Portaria n.º 925/2008

Portaria n.º 925/2008 de 18 de Agosto A presente portaria destina-se a aprovar o regulamento Portaria n.º 924/2008 do programa integração profissional de médicos imigran- de 18 de Agosto tes que visa apoiar imigrantes licenciados em medicina, nacionais de Estados membros da União Europeia ou de Pela Portaria n.º 1317-D/2002, de 3 de Outubro, alterada Estados Terceiros, mas que tenham obtido a licenciatura pela Portaria n.º 762/2005, de 31 de Agosto, foi criada fora da União Europeia em países com os quais Portu- a zona de caça municipal de Vale do Rabaçal (processo gal não tenha acordos de reconhecimento automático de n.º 3210-DGRF), situada no município de Valpaços, válida habilitações, com formação realizada nos seus países de até 3 de Outubro de 2008, e transferida a sua gestão para o origem, e que desejam exercer funções médicas, no âmbito Clube de Tiro, Caça e Pesca do Vale do Rabaçal. do Serviço Nacional de Saúde Português. Entretanto, a entidade titular veio requerer a sua reno- A integração profissional destes médicos em estabeleci- vação. mentos de saúde portugueses traduzirá o reconhecimento Cumpridos os preceitos legais, com fundamento no e a valorização efectivos das suas capacidades. disposto no artigo 21.º, em conjugação com o estipulado O programa será coordenado pela Fundação Calouste na alínea a) do artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 202/2004, de Gulbenkian, executado pelo Serviço Jesuíta aos Refugiados 18 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto- e financiado pelo Ministério da Saúde, sendo também par- -Lei n.º 201/2005, de 24 de Novembro, ouvido o Conselho ceiros no âmbito do programa as Faculdades de Medicina Cinegético Municipal: portuguesas, os Ministérios dos Negócios Estrangeiros e da Manda o Governo, pelo Ministro da Agricultura, do Administração Interna que, em estreita articulação, visam Desenvolvimento Rural e das Pescas, o seguinte: facilitar o processo de integração profissional de cerca de 1.º Pela presente portaria esta zona de caça bem como a 150 médicos imigrantes. transferência de gestão são renovadas, por um período de Em contrapartida, espera-se que estes médicos pos- seis anos, englobando os terrenos cinegéticos cujos limites sam vir, a par de outros profissionais, a integrar o Serviço constam da planta anexa à presente portaria e que dela Nacional de Saúde, contribuindo, desta forma, para a re- faz parte integrante, sitos nas freguesias de Santa Valha, solução de carências sentidas no âmbito da prestação de Fornos do Pinhal, Barreiros, Nozelos e Tinhela, município cuidados de saúde. de Valpaços, com a área de 4670 ha. Esta medida visa concretizar a política de imigra- 2.º A presente portaria produz efeitos a partir do dia ção inclusiva, em conformidade com o Programa do 4 de Outubro de 2008. XVII Governo Constitucional, que visa reforçar os me- Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural canismos de integração dos imigrantes e, em particular, e das Pescas, Ascenso Luís Seixas Simões, Secretário de a criação de mecanismos e programas de integração e Estado do Desenvolvimento Rural e das Florestas, em 1 de de incentivo a quadros qualificados nas áreas em que o Agosto de 2008. país mostra maiores carências, bem como a utilização Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5691 adequada de recursos humanos qualificados já imigrados 2 — O programa conta ainda com o apoio dos Ministé- em Portugal. rios dos Negócios Estrangeiros e da Administração Interna Assim: e das faculdades de medicina. Ao abrigo do disposto no artigo 83.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, e na alínea i) do n.º 1 da base II da Lei Artigo 4.º n.º 48/90, de 24 de Agosto, alterada pela Lei n.º 27/2002, Responsabilidades de 8 de Novembro, e do disposto na alínea b) do artigo 2.º da Lei Orgânica do Ministério da Saúde, aprovada pelo 1 — A coordenação geral do programa compete à Fun- Decreto-Lei n.º 212/2006, de 27 de Outubro, manda o dação Calouste Gulbenkian, que gere, acompanha e avalia Governo, pelo Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, os resultados do programa. o seguinte: 2 — O Serviço Jesuíta aos Refugiados, em articulação 1.º É aprovado o Regulamento do Programa «Integração com as restantes entidades parceiras, assume a execução Profissional de Médicos Imigrantes», anexo à presente operacional. portaria e da qual faz parte integrante e que integra a minuta 3 — O Ministério da Saúde assegura o financiamento do termo de aceitação e a ficha de inscrição. do programa, assim como a articulação institucional com 2.º A presente portaria entra em vigor no dia seguinte os serviços competentes dos restantes organismos impli- ao da sua publicação. cados no programa. O Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, Francisco Artigo 5.º Ventura Ramos, em 7 de Agosto de 2008. Fluxo financeiro ANEXO 1 — O processamento dos encargos no âmbito do presente projecto ficará a cargo da Fundação Calouste REGULAMENTO DO PROGRAMA «INTEGRAÇÃO Gulbenkian, que exercerá a respectiva monitorização e PROFISSIONAL DE MÉDICOS IMIGRANTES» validação das despesas. 2 — O pagamento de um eventual adiantamento para fundo de maneio e o desembolso das despesas incorridas CAPÍTULO I será liquidado pela ACSS, utilizando o orçamento do Ser- Disposições gerais viço Nacional de Saúde (SNS), mediante a apresentação de facturas a emitir pela Fundação Calouste Gulbenkian. Artigo 1.º 3 — A todo o tempo, a ACSS ou quem esta indicar, po- derá auditar os processos de candidatura e todos os actos e Âmbito e objectivo procedimentos valorizados na facturação apresentada, com 1 — O presente Regulamento define as condições de vista a aferir da conformidade legal e regulamentar. acesso ao programa que visa a integração profissional de médicos imigrantes, com vista ao exercício da medi- CAPÍTULO III cina no âmbito do Serviço Nacional de Saúde Português. 2 — O programa «Integração profissional de médi- Destinatários e condições de acesso cos imigrantes» tem por objectivo apoiar a integração de 150 médicos que se encontrem legalmente a residir em Artigo 6.º Portugal, nos termos da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, Destinatários dos apoios exercendo actividades profissionais diversas da sua for- mação médica. São destinatários do programa médicos imigrantes, licenciados em Medicina, com excepção de Medicina Artigo 2.º Dentária, Medicinas Alternativas e Medicina Veterinária, nacionais de Estados membros da União Europeia ou de Duração Estados terceiros, que tenham obtido a licenciatura fora da Com salvaguarda das normas legais aplicáveis, nos ter- União Europeia, em países com os quais Portugal não te- mos da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, o presente programa nha acordos de reconhecimento automático de formações. terá a duração de 21 meses. Artigo 7.º CAPÍTULO II Admissibilidade dos candidatos ao programa Parceria e responsabilidades Sem prejuízo do cumprimento das condições gerais de concessão de autorização de residência temporária nos termos do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, Artigo 3.º podem candidatar-se ao programa médicos imigrantes que Organismos parceiros cumpram cumulativamente os seguintes requisitos: 1 — São organismos parceiros do programa, a que se a) Se encontrem legalmente a residir em Portugal; refere o artigo 1.º, a Fundação Calouste Gulbenkian, o b) Tenham a sua situação regularizada perante a segu- Serviço Jesuíta aos Refugiados e o Ministério da Saúde, rança social; através da Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. c) Comprovem possuir habilitações académicas em (ACSS), conforme protocolos a celebrar entre as partes. Medicina, obtidas em faculdades sediadas em países ter- 5692 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 ceiros com os quais Portugal não tenha acordos de reco- c) Participação dos candidatos na primeira acção for- nhecimento automático de habilitações; mativa para desenvolvimento do domínio da língua por- d) Façam prova de não terem antecedentes criminais; tuguesa, a realizar antes do estágio; e) Não tenham usufruído de apoios anteriores para os d) Apresentação, por parte do Serviço Jesuíta aos Refu- mesmos efeitos. giados, dos pedidos de equivalência de habilitações junto das faculdades de medicina; Artigo 8.º e) Realização de estágio de quatro meses em estabele- cimento de saúde; Compromissos do candidato f) Participação dos candidatos na segunda acção forma- 1 — O candidato admitido definitivamente ao programa tiva para desenvolvimento da língua portuguesa, durante compromete-se a assinar um termo de aceitação. o período de estágio, com enfoque na componente técnica 2 — O termo de aceitação, a que se refere o número associada ao exercício da medicina; anterior, apenas pode ser assinado na sequência da apro- g) Prestação de provas de português numa faculdade vação do candidato na primeira acção formativa, prevista de medicina; no n.º 1 do artigo 18.º h) Realização de exame após a conclusão do estágio; 3 — Cada um dos beneficiários do programa compromete- i) Inscrição na Ordem dos Médicos; -se a aceitar propostas para realização de trabalho volun- j) Ingresso no internato médico. tário, designadamente em serviços de saúde e de apoio à Artigo 10.º comunidade, nos períodos em que se encontre a aguardar pela conclusão do processo de integração profissional. Instrução da candidatura 4 — O candidato compromete-se a aceitar a vaga que 1 — As candidaturas são apresentadas na sequência lhe corresponder, na sequência da realização do processo da abertura de concurso público, publicitado no portal da de seriação para ingresso no internato médico. saúde, assim como nos sites da Administração Central do 5 — Uma vez efectuado o ingresso no internato médico, Sistema de Saúde, I. P. (www.acss.min-saude.pt), da Funda- o candidato compromete-se a cumprir, na totalidade, o ção Calouste Gulbenkian (www.gulbenkian.pt) e do Serviço programa de formação da área profissional de especiali- Jesuíta aos Refugiados (www.jrsportugal.pt) e, ainda, em zação em que for colocado, com excepção dos médicos órgãos de comunicação social de distribuição nacional. com pedidos de equivalência a estágios aprovados pela 2 — Os documentos a apresentar obrigatoriamente no Ordem dos Médicos. acto da entrega da candidatura são os seguintes: 6 — O candidato reembolsará todos os montantes perce- bidos ao abrigo do programa até ao momento de verificação a) Formulário de candidatura, devidamente preenchido, dos factos seguintes: disponível online nos sites referidos no número anterior e na morada referida na alínea a) do artigo 8.º; a) Desistência ou incumprimento da totalidade do b) Documento identificativo com cópia autenticada ou programa de formação do internato médico por motivo confirmada pelos serviços do Serviço Jesuíta aos Refugiados; não justificado e não aprovado por parte do Ministério c) Visto ou autorização de residência válido, ou compro- da Saúde; vativo do pedido de renovação do mesmo junto do Serviço b) Não aceitação da vaga para ingresso no internato de Estrangeiros e Fronteiras, com cópia autenticada ou médico, realizada de acordo com a seriação definida para confirmada pelo Serviço Jesuíta aos Refugiados; ingresso dos candidatos admitidos no concurso aberto d) Fotocópia do contrato de trabalho, no caso de estar para o efeito; empregado; c) Realização de outras actividades profissionais, remu- e) Comprovativo do registo criminal, emitido há menos neradas, no período da atribuição da bolsa; de três meses, pelos serviços competentes em Portugal; d) Prestação de falsas declarações sobre matérias rele- f) Fotocópia de cartão de contribuinte, com cópia au- vantes para a concessão dos apoios; tenticada ou confirmada pelo Serviço Jesuíta aos Refu- e) Desistência do internato médico sem prévia autori- giados; zação do Ministério da Saúde. g) Atestado médico comprovativo da posse das necessá- rias aptidões físicas e mentais para o exercício da profissão, passado por um médico inscrito na Ordem dos Médicos CAPÍTULO IV Portuguesa; h) Diploma do curso de Medicina, com tradução lega- Candidatura ao programa lizada em português; i) Curriculum vitae desenvolvido, em português; Artigo 9.º j) Declaração da segurança social com referência à si- Actividades do programa tuação do candidato quanto a atribuição de subsídios; l) Três fotografias. O programa desenvolve-se de acordo com as seguintes actividades: 3 — Para além dos documentos referidos no número a) Entrega das candidaturas, no prazo indicado no anterior, deverão ser igualmente entregues, podendo-o edital de abertura de concurso, no Serviço Jesuíta aos ser após o acto de formalização de candidatura e até data Refugiados, sediado na Rua Oito ao Alto do Lumiar, 59, a definir e divulgar pela coordenação do programa, os 1750 Lisboa; seguintes documentos: b) Verificação dos requisitos formais de admissibilidade a) Fotocópia do cartão da segurança social; das candidaturas e selecção de candidatos; b) Comprovativo do registo criminal do país de origem; Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5693 c) Fotocópia do certificado de habilitações, com indi- c) Demonstrem possuir já alguma formação básica de cação de disciplinas, notas e carga horária; língua portuguesa. d) Programas das disciplinas e respectivas cargas horá- rias com fotocópia traduzida em português; 3 — Em caso de desistência de um candidato admitido e) Certidão do conselho/ordem, certificando a inscri- provisoriamente, pode o Serviço Jesuíta aos Refugiados ção e atestando qualquer registo relevante no processo admitir, em igual condição, o candidato em posição ime- do candidato; diatamente a seguir ao último candidato seleccionado. f) Prova de honorabilidade profissional, emitida pela entidade competente para o registo e controlo disciplinar Artigo 13.º dos médicos do país de origem ou proveniência, que ateste que o interessado se encontra em condições legais de exer- Divulgação da aceitação das candidaturas cer a profissão sem restrições e que não existem processos disciplinares pendentes ou sanções disciplinares; 1 — Serão divulgadas, nos sítios referidos no n.º 1 g) Carteira profissional, se existir, com fotocópia tra- do artigo 9.º, as listas que ordenam os candidatos ad- duzida em português; mitidos (provisória e definitivamente) e excluídos do h) Número de identificação bancária (NIB). programa. 2 — A notificação das decisões de aprovação para par- 4 — A apreciação e a decisão definitivas das candi- ticipação no programa deve fazer referência ao tipo de daturas só poderão ser feitas após a entrega de todos os apoios disponibilizados, assim como às condições neces- documentos antes referidos. sárias para a frequência do mesmo. 5 — Sem prejuízo do disposto na lei penal, a prestação 3 — Sobre a decisão de não aprovação do pedido pode de falsas declarações pelos candidatos, sobre matérias ser interposta reclamação para o presidente do conselho di- relevantes para a concessão dos apoios, implica a res- rectivo da Administração Central do Sistema de Saúde, I. P., pectiva exclusão do programa e, caso se tratem de apoios no prazo de cinco dias úteis após a notificação. pecuniários, a devolução dos mesmos por parte dos seus beneficiários. CAPÍTULO V Artigo 11.º Pedido de equivalência de habilitações Admissibilidade dos pedidos de candidatura 1 — A verificação dos requisitos formais de admissi- Artigo 14.º bilidade das candidaturas é realizada por uma comissão Responsabilidade pelo processo de equivalência de análise constituída por três elementos indicados pelo Serviço Jesuíta aos Refugiados em articulação com a Fun- A formalização do pedido de equivalência, junto das dação Calouste Gulbenkian. faculdades, será efectuada pelo Serviço Jesuíta aos Re- 2 — São consideradas provisórias as candidaturas fugiados, uma vez reunidos os documentos previstos nos dos médicos que cumpram as exigências previstas no ar- n.os 2 e 3 do artigo 9.º do presente Regulamento. tigo 6.º e no n.º 2 do artigo 9.º do presente Regulamento. 3 — São admitidos definitivamente ao programa os Artigo 15.º candidatos que cumpram os requisitos do artigo 6.º do presente Regulamento, que apresentem a documentação Instrução e formalização do pedido de equivalência prevista nos n.os 2 e 3 do artigo 9.º e, por último, que sejam 1 — Após a divulgação da admissão ao concurso, os aprovados na formação de língua portuguesa (acção 1), candidatos devem apresentar, na morada referida na alí- sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 18.º, ocupando nea a) do artigo 8.º do presente Regulamento, para efeitos o número de vagas de admissão definitiva primeira e pre- de instrução do pedido de equivalência, o modelo n.º 526, ferencialmente os candidatos considerados prioritários, da Imprensa Nacional-Casa da Moeda (disponível no site conforme o previsto no n.º 2 do artigo 11.º www.incm.pt), assinado pelo próprio ou seu procurador. Artigo 12.º 2 — A autenticação de documentos, necessária à ins- trução completa dos processos a apresentar junto das Fa- Admissão dos candidatos culdades de Medicina e da Ordem dos Médicos, é apoiada 1 — Após a verificação dos requisitos formais de ad- pelos serviços competentes na matéria, nacionais e es- missibilidade dos candidatos ao programa, previstas no trangeiros. n.º 1 do artigo 10.º, procede-se à admissão provisória dos mesmos, de acordo com os critérios referidos no número Artigo 16.º seguinte, assim como dos resultados de entrevista indivi- Realização de estágio profissional dual, a realizar pela comissão a que se refere o n.º 1 do artigo anterior. 1 — Uma vez aprovado o pedido de reconhecimento 2 — São seleccionados e admitidos, prioritariamente, de habilitações, pela faculdade de medicina, o candidato os candidatos que cumpram o maior número dos seguintes é chamado, pelo Serviço Jesuíta aos Refugiados, a realizar critérios: um estágio profissional, num estabelecimento de saúde, a) Estejam afastados há menos tempo das áreas da com a duração mínima de quatro meses. saúde; 2 — O processo de acompanhamento dos beneficiários b) Residam, legalmente, em Portugal há mais de dois de estágio será definido entre o Ministério da Saúde e os anos; estabelecimentos hospitalares que acolhem os estagiários. 5694 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Artigo 17.º Artigo 20.º Realização de exame nas faculdades de medicina Realização de exame de língua portuguesa para efeitos de reconhecimento de habilitações 1 — A realização do exame de língua portuguesa ocorre 1 — Após a realização do estágio referido no artigo an- nos períodos indicados pelas faculdades de medicina. terior, compete ao Serviço Jesuíta aos Refugiados inscrever 2 — Caso o candidato não seja aprovado no exame de os médicos nas faculdades de medicina para a realização língua portuguesa, e mantenha o interesse na sua participa- do exame para efeitos de reconhecimento de habilitações ção no programa, é-lhe dada oportunidade de se inscrever adquiridas. na época de exame seguinte, desde que se comprometa 2 — Caso o candidato reprove no exame pode apresentar- a aceitar actividades ocupacionais/complementares que -se na época de exame seguinte, desde que se comprometa venham a ser propostas pela coordenação do programa. a aceitar actividades ocupacionais que venham a ser pro- 3 — A participação em actividades complementares/ postas pela coordenação do programa, durante o período ocupacionais não invalida a atribuição da bolsa prevista em que aguarda pela realização do exame. no artigo 21.º do presente Regulamento. 3 — Uma vez atribuída a equivalência de habilitações por parte das faculdades, os beneficiários do programa Artigo 21.º devem proceder à sua inscrição na Ordem dos Médicos. Ingresso no internato médico Os candidatos aprovados no exame, para efeitos de CAPÍTULO V reconhecimento de habilitações, devem inscrever-se no Realização de acções formativas concurso que venha a ser aberto, imediatamente após a obtenção daquela aprovação, para ingresso na formação Artigo 18.º inicial do internato médico. Duração e forma de organização da formação CAPÍTULO VII 1 — Será realizada formação intensiva de português e de cidadania, em várias regiões do País, com a duração má- Apoios do programa xima de cento e quarenta e quatro horas, a repartir por duas acções, que visa preparar os candidatos ao programa para Artigo 22.º a realização do exame de língua portuguesa, obrigatório Tipo de apoios no âmbito dos processos de equivalência de habilitações a realizar nas faculdades de medicina. 1 — Os apoios financeiros destinam-se apenas aos can- 2 — A execução da formação, a que se refere o nú- didatos admitidos definitivamente no programa e são os mero anterior, é acompanhada pelo Serviço Jesuíta aos seguintes: Refugiados. a) Bolsa, em montante equivalente a dois salários míni- mos, a atribuir após a aprovação do pedido de equivalência Artigo 19.º de habilitações por uma faculdade de medicina, até ao Execução das acções de formação limite máximo de 12 meses; b) Ressarcimento de despesas efectuadas com tradu- 1 — As acções de formação referidas no artigo anterior ções, até ao montante máximo de € 800, sobre documentos são desenvolvidas em duas edições distintas: indicados nos n.os 2 e 3 do artigo 9.º do presente Regula- Acção 1 — com uma carga horária máxima de sessenta mento; horas, a realizar no período que antecede o início do es- c) Ressarcimento de despesas relativas a inscrição nas tágio, com enfoque no domínio da língua portuguesa e faculdades de medicina e a emissão de certidão de equi- cidadania; valência, já efectuadas pelos médicos imigrantes; Acção 2 — com uma carga horária máxima de oitenta d) Ressarcimento de despesas relativas a inscrição na e quatro horas, a realizar durante a execução do estágio, Ordem dos Médicos. com enfoque em aspectos técnicos relacionados com o exercício da medicina e integração no Sistema Nacional 2 — Podem ser concedidos outros apoios aos candida- de Saúde. tos, designadamente: a) Disponibilização de acções formativas para desen- 2 — A frequência das acções 1 e 2 é obrigatória para volvimento da língua portuguesa; todos os candidatos constantes da lista definitiva de admi- b) Apoio na autenticação dos documentos exigidos para tidos ao programa, sem prejuízo do disposto nos números participação no programa; seguintes. c) Realização dos pedidos de equivalência de habilita- 3 — Uma vez iniciada a acção de formação, podem os ções junto das faculdades de medicina, com suporte das candidatos ser dispensados da sua frequência, ao longo despesas inerentes ao processo; da respectiva execução, mediante parecer favorável do d) Disponibilização de bibliografia, livros ou fotocó- professor responsável. pias, para preparação do exame exigido pelas Faculdades 4 — Ficam dispensados da acção 1, referida no n.º 1 do de Medicina; presente artigo, os candidatos já aprovados na prova de lín- e) Apoio de carácter social, a realizar pelo Serviço Je- gua portuguesa por uma faculdade de medicina, mediante suíta aos Refugiados, nomeadamente, identificação de apresentação de documento comprovativo. creches/jardim-de-infância para crianças a cargo, procura Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5695 de trabalho para cônjuges e procura de alojamento para os 4.ª A cumprir, após ingresso no internato médico, a médicos deslocados. totalidade do programa de formação da área profissional de especialização em que for colocado, com excepção das 3 — O ressarcimento de despesas a que se refere a alí- situações previstas no Regulamento do Programa; nea b) do n.º 1 do presente artigo será efectuado apenas 5.ª A candidatar-se uma segunda vez, numa faculdade sobre comprovativos emitidos a partir do 2.º semestre de de medicina, ao exame de língua portuguesa, caso reprove 2007 e durante 2008. na primeira tentativa, e cumprindo as condições previstas neste Regulamento; Artigo 23.º 6.ª A candidatar-se uma segunda vez, numa faculdade Concessão de apoios de medicina, ao exame de estado (a realizar após o está- A concessão de apoios concretiza-se verificando-se gio), caso reprove na primeira tentativa, e cumprindo as as condições previstas neste Regulamento e após a assi- condições previstas neste Regulamento; natura de termo de aceitação pelo candidato admitido ao 7.ª A reembolsar o programa, caso desista por programa. motivo não justificado e não aprovado por parte do Ministério da Saúde, realize outras actividades pro- Artigo 24.º fissionais, remuneradas, no período da atribuição da bolsa, preste falsas declarações sobre matérias Processamento dos apoios previstos relevantes para a concessão dos apoios ou desista do 1 — O início da atribuição da bolsa coincidirá com internato médico sem prévia autorização do Minis- a assinatura do termo de aceitação previsto no n.º 2 do tério da Saúde. artigo 7.º do presente Regulamento. 2 — A atribuição da bolsa prevista é realizada através O candidato a bolseiro, ... (assinatura). de transferência bancária e ocorre até ao dia 7 do mês ... de ... de ... (data). seguinte, transferindo-se para o dia útil imediatamente seguinte caso o dia 7 seja sábado, domingo ou feriado. 3 — O ressarcimento de despesas efectuadas, assim como a disponibilização de verbas para os fins especí- ficos previstos no presente regulamento, são igualmente processados através de transferência bancária, após a apre- sentação dos recibos legais comprovativos da realização das mesmas. Artigo 25.º Elegibilidade das despesas Para efeitos de reembolsos de despesas efectuadas pe- los beneficiários e enquadráveis nos apoios previstos no artigo 21.º, só serão elegíveis despesas com data posterior à entrega do dossier de candidatura ao programa, com excepção das despesas previstas na alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo. ANEXO Termo de aceitação para participação no âmbito do programa «Integração profissional de médicos imigrantes» No âmbito do Programa «Integração profissional de médicos imigrantes», o(a) licenciado(a) em Medicina, ..., portador(a) do passaporte ... e do visto ... válido até ..., de- clara aceitar o subsídio, no valor de ... euros, que lhe é atri- buído pelo Ministério da Saúde, assim como outros apoios previstos no Regulamento do Programa e compromete-se a cumprir as seguintes condições: 1.ª A realizar o estágio previsto no Regulamento do Programa, de acordo com o plano de formação da res- ponsabilidade de um orientador a designar para o efeito; 2.ª A aceitar propostas para realização de trabalho vo- luntário, designadamente em serviços de saúde e de apoio à comunidade, nos períodos em que se encontre a aguardar pela conclusão do processo de integração profissional; 3.ª A aceitar a vaga que lhe corresponder, na sequência da realização do processo de seriação para ingresso no internato médico; 5696 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 3 e 4 do artigo 56.º da CRP, conjugadas com a alínea b) do artigo 165.º da CRP; 8) Norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 63.º, com fun- Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 402/2008 damento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, Processo n.º 573/08 como decorrência da violação da reserva de competência dos órgãos de soberania e, ainda, da violação da alínea a) Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: do n.º 6 do artigo 168.º da CRP, conjugada com o proémio do mesmo preceito; I — Relatório 9) Norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º, com fun- damento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, em 1 — O Presidente da República requereu, em 4 de Julho consequência da inobservância da reserva de competência de 2008, ao abrigo do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição dos órgãos de soberania que abrange a matéria da alínea u) da República Portuguesa (CRP), do n.º 1 do artigo 51.º e do do artigo 164.º da CRP e, ainda, com fundamento na sua n.º 1 do artigo 57.º da Lei de Organização, Funcionamento desconformidade com o n.º 4 do artigo 272.º da CRP; e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei 10) Norma do n.º 3 do artigo 47.º, por efeito da viola- n.º 28/82, de 15 de Novembro, alterada, por último, pela ção dos n.os 5 e 3 do artigo 112.º e do n.º 3 do artigo 116.º Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal e, ainda, subsidiariamente, caso não procedam os fun- Constitucional aprecie a constitucionalidade das seguintes damentos anteriores, a segunda parte da mesma norma, normas do Decreto n.º 217/X, da Assembleia da República, com fundamento em violação da reserva de lei orgânica, de 27 de Junho de 2008, que «Aprova a terceira revisão prevista no n.º 2 do artigo 166.º conjugado com a alínea j) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma do artigo 164.º da CRP; dos Açores», recebido na Presidência da República em 3 11) Norma constante do n.º 2 do artigo 67.º, com fun- de Julho de 2007, para ser promulgado como lei: damento em violação da regra de enumeração estatutária 1) Norma constante da primeira parte do n.º 5 do ar- das matérias cometidas à competência legislativa comum tigo 69.º, com fundamento na violação da reserva de lei or- das regiões autónomas prevista no n.º 4 do artigo 112.º e gânica decorrente da conjugação da alínea j) do artigo 164.º repetida na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e no n.º 1 do com o n.º 2 do artigo 166.º e com a alínea b) do artigo 133.º artigo 228.º da CRP e, ainda, com fundamento em viola- da Constituição; ção da dimensão material do conceito constitucional de «âmbito regional» prescrito no n.º 2 do artigo 114.º e do 2) Norma constante da segunda parte do n.º 5 do ar- princípio da reserva constitucional das competências dos tigo 69.º, com fundamento em inconstitucionalidade conse- órgãos de soberania, enunciado no n.º 2 do artigo 110.º; quente, derivada da sua relação instrumental com a norma 12) Norma prevista na última parte do n.º 1 do artigo 44.º, prevista na primeira parte do mesmo preceito e, ainda, com fundamento na violação do n.º 7 do artigo 112.º da com fundamento em violação do n.º 2 do artigo 110.º da CRP, do n.º 2 do artigo 266.º da CRP, na parte em que CRP; enuncia o princípio da subordinação dos regulamentos 3) Norma do n.º 3 do artigo 114.º, com fundamento em administrativos à lei, e do n.º 5 do artigo 112.º violação do princípio da reserva constitucional da definição das competências dos órgãos de soberania enunciado no 2 — Os fundamentos do pedido são os seguintes: n.º 2 do artigo 110.º da CRP e, subsidiariamente, caso não proceda a interpretação favorável à violação da reserva «1.º As disposições normativas sindicadas constam de Constituição, com fundamento em violação da reserva do decreto da Assembleia da República que procedeu de lei orgânica, decorrente da conjugação da alínea e) do à terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP; dos Açores, adiante designado por Estatuto, importando 4) Norma prevista no n.º 1 do artigo 45.º, com funda- agrupá-las, por razões sistemáticas, em cinco ordens de mento em violação do n.º 2 do artigo 232.º da CRP, bem questões que me suscitam dúvidas de constitucionali- como da mesma norma, a título subsidiário, e das normas dade, a saber: constantes do n.º 5 e do n.º 6 do artigo 46.º, com funda- i) Aprovação de normas estatutárias no domínio da mento em violação da reserva de lei orgânica, nos termos reserva de Constituição e reserva de lei orgânica; da alínea b) do artigo 164.º, conjugada com o n.º 2 do ii) Definição de matérias de âmbito regional; artigo 166.º da CRP; iii) Submissão a uma votação por maioria de dois 5) Norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 49.º, com fun- terços dos actos de iniciativa legislativa regional re- damento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, que lativos a normas estatutárias e normas de lei orgânica decorre da inobservância da reserva de competência dos relativa à eleição dos deputados à assembleia legislativa órgãos de soberania, a qual incorpora a matéria da alínea r) da Região; do artigo 164.º da CRP; iv) Introdução de uma cláusula residual atributiva 6) Norma da alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º, com funda- de competência legislativa regional em matérias não mento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, como identificadas na Constituição e no Estatuto; consequência do desrespeito pela reserva de competência v) Atribuição de forma legislativa a normas regionais dos órgãos de soberania que abrange a matéria da alínea v) que regulamentem as leis dos órgãos de soberania. do n.º 1 do artigo 165.º da CRP; 7) Normas previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do ar- I — Aprovação de normas estatutárias no domínio da reserva de Constituição e reserva de lei orgânica tigo 61.º, com fundamento em violação do n.º 4 do ar- tigo 112.º da CRP, como decorrência da sua incursão inde- 2.º A definição das competências dos órgãos de sobe- vida na reserva de competência dos órgãos de soberania, a rania integra, nos termos do n.º 2 do artigo 110.º da CRP, que respeitam as matérias previstas nas normas dos n.os 1, a reserva de Constituição, daqui resultando a regra de Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5697 que apenas a Constituição pode determinar a competên- a prevista para a votação final global do Estatuto (n.º 3 cia dos mesmos órgãos, bem como os correspondentes do artigo 116.º da CRP); limites, excepto se habilitar a lei ordinária a dispor, c) A grande maioria das leis orgânicas se encontrar também, sobre esta matéria. sujeita a uma reserva de votação na especialidade em 3.º Quanto às reservas de lei com valor reforçado, plenário, nos termos do n.º 4 do artigo 168.º da CRP, regista-se que assumem essa natureza legal tanto os imposição que não abrange as normas estatutárias; actos legislativos que aprovam os Estatutos Político- d) Em caso de veto político do Presidente da Repú- -Administrativos das Regiões Autónomas como as leis blica, a maioria parlamentar de confirmação susceptível orgânicas. de o superar dever ser, de acordo com os n.os 2 e 3 do 4.º Os estatutos consistem numa categoria legisla- artigo 136.º da CRP, mais onerosa em relação aos de- tiva que assume valor reforçado, nos termos do crité- cretos enviados para promulgação como leis orgânicas rio enunciado na última parte do disposto no n.º 3 do (maioria de dois terços dos deputados presentes, desde artigo 112.º da Constituição, atenta a relação passiva e que superior à maioria absoluta dos deputados efectivos) activa de respeito que impõem a outras normas legais, do que para decretos destinados a ser promulgados como por força das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da estatutos político-administrativos (maioria absoluta dos Constituição da República. deputados em efectividade de funções); 5.º O valor reforçado das leis orgânicas decorre, por e) Os diplomas que careçam ser promulgados como seu lado, do respectivo processo especial e agravado de lei orgânica se encontrarem sujeitos às especialidades produção e revelação legislativa e encontra-se expres- impugnatórias em sede de fiscalização preventiva de samente reconhecido pela primeira parte do disposto constitucionalidade previstas nos n.os 4, 5 e 7 do ar- no n.º 3 do artigo 112.º da CRP. tigo 278.º da CRP, contrariamente ao que sucede com os decretos que aprovam normas estatutárias. 6.º A circunstância de os Estatutos deverem ser acata- dos por todos os restantes actos legislativos, nos termos Ora, das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da CRP, não 9.º Tal como se observará nas alíneas seguintes e, alarga essa relação de respeito à regulação, por norma subsidiariamente, nos n.os 81.º e 82.º deste requerimento, estatutária, de matérias que excedam o conteúdo da diversas normas contidas no decreto sub iuditio dispõem reserva de estatuto, cujo objecto respeita à organização sobre a reserva de Constituição e de lei orgânica. e funcionamento das instituições regionais. 7.º A delimitação do âmbito e do objecto da reserva de A — Limites temporais à marcação de eleições Estatuto encontra-se densificada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos n.os 92/92, 635/95 10.º A primeira parte da disposição normativa do e 283/2007), importando referir que: n.º 5 do artigo 69.º do Decreto n.º 217/X determina que, em caso de dissolução da assembleia legislativa da Re- a) A mesma jurisprudência inclina-se pela não in- gião pelo Presidente da República, as eleições para o constitucionalidade formal dos chamados ‘cavaleiros mesmo órgão representativo devem ser marcadas num estatutários’ de direito comum (Acórdão n.º 1/91), ou prazo máximo de 60 dias. seja, de normas constantes dos Estatutos, mas anódinas 11.º A norma que prevê o prazo máximo referido ao objecto estatutário; no número anterior reproduz o disposto no n.º 2 do b) A orientação jurisprudencial acabada de referir não artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo em vi- poderá deixar de ser diversa sempre que os referidos gor e propõe-se complementar a regra enunciada no ‘cavaleiros estatutários’ passem a incidir sobre a reserva n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de de outras leis reforçadas pelo procedimento, como é o Agosto (lei eleitoral para a assembleia legislativa da caso das leis orgânicas; Região Autónoma dos Açores), a qual determina que a c) Isto, porque violará a reserva de lei orgânica toda marcação de eleições para a assembleia legislativa da a norma constante dos Estatutos que inove sobre maté- Região deve observar a antecedência mínima de 55 dias rias que a Constituição inscreva na reserva da primeira em caso de dissolução. categoria legal, nos termos da conjugação do n.º 2 do Verifica-se, no entanto, que: artigo 166.º com o artigo 164.º da CRP. 12.º A alínea b) do artigo 133.º da CRP prescreve que a competência do Presidente da República para a 8.º A violação da reserva de lei orgânica por norma marcação de eleições legislativas regionais se exerce em constante dos Estatutos fere esta última de inconstitu- ‘harmonia com a lei eleitoral’, a qual deve revestir de cionalidade formal, na medida em que a mesma norma acordo com a alínea j) do artigo 164.º, conjugada com o não é produzida, revelada e sujeita aos requisitos pró- n.º 2 do artigo 166.º da CRP, a forma de lei orgânica. prios do controlo de mérito e do controlo preventivo Por conseguinte, de constitucionalidade que a Constituição determina 13.º A fixação de prazos máximos e mínimos à mar- para as leis orgânicas, merecendo particular destaque cação de eleições para os parlamentos regionais integra o facto de: a reserva de lei orgânica, pelo que o preceito sindicado, ao não revestir a forma assinada a esta categoria legal a) As normas constantes do Estatuto não assumirem e ao invadir a reserva de lei orgânica, enferma de in- o título formal de lei orgânica (legenda própria e nu- constitucionalidade formal, pelas razões expostas nos meração privativa) que o n.º 2 do artigo 166.º da CRP números 7.º e 8.º deste requerimento. impõe para as leis desta natureza; Paralelamente, b) A maioria constitucionalmente estipulada para a 14.º A regra que, na segunda parte do n.º 5 do ar- aprovação das leis orgânicas em votação final global tigo 69.º do decreto, determina a sanção de inexistência (n.º 5 do artigo 168.º da CRP) ser mais exigente do que jurídica para o decreto do Presidente da República que 5698 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 viole o prazo máximo para a marcação de eleições, dessa competência e que prescreve os trâmites subse- previsto na primeira parte do preceito, resulta ser in- quentes relativos à audição do Governo e à autorização constitucional, a título consequente, dada a sua relação da Assembleia da República. de instrumentalidade necessária com a norma incons- 19.º Se é um facto que a lei ordinária que aprova titucional que fixa o referido prazo. os regimes do estado de sítio e estado de emergência Mas, [alínea e) do artigo 164.º da CRP] pode logicamente 15.º Mesmo que se entendesse como não procedente dispor sobre a matéria dos estados de excepção, as suas o argumento favorável à inconstitucionalidade conse- regras apenas devem proceder à densificação ou ‘regu- quente a que se fez referência no número anterior, a lamentação’ das regras constitucionais que estruturam norma contida na segunda parte do n.º 5 do artigo 69.º o processo correspondente, e nunca integrar as mesmas seria sempre inconstitucional com fundamento na vio- normas constitucionais. lação do n.º 2 do artigo 110.º da CRP, dado que: Sintomaticamente, 20.º A lei em vigor sobre o regime dos estados de a) A competência dos órgãos de soberania só pode sítio e de emergência não prevê qualquer trâmite de au- ser definida por acto legislativo ‘quando a mesma Cons- dição de órgãos de governo das regiões ou de quaisquer tituição directa ou indirectamente autorize a lei que o outros órgãos constitucionais, por parte do Presidente faça ou quando ela remeter para lei tal tarefa’ (Acórdão da República. n.º 81/86 do Tribunal Constitucional); 21.º Devem, pois, incorporar a reserva de Constitui- b) Mesmo que o Presidente da República não observe ção, na qualidade de normas estruturantes dos estados os prazos constantes da lei eleitoral relativos à marcação de excepção, todas as regras que determinem audições de eleições, em caso de dissolução do parlamento regio- prévias com carácter obrigatório de órgãos constitu- nal, não pode a mesma lei eleitoral estipular a sanção cionais por parte do Presidente da República, na sua de inexistência jurídica para o decreto presidencial que qualidade de órgão competente para declarar os estados lhe seja desconforme; de sítio e de emergência, dado que: c) Isto porque a sanção de inexistência fixada ao decreto presidencial que incumpra uma lei consiste num i) Os mesmos estados de excepção supõem um pro- condicionamento jurídico constitutivo, particularmente cesso de tramitação urgente fundado numa situação de severo nos seus efeitos, a uma competência constitucio- necessidade pública estadual, pelo que qualquer regra nal do Presidente da República, o qual não se encontra que imponha audições prévias a órgãos constitucionais previsto ou habilitado pela própria Lei Fundamental; conforma um limite às competências do Presidente da d) Não pode, por conseguinte, a lei eleitoral, por República e propicia a desaceleração da marcha do manifesta falta de habilitação constitucional, limitar mesmo processo, pelo que, atenta a essencialidade dos ou condicionar as competências constitucionalmente bens jurídicos e interesses protegidos, deve ser a Cons- atribuídas aos órgãos de soberania, sob pena de violar tituição e não a lei ordinária a determinar as audições o princípio da ‘reserva ou exclusividade constitucional’ com carácter obrigatório; das competências do Presidente da República, de acordo ii) Se a declaração dos estados de excepção con- com o n.º 2 do artigo 110.º da CRP; siste num acto típico de soberania e se na Constituição e) Se as considerações expostas se aplicam à lei elei- portuguesa figura expressamente a regra da audição toral a que a alínea b) do artigo 133.º da CRP respeita, obrigatória do Governo da República, na qualidade de por maioria de razão se aplicarão à norma sindicada órgão soberano, por maioria de razão deveria também que dispõe indevidamente sobre matéria eleitoral, por constar da Lei Fundamental e de mais nenhuma outra não assumir a forma de lei orgânica que a Constitui- norma a introdução de uma regra hipotética que impu- ção prescreve, violando o mesmo preceito o n.º 2 do sesse a audição prévia de órgãos constitucionais não artigo 110.º da Lei Fundamental. soberanos, como seria o caso dos presidentes dos órgãos de governo da Região Autónoma dos Açores; B — Audição de órgãos da Região Autónoma dos Açores iii) O instituto dos estados de excepção, indepen- pelo Presidente da República previamente à declaração dentemente de poder abranger a totalidade ou parte do estado de sítio e estado de emergência na mesma região do território nacional, pressupõe um processo jurídico 16.º A norma do n.º 3 do artigo 114.º do decreto deter- unitário quanto à sua decretação, pelo que ofenderia mina que o Presidente da República procede obrigatoria- os princípios da unidade, da solidariedade nacional e da mente à audição do presidente da assembleia legislativa igualdade (artigo 6.º, n.º 2, do artigo 225.º e artigo 13.º e do presidente do governo da Região Autónoma dos da CRP) toda a norma legal que propiciasse diferenças Açores previamente à declaração do estado de sítio ou na tramitação desse processo em razão do território, de emergência no território da mesma Região. derivadas da circunstância de o Estatuto da Região 17.º Trata-se de uma disposição inovatória, dado que Autónoma dos Açores prever a audição obrigatória de a Constituição da República, ao regular o procedimento órgãos regionais e o Estatuto da Região Autónoma da relativo à declaração do estado de sítio e de emergência Madeira omitir esse trâmite. (artigos 19.º e 134.º, alínea f) do n.º 1 do artigo 197.º e artigo 138.º da CRP) não prevê a audição de órgãos 22.º Atentos os argumentos expostos no número pre- de governo das regiões autónomas. cedente, verifica-se que a norma prevista no n.º 3 do 18.º Deve entender-se que as regras estruturantes do artigo 114.º do decreto configura um limite indevido processo de declaração do estado de sítio e estado de ao exercício de uma competência constitucional do emergência integram a reserva de lei constitucional, Presidente da República, violando o princípio da reserva já que é a própria Lei Fundamental que define a com- constitucional das competências dos órgãos de sobera- petência do Presidente da República para a declaração nia, nos termos do n.º 2 do artigo 110.º da CRP. dos estados de excepção, que fixa os limites substanciais Mas, sem conceder: Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5699 23.º No caso de vir a proceder uma interpretação e aos cidadãos eleitores quando o n.º 2 do artigo 232.º diversa da que foi acabada de expor, no sentido de ser da CRP restringe essa competência à assembleia le- lícito que a lei ordinária possa determinar a obrigatorie- gislativa da Região, viola este último preceito da Lei dade da audição dos presidentes de órgãos de governo Fundamental; regional pelo Presidente da República, no caso de este Verifica-se, por outro lado, que: órgão pretender declarar os estados de excepção apenas 30.º A disposição normativa da alínea b) do ar- no território das regiões, considera-se que essa impo- tigo 164.º da CRP, conjugada com o n.º 2 do artigo 166.º sição legal só poderia constar de lei orgânica e nunca da CRP, insere o regime do referendo regional na reserva de lei estatutária. de lei orgânica. Isto, porque: 31.º Sucede, porém, que não foi aprovada, até ao 24.º Decorre da conjugação da norma da alínea e) momento da apresentação deste requerimento, qualquer do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP que lei orgânica do referendo regional. os regimes legais do estado de sítio e estado de emer- Assim sendo, gência que ‘regulamentam’ as normas constitucionais 32.º Não é constitucionalmente admissível que nor- aplicáveis incorporam a reserva de lei orgânica, de- mas legais constantes de lei estatutária, como as previs- vendo integrar a mesma reserva todas as disposições tas no n.º 1 do artigo 45.º e nos n.os 5 e 6 do artigo 46.º do complementares ou adjectivas do processo de declaração decreto, estabeleçam regras imediatamente exequíveis desses estados de excepção. em matéria do regime do referendo regional, inseridos 25.º A existirem dúvidas sobre qual a categoria le- pela Constituição na reserva de lei orgânica, pelo que as gal que poderia regular o referido trâmite de audição, mesmas disposições normativas enfermam de inconsti- o princípio de especialidade da lei consagrada pela tucionalidade formal, de acordo com a fundamentação Constituição para reger o estado de sítio e o estado de expendida nos n.os 7.º e 8.º deste requerimento. emergência e a simultânea inaptidão do Estatuto para vincular os órgãos de soberania em relação ao exercício II — Matérias definidas no Estatuto como das suas competências próprias de natureza unitária de ‘competência legislativa inscreveriam essa matéria na reserva de lei orgânica. própria’ da assembleia legislativa regional 26.º Nestes termos, deve concluir-se à luz das consi- 33.º Intentando dar cumprimento ao disposto na alí- derações expressas nos n.os 7.º e 8.º deste requerimento nea a) do n.º 1 do artigo 227.º e no n.º 1 do artigo 228.º que a norma sindicada, a proceder a segunda interpre- da CRP, no sentido da definição dos domínios de ‘âm- tação examinada, incorreria, também, em inconstitu- bito regional’ sobre os quais deve incidir a competência cionalidade formal. legislativa de tipo comum da Região Autónoma dos Açores, as normas dos artigos 49.º a 66.º do decreto C — Referendo regional identificam uma pluralidade de ‘Matérias de compe- 27.º As normas previstas no n.º 1 do artigo 45.º e nos tência legislativa própria’ da assembleia legislativa da n.os 5 e 6 do artigo 46.º do Decreto n.º 217/X assumem mesma Região. carácter inovatório, em face do disposto no n.º 2 do 34.º Verifica-se, porém, que, tal como se observará artigo 232.º e das correspondentes remissões para o ar- nas alíneas seguintes deste requerimento, alguns dos tigo 115.º da CRP, em matéria de referendo regional. referidos domínios materiais não podem integrar a ‘com- 28.º Efectivamente: petência própria’ do órgão parlamentar da Região, pela circunstância de se encontrarem reservados pela Cons- a) O n.º 1 do artigo 45.º atribui competência para tituição da República aos órgãos de soberania, reserva a iniciativa referendária a um conjunto de entidades essa que se encontra vedada aos poderes legislativos das (assembleia legislativa, governo e grupos de cidadãos regiões, nos termos do n.º 4 do artigo 112.º da CRP. eleitores) mas, ao fazê-lo, inova em face do disposto no n.º 2 do artigo 232.º da CRP, o qual apenas comete essa A — Regime de elaboração e organização do orçamento faculdade à assembleia legislativa da Região; da Região b) O n.º 5 do artigo 46.º densifica os critérios da 35.º A norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 49.º do liberdade e gratuitidade do direito de iniciativa refe- decreto em apreciação atribui à competência legislativa rendária, determinando que a recolha de assinaturas própria da Região Autónoma dos Açores ‘O regime e demais actos necessários para a sua efectivação não de elaboração e organização do orçamento’ da mesma podem ser dificultados ou impedidos por qualquer en- Região. tidade ou sujeitos ao pagamento de impostos ou taxas, 36.º Sucede, todavia, que a alínea r) do artigo 164.º da do que resulta a fixação de uma regra garantística sobre CRP inscreve a matéria relativa à ‘elaboração e organi- as condições de realização do referendo que não resulta zação dos orçamentos (…) das regiões autónomas’ (usu- directamente da Constituição; almente designada por legislação de enquadramento c) O n.º 6 do artigo 46.º, na sua segunda parte, fixa o orçamental) na reserva absoluta de competência legis- número mínimo de cidadãos eleitores que podem subs- crever uma iniciativa referendária popular, disposição lativa da Assembleia da República, pelo que a norma que implica um juízo de mérito sobre os pressupostos da sindicada resulta ser inconstitucional, por violação do pré-iniciativa referendária que não decorre de qualquer n.º 4 do artigo 112.º da CRP. norma constitucional. B — Bens do domínio público marítimo do Estado 29.º No que em especial diz respeito à norma pre- 37.º A alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º do decreto vista no n.º 1 do artigo 45.º, constata-se que a mesma, impugnado prescreve que a matéria dos ‘regimes de ao alargar a iniciativa referendária ao governo regional licenciamento, no âmbito da utilização privativa dos 5700 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 bens do domínio público marítimo do Estado’, respeita C — Direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores à esfera de competência legislativa própria da Região. 47.º As normas previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 38.º Verifica-se, contudo, que a matéria do ‘regime do artigo 61.º do decreto inscrevem na ‘competência dos bens de domínio público’ encontra-se inserida pela própria’ da assembleia legislativa da Região Autónoma alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP na reserva dos Açores matérias que vertem sobre os direitos, liber- relativa de competência legislativa da Assembleia da dades e garantias dos trabalhadores, tendo por fim a República, sendo significativo que, de acordo com a sua regulação por acto legislativo regional. alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, a mesma As- Efectivamente, sembleia se encontre inibida de conceder autorizações 48.º Importa observar que a alínea a) do n.º 2 do legislativas às regiões autónomas sobre esta matéria. artigo 61.º do decreto, conjugada com o n.º 1 do mesmo 39.º O domínio material regulado na norma sindicada preceito, permite à assembleia legislativa da Região parece respeitar às condições de utilização dos bens do legislar sobre a ‘garantia do exercício da actividade domínio público do Estado na Região Autónoma dos sindical na região’, matéria que se inscreve na esfera Açores, importando aferir se a correspondente disciplina do n.º 1 do artigo 56.º da CRP e que tange à ‘garantia legal se insere na matéria reservada, nos termos do nú- do direito à actividade sindical’. mero precedente, à Assembleia da República. Por outro lado, 40.º Resulta do n.º 2 do artigo 84.º da Constituição da 49.º A alínea b) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto República que quer o regime material quer as condições comete à mesma assembleia a faculdade de legislar de utilização quer os limites do domínio público do Es- sobre ‘As relações individuais e colectivas de trabalho’, tado, regiões autónomas e autarquias locais integram domínio previsto nos n.os 3 e 4 do artigo 56.º da CRP que a reserva de lei. remete para lei respectivamente, a garantia ‘do direito de contratação colectiva’ pelas associações sindicais e das 41.º Cumpre, contudo, aferir se, no tocante às con- regras respeitantes ‘à legitimidade para a celebração das dições de utilização dos bens do domínio público do convenções colectivas de trabalho, bem como à eficácia Estado, essa lei se encontra reservada à Assembleia das respectivas normas’. da República ou se pode ser objecto de regulação pela 50.º O facto de os direitos e garantias referidos nos legislação regional. números precedentes deste requerimento integrarem a 42.º Tanto a doutrina de referência como a jurispru- esfera dos direitos, liberdades e garantias dos traba- dência do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 330/99) lhadores (capítulo III do título II integrado na parte I da coincidem em reconduzir a matéria da definição das CRP) insere a respectiva disciplina legislativa na reserva condições de utilização dos bens do domínio público relativa de competência da Assembleia da República que do Estado ao ‘regime dos bens do domínio público’ abrange todos os preceitos dos títulos I e II da parte I, equacionado no seu sentido amplo, sendo (tal como foi referentes a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos observado supra no n.º 39.º do presente requerimento) [alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP]. esse mesmo regime incorporado pela alínea v) do n.º 1 Por consequência, do artigo 165.º da CRP na reserva relativa de compe- 51.º As normas sindicadas constantes das alíneas a) tência legislativa da Assembleia da República. e b) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto enfermam de Pelo que, inconstitucionalidade, com fundamento em violação 43.º A norma sindicada resulta ser inconstitucional, do disposto no n.º 4 do artigo 112.º da CRP, na medida por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP. em que atribuem ao poder legislativo regional comum Contudo, domínios reservados à competência legislativa da As- 44.º Mesmo que prevalecesse uma interpretação di- sembleia da República. versa da exposta, nunca as regiões autónomas poderiam D — Disciplina legal da actividade reguladora dos órgãos de legislar sobre os regimes de ‘licenciamento, no âmbito comunicação social na Região da utilização privativa dos bens do domínio público marítimo do Estado’, dado que se trata de uma matéria 52.º A norma da alínea h) do n.º 2, conjugada com que, manifestamente, não integra o ‘âmbito regional’. o n.º 1, do artigo 63.º do Decreto n.º 217/X comete à 45.º De acordo com o sentido geral que emerge assembleia legislativa da Região a competência para de recente jurisprudência do Tribunal Constitucional legislar em matéria de ‘regulação do exercício da activi- (Acórdão n.º 258/2007), não integram o conceito de dade dos órgãos de comunicação social’ na Região, sus- ‘âmbito regional’ matérias cuja disciplina legislativa citando objecções em matéria de constitucionalidade. possa afectar a ordem jurídica nacional, outras insti- 53.º Em abstracto, as funções de regulação horizontal susceptíveis de incidir, constitutivamente, na actividade tuições e outras pessoas colectivas que não as regiões das empresas de comunicação social implicam o exer- autónomas. cício de um poder independente de supervisão que é 46.º Na situação sub iuditio, estando em causa bens susceptível de ser exercido, em simultâneo, por diversas do domínio público marítimo do Estado, toda a lei re- entidades administrativas independentes, sempre que gional que estabelecesse os regimes de licenciamento as actividades desenvolvidas pelas referidas empresas para utilização privativa dos mesmos bens excederia a respeitem ao objecto específico de supervisão cometido esfera das questões de especial configuração regional, a cada uma dessas autoridades reguladoras. para se projectar na área de interesse comum a todos Contudo, os cidadãos prosseguida pelo Estado Português, pelo 54.º Sempre que se encontre em causa a garantia que a norma sindicada seria inconstitucional com fun- dos direitos fundamentais e dos fins de interesse pú- damento em excedência do limite do ‘âmbito regional’ blico enumerados no n.º 1 do artigo 39.º da CRP, deve consagrado no n.º 4 do artigo 112.º da CRP. a função reguladora encontrar-se cometida apenas à Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5701 autoridade administrativa independente prevista neste e que, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, pressupõe mesmo preceito, cuja epígrafe sintomaticamente se re- que a actividade reguladora seja exercida por uma única porta à ‘regulação da comunicação social’. entidade, cujo estatuto deve ser regido por uma lei da 55.º Assim, à luz do artigo 39.º da CRP, a disciplina Assembleia da República aprovada na generalidade, legal da actividade constitucionalmente designada como especialidade e em votação final global por maioria ‘regulação da comunicação social’ supõe: de dois terços; b) A aprovação da norma sindicada pela maioria de a) A fixação de critérios reitores do exercício da ac- dois terços, apenas na fase de votação na especiali- tividade de uma autoridade reguladora específica; dade, mostra-se insuficiente para preencher os requisitos b) Que a matéria da ‘regulação do exercício da ac- de votação necessariamente mais exigentes, referidos tividade dos órgãos de comunicação social’ a nível da na alínea anterior deste requerimento e prescritos pela Região Autónoma dos Açores, enunciada no n.º 1 do mencionada alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º da CRP, artigo 63.º do decreto, se enquadra na actividade de ‘re- para a aprovação da lei da entidade reguladora da co- gulação da comunicação social’ prevista no artigo 39.º municação social. da CRP, a qual respeita à salvaguarda de direitos, liber- dade e garantias, sendo, como tal, uma matéria inserida E — Segurança pública na competência legislativa reservada da Assembleia da República. 61.º A norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º do diploma define como matéria ‘de competência legisla- 56.º Dir-se-ia, assim, numa primeira leitura, que a tiva própria’ da assembleia legislativa da Região Au- norma sindicada seria inconstitucional por violação do tónoma dos Açores a ‘manutenção da ordem pública e n.º 4 do artigo 112.º da CRP, na medida em que permi- da segurança de espaços públicos (…)’. tiria que a assembleia legislativa da Região legislasse 62.º A disposição normativa referida no número sobre uma área material integrada na reserva relativa anterior pode enfermar de inconstitucionalidade, com de competência da Assembleia da República, de acordo fundamento em duas ordens de argumentos, a saber: com a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. a) Fixação de regras materiais em matéria de ordem Contudo, pública e segurança interna na Região Autónoma dos 57.º A norma da alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º da Açores; CRP determina que o estatuto da entidade de regulação b) Regulação do emprego de forças de segurança, da comunicação social a que o n.º 2 do artigo 39.º da tendo em vista a manutenção da ordem pública e segu- mesma Constituição diz respeito deve ser aprovado por rança interna na mesma Região. lei da Assembleia da República votada por maioria de dois terços dos deputados presentes desde que superior 63.º Cumpre, previamente, clarificar que a actividade à maioria absoluta dos efectivos, o que significa que a relativa à manutenção da ‘segurança interna’ compre- disciplina jurídica da actividade de regulação em pre- ende no seu âmbito a manutenção da ‘ordem pública’ sença se insere não na reserva relativa mas na reserva (cf. Acórdão n.º 583/96 do Tribunal Constitucional) e absoluta de competência do Parlamento da República. compete ordinariamente às forças de polícia, nos termos 58.º A actividade da entidade reguladora mencionada do n.º 1 do artigo 272.º da CRP. deve incidir sobre um objecto unitário, abrangendo todos 64.º No que respeita ao regime jurídico geral rela- os órgãos de comunicação social sujeitos à jurisdição tivo à segurança interna da República Portuguesa, ele do Estado, independentemente da parcela do território envolve, em abstracto: nacional onde tenham a sua sede ou desenvolvam a sua actividade, tal como resulta implicitamente do disposto a) Um regime substantivo susceptível de incorporar no artigo 39.º da CRP e, explicitamente, do proémio do regras limitativas ou restritivas, de alcance variável, aos artigo 6.º do Estatuto da ERC (Entidade Reguladora da direitos, liberdades e garantias dos cidadãos (como, por Comunicação Social) quando aí é determinado que o exemplo, os previstos nos artigos 27.º, 28.º, 34.º, 37.º, âmbito de actividade desta autoridade abrange ‘todas 45.º da CRP); as entidades que, sob a jurisdição do Estado Português, b) O regime geral ‘definidor dos fins, princípios, prossigam actividades de comunicação social’. regras básicas e grandes linhas de regulação’ relativas Nestes termos, às forças de segurança interna (Acórdão n.º 304/2008 59.º A norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 63.º do do Tribunal Constitucional). decreto padece de inconstitucionalidade material por violação do disposto no n.º 4 do artigo 112.º, ao habilitar 65.º No que concerne ao regime material da segu- um acto legislativo regional a dispor sobre uma matéria rança interna, passível de conter restrições ou limita- que a alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º conjugada com ções a direitos, liberdades e garantias, verifica-se que o artigo 39.º da CRP integra na reserva absoluta de o mesmo pertence, por força do n.º 2 do artigo 18.º e competência da Assembleia da República. da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, à reserva Mas, adicionalmente, relativa de competência legislativa da Assembleia da 60.º A mesma norma, ao invadir a reserva especí- República, pelo que a norma sindicada afronta o n.º 4 do fica da lei reforçada prevista na alínea a) do n.º 6 do artigo 112.º da CRP ao habilitar a Região a legislar sobre artigo 168.º da CRP, padece também de inconstitucio- uma matéria posicionada na esfera de competência de nalidade formal, dado que: um órgão de soberania, tratando-se, em todo o caso, de uma questão estranha ao limite do ‘âmbito regional’. a) Fixa, em abstracto, regras sobre a normação em 66.º Quanto ao regime geral das forças de segurança matéria de regulação da comunicação social, cujo ob- interna, tal como se encontra definido e delimitado na jecto material se encontra definido no n.º 1 do artigo 39.º alínea b) do número 59.º deste requerimento, cumpre 5702 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 destacar que as normas que regem, em termos gerais, a 72.º Reza a primeira parte do n.º 5 do artigo 112.º da natureza, as funções e o âmbito territorial de actuação CRP que ‘Nenhuma lei pode criar outras categorias de dessas forças de segurança policial inscrevem-se na re- actos legislativos (…)’, o que significa que: serva absoluta de competência legislativa da Assembleia a) As categorias de actos legislativos são apenas as da República, de acordo com a alínea u) do artigo 164.º que se encontram previstas na Constituição; da CRP (Cf. sobre esta questão o Ac. n.º 304/2008, do b) Decorrendo a noção de categoria legislativa das Tribunal Constitucional). especialidades prototípicas inerentes ao regime jurídico 67.º A definição do âmbito territorial das forças de que caracteriza um dado acto legislativo, entende-se que polícia para o cumprimento de missões de segurança só a Constituição pode regular os trâmites essenciais interna deve integrar, deste modo, o regime geral das sobre a produção das leis que se mostrem susceptíveis forças de segurança, o qual deve observar o princípio de afectar ou moldar esse mesmo regime; constitucional da unidade de organização das forças c) Afectam o regime jurídico de um acto legislativo de segurança para todo o território nacional (n.º 4 trâmites de produção que aumentem ou reduzam o seu do artigo 272.º da CRP), sendo sintomático que a lei nível de rigidez ou cláusulas que determinem a sua de segurança interna vigente disponha, no n.º 1 do seu supra ou infra-ordenação material em relação a outros artigo 4.º, que ‘a segurança interna desenvolve-se em actos legislativos; todo o espaço sujeito a poderes de jurisdição do Estado d) A norma impugnada, enviada para promulgação Português’. como lei ordinária, ao introduzir na fase de iniciativa Por conseguinte, 68.º A norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º do da produção de leis estatutárias bem como de uma lei decreto sindicado encontra-se ferida de inconstitucio- orgânica de objecto eleitoral um trâmite obrigatório nalidade, na medida em que: radicado na consagração de uma maioria qualificada para a deliberação pela assembleia legislativa regio- a) Ao determinar a existência de um domínio regional nal das correspondentes propostas de lei, determina relativo ao emprego de forças de segurança, a definir uma alteração no regime jurídico-constitucional desses por decreto legislativo, tendo em vista a garantia da actos legislativos, aumentando a sua rigidez ou força segurança interna na Região, permite que uma lei regio- passiva; nal invada matéria da reserva absoluta da competência e) Ao assim proceder, a norma sindicada permite que da Assembleia da República, prevista na alínea u) do o Estatuto Político-Administrativo dos Açores crie ino- artigo 164.º da CRP, matéria essa que compreende a vatoriamente duas sub-categorias de actos legislativos definição do ‘âmbito territorial’ de emprego das for- na ordem jurídica portuguesa, caracterizadas por um ças de segurança, violando-se o disposto no n.º 4 do expressivo agravamento procedimental na sua fase de artigo 112.º da CRP; iniciativa, contrariando o disposto na primeira parte do b) Ao enumerar uma competência legislativa regional, n.º 5 do artigo 112.º da CRP. relativa ao emprego das forças de segurança no espaço da Região, viola o princípio da unidade de organização Complementarmente, das forças de segurança para todo o território nacio- 73.º Do enunciado normativo do n.º 3 do artigo 112.º nal constante do n.º 4 do artigo 272.º da CRP, o qual da CRP decorre que são leis com valor reforçado, apenas determina que a organização de cada uma das forças as que a Constituição determina como tal, do que resulta de segurança é ‘única para todo o território nacional’, a enunciação do princípio da tipicidade constitucional e de onde a doutrina de referência retira o reconheci- das leis reforçadas que é, ele próprio, um critério deri- mento de uma ‘reserva exclusiva de competência dos vado do princípio da tipicidade da lei. órgãos de soberania (…) quanto à sua criação, definição 74.º A norma prevista no n.º 4 do artigo 47.º do de- e tarefas e direcção orgânica, estando (…) portanto, creto, ao introduzir no processo de tramitação de duas fora da autonomia regional, bem como da competência leis com valor reforçado maiorias de dois terços respei- legislativa regional’. tantes à sua fase de deliberação: III — Submissão a uma votação por maioria de dois terços a) Aumenta, tal como se observou, o grau de rigidez dos actos de iniciativa legislativa regional relativos a dessas categorias legais, modelando indevidamente o normas estatutárias e normas de lei orgânica respei- valor reforçado que a Constituição previamente lhes tante à eleição dos deputados à assembleia legislativa atribui e que só ela lhes pode atribuir, ofendendo o prin- da Região. cípio da tipicidade constitucional das leis reforçadas 69.º Resulta do disposto no n.º 3 do artigo 47.º do previsto no n.º 3 do artigo 112.º da CRP; decreto sindicado que os projectos de estatuto político- b) A inobservância do princípio da tipicidade da lei, -administrativo, bem como de lei orgânica relativa à na dimensão acabada de observar, permitiria a criação de eleição dos deputados à assembleia legislativa da Re- um precedente em favor da possibilidade de qualquer lei gião, devem ser aprovados pela maioria de dois terços com valor reforçado poder doravante criar outras classes dos deputados em efectividade de funções nessa as- e subclasses de normas legais reforçadas, convertendo sembleia. a ordem normativa num sistema arbitrário, imanejável 70.º O preceito em apreciação suscita quatro ordens e vulnerador do princípio da segurança jurídica (artigo de objecções, quanto à sua constitucionalidade. 2.º da CRP). 71.º Considera-se, em primeiro lugar, que as normas do preceito questionado ofendem o princípio da tipi- 75.º Cumpre registar, em segundo lugar, que, no cidade da lei consagrado nos n.os 5 e 3 do artigo 112.º processo de formação de actos legislativos, as maiorias da CRP. qualificadas constituem um limite ao ‘critério demo- Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5703 crático de decisão’, o qual consiste na regra da maioria bilitante, os limites à competência de iniciativa deri- simples. vada ou superveniente dos mesmos deputados e grupos 76.º Daí que o n.º 3 do artigo 116.º da CRP consagre parlamentares que se encontram previstos no n.º 2 do o critério da maioria simples como a regra geral que artigo 224.º da CRP e que integram matéria de reserva deve presidir às deliberações dos órgãos colegiais, só de Constituição; se admitindo maiorias mais exigentes quando previstas b) A norma sindicada mostra-se, assim, desconforme na própria Constituição. ao disposto no n.º 2 do artigo 224.º da CRP na sua con- Por esta razão, jugação com o n.º 2 do artigo 110.º da Lei Fundamen- 77.º A norma impugnada viola, igualmente, o disposto tal. no n.º 3 do artigo 116.º da CRP, dado que a Constitui- ção regula exaustivamente no artigo 168.º as maiorias 82.º Em quarto e último lugar, na circunstância de qualificadas a que a tramitação dos actos legislativos se não virem a ser acolhidas as soluções interpretativas encontra sujeita, nele não figurando qualquer maioria expostas nos números precedentes deste requerimento, dessa natureza para a fase de iniciativa de leis de revisão verificar-se-ia, no que em especial diz respeito à lei que estatutária e de leis orgânicas, as quais consistem em nor- rege a eleição dos deputados à assembleia regional, mas cujo procedimento produtivo se encontra, nos seus a ocorrência de uma inconstitucionalidade formal, na passos essenciais, integralmente constitucionalizado. medida em que: 78.º Não se diga, por outro lado, que, sendo a inicia- a) A referida lei integra a reserva de lei orgânica, nos tiva dessas duas categorias legais reservada à assembleia termos do n.º 2 do artigo 166.º conjugada com a alínea j) legislativa da Região, deveria também a fixação da do artigo 164.º da CRP; maioria de deliberação respeitar à mesma assembleia b) Caso se entenda que as leis reforçadas, ao arrepio legislativa e não à Assembleia da República, devendo do princípio constitucional da tipicidade da lei, dispõem as regras sobre as maiorias de votação das referidas de aptidão para agravarem o seu próprio procedimento propostas de lei figurar no Estatuto (onde se regula a produtivo, verificar-se-ia que a estipulação da maioria organização dos órgãos de governo da Região) e não de dois terços para a deliberação de uma proposta de na Constituição. lei orgânica, como a lei eleitoral para os deputados 79.º O entendimento acabado de expor seria impro- regionais, só poderia ser fixada por ela própria e não cedente, porque: por outra categoria legal reforçada, como o Estatuto, a) Teria por objecto duas categorias de leis estaduais cujo processo de aprovação em votação final global é que, nessa qualidade, nunca poderiam ter os elementos menos exigente do que o consagrado para as referidas do seu processo produtivo modulados em lei estatutária, leis orgânicas (cf. argumentação exposta nos n.os 7.º e cujo objecto constitucional consiste na organização e 8.º do presente requerimento); funcionamento das instituições da Região Autónoma c) Nestes termos e de acordo com a interpretação ex- dos Açores e não na disciplina produtiva dos actos da posta, a segunda parte do n.º 3 do artigo 48.º do decreto competência de órgãos de soberania; teria violado também a reserva de lei orgânica. b) Uma maioria de tal modo exigente para a delibe- ração das propostas de lei em análise elevaria, ainda IV — Cláusula residual atributiva de competência legislativa regional em matérias mais, o escalão de rigidez desses actos legislativos não identificadas na Constituição e no Estatuto hiper-rígidos, gerando, à luz do n.º 3 do artigo 116.º da CRP, um vício de excesso ou abuso de forma, o qual 83.º O n.º 2 do artigo 67.º do decreto comete à as- tornaria indevidamente mais difícil a aprovação dos sembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores correspondentes processos de revisão e propiciaria a a faculdade de legislar para o território regional, e em ocorrência mais frequente de inconstitucionalidades concretização do princípio da subsidiariedade, sobre supervenientes. matérias não enumeradas no Estatuto e não reservadas aos órgãos de soberania. 80.º Em terceiro lugar, constata-se que a reserva de 84.º Existem fundadas dúvidas sobre se esta regra, iniciativa legislativa das assembleias regionais referente com efeitos relevantes na arquitectura do modelo por- ao Estatuto e à lei relativa à eleição dos deputados à as- tuguês de autonomia regional, não vulnerará a Cons- sembleia legislativa da Região diz unicamente respeito à tituição da República, nomeadamente as disposições iniciativa originária, devendo coexistir com a iniciativa constantes do n.º 4 do artigo 112.º da CRP. derivada ou superveniente dos deputados e grupos parla- Com efeito, mentares da Assembleia da República prevista no n.º 2 do 85.º Do preceito constitucional mencionado no nú- artigo 224.º da CRP. mero precedente deste requerimento decorre que, com 81.º Sendo certo que a reserva de iniciativa do par- excepção das competências legislativas directamente lamento regional determina uma expressiva compres- invocáveis a partir da Constituição (como é o caso dos são ou limitação da iniciativa legislativa derivada dos poderes legislativos de carácter delegado e complemen- deputados e grupos parlamentares da Assembleia da tar que se encontram previstos nas alíneas c) e d) do República (a qual só pode ser exercida na medida em n.º 1 do artigo 227.º da CRP), devem ser definidas no que seja previamente accionada a iniciativa originária), Estatuto todas as matérias de ‘âmbito regional’ respei- não é menos certo que: tantes ao exercício da competência legislativa comum ou primária das regiões. a) A previsão em lei ordinária de valor estatutário, 86.º Trata-se, com efeito, do novo modelo de repar- de uma maioria de dois terços para a deliberação das tição de competências entre as regiões e os órgãos de propostas de lei referentes aos dois actos legislativos soberania decorrente da 6.ª Revisão Constitucional, mencionados amplia, sem norma constitucional ha- de 2004, confirmando a regra prevista no n.º 1 do ar- 5704 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 tigo 228.º da CRP segundo a qual o Estatuto fica in- esgota num critério territorial ou geográfico (Acórdão vestido na necessária função de enumerar as matérias n.º 258/2007); não identificadas na Constituição sobre as quais podem b) O critério territorial inerente a esse conceito deve, incidir os poderes legislativos das regiões. de acordo com a mesma jurisprudência, ser completado Verifica-se contudo, que: por um critério material, onde avulta um limite negativo 87.º O n.º 2 do artigo 67.º do decreto, ao invés de ter que impede as leis regionais de afectarem os valores e como objecto a enumeração desses domínios materiais interesses de outras instituições ou pessoas colectivas de ‘âmbito regional’, tal como a Constituição impõe, públicas. consagra antes uma cláusula habilitante do exercício de poderes legislativos da Região sobre matérias residuais 92.º A disposição normativa em análise, ao conceder e indeterminadas do universo concorrencial paralelo uma habilitação legislativa à instituição parlamentar da entre os órgãos de soberania e as regiões, cláusula que região, fundada num limite cujo conteúdo corresponde, se estribaria em dois critérios atributivos de competên- apenas parcialmente, ao conteúdo do conceito de ‘âm- cias regionais: o princípio da subsidiariedade e o novo bito regional’, padece, eventualmente, de inconstitucio- critério do ‘território regional’. nalidade, em virtude de violação do disposto no n.º 4 do 88.º Dado que o preceito sindicado convoca o prin- artigo 112.º da Constituição, tornando-se inservível para cípio da ‘subsidiariedade’ como medida de valor da fundamentar a consagração da cláusula residual. competência legislativa habilitada pela cláusula residual, 93.º Poder-se-ia, ainda, sustentar um entendimento poder-se-ia, em tese, sustentar que o mesmo princípio favorável à ideia de que a norma constante do n.º 2 do plasmado no n.º 1 do artigo 6.º da CRP habilitaria os artigo 67.º do decreto não teria carácter inovatório, dado poderes legislativos regionais a dispor sobre matérias que o Estatuto em vigor contém no n.º 2 do artigo 31.º do domínio concorrencial, sempre que a Região, como uma cláusula de sentido próximo ou análogo, pelo que a entidade mais próxima dos cidadãos, demonstrasse ser norma em apreciação nada mais terá feito do que manter, detentora de uma maior aptidão do que o Estado na com poucas variações, o regime precedente. regulação adequada e eficaz de certas matérias. Verifica-se, no entanto, que: 89.º Considera-se, no entanto, que o princípio da 94.º A cláusula ‘residual’ que ainda se encontra em subsidiariedade no ordenamento jurídico português não vigor no n.º 2 do artigo 31.º do Estatuto, e que reveste constitui um critério atributivo de poderes regionais um sentido próximo da norma sindicada pese algumas que opere em paralelo e ao mesmo nível dos restantes diferenças de redacção e substância, fundava-se, até critérios constitucionais de repartição de competências à entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional normativas entre as regiões e os órgãos de soberania, de 2004, numa disposição constitucional de idêntico constituindo antes: conteúdo prevista na alínea o) do artigo 228.º da CRP, a qual: a) Um conceito jurídico indeterminado que se deve mover no respeito dos critérios estruturantes de reparti- a) Foi revogada e substituída, no contexto da 6.ª ção de competências legislativas, onde se integra a regra Revisão Constitucional, por uma disposição de sentido da enumeração estatutária das competências legislativas inverso, a qual consiste na norma do n.º 1 do artigo 228.º regionais de natureza comum ou primária, prevista no da CRP; n.º 4 do artigo 112.º e repetida na alínea a) do n.º 1 do b) Esta última norma passou a determinar, tal como artigo 227.º e no n.º 1 do artigo 228.º da CRP; foi referido no n.º 87.º deste requerimento, uma obriga- b) Um critério supletivo ou ‘subsidiário’ susceptível ção de enumeração estatutária no tocante à identifica- de permitir a definição de competências em domínios ção do objecto das matérias integradas na competência dilemáticos compreendidos numa determinada matéria regional comum, consagrada na alínea a) do n.º 1 do da esfera concorrencial, na qualidade de instituto au- artigo 227.º da CRP; xiliar que permite delimitar dentro da mesma matéria, c) A norma do n.º 2 do artigo 31.º do Estatuto em um ‘âmbito regional’ cometido ao poder normativo do vigor passou a ser supervenientemente inconstitucional legislador autonómico e um domínio próprio da esfera em face da nova redacção dada à norma do n.º 1 do de competência implicitamente reservada aos órgãos artigo 228.º da CRP e, por conseguinte, a disposição de soberania. normativa prevista no n.º 2 do artigo 67.º do decreto sindicado, ao incorporar um sentido semelhante de 90.º Tão pouco o critério espacial do ‘território da ‘cláusula de competências legislativas residuais’, será região’ permite fundamentar a consagração da cláusula igualmente inconstitucional. atributiva de competências residuais. É que: 95.º Considera-se, em razão do exposto, que: 91.º A norma constante do n.º 2 do artigo 67.º do a) A norma constante do n.º 2 do artigo 67.º do decreto impugnado, na parte em que atribui à Região a decreto, ao criar uma cláusula residual atributiva de faculdade de legislar sobre matérias residuais não es- competência regional em matérias indeterminadas a pecificadas que ocorram no ‘território regional’, utiliza identificar casuisticamente pelo legislador regional, ca- um limite positivo da competência legislativa da região rece de lógica constitucional, pois permite contornar ou autónoma que não coincide na integralidade com o esvaziar indevidamente a regra expressa na alínea f) do conceito jurídico-constitucional de ‘âmbito regional’, n.º 6 do artigo 168.º da CRP, a qual exige que as normas dado que: estatutárias que procedem à enumeração das matérias a) De acordo com a jurisprudência do Tribunal de âmbito regional sejam aprovadas na especialidade Constitucional, o conceito de ‘âmbito regional’ não se por maioria de dois terços; Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5705 b) Tal como resulta das conclusões tiradas supra nos rogações indevidas e adaptações abusivas de normas n.os 88.º e seguintes deste requerimento, nem o princípio legais da República por parte de regulamentos admi- da subsidiariedade nem o novo critério reducionista do nistrativos regionais; ‘território regional’ logram fundamentar constitucio- c) Ao impor a forma de lei aos regulamentos regionais nalmente o sentido dado à cláusula residual, podendo vocacionados para a concretização e desenvolvimento mesmo arguir-se a inconstitucionalidade do ‘critério de leis da República, a norma questionada viola a obri- territorial’ constante da norma impugnada, por des- gação constitucional de invocação de lei habilitante e conformidade parcial com o conteúdo necessário do o princípio da subordinação dos regulamentos admi- conceito de âmbito regional, previsto no n.º 4 do ar- nistrativos ao império da legalidade. tigo 112.º da CRP; c) A norma impugnada resulta ser inconstitucional 99.º Em segundo lugar, estima-se que a norma pre- com fundamento em violação do comando ínsito no vista na última parte do n.º 1 do artigo 44.º viola, igual- n.º 4 do artigo 112.º, e reiteradamente repetido no n.º 1 mente, o princípio da tipicidade da lei, constante do do artigo 228.º e na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º n.º 5 do artigo 112.º da CRP, dado que: da CRP, dado que ofende o princípio da enumeração necessária no Estatuto das matérias sobre as quais pode a) De acordo com o exposto no número anterior ser exercida a competência legislativa regional comum, deste requerimento, essa norma cria um tipo híbrido na medida em que permite à assembleia legislativa da de acto legislativo, caracterizado pela sua forma legal Região dispor sobre matérias indeterminadas não previs- e conteúdo necessariamente administrativo, cujo re- tas nem na Constituição nem em normas estatutárias; gime jurídico se caracteriza pela dispensa indevida da d) A mesma disposição fere, igualmente, a Consti- observância das regras constitucionais sobre o primado tuição, ao atribuir à Região, sem fundamento constitu- da lei habilitante e da obrigação de invocação expressa cional, poderes legislativos sobre matérias indetermi- dessa mesma lei; nadas cujo exercício diminui a extensão e o âmbito das b) Esse tipo compósito de lei regional, dotado de competências potencialmente reservadas aos órgãos de uma produtividade jurídica específica na relação com soberania no domínio concorrencial paralelo, violando outros actos legislativos, redunda na criação de uma o n.º 2 do artigo 110.º da CRP, que determina que a de- nova categoria legal feita ao arrepio da Constituição, finição da competência dos órgãos soberanos constitui violando objectivamente a primeira parte do n.º 5 do reserva da Constituição, não podendo ser diminuída por artigo 112.º da CRP, que, no contexto do princípio da lei carente de habilitação constitucional para o efeito. tipicidade da lei, proíbe a lei ordinária de criar novas categorias legislativas.» V — Atribuição de forma legislativa a normas regionais que regulamentem as leis dos órgãos de soberania 3 — O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 96.º A norma constante da última parte do n.º 1 do 4 de Julho de 2008 e o pedido foi admitido na mesma artigo 44.º do decreto em apreciação atribui forma data. de decreto legislativo regional aos actos previstos no 4 — Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º artigo 41.º do mesmo diploma, ou seja, aos actos da da LTC, o Presidente da Assembleia da República veio assembleia legislativa da Região que procedam à re- apresentar resposta, na qual oferece o merecimento dos gulamentação das leis e decretos-leis emanados dos autos. órgãos de soberania que não reservem para o Governo 5 — Elaborado o memorando a que alude o artigo 58.º, da República o respectivo poder regulamentar. n.º 2, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, importa 97.º A norma sindicada não assume natureza inovató- decidir conforme dispõe o artigo 59.º da mesma lei. ria, na medida em que corresponde ao disposto no n.º 1 do artigo 34.º do Estatuto em vigor, facto que não obsta II — Fundamentação à sua impugnação, dado ter sido objecto de renumeração 6 — O pedido coloca 12 questões ao Tribunal, que se e de alterações de redacção. passam a apreciar pela ordem apresentada e separada- 98.º Entende-se, em primeiro lugar, que a norma mente, com excepção das duas primeiras, que são tratadas impugnada é inconstitucional por violação do disposto conjuntamente. no n.º 7 do artigo 112.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, na medida em que: A) A primeira e a segunda partes do n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo da Região a) A norma do n.º 7 do artigo 112.º da CRP deter- Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto n.º 217/X mina que todos os diplomas aprovados sob a forma regulamentar devam invocar a lei que regulamentam, 7 — O artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo decorrendo também da conjugação dessa disposição da Região Autónoma dos Açores (adiante designado por com o n.º 2 do artigo 266.º (CRP) o princípio segundo Estatuto ou EPARAA), na redacção dada pelo Decreto o qual os regulamentos administrativos devem confor- n.º 217/X, dispõe o seguinte: midade à lei; b) O preceito sindicado, ao atribuir forma de lei a um «Artigo 69.º acto regulamentar regional que concretize e desenvolva Dissolução da Assembleia leis dos órgãos de soberania, permite que essa norma autonómica se exima à obrigação constitucional de in- 1 — A Assembleia Legislativa pode ser dissolvida vocação de lei habilitante, bem como à obrigatoriedade pelo Presidente da República, ouvidos o Conselho de de respeitar a lei que regulamenta, subtraindo assim do Estado e os partidos nela representados. âmbito do controlo jurisdicional de constitucionalidade 2 — A Assembleia Legislativa não pode ser dissol- e de legalidade administrativa eventuais violações, der- vida nos seis meses posteriores à sua eleição ou durante 5706 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 a vigência do estado de sítio ou do estado de emergência da República [alínea b) do artigo 133.º], competência que, em território da Região. nos termos genéricos daquela norma, é a definida pela 3 — A inobservância do disposto no número an- Constituição. A sanção de inexistência traduz um «condi- terior determina a inexistência jurídica do decreto de cionamento jurídico constitutivo, particularmente severo dissolução. nos seus efeitos» a uma competência constitucional do 4 — A dissolução da Assembleia Legislativa não Presidente da República, o qual não se encontra previsto ou prejudica a subsistência do mandato dos deputados, habilitado pela própria Lei Fundamental. Daí que, mesmo nem da competência da Comissão Permanente, até à que o Presidente não observe tal prazo, não podem a lei primeira reunião da Assembleia após as subsequentes eleitoral e, por maioria de razão, o Estatuto (que inde- eleições. vidamente dispõe sobre matéria eleitoral) estabelecer a 5 — Em caso de dissolução da Assembleia Legisla- referida sanção. tiva, as eleições têm lugar no prazo máximo de 60 dias, 8 — Esta a alegação e os fundamentos que a susten- sob pena de inexistência jurídica daquele acto. tam. 6 — No caso de dissolução, a Assembleia Legisla- Diga-se, desde já, que eles passam inteiramente ao lado tiva então eleita inicia nova legislatura, cuja duração de um elemento fundamental para a apreciação de ambas será inicialmente acrescida do tempo necessário para se as questões de constitucionalidade postas. Referimo-nos à completar o período correspondente à sessão legislativa circunstância de que, contrariamente ao afirmado no pedido em curso à data da eleição.» (em nota de rodapé ao n.º 15.º), existe na Constituição uma norma paralela, consagrando o regime que se pretende Estão em causa quer a primeira quer a segunda parte vazar no n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto. do n.º 5 desta norma. De facto, no n.º 6 do artigo 113.º, a Constituição esta- Quanto à primeira parte, fixa um prazo máximo de 60 belece: dias para a realização das eleições, subsequentes à disso- «No acto de dissolução de órgãos colegiais baseados lução, pelo Presidente da República, da Assembleia Legis- no sufrágio directo tem de ser marcada a data das novas lativa. A norma reproduz o artigo 17.º, n.º 2, do EPARAA eleições, que se realizarão nos 60 dias seguintes e pela em vigor (aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, e lei eleitoral vigente ao tempo da dissolução, sob pena sucessivamente alterado pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março, de inexistência jurídica daquele acto». e pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto). No pedido, suscita-se a inconstitucionalidade formal da Como se vê, ambos os pontos do regime prescrito na norma, essencialmente porque se considera que a fixação norma estatutária — a saber, fixação de um prazo máximo de um prazo máximo à marcação de eleições é matéria que de 60 dias para a marcação das novas eleições; inexistên- excede a reserva de Estatuto (o âmbito e objecto próprio cia jurídica do decreto que infrinja esse termo — estão do Estatuto), caindo no âmbito necessário de uma lei orgâ- expressamente contemplados na norma constitucional. O nica. Tal resultará dos termos conjugados do artigo 133.º, que esta, quanto a esses pontos (pondo de lado a exigência alínea b), com os dos artigos 166.º, n.º 2, e 164.º, alínea j), de estabilidade da lei eleitoral vigente ao tempo da dis- da CRP: o primeiro determina que a competência do Presi- solução), contém a mais é a explícita indicação de que a dente da República, nesta matéria, se exerce «de harmonia marcação da data de novas eleições deve constar do acto com a lei eleitoral», concluindo-se dos segundos que esta de dissolução, isto é, a qualificação dessa marcação como lei deve revestir a forma de lei orgânica. Deste modo, a elemento essencial do acto de dissolução. inclusão no Estatuto de uma disposição fixando um prazo Se tudo quanto a norma estatutária dispõe já consta de máximo eleitoral traduziria uma violação desta reserva de um preceito constitucional, a conclusão a tirar só pode ser lei orgânica. a de que aquela norma em nada inova, nada acrescenta Assim sendo, estaríamos perante uma inconstitucionali- ao que a Constituição já estabelece. Do ponto de vista da dade formal, por vício de procedimento, uma vez que, não produção normativa, ela é inócua, pois não há nada que revestindo a norma sindicada a forma de lei orgânica, não se decorra dela que já não constasse da Constituição. sujeita aos requisitos próprios de identificação, aprovação, Só não seria assim se pudesse ser afirmado fundadamente controlo de mérito e controlo preventivo de constituciona- que o n.º 6 do artigo 113.º da Constituição é inaplicável lidade que a Constituição determina para as leis orgânicas, às eleições nas regiões autónomas. Mas tal interpretação requisitos não coincidentes com os previstos para a lei que falsearia o alcance do preceito, carecendo de qualquer jus- aprova os estatutos das regiões autónomas. tificação. Como a sua própria epígrafe exprime, o referido Quanto à segunda parte do artigo 69.º, n.º 5, do Estatuto, artigo define «princípios gerais de direito eleitoral» [itálico comina com a sanção de inexistência jurídica o decreto do nosso], isto é, princípios que regem todas as eleições para Presidente da República que desrespeite o prazo máximo a designação dos titulares dos órgãos electivos do poder fixado na primeira parte. político. É esclarecedor (se necessário fosse) que o n.º 1 Considera o pedido que esta segunda parte estaria ferida do artigo 113.º, ao mesmo tempo que qualifica predicati- de inconstitucionalidade subsequente, dada a sua relação de vamente o sufrágio eleitoral, referencia-o a todo o universo instrumentalidade necessária com a norma inconstitucional da organização política, tanto aos órgãos da soberania, que fixa o referido prazo. como aos das regiões autónomas e do poder local — no E mesmo que assim se não entenda (ou, acrescentamos que não pode deixar de ser visto como definindo o âmbito nós, em caso de emissão de um juízo de não inconstitucio- aplicativo de todo o regime eleitoral nele fixado. nalidade, quanto à norma de fixação de prazo máximo), E o alcance geral destes princípios é de justificação tão seria de apontar à norma da segunda parte um fundamento evidente que chega a ser posta a hipótese da sua eficácia autónomo de inconstitucionalidade, consistente no desres- irradiante (pelo menos de alguns deles) para «eleições peito pela reserva de Constituição constante do n.º 2 do não políticas que se realizam tanto no domínio do direito artigo 110.º Está em causa uma competência do Presidente administrativo como no do direito civil» (cf. a colocação Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5707 e o tratamento da questão por Jorge Miranda, in Jorge B) A norma do n.º 3 do artigo 114.º Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, 9 — O artigo 114.º do EPARAA, na redacção dada pelo II, Coimbra, 2006, 289-290). Decreto n.º 217/X, reza assim: Em face deste dado constitucional, perde inteiramente sentido e razão de ser a alegação de que a vinculação do «Artigo 114.º Presidente da República a um limite temporal máximo e a consequente sanção para o seu incumprimento representam Audição pelo Presidente da República sobre um «condicionamento constitutivo» da sua competên- o exercício de competências políticas cia, ferida de ilegitimidade constitucional. A verdade é 1 — A Assembleia Legislativa deve ser ouvida pelo que esse condicionamento tem como fonte normativa a Presidente da República antes da nomeação ou exone- própria Constituição, nela radicando directamente a sua ração do representante da república na Região. força cogente. 2 — A Assembleia Legislativa, o Presidente do Go- E a reprodutiva enunciação desse conteúdo normativo verno Regional e os grupos e representações parlamen- em preceito estatutário em nada altera, como é evidente, tares da Assembleia Legislativa devem ser ouvidos pelo a valência constitucional que lhe é dada pelo artigo 113.º, Presidente da República antes da dissolução da Assem- n.º 6, da CRP. bleia Legislativa e da marcação da data para a realização O fenómeno da inclusão de soluções constitucio- de eleições regionais ou de referendo regional. nais noutros diplomas de grau hierárquico inferior 3 — O Presidente da Assembleia Legislativa e o Pre- está por demais generalizado, sendo facilmente do- sidente do Governo Regional devem ser ouvidos pelo cumentável no próprio domínio estatutário. Poderá, Presidente da República antes da declaração do estado decerto, discutir-se doutrinalmente a propriedade, do de sítio ou de emergência no território da Região.» ponto de vista da técnica legística, dessa «importa- ção». Sem entrar nesse debate, sempre se dirá, todavia, O pedido questiona a constitucionalidade deste n.º 3, que, dada a natureza da norma, consagradora de uma com fundamento na violação do princípio da reserva cons- regra básica decorrente do princípio democrático, e a titucional da definição das competências dos órgãos de natureza do Estatuto — o momento legislativo funda- soberania enunciado no artigo 110.º, n.º 2, da CRP. mental de afirmação jurídico -política do princípio da Defende-se, em síntese, que: autonomia — é perfeitamente natural que, neste ponto, As regras sobre audição de outras entidades são estru- o diploma faça eco reprodutivamente do disposto na turantes do processo de declaração do estado de sítio e do Constituição. estado de emergência, integrando, como tal, a reserva de Mas, para o que à questão de constitucionalidade im- lei constitucional da competência do Presidente da Repú- porta, é seguro que «os preceitos repetitivos não terão blica nesta matéria. Para além dos pressupostos e limites qualquer força vinculativa própria» (Rui Medeiros/Tiago substanciais dessa competência, a Constituição prescreve Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento da Reforma do Es- os trâmites relativos à audição do Governo e à autorização tatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos da Assembleia da República [artigos 19.º, 134.º, alínea d), Açores, polic., 2006, 22). 197.º, n.º 1, alínea f), e 138.º da CRP]. Não prevê qualquer Se assim é, se a norma estatutária que reitera uma trâmite de audição de órgãos de governo das regiões ou prescrição constitucional é, enquanto fonte normativa, de quaisquer outros órgãos constitucionais, por parte do irrelevante, porque não produtiva de eficácia autónoma, Presidente da República; correspondente à do diploma receptor, em nada afectando Embora os regimes do estado de sítio e do estado de a aplicação directa daquela prescrição, com a valia consti- emergência sejam também objecto de disciplina pela lei tucional que lhe cabe, então, por arrastamento, fica elimi- ordinária [alínea e) do artigo 164.º da CRP)], as suas regras nado o terreno de apreciação dos restantes fundamentos apenas devem proceder à densificação ou «regulamenta- da alegada inconstitucionalidade. ção» das regras constitucionais que estruturam o processo De facto, só faria sentido ponderar uma eventual viola- correspondente, e nunca integrar as mesmas normas cons- ção da reserva de lei orgânica se o regime constante do n.º 5 titucionais; do artigo 69.º do Estatuto fosse inovador, em confronto Deve ser a Constituição e não a lei ordinária a determi- com o que, a propósito, a Constituição dispõe. Já vimos, nar as audições com carácter obrigatório por três ordens todavia, que assim não é. de razões: elas constituem um limite às competências do Ora, a afirmada tese de que a inserção disfuncional em Presidente da República; sendo a declaração dos estados de estatutos de uma matéria sujeita a lei orgânica acarreta excepção um acto de soberania, se consta da Constituição uma inconstitucionalidade formal tem como pressu- a obrigatoriedade de audição prévia do Governo — um posto necessário a admissão de que é nessa lei orgânica órgão de soberania — por maioria de razão dela deveria que teremos de encontrar a base normativa dos efeitos constar a audição de órgãos constitucionais não soberanos, jurídicos em apreciação. Só assim ganha justificação a se tal correspondesse à intenção jurídico-política do legis- exigência de cumprimento estrito dos requisitos próprios lador constituinte; por último, o instituto dos estados de das leis orgânicas, que o ponto 8.º do pedido refere. Fa- excepção pressupõe um processo jurídico unitário quanto lhando esse pressuposto, decai igualmente a pertinência à sua decretação, independentemente de poder abranger da consideração da questão, pelo que não releva aqui a totalidade ou parte do território nacional, pelo que as saber se foi ou não cumprido o regime procedimental diferenças, quanto às audições prévias, que resultariam da lei orgânica. da norma em apreço, pelo facto de o Estatuto da Região Em face do exposto, é de decidir pela não inconstitu- Autónoma da Madeira omitir este trâmite, ofenderiam cionalidade do disposto no n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto, os princípios da unidade, da solidariedade nacional e da tanto na primeira como na segunda parte. igualdade (artigos 6.º, n.º 2, 225.º e 13.º da CRP); 5708 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Subsidiariamente, para o caso de não proceder este fun- mesmo, em certos aspectos, acentuada nas sucessivas re- damento de inconstitucionalidade, considera-se que essa visões constitucionais. imposição legal só poderia constar de lei orgânica e nunca É certo que não pode afirmar-se uma «codificação cons- de lei estatutária, nos termos das disposições conjugadas titucional integral» dos estados de excepção. Demonstra-o da alínea e) do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da a previsão de uma intervenção normativa, nesta matéria CRP, o que implicaria a inconstitucionalidade formal da [alínea e) do artigo 164.º]. norma, por violação da reserva de lei orgânica. Mas, entre os aspectos de regulação deixados à lei, não deve ser incluído o procedimento de audição prévia de 10 — A norma em causa vem prever a audição prévia, outros órgãos, por parte do Presidente da República. Há um pelo Presidente da República, do Presidente da Assem- figurino procedimental desse trâmite na Constituição, que bleia Legislativa e do Presidente do Governo Regional, o legislador ordinário não pode alterar, alargando o círculo antes da declaração do estado de sítio ou de emergência dos órgãos a ser ouvidos. Por isso mesmo, a Lei n.º 44/86, no território da Região. na parte em que disciplina o processo da declaração (artigos O teor do preceito suscita a dúvida se a previsão abrange 24.º a 29.º), não estabelece nada de novo quanto às fases do a declaração dos estados de excepção apenas no território procedimento, antes regulamenta o regime procedimental da Região (como parece pressupor o pedido — n.º 23.º), já desenhado pela Constituição. ou se se estende aos casos em que esse território também Salienta o autor por último citado que, embora a Consti- é incluído, conjuntamente com outras parcelas do territó- tuição aceite o pluralismo de fontes normativas reguladoras rio português igualmente especificadas, ou integrado na do estado de excepção, «no tocante às normas formalmente totalidade nacional. Na segunda hipótese interpretativa, o constitucionais de excepção, podemos dizer que vigora dever de audição existiria sempre que o âmbito geográfico um regime de reserva de Constituição, segundo o qual os da Região fosse abrangido pela declaração. aspectos regulativos do estado de excepção que constam Sendo este segundo entendimento o sugerido, de algum do texto constitucional são, na sua essência, do foro cons- modo, pela letra do preceito e o abonado pela teleologia titucional.» E acrescenta que essa «conclusão impõe-se que lhe subjaz, é por ele que optamos. com clarividência a partir da sujeição, que vimos existir, 11 — Nem a Constituição nem a Lei n.º 44/86, de 30 de a certos limites materiais de revisão constitucional. É tam- Setembro, que estabelece o regime do estado de sítio e do bém esse o sentido que se retira da necessidade de o estado estado de emergência, prevêem a audição, pelo Presidente de excepção ser proclamado na ‘[…] forma prevista na da República, dos órgãos de governo próprio de cada região Constituição’, numa vertente não tanto hierárquica quanto autónoma previamente à declaração de estados de excep- essencialmente substantiva» (ob. cit., 652). ção, ainda que estes abranjam o respectivo território. A preocupação constitucional em procedimentalizar, A questão colocada é a de saber, antes de mais, se a em extremo, a declaração do estado de excepção obedece introdução de um trâmite de audição obrigatória de outros ao propósito de ligar todos os órgãos de soberania com órgãos pelo Presidente da República é matéria de reserva funções políticas (mas apenas estes) à declaração e aos seus da Constituição. O que implica saber se está em causa uma efeitos, através de «um mecanismo complexo de interde- regra do regime dos estados de excepção que a Constituição pendência» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e reserva para si ou se, pelo contrário, é matéria susceptível Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, 1104). de ser regulamentada pela lei do regime do estado de sítio Este procedimento comporta, em regra, seis fases, todas e do estado de emergência, que integra a reserva absoluta previstas na Lei Fundamental: 1.ª) iniciativa do Presidente de competência legislativa da Assembleia da República e da República ou proposta do Governo; 2.ª) audição, não reveste a forma de lei orgânica [artigos 164.º, alínea e), e vinculativa, do Governo quando a iniciativa não tenha 166.º, n.º 2]. partido dele; 3.ª) mensagem do Presidente à Assembleia da Como referem Gomes Canotilho/Vital Moreira, em co- República; 4.ª) deliberação da Assembleia; 5.ª) decreto do mentário ao artigo 19.º (Constituição da República Portu- Presidente; 6.ª) referenda, livre, do Governo (seguimos a guesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra, 2007, 399 s.), a «partir da enumeração de Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição ‘constitucionalização’ do ‘direito de necessidade’, procurou- Portuguesa Anotada, cit., II, 413). -se fixar os pressupostos da sua utilização, considerando-se As previsões constitucionais formam um bloco inte- como mais conforme à ‘ideia constitucional’ ser a própria grado, unindo e encadeando, em diferentes fases e em Constituição a definir e regular as situações de ‘excepção diferentes níveis, a intervenção dos três órgãos de soberania constitucional’». Nessa medida, pode dizer-se que «a Cons- com funções políticas. Note-se que a intervenção gover- tituição se preocupou em constitucionalizar ao máximo os namental não se situa apenas ao nível da participação con- estados de excepção constitucional» (ob. cit., 405), pelo sultiva, com o objectivo (de certa forma neutro) de estudar que «define com algum pormenor vários aspectos dos es- e dar parecer. Para além de lhe competir emitir referenda, tados de excepção constitucional, designadamente os seus «o acto de pronúncia do Governo é um acto de juízo com pressupostos materiais (n.º 2), a competência, a forma e o relevância autónoma, em que o Governo exprime a sua processo da sua declaração [artigos 134.º, alínea d), 138.º, opinião sobre os pressupostos legitimadores da declaração 162.º, alínea b), etc.], os requisitos da declaração (n.os 4 do estado de sítio ou do estado de emergência, avalia dis- e 5), os limites do estado de excepção […] (n.os 5, 6 e 7) cricionariamente o mérito da eventual decisão e aprecia as e finalmente as suas implicações jurídico-constitucionais possibilidades e limites das medidas que a ele pertencerá (artigos 172.º-1, in fine, e 289.º)» — ob. cit., 404-405. adoptar (como órgão encarregado da defesa nacional, da Como salienta Jorge Bacelar Gouveia (O Estado de manutenção da ordem e da segurança em tais situações)» Excepção no Direito Constitucional, entre a Eficácia e a — Gomes Canotilho, ob. cit., 1108. Normatividade das Estruturas de Defesa Extraordinária Estamos em face do exercício de uma função de so- da Constituição, vol. I, Coimbra, 1998, 593), a «elevada berania, compreendendo-se, assim, que a intervenção se positivação constitucional» do estado de excepção foi restrinja aos respectivos órgãos (políticos). Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5709 A audição obrigatória dos presidentes dos órgãos de n.º 4, da Lei n.º 44/86 não se coloca ao nível da disciplina governo próprio da Região Autónoma teria outro sentido, primária das condições procedimentais da declaração do colocando-se necessariamente a outro nível. A introdução estado de sítio ou do estado de emergência. Uma vez im- desse novo trâmite procedimental, não previsto na Cons- posta, pela Constituição, a autorização da Assembleia da tituição, desobedeceria aos ditames de natureza formal- República, ela apenas regula, como disciplina de segundo -procedimental por ela fixados, sendo estranha à lógica grau, um procedimento a observar por este órgão, antes imanente à definição constitucional dos órgãos interve- de deliberar sobre a matéria. Cabe, pois, perfeitamente, nientes (com a sua restrição a órgãos da soberania). Não dentro da remissão, para a respectiva lei, dos aspectos tem cobertura constitucional. dos regimes do estado de sítio e do estado de emergên- 12 — Alguma dúvida poderá lançar sobre esta con- cia não contemplados pela Constituição [alínea e) do ar- clusão o facto de o artigo 229.º, n.º 2, da CRP prever que tigo 164.º da CRP]. «os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente Não assim o artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto. Este vem às questões da sua competência respeitantes às regiões impor ao Presidente da República, como condição da de- autónomas, os órgãos de governo regional». Por sua vez, claração, um novo trâmite, não previsto na Constituição, entre os poderes das regiões autónomas enumerados no ao estabelecer a obrigatoriedade da audição dos presidentes artigo 227.º, n.º 1, consta o de «pronunciar-se, por sua dos órgãos regionais. Por força da norma em apreço, a iniciativa ou sob consulta dos órgãos de soberania, sobre identificação constitucional do destinatário do dever de as questões da competência destes que lhes digam respeito […]». audição, em sede específica do exercício da competência Parece seguro que, descontados os tribunais, a referência excepcional do Presidente da República para declaração aos órgãos de soberania, abrange-os a todos, sem excluir do estado de sítio ou de emergência, é alterada, com a o Presidente da República (nesse sentido, Jorge Miranda, indicação suplementar de novos órgãos a ser ouvidos. A «Sobre a audição dos órgãos das regiões autónomas pelos previsão genérica do artigo 229.º, n.º 2, da CRP não parece órgãos de soberania», in Estudos em Homenagem à Pro- fornecer respaldo constitucional bastante para o efeito. fessora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, II, Coim- Na medida em que introduz um novo trâmite, convo- bra, 2002, 779 s., 785, e Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui cando novos órgãos ao procedimento de audição antes da Lanceiro, ob. cit., 135). declaração do estado de sítio ou de emergência, não abran- Poderia pensar-se que, entre as questões da competência gidos pela previsão constitucional específica dessa matéria, do Presidente da República sobre que incide o dever de a norma do artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto, aprovado pelo audição dos órgãos de governo regional se conta a decla- Decreto n.º 217/X, viola o artigo 110.º, n.º 2, conjugado ração do estado de sítio ou do estado de emergência (a com o artigo 138.º, n.º 1, da Constituição. favor dessa solução, ob. loc. ult. cit.) Sendo assim, fica prejudicada a apreciação, a este pro- Ainda que a dúvida seja inteiramente legítima, afigura- pósito, da também invocada violação da reserva de lei -se, contudo, mais conforme com o modo como a Lei orgânica. Fundamental constitucionalizou as várias fases do iter procedimental conducente à declaração do estado de sítio C) As normas do n.º 1 do artigo 45.º e dos n.os 5 e 6 e do estado de emergência não interligar o exercício desta do artigo 46.º, na parte competência do Presidente da República com o âmbito da em que se referem à iniciativa referendária regional previsão das normas que prevêem o dever geral de audição. 13 — As normas em questão estabelecem o seguinte: Estas constituem disposições genéricas, que não devem prevalecer sobre a regulação constitucional específica do «Artigo 45.º artigo 138.º, n.º 1. Aqui foram positivados, de forma, tudo o indica, totalizante e fechada, os trâmites da declaração Iniciativa legislativa e referendária regional do estado de sítio e do estado de emergência. O processo 1 — A iniciativa legislativa e referendária regional de audição está aí esgotantemente previsto, não abrindo compete aos deputados, aos grupos e representações espaço para a aplicação de normas gerais, de objecto in- parlamentares, ao Governo Regional e ainda, nos ter- diferenciado. Não pode, pois, ver-se no dever de audição mos e condições estabelecidos no artigo seguinte, a previsto no n.º 2 do artigo 229.º a fonte constitucional da grupos de cidadãos eleitores. criação de um novo trâmite, a somar aos consagrados no 2 — Os deputados e os grupos e representações parla- local próprio. É certo que a própria Lei n.º 44/86, de 30 de Setembro, mentares não podem apresentar projectos ou propostas que estabelece o regime do estado de sítio e do estado de de alteração de decreto legislativo regional ou antepro- emergência, prevê, no artigo 25.º, n.º 4, que «a Assembleia postas de referendo regional que envolvam, no ano eco- da República consultará os órgãos de governo próprio das nómico em curso, aumento das despesas ou diminuição regiões autónomas, nos termos do artigo 231.º, n.º 2, da das receitas da Região previstas no orçamento. Constituição, sempre que a declaração do estado de sítio 3 — Os projectos e as propostas de decreto legisla- ou do estado de emergência se refira ao respectivo âmbito tivo regional ou de referendo regional definitivamente geográfico». rejeitados não podem ser renovados na mesma sessão Mas não pode ver-se nesta disposição uma infirmação, legislativa. na perspectiva do legislador ordinário, de quanto acima 4 — Os projectos e as propostas de decreto legisla- fica dito. tivo regional e de referendo regional não votados na Na verdade, esta norma situa-se a um diferente nível sessão legislativa em que tiverem sido apresentados daquele que o artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto reivindica para não carecem de ser renovados nas sessões legislativas si, na sua articulação com o disposto no artigo 138.º, n.º 1, seguintes, salvo termo da legislatura ou dissolução da da CRP. Ao contrário da norma sindicada, o artigo 25.º, Assembleia Legislativa. 5710 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5 — As propostas de decreto legislativo regional artigo 232.º da CRP, o qual apenas comete essa faculdade e de referendo caducam com a demissão do Governo à Assembleia Legislativa da Região; Regional. O n.º 5 do artigo 46.º densifica os critérios da liberdade 6 — As comissões parlamentares podem apresentar e gratuitidade do direito de iniciativa referendária, determi- textos de substituição, sem prejuízo dos projectos e das nando que a recolha de assinaturas e demais actos necessá- propostas a que se referem. rios para a sua efectivação não podem ser dificultados ou 7 — O presente artigo aplica-se, com as devidas impedidos por qualquer entidade ou sujeitos ao pagamento adaptações, aos anteprojectos e antepropostas de lei. de impostos ou taxas, do que resulta a fixação de uma regra garantística sobre as condições de realização do referendo Artigo 46.º que não resulta directamente da Constituição; Iniciativa legislativa e referendária dos cidadãos O n.º 6 do artigo 46.º, na sua segunda parte, fixa o nú- mero mínimo de cidadãos eleitores que podem subscrever 1 — Os cidadãos regularmente inscritos no recense- uma iniciativa referendária popular, disposição que implica amento eleitoral no território da Região são titulares do um juízo de mérito sobre os pressupostos da pré-iniciativa direito de iniciativa legislativa, do direito de participa- referendária que não decorre de qualquer norma consti- ção no procedimento legislativo a que derem origem e tucional; do direito de iniciativa referendária. As normas do artigo 45.º, n.º 1, e dos n.os 5 e 6 do ar- 2 — A iniciativa legislativa dos cidadãos pode ter tigo 46.º enfermam de inconstitucionalidade formal, por por objecto todas as matérias incluídas na competência violação da reserva de lei orgânica, onde se inclui o regime legislativa da Assembleia Legislativa, à excepção das do referendo regional [artigos 164.º, alínea b), e 166.º, que revistam natureza ou tenham conteúdo orçamental, n.º 2]. tributário ou financeiro. 3 — Os grupos de cidadãos eleitores não podem 14 — Os preceitos referidos, que dispõem sobre a ini- apresentar iniciativas legislativas que: ciativa legislativa e referendária, inserem-se sistemati- a) Violem a Constituição da República Portuguesa camente na definição das «competências em geral» da ou o presente Estatuto; «Assembleia Legislativa» (cf. subsecção I da secção II do b) Não contenham uma definição concreta do sentido capítulo I do título IV — órgãos de governo próprio — do das modificações a introduzir na ordem legislativa; Estatuto, na redacção do Decreto n.º 217/X). c) Envolvam, no ano económico em curso, aumento Como questão prévia, há que precisar que todas as nor- das despesas ou diminuição das receitas previstas no mas citadas apresentam um conteúdo prescritivo bidirec- orçamento da Região. cionado, tanto à iniciativa legislativa, como à iniciativa referendária. Ora, muito embora o pedido indique como objecto esses preceitos, na sua completude normativa, sem 4 — A iniciativa referendária dos cidadãos pode ter qualquer restrição, na verdade vem apenas questionada a por objecto as matérias referidas no n.º 3 do artigo 43.º parte deles atinente à iniciativa referendária. Há, pois, que e não pode envolver, no ano económico em curso, um circunscrever o objecto do pedido, quanto a essas normas, aumento das despesas ou uma diminuição das receitas ao segmento de cada uma delas que se reporta à iniciativa previstas no orçamento da Região. referendária. 5 — O exercício do direito de iniciativa é livre e 15 — Antes de entrarmos na análise das questões sus- gratuito, não podendo ser dificultada ou impedida, por citadas, impõe-se também precisar o sentido do segmento qualquer entidade pública ou privada, a recolha de normativo do artigo 45.º, n.º 1, aqui em causa, pois a leitura assinaturas e os demais actos necessários para a sua que dele é feita no pedido apresenta-se incompatível com o efectivação, nem dar lugar ao pagamento de quaisquer sentido que se extrai dos seus elementos literal, sistemático impostos ou taxas. e teleológico. 6 − O direito de iniciativa legislativa de cidadãos é Na verdade, o segmento normativo questionado não tem exercido através da apresentação à Assembleia Legisla- por objecto a iniciativa referendária em sentido próprio, tiva de projecto de decreto legislativo regional, subscrito isto é, aquela que se traduz na aprovação e apresentação de por um mínimo de 1500 cidadãos eleitores recenseados uma proposta de referendo ao Presidente da República. no território da Região, e o direito de iniciativa refe- É esta iniciativa (consubstanciada na proposta de refe- rendária através da apresentação de anteproposta de rendo regional) que o artigo 232.º, n.º 2, da Constituição, referendo, subscrita por um mínimo de 3000 cidadãos reserva para a Assembleia Legislativa e que, no caso do eleitores recenseados no território da Região.» referendo nacional, a Constituição integra na competência da Assembleia da República e do Governo da República No pedido, considera-se que as normas do n.º 1 do (artigo 115.º, n.º 1). Por razões que se prendem com a artigo 45.º e dos n.os 5 e 6 do artigo 46.º do Estatuto as- diferente (em relação aos correspondentes órgãos da Re- sumem carácter inovatório, em face do disposto no n.º 2 pública) delimitação de competências entre as assembleias do artigo 232.º e das correspondentes remissões para o legislativas das regiões autónomas e os governos regionais artigo 115.º da CRP, em matéria de referendo regional, (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., III, 417-418), as padecendo de inconstitucionalidade, pelas seguintes razões propostas de referendo regional cabem apenas às assem- principais: bleias legislativas. O n.º 1 do artigo 45.º atribui competência para a inicia- E esta regra do artigo 232.º, n.º 2, da Constituição é tiva referendária a um conjunto de entidades (Assembleia integralmente respeitada no EPARAA, uma vez que, no Legislativa, Governo Regional e grupos de cidadãos eleito- artigo 43.º, n.º 1, sob a epígrafe «Referendo regional», se res), mas, ao fazê-lo, inova em face do disposto no n.º 2 do dispõe: «Compete à Assembleia Legislativa apresentar Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5711 propostas de referendo regional ao Presidente da Repú- nada mais dispõe quanto à legitimidade para a iniciativa blica.» referendária (ou legislativa) junto das assembleias legis- O correspondente directo, no citado Estatuto, do pre- lativas das regiões autónomas. ceituado no artigo 232.º, n.º 2, da CRP não é o artigo 45.º, Mas da omissão de um preceito directamente atinente n.º 1, mas antes o artigo 43.º, n.º 1. A norma do artigo 45.º, a esta matéria dificilmente se pode retirar a conclusão de n.º 1, corresponde, com algumas diferenças, ao que se que a Constituição não confere base normativa bastante ao prevê na Constituição, no artigo 167.º, n.º 1, quanto à ini- disposto, sobre a matéria, no n.º 1 do artigo 45.º ciativa do referendo (e, antes disso, à iniciativa legislativa) Sendo o tratamento constitucional do funcionamento no âmbito da Assembleia da República. das assembleias legislativas das regiões autónomas muito A «iniciativa referendária» a que se refere o artigo 45.º, menos extensivo e detalhado do que o conferido ao trata- n.º 1, não é, assim, a iniciativa perante o Presidente da mento do funcionamento da Assembleia da República — o República, mas antes a «pré-iniciativa» (na expressão de que, justamente, se compreende bem, por respeito à auto- Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Coim- nomia, conferindo espaço a que esta se exprima, quanto a bra, 2005, VII, 326) perante a própria Assembleia Legis- este ponto, através dos estatutos político-administrativos, lativa, a «anteproposta» (na terminologia do artigo 45.º, uma vez que está em causa o funcionamento de um órgão n.º 2) a submeter a aprovação à Assembleia e que, uma vez regional —, a Constituição não contém, para as assembleias aprovada, se converterá em proposta de referendo a apre- legislativas das regiões autónomas, um preceito idêntico sentar ao Presidente da República. O que naquela norma ao do artigo 167.º é regulado é o momento impulsivo e inicial do processo Note-se que a doutrina tem dirigido críticas a esta in- referendário, que desencadeia, no âmbito da Assembleia serção sistemática, que se prendem, justamente, com o Legislativa, o debate e eventual aprovação de uma proposta facto de a iniciativa, quanto a um acto político (a proposta de referendo. de referendo), aparecer regulada conjuntamente com a Para além de ser claro que a competência para a ini- iniciativa quanto a actos legislativos. Assim se mistura o ciativa referendária perante o Presidente da República é tratamento de actos de diferente natureza. tratada no citado artigo 43.º, n.º 1, do EPARAA, com total Apesar da inserção sistemática da norma do artigo 167.º, acolhimento do que a Constituição estabelece, é também n.º 1, o segmento aqui em causa consubstancia uma «regra certo que tanto o artigo 45.º como o artigo 46.º se refe- jurídico-organizatória», uma regra competencial quanto ao rem à «anteproposta de referendo regional», ou seja, à direito de iniciativa do referendo, pelo que estaria melhor «pré-iniciativa» perante a Assembleia Legislativa (cf. os colocado no artigo a ele dedicado. artigos 45.º, n.º 2, e 46.º, n.º 6). Estabelecidas as necessárias interconexões de regime, Só esta interpretação, aliás, confere sentido útil aos n.os 2 numa leitura sistematicamente ordenadora e integradora a 7 do artigo 45.º de normas dispersas, apta a produzir uma carga de sen- Por todas estas razões, conclui-se que a norma do ar- tido suplementar, poder-se-á concluir que os termos do tigo 45.º, n.º 1, incide sobre a iniciativa junto da Assem- artigo 167.º, n.º 1, só literalmente e pela sua errada inserção bleia Legislativa, exigindo o subsequente exercício do poder de aprovação da proposta de referendo (isto é, da sistemática (no que ao referendo concerne) se podem con- iniciativa referendária junto do Presidente da República), siderar restritos à Assembleia da República. O domínio ma- por parte da própria Assembleia Legislativa, nos termos terial de aplicação da norma permite estender o conteúdo previstos no artigo 232.º, n.º 2, da Constituição. prescritivo aqui em questão, sem esforço, às assembleias Assim sendo, não tendo a norma questionada por objecto legislativas das regiões autónomas, atendendo, até, a que o a iniciativa referendária junto do Presidente da República disposto para a Assembleia da República serve de modelo (consubstanciada na competência para aprovar propostas regulador para as assembleias legislativas (Rui Medeiros, de referendo), mas sim a iniciativa referendária junto da in Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., III, 420). Assembleia Legislativa, não é, à partida, susceptível de Estamos perante uma lacuna autêntica, não intencio- violar o disposto no artigo 232.º, n.º 2, da Constituição. nada, a preencher «dentro do espírito do sistema». Ora, não 16 — A segunda questão suscitada prende-se com a faria sentido, no quadro das opções constitucionais, abrir a inconstitucionalidade formal, por violação da reserva de lei porta à iniciativa popular referendária, uma iniciativa «de orgânica, que abrangeria as três normas aqui em causa. fora» da organização política, e fechá-la aos (titulares dos) A norma do artigo 45.º, n.º 1, refere-se à pré-iniciativa, órgãos que, em termos orgânico-funcionais, decorrentes quer parlamentar (deputados e grupos e representações de do seu próprio estatuto, protagonizam primariamente o deputados) e governamental quer popular (grupos de cida- processo político. dãos eleitores). Os seus termos correspondem àquilo que a Se a Constituição reconheceu expressamente a pré- Constituição prescreve, no artigo 167.º, n.º 1, para a inicia- -iniciativa popular, só por uma inadvertência de não arti- tiva referendária junto da Assembleia da República. Assim culação sistemática não reconheceu expressamente, para pode concluir-se porque não há diferença substancial entre o âmbito regional, a legitimidade dos detentores «institu- as expressões «grupos parlamentares» (artigo 167.º, n.º 1, cionais» deste tipo de iniciativas. Esse reconhecimento da CRP) e «grupos e representações parlamentares» (artigo impõe-se, por um argumento de identidade, senão de 45.º, n.º 1, do Estatuto), pois a «representação parlamentar» maioria de razão. equivale ao deputado que seja único representante de um Necessário se torna, por isso, concluir que o disposto partido (cf. o artigo 14.º do Regimento da Assembleia no artigo 167.º, n.º 1, da Constituição, não obstante a sua Legislativa da Região Autónoma dos Açores e o artigo 10.º inserção sistemática, contém regras sobre o regime do re- do Regimento da Assembleia da República). ferendo que são aplicáveis quer no âmbito da Assembleia Acontece que apenas a pré-iniciativa popular tem directo da República quer, no que ao referendo regional respeita, suporte constitucional, no n.º 2 do artigo 115.º, por remis- no âmbito das assembleias legislativas das regiões autóno- são do artigo 232.º, n.º 2, parte final. A Lei Fundamental mas, por força da leitura integrada daquele preceito com 5712 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 o artigo 115.º e com a remissão que para este é feita no mas antes flui, com naturalidade, de regras e princípios artigo 232.º, n.º 2. constitucionais relevantes na matéria. Aqui chegados, cremos ter fornecido uma base argu- Aliás, essa regra nada tem de especificamente atinente mentativa suficiente para permitir concluir que, também à matéria do referendo, sendo antes uma manifestação, nesta parte — em que prevê a iniciativa parlamentar ou para esse domínio particular, de uma directriz válida em governamental referendária no seio da Assembleia Legis- geral, para todos os casos de efectivação de direitos de lativa — a norma em causa tem suporte na Constituição. participação política. Corresponde ao sentido mais pro- Ficará consequentemente afastada a alegada inconstitu- fundo de qualquer direito desta índole a inexistência dos cionalidade formal do disposto no n.º 1 do artigo 45.º, no constrangimentos que o n.º 5 do artigo 46.º do Estatuto que se refere à legitimidade para a pré-iniciativa referen- intenta evitar. Tanto assim é que a Lei n.º 43/90, de 10 dária de deputados, grupos e representações parlamentares de Agosto, ao regular o direito de apresentar petições, e Governo Regional. estabelece, no artigo 5.º, a sua gratuitidade, pelo que o 17 — Vejamos agora o problema da reserva de lei or- respectivo exercício «não pode, em caso algum, dar lugar gânica, no que respeita à parte do n.º 1 do artigo 45.º, ao pagamento de quaisquer impostos ou taxas». que remete a fixação dos termos e condições da iniciativa Desta forma se afasta a alegada inconstitucionalidade referendária popular para norma estatutária. formal, quanto ao n.º 5 do artigo 46.º Neste aspecto, e quanto à iniciativa popular, o disposto 18 — Resta saber se o n.º 6 do artigo 46.º, na medida no artigo 45.º, n.º 1, afasta-se do n.º 2 do artigo 115.º: em que disciplina matéria abrangida pelo âmbito próprio enquanto este prescreve que a iniciativa popular será re- da lei do referendo, é inconstitucional por violar a forma gulada por lei, entenda-se, por lei da reserva absoluta da de lei orgânica que esta deve assumir. Assembleia da República, que reveste a forma de lei or- Um juízo sobre esta invocada inconstitucionalidade gânica [artigos 164.º, alínea b), e 166.º, n.º 2], na norma requer, antes de mais, apreciar e decidir se o disposto na sindicada remete-se a regulação dos termos e condições norma sindicada cai ou não no âmbito próprio da lei do dessa iniciativa para o artigo seguinte, ou seja, para o referendo regional — cuja disciplina, integrando a reserva artigo 46.º absoluta de competência da Assembleia da República e Desta norma, só vem impugnada, todavia, a constitucio- devendo assumir a forma de lei orgânica [artigos 164.º, nalidade do n.º 5 e do n.º 6. A apreciação da constituciona- alínea b), e 166.º, n.º 2], se continua a aguardar. lidade da parte remissiva do n.º 1 do artigo 45.º identifica- Essa é uma verdadeira questão prévia, pois só em face de -se, assim, com a apreciação da constitucionalidade dos uma resposta afirmativa se levanta a questão consequencial preceitos dos n.os 5 e 6 do artigo seguinte. do tratamento constitucionalmente adequado da violação Quanto à norma do n.º 5, o que ali se visa é a protecção da reserva de lei orgânica. do «direito de iniciativa» de que são titulares os cidadãos E diga-se que não é de primeira evidência a melhor eleitores perante a respectiva Assembleia Legislativa (cf. inserção sistemática da matéria que dá conteúdo ao ar- o n.º 1 do artigo 46.º), através da proibição de criar obs- tigo 46.º, n.º 6, do Estatuto. Não pode perder-se de vista táculos (nomeadamente, encargos consubstanciados em impostos ou taxas) ao seu livre exercício. Poderá dizer- que estamos perante uma norma estatutária que regula um -se que estão em causa condições de efectivação (ou de aspecto da iniciativa referendária de um grupo de cida- facilitação da efectivação) de um direito de participação dãos perante a Assembleia Legislativa. Ou seja, embora política. Na medida em que este direito é reconhecido, reportada, em último termo, ao referendo (ainda que não incumbe ao Estado garantir a sua efectivação (artigo 2.º à consulta referendária, propriamente dita), a disposição da CRP), até porque é sua tarefa fundamental, nos termos não deixa também de ter a ver com a competência daquele da alínea c) do artigo 9.º da CRP «defender a democracia órgão constitucional — o que justificará a sua localização política, assegurar e incentivar a participação democrática na respectiva secção do Estatuto, em tratamento conjunto dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais». E com a iniciativa legislativa, à semelhança do que faz o onde se lê Estado e «problemas nacionais», deve também artigo 167.º da CRP e o Regimento da Assembleia Le- ler-se, no âmbito regional, os órgãos de governo das regiões gislativa da Região Autónoma dos Açores (Resolução autónomas e «problemas regionais», tomando até em linha n.º 15/2003/A, de 26 de Novembro), nos artigos 11.º, n.º 2, de conta que «a participação democrática dos cidadãos» é alínea d), e 196.º Constitui, a mais disso, uma manifestação um dos objectivos primários visados pela autonomia regio- particular do direito de petição dos cidadãos. nal (artigo 225.º, n.º 1). Acresce que o referendo (incluindo Coloca-se, pois, numa zona de fronteira, com uma pro- o regional, dado o disposto no artigo 232.º, n.º 2, da CRP) jecção tripartida em todos os campos referidos, assumindo é uma das formas constitucionalmente previstas de o povo a natureza de uma autêntica norma-charneira entre maté- exercer o poder político (artigo 10.º, n.º 1, da CRP). rias diferenciadas, ainda que relacionadas entre si. Pode, assim, defender-se, com razoabilidade, que esta Mas, tudo ponderado, e tendo em conta que a iniciativa regra garantística não tem alcance inovatório, pois não referendária é o ponto focal que magnetiza todo o campo prescreve nada que não decorra da Constituição. Ao re- da estatuição, cremos ajustado considerar que estamos conhecer o direito de iniciativa popular referendária, a perante matéria que cai no âmbito necessário da lei do Lei Fundamental está também a impor implicitamente à referendo regional — uma lei orgânica, nos termos cons- Administração Pública que, no seu domínio de actuação, titucionais já referidos. Somos, assim, confrontados com e no que dela depende, se abstenha de criar obstáculos ao as consequências que devem ser retiradas da violação da exercício efectivo desse direito. reserva de lei orgânica. Ademais, estamos perante uma regra simples, impli- Na situação em apreço, o problema nasce pelo facto de, cando deveres negativos, de non facere, que não resulta de apesar de ambas comungarem da natureza de leis de valor uma opção suplementar livre do legislador, dentro de um reforçado, as leis orgânicas estarem constitucionalmente leque de alternativas disponíveis, de carácter regulamentar, sujeitas a requisitos próprios, não extensíveis às leis de Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5713 aprovação dos estatutos político-administrativos das re- Alguma doutrina o admite. É o caso de Rui Medeiros, giões autónomas. Tiago de Freitas e Rui Lanceiro, Enquadramento, cit., Assim é quanto à maioria estipulada para aprovação 126, precisamente a propósito de normas sobre referendo das leis orgânicas em votação final global (n.º 5 do ar- regional. Escrevem estes autores que «tais preceitos, ape- tigo 168.º), mais exigente do que a prevista para idêntica sar de constarem dos Estatutos, ficarão sujeitos às regras votação do Estatuto (artigo 116.º, n.º 3), excepto no que constitucionais procedimentais relativas à lei do referendo se refere às suas disposições que enunciem matérias que e gozarão do mesmo valor que esta». integram o respectivo poder legislativo [alínea f) do n.º 6 Mas há que ver que, na situação de insuficiência de do artigo 168.º]. forma, e justamente porque o é, nunca será viável, em Também quanto à imposição de votação na especia- princípio, submeter a norma ao tratamento que material- lidade pelo plenário, ela abrange um extenso rol de leis mente lhe cabe. A própria natureza do vício impedirá o orgânicas, incluindo as leis dos regimes dos referendos (n.º preenchimento dessa condição da solução da irrelevância 4 do artigo 168.º), mas não as normas estatutárias. da desadequação de forma. Em caso de veto político do Presidente da República, Isso mesmo se constata no caso em apreço. Ainda pode- é exigível para a confirmação de decretos a promulgar ríamos admitir, numa abordagem casuística, que a regra da como leis orgânicas uma maioria parlamentar (maioria maioria exigível para aprovação das leis orgânicas pudesse de dois terços dos deputados presentes, desde que supe- ser suplantada pela unanimidade verificada na votação final rior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de global do Estatuto. É defensável que não houve, quanto a funções — artigo 136.º, n.º 3) mais qualificada do que este ponto, qualquer vício de procedimento, pois, indepen- a requerida para os decretos a promulgar como estatu- dentemente da maioria constitucionalmente exigida para tos (maioria absoluta dos deputados em efectividade de a aprovação do Estatuto [maioria simples, nos termos do funções — artigo 136.º, n.º 2). artigo 116.º, n.º 3, com excepção das matérias contempla- Igualmente no que diz respeito à fiscalização preven- das no artigo 168.º, n.º 6, alínea f), da CRP], o certo é que tiva de constitucionalidade, os n.os 4, 5 e 7 do artigo 278.º o texto final da Proposta de Lei n.º 169/X — que esteve na estabelecem especialidades de regime das leis orgânicas, origem do Decreto n.º 217/X, agora em apreciação — foi quanto à legitimidade e aos prazos (dessa iniciativa e da aprovado, em votação final global, por unanimidade, tendo- promulgação). -se registado 202 votos a favor (cf. reunião plenária de 11 A estas diferenças, que resultam da Constituição, haverá de Junho de 2008, Diário da Assembleia da República, ainda que somar, a nível do direito ordinário, a exigência, 1.ª série, n.º 94, de 12 de Junho de 2008). restrita às leis orgânicas, de legenda própria e numeração Mas já o mesmo se não diga do facto de a aprovação da privativa, nos termos do artigo 8.º, n.º 1, alínea b), da Lei norma em causa não ter obedecido à votação na especiali- n.º 74/98, de 11 de Novembro, alterada, por último, pela dade em plenário. A unanimidade em torno da aprovação Lei n.º 42/2007, de 24 de Agosto. global final não sana esse vício. Faltou a ponderação, em Cotejando as diferenças de regime entre as leis orgâni- concreto, da adequação ou não do número mínimo de cas e as estatutárias, há a concluir que, alojando-se nestas subscritores fixado no n.º 6 do artigo 46.º para o exercício matéria que deveria sujeitar-se à forma das primeiras, do direito de iniciativa referendária. estamos perante um vício de procedimento, qualificável Também a circunstância de o decreto não ter sido en- como défice ou insuficiência de forma, resultante da inclu- viado para promulgação ao Presidente da República como são de normas «reforçadas» em lei menos rígida (embora, lei orgânica, mas como decreto de aprovação da 3.ª revi- no caso, também reforçada). são do EPARAA, inviabilizou uma eventual iniciativa A situação é, de certo modo, a inversa da identificável de apreciação preventiva da constitucionalidade, a tomar quando normas de direito comum são inseridas em leis pelos outros sujeitos legitimados, ao abrigo do n.º 4 do de valor reforçado. Nesta última situação, estamos pe- artigo 278.º E quaisquer conjecturas quanto à improba- rante um excesso ou desproporção de forma, em razão bilidade do exercício desse direito, por falta de interesse, da natureza da matéria regulada. É assim porque matérias atenta a unanimidade da aprovação global, não passam em relação às quais tal não era exigido são submetidas ao disso mesmo, de conjecturas, a nível do fáctico, sem vir- procedimento de produção normativa que compete às leis tualidade de eliminar a eficácia operativa da disciplina daquela natureza. constitucionalmente fixada. Em relação a estas «normas parasitárias» — utiliza a Pode, pois, concluir-se que há fundamento para a apon- expressão Carlos Blanco de Morais, Algumas Reflexões tada inconstitucionalidade formal do n.º 6 do artigo 46.º, sobre o Valor Jurídico de Normas Parasitárias Presentes por violação da reserva de lei orgânica, prevista na alínea b) em Leis Reforçadas pelo Procedimento, Lisboa, 2001, do artigo 164.º, em conjugação com o disposto no n.º 2 do 41 —, extrai-se do Acórdão n.º 428/05 deste Tribunal (ti- artigo 166.º da CRP. rado em plenário, embora com um voto de vencido) que Conclusão que concomitantemente acarreta a incons- a Constituição não proíbe a inclusão em acto normativo titucionalidade formal do n.º 1 do artigo 45.º, na parte em que reveste a forma de lei orgânica (no caso, lei do regime que remete para o n.º 6 do artigo 46.º do referendo) de matéria que pode constar de lei comum D) A norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 49.º (relativa ao recenseamento eleitoral), mas tais normas não adquirem, por essa forma, força ou valor de lei orgânica. 19 — Vem pedido que o Tribunal ajuíze da confor- A questão em aberto é a de saber se a situação de in- midade constitucional da norma da alínea c) do n.º 2 do suficiência de forma pode ser objecto de um tratamento artigo 49.º do Estatuto. análogo, em termos de se ajuizar que a inclusão no Esta- A referida norma atribui à Assembleia Legislativa da tuto não afecta a constitucionalidade da norma, desde que Região Autónoma dos Açores competência para legislar submetida ao regime que lhe cabe, atenta a natureza da sobre «o regime de elaboração e organização do orçamento matéria sobre que incide. da Região». 5714 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Ao assim dispor, o Estatuto invade a esfera de reserva público marítimo do Estado, das actividades de extracção absoluta de competência legislativa da Assembleia da de inertes e da pesca». República, de que faz parte, nos termos da alínea r) do Muito embora o pedido, ao reproduzir o conteúdo pres- artigo 164.º da CRP, legislar sobre o «regime geral de critivo da norma, a não transcreva integralmente, omitindo elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das a referência final às actividades concretamente objecto regiões autónomas e das autarquias locais». do regime de licenciamento (as de extracção de inertes e Poderia pensar-se que, referindo a previsão constitu- da pesca), deve entender-se que ele se não restringe a um cional o «regime geral», ela denotaria um regime comum, dado segmento do preceito. Isso mesmo resulta do teor abrindo espaço para regimes especiais e particularizados conclusivo do requerimento [alínea f) do n.º 100.º], onde de enquadramento orçamental, a fixar noutra lei, sobre a se indica «a norma da alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º» mesma matéria, onde caberia a mediação normativa da como o objecto, nesta matéria, da apreciação da consti- Assembleia Legislativa. tucionalidade. Assim não é, todavia. No contexto da previsão da alí- Note-se, aliás, que, tal como prevista no Estatuto, a nea r), e tendo em conta a natureza e função da lei de atribuição de competência para fixação do regime de li- enquadramento orçamental, em relação à lei do orçamento, cenciamento, no âmbito da utilização privativa de bens ao qualificativo «geral» não é de atribuir aquele signifi- do domínio público, tem um objecto mais restrito do que cado. O termo aponta para a aplicabilidade do regime de o atinente aos actos administrativos de licenciamento. enquadramento a todas as leis de orçamento, que anu- Quanto a estes, o poder conferido à Região abrange não almente se vão sucedendo no tempo. Tanto assim que só as actividades de extracção de inertes e da pesca, como ele vem reportado também aos regimes de elaboração e também as «de produção de energias renováveis» (artigo organização dos orçamentos das regiões autónomas e das 8.º, n.º 2, do Estatuto, na redacção do decreto em apre- autarquias locais, não obstante esses regimes, para além ciação). dos princípios gerais, comuns à lei de enquadramento do 21 — Vem alegado que a inclusão desta matéria na com- orçamento do Estado, conterem regras próprias a que se petência legislativa regional viola o n.º 4 do artigo 112.º da deverão submeter os orçamentos regionais e autárquicos. E CRP, «como consequência do desrespeito pela reserva de o grau de densidade normativa da lei de enquadramento do competência dos órgãos de soberania que abrange a matéria orçamento da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 79/98, da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP». de 24 de Novembro) não deixa margem para a intervenção Desta norma resulta que a «definição e regime dos bens suplementar de um outro diploma, também ele sobre os do domínio público» é matéria contida na reserva relativa princípios a que deve obedecer a «elaboração e organiza- da Assembleia da República, pelo que só poderá constar ção» do orçamento. de lei formal ou de decreto-lei autorizado. É, pois, líquido que falar de «regime de elaboração e Por outro lado, o preceito que fixa o estatuto cons- organização do orçamento da Região» é o mesmo que titucional da dominialidade pública — o artigo 84.º da falar da lei de enquadramento orçamental (artigo 106.º CRP — comete à lei tarefas complementares de normação, da CRP), com esse âmbito — uma lei única, de acordo no domínio da definição dos bens integrantes e da fixação com a arquitectura constitucional. As duas expressões são do regime, condições de utilização e limites [alínea f) dos equivalentes (Paz Ferreira, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, n.os 1 e 2]. ob. cit., II, 236). A questão central que o confronto entre as duas dis- E igualmente seguro é que a alínea r) do artigo 164.º posições suscita é a de saber se todas estas dimensões «inclui as respectivas leis de enquadramento no âmbito da normativas enunciadas no artigo 84.º estão compreendidas competência legislativa absolutamente reservada da AR» na esfera da reserva relativa de competência da Assem- (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., 4.ª ed., 1105). bleia da República, ou, por outras palavras, se a reserva Ora, sendo as leis de enquadramento, incluindo as fixada na alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP é total, respeitantes às regiões autónomas, matéria reservada à abarcando a regulação primária de qualquer aspecto do competência legislativa da Assembleia da República, elas regime de bens públicos. ficam, de imediato, de fora da esfera de competência das Primo conspectu, isoladamente considerada, a referida assembleias legislativas das regiões autónomas, por força alínea faz propender para uma resposta afirmativa, pois do limite negativo do n.º 4 do artigo 112.º A esses órgãos a referência ao «regime» dos bens do domínio público compete apenas a aprovação do orçamento regional [alí- parece denotar toda a disciplina legal desta matéria, uma nea p) do artigo 227.º]. vez que dela não se colhe qualquer indicação excludente Na medida em que atribui à Assembleia Legislativa da de determinadas zonas normativas. Região Autónoma dos Açores uma competência para legis- Esta posição fez vencimento no Acórdão n.º 330/99, lar que lhe está vedada pelo n.º 4 do artigo 112.º da CRP, onde expressamente se proclamou: em conjugação com o disposto na alínea r) do artigo 164.º, «A reserva da Assembleia da República abrange, por a norma sindicada é inconstitucional. isso, tudo quanto diga respeito ao regime do domínio pú- blico do Estado, sendo que nessa abrangência — repete- E) A norma da alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º -se — se inclui a definição das condições de utilização dos 20 — O pedido questiona a constitucionalidade da bens do domínio público (a sujeição a um uso geral, a um norma constante da alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º do uso particular, a um uso especial ou a um uso excepcional, Estatuto. neste caso o regime de licença ou concessão).» Dispondo o n.º 1 deste artigo que «compete à Assem- A orientação deste modo expressa foi reafirmada no bleia Legislativa legislar em matéria de pescas, mar e Acórdão n.º 131/2003, onde, recorrendo a classificações recursos marinhos», a referida norma especifica que estão doutrinais, se considerou estarmos em face de uma reserva abrangidos nessas matérias «os regimes de licenciamento, de densificação total. Já no posterior Acórdão n.º 288/2004 no âmbito da utilização privativa dos bens do domínio esta concepção nos surge algo relativizada, ao afirmar-se Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5715 que, apesar de os bens em causa integrarem o domínio reira, ob. cit., 4.ª ed., como claramente se retira do que, a público, «é de entender que nem toda a regulamentação p. 1007, escrevem: relativa à sua ocupação ou utilização pode ser considerada «O regime legal dos bens do domínio público é da como definição do regime dos bens do domínio público, competência reservada da AR (artigo 165.º/v), embora para o efeito da competência parlamentar reservada». não totalmente. De facto, do programa normativo atribu- Também na doutrina, a posição que atribui à reserva ído à lei pelo n.º 2 — definição do domínio público dos carácter total tem defensores — cf. Ana Raquel Moniz, O diferentes entes territoriais, regime, condições de utili- Domínio Público. O Critério e o Regime da Dominiali- zação e limites —, a referida alínea do artigo 168.º [leia- dade, Coimbra, 2005, 120-123; Rui Medeiros/Luís Torgal, -se, 165.º] só menciona a definição e o regime. Por isso, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., II, 85. Rui Medei- os demais aspectos caem na concorrência legislativa ros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento, cit., 188, concorrente da AR e do Governo». assumem uma posição mais matizada, pois consideram que a questão «não é líquida», reconhecendo embora que Ora, como expressamente se reconhece no pedido há «bons argumentos para sustentar que se trata de uma (n.º 39.º), «o domínio material regulado na norma sindi- reserva de densificação total». cada parece respeitar às condições de utilização dos bens Para quem tal defenda, a questão de constitucionalidade do domínio público do Estado na Região Autónoma dos posta fica, por esta via, resolvida de imediato, no sentido Açores». É neste segmento do n.º 2 do artigo 84.º que indu- da inconstitucionalidade da norma sindicada, por invasão bitavelmente se aloja o preceito estatutário em apreciação. da reserva relativa de competência legislativa da Assem- À luz deste entendimento, e de acordo com a linha inter- bleia da República. pretativa por último referida, estamos perante matéria que Mas uma leitura sistematicamente integrada do n.º 2 do escapa à previsão do artigo 165.º, n.º 1, alínea v), pelo que, artigo 84.º pode levar a outro entendimento. Ao inserir, na sob este ponto de vista, a norma constante do artigo 53.º, revisão de 1989, o artigo 84.º, com as remissões para a lei n.º 2, alínea i), do Estatuto, aprovado pelo Decreto n.º 217/ dele constantes, o legislador constitucional não se limi- X, da Assembleia da República, não se encontraria ferida tou a reproduzir a fórmula hoje expressa no artigo 165.º, de invalidade constitucional. n.º 1, alínea v), e então consagrada, nos mesmos termos, 22 — De todo o modo, não é esse o único fundamento no artigo 168.º, n.º 1, alínea z). Foi mais longe, pois, para invocado, em tal sentido. Subsidiariamente, e ainda que sem além da «definição» e do «regime», referiu as «condições projecção na fórmula conclusiva da alínea f) do n.º 100.º de utilização» e os «limites» como objecto de intervenção do pedido, vem alegado que a matéria regulada na norma legal. Pondo de lado a hipótese de estas duas últimas re- sindicada não integra o «âmbito regional». ferências constituírem uma desnecessária reiteração ple- Este segundo fundamento de inconstitucionalidade re- onástica, improdutiva de sentido, por já estarem contidas mete para um outro parâmetro aferidor da competência no conceito de «regime», que a mesma norma utiliza, há legislativa regional — o seu confinamento ao «âmbito que atribuir à previsão maior latitude do que a que cabe à regional» —, expresso, após a revisão de 2004, nos arti- da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º gos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP. E nem se diga que «não parece fazer sentido fraccio- Não pode dizer-se que o exacto alcance, neste contexto, nar a competência legislativa reservada da Assembleia do novel conceito de «âmbito regional» já esteja hoje sufi- da República» (Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lan- cientemente consolidado, de forma dogmaticamente apu- ceiro, ob. loc. cit.). Pelo contrário, numa concepção rada. Mas, independentemente das controvérsias sobre a moderna de gestão de bens públicos susceptíveis de maior ou menor eficácia limitativa que deve ser reconhecida aproveitamento económico produtivo, faz todo o sentido àquela fórmula constitucional, a configuração específica da separar os aspectos básicos e centrais do estatuto da solução sub juditio permite enunciar um juízo fundamen- tado, quanto à questão de constitucionalidade suscitada. dominialidade, definidores do seu objecto (categorias de Decisivo, para o efeito, é o atendimento devido da ti- bens), das regras de aquisição e cessação desse estatuto tularidade e da natureza do bem do domínio público em e dos parâmetros nucleares da sua exploração (nomeada- causa, em relação ao qual se questiona a repartição de mente, as constrições impostas pelos interesses públicos poderes legislativos entre o Estado e a Região. Há que coenvolvidos) — aquilo «que a dominialidade tem de atentar, na verdade, que a titularidade do domínio público essencial», como se diz no voto de vencida da conse- marítimo cabe ao Estado (artigo 4.º da Lei n.º 54/2005, de lheira Maria dos Prazeres Beleza, aposto no Acórdão 15 de Novembro) — cabe, e não pode deixar de caber, por n.º 330/99 — de todos os outros aspectos mais «regu- imperativo constitucional, atenta a sua incindível conexão lamentares», quanto a formas concretas de utilização, com a identidade e a soberania nacionais. Como corolário, mormente quanto ao regime dos actos de licenciamento está assente a intransferibilidade de bens de domínio pú- e dos contratos de concessão que a facultem a privados. blico marítimo do Estado para as regiões (cf. o parecer do Estes aspectos estão sujeitos a uma apreciação mais conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República de conjuntural e a determinantes mais particularizadas, 22 de Julho de 1996 e os Acórdãos n.os 330/99 e 131/2003 pelo que se justifica não impor uma lei da República deste Tribunal). para os fixar. O que acaba de dizer-se não significa — cumpre O entendimento de que a reserva estabelecida na alí- sublinhá-lo — que, mantida incólume a titularidade do nea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP não cobre a totali- Estado, não estejam constitucionalmente legitimadas dade do regime da dominialidade, assumido no Acórdão formas dúcteis de exploração e rendibilização dos bens n.º 330/99 em dois votos de vencido (a que há a acrescentar dominiais, em cuja definição tenham um papel relevante uma declaração de dúvidas quanto à abrangência de todas os poderes regionais. Uma tal opção encontra apoio claro as «condições de utilização» pela reserva parlamentar), é nos fundamentos e objectivos da autonomia traçados no o que actualmente perfilham Gomes Canotilho/Vital Mo- artigo 225.º, em particular nos objectivos de «desenvolvi- 5716 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 mento económico-social» e no de «promoção e defesa dos dicionamento tutelador dos interesses estaduais, a reserva interesses regionais» (n.º 2 do citado artigo). do impulso do procedimento estatutário de que gozam, Nem sequer, rejeitada a tese de que a titularidade do também quanto às alterações, as assembleias legislativas domínio é necessariamente acompanhada pela titularidade das regiões autónomas (n.º 4 do artigo 226.º da CRP), de (todas as) competências gestionárias, estará excluída faria com que os órgãos com jurisdição nacional ficassem a possibilidade de uma transferência para outros entes de despojados de qualquer autónomo poder de iniciativa e de certos poderes de gestão ínsitos na titularidade do Estado, intervenção normativas nesta matéria, numa restrição do designadamente de poderes que não digam respeito à defesa seu poder legiferante constitucionalmente desconforme. nacional e à autoridade do Estado. A não regionabilidade Os valores e interesses garantidos pela titularidade do da titularidade do domínio público marítimo integrante ou Estado sobre os bens de domínio público marítimo exigem circundante da área territorial das regiões autónomas não que o legislador nacional não abdique inteiramente da sua arrasta consigo, como consequência forçosa, a insuscep- competência reguladora da exploração económica, por tibilidade de transferência de certos poderes contidos no privados, desses bens, através de licenciamento. O iniludí- domínio. Já o parecer da Comissão do Domínio Público vel alargamento do âmbito da competência legislativa das Marítimo n.º 5945, de 18 de Janeiro de 2002 (Boletim da regiões, resultante da revisão constitucional de 2004, não Comissão do Domínio Público Marítimo, n.º 116, 2002, põe em causa a intangibilidade das competências de órgãos 12-17) o reconhecia, ao admitir a «transferência de poderes nacionais, associadas ao exercício de funções de soberania, secundários, que não afectasse a autoridade suprema do sem que isso importe, de modo algum, a revivescência de Estado nesta matéria […]». No mesmo sentido se pronun- previsões constitucionais restritivas eliminadas por aquela ciou Pedro Lomba («Regiões autónomas e transferência revisão. Daí a obrigatoriedade de intervenção do legislador de competências sobre o domínio natural. Anotação ao parlamentar ou governamental, quando está em causa o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 131/03», Juris- regime de licenciamento da utilização privada de um bem prudência Constitucional, 2004, 57 s., esp. 64 s.) do domínio público necessário do Estado. Simplesmente, a legitimidade de fins contidos no prin- E relembre-se que, como é expressamente proclamado cípio da autonomia e o cabal respeito pelo seu alcance no n.º 3 do artigo 225.º da CRP, «a autonomia político- programático não credenciam constitucionalmente quais- -administrativa regional não afecta a integridade da sobe- quer meios para os alcançar. Para situações deste tipo, o rania do Estado […]». modelo constitucional é o de cooperação e concertação Como desenvolvidamente se salienta no Acórdão entre os órgãos de soberania e os órgãos regionais, como n.º 258/2007, quanto à competência própria dos órgãos iniludivelmente resulta do disposto no artigo 229.º Para o de soberania, «desde cedo constituiu orientação do Tribunal sector em causa, a Constituição consagrou, mesmo, uma Constitucional a rejeição de uma interpretação restritiva ou solução concretizadora desta ideia regulativa, ao estabe- literal, que a confinasse ao elenco taxativo das competên- lecer, no artigo 227.º, n.º 1, alínea s), a competência das cias constitucionalmente reservadas, de forma explícita, à regiões autónomas para «participar na definição das polí- Assembleia da República ou ao Governo […] A tal com- ticas respeitantes às águas territoriais, à zona económica petência acham-se também ‘reservadas todas as matérias exclusiva e aos fundos marinhos contíguos». que reclamem a intervenção do legislador nacional’». E conforma-se inteiramente com esse padrão relacional Face ao exposto, temos por inconstitucional a norma da o disposto no artigo 8.º, n.º 1, do Estatuto em apreciação. alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º do Estatuto, por violação Aí se prescreve: do artigo 112.º, n.º 4, da CRP. «A Região tem o direito de exercer conjuntamente F) As normas das alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 61.º com o Estado poderes de gestão sobre as águas interiores e o mar territorial que pertençam ao território regional 23 — É também questionada a constitucionalidade de e que sejam compatíveis com a integração dos bens em um segmento da norma da alínea a) e da norma da alínea b) causa no domínio público marítimo do Estado.» do n.º 2 do artigo 61.º do Estatuto, aprovado pelo decreto sub juditio. Já o mesmo, todavia, se não pode dizer da norma ques- A alínea a) enumera, entre as matérias relativas ao tra- tionada. Nela estabelece-se um reenvio normativo, colo- balho e à formação profissional inscritas na competência cando inteiramente na esfera de competência da Assem- da Assembleia Legislativa, «a promoção dos direitos fun- bleia Legislativa da Região Autónoma toda uma zona da damentais dos trabalhadores, a protecção no desemprego e disciplina legal de um bem de domínio público necessário a garantia do exercício de actividade sindical na Região e do Estado. Não se trata de uma partilha, mas de uma au- a instituição de complemento regional ao salário mínimo têntica transferência de poderes, não para a prática de nacional». actos, mas para a sua regulação, em abstracto. Com isso, A alínea b) faz o mesmo, quanto às «relações individuais a Região ganharia uma competência para lá das exigências e colectivas de trabalho na Região». do princípio da autonomia — deste só decorrem poderes Do complexo de matérias englobadas na alínea a), o de administração e disposição do património regional [cf. pedido tem por objecto apenas o segmento respeitante à o artigo 227.º, n.º 1, alínea h)] — mas à custa de os órgãos «garantia do exercício da actividade sindical na Região». de soberania com poderes legislativos perderem o controlo Alega-se que, recaindo tal garantia no âmbito de protec- sobre a conformação de actos que interferem (ou podem ção do n.º 1 do artigo 56.º da CRP, norma integrada no interferir) com as funções de soberania do Estado. E como capítulo atinente aos «direitos, liberdades e garantias dos se afirma no Acórdão n.º 458/94: «Tão-pouco pode a lei trabalhadores», por sua vez constante do título II da parte I ‘delegar’ a favor das regiões autónomas competências da Constituição, o qual versa sobre «direitos, liberdades próprias de soberania [..].» e garantias», estamos caídos no domínio de previsão da Na verdade, para além de a competência reguladora do alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, logo, na esfera de reserva regime de licenciamento ser concedida sem qualquer con- relativa de competência da Assembleia da República. A Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5717 outorga estatutária de poderes à Assembleia Legislativa da reservada da Assembleia da República, e não apenas as Região Autónoma dos Açores para legislar neste âmbito restrições (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição viola essa reserva e, em consequência, desrespeita o limite da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, negativo da competência legislativa deste órgão, fixado no 672). Como salienta Jorge Miranda (in Jorge Miranda/Rui n.º 4 do artigo 112.º Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, cit., II, 535): Idêntico percurso argumentativo é seguido quanto à «A reserva abrange quer um regime eventualmente mais norma da alínea b) do mesmo artigo. A matéria das rela- restritivo do que o preexistente quer um regime eventu- ções colectivas de trabalho tem directamente a ver com a almente ampliativo; não é o alcance da lei, mas a matéria norma do n.º 3 do artigo 56.º da CRP, na medida em que sobre a qual incide que a define.» Daí que a tónica pro- nele se comete à lei a garantia do direito à contratação mocional e garantística que, de certo modo, perpassa pela colectiva, e ainda com o n.º 4 do mesmo artigo, que re- alínea a) do preceito estatutário em causa não constitua mete para a lei o estabelecimento de «regras respeitante à obstáculo ao vício de inconstitucionalidade de que ela legitimidade para a celebração das convenções colectivas enferma. de trabalho, bem como à eficácia das respectivas normas». Também não sofre dúvidas o alcance bidireccional da Repercutindo-se o disposto nas convenções colectivas no reserva, excludente da competência legislativa, não só regime das relações individuais de trabalho, também estas do Governo (salvo autorização), mas também das assem- acabam indirectamente por ser objecto da normação fixada bleias legislativas das regiões autónomas. Exclusão que, naqueles preceitos constitucionais. quanto a estes órgãos, e no que a este domínio respeita, tem, Tratando-se de matéria atinente a direitos, liberdades e muito significativamente, um carácter insuperável, pois a garantias, a previsão da sua regulação por acto legislativo matéria da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º está entre as regional de igual modo representa uma excedência do excepcionadas como objecto possível de uma autorização limite negativo do n.º 4 do artigo 112.º, atenta a reserva legislativa [alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º]. de lei formal fixada na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Aqui chegados, só resta reafirmar que a atribuição esta- 24 — Entrando na apreciação do que vem aduzido (que tutária de competência à Assembleia Legislativa da Região submeteremos a um tratamento unitário, dada a identidade Autónoma dos Açores, para emitir legislação versando problemática da questão de constitucionalidade que as sobre a garantia do exercício de actividade sindical na duas normas convocam), pode dizer-se, antes de mais, Região e sobre as relações individuais e colectivas de que os referenciais constitucionais invocados pecam por trabalho no mesmo território, invade a esfera de competên- defeito. cia reservada de um órgão de soberania, a Assembleia da Isso é verdade em relação à garantia do exercício de República, pelo que o segmento normativo da alínea a) do actividade sindical, pois a actividade sindical tem uma n.º 1 do artigo 61.º e a alínea b) do mesmo artigo, onde esse óbvia dimensão individual (a liberdade sindical como di- regime está, respectivamente, previsto, não têm validade reito individual dos trabalhadores), o que nos remete para constitucional, em face do disposto no n.º 4 do artigo 112.º, o campo de previsão do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 55.º da em conjugação com o estabelecido no artigo 165.º, n.º 1, CRP. alínea b), da CRP. Mas é sobretudo verdade no que se refere à alínea b), pois a abrangência irrestrita da previsão colhe praticamente, G) A norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 63.º de forma directa ou indirecta, todas as posições subjectivas 26 — A norma do artigo 63.º, n.º 2, alínea h), do Esta- dos trabalhadores, resultantes da estrutura vinculativa da tuto, conjugada com o n.º 1 do mesmo preceito, confere relação laboral, que o capítulo III do título II da parte I da competência à Assembleia Legislativa da Região para le- Lei Fundamental constitucionalizou. gislar em matéria de «regulação do exercício da actividade 25 — Feita esta precisão, pode adiantar-se, desde já, que dos órgãos de comunicação social». assiste razão ao requerente, na invocação das apontadas No pedido, sustenta-se a inconstitucionalidade material inconstitucionalidades. da disposição, por atentar contra o preceituado no n.º 4 do Na verdade, todos os passos que encadeadamente nos levam a essa conclusão estão certificados pelas previsões artigo 112.º, na medida em que habilita um acto legislativo e estatuições normativas a eles aplicáveis. regional a dispor sobre uma matéria que a alínea a) do O conteúdo regulador das normas sindicadas tem a n.º 6 do artigo 168.º, conjugada com o artigo 39.º da CRP, ver — de forma, aliás, mais extensiva do que o alegado, integra na reserva absoluta de competência da Assembleia como se viu — com direitos, liberdades e garantias, que da República. incontroversamente, pela localização sistemática, no corpo Diga-se, desde já, que o pedido tem fundamento. da Constituição, da sua consagração, são abrangidos pela Pelo carácter genérico da previsão, desacompanhada reserva. Não têm, pois, razão de ser, aqui, as dúvidas que de quaisquer indicações normativas quanto a formas, cri- se têm suscitado quanto a direitos fundamentais enunciados térios orientadores, objectivos e limites da regulação da noutros quadrantes normativos. actividade da comunicação social, a norma competencial A amplitude da previsão e o carácter esgotante das sindicada dá guarida às mais diversas dimensões aplica- especificações qualificativas dos direitos fundamentais tivas. Desde uma intervenção normativa de cunho mais abrangidos pela alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º tornam «regulamentar», passando pela enunciação de padrões irrelevante a exacta qualificação das posições tuteladas. de conduta comunicacional, de alguns princípios e regras Não há que distinguir, pois em relação a todas elas, seja a observar pelos operadores, até à institucionalização de qual for a sua natureza, opera a reserva. um ente autónomo de regulação e supervisão dos órgãos Irreleva também o sentido prescritivo das disposições de comunicação regionais, múltiplas variáveis, que ficam em apreciação, pois toda a intervenção legislativa no âm- inteiramente por definir, cabem potencialmente no âmbito bito dos direitos, liberdades e garantias é da competência da previsão. 5718 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Não pode excluir-se que algumas dessas concretizações pela preservação e promoção das condições estruturais de aplicativas, a adoptar no futuro, se pudessem ainda conter efectivação dos direitos e liberdades garantidos. dentro do constitucionalmente admissível. E assinale-se que, para além da dimensão de tutela pes- Mas, menos certo não é que, na sua zona central de soal, está também em causa, em muitas das vertentes da previsão, a norma afronta a disciplina constitucional desta «constituição da informação», uma dimensão objectiva, matéria. E isso é quanto basta para fundar um juízo de que a torna um elemento constitutivo do Estado de di- inconstitucionalidade. reito democrático. Na verdade, a liberdade e o pluralismo Na verdade, a regulação da comunicação social tem de expressão são condições básicas de formação livre na Constituição um desenho claro e preciso, quer quanto e manifestação genuína da vontade popular, de que vai aos princípios substanciais rectores dessa função, quer depender, através do sufrágio nas umas, a composição e quanto às formas orgânicas de a exercitar. Falar-se, no orientação do poder político democrático. Em relação a actual quadro constitucional, de «regulação do exercício esse fim último, praticamente todos os objectivos que à da actividade dos órgãos de comunicação social» tem entidade cumpre prosseguir [salvo o constante da alínea d)] um significado próprio, que aponta directamente para a desempenham (ou desempenham também) uma patente esfera competencial e para os objectivos de actuação da função instrumental. entidade consagrada no artigo 39.º da CRP. E a intenção O que fica dito é o bastante, ao que cremos, para deixar de não excluir uma potencial intervenção neste domínio evidenciado que a matéria da regulação da comunicação é confirmada pelo disposto na norma anterior, a alínea g), social é, do ponto de vista constitucional, uma questão da constante do mesmo artigo, onde já se prevê a competên- República, que não se compadece com a regionalização cia da Assembleia Legislativa para legislar em matéria do seu tratamento normativo, mormente com a abertura de «comunicação social, incluindo o regime de apoio fi- incondicionada que a norma sindicada lhe dá. Estão em nanceiro». causa valores e interesses que reclamam um acolhimento A actividade cuja disciplina, no âmbito regional, a alí- universal e uma conformação unitária em todo o âmbito nea h) do n.º 2 do artigo 63.º do Estatuto, aprovado pelo nacional, com o controlo e supervisão da actividade con- Decreto n.º 217/X, coloca inteiramente no domínio da fiada concentradamente a uma única entidade, sem deixar competência da Assembleia Legislativa da Região cabe, margem a configurações desviantes particularizadoras. por força daquele preceito, a uma entidade administrativa É por mor da tutela desses interesses, e do papel que à independente. Pelo n.º 1 do artigo 39.º, faz-se uma enu- entidade reguladora — com a conformação que a Consti- meração detalhada dos bens protegidos, sendo, pelo n.º 2, tuição lhe dá (designadamente, de completa desgoverna- cometida à lei a definição da composição, competências, mentalização) —, cabe constitucionalmente desempenhar organização, funcionamento, forma de designação dos na garantia da sua satisfação, que esta área normativa é membros e respectivo estatuto. Em cumprimento deste alcandorada a componente da esfera absoluta de compe- mandato, veio a ser promulgada a Lei n.º 53/2005, de tência legislativa da Assembleia da República, a exercer 8 de Novembro, que cria a Entidade Reguladora para a através de uma lei de valor reforçado [artigo 168.º, n.º 6, Comunicação Social (ERC). alínea a), conjugado com o artigo 112.º, n.º 3]. A possibilidade de compatibilização entre o regime A afectação dessa reserva implica a violação da esfera constitucional de regulação da actividade da comunicação de competência reservada aos órgãos de soberania [n.º 4 social e a norma sindicada teria como condição prévia a do artigo 112.º e alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º], com a admissão de uma regionalização do tratamento normativo consequente inconstitucionalidade. deste sector e do seu enquadramento organizatório. Ora, uma tal solução merece uma clara rejeição cons- H) A norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º titucional. 27 — É objecto do pedido, nos seus próprios termos, Depõe nesse sentido, desde logo, a inserção sistemática «a norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º, com funda- do artigo 39.º, no capítulo dos direitos, liberdades e garan- mento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, em tias pessoais, bem como a espécie de bens tutelados com consequência da inobservância da reserva de competência a regulação e o tipo de interesses por esta prosseguidos dos órgãos de soberania que abrange a matéria da alínea u) (n.º 1). do artigo 164.º da CRP e, ainda, com fundamento na sua Em conjunto com as normas dos dois artigos que o desconformidade com o n.º 4 do artigo 272.º da CRP» antecedem e as do artigo 40.º, o artigo 39.º integra o que [alínea i) do n.º 100.º]. já se chamou a «constituição da informação» (Gomes É dito, em fundamentação: Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., 4.ª ed., 571). Neste bloco, que forma um todo, normativiza-se constitucionalmente, Esta norma, no que concerne ao regime de segurança de forma ampla, a tutela da liberdade de conteúdos e de interna, é passível de conter matéria de restrições a direitos, meios de expressão e de informação, nas suas várias fa- liberdades e garantias, domínio de reserva relativa de com- cetas, componentes e níveis, e na bifrontalidade da sua petência legislativa da Assembleia da República, por força radicação subjectiva, tanto no pólo activo, como no pólo do n.º 2 do artigo 18.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º passivo da relação comunicacional. da CRP, pelo que afronta o n.º 4 do artigo 112.º; No que respeita a esta constelação de posições tuteladas, Quanto ao regime geral das forças de segurança, e em particular da liberdade de imprensa e de meios de inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa comunicação social (artigo 38.º) e dos direitos consagrados da Assembleia da República, de acordo com a alínea u) do no artigo 40.º, o disposto no artigo 39.º funciona como uma artigo 164.º da CRP; espécie de metagarantia institucional, uma garantia das Este regime deve observar o princípio constitucional da garantias. Isso mesmo se reflecte no «programa de fins» unidade de organização das forças de segurança para todo que o n.º 1 fixa à entidade reguladora, a quem cumpre zelar o território nacional (n.º 4 do artigo 272.º da CRP). Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5719 A norma em questão é do seguinte teor: Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Na revi- são de 2004, o limite do interesse específico foi, como se Artigo 66.º sabe, eliminado (bem como o do respeito pelos princípios Segurança pública e protecção civil fundamentais das leis gerais da República), sendo substi- tuído pela exigência de que os decretos legislativos regio- 1 — Compete à Assembleia Legislativa legislar em ma- nais se circunscrevam ao âmbito regional e versem sobre térias de ordem e segurança pública e de protecção civil. matérias «enunciadas no Estatuto Político-Administrativo 2 — As matérias de ordem e segurança pública e de da respectiva Região Autónoma». protecção civil abrangem, designadamente: Mas não foi apenas a delimitação da competência para a) A manutenção da ordem pública e da segurança de legislar a ser alterada. Também sobre o específico objecto espaços públicos, incluindo a polícia administrativa; de legislação aqui em causa incidiram mudanças de confor- b) O regime jurídico do licenciamento de armeiro; mação constitucional, uma vez que, pela Lei Constitucional c) A protecção civil, bombeiros, paramédicos e emer- n.º 1/97, foram aditadas a alínea u) ao artigo 164.º da CRP, gência médica; integrando na reserva absoluta de competência legislativa d) A monitorização e vigilância meteorológica, ocea- da Assembleia da República o «regime das forças de segu- nográfica, sismológica e vulcanológica, bem como a mi- rança», e a alínea aa) ao n.º 1 do artigo 165.º, integrando na tigação de riscos geológicos; reserva relativa de competência do mesmo órgão o «regime e) A assistência e vigilância em praias e zonas balneares e forma de criação das polícias municipais». e socorro costeiro. Resulta destas alterações que presentemente há que respeitar parâmetros ainda não vigentes, à data do Acórdão A primeira questão que o pedido suscita é a da exacta n.º 583/96, na ordem constitucional portuguesa. delimitação do seu objecto. E quanto a esses parâmetros — as normas das alíneas u) Na verdade, muito embora o conteúdo a fiscalizar seja do artigo 164.º e aa) do n.º 1 do artigo 165.º — não parece sempre reportado à norma da alínea a) do n.º 2 do ar- que se suscitem dúvidas de que eles foram desrespeitados tigo 66.º, ele não é reproduzido por inteiro, mas nestes pela norma sindicada. termos (n.º 61.º do pedido): «a manutenção da ordem pú- Na verdade, sendo o objecto da competência legislativa blica e da segurança de espaços públicos (…)». É omitida, a «manutenção da segurança de espaços públicos», sem como se vê, a referência final, que inclui na competência quaisquer restrições, aí cabem potencialmente tanto aspec- legislativa regional a polícia administrativa. tos institucionais-organizatórios, como aspectos materiais e Deve entender-se, todavia, que não se quis segmentar funcionais, de regulação da actividade e das medidas dentro o preceito, retirando dele, como objecto de apreciação, a da competência dos serviços encarregados da segurança. parte omitida. Isto, por um lado, dados os termos em que As duas vertentes são indissociáveis. A opção por certas o pedido vem formulado; por outro, tendo em conta a lati- formas e princípios de actuação está ligada a um certo tude da exclusão, que, a fazer-se, praticamente eliminaria modelo organizacional, e vice-versa. todo o pedido, pondo em causa, até, a compreensão da Mesmo entendida a alínea u) do artigo 164.º como de- fundamentação atinente às forças de segurança interna. notando apenas o regime geral das forças de segurança, De facto, «polícia administrativa» é conceito muito amplo, como este Tribunal já declarou (Acórdãos n.os 23/2002 e que abarca praticamente toda a polícia, com excepção da 304/2008), esse regime contemplará forçosamente «os fins polícia judiciária: a «polícia administrativa geral ou de e os princípios que devem nortear as forças de segurança, segurança pública», bem como as «polícias administrati- a previsão dos corpos que as devem compor, o modo de vas especiais» (João Raposo, Direito Policial, I, Coimbra, inter-relacionação entre eles, as grandes linhas de regulação 2006, 29). destes corpos e os princípios básicos relativos à interferên- 28 — Entrando na apreciação de mérito, há a lembrar cia das forças de segurança com os direitos fundamentais que não é a primeira vez que este Tribunal é chamado a dos cidadãos» (último acórdão citado). pronunciar-se sobre a competência da Assembleia Legis- Dada esta amplitude do âmbito da reserva, legislar sobre lativa da Região Autónoma dos Açores, para legislar no «manutenção da segurança de espaços públicos» implica, domínio da ordem pública. De facto, a questão constituiu na sua área nuclear de incidência, de definição de políti- parte do objecto do Acórdão n.º 583/96 (Acórdãos do Tri- cas, sua coordenação e de medidas para as efectivar, uma bunal Constitucional, 33.º, 1996, 65). Esteve em apreciação actividade sobreponível à que a Constituição reserva para a qualificação da «manutenção da ordem pública» como a Assembleia da República. A atribuição de competência matéria de interesse específico da Região, pela alínea mm) para tal fere o disposto na alínea u) do artigo 164.º do artigo 33.º do Estatuto Político-Administrativo da Re- O mesmo se diga, mutatis mutandis, da actividade le- gião Autónoma dos Açores (aprovado pela Lei n.º 39/80, de gislativa sobre o «regime e forma de criação das polícias 15 de Agosto, e revisto pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março). municipais». Estas polícias, embora não tenham a natureza Nos termos da alínea c) do artigo 32.º desse Estatuto, essa de forças de segurança, colaboram com essas forças e qualificação abria as portas à competência legislativa re- desempenham funções também finalizadas à «segurança gional, uma vez que o tratar-se de «matéria de interesse dos espaços públicos», pelo que estão compreendidas por específico» constituía então um dos seus requisitos. esta referência da norma sindicada. Por sete votos contra seis, o Tribunal emitiu, no predito 29 — Por outro lado, segurança pública e ordem pública Acórdão, um juízo de não inconstitucionalidade. Mas não são conceitos intimamente relacionados entre si. Por isso se pode perder de vista as significativas diferenças de mesmo, como no caso da norma em apreciação, são nor- regime constitucional, entre o vigente na altura e o agora malmente enunciados em simultâneo, como componentes aplicável, por força das revisões entretanto ocorridas. de um binómio incindível. Essas diferenças fazem-se sentir, desde logo, na regula- A segurança não é apenas, em sentido estrito, a preven- ção constitucional da esfera de competência legislativa das ção de acidentes e crimes, é também a tranquilidade (ordem 5720 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 nas ruas) e a salubridade (da água, do ar, dos alimentos, Legislativa são aprovados por maioria de dois terços etc.) públicas — tudo ideias classicamente reportadas tam- dos deputados em efectividade de funções. bém à ordem pública (nesse sentido, Gomes Canotilho/Vi- 4 — Carecem de maioria de dois terços dos depu- tal Moreira, ob. cit., 3.ª ed., 955). tados presentes, desde que superior à maioria absoluta Entendido o conceito de segurança em termos latos, ele dos deputados em efectividade de funções: forma com o de ordem pública uma relação praticamente a) A aprovação do Regimento da Assembleia Le- biunívoca. Sendo assim, apesar de a Constituição não utili- gislativa; zar o termo, deve entender-se que a reserva constitucional b) A eleição dos membros de entidades administrati- quanto ao regime de segurança se estende à ordem pública. vas independentes regionais que lhe couber designar; E, deste modo, não é possível segmentar a norma, pondo c) A eleição de provedores sectoriais regionais. a salvo do juízo de inconstitucionalidade a referência à ordem pública. Acresce que o n.º 4 do artigo 272.º estabelece o princí- 5 — Carecem de maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções: pio da unidade de organização das forças de segurança. Este princípio, não só proíbe a criação de forças de segu- a) A rejeição do programa do Governo Regional; rança de âmbito regional (e também local), como também b) A aprovação de moções de censura; proíbe que, na sua actuação no território regional, as forças c) A rejeição de moções de confiança; de segurança nacionais fiquem sujeitas a directrizes que d) A criação ou extinção de autarquias locais; emanem do poder regional, ao abrigo de legislação que o e) A eleição de titulares de cargos ou órgãos, em n.º 2, alínea a), do artigo 66.º do Estatuto permite emitir. representação da Região, previstos na lei.» A unidade de organização das forças de segurança im- plica uma estrutura organizativa hierarquizada, com uma O pedido questiona a constitucionalidade do n.º 3 deste direcção central única, dotada de poderes de comando em preceito com base em quatro fundamentos: todo o âmbito nacional. Daqui resulta, indirectamente, a inadmissibilidade de competência legislativa regional, 1) Violação do princípio da tipicidade da lei consagrado nesta matéria, não excluída do alcance da norma em apre- no n.º 5 e no n.º 3 do artigo 112.º da CRP e, complemen- ciação. tarmente, do princípio da tipicidade constitucional das Por último, e ainda que esse aspecto da questão tenha leis reforçadas, como critério derivado do princípio da sido, aparentemente, abandonado na fundamentação (n.º tipicidade da lei, com assento no n.º 3 do mesmo artigo; 65.º) e, seguramente, na conclusão [alínea i) do n.º 100.º] 2) Violação do artigo 116.º, n.º 3, da Constituição, que do pedido, há que relacionar a competência legislativa consagra o critério da maioria simples como regra geral atribuída pela norma sindicada com a reserva de compe- que deve presidir às deliberações dos órgãos colegiais; tência da Assembleia da República prevista na alínea b) 3) Violação do artigo 224.º, n.º 2 [querendo referir-se, do artigo 165.º ao que tudo indica, o artigo 226.º, n.º 2], em conjugação A manutenção da ordem e da segurança públicas implica com o artigo 110.º, n.º 2, na medida em que amplia, sem medidas de polícia. Estas, quer pelo seu fundamento (a sal- norma constitucional habilitante, os limites à competência vaguarda de direitos fundamentais) quer pelos seus efeitos de iniciativa derivada ou superveniente dos deputados da (a invasão da esfera protegida por direitos, liberdades e Assembleia da República; garantias individuais), «instalam-se» necessariamente na 4) Violação da reserva de lei orgânica, no que respeita área dos direitos, liberdades e garantias (cf. o artigo 272.º, à parte da norma referente à lei relativa à eleição dos de- putados à Assembleia Legislativa [artigos 166.º, n.º 2, e n.º 3, da CRP), objecto da reserva relativa de competência 164.º, alínea j)]. da Assembleia da República que aquele preceito consti- tucional consagra. Por todas estas razões, é de decidir que o disposto no Está em causa saber se o Estatuto pode contemplar uma artigo 66.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto é inconstitucional, regra de maioria reforçada — dois terços — para apro- com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º, em vação dos projectos de Estatuto Político-Administrativo consequência da inobservância do disposto na alínea u) do e de lei relativa à eleição dos deputados à Assembleia artigo 164.º, nas alíneas b) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º e Legislativa. no n.º 4 do artigo 272.º Trata-se, em ambos os casos, de leis resultantes de um procedimento concertado entre a Assembleia da República I) A norma do artigo 47.º, n.º 3 e as assembleias legislativas, pois, na terminologia de Go- mes Canotilho («Os Estatutos das regiões autónomas. Em 30 — O artigo 47.º estabelece o seguinte: torno de um conceito material de estatuto», A autonomia no plano jurídico. I centenário da autonomia dos Açores. «Artigo 47.º Actas, 3.º vol., 1995, 15), a estas compete o momento Discussão e votação impulsivo da iniciativa, e àquela o momento deliberativo. Vigente, quanto ao estatuto, desde o texto inicial da CRP, 1 — A discussão de projectos e propostas de decreto esse regime foi alargado, pela revisão de 2004, às leis legislativo regional e de anteprojectos ou antepropostas eleitorais das assembleias legislativas. de lei compreende um debate na generalidade e outro 31 — Para uma cabal identificação do objecto do pe- na especialidade. dido, deve começar por dizer-se que, muito embora o enun- 2 — A votação compreende uma votação na gene- ciado da norma sindicada refira apenas «os projectos» de ralidade, uma votação na especialidade e uma votação Estatuto Político-Administrativo e de lei relativa à eleição final global. dos deputados à Assembleia Legislativa, não pode atribuir- 3 — Os projectos de Estatuto Político-Administrativo -se à expressão um alcance excludente das alterações aos e de lei relativa à eleição dos deputados à Assembleia mesmos diplomas. Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5721 Na verdade, a partir do momento em que o texto inicial na regra da maioria simples, consagrada no artigo 116.º, dessas leis viu a luz do dia, as intervenções normativas n.º 3, da CRP. posteriores sobre estas matérias devem, em rigor, ser qua- No mesmo sentido parece apontar a posição de Jorge lificadas como revisões ou alterações, sem que a mudança Miranda, Manual, V, 279, n. 1, contra a admissibilidade de conteúdo implique a quebra de continuidade e de iden- de uma maioria qualificada, em razão de o artigo 226.º da tidade do Estatuto e da lei eleitoral. Constituição a não prever. Em conformidade, o Decreto n.º 217/X da Assembleia Ainda que merecendo aturada reflexão, cremos que o da República aprovou a 3:ª revisão do Estatuto Político- argumento não é decisivo. O que a Constituição se preo- -Administrativo da RAA, assim como a Lei n.º 61/98, cupou em regular, neste preceito, e justamente porque está de 27 de Agosto, já se auto-designara como «segunda em causa «um concerto legislativo de vontades» (Carlos alteração» ao mesmo diploma, sendo que a Lei n.º 9/87, Blanco de Morais, A Autonomia Legislativa Regional, de 26 de Março, se auto-intitulou como «Primeira revisão Lisboa, 1993, 207), foram os aspectos procedimentais que do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma têm a ver com a relação entre os dois órgãos, a Assembleia dos Açores». Legislativa e a Assembleia da República, competentes De igual modo, as sucessivas alterações à lei eleitoral na matéria. Não está constitucionalmente definido nada da Região Autónoma dos Açores, até à última — a «quinta de específico sobre o ponto, nem pode invocar-se, a este alteração», introduzida pela Lei Orgânica n.º 5/2006, de propósito, uma reserva constitucional de regulação pro- 31 de Agosto —, apresentaram-se como tal. E essa quali- cedimental. ficação foi abonada e certificada pela Lei Constitucional O princípio geral do apuramento da maioria pela plu- n.º 1/2004 (sexta revisão constitucional), ao fixar um deter- ralidade de votos (n.º 3 do artigo 116.º) é «um princípio minado programa normativo à «revisão da lei eleitoral» de subsidiário que cede quando a Constituição, ela mesma, a ambas as regiões autónomas (n.os 2 e 3 do artigo 46.º). lei ou os regimentos dos próprios órgãos exijam maiorias Nestes termos, pode concluir-se que os projectos le- qualificadas» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., 3.ª gislativos serão sempre, nestas matérias, projectos de al- ed., 540). É certo que o artigo 116.º, n.º 3, quando admite teração. o afastamento do princípio, refere-se unicamente aos ac- 32 — Entrando na apreciação dos argumentos aduzidos, tos não directamente regulados pela própria Constituição há a dizer, quanto à violação do princípio da tipicidade (Jorge Miranda, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., II, dos actos legislativos, que não está em causa a criação 317, e Rui Medeiros, ibidem, III, 287). Mas, justamente, «a de um novo acto, não previsto, nem a atribuição a um Constituição não regula directamente as maiorias exigidas acto previsto de efeitos não previstos. Trata-se apenas de nas votações das assembleias legislativas das regiões autó- nomas, abrindo assim espaço para a própria lei estatutária disciplinar um aspecto procedimental do regime daquelas disciplinar esta matéria» (ob. loc. ult. cit.). duas categorias de leis, atinente à iniciativa das leis, à Sendo assim, «nada impede, neste contexto de dignifi- elaboração dos projectos respectivos — actos da compe- cação do papel central das populações insulares no proce- tência reservada da Assembleia Legislativa, nos termos do dimento de elaboração dos estatutos, que as normas estatu- artigo 226.º, n.º 1, da CRP. tárias prevejam um procedimento específico de elaboração Ora, não se afigura que uma regra fixando a maioria pelas assembleias legislativas das regiões autónomas dos exigível para a aprovação desses projectos possa bulir projectos de revisão dos estatutos político-administrativos, com um elemento essencial, estruturalmente identificador incluindo através da exigência de maiorias qualificadas do conceito de «lei», em termos de uma alteração fazer para a aprovação pelos parlamentos regionais de propostas extravasar os seus limites, com a criação de uma nova de alteração das leis estatutárias» (ob. loc. cit.). subcategoria, não prevista. Esse aspecto de regime não E o que se diz das leis estatutárias é extensível, por tem eficácia constitutiva do tipo «acto legislativo», não identidade de razão, às leis relativas à eleição de deputados é um elemento fixo e rígido, insusceptível de variações. às Assembleias Legislativas. A elasticidade do tipo, quanto a esse elemento, comporta Estamos perante uma dimensão nuclear da autonomia. perfeitamente opções diferenciadas de regime, sem pôr em Autonomia que se singulariza, fundamentalmente, por as causa a qualificação e a permanência do quadro conceptual regiões serem dotadas de estatutos e de órgãos de governo em questão. próprio (Maria Lúcia Amaral, A Forma da República. Uma De igual modo, não parece que saia beliscado o prin- Introdução ao Estudo do Direito Constitucional, Coim- cípio da tipicidade constitucional das leis reforçadas, bra, 2005, 371). As duas ideias estão interligadas. E bem como princípio derivado do da tipicidade da lei. Os es- poderá dizer-se que o respeito pelo «regime autonómico tatutos político-administrativos e as leis eleitorais já são, insular», que a Constituição impõe logo numa das normas nos termos constitucionais, leis reforçadas, constatando-se prodrómicas (artigo 6.º, n.º 1), se manifesta, desde logo, que o aspecto de regime caracterizador dessa categoria, pelo respeito pela vontade insular (expressa na proposta atinente ao seu modo de ser na relação com as outras leis, de Estatuto), quanto à regulação da sua esfera de compe- em nada é afectado pela norma sindicada. O que estaria tência (constitucionalmente assegurada) no processo de constitucionalmente vedado, por aquele princípio, seria elaboração desse diploma central. transformar uma lei comum em lei de valor reforçado ou Não estamos perante a auto-atribuição de uma compe- alterar o regime deste específico valor. Nada disso pode tência constitucionalmente não prevista. Estamos antes ser censurado à norma em questão. perante a regulação — por uma lei da República, sublinhe- 33 — Maiores dúvidas suscita o argumento de que o -se —, de uma forma de exercício de uma competência que procedimento da iniciativa das leis em causa se encontra cabe na reserva regional de iniciativa legislativa. «integralmente constitucionalizado», pelo que, no silêncio O ponto decisivo é o da valoração da expressão de da Constituição quanto a uma maioria qualificada, é de vontade do órgão legislativo regional como compatível aplicar o «critério democrático de decisão», consistente ou não com a competência do outro órgão interveniente, 5722 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 dentro de um processo concertativo que a ambos une. O de matérias, sem ligação entre si, prescreve, no n.º 2 do que urge averiguar, recolhendo uma ideia de Lucas Pires/ mesmo preceito: Paulo Rangel, «Autonomia e soberania (Os poderes de «À Assembleia Legislativa também compete legislar, conformação da Assembleia da República na aprovação para o território regional e em concretização do princípio dos projectos de estatutos das Regiões Autónomas)», Ju- da subsidiariedade, em outras matérias não reservadas ris et De Jure, Porto, 1998, 411 s., 423, é se, no âmbito aos órgãos de soberania». de um «procedimento de cooperação», esta solução de maioria qualificada é uma exigência ainda «suportável», É objecto do pedido a apreciação da constitucionalidade «aceitável», «sustentável» pela competência própria da desta norma. A sua validade, em face da Lei Fundamental, Assembleia da República. é contestada, com os seguintes fundamentos, em súmula: O Tribunal responde pela positiva. 34 — E nem se diga que esta solução limita a iniciativa No novo modelo de repartição de competências legisla- derivada ou superveniente dos deputados da Assembleia tivas entre as regiões e os órgãos de soberania, decorrente da República, prevista no n.º 2 do artigo 226.º da 6.ª Revisão Constitucional, de 2004, o Estatuto fica Falar de «iniciativa superveniente» só faz sentido na investido da função de enunciar as matérias não enunciadas condição de já ter sido dado, pelo órgão insular, o passo que na Constituição, sobre as quais podem incidir os poderes faz surgir esse poder de «iniciativa». Atribuir a este poder legislativos das regiões [artigos 112.º, n.º 4, proémio e alí- uma projecção «retroactiva», para uma fase do processo nea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º]; em que a Assembleia da República não tem competência O artigo 67.º, n.º 2, do Estatuto não cumpre essa função, própria, não tem base constitucional. dada a natureza e as características dos elementos que o Atenta a reserva de iniciativa da Assembleia Legislativa, integram; o condicionamento da competência subsequente da Assem- De facto, quanto ao princípio da subsidiariedade, ele bleia da República existe sempre, decorrendo dos próprios tem carácter indeterminado e não constitui um princípio termos em que o artigo 226.º regula o iter produtivo das atributivo de competências, devendo respeitar os critérios duas leis em causa. estruturantes de repartição de competências, entre os quais É claro que a exigência de uma maioria de dois terços se conta a regra de enumeração estatutária das matérias para os projectos dessas leis é susceptível de potenciar, em sobre que pode incidir o poder legislativo regional. Esse certas conjunturas políticas, bloqueios de iniciativa, com o critério tem a qualidade de instituto auxiliar que permite consequente menor chamamento da Assembleia da Repú- delimitar, dentro da mesma matéria, um «âmbito regional» blica, de um ponto de vista puramente fáctico-quantitativo, cometido ao poder normativo do legislador autonómico e ao exercício da sua competência própria. Mas, por funda- um domínio próprio da esfera de competência implicita- dos que sejam os reparos que, eventualmente, sob o prisma mente reservada aos órgãos de soberania; da conveniência política, se possam dirigir a este regime, Quanto ao «território regional», é um conceito redutor, isso não afecta, só por si, a sua validade constitucional. pois de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitu- 35 — Resta considerar o quarto argumento, respeitante cional, o conceito de «âmbito regional» não se esgota num à lei eleitoral, de violação da reserva de lei orgânica. critério geográfico, devendo ser completado por um critério Afigura-se, antes de mais, que esta alegação tem escassa material, impeditivo de as leis regionais afectarem os valo- autonomia (se é que alguma tem) em relação à da violação res e interesses de outras instituições ou pessoas colectivas do princípio da tipicidade das leis reforçadas [cf. o n.º 82.º, públicas. Pode mesmo arguir-se a inconstitucionalidade alínea b), do pedido]. material do «critério territorial», por desconformidade A nosso ver, o pedido não distingue a matéria da lei parcial com o conteúdo necessário do conceito de âmbito eleitoral (o objecto da reserva da respectiva lei) do processo regional previsto no n.º 4 do artigo 112.º da CRP; de produção legislativa dessa lei. Uma coisa é a regulação Nem se diga que a norma impugnada tem uma redacção das eleições, outra coisa é a regulação do procedimento próxima do n.º 2 do artigo 31.º do Estatuto em vigor, pois legislativo conducente à aprovação dessa lei. Nem a lei esta norma encontra-se ferida de inconstitucionalidade eleitoral poderia regular aquilo que necessariamente está superveniente, em face da nova redacção dada ao n.º 1 antes no tempo, ou seja, o seu processo genético, aquilo do artigo 228.º, pelo que o n.º 2 do artigo 67.º do Estatuto que a fez nascer. constante do decreto em apreciação, ao incorporar um Não é matéria especificamente eleitoral, como a inserção sentido semelhante, será igualmente inconstitucional; no artigo 226.º, em tratamento conjunto com a aprovação Em face do exposto, por permitir contornar indevida- do Estatuto, bem comprova. mente a regra expressa na alínea f) do n.º 6 do artigo 168.º Por tudo quanto fica dito, o Tribunal pronuncia-se da CRP, por violação do comando ínsito no n.º 4 do ar- pela não inconstitucionalidade do disposto no n.º 3 do tigo 112.º, reiterado no n.º 1 do artigo 228.º e na alínea a) do artigo 47.º n.º 1 do artigo 227.º da CRP e ainda do n.º 2 do artigo 110.º a norma encontra-se ferida de inconstitucionalidade. J) A norma do n.º 2 do artigo 67.º 37 — Antes de entrarmos na apreciação do alegado no 36 — A previsão estatutária das matérias sobre que pedido, cumpre procedermos à caracterização do preceito pode incidir a competência da Assembleia Legislativa em causa, atendendo à sua estrutura normativa e ao seu ocupa um extenso corpo de normas, que vai do artigo 49.º papel dentro do sistema previsional estatutário da compe- ao artigo 67.º tência legislativa regional. Depois de, nas disposições anteriores, o Estatuto prever O n.º 2 do artigo 67.º do Estatuto é uma norma de tex- e agrupar domínios de competência legislativa regional tura aberta, pois a sua previsão não está recortada de ‘em razão da matéria’, por sectores de actividade, e de, forma precisa e rígida, mas antes com um elevado grau de no n.º 1 do artigo 67.º, proceder a uma enumeração avulsa indeterminação, através de conceitos «porosos», «necessi- Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5723 tados de preenchimento com valorações», em face do caso ob. cit., 55: «Assim, não só parece ser conveniente, como concreto. Corresponde, pois, a uma cláusula geral. o texto constitucional parece abrir espaço para a inclusão, Sendo uma cláusula geral, ela é simultaneamente uma a par de uma lista regional de matérias, de uma cláusula cláusula residual, o que decorre agora da sua articulação residual»; em termos um pouco menos afirmativos, Rui com as restantes normas atributivas de competência legis- Medeiros, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., III, lativa. Desse ponto de vista sistémico, ela é uma norma 347) a questão não fica resolvida, pois o decisivo é saber de remate ou de fecho, uma «norma de recolha ou inter- se esta cláusula residual, constante do artigo 67.º, n.º 2, do cepção» (Auffangsvorschrift), para empregar um termo Estatuto, na sua concreta formulação, satisfaz ou não as corrente na literatura alemã. Destina-se, como o vocábulo exigências de determinação inferíveis da Constituição. germânico expressivamente conota, a «aprisionar» maté- Como adverte o último autor citado: «Em qualquer caso, rias que possam ter escapado indevidamente às malhas da para evitar que, através de uma tal cláusula, se abram os rede de previsões de cunho determinado. estatutos a todas e quaisquer matérias, sem qualquer parâ- Este jogo combinado de regras com uma cláusula geral, metro seguro de determinação das competências regionais, todas concorrendo, em planos distintos, para compor o e em fraude à Constituição, afigura-se decisivo que uma tratamento normativo de uma dada matéria, é um processo tal cláusula residual seja suficientemente densificada para de normação com virtualidades manifestas, pois permite que possa operar como norma de controlo da actividade recolher as vantagens da ductilidade e flexibilidade apli- legislativa regional» (ob. loc. ult. cit.) cativas, próprias de uma cláusula geral, sem abrir mão, por Na verdade, a intermediação estatutária, constitucional- inteiro, da efectivação dos interesses ligados à certeza e à mente imposta através da exigência de que as matérias so- segurança jurídicas. Não surpreende, assim, o seu crescente bre que podem versar os decretos legislativos regionais te- uso, nos mais variados sectores normativos. nham sido «enunciadas no estatuto político-administrativo E não é novidade a utilização desta técnica de legislar, da respectiva região autónoma» não pode ter o sentido neste domínio. A própria Constituição lançou mão dela, puramente formalista de tornar esse diploma o invólucro a propósito do requisito (entretanto revogado, na revisão necessário de não importa que conteúdo (respeitados os de 2004), da determinação das «matérias de interesse es- restantes limites). pecífico das regiões autónomas». De facto, pela revisão Isso seria incompatível com o papel central e decisivo, constitucional de 1997, a Constituição passou a inserir, ao reservado, no novo regime de repartição de competências, lado de uma lista não taxativa de matérias, uma cláusula à enunciação de matérias pelo Estatuto. Ao poder de le- geral, referindo «outras matérias que respeitem exclusiva- gislar não é constitucionalmente pré-definido um objecto mente à respectiva região ou que nela assumam particular próprio, após a eliminação do «interesse específico». Como configuração» [alínea o) do artigo 228.º]. E o EPARAA, contraponto desta «desconstitucionalização» (usa o termo na sequência desta revisão, decalcou a previsão constitu- Maria Lúcia Amaral, ob. cit., 377), surge o imperativo de cional, através da enunciação de uma lista (esta taxativa) enunciação estatutária, a que é atribuído tal relevo que ele de matérias, complementada por uma cláusula geral de é reiteradamente expresso [n.º 4 do artigo 112.º, alínea a) teor igual à da Constituição [alínea hh) do artigo 8.º do do artigo 227.º e n.º 1 do artigo 228.º]. Estatuto, na versão introduzida pela Lei n.º 61/98]. Sob pena de o requisito ser degradado a mera exigên- Pode discutir-se, e tem sido discutida, face ao disposto cia formal, esvaziada de qualquer alcance substancial, na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, a validade de uma que pudesse ser adicionado ao dos demais limites referi- cláusula deste tipo, como elemento do sistema de repartição dos no n.º 4 do artigo 112.º, ele só ficará satisfeito se, do de competências entre o legislador nacional e o regional. enunciado estatutário, decorrerem parâmetros materiais E, se se entender que o imperativo constitucional de enun- minimamente certificativos (e, na perspectiva contrária, ciação de matérias não pode ser cumprido através de uma delimitativos) dos poderes legislativos da Região. cláusula geral, ainda que de carácter residual, desde logo 39 — Será este o caso da cláusula residual sub judi- se concluirá pela inconstitucionalidade deste processo de tio? normação. Para o ajuizarmos, temos que nos debruçar analitica- 38 — Podem, todavia, ser apontadas razões no sentido mente sobre o seu conteúdo. Dos três elementos que este de admitir que o programa normativo que a Constituição contém, poderemos arredar, de imediato, para o efeito, fixa ao Estatuto, de «definir» (proémio do n.º 1 do ar- a circunscrição da competência às «matérias não reser- tigo 227.º) e de «enunciar» (n.º 4 do artigo 112.º e n.º 1 vadas aos órgãos de soberania». Esta exclusão corres- do artigo 228.º) as matérias sobre que versa a competência ponde inteiramente à ressalva final do disposto no n.º 4 da Assembleia Legislativa da Região, é susceptível de do artigo 112.º, tendo, pois, a ver com um outro factor de ser levado a cabo desta forma. Definir e enunciar não apreciação, autonomamente exigível, pelo que não pode é forçosamente o mesmo que enumerar taxativamente, ter a pretensão de contribuir para a concretização do que através da fixação de um numerus clausus (nesse sentido, aqui está em jogo. a favor da legitimidade de um sistema de lista aberta, Um segundo elemento constante da cláusula é a restrição Jorge Miranda, «A autonomia legislativa das regiões au- «ao território regional» da competência para legislar. A tónomas após a revisão constitucional de 2004», Scientia expressão evoca, de imediato, a referência constitucional, Juridica, 2005, 201 s., aqui 213-214, e Rui Medeiros/Tiago no n.º 4 do artigo 112.º, ao «âmbito regional», como limite Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento, cit., 54-55; contra, da competência legislativa regional. Alexandre Sousa Pinheiro, in Alexandre Sousa Pinheiro/ No pedido, as duas fórmulas são expressamente rela- Pedro Lomba, Comentário à Constituição Portuguesa, III, cionadas, encarando-se a constante da cláusula residual 1.º tomo, Coimbra, 2008, 179-180). como uma tradução estatutária da última. Partindo-se do Mas, mesmo admitindo, em tese geral, que a enume- entendimento de que esta deve conter um critério mate- ração pode ser complementada por uma cláusula residual rial, que a referência ao «território regional» não admite, (nesse sentido, Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, estaria ferida de inconstitucionalidade, tornando-se, nessa 5724 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 medida, «inservível para fundamentar a consagração da Aos estatutos, como sustentam os mesmos autores, cabe cláusula residual». uma «função central na delimitação material da legislação Mas, o que está em causa não são as exigências eventual- regional», função que resultaria incumprida, a admitir-se mente decorrentes da referência constitucional ao «âmbito uma norma com o grau de abertura e de indeterminação de regional» — um outro critério, distinto do aqui em aprecia- que dá mostras o n.º 2 do artigo 67.º do EPARAA. ção. Do que, neste contexto, devemos curar é do préstimo O Tribunal entende, pois, que a cláusula geral do ar- da referência ao «território regional», como contributo tigo 67.º, n.º 2, do Estatuto não cumpre satisfatoriamente densificador da cláusula estatutária definidora do âmbito o mandato constitucional a ele cometido, no que diz res- residual de competência legislativa. Independentemente peito à competência da Assembleia Legislativa, de definir da sua validade constitucional para exprimir aqueloutro e enunciar as matérias por ela abrangidas. Pelo seu teor requisito — questão que não temos que apreciar aqui − irrestrito e indeterminado, com total omissão de qualifi- a expressão funciona, para este efeito, como um dado, a cações materiais delimitadoras, ela não atinge o grau de valorar sob o prisma da sua eficácia concretizadora. densificação constitucionalmente exigível. E essa eficácia — há que dizê-lo — é praticamente nula. Temo-la por ferida de inconstitucionalidade, por vio- Sendo a Região Autónoma dos Açores uma pessoa colec- lação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, tiva de base territorial, apresenta-se como quase tautológica alínea a), e 228.º, n.º 1, da CRP. a restrição do âmbito de competência legislativa do seu órgão legiferante à área geográfica do arquipélago. L) A norma do n.º 1, última parte, do artigo 44.º Resta o princípio da subsidiariedade. De acordo com a cláusula, a competência da Assembleia Legislativa para 40 — O n.º 1 do artigo 44.º tem a seguinte redacção: legislar é estabelecida «em concretização do princípio da subsidiariedade». «Artigo 44.º O princípio da subsidiariedade tem, após a Lei Cons- Forma dos actos titucional n.º 1/97, assento constitucional, no n.º 1 do artigo 6.º, como princípio autónomo de organização e 1 — Revestem a forma de decreto legislativo re- funcionamento do Estado unitário. A sua invocação neste gional os actos previstos nas alíneas b), c), d) e e) do contexto não é, para nós, isenta de alguma ambiguidade, artigo 34.º, no artigo 37.º, no n.º 1 do artigo 38.º, no n.º 1 pois, muito embora tanto lhe possa ser atribuído um sentido do artigo 39.º, no artigo 40.º e no artigo 41.º. «descendente», como «ascendente» (cf. Carlos Blanco de 2— ..................................... Morais, «A dimensão interna do princípio da subsidiarie- 3— ..................................... dade no ordenamento português», ROA, 1998, 779), não é 4— ..................................... inteiramente claro se ele é aduzido aqui como medida de 5 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .» valor e critério de controlo ou como base aprioristicamente fundante de legitimidade — sendo que, nesta segunda hi- O artigo 41.º, por sua vez, estabelece: pótese, pode ser havido como justificativo da eliminação, na prática, da não exclusividade da competência legislativa «Artigo 41.º regional, ao arrepio do desenho constitucional. Competência regulamentar da Assembleia Legislativa Seja como for, o alcance operativo algo difuso dessa ideia regulativa torna-a de préstimo muito diminuto como É da exclusiva competência da Assembleia Legisla- parâmetro primário e autónomo, minimamente seguro, de tiva regulamentar as leis e decretos-leis emanados dos repartição de competências. Remetendo para critérios de órgãos de soberania que não reservem para o Governo maior eficácia e maior adequação, dificilmente se pode ra- Regional o respectivo poder regulamentar.» dicar nela padrões objectivos de definição competencial. Esta conclusão não pode, aliás, surpreender, se aten- Das normas transcritas, resulta a atribuição da forma tarmos na natureza principial do critério. Trata-se de um de decreto legislativo regional aos actos previstos no ar- princípio programático, pelo que não deixa de ser parado- tigo 41.º do Estatuto, ou seja, aos actos da Assembleia xal chamá-lo à colação em função concretizadora de uma Legislativa que procedam à regulamentação das leis e cláusula geral. Enunciar não é o mesmo que apontar o crité- decretos-leis emanados dos órgãos de soberania e que rio e a razão de ser da enunciação. Estando em causa partir não reservem para o Governo Regional o respectivo poder da Constituição para o Estatuto, em via descendente, de regulamentar. sentido concretizador, o que se faz é o caminho inverso, o Vem suscitada a inconstitucionalidade da norma por «percurso de retorno», o que não permite avanços, naquele duas razões: primeiro, porque a forma de decreto legisla- sentido. Praticamente nada se ganha, em termos determi- tivo regional permitirá que o acto regulamentar se exima nativos e identificativos de outras matérias, a adicionar às à obrigação constitucional de invocação da lei habilitante especificamente enunciadas no Estatuto, com a inclusão e ao princípio da subordinação dos regulamentos à lei, em desta cláusula residual. Tudo fica em aberto, ao abrigo violação dos artigos 112.º, n.º 7, e 266.º, n.º 2, da CRP; desta cláusula (o que significa que tudo, respeitados os segundo, porque a norma cria um «tipo híbrido de acto restantes parâmetros, poderia ser objecto da competência legislativo», violando o princípio da tipicidade da lei, con- da Assembleia Legislativa). sagrado no artigo 112.º, n.º 5. Não andaríamos longe da eliminação, na prática, e por Desde o texto inicial da Constituição da República que esta via, de um requisito indispensável ao papel que o o poder de regulamentar leis emanadas de órgãos de so- legislador constitucional atribuiu, na revisão de 2004, aos berania, que não reservem para estes o respectivo poder estatutos, de «fonte directa e imediata de aferição material regulamentar, cabe, em exclusivo, às assembleias legis- da competência regional» (Alexandre Sousa Pinheiro, in lativas das regiões autónomas [cf., até à revisão constitu- Alexandre Sousa Pinheiro/Pedro Lomba, ob. cit., 178). cional de 1997, os artigos 229.º, alínea b), e 234.º, n.º 1, a Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5725 que correspondem os actuais artigo 227.º, n.º 1, alínea d), República, os decretos legislativos regionais e os decretos segunda parte, e 232.º, n.º 1]. regulamentares regionais (artigo 233.º, n.º 1), distinção Como se escreveu no Acórdão n.º 278/01: «A compe- que também constava do artigo 278.º, n.º 2, na redacção tência para o exercício dos poderes regulamentares das anterior à Lei Constitucional n.º 1/2004 (sobre esta redac- regiões autónomas, relativos apenas à legislação regional ção, cf. Jorge Pereira da Silva, «Algumas questões sobre o e à legislação geral emanada dos órgãos de soberania que poder regulamentar regional», Perspectivas Constitucio- não reservem para estes o respectivo poder regulamentar, nais, Nos 20 Anos da Constituição de 1976, I, Coimbra, encontra-se, na verdade, constitucionalmente dividida pela 1996, 857). assembleia legislativa regional e pelo governo regional. Ora, é claro que «decretos regulamentares regionais» Nos termos da Constituição, à assembleia legislativa re- não é expressão equivalente a «regulamentos das leis ge- gional compete exclusivamente regulamentar leis gerais rais da República», uma vez que abrange os decretos do emanadas de órgãos de soberania, enquanto o governo Governo Regional. Sendo assim, a previsão constitucional regional tem competência apenas para regulamentação da de dois tipos de actos normativos regionais não resolve o legislação regional.» problema em questão, pois limita-se a prever uma duali- Este poder regulamentar da Assembleia Legislativa (a dade de actos, sem especificar o âmbito de aplicação de que acresce o poder regulamentar que lhe é atribuído pelo cada um deles. artigo 233.º, n.º 4), directamente baseado na Constituição, Poder-se-ia argumentar que essa previsão era desneces- consubstancia o desempenho de uma actividade normativa, sária, uma vez que, estando em causa o exercício do poder no exercício da função administrativa. regulamentar, inserido no âmbito da função administrativa, A norma questionada prevê que esse poder regulamentar daí decorreria a impossibilidade de lançar mão de um acto seja exercido sob a forma de decreto legislativo regional, típico da função legislativa. ou seja, que um acto de natureza regulamentar assuma a Neste sentido, Jorge Pereira da Silva (ob. cit., 858), veste de acto legislativo (artigo 112.º, n.º 1, in fine). salienta que «cada forma deve servir para o exercício de O Estatuto, desde a sua versão inicial, sempre previu a certa competência» e que «os decretos simultaneamente forma de acto legislativo (inicialmente, decreto regional, regulamentares e legislativos, como assumem força formal depois designado decreto legislativo regional) para aquele de lei, perdem a subordinação à própria lei que regula- poder regulamentar da Assembleia Legislativa — cf. ar- mentam». tigos 23.º, n.º 1, e 22.º, alínea c), do Estatuto Provisório, Atenta a natureza e as funções do órgão que, neste caso, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-B/76, de 30 de Abril; é titular do poder regulamentar, a questão assume espe- artigos 28.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, alínea d), nas redacções cificidades que não podem ser ignoradas: a Assembleia dadas pelas Leis n.os 39/80, de 5 de Agosto, e 9/87, de 26 Legislativa, além de ser o órgão legislativo regional, possui de Março; e, finalmente, artigo 34.º, n.º 1, em conjugação competência regulamentar (o que não se verifica com a com o artigo 32.º, n.º 1, alínea i), da Lei n.º 61/98, de 27 de Assembleia da República, com excepção da competência Agosto. Norma idêntica encontra-se prevista no Estatuto para aprovar o seu regimento), mas este poder normativo de Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (cf. os artigos 39.º e 41.º do EPARAM). segundo grau não é acompanhado (nem faria sentido que o Esta opção estatutária tem, no entanto, merecido críticas fosse) de funções de poder executivo, que estão cometidas da doutrina. ao Governo Regional [já no plano nacional, é ao Governo Ainda na vigência do texto originário da Constituição da República, enquanto órgão superior da Administração de 1976, pronunciando-se sobre uma norma dos estatutos Pública — artigos 182.º e 199.º, alínea c), da CRP — que provisórios que fixava para tais regulamentos a forma estão atribuídas as competências regulamentares, a par das de «decreto regional», salientava Afonso Queiró (Lições suas competências legislativas]. de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1976, 374): «O Ou seja, o poder regulamentar da Assembleia Legisla- ‘decreto regional’ é, a quanto se conclui deste preceito tiva, directamente fundado na Constituição, apresenta-se constitucional [artigo 235.º, n.º 1, no texto originário da como um «enclave» de competência administrativa no Constituição], uma forma exclusivamente reservada pela conjunto das funções daquele parlamento que, natural- Constituição para os actos editados pelas assembleias re- mente, são de índole legislativa. gionais no exercício da sua competência explicitamente Neste contexto, não causa particular estranheza a opção legislativa, entendendo-se por tal a competência norma- estatutária pela forma de decreto legislativo regional na tiva que se traduza em actos-regra praticados em directa emissão dos regulamentos que são da competência exclu- execução da Constituição ou dentro da discricionariedade siva da Assembleia Legislativa. conferida por esta às referidas assembleias. Não estão A necessidade de apurar a natureza material dos actos, nestas condições os regulamentos das leis ordinárias gerais independentemente do seu autor e da forma que revistam, emanadas dos órgãos de soberania.» não é um problema exclusivo do poder regulamentar das O artigo 235.º, n.º 1, rezava assim: «Os decretos re- Assembleias Legislativas, verificando-se igualmente no gionais, bem como os regulamentos das leis gerais da que respeita a actos regulamentares do Governo, aprovados República, são enviados ao Ministro da República para sob a forma de decreto-lei. serem assinados e publicados». Saliente-se, além do mais, que o uso da forma de decreto Mas este argumento literal — baseado na norma do legislativo regional não tem obstado a que os diplomas, n.º 1 do artigo 235.º, na versão originária, que distinguia emitidos ao abrigo do poder conferido pela segunda parte «decretos regionais» e «regulamentos das leis gerais da da alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, sejam República» — já não pode sustentar-se face às posteriores tratados como verdadeiros regulamentos, nomeadamente, alterações do texto constitucional. para aferir dos limites das competências dos órgãos de Na sua redacção actual, a Constituição limita-se a dis- governo próprio das regiões autónomas, entre si, e perante tinguir, a propósito das competências do Representante da os órgãos de soberania. 5726 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Ana Raquel Moniz («A titularidade do poder regula- Termos em que se conclui pela conformidade consti- mentar no direito administrativo português (algumas ques- tucional da norma do artigo 44.º, n.º 1, no segmento que tões)», BFDUC, n.º 80, 2004, 483 s., aqui 535) salienta que remete para o «artigo 41.º». «as normas estatutárias que atribuem a forma de decreto legislativo regional aos regulamentos das assembleias le- III. Decisão gislativas não devem ser interpretadas no sentido de que Face ao exposto, o Tribunal Constitucional decide, no que tais diplomas sejam actos legislativos, na medida em que respeita à 3.ª revisão do Estatuto Político-Administrativo materialmente não constituem o resultado do exercício da da Região Autónoma dos Açores, aprovada pelo Decreto função legislativa, e, por conseguinte, assumem apenas n.º 217/X, da Assembleia da República, pronunciar-se no natureza e força de regulamento». Em jeito de conclusão, sentido da: a autora questiona-se se «não se poderá argumentar com a necessidade de consideração material do acto, desde logo a) Não inconstitucionalidade da primeira e da segunda para admitir uma possibilidade de reacção no âmbito da partes da norma do artigo 69.º, n.º 5; justiça administrativa contra quaisquer regulamentos ile- b) Inconstitucionalidade da norma do artigo 114.º, n.º 3, gais ‘independentemente da sua forma’.» (ob. cit., 537). por violação do artigo 110.º, n.º 2, conjugado com o ar- Acrescente-se, quanto a este último ponto, que essa tigo 138.º, n.º 1, da Constituição; é a solução que, no que respeita à impugnação de actos c) Não inconstitucionalidade da norma do artigo 45.º, administrativos, expressamente se consagra no artigo 52.º n.º 1, na parte em que confere iniciativa referendária re- do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, gional aos deputados, aos grupos e representações parla- em conformidade com um princípio de irrelevância da mentares, ao Governo Regional e a grupos de cidadãos forma. eleitores; Embora a questão agora em apreciação não tenha sido d) Não inconstitucionalidade da norma do n.º 5 do ar- anteriormente colocada ao Tribunal Constitucional, extrai- tigo 46.º, na dimensão atinente ao direito de iniciativa -se da sua jurisprudência que os regulamentos que assu- referendária (e, correlativamente, da parte do n.º 1 do ar- mam a forma de decreto legislativo regional não perdem tigo 45.º que para ela remete); (não podem perder) a subordinação à própria lei que re- e) Inconstitucionalidade da norma do artigo 46.º, n.º 6, gulamentam. na dimensão atinente ao direito de iniciativa referendária Assim, no Acórdão n.º 395/93, salientou-se, quanto a um (e, correlativamente, da parte do n.º 1 do artigo 45.º que decreto legislativo regional, a sua natureza de «diploma para ela remete), por violação do disposto na alínea b) do regulamentar de uma lei geral emanada de um órgão de artigo 164.º, em conjugação com o disposto no n.º 2 do soberania» e não de «legislação regional», para daí se artigo 166.º da CRP; extrair a inconstitucionalidade de todo o decreto regula- f) Inconstitucionalidade da norma do artigo 49.º, n.º 2, mentar regional que lhe dava execução. alínea c), por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, em E no Acórdão n.º 18/2007, o Tribunal considerou incons- conjugação com o disposto na alínea r) do artigo 164.º; titucional um decreto legislativo regional, na medida em g) Inconstitucionalidade da norma do artigo 53.º, n.º 2, que «devolvia» toda a regulamentação que lhe competia, alínea i), por violação do artigo 112.º, n.º 4, da CRP; por força do disposto na segunda parte da alínea d) do n.º 1 h) Inconstitucionalidade da norma do artigo 61.º, n.º 2, do artigo 227.º, para decreto regulamentar regional. alínea a), no segmento relativo à «garantia do exercício Não procede, assim, a alegada violação dos princípios de actividade sindical na Região», e da norma da alínea b) da subordinação dos regulamentos à lei e do princípio da do mesmo preceito, por violação do disposto no n.º 4 do tipicidade da lei, uma vez que a norma citada não cria um artigo 112.º da CRP, em conjugação com o disposto no acto novo, mas opta pela utilização de uma das formas de artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP; acto previstas na Constituição, que é a forma mais ligada i) Inconstitucionalidade da norma do artigo 63.º, n.º 2, à natureza do órgão que é titular do poder regulamentar e alínea h), por violação do artigo 112.º, n.º 4, da CRP, em que, de qualquer modo, não obsta à correcta identificação conjugação com o disposto na alínea a) do n.º 6 do ar- do conteúdo do acto, enquanto regulamento, nem à manu- tigo 168.º da CRP; tenção do correspondente valor e força jurídica. j) Inconstitucionalidade do artigo 66.º, n.º 2, alínea a), 41 — As considerações tecidas levam, também, à impro- por violação do n.º 4 do artigo 112.º, em consequência da cedência do argumento segundo o qual a forma de decreto inobservância do disposto na alínea u) do artigo 164.º, legislativo regional permitirá que o acto regulamentar nas alíneas b) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º, e no n.º 4 do se exima à obrigação constitucional de invocação da lei artigo 272.º; habilitante. l) Não inconstitucionalidade da norma do artigo 47.º, Pois, como vimos, a Assembleia Legislativa fica sempre n.º 3; subordinada às regras próprias da emissão de regulamentos, m) Inconstitucionalidade da norma do artigo 67.º, n.º 2, independentemente de os mesmos assumirem a forma de por violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4, 227.º, decreto legislativo regional. n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da CRP; A este respeito, lembre-se, ainda, que este Tribunal tem n) Não inconstitucionalidade da norma do artigo 44.º, admitido que o artigo 112.º, n.º 7, da CRP, não impõe que n.º 1, no segmento que remete para o «artigo 41.º». a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do regulamento (cf. o Lisboa, 29 de Julho de 2008. — Joaquim de Sousa Ri- Acórdão n.º 357/99), e tem considerado suficiente a mera beiro — José Borges Soeiro — Benjamim Rodrigues [com referência à lei habilitante no articulado do regulamento, declaração de voto relativamente à alínea c) da decisão] ainda que dele não conste a expressa indicação que se — Maria João Antunes [com declaração de voto, que se pretendia proceder à regulamentação daquela lei (Acórdão junta, relativamente à alínea b) da decisão] — Gil Galvão n.º 110/95). [votei a decisão quanto à alínea l), embora sem prejuízo de Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5727 uma mais desenvolvida ponderação, insusceptível de ser re- Declaração de voto alizada nas circunstâncias concretas do presente processo] Votei a decisão no sentido de o Tribunal se pronun- — Mário José de Araújo Torres [vencido quanto à alínea a) ciar pela inconstitucionalidade da norma do artigo 114.º, da decisão, pelas razões constantes da declaração de voto n.º 3, da 3.ª revisão do Estatuto Político-Administrativo junta] — Carlos Fernandes Cadilha [vencido quanto às da Região Autónoma dos Açores, aprovada pelo Decreto alíneas b) e i) da decisão, pelos fundamentos constantes da n.º 217/X, da Assembleia da República, mas não acompa- declaração de voto junta] — Maria Lúcia Amaral [vencida nho a fundamentação constante dos n.os 10, 11 e 12, pelas quanto à alínea b) da decisão, de acordo com declaração seguintes razões. de voto junta] — Carlos Pamplona de Oliveira (vencido A norma em causa determina a obrigatoriedade da au- conforme declaração) — João Cura Mariano (vencido dição dos presidentes de órgãos de governo regional pelo quanto à declaração de inconstitucionalidade das normas Presidente da República, no caso de este órgão pretender constantes do n.º 3 do artigo 114.º, do n.º 1 do artigo 45.º declarar os estados de excepção apenas no território da e do n.º 6 do artigo 46.º do EPARAA, na versão do De- Região Autónoma dos Açores (cf. os n.os 16.º e 23.º do pe- creto n.º 217/X, pelas razões constantes da declaração dido), mas já não quando a declaração do estado de sítio ou anexa) — Vítor Gomes [vencido quanto à alínea l) e com de emergência abrange também o território da Região. declaração atinente à alínea e) da decisão, conforme de- Este trâmite de audição obrigatória do Presidente da claração anexa] — Ana Maria Guerra Martins [vencida Assembleia Legislativa e do Presidente do Governo Re- quanto à alínea l) da decisão relativa ao artigo 47.º/3, por gional não é matéria de reserva da Constituição, no sentido considerar que a norma é inconstitucional, no essencial, explicitado na Fundamentação, quando a declaração de pelas razões constantes do n.º 1 da declaração de voto do estado de sítio ou de emergência abranja apenas o território Ex.mo Sr. Conselheiro Vítor Gomes, para o qual remeto) da Região Autónoma dos Açores. Neste caso, a «regulação — Rui Manuel Moura Ramos. constitucional específica do artigo 138.º, n.º 1,» abre-se ao que se dispõe no n.º 2 do artigo 229.º — os órgãos de Declaração de voto soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da Embora acompanhando o juízo de não inconstitucio- sua competência respeitantes às regiões autónomas, os nalidade constante da alínea c) da decisão, no tocante à órgãos de governo regional (no sentido deste dever de existência de previsão constitucional da competência dos audição, Rui Medeiros/Tiago Fidalgo de Freitas/Rui Lan- «grupos e representações parlamentares» para apresenta- ceiro, Parecer. Enquadramento da Reforma do Estatuto rem perante a Assembleia Legislativa da Região Autónoma Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, dos Açores projectos de iniciativa de referendo regional, 2006, p. 135). não me louvo, porém, na aplicação do n.º 1 do artigo 167.º Tratando-se de norma que integra os regimes do es- da Constituição da República por via de uma directa apli- tado de sítio e do estado de emergência, pronunciei-me cação analógica sustentada no acórdão. pela inconstitucionalidade, por violação do disposto no As normas atributivas de competência constitucional artigo 164.º, alínea e), em conjugação com o n.º 2 do (como de outro nível) são normas de provisão expressa de artigo 166.º, da Constituição da República Portuguesa, poderes, normas expressas de atribuição de poderes por pelas razões que se extraem do n.º 18 da fundamentação. parte do legislador constitucional, não estando impedido — Maria João Antunes. que essa norma possa ser determinada por interpretação extensiva, mas nunca por aplicação analógica, por esta Declaração de voto corresponder a uma norma criada pelo juiz dentro do sis- 1 — Votei no sentido da pronúncia pela inconstitu- tema. cionalidade da norma do n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto Ora, da interpretação conjugada do n.º 2 do artigo 232.º Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, da Constituição [que especificamente prevê a competência na redacção resultante da revisão aprovada pelo Decreto da assembleia legislativa da região autónoma para apresen- n.º 217/X, embora por fundamento diverso do invocado tar propostas de referendo regional], com o n.º 4 do mesmo no pedido. artigo [que prevê que «se aplica à assembleia legislativa da Contrariamente ao aduzido no pedido, a norma em causa região autónoma e respectivos grupos parlamentares, com não versa sobre o prazo de marcação das eleições subse- as necessárias adaptações» (itálico aditado) o disposto quentes à dissolução da assembleia legislativa da Região em vários preceitos constitucionais] e, finalmente, com pelo Presidente da República, mas sim determina que o artigo 180.º do mesmo compêndio fundamental [preceito acto de dissolução se considera juridicamente inexistente para o qual o referido n.º 4 remete], é possível inferir direc- se as eleições não se realizarem no prazo máximo de 60 tamente, por interpretação declarativa ou, quando muito, dias. extensiva, a competência dos grupos e representações Nesta vertente, isto é, enquanto norma reguladora dos parlamentares para apresentarem perante a Assembleia requisitos da dissolução de um órgão de governo próprio Legislativa da Região Autónoma dos Açores projectos da Região, entendo que a norma tem natureza estatutária e, de iniciativa de referendo regional, bastando para tanto por isso, não procede o alegado vício de violação de reserva adaptar (como manda o preceito constitucional) o disposto de lei orgânica, que tem por pressuposto o entendimento de na alínea g) de tal artigo 180.º [que prevê a iniciativa le- que estaria em causa matéria da lei eleitoral regional. gislativa] também à iniciativa referendária. 2 — Entendo, porém — e é aqui que radica a minha Por fim, a ter algum sentido a convocação do n.º 1 do divergência relativamente a esta parte do precedente acór- artigo 167.º da Constituição, quanto ao segmento aqui em dão — , que a norma em causa não se limita a reproduzir causa, tal só seria possível por via deste «jogo» de remis- o que já consta do n.º 6 do artigo 113.º da Constituição da sões de sentidos normativos. — Benjamim Rodrigues. República Portuguesa (CRP). 5728 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 Antes de prosseguir, interessa registar que considero noma dos Açores (Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de Agosto, inequívoco que este preceito constitucional — que o alterado, por último, pela Lei Orgânica n.º 5/2006, de 31 pedido não refere — é aplicável às eleições legislativas de Agosto), o que significa que basta ocorrer alguma das regionais. A versão originária da Constituição continha circunstâncias previstas no artigo 92.º da mesma Lei, de três normas dispersas: uma a condicionar a dissolução não realização da votação em qualquer assembleia de voto, da Assembleia da República à marcação, no decreto de para que a eleição só se conclua «no mesmo dia da semana dissolução, da data de novas eleições, a realizar no prazo seguinte», isto é, necessariamente para além do prazo de 90 dias, de harmonia com a lei eleitoral vigente ao máximo de 60 dias. Ora, é evidente que nem a ocorrência tempo da dissolução, sob pena de inexistência jurídica destas situações, nem, muito menos, a superveniência de do decreto de dissolução (artigo 175.º, n.os 1 e 3); outra, a caso de força maior representam qualquer atentado de tal condicionar a dissolução dos órgãos regionais à realiza- maneira grave aos valores que historicamente, desde o ção de novas eleições no prazo máximo de 90 dias, pela constitucionalismo monárquico, determinaram a consagra- lei eleitoral vigente ao tempo da dissolução, sob pena de ção da regra da marcação simultânea das novas eleições, nulidade do respectivo decreto (artigo 234.º, n.º 2); e a em prazo relativamente curto e sem manipulação da lei terceira, a determinar que a dissolução das assembleias das eleitoral, como condição da validade do acto de dissolução autarquias locais tinha de ser acompanhada da marcação das assembleias representativas, que justifique razoavel- de novas eleições, a realizar no prazo de 60 dias (artigo mente a imposição da sanção da inexistência, que, a meu 243.º, n.º 3). Na revisão constitucional de 1982, estas três ver, decorre inexoravelmente do teor literal da norma ora disposições desapareceram e deram lugar à inserção, no em apreço. — Mário José de Araújo Torres então artigo 116.º (hoje, artigo 113.º), dedicado aos princí- pios gerais de direito eleitoral, de um n.º 6, determinando Declaração de voto que no acto de dissolução de órgãos colegiais baseados no sufrágio directo tem de ser marcada a data das novas 1 — Votei vencido quanto à declaração de inconstitu- eleições, que se realizarão nos 90 dias seguintes e pela cionalidade do artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto aprovado lei eleitoral vigente ao tempo da dissolução, sob pena pelo Decreto n.º 217-X da Assembleia da República, por de inexistência jurídica daquele acto. Finalmente, com a considerar que o trâmite aí previsto de audição dos órgãos revisão constitucional de 1997, o preceito foi renumerado de governo da Região Autónoma, antes da declaração de como artigo 113.º, e o prazo de 90 dias reduzido para 60 estado de sítio ou de emergência no território da região, dias. Do exposto resulta que, para além do seu teor literal, corresponde a uma concretização do direito de audição que a história do n.º 6 do artigo 113.º da CRP não deixa dúvidas está já consagrado no artigo 229.º, n.º 2, da Constituição sobre a sua aplicabilidade às eleições legislativas regionais e que está pressuposto no próprio regime procedimental subsequentes a acto de dissolução. constitucionalizado que resulta dos artigos 134.º, alínea d), Porém, o teor do n.º 6 do artigo 113.º da CRP aponta no e 138.º. sentido de que o que determina a inexistência jurídica do A formalidade não tem, por outro lado, também, qual- acto de dissolução é a não marcação, nesse acto, da data quer efeito prático, visto que o artigo 25.º, n.º 4, da Lei das novas eleições dentro do prazo máximo de 60 dias, n.º 44/86, de 30 de Setembro, que regulamenta o estado sendo, no mínimo, duvidoso que a mesma consequência de excepção, prevê a consulta dos órgãos regionais, por derive da não realização das eleições nesse prazo, apesar parte da Assembleia da República, no âmbito do procedi- de inicialmente marcadas para data dentro desse período. mento específico interno relativo à autorização do pedido A este propósito, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira de declaração do estado de sítio ou de emergência, pelo (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., que seria inútil, por ter sido já realizada, qualquer nova Coimbra, 1993, p. 523) anotavam: «Problemático é saber audição dos mesmos órgãos antes da emissão do decreto qual a solução no caso de, por motivo de força maior, elas do Presidente da República. poderem não se vir a realizar na data marcada.» As considerações expendidas no acórdão quanto à in- Ora, do teor literal do preceito em análise resulta cla- trodução, na lei regulamentadora do estado de sítio e de ramente que é a não realização de eleições no prazo de 60 emergência, de um novo trâmite procedimental não espe- dias que determina a inexistência jurídica do acto de dis- cialmente previsto na Constituição são igualmente válidas solução. E esse mesmo teor literal não consente que se dê para a solução legislativa constante do artigo 114.º, n.º 3, tratamento diferenciado consoante a causa que determinou do Estatuto. Não se trata aí de interferir no figurino que que as eleições afinal não se realizassem dentro do prazo o legislador constitucional concebeu para o processo de de 60 dias que tinha sido inicialmente respeitado. declaração do estado de sítio ou de emergência, que se Esta expressa cominação da inexistência do acto de destina unicamente a regular as competências específicas dissolução no caso de as eleições não se realizarem dentro dos diversos órgãos de soberania, mas de dar cobertura a do prazo de 60 dias, independentemente da causa que de- um trâmite procedimental que sempre deveria ter lugar de termina essa ultrapassagem do prazo, para além de poder acordo com o princípio geral que decorre do artigo 229.º, ser entendida como não tendo cobertura integral no n.º 6 n.º 2, da Constituição, e cuja específica previsão no Es- do artigo 113.º da CRP, surge como desproporcionada, bas- tatuto constitui uma mera regulação de segundo grau, e tando atentar em que essa ultrapassagem pode resultar de que se encontra por isso, também, excluída do princípio causas de força maior ou mesmo do funcionamento normal da reserva de lei orgânica. do processo eleitoral. Recorde-se que a data das eleições, Mal se compreenderia, de resto, que uma decisão po- no caso de dissolução da assembleia legislativa regional, lítica com o mais relevante impacte na vida dos cidadãos tem de ser marcada com o limite máximo de 60 dias, por residentes na região autónoma, implicando a suspensão força do artigo 113.º, n.º 6, da CRP, e com a antecedência do exercício de direitos, liberdades e garantias, pudesse mínima de 55 dias, por força do n.º 1 do artigo 19.º da Lei ser adoptada sem a prévia audição dos respectivos órgãos Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Autó- de governo. Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5729 2 — Não acompanho o acórdão também no que se re- quire densidade particular em todos os procedimentos de fere à declaração de inconstitucionalidade da norma do decisão dos órgãos de soberania que, sendo embora de artigo 63.º, n.º 2, alínea h), do Estatuto, por entender que sua competência, incidam sobre questões respeitantes às essa disposição, ao atribuir competência legislativa própria regiões autónomas. à Assembleia Legislativa Regional no âmbito da «regula- Dada a primariedade de tais deveres, mal se compreen- ção do exercício da actividade dos órgãos de comunicação deria que, no caso de declaração de estado de sítio ou de social», não pode ser interpretada como significando a estado de emergência no território da região, deixassem concessão à Região de poderes normativos na área da eles de ser cumpridos. É certo que a Constituição se lhes «regulação da comunicação social», expressão esta que tal não refere expressamente; mas nada permite pensar que a como é assumida no texto constitucional tem um sentido não referência expressa revela a presença, no caso, de uma jurídico muito preciso e necessariamente mais restritivo. reserva de Constituição, plasmada no carácter totalizante Da conjugação das disposições dos artigos 39.º e 168.º, e fechado do procedimento enunciado no artigo 138.º. Tal n.º 6, alínea a), da Constituição o que pode concluir-se é só seria a meu ver defensável nas situações de estado de que cabe na reserva parlamentar a emissão da «lei res- excepção que valessem para todo o território nacional; peitante à entidade de regulação da comunicação social», não naquelas que — como entendi — são as incluídas no incumbência essa de que a Assembleia da República se âmbito da previsão da norma estatutária. desonerou através da aprovação da Lei n.º 53/2005, de 8 2.º É, também, a mesma natureza primária dos deveres de Novembro, que criou a ERC — Entidade Reguladora de audição — enquanto deveres decorrentes do princípio da Comunicação Social. Cabe, por sua vez, a essa enti- da cooperação entre órgãos de soberania e órgãos regio- dade, entre outras atribuições, assegurar o cumprimento, nais — que me leva a pensar que a regulação do seu cum- por parte das agências noticiosas e operadores da rádio, primento por norma do Estatuto Político-Administrativo televisão ou imprensa escrita, das normas reguladoras não lesa a reserva da lei orgânica relativa aos regimes do das actividades de comunicação social, conforme prevê o estado de sítio e do estado de emergência, imposta pela artigo 8.º, alínea f), dos respectivos Estatutos, aprovados leitura conjugada dos artigos 164.º, alínea e), e 166.º, n.º 2, por esse diploma. É essa regulamentação avulsa relativa da Constituição. ao «exercício da actividade da comunicação social», que Se são, justamente, as normas estatutárias que devem de- poderá abranger os mais diferentes sectores da comuni- finir os poderes das regiões, e se entre elas se conta — com cação social, que se encontra atribuída à competência da a dimensão sistémica que atrás lhe atribuí — o poder re- Assembleia Legislativa Regional, nada permitindo concluir gional de pronúncia sobre questões de competência dos que a apontada norma estatutária conceda à Região uma órgãos de soberania que digam respeito à região [alínea credencial legislativa para instituir um regime colidente v) do n.º 1 do artigo 227.º], nenhuma razão substancial com o resultante do artigo 39.º da Constituição. Não es- justifica que se exclua da normação estatutária a regulação tando, por outro lado, demonstrado que a regulamentação desses mesmos procedimentos de pronúncia em caso de do «exercício das actividades de comunicação social», declaração de estado de sítio ou de estado de emergência na acepção antes exposta, está reservada à competência para o território da região. Interpreto, aqui, as imposições legislativa dos órgãos de soberania, nada parece obstar aparentemente contraditórias decorrentes da alínea b) do a que essa matéria se inclua nos poderes normativos de artigo 164.º da Constituição, e dos seus artigos 229.º e 227. âmbito regional das regiões autónomas. — Carlos Alberto º, n.º 1, alínea v), de acordo com o princípio da adequação Fernandes Cadilha. funcional: nenhuma leitura isolada de um preceito [neste caso, o contido na alínea b) do artigo 164.º] pode conduzir Declaração de voto a resultados que contradigam o sistema de repartição de po- Votei vencida quanto à alínea b) da decisão, que se pro- deres e de competências constitucionalmente plasmados. nuncia pela inconstitucionalidade da norma do artigo 114.º, Se — como entendo — o dever de audição das regiões n.º 3, do Estatuto, relativo à audição do Presidente da As- concretiza o princípio estruturante da cooperação entre sembleia Legislativa e do Presidente do Governo Regional órgãos de soberania e órgãos regionais, a posição sisté- antes da declaração do estado de sítio ou do estado de mica que tais deveres ocupam na arquitectura do nosso emergência no território da região. modelo autonómico não pode deixar de ser tida em linha Fi-lo pelos motivos seguintes: de conta, quanto à delimitação do âmbito da reserva de 1.º Não acompanhei a argumentação do acórdão, se- lei orgânica relativa ao regime dos referendos. — Maria gundo a qual se não poderia deixar de entender que a norma Lúcia Amaral. estatutária se reportaria à declaração do estado de sítio e Declaração de voto do estado de emergência em todo o território nacional e não apenas — conforme penso, decorre da enunciação Vencido quanto às alíneas d), e) e g) da decisão, nos literal do preceito e da formulação do pedido que, a esse termos que sumariamente se expõem: propósito, é endereçado ao Tribunal Constitucional — no 1 — Os artigos 45.º e 46.º do projecto de Estatuto território da região. inscrevem-se na sua secção II, que trata da «Competência Partindo deste pressuposto, entendi que nenhuma razão da Assembleia Legislativa»; competência que, no que se justificaria a exclusão da aplicação, ao procedimento, dos refere ao referendo, se resume ao poder de apresentar deveres gerais de audição dos órgãos de governo regional «propostas de referendo regional» ao Presidente da Re- consagrados nos artigos 229.º, n.º 3, e 227.º, n.º 1, alínea v), pública, tal como, aliás, permite a Constituição no n.º 2 da Constituição. do seu artigo 232.º. Ora, os artigos 45.º, n.º 1, e 46.º, n.º 6, O cumprimento de tais deveres não é mais do que a que contêm as normas impugnadas pelo Presidente da concretização de um princípio estruturante de todo o sis- República, na parte em que identificam quem pode pe- tema autonómico regional — o princípio de cooperação dir à Assembleia Legislativa que delibere no sentido de entre órgãos de soberania e órgãos regionais — que ad- apresentar uma proposta de referendo regional, tratam do 5730 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 mecanismo de funcionamento da Assembleia Legislativa gislativa e do Presidente do Governo Regional, antes da da Região numa fase inicial e prévia do procedimento declaração do estado de sítio ou de emergência no território referendário. da Região. A circunstância de os Estatutos das Regiões se caracteri- Esta norma encontra-se inserida no capítulo relativo à zarem pela natureza para-constitucional, única no ordena- audição dos órgãos do governo próprio pelos órgãos de mento jurídico, que os coloca numa posição de intermedia- soberania, prevendo o artigo 114.º do EPARAA, na versão ção entre a Constituição e as outras leis, impõe que neles se do Decreto n.º 217/X, o dever de audição pelo Presidente concentrem as regras que, justificadas pela especificidade da República sobre o exercício das seguintes competências própria, caracterizam a autonomia regional — conforme políticas: nomeação ou exoneração do Representante da indiscutivelmente apontam o n.º 2 do artigo 6.º e o n.º 1 República na Região (n.º 1), dissolução da Assembleia do artigo 227.º, da Constituição. Legislativa, marcação da data para a realização de eleições Por tal razão, sou levado a admitir que os Estatutos regionais ou de referendo regional (n.º 2), e declaração de podem albergar normas em princípio reservadas a actos estado de sítio ou de emergência na região (n.º 3). legislativos que, tal como as leis que os aprovam, estão Se o elemento literal deste último preceito indica que sujeitos a formas mais solenes de edição, como são as leis a declaração do estado de sítio ou de emergência aí pre- orgânicas, desde que se radiquem no regime autonómico vista se limita à que atinge apenas a região ou parcela da e nas peculiaridades geográficas, económicas, sociais, e região dos Açores, tal indicação é reforçada pelo elemento culturais que o justificam. sistemático retirado do facto dos outros actos referidos Neste contexto, deve aceitar-se que a Constituição no artigo 114.º, que também exigem a audição prévia de permite que na Região Autónoma dos Açores vigorem órgãos regionais, se reportarem apenas à região dos Açores, regras jurídicas próprias, distintas, por exemplo, das que o que aliás se encontra de acordo com o âmbito do direito vigoram na Madeira, sobre o processo de funcionamento constitucional de audição (artigo 229.º, n.º 2, da CRP), o da sua Assembleia Legislativa, ainda que esse procedi- qual não existe em matérias em que a região é interessada mento tenha em vista uma futura proposta de referendo apenas na medida em que o é também o restante território regional. Mais ainda, deve aceitar-se que local próprio nacional. para essas regras se fixarem é precisamente o Estatuto Daí que, contrariamente à opinião que fez vencimento, Político-Administrativo. entenda que esta é a interpretação mais fiel ao pensamento Os artigos 45.º n.º 1 e 46.º n.º 6 contêm regras reportadas legislativo do preceito questionado, pelo que deve ser com directamente ao funcionamento interno do órgão legislativo esse sentido que o mesmo deve ser objecto de fiscalização da Região, não interferem com a competência de outros constitucional. órgãos do Estado, nem com o núcleo essencial do procedi- Considerando a gravidade dos efeitos da declaração do mento referendário, e devem, por isso, constar no Estatuto, estado de sítio ou de emergência, a Constituição regulou conforme, a meu ver, permitem o n.º 2 do artigo 6.º e o com algum pormenor o regime destes estados de excepção n.º 1 do artigo 227.º, ambos da Constituição. constitucional, designadamente o seu processo de decla- Diferentemente, o n.º 5 do artigo 46.º contém uma disci- ração, não prevendo aí especificamente a necessidade de plina que pretende radicar-se na área preceptiva típica dos audição dos órgãos de governo regionais. «direitos, liberdades e garantias» que a Constituição trata Contudo, o artigo 229.º, n.º 2, da CRP, estabelece o como um estatuto de cidadania, onde não há espaço para dever geral de os órgãos de soberania ouvirem sempre, modelações regionais de carácter primário — n.os 1 dos relativamente às questões da sua competência respeitan- artigos 6.º, 12.º e 13.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, tes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional, todos da Constituição. não havendo qualquer razão que justifique a exclusão 2 — Quanto à alínea g) da decisão, divirjo do juízo do Presidente da República deste dever de cooperação, de inconstitucionalidade que se estende à parte da norma nomeadamente quanto aos seus actos políticos, onde se reportada ao regime de licenciamento da pesca, matéria inclui a declaração dos estados de sítio e de emergência que, aliás, o acórdão não chega a abordar. Não acompanho, (v., neste sentido, Jorge Miranda, em «Sobre a audição dos ainda, o fundamento do juízo de inconstitucionalidade da órgãos das regiões autónomas pelos órgãos de soberania», norma restante, por entender que o ‘âmbito regional’ de que em Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isa- falam as alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 227.º da Consti- bel Magalhães Collaço, II vol., p. 785, Rui Medeiros, em tuição, sendo um pressuposto do poder legislativo regional, Constituição Portuguesa Anotada, t. III, p. 378, da ed. de não constitui um requisito positivo desse poder. 2007, da Coimbra Editora, e Rui Medeiros, Tiago Freitas e No entanto, a amplitude da norma interfere com a Rui Lanceiro, em Enquadramento da Reforma do Estatuto competência reservada prevista na alínea v) do n.º 1 do Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, artigo 165.º da Constituição, razão pela qual perfilho a p. 135, da ed. de 2006, policopiada). solução que o Tribunal sufragou no presente aresto, quanto Na verdade, exigindo o princípio da cooperação entre a esta matéria. — Carlos Pamplona de Oliveira. estes órgãos que as regiões autónomas sejam ouvidas nas questões da competência dos órgãos de soberania que lhe Declaração de voto de vencido digam exclusivamente respeito, a declaração de um estado Votei no sentido da declaração de não inconstituciona- de sítio ou de emergência limitado à região não podia lidade das normas constantes do n.º 3 do artigo 114.º, do ocorrer, sem que estas se pudessem pronunciar sobre a n.º 1 do artigo 45.º e do n.º 6, do artigo 46.º do EPARAA, sua necessidade ou oportunidade. na versão do Decreto n.º 217/X, pelas seguintes razões: Daí que o pormenorizado regime constitucional dos 1) A norma do n.º 3 do artigo 114.º (sobre a audição pré- estados de excepção, apesar de não prever expressamente via à declaração dos estados de sítio e de emergência) como trâmite do processo conducente à respectiva decla- A norma questionada prevê a audição prévia pelo Pre- ração a audição de qualquer órgão de governo regional, sidente da República, do Presidente da Assembleia Le- não deixa de integrar esse dever de audição, por força do Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5731 disposto na regra geral prevista no citado artigo 229.º, do artigo 227.º, da CRP, onde se inclui, como expressão n.º 2, da CRP. do princípio da cooperação, o direito das regiões se pro- Foi nesta perspectiva que o legislador ordinário ao regu- nunciarem, sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as lamentar esse regime na Lei n.º 44/86, de 30 de Setembro, questões de competência destes que lhes digam respeito não deixou de concretizar o referido dever quando estivesse [alínea v)]. em questão a declaração de um estado de excepção no Neste poder das regiões, como acima se explicou, está território de uma região, inserindo-o, contudo, no processo incluído o direito de serem ouvidas antes da declaração dos de instrução da autorização da Assembleia da República estados de excepção limitados ao território da respectiva (artigo 25.º, n.º 4). região, pelo que constitui matéria de reserva estatutária a Assim se conclui que o disposto no n.º 3, do artigo 114.º, concretização deste direito constitucional. do EPARAA, na versão do Decreto n.º 217/X, na interpre- Respeitando esta matéria, simultaneamente, aos regimes tação aqui perfilhada, não desobedece ao regime constitu- dos estados de excepção e ao direito de audição das regiões cional da declaração dos estados de excepção, limitando-se autónomas, verifica-se um conflito de reservas legislativas. a concretizá-lo quando ao dever de audição das regiões Por um lado, os regimes dos estados de sítio e de emer- autónomas nas situações em que o âmbito geográfico des- gência reclamam a intervenção legislativa exclusiva da ses estados se restrinja a essas regiões. Assembleia da República, sob a forma de lei orgânica [arti- Esta concretização é feita através da indicação do órgão gos 164.º, alínea e), e 166.º, n.º 2, da CRP], mas, por outro de soberania interveniente no processo de declaração do es- lado, a regulamentação do direito de audição das regiões tado de excepção sobre quem recai o dever de audição — o autónomas, como expressão do princípio da cooperação Presidente da República — e dos órgãos da região que entre órgãos de soberania e órgãos de governo regional, devem ser ouvidos — o Presidente da Assembleia Legis- exigem a sua inserção legislativa nos estatutos políticos das lativa e o Presidente do Governo Regional —, tendo sido regiões autónomas [artigo 227.º, n.º 1, alínea v), da CRP]. acolhida a opinião que Jorge Miranda havia manifestado Note-se que apesar de ser a Assembleia da República o em estudo anterior: órgão competente para aprovar quer a lei orgânica quer a «Mal se compreenderia que, quanto aos actos do Presi- lei estatutária, o processo de criação de uma e de outra tem dente da República relativos às regiões autónomas, todos tantas e tão significativas diferenças, que dificilmente uma de grande importância — marcação do dia das eleições das norma incluída numa lei orgânica consegue preencher os Assembleias Legislativas Regionais, dissolução dos órgãos requisitos de aprovação de uma lei estatutária, ocorrendo de governo próprio e nomeação e exoneração dos Minis- a mesma dificuldade no caso inverso. tros da República [artigos 133.º, alíneas b) j) e l)] — os O referido conflito de reservas legislativas é de fácil respectivos órgãos não fossem ouvidos… resolução, atenta a diferente posição hierárquica dos tipos Mesmo quando tenha de ser decretado o estado de sítio de lei em causa. ou o estado de emergência em qualquer das regiões ou em Na verdade, apesar de ambas serem leis reforçadas, os parte delas (artigo 19.º, n.º 2) se as circunstâncias o permi- estatutos políticos das regiões autónomas tem uma para- tirem, também os órgãos regionais deverão ser ouvidos. metricidade erga omnes, que lhes permite vincular ma- Todavia, a consulta a que está adstrito o Presidente não terialmente qualquer outra lei ordinária do ordenamento pode submeter-se à mesma disciplina da audição a cargo português, mesmo reforçada, nomeadamente as leis orgâ- da Assembleia da República e do Governo. A Lei n.º 40/96 nicas, conforme reflecte o disposto no artigo 281.º, n.º 1, não se lhe aplica e, a haver normas legais a regulamentá-la, alínea d), da CRP (v., neste sentido, Blanco de Morais, elas deveriam ser pautadas por um elementar princípio de em Curso de Direito Constitucional, t. I, p. 366, Frei- razoabilidade, tendo em conta as finalidades institucionais tas da Rocha, em Constituição, Ordenamento e Conflitos e a delicadeza dos actos presidenciais a praticar: Normativos, p. 543, da ed. de 2008, da Coimbra Editora, Assim: 1.º em vez da audição da Assembleia Legislativa Gomes Canotilho, em Direito Constitucional e Teoria da e dos Governos Regionais, órgãos colegiais, audição dos Constituição, p. 781, da 7.ª ed., da Almedina, e Alexandre seus presidentes…’ (in «Sobre a audição dos órgãos das Sousa Pinheiro, em Comentário à Constituição Portu- regiões autónomas pelos órgãos de soberania», em Estudos guesa, coordenada por Paulo Otero, vol. III, 1.º t., p. 162, em Homenagem à Professora Doutora Isabel Magalhães da ed. de 2008, da Almedina). Collaço, II vol., p. 785). Como refere Blanco de Morais, «é esta singular supra- E esta concretização não invade a reserva absoluta de -ordenação que permite extrair das normas estatutárias, competência da Assembleia da República quando no ar- não apenas uma hierarquia material, mas igualmente uma tigo 164.º, alínea e), da CRP, se atribui competência exclu- hierarquia formal que lhe permite, em tese, revogar normas siva a este órgão para legislar sobre os regimes do estado legais que se insiram no âmbito do seu objecto necessário, de sítio e de emergência, através de lei orgânica (artigo seja como disposições sobreponíveis, seja como disposi- 166.º, n.º 2, da CRP). ções subordinadas» (in Curso de Direito Constitucional, Isto porque, conforme resulta do disposto nos arti- t. I, p. 366 da ed. de 2008, da Coimbra Editora). gos 227.º, n.º 1, 228.º, n.º 1, alínea a), 231.º, n.º 7, e 232.º, Perante esta posição privilegiada dos estatutos face n.º 3, da CRP, existe um conteúdo mínimo necessário que às demais leis reforçadas, incluindo as leis orgânicas, a tem de integrar o corpo normativo do estatuto político das reserva estatutária deve prevalecer sobre a reserva de lei regiões autónomas. orgânica da Assembleia da República, o que implica uma Assumindo os estatutos a forma de lei estruturante da compressão do âmbito de aplicação do disposto no ar- organização e funcionamento das colectividades regio- tigo 164.º, alínea e), da CRP, não abrangendo a reserva nais, que assume um papel complementar em relação à aí consagrada matérias também incluídas no conteúdo Constituição, à qual está subordinada, compete-lhe, em obrigatório estatutário. exclusividade, além do mais, proceder à definição dos Por isso, a regulamentação do direito de audição da Re- poderes regionais elencados nas diferentes alíneas do n.º 1, gião Autónoma dos Açores contida no n.º 3 do artigo 114.º 5732 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 do EPARAA, na versão do Decreto n.º 217/X, também não O n.º 6, deste último preceito regula o direito de inicia- constitui qualquer violação de reserva de lei orgânica pre- tiva referendária regional pelos cidadãos, impondo que vista nos artigos 164.º, alínea e), e 166.º, n.º 2, da CRP. a anteproposta de referendo regional seja subscrita por Por estes motivos concluí pela não inconstitucionalidade um mínimo de 3000 cidadãos eleitores recenseados no do referido preceito, interpretado com o sentido de que o território da região. mesmo apenas abrangia os casos de declaração do estado A posição que fez vencimento considerou que esta de sítio e de emergência que tivessem como âmbito geo- norma estatutária violava o princípio de reserva absoluta gráfico apenas a Região Autónoma dos Açores. da Assembleia da República, sob forma de lei orgânica, nos Mesmo admitindo como possível a interpretação deste termos dos artigos 164.º, alínea b), e 166.º, n.º 2, da CRP, preceito sustentada pela posição que fez vencimento, a o que determinou também a inconstitucionalidade do n.º 1 qual tem um sentido que efectivamente escapa à previsão do artigo 45.º, na parte em que para ela remetia. da tramitação constitucional da declaração dos estados de Mesmo não discutindo se todo o regime do referendo sítio e de emergência, não se podendo considerar abrangida regional é ou não matéria de reserva estatutária, o que, na pela regra geral de audição contida no artigo 229.º, n.º 2, hipótese afirmativa, conduziria desde logo a uma compres- da CRP, uma vez que esta não abrange os actos que atin- são do disposto na alínea 164.º, b), e 166.º, n.º 2, da CRP, gem as regiões autónomas na mesma medida que afectam de forma a excluir do seu âmbito o regime dos referendos o restante território nacional, suscita-se a vexata quaes- regionais, a reafirmação das razões acima expostas para a tio (v., sobre esta questão, Rui Medeiros, em A decisão defesa da não inconstitucionalidade da previsão estatutária de inconstitucionalidade, pp. 387 e seg., da ed. de 1999, da audição dos Presidentes da Assembleia Legislativa e da Universidade Católica, Blanco de Morais, em Justiça do Governo Regional sobre a declaração dos estados de Constitucional, t. II, pp. 322 e seg., Jorge Miranda, em excepção, conduzem a igual solução nesta questão. Manual de Direito Constitucional, vol. II, pp. 296-299, e Na verdade, também aqui a matéria incluída no n.º 6 do Luís Nunes de Almeida, em «A justiça constitucional no artigo 146.º do EPARAA, na versão do Decreto n.º 217/X, quadro das funções do Estado vista à luz das espécies, que regula a pré-iniciativa referendária impulsionada pelos conteúdo e efeitos das decisões sobre a constitucionalidade cidadãos, respeita, por um lado, ao regime dos referendos, das normas jurídicas», pp. 23-24, da separata da Revista e por outro lado, ao regime de funcionamento dos órgãos do Ministério Público, n.º 32) de saber qual o juízo de de governo regional (a Assembleia Legislativa). constitucionalidade que deve ser proferido em sede de Ora, enquanto a legislação relativa ao regime dos referen- fiscalização preventiva de norma susceptível de diferentes dos só pode constar de lei orgânica aprovada pela Assem- interpretações, com resultados opostos ao nível da sua bleia da República [artigos 164.º, alínea b), e 166.º, n.º 2, conformidade com os parâmetros constitucionais. da CRP], a organização e funcionamento dos órgãos de Se, em regra, é contraproducente a adopção de uma governo regional deve constar obrigatoriamente do estatuto interpretação conforme à Constituição, uma vez que a político da região (v., neste último sentido, Blanco de Mo- decisão de rejeição de inconstitucionalidade não tem força rais, em Curso de Direito Constitucional, t. I, pp. 358-359, obrigatória geral, permitindo que a norma venha a vigorar Freitas da Rocha, em Constituição, Ordenamento e Confli- com um sentido ofensivo das imposições constitucionais, tos Normativos, p. 542 da ed. de 2008, da Coimbra Editora, a atenção às particularidades da norma em causa, nomea- Jorge Miranda, em Manual de direito constitucional, vol. V, damente as especiais características dos seus destinatários p. 372 da 3.ª ed. da Coimbra Editora, e Rui Medeiros, Tiago e o seu modo de aprovação, pode aconselhar, num juízo Freitas e Rui Lanceiro, em Enquadramento da Reforma do prudencial, uma opção diferente, sendo possíveis decisões Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos intermédias, como as decisões interpretativas de rejeição Açores, pp. 30-34 da ed. de 2006, policopiada). (v. g. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 108/88, Estamos novamente perante matéria sob dupla reserva, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11.º vol., p. 83, em que o respectivo conflito deve ser solucionado pelas e 334/94, no B. M. J. n.º 436, p. 96). razões já acima explicitadas, pela prevalência da reserva Neste caso, devido aos destinatários da norma serem estatutária, com a consequente restrição do âmbito da re- uma garantia segura de consideração do sentido do ju- serva de lei orgânica da Assembleia da República, em ízo de constitucionalidade emitido por este Tribunal, e a matéria de referendos. aprovação da mesma, por unanimidade, na Assembleia da Por isso a regulamentação do direito de iniciativa referen- República, ser um inequívoco reforço do funcionamento do dária regional pelos cidadãos contida no n.º 6, do artigo 46.º, princípio da presunção da constitucionalidade das normas do EPARAA, na versão do Decreto n.º 217/X, não constitui (v. sobre a justificação e funcionamento desta presunção qualquer violação de reserva de lei orgânica prevista nos em Victor Ferreres Comella, em Justicia Constitucional artigos 164.º, alínea b), e 166.º, n.º 2, da CRP, o que também y Democracia, cap. IV a VI, da 2.ª ed., do Centro de Estu- afasta de qualquer juízo de inconstitucionalidade o disposto dios Políticos y Constitucionales), justifica-se que, mesmo no n.º 1 do artigo 45.º do mesmo diploma. considerando que estamos perante duas interpretações Por estes motivos também, contrariamente à opinião que possíveis do preceito sob fiscalização, se adopte aquela fez vencimento, concluí pela não inconstitucionalidade dos que é conforme à Constituição, proferindo-se decisão in- referidos preceitos. — João Cura Mariano. terpretativa de rejeição. Declaração de voto 2) As normas do n.º 1, do artigo 45.º e do n.º 6 do ar- tigo 46.º (sobre o direito de iniciativa referendária regional 1 — Vencido quanto à pronúncia pela não inconstitu- dos cidadãos) cionalidade da norma do n.º 3 do artigo 47.º do Estatuto O n.º 1 do artigo 45.º do EPARAA, na versão do Decreto aprovado pelo decreto em apreciação, não acompanhando n.º 217/X, remete a regulamentação da iniciativa referen- a alínea l) da decisão, em síntese, pelo seguinte: dária por grupos de cidadãos eleitores para os termos e Interpreto o artigo 226.º em conjugação com o n.º 3 do condições do artigo 46.º. artigo 116.º da Constituição como não consentindo que os Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 5733 estatutos político-administrativos das regiões autónomas cação do papel central das populações insulares» na elabora- se dêem a si próprios, ou à lei eleitoral para as respectivas ção do Estatuto e da lei eleitoral, que podem ser aduzidas a assembleias legislativas, o agravamento da rigidez que favor do estabelecimento da maioria agravada na deliberação resulta da norma em causa. dos parlamentos regionais em tais matérias, só podem ser Afigura-se-me incongruente com a importância nuclear acolhidas, ponderadas as suas vantagens e desvantagens (e, do procedimento estatutário na concreta configuração da eventualmente, os remédios adequados à solução adoptada), autonomia político-administrativa das regiões autónomas no momento da revisão constitucional. não considerar sob reserva de Constituição um aspecto Aliás, é sumamente duvidoso que os estatutos possam fulcral, que emerge no problema da revisão das leis es- dar-se regras (inovatórias) sobre aspectos essenciais da tatutárias, como é o afastamento da regra geral da vida sua própria revisão, matéria que transcende a definição política democrática de que a vontade dos órgãos colegiais dos esquemas organizatórios fundamentais das regiões se determina à pluralidade de votos, pela regra da maio- autónomas e a regulação jurídica do exercício dos poderes ria simples. A determinação da maioria necessária para regionais, sob pena de transformar a «função estatutária» aprovação dos projectos de Estatuto é um elemento de num apócrifo poder «constituinte». configuração intrínseca do momento impulsivo do procedi- Em conclusão, considero que o Tribunal deveria mento estatutário, de que os parlamentos regionais detêm o pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma em monopólio, pelo que é matéria da regulação constitucional desse procedimento concertado e não das (de cada uma causa, por violação das disposições conjugadas dos n.os 1 das) leis estatutárias. Não se trata aqui, somente, de disci- e 4 do artigo 226.º e do n.º 3 do artigo 116.º da Consti- plinar as maiorias exigidas nas votações das assembleias tuição. legislativas das regiões autónomas, mas de condicionar o 2 — Declaro que, embora acompanhando a decisão e o iter procedimental da iniciativa da reforma estatutária ou essencial da fundamentação respeitante à inconstituciona- da elaboração e revisão da lei eleitoral que a Constituição lidade da norma do n.º 6 do artigo 46.º do Estatuto (n.º 18 directamente regula, exercendo as assembleias legislativas do acórdão), mantenho o entendimento que manifestei no das regiões autónomas uma competência que não pode «voto de vencido» a que o acórdão faz referência quanto ser legalmente conformada no que possa ser determinante à proibição (também) de inclusão em acto normativo que para a emergência do concurso da «vontade da República» revista a forma de lei orgânica (ou em acto legislativo (momento deliberativo) e da «vontade regional» (momento de valor reforçado pelo procedimento) de matéria de lei impulsivo) desse procedimento legislativo complexo. comum. Não se tornam aqui necessários maiores desen- Sem deter poderes constituintes, ao estabelecer esta volvimentos uma vez que a correspondente passagem do maioria agravada, a Assembleia da República modificou acórdão surge, num compreensível encadeamento dis- um elemento substancial do procedimento de revisão do cursivo, apenas para acentuar a distinção entre a situação Estatuto, dificultando o livre jogo das alternativas políticas agora contemplada e aquela outra versada no acórdão futuras e exacerbando o risco de necessidade de remédios n.º 428/2005, antes de entrar na razão determinante da extra-sistémicos para situações de bloqueio de iniciativa de pronúncia pela inconstitucionalidade da norma em consi- revisão das leis em causa. As estimáveis razões de «dignifi- deração, com que concordo. — Vítor Gomes. 5734 Diário da República, 1.ª série — N.º 158 — 18 de Agosto de 2008 I SÉRIE Preço deste número (IVA incluído 5 %) € 6,60 Diário da República Electrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Correio electrónico: dre@incm.pt • Tel.: 21 781 0870 • Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Departamento Comercial, Sector de Publicações Oficiais, Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5, 1099-002 Lisboa