais consequências fiquem explícitas no efeito. pré-certificado e no certificado SCE, nos casos aplicáveis. Artigo 8.º Taxas de registo 6 — O recurso a sistemas passivos que melhorem o desempenho energético do edifício deve ser promovido 1 — O registo dos pré-certificados e certificados do nas grandes intervenções a realizar, e o respetivo contri- SCE está sujeito ao pagamento de uma taxa. buto deve ser considerado no cálculo das necessidades 2 — O valor da taxa referida no número anterior é fixada de energia do edifício, com base em normas europeias por portaria conjunta dos membros do Governo Regional ou regras definidas para o efeito pela direção regional responsáveis pelas áreas das finanças e da energia. referida no n.º 1. Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 353 Artigo 10.º c) As situações de inviabilidade, respetivas soluções Eficiência dos sistemas técnicos de edifícios alternativas e potenciais consequências sejam expressa- sujeitos a intervenção mente mencionadas no pré-certificado e no certificado SCE, quando for caso disso. 1 — Os componentes instalados, intervencionados ou substituídos em sistemas técnicos devem cumprir os re- 6 — A razão entre o valor das necessidades nominais quisitos de eficiência e outros definidos em portaria do anuais de energia primária (Ntc) de um edifício de habi- membro do Governo Regional responsável pela área da tação sujeito a grande intervenção, calculado de acordo energia, sem prejuízo da obrigação geral de melhoria do com o previsto pela direção regional com competência desempenho energético de edifício ou de parte de edifício na área da energia e o valor máximo das necessidades sujeito a grande intervenção, na medida em que tal seja nominais anuais de energia primária (Nt) não pode ex- possível do ponto de vista técnico, funcional e económico. ceder o estabelecido em portaria do membro do Governo 2 — A instalação de sistemas solares térmicos para Regional referido no n.º 1, exceto nas situações previstas aquecimento de água sanitária num edifício sujeito a grande no número anterior. intervenção é obrigatória sempre que haja exposição so- 7 — Os sistemas técnicos a instalar em edifícios sujeitos lar adequada e desde que os sistemas de produção e de a ampliação devem cumprir com o disposto no n.º 1. distribuição de água quente sanitária sejam parte dessa intervenção, de acordo com as seguintes regras: Artigo 11.º a) A energia fornecida pelo sistema solar térmico a Comportamento térmico e eficiência dos sistemas instalar tem de ser igual ou superior à obtida com um técnicos em edifícios existentes sistema solar de coletores padrão com as características 1 — Os edifícios de habitação existentes estão sujeitos que constam de portaria do membro do Governo Regional a requisitos de comportamento térmico no caso das inter- referido no n.º 1, calculada para o número de ocupantes venções e a requisitos de eficiência dos sistemas, sempre convencional definido pela direção regional com compe- que se verifique a instalação de novos sistemas técnicos tência na área da energia, na razão de um coletor-padrão nos edifícios ou a substituição ou melhoria dos sistemas por habitante convencional; existentes, na medida em que tal seja possível do ponto b) O valor da área total de coletores pode, mediante justi- de vista técnico, funcional e ou económico. ficação fundamentada, ser reduzido de forma a não ultrapas- 2 — Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a sar 50 % da área de cobertura com exposição solar adequada; avaliação energética de um edifício de habitação existente, c) No caso de o sistema solar térmico se destinar adicio- realizada para efeitos de cumprimento do SCE ou do pre- nalmente à climatização do ambiente interior da habitação, sente capítulo, deve seguir as metodologias de cálculo deve ser salvaguardado que a contribuição deste sistema previstas para edifícios novos nos artigos 26.º e 27.º do seja prioritariamente para a preparação de água quente Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação atual. sanitária e que a mesma seja considerada para efeitos do 3 — Nos casos em que não exista informação disponível disposto nas alíneas anteriores. que permita a aplicação integral do previsto no número anterior, podem ser consideradas, para os elementos do 3 — Em alternativa à utilização de sistemas solares tér- cálculo onde exista tal constrangimento, as simplificações micos prevista no número anterior, podem ser considerados descritas em despacho a emitir pela direção regional com outros sistemas de aproveitamento de energias renováveis competência na área da energia e aplicadas as regras aí que garantam, numa base anual, energia equivalente ao definidas para esse efeito. sistema solar térmico. 4 — A contribuição de sistemas de aproveitamento de CAPÍTULO IV energia renovável para a avaliação energética de um edi- fício sujeito a grande intervenção, e independentemente Desempenho energético dos edifícios da dimensão dessa intervenção, só pode ser contabilizada, de comércio e serviços para efeitos do presente capítulo, mediante o cumprimento do disposto em portaria do membro do Governo Regional Artigo 12.º referido no n.º 1, em termos de requisitos de qualidade, Comportamento térmico de edifícios sujeitos a intervenção e calculando a respetiva contribuição de acordo com as 1 — Os edifícios de comércio e serviços sujeitos a inter- regras definidas para o efeito pela direção regional com venção ficam vinculados, nas partes e componentes a inter- competência na área da energia. vencionar, pelos requisitos de conceção definidos em portaria 5 — Nas situações previstas nos n.os 1 a 3, em que exista do membro do Governo Regional responsável pela área da inviabilidade de ordem técnica ou funcional e ou econó- energia relativos à qualidade térmica e energética da envol- mica, reconhecida pela direção regional com competência vente, nomeadamente no que respeita aos valores máximos: na área da energia, e ainda de valor arquitetónico, reco- nhecido por entidade competente para o efeito, na medida a) Do coeficiente de transmissão térmica superficial da em que o cumprimento de certos requisitos mínimos de envolvente opaca e envidraçada; desempenho energético poderia alterar de forma inaceitável b) Do fator solar dos vãos envidraçados horizontais e o caráter ou o aspeto dos edifícios, pode o técnico autor verticais. do projeto optar pelo cumprimento parcial ou não cumpri- mento dos referidos requisitos, desde que, para isso: 2 — Nas intervenções em edifícios de comércio e ser- viços deve ser salvaguardada a integração harmoniosa a) Justifique a inviabilidade existente; entre as partes existentes e as partes intervencionadas na b) Demonstre que, com as soluções alternativas preco- envolvente, em condições que promovam, na maior ex- nizadas, o desempenho do edifício não diminui em relação tensão possível, a melhoria do comportamento térmico e a à situação anterior à intervenção; redução das necessidades energéticas do edifício. 354 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 3 — Nas situações descritas nos números anteriores em que este tenha frequentado, com aproveitamento, formação que exista inviabilidade de ordem técnica ou funcional complementar. e ou económica, reconhecida pela direção regional com 3 — A formação complementar referida no número competência na área da energia, e ainda de valor arquite- anterior é definida por portaria do membro do Governo tónico reconhecido por entidade competente para o efeito, Regional responsável pela área da energia. na medida em que o cumprimento de certos requisitos mínimos de desempenho energético poderia alterar de Artigo 15.º forma inaceitável o caráter ou o aspeto dos edifícios com a aplicação de um ou mais requisitos de conceção previstos Deveres profissionais no n.º 1, pode o técnico autor do projeto adotar soluções 1 — Os técnicos do SCE exercem as atividades pre- alternativas para as partes do edifício onde se verifique tal vistas no artigo 5.º da Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto, inviabilidade, desde que para isso: em conformidade com as metodologias técnicas e regula- a) Justifique a inviabilidade existente; mentares do SCE, conduzindo os respetivos processos em b) Demonstre que, com as soluções alternativas, o de- articulação direta com a direção regional com competência sempenho do edifício não diminui em relação à situação na área da energia. antes da intervenção; 2 — Para efeitos do n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 58/2013, c) As situações de inviabilidade, respetivas soluções de 20 de agosto, constitui dever profissional dos técnicos alternativas e potenciais consequências sejam expressa- do SCE o exercício das suas funções em condições que mente mencionadas no pré-certificado e no certificado garantam a respetiva independência técnica, sejam elas SCE, quando for caso disso. desempenhadas por conta própria ou ao serviço de enti- dades públicas ou privadas. 4 — O recurso a sistemas passivos que melhorem o desempenho energético dos edifícios novos de comércio e serviços deve ser promovido aquando da grande inter- CAPÍTULO VI venção e o respetivo contributo considerado no cálculo do Aplicação do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril desempenho energético dos edifícios, sendo os sistemas mecânicos complementares, para os casos em que não seja Artigo 16.º possível assegurar por meios passivos o cumprimento das normas europeias ou das regras a aprovar, para o efeito, Requisitos de eficiência energética e qualidade térmica pela direção regional com competência na área da energia. 1 — O artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de 5 — No caso de Grandes Edifícios de Comércio e Servi- abril, na redação atual, não é aplicável na Região. ços (GES) sujeitos a intervenção, todas as alterações reali- 2 — As operações urbanísticas identificadas no n.º 2 zadas no âmbito do disposto nos números anteriores devem: do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril, na a) Ser incluídas no livro de registo de ocorrências ou redação atual, devem cumprir os requisitos mínimos de na documentação técnica do edifício, garantindo a atua- eficiência energética e de qualidade térmica, bem como lização desta; com as exigências legais de instalação de sistemas solares b) Ser realizadas com o acompanhamento do TIM do térmicos para aquecimento de água sanitária ou de outros edifício, o qual deve efetuar as devidas atualizações no sistemas alternativos de aproveitamento de energias re- plano de manutenção. nováveis, salvo nas situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica, admitidas e fundamen- Artigo 13.º tadas nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação atual, adaptado à Região pelo Requisitos específicos presente diploma. Para efeitos do disposto no n.º 4 e na alínea a) do n.º 9 do artigo 41.º e na alínea a) do n.º 5 do artigo 49.º do CAPÍTULO VII Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação Disposições finais e transitórias atual, considera-se, como limite inferior da potência tér- mica nominal de climatização instalada ou prevista instalar, Artigo 17.º o valor de 40 kW. Destino do produto das taxas e coimas CAPÍTULO V Reverte integralmente para os cofres da Região: Qualificações e deveres profissionais dos técnicos do SCE a) O produto das taxas de registo dos pré-certificados e certificados do SCE a que se refere o artigo 8.º do presente Artigo 14.º diploma; b) O produto das coimas a que se referem o artigo 20.º Qualificações profissionais dos peritos qualificados do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação para a certificação energética atual, e o artigo 7.º da Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto. 1 — Para efeitos do disposto na alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto, considera-se como limite Artigo 18.º da potência térmica nominal de climatização, no âmbito da Portal SCE aplicação do RECS, o valor igual ou inferior a 40 kW. 2 — A certificação energética para potência térmica 1 — As referências feitas no Decreto-Lei n.º 118/2013, nominal de climatização entre 25 kW e 40 kW pode ser de 20 de agosto, na redação atual, ao Portal SCE reportam- efetuada por perito qualificado de categoria PQ-I, desde -se, na Região, ao Portal do Sistema de Certificação Ener- Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 355 gética de Edifícios dos Açores, abreviadamente designado recursos naturais, a fixação das normas técnicas relativas à por Portal SCE dos Açores, que é gerido pela direção definição, caracterização, composição, acondicionamento, regional com competência em matéria de energia, sem rotulagem, métodos de análise e tolerâncias analíticas a uti- prejuízo do disposto no número seguinte. lizar nas farinhas destinadas à panificação, a outros fins in- 2 — Enquanto não for disponibilizado o Portal SCE dos dustriais e a usos culinários; sêmolas destinadas ao fabrico Açores, será utilizado o Portal SCE referido no Decreto-Lei de massas alimentícias e a usos culinários; pão e produtos n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação atual. afins do pão; misturas pré-embaladas de aditivos, auxiliares tecnológicos e outros ingredientes, e leveduras destinadas Artigo 19.º ao fabrico de pão e dos produtos afins do pão. Regime transitório Daquele dispositivo legal nuclear, ao longo do tempo foram sendo emanadas diversas portarias, designadamente Sem prejuízo do referido no n.º 2 do artigo 14.º, mantêm-se a fixar as características a obedecer pelos diferentes tipos válidos os reconhecimentos dos PQ e TIM concedidos ao de pão e dos produtos afins do pão, a estabelecer as regras abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 16/2009/A, de de rotulagem, acondicionamento, transporte, armazenagem 13 de outubro, considerando-se os profissionais em causa e comercialização das farinhas destinadas a fins industriais como detentores do respetivo título profissional para todos e a usos culinários, bem como das sêmolas destinadas ao os efeitos legais. fabrico de massas alimentícias e a usos culinários, bem Artigo 20.º como as características, condições de fabrico, acondicio- namento e rotulagem de determinadas farinhas, as farinhas Regulamentação corrigidas e compostas. Os atos regulamentares aprovados e publicados pelos Esta regulamentação era muito restritiva sobretudo ao órgãos da administração central ao abrigo e em execução nível dos ingredientes autorizados, não considerando a do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, na redação especificidade de certa panificação, quer nacional quer atual, e da Lei n.º 58/2013, de 20 de agosto, aplicam-se das Regiões Autónomas, certamente porque, aquando do na Região enquanto não for aprovada e publicada regula- seu estabelecimento, os produtos da panificação de maior mentação regional própria sobre a matéria. tradicionalidade tinham um circuito de comercialização, salvo raras exceções, diverso do atual, a maior parte das Artigo 21.º vezes circunscrito às proximidades dos locais de produção Norma revogatória e focalizado no pequeno retalho envolvente. Tal conceção limitada já não se adequava à realidade, É revogado o Decreto Legislativo Regional n.º 16/2009/A, visto que, cada vez mais era importante proteger e in- de 13 de outubro. centivar a produção, bem como o consumo, de produtos Artigo 22.º agroalimentares com comprovado caráter genuíno e valor civilizacional, os quais, além de elementos do património Entrada em vigor identitário e diferenciador de uma dada região, constituíam O presente diploma entra em vigor oito dias após a sua polos dinamizadores das pequenas economias locais com publicação. importante repercussão em vários setores de atividade. Entretanto, a Portaria n.º 254/2003, de 19 de março, veio Aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autó- fixar as normas técnicas relativas à definição, caracteriza- noma dos Açores, na Horta, em 11 de dezembro de 2015. ção, composição, acondicionamento, rotulagem, métodos A Presidente da Assembleia Legislativa, Ana Luísa Luís. de análise, tolerâncias analíticas e comercialização das farinhas destinadas à panificação e a outros fins e das sê- Assinado em Angra do Heroísmo em 12 de janeiro de molas destinadas ao fabrico de massas alimentícias e a usos 2016. culinários, revogando o anterior dispositivo legal sobre a Publique-se. matéria, e a Lei n.º 75/2009, de 12 de agosto, estabelecer as normas com vista à redução do teor de sal no pão, e de O Representante da República para a Região Autónoma nova informação na rotulagem de alimentos embalados dos Açores, Pedro Manuel dos Reis Alves Catarino. destinados ao consumo humano. Só muito mais tarde a Portaria n.º 52/2015, de 26 de REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA fevereiro, veio revogar a Portaria n.º 425/98, de 25 de julho, que estabelecera as características a obedecer pelos diferentes tipos de pão e de produtos afins do pão, bem Assembleia Legislativa como a regular alguns aspetos da sua comercialização, reconhecendo estar aquela desatualizada, não só do ponto Decreto Legislativo Regional n.º 4/2016/M de vista tecnológico, mas também, porque algumas das matérias por si regulamentadas caíram em desuso, face Estabelece o regime relativo à produção e comercialização de pão tradicional da Região Autónoma da Madeira a um conjunto de diplomas comunitários e nacionais que são aplicáveis a todos os géneros alimentícios. O Decreto-Lei n.º 65/92, de 23 de abril, veio estabelecer A Portaria n.º 52/2015, de 26 de fevereiro, fixou então um novo quadro regulador a observar no fabrico, compo- as características a que devem obedecer os diferentes tipos sição, acondicionamento, rotulagem e comercialização de de pão e dos produtos afins do pão, caracterizando pela farinhas, pão e outros produtos similares, remetendo, no primeira vez, entre outros, o que é «Pão tradicional», «Pão seu artigo 1.º, para a publicação de uma portaria conjunta artesanal» e «Pão biológico». dos ministérios com competências nas áreas da agricul- Este diploma define como «Pão tradicional» o pão cujos tura, da saúde, do comércio e turismo e do ambiente e dos ingredientes, processos de fabrico e receita se mantêm 356 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 comprovadamente inalterados há, pelo menos, 30 anos, Assim: havendo que adequar este conceito à realidade e interesses A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Ma- da Região Autónoma da Madeira. De facto, no seu espaço deira decreta, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do rural, mantém-se bem preservada a tradição secular do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa e na fabrico próprio de pão, seja para consumo familiar seja alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e na alínea g) do artigo 40.º para troca mais alargada, sendo que este fenómeno vem do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma adquirindo maior expressão, dinamizado por um número da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na crescente de consumidores que valorizam cada vez mais redação e numeração das Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, as produções locais. e 12/2000, de 21 de junho, o seguinte: À parte das suas vicissitudes, da longa história cerealífera da Madeira e do Porto Santo, e da influência norte-africana CAPÍTULO I que ficou inculcada, desde o século XV, à prática alimentar das suas populações, o pão que alcançou maior notorie- Disposições gerais dade e reputação é sem dúvida o «Bolo do caco», com Artigo 1.º uma forma achatada peculiar e cozido sobre um «caco», no passado, geralmente uma pedra de basalto e muito Objeto provavelmente, nos séculos XV e XVI, em base cerâmica. Existem outras qualidades de pães que também fazem O presente diploma reconhece a especificidade, a tipici- parte da cultura ancestral da Madeira e do Porto Santo, as dade e a qualidade distinta de certos produtos da panifica- quais, por assentarem num receituário base comum, podem ção desenvolvida na Região Autónoma da Madeira (RAM), ser agregadas sob a denominação genérica de «Pão de Casa». bem como estabelece as regras gerais relativas à produção Estes pães apresentam um denominador comum, o qual e comercialização desses produtos, protegendo-os contra o lhes confere atributos finais particulares e distintivos, que aviltamento e a imitação, procurando preservar este inesti- mável património cultural e gastronómico da RAM. é o facto de incorporarem como um dos ingredientes a batata-doce (Ipomoea batatas L.). Outro fator diferencia- Artigo 2.º dor consiste em a sua cozedura ser realizada em fornos a lenha, alguns deles ainda construídos com «cantaria de Definições forno», cantaria mole de cor vermelho acastanhado espe- Para efeitos do presente diploma, entende-se por: cífica da ilha da Madeira, a qual corresponde aos tufos ou consolidações de lamas vulcânicas. Este material foi muito a) «Pão Tradicional da Madeira», o pão obtido de acordo utilizado no fabrico de fogareiros e de aduelas de fornos, com receituário base e métodos de produção específicos, equipamentos estes geralmente de forma semicircular de reconhecidos como tradicionais das ilhas da Madeira e abóbada troncada. do Porto Santo e, como tal, pertença do seu património A receita base é composta da mistura de trigo, de fer- cultural e gastronómico; mento (de padeiro ou «massa lêveda»), de água e de sal, b) «Variedades de Pão Tradicional da Madeira», as qua- mas é a batata-doce que, inegavelmente, contribui para lidades distintas de Pão Tradicional da Madeira, que sejam conferir o caráter distintivo do «Pão de Casa». De facto, estabelecidas nos termos do n.º 7 do artigo 4.º; este tubérculo imprime à massa do produto características c) «Manual de Boas Práticas», o instrumento para auxi- sápidas e de aroma inconfundíveis, e o seu uso só poderia liar os operadores, a todos os níveis da cadeia alimentar, na estar relacionado com a tradição, importância e dissemina- observância das regras e princípios da higiene e segurança ção desta cultura agrícola no território da Região Autónoma alimentar, focalizado num determinado produto ou grupo da Madeira, pelo menos desde o século XVII. Esta cultura de produtos ou, ainda, setor específico. veio precisamente permitir substituir parte do trigo que Artigo 3.º compunha a massa panar, cereal em paulatino declínio face à expressão que já obtivera em séculos anteriores, Âmbito de aplicação logo mais difícil, se não impossível, de obter e mais caro O presente diploma aplica-se à produção e comercia- e, com várias vantagens, como proporcionar um maior lização do Pão Tradicional da Madeira e aos agentes que usufruto, através de amassaduras mais frequentes, e mais intervêm naqueles setores de atividade, sem prejuízo do ainda, permitir obter um produto de excelente qualidade estabelecido na legislação geral sobre o licenciamento das e boa durabilidade. atividades de produção e comercialização, a higiene dos Porém, o «Pão de Casa» apresenta uma maior ou menor géneros alimentícios, a rotulagem dos géneros alimentícios, variabilidade, de local para local, e de produtor para produ- bem como as disposições aplicáveis às farinhas e sêmolas tor. Estas diferenças resultam, apenas e só, do saber fazer de industriais e pães comuns ou especiais já fixadas. cada produtor, ou seja, do modo como cada um interpreta e adapta a receita transmitida das gerações anteriores, de- CAPÍTULO II signadamente ao nível da proporção entre os ingredientes base e/ou do processo e período de tempo para amassar, Reconhecimento dos produtos e dos produtores tender e cozer, o qual se reflete sobretudo na forma, e/ou nas características do miolo e da côdea do produto final. Artigo 4.º Também, além do «Pão de Casa», é necessário preservar Reconhecimento dos produtos outros pães tradicionais de âmbito geográfico mais res- trito, e associados diretamente a culturas agrícolas que só 1 — Para que uma dada qualidade de pão seja reconhe- ali adquirem expressividade relevante, como é o caso do cida como Pão Tradicional da Madeira é especificamente castanheiro, sendo que estes produtos agrícolas regionais exigido que a sua produção: podem substituir ou complementar a batata-doce na lista a) Ocorra em instalações devidamente licenciadas para dos ingredientes base. o efeito que estejam sediadas no território da RAM; e Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 357 b) Corresponda à de uma variedade de Pão Tradicional um qual a variedade, ou quais as variedades, de Pão Tra- da Madeira de acordo com o estabelecido no n.º 7 deste dicional da Madeira para cuja produção está reconhecida. artigo. Artigo 6.º 2 — A definição das características e condições de pro- dução de uma variedade de Pão Tradicional da Madeira Obrigações dos produtores compete a uma comissão técnica (CT), que integra elemen- Os produtores inscritos no Registo assumem o com- tos de departamentos da administração pública regional com interesse e conhecimento na matéria e representantes promisso de: de organizações ou associações reconhecidas das áreas a) Produzir a variedade de Pão Tradicional da Madeira de interesse envolvidas, designadamente da produção, da para a qual tenha obtido reconhecimento, de acordo com indústria, do comércio, assim como de entidades públicas o estabelecido no presente diploma, e demais regulamen- ou privadas, ligadas à cultura e à gastronomia. tação posterior; 3 — A constituição, regras de funcionamento e pro- b) Manter um sistema de informação e de rastreabi- cedimentos da CT são fixados por portaria do Secretário Regional de Agricultura e Pescas. lidade que permita seguir especificamente a produção 4 — A definição das características de uma variedade e comercialização do produto, nomeadamente quanto à de Pão Tradicional da Madeira inclui o estabelecimento do aquisição de matérias-primas e ingredientes, de acordo com receituário base, modo de produção, formatos, intervalos o modelo de registo a fornecer pela Secretaria Regional de pesos nominais e as formas de acondicionamento e de Agricultura e Pescas; embalagem do produto na sua comercialização. c) Aceitar todos os controlos e verificações solicitados 5 — O modo de produção referido no número anterior pelas entidades fiscalizadoras, facultando o acesso às ins- pode ser compatibilizado com a inovação, nomeadamente talações e a toda a informação que, fundamentadamente, ao nível da integração de novas tecnologias ou novos in- venha a ser solicitada. gredientes, desde que se comprove que não alteram a ge- nuinidade e qualidade distintiva do produto. Artigo 7.º 6 — Para uma variedade de Pão Tradicional da Madeira, Direitos dos produtores podem ainda ser estabelecidas condições especiais a que devem obedecer as instalações dedicadas ao fabrico, bem Os produtores inscritos no Registo podem beneficiar de: como os equipamentos e utensílios a utilizar no processo a) Autorização automática ao uso da marca «Produto da produtivo. Madeira», estabelecida pelo Decreto Legislativo Regional 7 — As características, incluindo a origem geográfica, n.º 6/2011/M, de 15 de março; as regras de produção e comercialização de uma variedade b) Promoção nas campanhas de comunicação institu- de Pão Tradicional, são publicadas por portaria do Secre- tário Regional de Agricultura e Pescas. cional sobre as variedades de Pão Tradicional da Madeira; 8 — O Manual de Boas Práticas para a produção e co- c) Direito à utilização da menção, considerada a exten- mercialização de uma variedade de Pão Tradicional da são autorizada de acordo com o n.º 3 do artigo 13.º, e nas Madeira é aprovado por despacho do Secretário Regional condições ali expressas, na rotulagem e, se o pretender na de Agricultura e Pescas, mediante proposta da CT. publicidade, na identificação dos locais de produção ou fabrico, nas embalagens, nos documentos associados às Artigo 5.º transações comerciais, no merchandising e nas viaturas Reconhecimento dos produtores de transporte ou outras que possam ser propostas pelos produtores, desde que previamente autorizadas aquando 1 — Pode aderir voluntariamente ao Registo dos Produ- do processo de Registo. tores de Pão Tradicional da Madeira, adiante designado por Registo, qualquer produtor de pão cuja produção satisfaça as condições previstas no n.º 1 do artigo 4.º CAPÍTULO III 2 — O pedido de inscrição no Registo referido no nú- mero anterior é realizado em formulário próprio, a dispo- Produção e comercialização nibilizar pela Secretaria Regional de Agricultura e Pescas, acompanhado da declaração de compromisso de cumpri- Artigo 8.º mento das condições referidas no número anterior. Condições gerais de produção e comercialização 3 — O pedido de inscrição no Registo é feito para cada uma das variedades de Pão Tradicional da Madeira reco- Um pão reconhecido como uma variedade de Pão Tra- nhecidas e estabelecidas nos termos do n.º 7 do artigo 4.º dicional da Madeira deve: 4 — A aceitação de um produtor ao Registo pressupõe a) Ser produzido e comercializado de forma a satisfazer o reconhecimento prévio de que a(s) receita(s) de pão que apresenta, incluindo as formas de acondicionamento e em- os requisitos pertinentes em matéria de higiene e segurança balagem, satisfazem as condições e requisitos estabelecidos alimentar estabelecidos na legislação geral aplicável, e em nos termos do n.º 7 do artigo 4.º instalações com as condições referidas na alínea a) do n.º 1 5 — O processo de reconhecimento do produtor com- do artigo 4.º e, se for o caso, no n.º 6 do mesmo artigo; pete à CT e é realizado por variedade de Pão Tradicional b) Apresentar características organolépticas, designada- da Madeira. mente aroma, cor, sabor, de textura de côdea, alveolado e 6 — A lista com os produtores admitidos ao Registo é consistência do miolo que correspondam às definidas, de pública, e mantida atualizada no sítio da internet da Secre- acordo com o n.º 7 do artigo 4.º, para a respetiva variedade taria Regional de Agricultura e Pescas, indicando para cada de Pão Tradicional da Madeira. 358 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 Artigo 9.º da Madeira deve obedecer ao estabelecido na respetiva Matérias-primas, ingredientes e aditivos legislação aplicável aos géneros alimentícios. 2 — Quando a origem geográfica mais detalhada seja 1 — Para além de outras disposições e características comprovadamente fator de distinção de um certo «Pão que sejam fixadas nos termos do n.º 7 do artigo 4.º, na tradicional da Madeira», a rotulagem pode indicar o local produção de uma variedade de Pão Tradicional da Madeira: de proveniência da variedade do Pão tradicional da Madeira a) Pode ser utilizada, seja como matéria-prima, seja em causa, desde que tal referência não induza em erro o como ingrediente, farinha de cereal não classificada, fari- consumidor. nha de castanha, de batata-doce, compostas de batata-doce 3 — Os pães de uma variedade de Pão Tradicional da ou de outras culturas agrícolas estremes ou em mistura, Madeira devem ser comercializados, preferencialmente, quando sejam de cultura agrícola no território da RAM e, pré-embalados. preferencialmente, de variedades endógenas registadas em 4 — Quando o referido no número anterior não seja Bancos de Germoplasma nele situados; exequível, pelas características de dada variedade de Pão b) Quando seja utilizada farinha de cereal que não tenha Tradicional da Madeira, no local de venda deve constar sido obtido no território da RAM, aquela tem que obedecer indicação, clara e legível, da informação constante no ao estabelecido na regulamentação aplicável. artigo 14.º 2 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, na pro- dução de uma variedade de Pão Tradicional da Madeira são Artigo 13.º expressamente proibidos o branqueamento e o uso de bran- Denominação de venda e outras menções queadores de farinhas, bem como de levedantes químicos. 3 — A batata-doce e a castanha, em fresco, ou em fari- 1 — A denominação de venda dos pães de uma varie- nha como referido na alínea a) do n.º 1 do presente artigo, dade de Pão Tradicional da Madeira é constituída até dois produzidas na RAM são consideradas ingredientes genuí- troncos sucessivos de menções: nos, na produção de uma variedade de Pão Tradicional da Madeira. a) O primeiro é constituído pela designação genérica 4 — São admissíveis na produção de uma variedade de «Pão Tradicional da Madeira»; Pão Tradicional da Madeira os aditivos que estejam fixados b) O segundo é referente ao nome específico da varie- na legislação específica para os géneros alimentícios. dade em causa de Pão Tradicional da Madeira, conforme venha a ser fixado na respetiva portaria referida no n.º 7 do artigo 4.º CAPÍTULO IV Características analíticas e métodos de análise 2 — Quando for utilizada como matéria-prima principal ou ingrediente uma farinha de cereal que seja de produção Artigo 10.º local ou de variedades endógenas registadas em Bancos de Germoplasma situados na Região Autónoma da Madeira, a Características analíticas designação genérica referida na alínea a) do número ante- As características analíticas de uma variedade de Pão rior pode ser constituída pela expressão «Pão Tradicional Tradicional da Madeira, no que se refere aos teores máxi- da Madeira Magistral». mos de humidade e de açúcares totais admitidos, expressos 3 — Na comercialização de pães de uma variedade em sacarose e referidos à matéria seca, assim como as de Pão Tradicional da Madeira, só pode ser utilizada a respetivas tolerâncias, são fixadas na portaria a que se denominação de venda, na extensão admitida, que for refere o n.º 7 do artigo 4.º aprovada no âmbito do processo de inscrição no Registo referenciado no artigo 5.º Artigo 11.º 4 — É proibida a utilização de denominações de venda Métodos de análise suscetíveis de confusão com as que são criadas no presente diploma. 1 — Para efeitos de verificação das características ana- líticas referidas no artigo anterior, a variedade de Pão Tra- 5 — Adicionalmente, em complemento à denominação dicional da Madeira é sujeita aos métodos de preparação de venda, devem ser indicados, pelo menos, dois ingre- da amostra e de análise definidos na legislação própria dientes distintivos. aplicável. 2 — Na ausência de legislação específica, pode a Se- Artigo 14.º cretaria Regional de Agricultura e Pescas, através da Di- Locais de venda reção Regional de Agricultura, indicar quais os métodos a utilizar. Nos locais de venda de Pão Tradicional da Madeira, CAPÍTULO V deve existir, de modo bem visível, uma tabela da qual constem, para todas as variedades aí comercializadas, as Rotulagem, denominação de venda e outras menções seguintes indicações: Artigo 12.º a) A denominação de venda e ingredientes distintivos, de acordo com o estabelecido no artigo anterior; Rotulagem b) A identificação e o número no Registo do produtor; 1 — Sem prejuízo do referido no artigo seguinte, a ro- c) O preço por unidade e/ou quilograma; tulagem dos pães de uma variedade de Pão Tradicional d) A data de produção. Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 359 CAPÍTULO VI de obras públicas, de fornecimento de bens e serviços, ou concessão de serviços, licenças ou alvarás; Regime contraordenacional g) Suspensão de autorizações, licenças e alvarás. Artigo 15.º 2 — Para além do disposto no número anterior, cons- Fiscalização titui sanção acessória do n.º 1 do artigo 16.º a retirada, definitiva ou provisória, da admissão no Registo previsto 1 — A fiscalização do cumprimento do estabelecido nos no artigo 5.º, publicitando-se o motivo dessa exclusão. capítulos II e III do presente diploma cabe ao serviço da Se- cretaria Regional de Agricultura e Pescas, com competên- Artigo 18.º cias em matéria de controlo dos produtos agroalimentares, sem prejuízo das competências atribuídas por lei à Inspeção Instrução do processo Regional das Atividades Económicas (IRAE) e a outras entidades públicas ou autoridades administrativas. A instrução dos processos de contraordenação, bem 2 — Compete em especial à IRAE fiscalizar o cumpri- como a aplicação das coimas e sanções acessórias previstas mento das disposições do presente diploma nas fases de nos artigos 16.º e 17.º, compete à Secretaria Regional de distribuição e comercialização dos produtos abrangidos. Agricultura e Pescas e à IRAE, nos termos previstos no 3 — Para efeitos de verificação do cumprimento do artigo 15.º previsto no número anterior, a IRAE pode solicitar à Se- Artigo 19.º cretaria Regional de Agricultura e Pescas os elementos Destino do produto das coimas constantes no Registo referido no artigo 5.º que considere necessários. O produto das coimas é receita da Região Autónoma Artigo 16.º da Madeira. Sanções CAPÍTULO VII 1 — Constitui contraordenação, punível com coima Disposições finais de € 200 a € 2000 e de € 500 a € 5000, consoante se trate de pessoas singulares ou coletivas, quem, constando do Artigo 20.º Registo, viole o disposto no artigo 6.º 2 — Constitui contraordenação, punível com coima de Sistemas de qualificação € 200 a € 2000 e de € 500 a € 5000, consoante se trate de A utilização das menções previstas no presente diploma pessoas singulares ou coletivas, quem, comercializando não prejudica que os nomes dos produtos em causa ou os pães de uma variedade de Pão Tradicional da Madeira, seus modos de produção possam vir a ser abrangidos pelos viole o estabelecido no artigo 14.º sistemas da União Europeia relativos à proteção e certifi- 3 — Constitui contraordenação, punível com coima de cação dos produtos agrícolas e géneros alimentícios. € 1000 a € 3500 e de € 3000 a € 25 000, consoante se trate de pessoas singulares ou coletivas, quem, não estando ins- crito no Registo, produza ou comercialize pães utilizando Artigo 21.º as denominações de venda previstas nos n.os 1 e 2 do ar- Proteção dos dados tigo 13.º ou quaisquer outras denominações de venda sus- cetíveis de confusão com as criadas no presente diploma. 1 — Os elementos constantes no Registo referido no 4 — A negligência e a tentativa são puníveis até metade artigo 5.º consideram-se abrangidos pela lei geral relativa do montante máximo previsto nos números anteriores. à proteção de dados pessoais ou de outros legalmente pro- 5 — Em caso de reincidência, os limites mínimo e má- tegidos, designadamente os relativos ao modo particular ximo das coimas mencionadas nos n.os 1 a 3 do presente de produção do produto. artigo são elevados para o dobro. 2 — Os titulares dos dados inscritos no Registo referido no número anterior têm o direito de aceder às informa- Artigo 17.º ções que nele lhes digam respeito, podendo exigir a sua correção, através de um pedido de alteração dos dados Sanções acessórias registados, em impresso próprio também disponibilizado 1 — Cumulativamente com a coima prevista no artigo pela Secretaria Regional de Agricultura e Pescas. anterior, e nos termos da lei, podem ser aplicadas as se- guintes sanções acessórias: Artigo 22.º a) Retirada imediata dos lotes de produtos que não Entrada em vigor respeitem as condições fixadas no presente diploma; O presente Decreto Legislativo Regional entra em vigor b) Interdição da produção ou comercialização de pro- noventa dias após a data da sua publicação. dutos abrangidos até verificação do integral cumprimento do presente diploma; Aprovado em sessão plenária da Assembleia Legislativa c) Perda, a favor da Região Autónoma da Madeira, dos da Região Autónoma da Madeira em 18 de dezembro de 2015. produtos retirados do mercado e de outros bens pertencen- O Presidente da Assembleia Legislativa, José Lino Tran- tes ao agente que estejam na origem da infração; quada Gomes. d) Interdição do exercício da profissão ou da atividade por um período máximo de dois anos; Assinado em 20 de janeiro de 2016. e) Privação do direito a subsídio ou benefício outorgado Publique-se. por entidades ou serviços públicos; f) Privação do direito de participação ou arrematação a O Representante da República para a Região Autónoma concursos promovidos por entidades ou serviços públicos, da Madeira, Ireneu Cabral Barreto. 360 Diário da República, 1.ª série — N.º 22 — 2 de fevereiro de 2016 Resolução da Assembleia Legislativa da Região e coesa por parte da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 5/2016/M Autónoma da Madeira, legítima representante do povo madeirense e respetivas comunidades emigrantes, pois o Recomenda ao Governo da República a defesa intransigente futuro da TAP não poderá apenas ser orientado por razões dos interesses dos portugueses económicas ou de mercado. das Regiões Autónomas no processo de privatização da TAP O Estado, ao alienar parte da companhia de bandeira No âmbito da sua política para o setor do transporte nacional, não pode deixar de assegurar o cumprimento aéreo, o Governo da República decidiu proceder à priva- do princípio da continuidade territorial, mantendo as suas tização da TAP — Transportes Aéreos Portugueses, S. A. obrigações de serviço público, ao definir serviços mínimos Constituindo a Transportadora Aérea Portuguesa um dos ao nível das ligações e de lugares disponíveis. instrumentos fundamentais para o cumprimento do prin- Assim, e face à importância da salvaguarda da mobi- cípio constitucional da Continuidade Territorial, importa lidade dos Madeirenses e Porto-santenses e da sua diás- referir que tal decisão poderá ter um grande impacto na pora, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da mobilidade de pessoas e de mercadorias entre o Conti- Madeira, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, alínea d), do nente e a Região Autónoma da Madeira, com reflexos na Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma economia regional. da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e Por outro lado, poderá igualmente afetar os milhares revisto pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de madeirenses da diáspora, uma vez que se assume como de 21 de junho, e do artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Regi- principal veículo de ligação às comunidades portuguesas mento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da espalhadas pelo mundo, com especial relevo para aquelas Madeira, aprovado pela Resolução da Assembleia Legis- que se encontram em África, América do Norte e América lativa Regional n.º 1/2000/M, de 12 de janeiro, na redação do Sul, na sua maioria originárias das Regiões Autónomas. e sistematização dadas pelas Resoluções da Assembleia Face ao exposto, o processo de privatização da TAP, Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.os 5/2012/M, entretanto concluído, deverá salvaguardar o que consta do de 17 de janeiro, e 9/2015/M, de 15 de setembro, reco- caderno de encargos relativamente às Regiões Autónomas menda ao Governo da República a defesa intransigente dos e às comunidades portuguesas, cujo texto se reproduz: interesses dos portugueses das Regiões Autónomas, asse- «A capacidade para assegurar o cumprimento, de forma gurando o total cumprimento por parte do novo acionista pontual e adequada, das obrigações de serviço público do que está postulado na alínea d) do artigo 5.º (critérios de que incumbam à TAP, S. A., incluindo no que concerne seleção) do caderno de encargos, constante na Resolução às ligações aéreas entre os principais aeroportos nacionais do Conselho de Ministros publicada sob o n.º 4-A/2015, e das Regiões Autónomas, quando aplicável, bem como de 20 de janeiro. a continuidade e reforço das rotas que sirvam as Regiões Aprovado em sessão plenária da Assembleia Legislativa Autónomas, a diáspora e os países e comunidades de ex- da Região Autónoma da Madeira em 18 de dezembro de pressão ou língua oficial portuguesa.» 2015. Perante a conclusão do processo de privatização, torna- -se pertinente e oportuno exigir o cumprimento integral do O Presidente da Assembleia Legislativa, José Lino Tran- caderno de encargos, através de uma manifestação clara quada Gomes. I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações, Serviço do Diário da República, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa