Portaria n.º 208/2010

Portaria n.º 208/2010 no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 1, de 8 de Janeiro de 14 de Abril de 2010, ao qual não foi deduzida oposição por parte dos interessados. O contrato colectivo de trabalho entre a FENAME — Fe- Assim: deração Nacional do Metal e o SQTD — Sindicato dos Manda o Governo, pela Ministra do Trabalho e da So- Quadros e Técnicos de Desenho, publicado no Boletim do lidariedade Social, ao abrigo do artigo 514.º e do n.º 1 do Trabalho e Emprego, n.º 40, de 29 de Outubro de 2009, artigo 516.º do Código do Trabalho, o seguinte: abrange as relações de trabalho entre empregadores que prossigam a actividade no sector metalúrgico e metalo- Artigo 1.º mecânico e trabalhadores ao seu serviço, uns e outros, representados pelas associações que o outorgaram. 1 — As condições de trabalho constantes do contrato As associações subscritoras requereram a extensão da colectivo de trabalho entre a FENAME — Federação convenção a todas as empresas não filiadas nas associações Nacional do Metal e o SQTD — Sindicato dos Quadros de empregadores representadas pela federação de emprega- e Técnicos de Desenho, publicadas no Boletim do Tra- dores outorgante, que na área da sua aplicação pertençam balho e Emprego, n.º 40, de 29 de Outubro de 2009, são ao mesmo sector económico e aos trabalhadores ao seu estendidas no território do continente: serviço, com categorias profissionais nela previstas, não a) Às relações de trabalho entre empregadores não filia- filiados no sindicato outorgante. dos nas associações de empregadores inscritas na federação A convenção actualiza as tabelas salariais. Não foi de empregadores outorgante nem noutras associações de possível proceder ao estudo de avaliação do impacto da empregadores representativas de outras empresas do sector extensão das tabelas salariais em virtude do apuramento que prossigam a actividade no sector metalúrgico e meta- dos quadros de pessoal de 2007 respeitar à totalidade dos lomecânico e trabalhadores ao seu serviço das profissões trabalhadores do sector e a presente convenção só abranger e categorias profissionais nelas previstas; algumas profissões e categorias profissionais. b) Às relações de trabalho entre empregadores As retribuições previstas no anexo I, grau N, das tabelas I filiados nas associações de empregadores inscritas na fe- e II são inferiores à retribuição mínima mensal garantida em deração de empregadores outorgante que exerçam a acti- vigor em 2009. A retribuição prevista no anexo I, grau M, vidade económica referida na alínea anterior e trabalha- da tabela I é inferior à retribuição mínima mensal garan- dores ao seu serviço das mesmas profissões e categorias tida em vigor em 2010. No entanto, a retribuição mínima profissionais não representados pela associação sindical mensal garantida pode ser objecto de reduções relacionadas outorgante. com o trabalhador, de acordo com o artigo 275.º do Código do Trabalho. Deste modo, as referidas retribuições apenas 2 — O disposto na alínea a) não é aplicável às relações são objecto de extensão para abranger situações em que a de trabalho em empresas das indústrias de ferragens, fa- retribuição mínima mensal garantida resultante da redução brico e montagem de bicicletas, ciclomotores, motociclos seja inferior àquelas. e acessórios não filiadas nas associações de empregadores A convenção actualiza, ainda, o subsídio de refeição, em inscritas na federação de empregadores outorgante. 2,3 %. Não se dispõe de dados estatísticos que permitam 3 — As retribuições inferiores à retribuição mínima avaliar o impacto desta prestação. Considerando a fina- mensal garantida em vigor em 2009 e em 2010 apenas são lidade da extensão e que a mesma prestação foi objecto objecto de extensão nas situações em que sejam superio- de extensões anteriores, justifica-se incluí-la na extensão. res à retribuição mínima mensal garantida resultante de 1254 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 redução relacionada com o trabalhador, de acordo com o a lei preveja poderem ser administradas ou geridas por artigo 275.º do Código do Trabalho. cooperativas. 4 — Não são objecto de extensão as cláusulas contrárias Desconhece-se se alguma cooperativa outorgante pros- a normas legais imperativas. segue actividades de gestão de sistemas de rega. Não obs- tante, dado a convenção não contemplar profissões ou Artigo 2.º categorias profissionais próprias desta actividade e existir um acordo colectivo de trabalho celebrado entre diversas 1 — A presente portaria entra em vigor no 5.º dia após associações de regantes e o SETAA, a mesma não é in- a sua publicação no Diário da República. cluída na extensão. 2 — As tabelas salariais produzem efeitos desde 1 de Por outro lado, a convenção prevê profissões próprias Abril de 2009 e o subsídio de refeição produz efeitos desde da actividade de comércio retalhista, incluindo o comércio 1 de Dezembro de 2009. de carnes (talhos). Uma vez que a actividade de comér- 3 — Os encargos resultantes da retroactividade podem cio retalhista é abrangida por convenções colectivas de ser satisfeitos em prestações mensais de igual valor, com trabalho em todo o território do continente, a mesma é início no mês seguinte ao da entrada em vigor da presente excluída da extensão. portaria, correspondendo cada prestação a dois meses de retroactividade ou fracção e até ao limite de seis. Assim, considerando que as actividades de prestação de serviços aos seus associados, prosseguidas por coopera- A Ministra do Trabalho e da Solidariedade Social, Maria tivas agrícolas não outorgantes, não estão abrangidas por Helena dos Santos André, em 15 de Fevereiro de 2010. instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho, considera-se conveniente promover a extensão da con- Portaria n.º 209/2010 venção no território do continente. A convenção actualiza a tabela salarial. O estudo de de 14 de Abril avaliação do impacto da extensão da tabela salarial teve por O acordo colectivo de trabalho entre a MEAGRI — Co- base as retribuições efectivas praticadas no sector abran- operativa Agrícola do Concelho da Mealhada, C. R. L., e gido pela convenção, apuradas pelos quadros de pessoal de outras e o SETAA — Sindicato da Agricultura, Alimenta- 2007 e actualizadas com base no aumento percentual médio ção e Florestas e outro, publicado no Boletim do Trabalho das tabelas salariais das convenções publicadas no ano de 2008. Os trabalhadores a tempo completo abrangidos e Emprego, n.º 23, de 22 de Junho de 2009, abrange as pela convenção, com exclusão de aprendizes, praticantes relações de trabalho entre as cooperativas agrícolas que no e de um grupo residual, são cerca de 492, dos quais 152 território nacional se dediquem às actividades de prestação (30,9 %) auferem retribuições inferiores às da convenção. de serviços e mistas e trabalhadores ao seu serviço, uns e São as empresas do escalão de 21 a 49 trabalhadores que outros representados pelas entidades que os outorgaram. empregam o maior número de trabalhadores com retribui- Os outorgantes da convenção requereram a sua extensão ções inferiores às da convenção. a todas as cooperativas agrícolas não outorgantes que, no A convenção actualiza, ainda, outras prestações de con- território do continente, se dediquem às actividades de teúdo pecuniário, como as diuturnidades, em 5,7 %, o abono prestação de serviços e mistas que tenham por objecto para falhas, em 5,3 %, o subsídio de alimentação, em 2,9 %, principal as actividades previstas nas alíneas a) e c) do e as compensações nas deslocações, entre 2,2 % e 3,1 %. n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 394/82, de 21 de Com vista a aproximar os estatutos laborais dos traba- Setembro, que correspondem ao âmbito sectorial da con- lhadores, a extensão assegura para a tabela salarial e para as venção, e aos trabalhadores ao seu serviço representados cláusulas de conteúdo pecuniário retroactividade idêntica à pelos sindicatos outorgantes. da convenção. No entanto, as compensações das despesas De acordo com as disposições legais invocadas, são de deslocação previstas nos n.os 1, 2 e 3 da cláusula 39.ª, cooperativas de serviços as que desenvolvem actividades, «Deslocações em serviço», não são objecto de retroacti- de entre outras, nas áreas específicas de compra e venda, vidade, uma vez que se destinam a compensar despesas já máquinas, mútuas de seguros, rega e assistência técnica feitas para assegurar a prestação de trabalho. e são mistas as cooperativas agrícolas que desenvolvem Atendendo a que a convenção regula diversas condições actividades polivalentes em quaisquer áreas específicas de trabalho, procede-se à ressalva genérica de cláusulas do ramo. contrárias a normas legais imperativas. A classificação das cooperativas agrícolas adoptada A extensão da convenção tem, no plano social, o efeito pela legislação de 1982 foi abandonada pelo Decreto-Lei de uniformizar as condições mínimas de trabalho dos tra- n.º 335/99, de 20 de Agosto. De acordo com este diploma, balhadores ao serviço das cooperativas agrícolas indepen- as cooperativas agrícolas podem prestar serviços aos seus dentemente da filiação dos trabalhadores ao seu serviço. associados nos domínios da recolha, concentração, trans- Foi publicado o aviso relativo à presente extensão no formação, conservação, armazenagem e escoamento de Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 1, de 8 de Janeiro bens e produtos provenientes das explorações dos seus de 2010, ao qual não foi deduzida oposição pelos inte- membros; aquisição, preparação e acondicionamento de ressados. factores de produção e de produtos e aquisição de animais Assim: destinados às explorações dos seus membros ou à sua Manda o Governo, pela Ministra do Trabalho e da So- própria actividade; instalação e prestação de serviços às lidariedade Social, ao abrigo do artigo 514.º e do n.º 1 do explorações dos seus membros, nomeadamente de índole artigo 516.º do Código do Trabalho, o seguinte: organizativa, técnica, tecnológica, económica, financeira, comercial, administrativa e associativa; gestão e utilização Artigo 1.º da água de rega, administração, exploração e conserva- 1 — As condições de trabalho constantes do acordo ção das respectivas obras e equipamentos de rega, que colectivo de trabalho entre a MEAGRI — Cooperativa Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1255 Agrícola do Concelho da Mealhada, C. R. L., e outras dade das normas contidas nos preceitos a seguir indica- e o SETAA — Sindicato da Agricultura, Alimentação dos do Decreto n.º 8/2010, da Assembleia Legislativa da e Florestas e outro, publicado no Boletim do Trabalho Região Autónoma dos Açores, que lhe foi enviado para e Emprego, n.º 23, de 22 de Junho de 2009, são estendidas assinatura como decreto legislativo regional, nos termos no território do continente: do artigo 233.º, n.os 1 e 2, da CRP: a) Às relações de trabalho entre cooperativas agrícolas Nos artigos 8.º a 14.º, por violação conjugada do n.º 4 não outorgantes da convenção que se dedicam à prestação do artigo 112.º e das alíneas b) do n.º 1 do artigo 165.º e de serviços aos seus associados nos domínios da recolha, a) do n.º 1 do artigo 227.º, da CRP; concentração, transformação, conservação, armazenagem No n.º 3 do artigo 8.º, por desrespeito pelo princípio da e escoamento de bens e produtos provenientes das ex- igualdade, consagrado no artigo 13.º da lei fundamental; plorações dos seus membros; da aquisição, preparação e No n.º 2 do artigo 9.º, por violação do princípio da re- acondicionamento de factores de produção e de produtos serva de lei, ínsito na primeira parte do n.º 2 do artigo 18.º; e da aquisição de animais destinados às explorações dos No n.º 3 do artigo 11.º e no artigo 14.º, em consequência seus membros ou à sua própria actividade; da instalação da violação conjugada do regime das leis restritivas de e prestação de serviços às explorações dos seus membros, direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e da nomeadamente de índole organizativa, técnica, tecnológica, liberdade de associação, tal como consignada no n.º 2 do económica, financeira, comercial, administrativa e asso- artigo 46.º; ciativa, e os trabalhadores ao seu serviço das profissões e Nos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, igual- categorias profissionais nele previstas; mente por desrespeito dos parâmetros constitucionais das b) Às relações de trabalho entre as cooperativas agríco- leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 las outorgantes e os trabalhadores ao seu serviço das pro- do artigo 18.º) e da dimensão da liberdade de associação fissões e categorias profissionais previstas na convenção plasmada no n.º 2 do artigo 46.º não filiados nos sindicatos outorgantes. O Decreto n.º 8/2010, da Assembleia Legislativa da Re- 2 — A presente extensão não se aplica às actividades gião Autónoma dos Açores, que Regulamenta a elaboração de comércio retalhista prosseguidas pelas cooperativas e disponibilização de relatórios de informação pública agrícolas. sobre o estado do ambiente, regula o apoio às organizações 3 — Não são objecto de extensão as cláusulas contrárias não governamentais de ambiente e altera a composição a normas legais imperativas. e normas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS), Artigo 2.º aprovado em 10 de Fevereiro de 2010 e enviado ao Re- 1 — A presente portaria entra em vigor no 5.º dia após presentante da República para a Região Autónoma dos a sua publicação no Diário da República. Açores para assinatura como decreto legislativo regional, 2 — A tabela salarial e os valores das cláusulas de con- foi emitido «nos termos das disposições conjugadas dos teúdo pecuniário, com excepção dos previstos nos n.os 1, 2 artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, n.º 4, da Constituição e 3 da cláusula 39.ª, produzem efeitos desde 1 de Janeiro da República Portuguesa e 37.º, n.os 1 e 2, e 57.º, n.os 1 e de 2009. 2, alíneas n) e o), do Estatuto Político-Administrativo da 3 — Os encargos resultantes da retroactividade podem Região Autónoma dos Açores». ser satisfeitos em prestações mensais de igual valor, com Os preceitos que contêm as normas cuja apreciação de início no mês seguinte ao da entrada em vigor da presente constitucionalidade vem solicitada são do seguinte teor: portaria, correspondendo cada prestação a dois meses de retroactividade ou fracção e até ao limite de seis. «SECÇÃO II A Ministra do Trabalho e da Solidariedade Social, Maria Registo regional de organizações não governamentais Helena dos Santos André, em 15 de Fevereiro de 2010. de ambiente Artigo 8.º TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Registo regional 1 — Na dependência do departamento da adminis- Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 119/2010 tração regional competente em matéria de ambiente funciona um registo regional de organizações não go- Processo n.º 157/10 vernamentais de ambiente. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: 2 — São admitidas ao registo as organizações que satisfazendo o disposto no artigo 6.º do presente di- I — Relatório. — 1 — Pedido e seu objecto. — O ploma tenham sede na Região Autónoma dos Açores e Representante da República para a Região Autónoma agreguem pelo menos 50 associados. dos Açores requer, ao abrigo do n.º 2 do artigo 278.º da 3 — Podem ainda ser admitidos a registo as delega- Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos arti- ções, os núcleos e outras formas de representação de gos 57.º e seguintes da Lei de Organização, Funcionamento associações de carácter nacional e internacional que e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei demonstrem ter pelo menos 100 associados residentes n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela nos Açores. Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal 4 — Para efeitos de inscrição, o número de associa- Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da dos das organizações não governamentais de ambiente constitucionalidade, se pronuncie pela inconstitucionali- que resultem do agrupamento de associações é calculado 1256 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 pelo somatório do número de associados das organi- Artigo 11.º zações não governamentais de ambiente ou equipara- Deveres decorrentes da inscrição no registo das que as integram, relevando apenas as associações que visem exclusivamente a defesa e valorização do 1 — As organizações não governamentais de am- património natural e construído ou a conservação da biente e equiparadas obrigam-se a enviar ao departa- natureza. mento da administração regional autónoma competente 5 — O conteúdo do registo é público, sendo dispo- em matéria de ambiente, até 30 dias úteis após a sua nibilizado no portal do Governo Regional na Internet. verificação, as alterações aos seguintes elementos: a) Extracto da acta da assembleia geral relativa à elei- Artigo 9.º ção dos órgãos sociais, identificação dos seus titulares Inscrição no registo e respectivo termo de posse; b) Extracto da acta da assembleia geral relativa à 1 — O requerimento para inscrição no registo é di- alteração dos estatutos; rigido ao membro do Governo Regional competente c) Cópia do instrumento pelo qual foi publicado o em matéria de ambiente, instruído com os seguintes extracto da alteração dos estatutos; documentos: d) Alteração do valor da quotização dos seus asso- a) Cópia do acto de constituição e dos estatutos actua- ciados; lizados; e) Alteração da sede. b) Cópia do instrumento pelo qual foi publicado o extracto do acto de constituição e a alteração aos es- 2 — As organizações não governamentais de am- tatutos; biente e equiparadas estão ainda obrigadas a enviar até c) Cópia do cartão de identificação de pessoa co- 30 de Abril de cada ano: lectiva; a) Os planos de actividades, relatórios de actividades d) Declaração do número de associados; e relatório de contas aprovados pelos órgãos estatutários e) Declaração do valor das quotas dos associados; competentes; f) Plano de actividades; b) A declaração do número de associados em 31 de g) Relatório de actividades e relatório de contas; Dezembro do ano anterior. h) Indicação da área geográfica de actuação; i) Cópia da acta da assembleia geral relativa à eleição 3 — As organizações não governamentais de am- dos membros dos órgãos sociais e sua identificação. biente e equiparadas obrigam-se ainda a aceitar as au- ditorias que lhes sejam determinadas nos termos do 2 — Para a correcta apreciação do pedido de ins- presente diploma e a apresentar, quando recebam apoio crição, podem ser solicitados à associação elementos técnico ou financeiro da administração regional autó- adicionais considerados importantes para a decisão. noma, os respectivos relatórios finais de execução e os 3 — Após audiência dos interessados, nos termos comprovativos das despesas suportadas. do Código do Procedimento Administrativo, é emitida decisão final, da qual devem constar os respectivos Artigo 12.º fundamentos de facto e de direito. 4 — Os actos de admissão a registo e respectiva Modificação e suspensão do registo suspensão e cancelamento são publicados no Jornal 1 — O departamento da administração regional com- Oficial por despacho do membro do Governo regional petente em matéria de ambiente promove a modificação competente em matéria de ambiente. do registo, oficiosamente ou a requerimento da entidade, 5 — As organizações não governamentais de am- sempre que as características de uma associação regis- biente e equiparadas têm direito a obter declaração tada se alterem. comprovativa da sua inscrição no registo. 2 — No processo de modificação oficiosa do registo é obrigatória a audiência prévia da entidade interes- Artigo 10.º sada. Direitos decorrentes da inscrição no registo 3 — A inscrição no registo é suspensa a requerimento da entidade interessada ou por decisão fundamentada do 1 — Para além dos direitos que lhes são conferidos membro do Governo Regional competente em matéria pela Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, as organizações não de ambiente, proferida na sequência de uma auditoria. governamentais de ambiente e equiparadas inscritas 4 — A inscrição é, ainda, suspensa por decisão do no registo regional gozam dos direitos estabelecidos membro do Governo Regional competente em matéria no presente diploma, nomeadamente o direito ao apoio de ambiente quando a entidade, depois de devidamente técnico e financeiro por parte da administração regional notificada, não envie a documentação relativa ao registo autónoma e o de participação na definição das políticas e ao apoio financeiro que está legalmente obrigada a regionais de ambiente. apresentar, excepto quando tal facto não lhe seja im- 2 — Os dirigentes e os membros das organizações não putável. governamentais de ambiente designados para exercer 5 — A suspensão da inscrição da organização não funções de representação no âmbito do funcionamento governamental de ambiente ou equiparada determina, de órgãos consultivos dependentes da administração enquanto durar, a impossibilidade de participação nos regional autónoma gozam dos direitos consagrados no órgãos em que tenha assento e de candidatura ao apoio artigo 8.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho. técnico e financeiro previstos no presente diploma. Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1257 6 — À modificação e suspensão do registo aplica-se, 2 — Fundamentos do pedido. — O pedido desdobra-se com as necessárias adaptações, o procedimento estabe- num pedido de pronúncia no sentido da «inconstituciona- lecido no artigo 9.º do presente diploma. lidade orgânica» das normas constantes dos artigos 8.º a 14.º e num pedido de pronúncia no sentido da inconstitu- Artigo 13.º cionalidade material das normas constantes dos n.os 3 do artigo 8.º, 2 do artigo 9.º e 3 do artigo 11.º, do artigo 14.º e Anulação do registo dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º do Decreto 1 — A inscrição no registo é anulada a requerimento n.º 8/2010. da entidade interessada ou por decisão fundamentada do 2.1 — Relativamente à questão da «inconstitucionali- membro do Governo Regional competente em matéria dade orgânica», sustenta o requerente que, por as normas de ambiente, proferida na sequência de uma auditoria. questionadas respeitarem ao regime da liberdade de as- 2 — A inscrição é, ainda, anulada quando se verifique sociação, consignada no artigo 46.º da CRP, versariam a suspensão de inscrição de uma entidade por prazo matéria de direitos, liberdades e garantias, pelo que deve- riam considerar-se abrangidas pela reserva de competência superior a dois anos. legislativa da Assembleia da República, o que desenvolve 3 — À anulação do registo aplica-se, com as ne- do seguinte modo: cessárias adaptações, o procedimento estabelecido no artigo 9.º do presente diploma. «[...] as normas contidas nos artigos 8.º a 14.º extra- vasam os poderes legislativos das Regiões Autónomas, Artigo 14.º afigurando-se organicamente inconstitucionais, por vio- lação conjugada do n.º 4 do artigo 112.º e das alíneas b) Deveres decorrentes da inscrição no registo do n.º 1 do artigo 165.º e a) do n.º 1 do artigo 227.º da 1 — Cabe ao departamento da administração regional Constituição. autónoma competente em matéria de ambiente fiscalizar [...] o cumprimento da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, e do 2 — Em relação à questão da inconstitucionalidade estabelecido pelo presente diploma através da realização orgânica, não carece de demonstração que o regime da de auditorias regulares ou extraordinárias às organiza- liberdade de associação, consignada no artigo 46.º, se ções não governamentais de ambiente e equiparadas insere na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conforme disposto na inscritas no registo. alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, respeitante à matéria 2 — As auditorias têm por objectivo a verificação dos dos direitos, liberdades e garantias. E, da mesma forma, elementos fornecidos para efeitos de registo ou no qua- não é necessário demonstrar também que a inclusão dro de apoio técnico e financeiro, designadamente: desse regime — ou de qualquer outro regime — na re- a) Plano de actividades, relatório de actividades e serva (relativa ou absoluta) de competência da Assem- relatório de contas; bleia da República implica a sua imediata subtracção b) Fichas de associados; à competência legislativa das Regiões Autónomas, nos c) Quotizações; termos do n.º 4 ao artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 d) Actas de eleição dos corpos sociais. do artigo 229.º Aliás, de entre os vários parâmetros que, historicamente, têm sido usados pelo texto constitucio- 3 — Das auditorias pode resultar, nos termos dos nal para proceder à delimitação da competência legisla- tiva regional, é por certo o das ‘matérias reservadas aos artigos 12.º e 13.º do presente diploma, a suspensão ou órgãos de soberania’ que apresenta mais estabilidade. a anulação da inscrição no registo. A propósito deste limite da competência legislativa 4 — As auditorias às organizações não governamen- regional, interessa apenas evidenciar que o alcance da tais de ambiente e equiparadas realizam-se na respectiva reserva parlamentar no que toca aos direitos, liberdades sede social e são efectuadas por uma comissão nomeada e garantias abarca a totalidade dos regimes legais. Não pelo membro do Governo Regional competente em são apenas as bases gerais ou os princípios dos regimes matéria de ambiente. jurídicos que integram a reserva nem tão-só a disciplina 5 — A comissão é constituída por trabalhadores que geral da matéria, ficando os regimes especiais igualmente exercem funções públicas do departamento atrás refe- subtraídos ao domínio concorrencial. E, menos ainda, se rido e, quando necessário, por peritos externos. pode sustentar o confinamento dessa mesma reserva às 6 — As auditorias extraordinárias são desencadea- leis restritivas ou limitadoras de tal categoria de direitos. das por despacho do membro do Governo Regional Tal como afirmou já o Tribunal Constitucional, no competente em matéria de ambiente quando a entidade seu Acórdão n.º 711/97 — em sintonia com Gomes não apresente, no prazo fixado, os relatórios relativos Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República à execução de acções financiadas pela administração Portuguesa Anotada, Coimbra, 1993, pp. 670 a 672 —, regional autónoma ou existam fortes indícios de que ‘no domínio dos direitos, liberdades e garantias e, por- a entidade: tanto, no domínio da liberdade de associação, o alcance da reserva de competência da Assembleia da República a) Não preenche os requisitos exigidos para a manu- situa-se num nível mais exigente, em que toda a regula- tenção da sua inscrição no registo; mentação legislativa da matéria é reservada. Ou seja, a b) Não desenvolve qualquer actividade há mais de reserva vale não apenas para as restrições (artigo 18.º) 12 meses; mas também para toda a intervenção legislativa no c) Não realiza assembleias gerais há mais de 18 meses; âmbito dos direitos, liberdades e garantias [...]. E va- d) Cometeu qualquer irregularidade na aplicação de leria, desde logo, também para a matéria da promoção apoio pela administração regional autónoma.» e efectivação dos direitos, liberdades e garantias.’ 1258 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 No mesmo sentido, Jorge Miranda sustentou mais b) Direito de participação na definição de políticas recentemente que ‘a reserva abrange os direitos na sua ambientais (idem, artigo 6.º); integridade — e não somente as restrições que sofram c) Direito de representação como parceiros sociais [...]; a reserva abrange quer um regime eventualmente [idem, artigo 7.º, e artigo 41.º, n.º 2, alínea l), do Decreto mais restritivo do que o preexistente quer um regime n.º 8/2010]; eventualmente ampliativo; não é o alcance da lei mas a d) Direito de participação procedimental (idem, ar- matéria sobre a qual incide que a define [...]; a reserva tigo 9.º); abrange todo o domínio legislativo de cada direito, li- e) Legitimidade processual, designadamente para berdade e garantia [...]; a reserva é para todo o território efeitos de acção popular (idem, artigo 10.º); nacional; ainda que certa lei se aplique por hipótese f) Direito a isenções de emolumentos, custas e impos- apenas numa das Regiões Autónomas, o órgão compe- tos (idem, artigos 11.º e 12.º); tente para a emitir — tendo em conta os critérios cons- g) Direito a obter apoio técnico e financeiro (idem, titucionais de distribuição de poderes — é a Assembleia artigo 14.º, e artigos 15.º e seguintes do próprio Decreto da República e não a respectiva assembleia legislativa n.º 8/2010). regional’ (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, II, Coimbra, 2006, p. 535). Desde logo, as regras que presidem à admissão das Quer isto dizer que, no concernente à liberdade de associações ao registo — por exemplo, as que definem associação, não é só o regime geral previsto no Código o número mínimo de associados — são absolutamente Civil (máxime, nos artigos 167.º a 184.º) que integra determinantes para a maior ou menor capacidade de ac- a reserva da Assembleia da República. São sim todos tuação dessas pessoas colectivas, quer no plano jurídico os normativos que respeitem directamente ou que in- quer no plano material. Nalguns casos, a inscrição no terfiram de forma não acidental com a liberdade de registo surge mesmo nas disposições legais em questão associação, nas suas diversas faculdades e dimensões, como condição sine qua non do exercício de direitos negativas ou positivas, individuais ou institucionais, constitucionais das associações ambientais, como sucede assim como nas suas diferentes manifestações concretas, com o direito de acção popular (n.º 3 do artigo 52.º) e independentemente da sua natureza geral ou especial, como os direitos à informação e à participação procedi- global ou sectorial. Daí que o legislador parlamentar mental (n.os 1 e 2 do artigo 268.º). tenha assumido o encargo de densificar o regime de Da mesma forma, também não há como negar que inúmeras modalidades de associações, desde as asso- recaem sobre matéria de liberdade de associação as ciações de jovens (Leis n.os 124/99, de 20 de Agosto, e normas que prevêem a necessidade de transferir para 23/2006, de 23 de Junho), até às associações de defi- uma autoridade administrativa um significativo acervo cientes (Leis n.os 127/99, de 20 de Agosto, e 37/2004, de de informações sobre a organização e a vida interna das 13 de Agosto), passando pelas associações de famílias e associações que pretendam obter a sua inscrição (n.os 1 e mulheres (Leis n.os 9/97 e 10/97, ambas de 12 de Maio) 2 do artigo 9.º) — mormente, o número de associados, e pelas associações de utentes da saúde (Lei n.º 44/2005, o valor das quotas, o plano de actividades, o relatório de 29 de Agosto). Daí que o legislador nacional tenha de actividades e o relatório de contas —, assim como também sentido a necessidade de definir um regime aquelas que submetem associações já inscritas a um específico destinado às organizações não governamen- conjunto de deveres, incluindo o de aceitar a realização tais de ambiente, constante da Lei n.º 35/98, de 18 de de auditorias, na sua própria sede social, determinadas Julho — diploma cuja qualificação como lei geral da pela entidade pública que organiza o registo (artigos 11.º República pressupunha, ao tempo, a sua aplicação em e 14.º). todo o território nacional. De resto, é igualmente indesmentível que as normas Neste contexto, não é difícil concluir que os arti- que regulam a suspensão e a anulação (ou o cancela- gos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 são organicamente mento) do registo das associações não governamentais inconstitucionais por extravasarem as competências de ambiente, por decisão do membro do Governo Re- legislativas regionais. Por duas razões principais: pri- gional competente, se integram plenamente no âmbito meiro, porque as normas contidas naqueles preceitos material constitucionalmente definido pela liberdade de versam efectivamente sobre liberdade de associação associação (n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º). (ainda que porventura não restringissem ou limitas- Considerando que, nos termos do n.º 2 do artigo 46.º da sem este direito, liberdade e garantia ou, pelo menos, Constituição, as associações devem poder prosseguir não o tivessem feito em termos constitucionalmente ‘livremente os seus fins sem interferência das autori- injustificados); segundo, porque essas mesmas normas dades públicas’, é manifesto que os actos administrati- se situam no plano legislativo (e não num mero plano vos de suspensão ou anulação do registo representam regulamentar ou de execução). uma intervenção — legítima ou ilegítima, não interessa 3 — Quanto ao primeiro ponto, não há de facto como agora — no modo como é desenvolvida a actividade negar que a criação, a cargo de um departamento admi- social. Mais precisamente, em conformidade com o que nistrativo, de um registo público de associações priva- acima se disse, trata-se de actos que inevitavelmente se das é matéria que versa sobre liberdade de associação, traduzem numa redução, temporária ou definitiva, mas sobretudo se se tiver em conta que da inscrição naquele sempre muito substancial, dos poderes e instrumentos registo depende o acesso a um conjunto de direitos da jurídicos (e, porventura, também dos recursos materiais) maior relevância para a actividade das associações em que as associações têm ao seu alcance para prosseguir causa e dos seus corpos dirigentes (artigo 10.º do Decreto as suas finalidades. n.º 8/2010). Tais como: 4 — Quanto ao segundo ponto acima referido, numa a) Direito de acesso à informação administrativa no perspectiva formal, não há dúvida que as normas cuja domínio ambiental (Lei n.º 35/98, artigo 5.º); constitucionalidade se questiona revestem natureza le- Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1259 gislativa e não meramente regulamentar. O Decreto associação, não há qualquer razão que permita concluir n.º 8/2010 cita, como norma constitucional habilitante, com segurança que o legislador regional se enganou na a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, que prevê, precisa- qualificação formal do diploma emanado. Bem pelo mente, a competência legislativa primária das Assem- contrário, à luz do princípio constitucional da reserva de bleias Legislativas das Regiões Autónomas. E, como lei — até no sentido histórico desta ideia, como instru- normas estatuárias de habilitação, invoca o n.º 1 e as mento de defesa das liberdades (e da propriedade) das alíneas n) e o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político- pessoas em face das intervenções agressivas do poder -Administrativo açoriano, disposições que respeitam, político —, tudo indica que a matéria concretamente todas elas, à delimitação material do poder legislativo versada se situa, do ponto de vista substantivo, no plano regional no domínio ambiental. O Decreto n.º 8/2010 legislativo. não convoca, pois, a alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º — re- Contra esta conclusão não procede, naturalmente, gulamentação das ‘leis emanadas dos órgãos de sobe- o argumento de que o Decreto n.º 8/2010 se limita rania’, que no caso seria a Lei n.º 35/98 — nem chama a reproduzir — em larga medida, a reproduzir ipsis à colocação, como normas legais habilitantes, os arti- verbis — a normação contida na Portaria n.º 478/99, gos 17.º e 22.º desta mesma lei parlamentar — aliás, de 29 de Junho, do Governo da República, sucessi- como reclamaria o n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, vamente revista pelas Portarias n.os 71/2003, de 20 de que consigna o dever de os diplomas regulamentares Janeiro, e 771/2009, de 20 de Julho. A circunstância indicarem expressamente a lei regulamentada. de certa matéria ter sido efectivamente tratada por um É certo que o legislador regional poderia ter cometido diploma regulamentar da República não significa que, um erro de qualificação jurídica ao escolher as normas de um prisma constitucional, o devesse ter sido nem constitucionais e estatutárias de habilitação. Mas é tam- tão-pouco que o pudesse ter sido nos moldes em que na bém verdade que nada no teor dos artigos 8.º a 14.º do realidade o foi. Nem a Lei n.º 35/98 nem muito menos Decreto n.º 8/2010 conduz o intérprete a essa conclusão. as portarias referidas, que procederam à regulamen- Pelo contrário, o carácter inovador da generalidade das tação daquela, constituem parâmetros delimitadores normas contidas naqueles sete artigos relativamente ao da competência legislativa (ou regulamentar) regional estipulado na Lei n.º 35/98 — em particular, aos seus ou padrões de validade (constitucional) dos decretos artigos 17.º a 20.º —, bem como a natureza absoluta- legislativos regionais. Em última análise, é apenas em mente determinante que o registo das associações tem função do confronto com a Constituição (e com o Es- no acesso aos direitos previstos neste último diploma tatuto Político-Administrativo) que tem de ser aferida legal — com uma enorme projecção na actividade de- a competência da Assembleia Legislativa açoriana para senvolvida pela associação e com reflexos no seu pró- produzir normas como as constantes dos artigos 8.º a prio relacionamento com o poder público — indiciam 14.º do Decreto n.º 8/2010 — e não, obviamente, em que o regime emanado tem dignidade legislativa e que, função do cotejo destas últimas com quaisquer normas por isso, o legislador regional fez a opção certa quanto legais ou regulamentares avulsas. à forma adoptada. 5 — É sabido, entretanto, que na sequência das no- Recorde-se, outrossim, que estando a matéria dos vas redacções conferidas pela revisão constitucional direitos, liberdades e garantias, por decorrência da sua de 2004 à primeira parte do n.º 4 do artigo 115.º e à inserção na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, também primeira parte da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, a sob o influxo do princípio constitucional da reserva Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, que procedeu à ter- de lei, daí resulta para o legislador parlamentar uma ceira revisão do Estatuto Político-Administrativo dos particular exigência quanto à densidade da normação Açores, introduziu neste diploma básico da autono- que emana. Sobretudo no confronto com a acção admi- mia insular uma extensa lista de matérias qualificadas nistrativa, a reserva de lei importa para o legislador um como pertencendo à ‘competência legislativa própria’ conjunto de obrigações que visam garantir que é sempre da Região Autónoma (artigos 49.º a 67.º). E, entre esse ele a tomar as decisões essenciais quanto ao conteúdo longo enunciado de matérias, encontra-se justamente, ou quanto ao alcance das normas que conformam ou no domínio do ambiente e ordenamento do território, que afectam a esfera jusfundamental das pessoas (sin- o ‘associativismo ambiental’, referido na alínea o) do gulares ou colectivas). Por um lado, positivamente, n.º 2 do artigo 57.º ainda que na nossa Constituição a reserva de lei não A circunstância de o Decreto n.º 8/2010 se fundar, seja, em regra, total (ou absoluta) mas apenas parcial precisamente, nesta alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º do (ou relativa) — não se excluindo, portanto, intervenções Estatuto não lhe pode conferir, porém, um salvo-conduto regulamentares, desde que de natureza executiva e vin- constitucional. culada —, ela traduz-se sempre na exigência de fixação Por um lado, apesar de hoje a lei fundamental deli- primária do sentido normativo directamente pela mão mitar a competência legislativa regional com base em do legislador, sem possibilidade de delegação. Por outro dois únicos parâmetros — um limite positivo, consubs- lado, negativamente, está em causa uma proibição de tanciado nas ‘matérias enunciadas nos respectivos esta- remissões legais em branco, que permitam intervenções tutos político-administrativos’, e outro limite negativo, amplamente inovadoras de fontes normativas inferiores consistente nas ‘matérias reservadas aos órgãos de sobe- ou que transfiram para outros órgãos elevadas margens rania’ —, isso não significa que esses limites se situem de liberdade decisória. no mesmo plano ou tenha que se encontrar um ponto de Por conseguinte, atendendo à curta extensão do pre- equilíbrio entre os dois. O limite negativo, que impede as ceituado que a Lei n.º 35/98 dedica à regulação do re- Assembleias Legislativas de tratar matérias reservadas gisto das associações ambientais e, bem assim, a grande aos órgãos de soberania, prevalece claramente sobre o relevância que o regime constante dos artigos 8.º a 14.º limite positivo, não podendo o legislador estatutário do Decreto n.º 8/2010 (ainda) assume para a liberdade de integrar no elenco de matérias da competência própria 1260 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 das Regiões Autónomas temas que se situem na esfera O n.º 2 do artigo 9.º, por violação do princípio da reservada dos órgãos legislativos da República. Se o reserva de lei, ínsito na primeira parte do n.º 2 do ar- fizer incorre em inconstitucionalidade — como se viu, tigo 18.º; aliás, nas recentes decisões do Tribunal Constitucional O n.º 3 do artigo 11.º e o artigo 14.º, em consequência sobre o Estatuto dos Açores (Acórdãos n.os 402/2008 e da violação conjugada do regime das leis restritivas de 403/2009), em que algumas das alíneas definidoras de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e (pretensas) competências legislativas próprias caíram da liberdade de associação, tal como consignada no por violação da reserva de competência dos órgãos de n.º 2 do artigo 46.º; soberania. Os n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, igual- Por outro lado, no caso concreto da alínea o) do n.º 2 mente por desrespeito dos parâmetros constitucionais do artigo 57.º, não parece impossível realizar uma in- das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias terpretação em conformidade com a Constituição, que (n.º 2 do artigo 18.º) e da dimensão da liberdade de trace uma linha divisória entre normas legais que res- associação plasmada no n.º 2 do artigo 46.º» peitem à liberdade de associação — e, portanto, que estão reservadas ao Parlamento Nacional — e normas 2.2.1 — Quanto ao n.º 3 do artigo 8.º: legais referentes ao associativismo ambiental em sentido «6 — Relativamente às inconstitucionalidades mate- estrito — e que, em consequência, podem ser emanadas riais acima sumariamente apontadas, a primeira que salta pela Assembleia Legislativa da Região. Ainda que a à vista refere-se ao número de associados necessário fronteira entre um e outro domínio seja árdua de defi- para se ser admitido a registo. De acordo com o n.º 2 do nir, não custa imaginar formas de cooperação entre as artigo 8.º, tratando-se de uma associação com sede na associações ambientais e as entidades administrativas Região Autónoma dos Açores, o número de associados que não contendam com a liberdade daquelas para se requerido é apenas de 50, ao passo que, segundo o n.º 3 auto-organizarem, para desenvolverem a respectiva acti- do mesmo artigo, tratando-se de uma associação nacio- vidade, para guardar reserva sobre a sua vida interna, nal ou internacional, o número de associados residentes para expressarem as suas posições e opiniões publi- nos Açores — organizados em delegações, núcleos ou camente e sem constrangimentos, para prosseguirem outras formas de representação — salta para o dobro, os seus intuitos sem interferências externas, etc. Sem para os 100 elementos. prejuízo de se reconhecer que, como é afirmado no Esta diferenciação de tratamento favorece claramente Acórdão n.º 711/97, a atribuição de apoios públicos pode as associações ambientais de menor dimensão — mais ‘constituir um poderoso instrumento de interferência e concretamente as associações de origem e dimensão condicionamento da actividade das referidas associa- regional — em detrimento de todas as demais, de al- ções’, a verdade é que não se deve também excluir que cance nacional ou internacional. Associações de maior a definição adequada de regimes de apoio técnico e dimensão — que são, em princípio, também as que têm financeiro possa ser uma forma de legislar sobre ‘asso- mais projecção externa, mais recursos técnicos e hu- ciativismo ambiental’, sem bulir de forma evidente com manos, mais influência no espaço mediático, e maior a liberdade de associação — isto é, sem versar sobre a independência crítica em face do poder político e, em liberdade de associação na sua vertente negativa, típica particular, dos responsáveis pela definição e execução dos direitos, liberdades e garantias, enquanto posições das políticas públicas de ambiente —, apesar de po- jurídicas de defesa contra o poder público. derem ter nos Açores bastante mais filiados do que os Assim, olhando para o conteúdo do Decreto da Assem- necessários para as associações regionais obterem a sua bleia Legislativa dos Açores n.º 8/2010, há normas so- inscrição no registo, podem, ainda assim, ver negada a bre associações ambientais que incidem claramente a sua pretensão de inscrição e, consequentemente, a pos- matéria da liberdade associativa — os artigos 8.º a 14.º, sibilidade de dispor de direitos muito importantes para a melhor e mais eficiente consecução dos seus objectivos. aqui sindicados —, assim como há também normas que, O critério de comparação adoptado pelo legislador versando sobre o tópico do ‘associativismo ambiental’ e que está na origem do tratamento jurídico diferencia- em sentido estrito, já não invadem o regime constitu- do — ou seja, o critério da localização (insular ou não) cionalmente reservado à Assembleia da República em da sede social das organizações não governamentais de matéria de liberdade de associação — v. g., as conti- defesa do ambiente — é, assim, puramente arbitrário, das nos artigos sobre apoio técnico-financeiro (15.º e não se vislumbrando qualquer razão substantiva que seguintes), sobre ecotecas e centros de interpretação consiga fundamentar constitucionalmente a duplicidade ambiental (31.º e seguintes), e até sobre participação de regimes quanto ao número de associados. das associações de ambiente em órgãos administrativos Compreende-se que a admissão a registo possa ser de natureza consultiva (41.º).» condicionada pela existência de um número mínimo de membros — 25, 50, 100 ou 150, pouco interessa, 2.2 — Relativamente às questões de inconstitucionali- recaindo a responsabilidade da escolha sobre o legisla- dade material, expende o requerente: dor, que no exercício da sua liberdade de conformação «[…] algumas das normas constantes desses mesmos apenas está impedido de colocar a fasquia num número artigos 8.º a 14.º são também materialmente inconsti- irrazoavelmente elevado. De igual modo, pode tam- tucionais, pelas razões que agora se enunciam e mais bém o legislador — entenda-se, aqui, o legislador par- adiante melhor se explicitarão. A saber: lamentar — fixar como condição de inscrição registal o preenchimento de outros requisitos objectivos, como a O n.º 3 do artigo 8.º, por desrespeito pelo princípio idoneidade da associação e das pessoas que compõem os da igualdade, consagrado no artigo 13.º da lei funda- seus corpos dirigentes, uma duração mínima de existên- mental; cia, etc. Mas, o que o legislador não pode fazer é tratar Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1261 de forma diferenciada duas realidades que, do ponto de relativos à vida interna e às actividades e projectos da vista substantivo, são idênticas. Quer isto dizer, não pode associação requerente. O que acontece, para mais, sem conceder certos direitos a 50 associados de uma associa- que o legislador se tenha preocupado em delimitar em ção que tem sede na Região e, ao mesmo tempo, negar termos razoáveis o tipo de informação que pode ser esses mesmos direitos a 50 associados pertencentes a solicitada, os fundamentos que podem desencadear essa (uma estrutura regional de) uma associação que tem a solicitação, ou o modo de avaliação dos dados eventual- sua sede fora do território regional — ainda que uns e mente fornecidos. outros façam rigorosamente a mesma coisa, defendam Sendo assim, a associação requerente do registo fica os mesmos interesses, se encontrem devidamente orga- colocada perante a seguinte alternativa: ou recusa for- nizados e representados, cumpram a lei geral, etc. necer os elementos adicionais, caso em que o registo Nem mesmo o facto de, num caso, haver personali- não é concedido (a simile com o n.º 4 do artigo 12.º) dade jurídica própria e de, no outro caso, as delegações, e nunca poderá aceder a um conjunto de direitos da núcleos ou órgãos representativos não disporem dessa maior importância para a prossecução dos seus fins; mesma personalidade, integrando-se antes numa outra ou envia os elementos discricionariamente solicitados, pessoa colectiva, pode fundamentar a solução adoptada ficando sem saber segundo que critérios é que eles vão pelo legislador. Em bom rigor, se a falta de personali- ser apreciados. Com efeito, se é legítimo supor que, dade jurídica das estruturas regionais das associações em relação aos elementos informativos taxativamente nacionais ou internacionais pudesse ser efectivamente fixados no n.º 1 do artigo 9.º, o órgão decisor não poderá um obstáculo ao registo e ao gozo dos direitos próprios nunca fazer avaliações ou apreciações de tipo subjectivo, das associações registadas, então, também não se vê designadamente quanto ao mérito ou à oportunidade como é que a elevação de 50 para 100 do número mí- das actividades constante do respectivo plano ou do nimo de associados poderia resolver o problema. Por correspondente relatório, já o mesmo não se pode dizer isso, repita-se, não há nenhum fundamento material com segurança a respeito dos ‘elementos adicionais’ que, constitucionalmente, permita justificar a diferença que o próprio membro do Governo Regional considera de tratamento estabelecida nos n.os 3 e 4 do artigo 8.º ‘importantes para a decisão’. do Decreto n.º 8/2010 e, em particular, a discriminação Ora, apesar de a situação então decidida não ser das associações ambientais com sede fora da Região idêntica à presente, importa recordar que o Tribunal Autónoma.» Constitucional, no seu Acórdão n.º 589/2004, defendeu já que, mesmo admitindo ‘a possibilidade de intervenção 2.2.2 — Quanto ao n.º 2 do artigo 9.º: dos poderes públicos na fase de constituição das asso- ciações, sempre se reconhecerá que uma tal intervenção «7 — A segunda inconstitucionalidade material res- nunca pode corresponder a um regime de autorização peita ao n.º 2 do artigo 9.º do Decreto n.º 8/2010, que administrativa prévia sem vinculação a pressupostos permite ao membro do Governo Regional competente legalmente definidos’ — assim se sublinhando, para em matéria de ambiente solicitar às associações que o que agora interessa, que, em matéria de liberdade de requerem o seu registo, ‘para a correcta apreciação do associação, as autoridades administrativas não devem pedido de inscrição’, ‘elementos adicionais considera- dispor de um poder que lhes permita, em termos discri- dos importantes para a decisão’. cionários, condicionar decisivamente a constituição ou Esta norma significa que o responsável máximo do o estatuto jurídico das associações privadas. Governo Regional pela área do ambiente dispõe de um Neste sentido, acredita-se que a norma em análi- poder discricionário para, em ordem a decidir o pedido se — pela sua indeterminação e pela discricionariedade de registo, requerer ainda mais informação do que a que autoriza, num domínio material particularmente elencada no n.º 1 do mesmo artigo. Concretamente, sensível — viola o princípio constitucional da reserva de mais informação para além da seguinte: lei e, mais precisamente, o seu subprincípio da determi- ‘a) Cópia do acto de constituição e dos estatutos nabilidade da lei. Ou seja, viola a máxima jurídica que actualizados; impõe que o sentido do texto legislativo seja preciso e b) Cópia do instrumento pelo qual foi publicado o inequívoco, de modo que os seus destinatários possam extracto do acto de constituição e a alteração aos es- compreender o respectivo conteúdo e prever com segu- tatutos; rança o resultado da sua aplicação, designadamente se c) Cópia do cartão de identificação de pessoa co- e em que medida vão ser afectados nas suas posições lectiva; jurídicas individuais. Tal como afirmou o Tribunal Cons- d) Declaração de número de associados; titucional no Acórdão n.º 285/92, ‘o grau de exigência e) Declaração do valor das quotas dos associados; de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que f) Plano de actividades; garanta aos destinatários da normação um conhecimento g) Relatório de actividades e relatório de contas; preciso, exacto e atempado dos critérios legais que a h) Indicação da área geográfica de actuação; Administração há-de usar [...]; e que forneça à Adminis- i) Cópia da acta da assembleia geral relativa à eleição tração regras de conduta dotadas de critérios que, sem dos membros dos órgãos sociais e sua identificação.’ jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o núcleo essencial da garantia dos direitos e interesses Não obstante ser já discutível a necessidade de esse dos particulares constitucionalmente protegidos [...]; membro do Governo Regional ter globalmente acesso e finalmente que permitam aos tribunais um controlo ao valor da quota dos associados, ao plano e ao relatório objectivo efectivo da adequação das concretas actua- de actividades, bem como ao relatório de contas, o n.º 2 ções da Administração face ao conteúdo da norma legal do artigo 9.º do Decreto n.º 8/2010 permite-lhe ainda que esteve na sua base e origem’ (cf., ainda, Acórdãos fazer uma recolha mais exaustiva e sistemática de dados n.os 289/92, 589/2004 e 155/2007).» 1262 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 2.2.3 — No que respeita ao n.º 3 do artigo 11.º e ao Assim, quanto ao primeiro ponto — e sem poder artigo 14.º: entrar aqui nos critérios que permitem fazer a destrinça «8 — A terceira inconstitucionalidade material entre as restrições legais e as figuras jurídicas que com apontada respeita antes de mais à norma do n.º 3 do elas mantêm afinidades —, afigura-se que a sujeição artigo 11.º, segundo a qual resulta para as associações das associações registadas a auditorias decretadas por ambientais inscritas no registo — apenas em virtude uma autoridade administrativa é uma forma suficiente- dessa inscrição — um dever de sujeição às ‘auditorias mente caracterizada e intensa de intervenção pública na que lhes sejam determinadas nos termos do presente vida interna daquelas, traduzindo-se numa verdadeira diploma’. E refere-se ainda ao regime das próprias audi- compressão do âmbito de protecção constitucional da li- torias, previsto no artigo 14.º, com particular incidência berdade de associação enquanto direito de defesa contra na alínea b) do n.º 2 — que permite o livre acesso das o poder — isto é, naquela sua dimensão subjectiva que equipas de auditoria às ‘fichas dos associados’ — e no melhor a caracteriza como direito, liberdade e garan- n.º 4 — na medida em que determina que as auditorias tia —, tal como ela mesma se apresenta configurada no se realizam na ‘sede social’ das associações ambientais. n.º 2 do artigo 46.º Não está em causa, pois, a simples Mesmo colocando de parte as questões de constitu- fixação preliminar dos limites exteriores da liberdade cionalidade que poderiam ser suscitadas a respeito da de associação em face de outros direitos ou de outros protecção devida aos dados pessoais dos associados — n.os 4 institutos, nem a definição de um regime que contenda e 7 do artigo 35.º da Constituição — e do direito das apenas com aspectos secundários ou acidentais relativos pessoas colectivas à inviolabilidade do seu domicí- ao pleno exercício daquela liberdade. Bem pelo contrá- lio — n.º 2 do artigo 34.º, em conjugação com o n.º 2 rio, tratando-se de autorizar legalmente uma autoridade do artigo 12.º, da Constituição —, afigura-se evidente pública a invadir jurídica e fisicamente a esfera privada que existe uma relação de tendencial antinomia entre a de um sujeito jusfundamental, a sujeição das associações possibilidade de o membro do Governo Regional com- registadas a auditorias consubstancia-se inevitavelmente petente em matéria ambiental determinar a realização numa verdadeira e própria restrição legal. de auditorias na sede das associações registadas e a afir- Dito isto, entende-se também, relativamente ao se- mação constitucional constante do n.º 2 do artigo 46.º, gundo ponto, que o regime concreto das auditorias im- segundo a qual ‘as associações prosseguem livremente plica uma restrição da liberdade de associação violadora os seus fins sem interferência das autoridades públicas’. do princípio da proporcionalidade. Por um lado, nenhum De facto, ainda que o termo ‘interferência’ não possua outro direito fundamental justifica, no plano constitu- um sentido jurídico muito preciso, ele é suficientemente cional, a compressão à liberdade de associação agora amplo para englobar a realização de auditorias — sejam tentada pelo legislador regional. Nem mesmo no campo elas ordinárias ou extraordinárias — por decisão do titu- dos interesses constitucionais objectivos — preservação lar de um alto cargo público. De acordo com o próprio do Estado de direito, respeito pela legalidade democrá- teor literal do preceito, interferências não são apenas tica, transparência da vida pública, etc. — se vislumbra os actos pelos quais o Estado determina a dissolução com facilidade quais os bens ou valores presentes na ou a suspensão das actividades das associações. Essas Constituição que se visa acautelar com a realização de são apenas as formas mais graves e agressivas de in- auditorias no próprio espaço físico da sede social. Mas, tervenção dos poderes públicos na livre condução das sobretudo, mesmo supondo que os fins prosseguidos associações pelos seus associados. Intervenções hão-de pelo legislador podem ser convenientemente identifica- ser assim todos aqueles actos ou comportamentos das dos e obter suporte num certo princípio constitucional autoridades públicas que, pela natureza dos meios uti- objectivo, fica por demonstrar que esses mesmos fins lizados ou pelos efeitos produzidos, representem uma não poderiam ser igualmente perseguidos com recurso intromissão ou uma ingerência na vida interna da pessoa a outros meios menos agressivos da liberdade de asso- colectiva ou, então, que sejam susceptíveis de prejudicar ciação ou menos invasivos da esfera interna dessa mo- a livre prossecução das actividades e dos fins desenvol- vidos pelas associações. dalidade de pessoas colectivas — por exemplo, através Não obstante, podendo as intervenções das autorida- do simples requerimento dos documentos destinados à des públicas no seio das associações prosseguir distintos demonstração do preenchimento dos requisitos neces- objectivos e revestir diferentes intensidades, as questões sários para a inscrição no registo. de constitucionalidade que devem ser colocadas não res- A desnecessidade — e, portanto, a violação do peitam tanto ao problema de saber se certo acto ou certa princípio da proporcionalidade — que caracteriza o conduta das autoridades constituem uma interferência na regime de realização das auditorias torna-se ainda mais vida das associações. O que importa aferir é, sobretudo, patente quando se verifica que, nos termos do n.º 2 se essa interferência se subsume no conceito constitucio- do artigo 14.º, este tipo de procedimentos inspectivos nal de restrição e, em caso afirmativo, se se prossegue permite o acesso, algo discricionário e não selectivo, a com ela um fim constitucionalmente legítimo e, ainda, elementos informativos referentes à associação e aos se os meios utilizados para esse efeito não ultrapassam seus membros, mas que muito pouco relevância podem o necessário e razoável. Por outras palavras, a questão ter para as autoridades administrativas e, mesmo, para jurídico-constitucional que interessa decidir é a de saber a ‘verificação dos elementos fornecidos para efeitos de se a sujeição das associações ambientais registadas a um registo’. É o que sucede, em especial, com o acesso às regime de auditorias representa uma verdadeira e própria ‘fichas dos associados’ — e, por inerência, a todos os restrição legal à liberdade de associação e, depois, se o dados pessoais que nelas estejam inscritos —, o qual se modo concretamente definido para a realização dessas não apresenta como indispensável para o controlo do auditorias viola o princípio da proporcionalidade, tal número de sócios efectivamente inscritos nas associa- como consagrado no n.º 2 do artigo 18.º ções ambientais.» Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1263 2.2.4 — Relativamente aos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e Nesta senda, ainda que não exista fundamento bas- 1 do artigo 13.º: tante para impor que a decisão de suspensão ou de anu- lação do registo das associações ambientais seja tomada «9 — Por último, a quarta inconstitucionalidade ma- por decisão judicial, afigura-se pelo menos exigível terial mencionada é referente às normas do n.os 3, 4 e que o procedimento administrativo que conduz a tais 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, enquanto permitem, decisões seja rodeado de garantias suplementares de ob- respectivamente, a suspensão e a anulação da inscri- jectividade, além da tramitação absolutamente comum ção no registo das associações por simples decisão do da audiência dos interessados e da fundamentação de membro do Governo Regional competente na área do facto e de direito da decisão final (n.º 3 do artigo 9.º, por ambiente. remissão do n.º 6 do artigo 12.º e do n.º 3 do artigo 13.º). Considerando, mais uma vez, que a inscrição no dito Note-se, a este propósito, que de acordo com o regime registo é condição indispensável para que as associações legal agora estabelecido, as decisões de suspensão ou de ambientais possam ser titulares e exercer um signifi- anulação do registo são proferidas pelo próprio mem- cativo acervo de direitos — incluindo alguns direitos bro do Governo Regional competente em matéria de com arrimo constitucional —, fácil é compreender que ambiente e, embora sejam tomadas ‘na sequência de a previsão legal de um poder administrativo de sus- uma auditoria’ (partes finais do n.º 3 do artigo 12.º e pensão ou de cessação da inscrição e, consequente- do n.º 1 do artigo 13.º e n.º 3 do artigo 14.º), é também mente, desse mesmo estatuto favorável se traduz numa aquele que decide a realização dessa auditoria e nomeia verdadeira e própria restrição de direitos, liberdades a comissão que a efectua (n.os 4 e 6 do artigo 14.º). Para e garantias, sujeita, portanto, ao disposto nos n.os 2 e fechar o círculo, é esta comissão composta, em princí- 3 do artigo 18.º O poder administrativo de suspensão pio, por ‘trabalhadores que exercem funções públicas’ e de anulação do registo das associações ambientais no departamento do Governo Regional competente em tem, pois, de se conformar com as exigências que a lei matéria de ambiente e, portanto, por subordinados di- fundamental formula neste contexto, mormente com a rectos daquele membro do executivo regional. necessidade de uma credencial constitucional (expressa) Eis, pois, como um procedimento administrativo para proceder a restrições legais e com o princípio da comum, desprovido de especiais garantias de indepen- proporcionalidade. dência, acaba por concentrar nas mãos do titular da pasta Ora, quanto à primeira exigência, verifica-se que o do ambiente do Governo Regional um importante poder n.º 2 do artigo 46.º prevê a possibilidade de suspensão discricionário, que na prática lhe permitirá condicionar das actividades das associações, nos casos previstos negativamente a actividade das associações que operam na lei, mas exige para o efeito o recurso a tribunal e a nesse mesmo sector — conquanto, em termos formais, prolação de uma decisão judicial. Não é inequívoco, as decisões de suspensão ou de cancelamento do registo todavia, o resultado da aplicação deste preceito consti- não determinem a suspensão (total) das actividades das tucional ao regime legal em análise. Por um lado, pode associações em causa. sustentar-se que não é de todo aplicável a imposição de Por sua vez, no que tange à segunda exigência, é uma decisão judicial, uma vez que a suspensão ou a anu- muito duvidoso que a restrição da liberdade de associa- lação do registo de uma associação não é propriamente ção decorrente das decisões de suspensão e de anulação uma decisão de suspensão (total) das suas actividades, do registo possam encontrar justificação na defesa de tal como previsto constitucionalmente. Mas, por outro, outros direitos fundamentais ou que seja necessária para em relação às associações em funcionamento e que es- a salvaguarda de outros bens objectivos ou interesses tejam regularmente inscritas no registo, a verdade é que constitucionalmente protegidos. Efectivamente, se ex- tanto a suspensão como a anulação da correspondente ceptuados os casos mais extremos — como aqueles em inscrição — embora em diferentes graus, evidentemen- que associações promovem a violência ou prosseguem te — importam uma perda muito significativa de direitos fins contrários à lei penal —, serão poucas as situações e de instrumentos de acção que, de forma inevitável, em que outros direitos fundamentais reclamem uma se repercute negativamente na actividade social e na compressão da liberdade de associação, traduzida na capacidade para prosseguir os seus fins. retirada temporária ou definitiva dos direitos inerentes Se bem que isso possa variar muito de caso para ao estatuto de associação registada. E mesmo no campo caso — e mesmo deixando agora de lado a questão da dos valores ou interesses constitucionais objectivos, fora cessação dos apoios técnicos e financeiros já concedi- das hipóteses em que as associações ambientais tenham dos —, é inegável que a suspensão ou a anulação do comprovadamente cometido ilegalidades ou irregula- registo pode colocar, de um momento para o outro, as ridades graves, não se vê que tipo de condutas activas associações ambientais destinatárias dessas decisões ou passivas dessas mesmas associações é que podem numa situação de grande dificuldade para continuarem justificar, em termos constitucionais, a necessidade de a prosseguir as actividades anteriormente desenvol- medidas tão gravosas e perturbadoras do desenvolvi- vidas. Tudo depende do tipo concreto de actividades mento da actividade social como as de suspensão ou exercidas e do grau de dependência dessas actividades anulação administrativa do registo. relativamente aos direitos que integram o estatuto das Em abono da verdade, sublinhe-se também que as associações ambientais registadas. Em todo o caso, disposições legais em apreço não procedem a uma mesmo que a natureza jurídica possa ser diversa, as tipificação — ou sequer a uma enunciação exemplifi- decisões (administrativas) de suspensão ou de anulação cativa — dos motivos que podem dar azo a uma decisão do registo podem certamente ter um efeito equivalen- administrativa de suspensão ou anulação compulsiva do te — embora, porventura, menos extenso — ao de uma registo. Da leitura daquelas disposições, depreende-se decisão (judicial) que proceda formalmente à suspensão apenas que tais decisões são proferidas na sequência de das actividades de uma qualquer associação privada. uma auditoria e que estas ‘têm por objectivo a verifica- 1264 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 ção dos elementos fornecidos para efeitos de registo’ 5.º (n.º 2 do artigo 14.º). Subsiste, portanto, a dúvida sobre Efectivamente, não é o facto de uma matéria constar quais são os fins últimos prosseguidos pelas decisões de de uma lei emanada da Assembleia da República que suspensão ou anulação do registo das associações — e, lhe confere o carácter de reserva, absoluta ou relativa, naturalmente, sobre se esses (hipotéticos) fins têm res- de competência legislativa daquele órgão de soberania, paldo constitucional —, sendo que se afigura desde logo mas sim a circunstância de a matéria em causa poder desnecessário — e, por isso, violador do princípio da subsumir-se nos normativos constitucionais que elen- proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.º — mo- cam tais matéria de reserva. bilizar sem justificação evidente medidas públicas que interferem de forma tão intensa com a actividade de- 6.º senvolvida pelas associações ambientais.» Na verdade, a Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, que define 3 — Resposta do autor da norma. — Notificado o Presi- o estatuto das organizações não governamentais, divide- dente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos -se em quatro capítulos, epigrafados de I, ‘Disposições gerais’, II, ‘Estatuto das ONGA’, III, ‘Registo e fiscali- Açores, nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º, 55.º zação’, e IV, ‘Disposições transitórias e finais’, sendo e 56.º da Lei do Tribunal Constitucional, veio apresentar que apenas aos primeiros dois se poderia atribuir o resposta dentro do prazo legal, sustentando o seguinte: qualificativo de matéria da reserva da Assembleia da República. «1.º 7.º As normas contidas nos artigos 8.º a 14.º não extrava- Se assim não fosse, mal se compreenderia que as ma- sam os poderes legislativos das Regiões Autónomas nem térias referentes ao registo nacional das ONGA, constan- se afiguram organicamente inconstitucionais, porquanto tes do capítulo III, ‘Registo e fiscalização’, remetessem não está em causa a liberdade de associação, essa sim, para regulamento os termos e condições desse registo matéria da reserva relativa de competência legislativa (artigo 17.º, n.º 1), da Assembleia da República. 8.º 2.º e que através da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, Efectivamente, no plano da liberdade individual, as alterada pelas Portarias n.os 71/2003, de 20 de Janeiro, normas cuja apreciação se requer não afectam a ‘pre- e 771/2009, de 20 de Julho, mantida ao longo de um servação da esfera de autodeterminação de cada pessoa horizonte temporal de 12 anos, todo o sistema jurídico na condição concreta da sua vida, com recusa de inter- e judiciário se conformasse com tamanha inconstitu- ferências exteriores ou, em geral, de actos contrários cionalidade. à sua vontade’ (1), não criam ‘quaisquer desvantagens 9.º por não se pertencer a esta ou àquela associação’ (2) Em nosso favor acresce o facto de a citada Portaria nem fazem ‘depender o acesso a qualquer estado ou n.º 478/99, de 29 de Junho, ter como norma habili- condição ou o exercício de qualquer direito da pertença tante a alínea c) do artigo 199.º da Constituição (com- a uma associação’ (3). petência executiva do Governo) e não qualquer outra competência delegada ou autorizada da Assembleia da 3.º República. No plano das associações, as normas em aprecia- 10.º ção respeitam ‘o direito de auto-organização, de livre formação dos seus órgãos e da respectiva vontade e de E mais se sublinha que, para o que aqui importa, acção em relação aos seus membros’(4) e ‘o direito de também deve ter relevância que, tal como refere o pe- livre prossecução dos seus fins’ (5), assim como em dido, o Decreto n.º 8/2010 ‘se limita a reproduzir — em nenhum momento se permite a dissolução da associação larga medida, ipsis verbis — a normação contida na ou a suspensão das suas actividades por acto do poder Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, do Governo da República’. político. 11.º 4.º E caso os argumentos já aduzidos não bastassem para Se é verdade que o regime da liberdade de associação, demonstrar que as normas em causa em nada afectam ou consignado no artigo 46.º da Constituição, se insere na colidem com a reserva da competência da Assembleia reserva relativa da competência legislativa da Assem- da República, sempre se dirá que o que a Assembleia bleia da República e que, tal como se refere no pedido, Legislativa da Região está a promover não é — nem esta reserva integra ‘todos os normativos que respeitem de perto — legislação que derrogue o regime nacional directamente ou que interfiram de forma não acidental previsto na Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, nem sequer o com a liberdade de associação, nas suas diversas facul- regime do registo nacional de ONGA, regulamentado dades, dimensões, negativas ou positivas, individuais ou na Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho. institucionais’, o que acima se disse e o próprio texto do articulado em apreciação excluem os respectivos norma- 12.º tivos do âmbito dessa reserva relativa de competência Antes pelo contrário. Como é bom de ver, a previsão legislativa da Assembleia da República. de um registo regional das ONGA dificilmente poderia Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1265 enquadrar-se como regulamentação da Lei n.º 35/98, para uma parte do território; não pode aí legislar só para de 18 de Julho, como é indevidamente aflorado no pe- uma Região Autónoma’ (7). dido. 13.º 19.º O que a Região quer tratar, tão-só, é da regulação de Quanto à eventual inconstitucionalidade material das mais um procedimento de âmbito regional no qual não normas objecto do pedido e discordando dos fundamen- só não se afastam os direitos e deveres constantes do tos invocados no mesmo, dá-se por aqui reproduzido o Estatuto das ONGA nacional como, inclusive, expres- que se disse nos n.os 9.º a 13.º a propósito da natureza da samente, os salvaguardam. matéria objecto dessas normas, porquanto, 14.º 20.º E esta salvaguarda também não é matéria de somenos o registo público regional das organizações não go- face aos limites da competência prevista na alínea o) do vernamentais de ambiente salvaguarda os direitos, a n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político-Administrativo gradação e o limite de 100 associados para a ONGA da Região Autónoma dos Açores. de carácter nacional (artigos 17.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 5.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, 15.º e 8.º do Decreto n.º 8/2010), A competência legislativa própria da Região na 21.º matéria constante das normas objecto do pedido não resulta, portanto, do cotejo de tais normas com quais- a Região, através do registo público regional das quer normas legais ou regulamentares ou avulsas mas organizações não governamentais de ambiente alarga, sim do confronto com a Constituição e com o Estatuto potencia e valoriza, para efeitos exclusivos do próprio, Político-Administrativo da Região. o conjunto de direitos e deveres das ONGA, ao definir um limite de 50 associados para as ONGA com sede na 16.º Região (artigos 17.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 5.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 8.º do Decreto Isto é, à circunstância de se tratar de matéria fora n.º 8/2010), do âmbito da reserva de competência da Assembleia da República acresce o facto de o associativismo am- 22.º biental constar do elenco das matérias da competência a disponibilização a uma autoridade administrativa legislativa própria da Região, expressamente consagrada de um acervo de informação sobre a organização (ar- na alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político- tigos 18.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 8.º e 13.º -Administrativo da Região Autónoma dos Açores. da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 9.º e 11.º do Decreto n.º 8/2010), 17.º Importa aqui invocar Gomes Canotilho e Vital Mo- 23.º reira, que em comentário à norma constitucional que a suspensão, anulação ou cancelamento do registo corresponde ao actual artigo 161.º, alínea c), referem (artigos 15.º e 16.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de que ‘a competência legislativa [alínea d)] é conatural à Junho, e 12.º e 13.º do Decreto n.º 8/2010), própria natureza e sentido histórico da assembleia re- presentativa. De acordo com os princípios democrático- 24.º -representativos convencionais, a ela devia caber em princípio toda a competência legislativa e nenhum do- e o pedido de elementos adicionais considerados im- mínio lhe estaria vedado. A CRP contém dois desvios a portantes para a decisão (previsto no artigo 9.º, n.º 2, da esse princípio: por um lado, existe um domínio vedado Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, no mesmos termos à actividade legiferante da AR, que é reservado ao Go- em que o está no artigo 9.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010, verno (artigo 201.º, n.º 2); por outro, e mais significa- pelo que há 12 anos que as questões doutamente enun- tivamente, a AR não é o único órgão legislativo, visto ciadas no pedido se colocam a nível nacional; que, além das assembleias das Regiões Autónomas, no seu domínio próprio [artigos 115.º, n.º 3, e 229, n.º 1, 25.º alínea a)], também o Governo goza de poderes legis- A sujeição às auditorias está prevista nos artigos 19.º lativos’ (6). a 23.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, em ter- 18.º mos em tudo semelhantes aos que constam do Decreto n.º 8/2010 (artigo 14.º), pelo que, também, aqui, há E, ainda, Jorge Miranda e Rui Medeiros, em comen- 12 anos que as questões doutamente enunciadas no tário ao referido artigo 161.º, alínea c), da Constitui- pedido se colocam a nível nacional; ção: ‘[...] por imperativo da autonomia dos Açores e da Madeira, nessas mesmas matérias não reservadas ao 26.º Parlamento são as Assembleias Legislativas regionais os órgãos competentes para legislar, quando eles te- A possibilidade de suspensão ou anulação da inscri- nham âmbito regional [artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, ção no registo das ONGA por decisão do presidente do alínea c)]. São tais Assembleias e não a Assembleia da Instituto de Promoção Ambiental, hoje Agência Portu- República: esta pode legislar sobre elas para todo ou guesa do Ambiente, está prevista nos artigos 15.º a 16.º 1266 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, em termos em gos 12.º e 13.º), as auditorias a que podem ficar sujeitas as tudo semelhantes aos que constam do Decreto n.º 8/2010 ONGA (artigo 14.º), assim como os direitos decorrentes (artigos 12.º e 13.º), pelo que, também aqui, há 12 anos da inscrição (artigo 10.º) e as obrigações que essa mesma que as questões doutamente enunciadas no pedido se inscrição determina (artigo 11.º). colocam a nível nacional. O diploma segue, de perto, mas com adaptações, o re- gime estabelecido pela Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, que 27.º definiu o estatuto das organizações não governamentais de ambiente, aplicável às ONGA de âmbito nacional, re- Significa isto que, se a argumentação do pedido co- gional (leia-se supramunicipal) e local, criando um registo lhesse, teríamos o absurdo de à Região estar vedada a nacional (artigo 17.º), e, em especial, o disposto na Por- criação de um regime mais favorável e de proximidade taria n.º 478/99, de 29 de Junho, alterada pelas Portarias para as ONGA ao nível dos direitos de participação, n.os 71/2003, de 20 de Janeiro, e 771/2009, de 20 de Julho. representação e cooperação com os órgãos de governo Por força do estabelecido na primeira parte do ar- próprio, e em especial com a administração regional tigo 10.º, n.º 1, do Decreto n.º 8/2010, que se aprecia, autónoma.» verifica-se que o legislador regional procede também à recepção de algumas normas constantes do diploma nacio- E concluiu: nal, assim atribuindo às ONGA inscritas no registo regional «Termos em que a Assembleia Legislativa da Região os direitos concedidos às organizações não governamentais Autónoma dos Açores se pronuncia, concluindo que de ambiente inscritas no registo nacional. as normas constantes dos artigos 8.º a 14.º do Decreto Entre estes direitos estão o direito à declaração de utili- n.º 8/2010, desta Assembleia Legislativa, não estão fe- dade pública (artigo 4.º), o direito de acesso à informação ridas de qualquer inconstitucionalidade, orgânica ou (artigo 5.º), o direito de participação procedimental (ar- material, devendo, consequentemente, o Tribunal Cons- tigo 9.º), a legitimidade processual (artigo 10.º), a isen- titucional negar provimento ao pedido do Representante ção de emolumentos, preparos, custas e imposto do selo da República para a Região Autónoma dos Açores.» (artigo 11.º), o direito a isenções fiscais (artigo 12.º), a aplicação do regime especial do mecenato aos donativos II — Fundamentação. a favor das ONGA que financiem projectos de interesse A) Inconstitucionalidade orgânica público (artigo 13.º) e o direito de antena (artigo 15.º). 4 — Sustenta o requerente que as normas contidas nos Na Lei n.º 35/98, e à semelhança do decreto em apreço, artigos 8.º a 14.º extravasam os poderes legislativos das também são concedidos às entidades registadas no registo Regiões Autónomas, pelo que seriam organicamente in- nacional o direito a apoio técnico e financeiro do Estado constitucionais. (artigo 14.º), o direito de participação na definição da po- Segundo a sua argumentação, o regime da liberdade de lítica e das grandes linhas de orientação legislativa em associação que estaria em causa nas normas em apreço é matéria de ambiente (artigo 6.º), o direito de representação uma das matérias que integra a reserva relativa de compe- nos órgãos consultivos da administração central, regional e tência legislativa da Assembleia da República, conforme local (artigo 7.º) e um especial estatuto para os dirigentes disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, res- e membros das ONGA que exerçam funções de represen- peitante à matéria dos direitos, liberdades e garantias. Por tação (artigo 8.º, para o qual, aliás, remete expressamente outro lado, a inclusão deste, ou de qualquer outro regime, o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010, da Assembleia na reserva (relativa ou absoluta) de competência legislativa Legislativa da Região Autónoma dos Açores). da Assembleia da República implicaria a sua imediata sub- 4.2 — Como o Tribunal tem afirmado em acórdãos tracção à competência legislativa das Regiões Autónomas, anteriores, após a revisão constitucional de 2004, para se nos termos do n.º 4 do artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 apreciar uma norma legislativa emitida pela Assembleia do artigo 227.º da CRP. Ora, segundo o requerente, o que Legislativa das Regiões Autónomas sob o prisma da com- a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores petência legislativa regional, deve aferir-se da presença fez, ao aprovar o decreto cujas normas vêm impugnadas, cumulativa dos seguintes requisitos: i) deve verificar-se foi legislar — e não apenas regulamentar — em matéria se as matérias em causa não estão reservadas aos órgãos de direito de associação, constitucionalmente consagrado de soberania; ii) se estão enunciadas no respectivo esta- no artigo 46.º da CRP. tuto político-administrativo, e iii) se se contêm no âmbito Vejamos. regional (v. g., Acórdãos n.os 415/2005 e 26/2009). 4.1 — O Decreto n.º 8/2010 regulamenta a elaboração e Comecemos por apurar se as normas aqui em apreço disponibilização de relatórios e informação pública sobre superam o filtro da reserva relativa de competência legis- o estado do ambiente, regula o apoio às organizações não lativa da AR. É esse o fundamento catalisador do pedido governamentais de ambiente e altera a composição e nor- do requerente quando sustenta que, por disciplinarem a mas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente liberdade de associação, as normas constantes do decreto e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS). que se vem apreciando deveriam ser objecto de Lei da Atentemos no diploma, na parte que se encontra em Assembleia da República, estando vedado ao legislador apreciação: regional emitir tal normação. Os artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 instituem 4.3 — Como está patente, será decisivo para resolver a um registo regional das organizações não governamentais questão, do ponto de vista da conformidade orgânica das de ambiente (artigo 8.º), fazendo depender da inscrição normas com a Constituição, verificar se as matérias abran- no registo o estatuto definido para as organizações não gidas pelas normas impugnadas são matéria de direitos, governamentais de ambiente — ONGA — nele registadas, liberdades e garantias. regulam as condições de inscrição nesse registo (artigo 9.º), Desde logo porque — e é esse o fundamento do re- a modificação, suspensão e anulação dessa inscrição (arti- querente —, estando aqui em causa normas atinentes a Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1267 organizações não governamentais de ambiente, será preciso nalmente garantido do direito de associação parece não que o Tribunal Constitucional apure se as disposições em abranger a garantia de aquisição de personalidade jurí- apreciação tocam, efectivamente, e como vem sustentado, dica como pessoa colectiva», segundo Gomes Canotilho aspectos relativos à liberdade de associação, consignada e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa no artigo 46.º da CRP. Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2007, p. 645). O que A Lei n.º 35/98, de 18 de Julho — que estabelece o es- está em causa é um problema de interpretação da norma tatuto das organizações não governamentais de ambiente constitucional de modo a apurar quais «os bens e esferas (ONGA) —, definiu estas organizações como associações de acção abrangidos e protegidos pelo preceito que prevê dotadas de personalidade jurídica, constituídas nos termos o direito», assim se definindo «o seu objecto e conteúdo da lei geral, que não prosseguem fins lucrativos e visam, principal» (Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais exclusivamente, a defesa e valorização do ambiente ou do na Constituição Portuguesa de 1976, 4.ª ed., Almedina, património natural e construído, bem como a conservação Coimbra, 2009, p. 267). da natureza. Em suma, «o que se pergunta é se o programa norma- Enquanto associações, as ONGA são expressão da tivo do preceito em causa inclui ou não um certo aspecto liberdade de organização colectiva dos cidadãos (Go- ou modo de exercício, isto é, até onde vai o domínio de mes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República protecção (a hipótese) da norma» (Vieira de Andrade, Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2007, ob. cit., p. 278). p. 643) e vêem ser-lhes constitucionalmente garantido, Analisemos, então, se são matéria de reserva parlamen- no artigo 46.º (Liberdade de associação), o direito de tar, por respeitarem ao âmbito de protecção da liberdade associação — traduzido, designadamente, na liberdade de associação, as normas questionadas. de prossecução livre dos seus fins. Embora sendo este 5 — Registo: criação, modificação, suspensão e um direito complexo, que pode ser decomposto em vá- anulação. — 5.1 — O registo instituído ao abrigo do ar- rios direitos ou liberdades específicos, esta sua faceta é tigo 8.º serve funções de publicidade, tornando públicas a mais directamente convocada pela questão que importa situações jurídicas (o conteúdo do registo é público, sendo resolver. disponibilizado no portal do Governo Regional na Inter- O n.º 2 do artigo 46.º da CRP estabelece o seguinte: net — artigo 8.º, n.º 5; a admissão a registo e suspensão «As associações prosseguem livremente os seus fins sem e cancelamento são publicados no Jornal Oficial — ar- interferência das autoridades públicas e não podem ser dis- tigo 9.º, n.º 4; as ONGA têm direito a obter declaração com- solvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão provativa da sua inscrição no registo — artigo 9.º, n.º 5), nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.» assumindo ainda funções instrumentais de organização. A disposição constitucional citada abrange «dimensões Não tem razão o requerente quando invoca que «a cria- essenciais da liberdade de associação, designadamente a li- ção, a cargo de um departamento administrativo, de um berdade de auto-organização, o autogoverno e a autogestão, registo público de associações privadas é matéria que versa consubstanciadas na autonomia estatutária (não podendo sobre liberdade de associação». os estatutos das associações estar dependentes de qualquer O registo criado por esta norma não tem uma função aprovação ou sanção administrativa e, muito menos, ser constitutiva, no sentido de que da inscrição no registo não impostos pelas autoridades); a liberdade de escolha dos depende a existência da ONGA: o registo, facultativo, não seus órgãos (não podendo a designação dos órgãos directi- é condição para a criação da associação (pelo que não pode vos da associação estar dependente de qualquer aprovação ser encarado como uma autorização «encapuçada» para ou controlo administrativo, e, muito menos, de imposição constituição de associação). Mas dá a conhecer as organiza- administrativa) e a liberdade de gestão (não podendo os ções não governamentais de ambiente ou equiparadas que seus actos ficar dependentes de aprovação ou referenda passam, pelo facto de se encontrarem registadas — i. e., por administrativa)» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Cons- obedecerem a certos requisitos, nomeadamente a natureza tituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coim- jurídica (artigo 6.º), o número de associados (artigo 8.º), a bra Editora, Coimbra, 2007, p. 646; e, na jurisprudência ligação à Região Autónoma pela via da sede ou da residên- constitucional, v. g. o Acórdão n.º 18/2006). cia dos membros (artigo 8.º), a realização de actividades 4.4 — O direito de associação tem um âmbito de pro- [artigos 9.º, n.º 1, alíneas f) e g), e 14.º, n.º 6, alínea b)] —, tecção próprio que se refere a uma realidade — as associa- a gozar de certos direitos (previstos no artigo 10.º) e a ficar ções. E o domínio existencial, material ou realidade da vida sujeitas a certos deveres (artigo 11.º), permitindo também aqui protegido é, por exemplo, o acto de um indivíduo se saber quem são os dirigentes e membros que as represen- associar ou não associar, ou da própria associação prosse- tam nos órgãos consultivos dependentes da administração guir livremente os seus fins. Para que se possa afirmar que regional autónoma. uma determinada intervenção reguladora tocou um aspecto A criação deste registo tem igualmente uma função da realidade a que se refere a protecção constitucional, é instrumental por permitir, embora definindo condições, importante proceder à delimitação do conteúdo constitucio- conhecer as organizações não governamentais de ambiente nalmente garantido do direito, assim definindo «o bem ou ou equiparadas que, pelo facto de estarem registadas, po- o interesse jusfundamental protegido pela norma» (José de dem, nomeada e eventualmente, ter acesso a apoio téc- Melo Alexandrino, A Estruturação do Sistema de Direitos, nico e financeiro concedido pela administração da Região Liberdades e Garantias na Constituição Portuguesa, vol. II, Autónoma [artigo 16.º, n.º 1, alínea a)], e designar um Almedina, Coimbra, 2006, p. 472). O mesmo é dizer que representante no órgão consultivo [CRADS, artigo 41.º, sempre será indispensável a realização do juízo prévio n.º 2, alínea l)]. de saber se um determinado aspecto do âmbito material 5.2 — Na verdade, a criação, em si mesma, deste re- de protecção do direito está juridico-constitucionalmente gisto, que permite conhecer as entidades que actuam num protegido. Por isso — exemplifica a doutrina referindo- determinado âmbito e respectivas actividades — no caso, -se ao direito aqui em causa — «O conteúdo constitucio- típicas do associativismo ambiental — não pode ser en- 1268 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 tendida como limitando a liberdade de associação, por constitucionalmente protegidos, como os enquadráveis no essa razão não se tornando indispensável que seja uma n.º 2 do artigo 46.º, invocado pelo requerente. lei da Assembleia da República (ou o Governo mediante 5.5 — Não se nega, contudo, que uma intervenção autorização) a definir a sua criação. reguladora que extraia consequências jurídicas da não Este registo é um mecanismo que permite elencar e inscrição no registo, e dependendo da incidência dessas conhecer factos e direitos. interferências, poderia configurar uma intervenção que Não se vê como da criação do registo, em si, que no apenas pudesse ser imposta, desde logo, nas condições caso nem é obrigatório, possa resultar uma intervenção previstas no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, excluindo- não permitida na liberdade de associação ou, sequer, uma -se a intervenção do legislador regional na sua definição qualquer intervenção no âmbito constitucionalmente pro- [artigos 112.º, n.º 4, da CRP, e 227.º, n.º 1, alínea a), da tegido desta. CRP]. E, neste caso, porque, conforme este Tribunal tem Uma coisa é a criação de um registo para finalidades afirmado, a reserva de lei parlamentar em matéria de direi- várias. Outra diversa são os efeitos que se possa fazer tos, liberdades e garantias abrange «tudo o que seja matéria decorrer para uma organização não governamental de am- legislativa e não apenas as restrições do direito em causa» biente que se inscreva no registo. Não deixa de frisar isto (cf., por exemplo, Acórdãos n.os 128/2000 e 491/2002). mesmo o requerente quando invoca, acerca da constituição É à análise dessas consequências jurídicas (determinadas do registo, o seu impacte sobre a liberdade de associação pelo artigo 10.º do decreto em apreciação) que procede- «sobretudo se se tiver em conta que da inscrição naquele remos de seguida. registo depende o acesso a um conjunto de direitos da 6 — O direito ao apoio técnico e financeiro como conse- maior relevância para a actividade das associações em quência da inscrição no registo. — 6.1 — A dependência, causa e dos seus corpos dirigentes». relativamente à inscrição no registo regional, do direito das Todavia, não é a previsão da instituição do registo em organizações não governamentais de ambiente à obtenção si, enquanto mero mecanismo que elenca e publicita a de apoio técnico e financeiro (regulado nos artigos 15.º e existência de certas associações, que origina uma inter- seguintes do Decreto n.º 8/2010) resulta do n.º 1 do ar- venção na liberdade de associação. Da pura criação do tigo 10.º registo regional das ONGA não resultam intervenções em O problema de constitucionalidade a resolver respeita a matéria de direitos, liberdades e garantias, não se encon- saber se por decreto legislativo regional se pode fazer de- trando, por esse facto, a Assembleia Legislativa da Região pender da inscrição no registo a atribuição de apoio técnico Autónoma dos Açores a legislar em matéria de direitos, e financeiro e outras formas de cooperação a organizações liberdades e garantias, de natureza reservada à Assembleia não governamentais do ambiente ou se estes aspectos se da República, nos termos do disposto no artigo 165.º, n.º 1, encontram entre as matérias reservadas à Assembleia da alínea b), da CRP. República por interferirem com a liberdade de associação O que será indispensável que se analise — e adiante e, assim, bulirem com direitos, liberdades e garantias. a isso se procederá — são as consequências que a As- No caso da dependência dos apoios técnicos e finan- sembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores ceiros às organizações não governamentais de ambiente optou por atribuir ao registo agora criado, verificando se por parte da Região Autónoma relativamente à inscrição delas resultam intervenções em matéria de liberdade de no registo regional, a questão controvertida é a de deter- associação. minar se, e nesse caso em que medida, as normas que a 5.3 — Com o mesmo fundamento, o Tribunal entende estabelecem interferem no âmbito de protecção do direito que o artigo 9.º (inscrição no registo), que regula a ins- de associação, mais propriamente no «momento normativo crição no registo regional, enumerando elementos do- do âmbito de protecção do direito» (Gomes Canotilho, cumentais necessários à inscrição, bem como aspectos Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., meramente procedimentais relativos a essa inscrição, não Almedina, Coimbra, 2003, p. 449), i. e., no seu conteúdo contende com matéria respeitante à liberdade de associa- jurídico-constitucionalmente protegido. ção, nem, por essa via, com direitos, liberdades e garantias. Antes de se apurar se uma medida conforma ou restringe O artigo 9.º limita-se a definir as condições (documentais, um direito fundamental, torna-se necessário começar por procedimentais) para inscrição no registo. saber se chega a nele interferir, para isso se recortando, em Não se vê, ao contrário do que sustenta o requerente, que termos jurídicos, o âmbito constitucionalmente protegido os artigos 8.º ou 9.º sejam exemplo daqueles «normativos do direito fundamental, e deste modo se reconhecendo os que respeitem directamente ou que interfiram de forma não contornos do seu conteúdo juridicamente garantido pela acidental com a liberdade de associação». Constituição, i. e., aquele que a Constituição entendeu ser 5.4 — O mesmo vale, por identidade de razão, para merecedor de garantia. as vicissitudes do registo: sua modificação, suspensão Pode adiantar-se que não se considera que as organi- (artigo 12.º do decreto) e anulação (artigo 13.º do decreto). zações não governamentais de ambiente, enquanto asso- Como atrás se expendeu, não é da norma que autoriza, ciações, tenham, em razão da liberdade de associação, ou não, a inclusão no registo nem, consequentemente, da um direito a apoio técnico e financeiro. Este, a poder norma que admite a sua suspensão, modificação ou cance- considerar-se um direito, não é uma dimensão da liberdade lamento que resulta a intervenção nos direitos, liberdades de associação, pelo que o conteúdo constitucionalmente e garantias. O registo é realizado para finalidades várias, garantido desta liberdade não abrange uma garantia de algumas das quais podem não ter relevância em matéria obtenção destes apoios. de direitos, liberdades e garantias. O que pode assumir 6.2 — Ora, entende-se que a regulação que impõe a contornos que abranjam matéria protegida no texto cons- inscrição no registo como condição de acesso da asso- titucional como direitos, liberdades e garantias são as dis- ciação a apoio técnico e financeiro deixa intocada a pro- posições que façam desse registo condição para o exercício tecção jurídico-constitucional reconhecida ao direito de de alguns direitos que pudessem contender com aspectos associação. Por outras palavras, não cabe na protecção Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1269 jurídico-constitucional reconhecida à liberdade de associa- financeiros a situações que, pela sua natureza, revelam ção um direito à atribuição de apoio técnico e financeiro especificidades regionais e foram contempladas no Es- à associação. tatuto Político-Administrativo da Região Autónoma, não Sendo a possibilidade de se candidatar a apoios apenas pode entender-se que definir as condições da atribuição um aspecto que pode, ou não, ser concedido à associação, de apoios regionais seja matéria a regular mediante inter- e que não integra a dimensão constitucional da liberdade venção da Assembleia da República. de associação, antes sendo instituído para além das facetas Sublinha-se que tem de ser garantido nesta matéria — de constitucionalmente protegidas desta, não tem de ficar associativismo ambiental — um núcleo de autonomia re- sujeito ao regime constitucional dos direitos, liberdades gional (artigo 225.º da CRP) e que dele fará parte a de- e garantias. finição dos apoios técnicos e financeiros a atribuir pela Assim, considerando-se não haver aqui uma intervenção administração regional às ONGA com ligação ao território no conteúdo do direito de associação, não se exige, por este regional que promovam bens jurídicos a este associados. motivo, a intervenção da Assembleia da República. Fazer depender a atribuição de apoios regionais às orga- Questão na aparência semelhante foi tratada no Acórdão nizações não governamentais de ambiente do exercício n.º 711/97, invocado pelo requerente. A solução, todavia, de poderes pelo legislador nacional é uma compressão não aproveita neste caso, uma vez que na situação então excessiva da autonomia regional que desconsideraria os em análise o parâmetro constitucional em causa foi a falta objectivos dessa mesma autonomia. de interesse específico. Nas normas do decreto agora em apreciação, a conexão 6.4 — Mesmo para quem considere que da atribuição com a autonomia regional é evidente: o associativismo do apoio técnico e financeiro dependerá, muitas vezes, a ambiental não é um qualquer associativismo, é expressa- própria subsistência e a actividade das associações (ar- mente reconhecido pelo Estatuto Político-Administrativo gumentação do requerente), diga-se que o recorte consti- da Região Autónoma dos Açores, terá especial ligação ao tucional da liberdade de associação não pode ter querido território insular (pelos requisitos que a lei exige às asso- contemplar a atribuição de apoios, ainda que necessária à ciações, mas também pela própria relação da protecção subsistência da associação, como elemento merecedor de do ambiente com o espaço geográfico), sendo o poder protecção constitucional. Nem se argumente que, na falta de decisão nesta matéria uma particular faceta do poder do apoio, a associação desaparecerá, o que poderia ser autonómico regional. visto como a imposição de uma dissolução administrativa, 7 — O direito à participação na definição das políticas gravemente lesiva das garantias das associações. A liber- regionais de ambiente e os direitos dos dirigentes e mem- dade de associação não obriga a Administração a conceder bros com funções de representação. — 7.1 — O decreto apoios. Tal implicaria encarar o direito de associação, cujas normas se encontram em apreciação fez também direito fundamentalmente de defesa, numa dimensão nova depender da inscrição no registo uma forma especial de de direito a prestações do Estado por parte das associações exercício do direito à participação da organização não (no sentido amplo de Robert Alexy: Teoria dos Direitos governamental de ambiente na definição das políticas Fundamentais, tradução portuguesa de Virgílio Afonso da regionais de ambiente (artigo 10.º, n.º 1) por ser essa ins- Silva, São Paulo, 2008, p. 442, abrangendo todo o direito crição condição para a participação da ONGA em órgãos a uma acção positiva, ou seja, a uma acção do Estado), consultivos regionais em matéria ambiental. pela via da garantia de um feixe de posições fácticas ou até Essa participação é concretizada no artigo 41.º, n.º 2, normativas, protegendo a dependência destas relativamente alínea l), do Decreto n.º 8/2010, que determina que inte- aos apoios públicos. A liberdade de associação não convoca gram a composição do Conselho Regional do Ambiente uma dimensão pela qual a associação veria reconhecido o e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS) «um repre- direito a ser mantida pelo Estado, a pretexto do não condi- sentante de cada uma das organizações não governamen- cionamento do associativismo. O «direito à própria existên- tais de ambiente e equiparadas que estejam validamente cia», componente da liberdade de associação, significa que inscritas no registo regional a que se refere o artigo 8.º do as associações não podem «ser dissolvidas pelos poderes presente diploma». Este Conselho é criado pelo decreto, públicos nem ter as suas actividades suspensas senão nos no artigo 34.º, como «órgão consultivo do departamento da casos previstos na lei (princípio da tipicidade legal) e me- administração regional autónoma competente em matéria diante decisão judicial». Sendo «fundamentalmente um do ambiente, constituído com o objectivo de contribuir para direito negativo, um direito de defesa, sobretudo perante a garantia do direito de participação pública em matéria de o Estado» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição política do ambiente e de assegurar o diálogo e coopera- da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Edi- ção com entidades e organizações da sociedade civil com tora, Coimbra 2007, p. 646), não pode entender-se que se interesse em matéria ambiental na procura de consensos garanta um direito à existência da associação à custa do relativos à política ambiental», cujas competências são Estado, ou que, prevendo um regime legal que possa ser- definidas no artigo 35.º -lhe retirado o apoio, que com isso se viole uma garantia As normas do artigo 41.º não vêm impugnadas mas constitucional. não podem deixar de ser convocadas nesta análise pois o 6.4 — Também por outras razões se considera que a direito nelas previsto é um dos direitos para que remete o questão dos apoios regionais a organizações não gover- artigo 10.º, n.º 1, que foi impugnado: «[…] as organizações namentais de ambiente não é matéria que tenha de ser não governamentais de ambiente e equiparadas inscritas legislada pela Assembleia da República (ou pelo Governo no registo regional gozam dos direitos estabelecidos no mediante autorização). presente diploma, nomeadamente o direito […] de parti- Sob pena de, levado ao extremo o entendimento do cipação na definição das políticas regionais de ambiente». âmbito da reserva parlamentar, esta esgotar toda a matéria 7.2 — Ainda que as ONGA visem «a defesa e valori- atinente às associações ambientais, e excluir a autonomia zação do ambiente ou do património natural e construído, regional em matéria de atribuição de apoios técnicos e bem como a conservação da natureza», não pode entender- 1270 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 -se que a participação na definição das políticas — aqui 9.1 — Relativamente a estas normas, invoca-se que regionais — de ambiente fique dependente da participação seriam inconstitucionais por estabelecerem um dever de num órgão consultivo. Dito de outro modo, não se nega sujeição da organização não governamental de ambiente que este direito que o decreto faz decorrer da inscrição no a auditorias determinadas e realizadas pela administração registo regional — bem como da atribuição de apoios atrás regional (nos termos do artigo 14.º), pondo em causa a mencionada — tenha, para usar palavras do requerente, liberdade de associação. «uma enorme projecção na actividade desenvolvida pela Não é, todavia, assim. associação e com reflexos no seu próprio relacionamento 9.2 — A auditoria, como vem configurada, é uma acti- com o poder público (fl. 7)». Mas, embora se compreenda a vidade instrumental, quando muito com relevo instrutório, relevância da participação em órgãos consultivos mediante v. g., no procedimento tendente à anulação de um registo a indicação de representantes, não pode considerar-se que (e neste caso seguindo o previsto no Código do Procedi- faça parte do âmbito jurídico-constitucional da norma que mento Administrativo sobre diligências instrutórias), e com protege a liberdade de associação um direito à participa- marcado cariz de verificação documental. ção em órgão consultivo. Ou, sequer, à criação do órgão Em geral, as auditorias podem consistir num conjunto de consultivo. A liberdade de associação não postula, por si, operações materiais de recolha e apreciação de documen- um direito de toda e de cada associação à representação tos, sendo por vezes utilizadas como actividade instrutória, em órgão consultivo que se possa inexoravelmente impor enquanto actos materiais preparatórios. à Administração, independentemente de qualquer requisito. Como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Sal- 7.3 — Razões pelas quais se considera não existir uma gado de Matos (Direito Administrativo Geral, t. III, Dom intervenção da Assembleia Legislativa da Região Autó- Quixote, Lisboa, 2007, pp. 381 e segs.), «por natureza é in- noma que toque matéria de direitos, liberdades e garantias viável delimitar todos os actos materiais da Administração quando se faz depender de inscrição no registo regional o ou mesmo proceder à sua tipificação», mas são exemplos direito de participação na definição das políticas regionais típicos «a realização de inspecções, vistorias ou buscas no de ambiente concretizado mediante indicação de represen- âmbito de instrução de procedimentos». tante em órgão consultivo. No caso, as auditorias previstas são mero instrumento 7.4 — O artigo 10.º, n.º 2, faz depender da inscrição no que «tem por objectivo a verificação dos elementos forne- registo a atribuição aos dirigentes e membros das ONGA cidos para efeitos de registo e no quadro do apoio técnico de um conjunto de direitos previstos no artigo 8.º da Lei e financeiro», e a manutenção de algumas condições do n.º 35/98, de 18 de Julho, para os quais remete. registo, verificando-se, v. g., se «não preenche os requisitos As razões expendidas nos parágrafos anteriores valem exigidos para a manutenção da sua inscrição no registo», também para estes direitos, por estarem a eles funcional- «não desenvolve actividade qualquer há mais de 12 me- mente ligados, importando também salientar que o previsto ses», «não realiza assembleias gerais há mais de 18 meses», no Decreto n.º 8/2010 não interfere na definição do regime «cometeu qualquer irregularidade na aplicação de apoio desses direitos, a qual resulta da lei geral. concedido pela administração regional autónoma». As au- 8 — Deveres decorrentes da inscrição no registo. — O ar- ditorias realizam-se mediante a verificação dos elementos tigo 11.º, n.os 1 e 2 (deixamos para ponto autónomo o seu fornecidos para efeitos de registo e no quadro do apoio n.º 3, a tratar em conjunto com o artigo 14.º relativo às técnico e financeiro. auditorias), define deveres decorrentes da inscrição no Ora, do mesmo modo que se considerou que a defi- registo, ficando a ONGA obrigada a enviar ao departa- nição de regras para inscrição no registo, bem como a mento da administração regional autónoma competente as atribuição de apoios, não integram as dimensões jurídico- alterações a alguns elementos (como o extracto da acta da -constitucionalmente protegidas da liberdade de associa- assembleia geral relativa à eleição dos órgãos sociais, iden- ção, também os mecanismos de aferição da correcção dos tificação dos seus titulares e respectivo termo de posse, o elementos submetidos para efeitos de registo e para acesso extracto da acta da assembleia geral relativa à alteração dos a apoio técnico e financeiro, para verificação da execução estatutos, a cópia do instrumento pelo qual foi publicado o das actividades financiadas, ou de outras irregularidades, extracto da alteração dos estatutos, a alteração do valor da não contendem com a liberdade de associação. quotização dos seus associados, ou a alteração da sede), ou Considerar que a protecção constitucional da liberdade a remeter em cada ano os planos de actividades, relatórios de associação exime as associações, no caso as organiza- de actividades e relatório de contas aprovados pelos órgãos ções não governamentais de ambiente, da possibilidade de estatutários competentes e a declaração do número de qualquer controlo — mesmo que relativo a verificação de associados em 31 de Dezembro do ano anterior. documentos que sustentam pretensões dessa associação, Não se vê que destas obrigações instrumentais — cujo como pedidos (voluntários) de apoio técnico e financeiro, cumprimento é necessário para realização dos procedimen- e que isso poderá constituir uma verdadeira interferência tos relativos à inscrição no registo, designadamente para das autoridades públicas na livre prossecução dos fins da verificação da obediência aos requisitos que são condição associação — é manifestamente excessivo. Da auditoria, de inscrição e manutenção do mesmo — possa resultar em si, como vem configurada, não resulta uma intervenção qualquer ingerência que ponha em causa, ou que sequer na liberdade de associação. toque, aspectos constitucionalmente protegidos da liber- 10 — Concluindo, as normas dos artigos 8.º a 14.º dade de associação das ONGA. do Decreto n.º 8/2010 ficam fora do âmbito jurídico- 9 — Auditorias. — Quando o requerente alega que os -constitucional de protecção da norma consagrada no artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 são organicamente artigo 46.º da CRP. Por essa razão, o Tribunal Cons- inconstitucionais, nesses artigos vão incluídas as normas titucional não se pronuncia pela inconstitucionalidade que regulam as auditorias, como as constantes dos arti- orgânica das normas em apreciação com fundamento na gos 14.º e 11.º, n.º 3. violação dos parâmetros constitucionais invocados pelo Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1271 requerente: artigos 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, alínea a), própria: ao acolher os direitos da Lei n.º 35/98, o decreto 165.º, n.º 1, alínea b), e 46.º, n.º 2. faz seu o actualmente disposto nos artigos da lei para que 11 — A integração de direitos resultante da primeira reenvia, que deixam de acompanhar as vicissitudes a que parte do n.º 1 do artigo 10.º — 11.1 — O artigo 10.º, n.º 1, a Lei n.º 35/98 possa vir a estar sujeita, para dependerem primeira parte, do Decreto n.º 8/2010 — abrangido pelo tão-somente dos desígnios do legislador regional. pedido de inconstitucionalidade orgânica dirigido ao Tri- Sucede que algumas matérias objecto de apropriação bunal Constitucional — estabelece que «[p]ara além dos pelo Decreto n.º 8/2010 não estão na disponibilidade da direitos que lhes são conferidos pela Lei n.º 35/98, de 18 de Assembleia Legislativa da Região Autónoma. É, desde Julho, as organizações não governamentais de ambiente e logo, o que acontece quando estão em causa direitos, liber- equiparadas inscritas no registo regional gozam dos direitos dades e garantias, caso em que a assimilação realizada pelo estabelecidos no presente diploma.». Decreto n.º 8/2010 toca matérias da reserva de competência O Tribunal considera que a norma ínsita nesta primei- legislativa da Assembleia da República. Este será, aliás, o ra parte do n.º 1 do artigo 10.º comporta a interpretação parâmetro constitucional fundamental. segundo a qual são atribuídas às ONGA inscritas no re- Importa, assim, analisar quais os direitos previstos na gisto regional os direitos previstos na Lei n.º 35/98 para as Lei n.º 35/98 que não podem ser recebidos no Decreto ONGA inscritas no registo nacional, ou seja, que da norma n.º 8/2010 por remissão do seu artigo 10.º, n.º 1, primei- mencionada resulta haverem sido integrados no conteúdo ra parte. 11.4 — Desde logo tal ocorre com a integração do ar- prescritivo do Decreto n.º 8/2010 os direitos naquela lei tigo 10.º da Lei n.º 35/98, sobre legitimidade processual. previstos. Dito isto, cumpre ao Tribunal averiguar se desta O artigo 10.º regula matéria atinente à acção popular: assimilação resulta a violação da área de reserva de com- petência legislativa da Assembleia da República, por parte «Artigo 10.º do legislador regional. 11.2 — O Tribunal considera que os direitos objecto de Legitimidade processual integração, atendendo à definição atrás efectuada do âmbito de protecção da norma constitucional que consagra a liber- As ONGA, independentemente de terem ou não inte- resse directo na demanda, têm legitimidade para: dade de associação e à natureza desses direitos, não violam o parâmetro definido pela conjugação dos artigos 165.º, a) Propor as acções judiciais necessárias à prevenção, n.º 1, alínea b), e 46.º, n.º 2, da CRP. correcção, suspensão e cessação de actos ou omissões 11.3 — Não obstante não atender aos fundamentos in- de entidades públicas ou privadas que constituam ou vocados pelo requerente quanto à inconstitucionalidade possam constituir factor de degradação do ambiente; da integração a que procede a primeira parte do n.º 1 do b) Intentar, nos termos da lei, acções judiciais para artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010, ao Tribunal Constitucio- efectivação da responsabilidade civil relativa aos actos nal é facultada a possibilidade da emissão de pronúncia e omissões referidos na alínea anterior; de inconstitucionalidade com fundamento na violação de c) Recorrer contenciosamente dos actos e regulamen- normas ou princípios constitucionais diversos dos invo- tos administrativos que violem as disposições legais que cados, conforme resulta do disposto no artigo 51.º, n.º 5, protegem o ambiente; da LTC. d) Apresentar queixa ou denúncia, bem como Note-se, antes de mais, que o que pode vir a revelar-se constituir-se assistentes em processo penal por crimes inconstitucional não é a apropriação dos direitos da Lei contra o ambiente e acompanhar o processo de contra- n.º 35/98 pelo Decreto n.º 8/2010, em si mesma consi- -ordenação, quando o requeiram, apresentando memo- derada. Só o será na medida em que para assimilar estes riais, pareceres técnicos, sugestões de exames ou outras direitos a assembleia regional que legislou não seja para diligências de prova até que o processo esteja pronto tal competente. para decisão final.» A integração a que procede a primeira parte do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010 não é meramente Mesmo sem se apurar se é reproduzido, no todo ou em parte, o disposto na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (Lei de replicativa do conteúdo dos direitos estabelecidos na Lei participação procedimental e de acção popular), a verdade n.º 35/98, de 18 de Julho, tendo conteúdo inovador. é que, por via da apropriação resultante da primeira parte Por um lado, em virtude da sua aplicação no âmbito do n.º 1 do artigo 10.º do decreto, se toca o âmbito de regional, na sequência da inscrição num registo regional protecção do direito de acção popular. (quando os direitos em causa foram previstos como con- Este está consagrado no artigo 52.º, n.º 3, da CRP, sendo sequência de um outro registo, o nacional); por outro, por no seu texto expressamente referida a preservação do am- alargar o âmbito subjectivo da sua aplicação, estendendo a biente: titularidade destes direitos. Isto porque, havendo o Decreto n.º 8/2010 estabelecido o limite mínimo de 50 associados «3 — É conferido a todos, pessoalmente ou através de para admissão à inscrição no registo regional (no caso das associações de defesa dos interesses em causa, o direito associações com sede nos Açores) e podendo uma associa- de acção popular nos casos e termos previstos na lei, ção inscrita no registo regional com mais de 50 membros incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados e menos de 100 gozar destes direitos e havendo a Lei a correspondente indemnização, nomeadamente para: n.º 35/98 fixado esse número mínimo nos 100 associa- a) Promover a prevenção, a cessação ou a perse- dos, estas disposições sempre teriam conteúdo inovador guição judicial das infracções contra a saúde pública, ao permitirem às associações regionais com menos de os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a 100 membros (e que nunca poderiam inscrever-se no re- preservação do ambiente e do património cultural; gisto nacional) gozar dos direitos agora incorporados. (itálico nosso) Mais ainda, da assimilação destes direitos pelo Decreto b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das Regiões n.º 8/2010 resulta uma disciplina jurídica que ganha vida Autónomas e das autarquias locais.» 1272 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 O decreto cujas normas estão em crise, ao fazer refe- 2 — Nas transmissões de bens e na prestação de ser- rência, no seu artigo 10.º, n.º 1, primeira parte, aos direitos viços que efectuem, as ONGA beneficiam das isenções conferidos pela Lei n.º 35/98, integra no regime jurídico do IVA previstas para os organismos sem fins lucrativos. que disciplina as ONGA a nível regional a atribuição desta 3 — As ONGA beneficiam das regalias previstas especial legitimidade processual para protecção de interes- no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de No- ses difusos. Este direito de acção popular é um verdadeiro vembro. direito de acção judicial compreendido no catálogo dos Artigo 13.º direitos, liberdades e garantias. Mecenato ambiental Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Aos donativos em dinheiro ou em série concedidos t. I, Coimbra Editora, Coimbra, p. 498): «a amplitude da às ONGA e que se destinem a financiar projectos de alínea a) do n.º 3 (do artigo 52.º) torna-se patente, na Lei interesse público previamente reconhecido pelo IPAMB n.º 35/98, de 18 de Julho, ao conferir legitimidade às or- será aplicável, sem acumulação, o regime do mecenato ganizações não governamentais do ambiente». cultural previsto nos Códigos do IRS e do IRC.» Não se trata, aqui, de um mero aspecto processual instrumental mas da apropriação, pela legislação regio- 11.6 — As custas processuais (objecto do Regula- nal, de «uma ‘declinação’ do direito de acção judicial mento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto-Lei (artigo 20.º)» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constitui- n.º 34/2008, de 26 de Setembro) abrangem a taxa de justiça ção da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra e os encargos e as custas de parte (artigo 3.º). A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem afir- Editora, Coimbra, 2007, p. 693), aqui na versão de acesso mado que a taxa de justiça não é um imposto, como re- à defesa de interesses difusos. sulta, entre outros, dos Acórdãos n.os 8/2000, 115/2002 e Considerando-se que a reserva de lei em matéria de 227/2007. direitos, liberdades e garantias abrange não apenas as Também os emolumentos notariais, tendencialmente restrições mas também as intervenções que concedam sinalagmáticos, têm vindo a ser considerados pelo Tribunal (ampliem) o direito, então, a assimilação deste direito na como taxas, por se entender que não se quebra o nexo si- ordem jurídica regional, através da emissão de um decreto nalagmático quando «não se mostra excessiva ou manifes- legislativo regional, será violadora da Constituição, nos tamente desproporcionado o preço devido ao Estado para seus artigos 165.º, n.º 1, alínea b), 112.º, n.º 4, e 227.º, pagamento da prestação por banda deste de actos a que se n.º 1, alínea a), por força do artigo 52.º da CRP. confere fé pública, praticados por serviços públicos para Mais ainda, tal assimilação também viola a reserva de o efeito constituídos cuja utilização não compete dissuadir competência legislativa da Assembleia da República [mas (como poderá suceder com os serviços judiciais) e que a alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP] ao integrar o representa um encargo para quem deles retira vantagens» disposto na alínea d) do artigo 10.º, que concede às ONGA (Acórdãos n.os 115/2002 e 227/2007). Assim, na maioria o direito de «apresentar queixa ou denúncia, bem como dos casos, são apenas taxas. constituir-se assistentes em processo penal por crimes Estas taxas são cobradas por serviços prestados no contra o ambiente». âmbito dos registos e notariado, serviços esses que, no 11.5 — Ao proceder à apropriação dos direitos previs- caso da Região Autónoma dos Açores, não se encontram tos na Lei n.º 35/98, determinada pelo artigo 10.º, n.º 1, regionalizados (embora quanto à Região Autónoma da Ma- primeira parte, o Decreto n.º 8/2010 passa a dispor sobre deira, o Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de Outubro, tenha isenções de emolumentos e custas e sobre imposto do transferido para a Região as atribuições e competências selo (artigo 11.º da Lei n.º 35/98), sobre isenções fiscais que o Ministério da Justiça exerce através do Instituto dos atribuídas a pessoas colectivas de utilidade pública, so- Registo e do Notariado, I. P., em matéria de registos e no- bre isenções fiscais relativas a IVA (artigo 12.º da Lei tariado; também do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 129/2007, n.º 35/98) e sobre benefícios fiscais resultantes do regime de 27 de Abril, que criou o Instituto dos Registos e do do mecenato (artigo 13.º da Lei n.º 35/98). Notariado, I. P., resulta esta transferência). Da integração operada pelo artigo 10.º, n.º 1, primei- Vejamos os preceitos em causa: ra parte, do presente decreto, resulta igualmente a isenção de outras taxas para que remete o artigo 12.º, n.º 3, da Lei «Artigo 11.º n.º 35/98 (regalias previstas no artigo 10.º do Decreto-Lei Isenção de emolumentos e custas n.º 460/77, de 7 de Novembro). Em todos estes casos estamos perante isenção de taxas, 1 — As ONGA estão isentas do pagamento dos emo- taxas essas que foram criadas como contrapartida da pres- lumentos notariais devidos pelas respectivas escrituras tação de serviços públicos fornecidos a um determinado de constituição ou de alteração dos estatutos. sujeito passivo por entidades não regionais (tribunais, no 2 — As ONGA estão isentas de preparos, custas e caso da taxa de justiça; serviços notariais ou outros), vi- imposto do selo devidos pela sua intervenção nos pro- sando cobrir as despesas do serviço. Poderá um decreto cessos referidos nos artigos 9.º e 10.º legislativo regional conceder tal isenção? 3 — A litigância de má fé rege-se pela lei geral. A reserva de competência legislativa da Assembleia da República, fixada, no caso das taxas, como no dos Artigo 12.º impostos, no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), apenas contem- Isenções fiscais pla, no caso daquelas, o regime geral das taxas, ainda não aprovado. Não obstante a falta de aprovação de um regime 1 — As ONGA têm direito às isenções fiscais atribu- geral das taxas, não pode deixar de entender-se que o ídas pela lei às pessoas colectivas de utilidade pública. exercício do poder tributário, nesse âmbito material, está Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1273 balizado, pelo que em face do sistema há que considerar- impostos, constante actualmente do artigo 165.º, n.º 1, -se como integrando o regime geral. Seguramente que faz alínea i), da CRP; outra, consubstanciada na exigência parte desse regime geral a regra de precedência de lei. Tal de conformação, por parte da lei, dos elementos modela- exigência mostra-se aqui cumprida porque a taxa foi criada dores do tipo tributário, abrangendo, assim, a incidência por decreto legislativo regional [ao abrigo do disposto no objectiva e subjectiva, a taxa, os benefícios fiscais e as artigo 227.º, n.º 1, alínea i)] e é contrapartida da prestação garantias dos contribuintes.» de serviços regionais. Todavia, como se sublinhou, nos casos em apreço, a A intervenção das assembleias legislativas regionais, taxa que se criara, e que por decreto legislativo regional se ainda que para exercício de poder tributário próprio (de isenta de pagamento, não é uma taxa regional, cobrada pela âmbito regional), só poderá ter lugar nos termos da lei, e prestação de um serviço pela Região, ou que seja devida com o objectivo da criação de impostos regionais ou para pela utilização de um bem do domínio público regional ou adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades re- pela remoção de um limite jurídico que coubesse à Região gionais [situações previstas no artigo 227.º, n.º 1, alínea i), remover. São taxas criadas pelo legislador nacional como da CRP], o que não é aqui o caso. contrapartida de serviços prestados por entidades nacionais Assim, é aqui determinante o disposto no artigo 165.º, (incluindo os tribunais). A definição destas taxas está, por n.º 1, alínea i), da CRP, que atribui à Assembleia da Re- isso, fora do poder tributário próprio da Região Autónoma pública, salvo autorização ao Governo, o poder de criar previsto no mencionado artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da impostos e, no caso, de prever as correspondentes isenções CRP. Como o estará a sua isenção. fiscais. Nestes termos, o artigo 10.º, n.º 1, primeira parte, do Nestes termos, o Decreto n.º 8/2010, ao isentar do pa- Decreto n.º 8/2010, ao proceder à integração do artigo 11.º gamento de imposto do selo (artigo 11.º, n.º 2), e ainda da Lei n.º 35/98, que estabelece a isenção de custas e de que este constitua receita da Região, de acordo com a Lei emolumentos para as ONGA, assim isentando de taxas a das Finanças Regionais, e ao criar outras isenções fiscais prestação de serviços de âmbito nacional, viola a Cons- relativas a outros impostos nacionais (artigo 12.º) está tituição por não se conter dentro do âmbito regional que a definir a incidência negativa do imposto, violando o está obrigado a respeitar, por força dos artigos 227.º, n.º 1, artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP. alínea a), e 112.º, n.º 4, da CRP. 11.8 — Pela referência que lhe é feita no artigo 10.º, 11.7 — E quanto às isenções fiscais assimiladas no n.º 1, primeira parte, o Decreto n.º 8/2010 assimila o re- Decreto n.º 8/2010 por força do segmento normativo su- gime jurídico do mecenato ambiental previsto no artigo 13.º pramencionado? da Lei n.º 35/98. O princípio da legalidade tributária, a par da imposição Por força destas disposições, este regime passaria a ser da reserva de lei formal para criação do imposto, determina aplicável às ONGA inscritas no registo regional, alargando- também que essa criação se faça mediante intervenção -se o universo de sujeitos que dele beneficiariam. legislativa que fixe, para cada imposto, os seus elementos essenciais — taxa, incidência, benefícios fiscais e garantias Este regime prevê benefícios fiscais para as entidades dos contribuintes (artigo 103.º, n.º 2, da CRP) — assim se que realizem donativos. É o Estatuto dos Benefícios Fis- cumprindo o princípio da tipicidade. Este último aspecto cais (alterado e republicado pela Lei n.º 108/2008, de 26 respeita à reserva de lei material, substancial ou conteudís- de Junho) que contém as disposições legislativas relativas tica, como ensina Casalta Nabais (Direito Fiscal, 5.ª ed., ao mecenato. O seu capítulo X refere-se aos «Benefícios Almedina, Coimbra, 2009, p. 138) e foi abordado, v. g., fiscais relativos ao mecenato», estabelecendo-se no ar- no Acórdão n.º 616/2003. tigo 61.º: No caso das isenções fiscais — questão aqui em aná- «Para efeitos fiscais, os donativos constituem en- lise —, considerando-se que com a sua previsão é definida tregas em dinheiro ou em espécie, concedidos, sem a incidência negativa de um imposto, seu elemento essen- contrapartidas que configurem obrigações de carácter cial, entende-se que a sua instituição também está sujeita pecuniário ou comercial, às entidades públicas ou pri- a reserva de lei material. vadas, previstas nos artigos seguintes, cuja actividade Bastará, por isso, um decreto legislativo regional para consista predominantemente na realização de iniciati- que se tenha por cumprido o princípio da legalidade tri- vas nas áreas social, cultural, ambiental, desportiva ou butária? educacional.» Fez-se referência ao princípio da legalidade tributá- ria, entre muitos, no Acórdão do Tribunal Constitucional Vale para os benefícios fiscais boa parte do que se afir- n.º 127/2004: mou para as isenções fiscais. «O princípio da legalidade tributária, que a Constitui- Por força do princípio da legalidade fiscal, a definição ção de 1976 vem afirmando em todas as suas versões, dos benefícios fiscais está sujeita a reserva material de consta hoje do seu artigo 103.º, n.º 2. lei (artigo 103.º, n.º 2, da CRP) visto ser a lei que cria o Segundo este, ‘os impostos são criados por lei, que imposto, determinando os seus elementos essenciais e, determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e entre eles, os benefícios fiscais (princípio da tipicidade). as garantias dos contribuintes’. O princípio tem duas Do princípio da legalidade fiscal resulta também a reserva dimensões jurídicas, ambas enfeudadas à sua matriz (formal) de lei que obriga a que haja, ou uma intervenção histórica de não tributação sem a autorização do Par- de lei parlamentar que fixe toda a disciplina essencial do lamento, enquanto representante do povo (princípio da imposto (elementos essenciais do artigo 103.º, n.º 2), ou autotributação): uma traduzida na regra constitucional que tal intervenção parlamentar (formal) funcione como de reserva de lei da Assembleia da República ou de autorização ao Governo [artigo 165.º, n.º 1, alínea i)]. Pelo decreto-lei do Governo emitido a coberto de autoriza- que, possibilitando a assimilação normativa operada um ção do Parlamento a que tem de obedecer a criação dos alargamento das situações de benefícios fiscais previstas 1274 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 para impostos de âmbito não regional, é violado o ar- terferência no direito fundamental toda a regulação que tigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP. defina um regime que possa considerar-se abrangido pelo 11.9 — Por força da primeira parte do n.º 1 do seu seu âmbito normativo, devendo tal interferência resultar artigo 10.º, o Decreto n.º 8/2010 assimila também o ar- de intervenção parlamentar, nos termos do artigo 165.º, tigo 15.º da Lei n.º 35/98, que dispõe acerca do direito n.º 1, alínea b), da CRP. de antena: No caso, ainda que se pudesse discutir se no âmbito constitucionalmente protegido do direito de antena caberia «Artigo 15.º a sua extensão às associações regionais (já que o texto do Direito de antena artigo 40.º, n.º 1, da CRP atribui o direito às organizações sociais de âmbito nacional), dúvidas não restam de que o 1 — As ONGA têm direito de antena na rádio e na alargamento dos titulares do direito faz com que se toque o televisão nos mesmos termos das associações profis- âmbito constitucionalmente protegido do direito de antena sionais. pelo lado dos seus titulares passivos que são o serviço 2 — O exercício do direito de antena pelas ONGA público de rádio e de televisão, que vêem agravado o ónus que resultem do agrupamento de associações, nos ter- de garantir o exercício de tal direito. mos do n.º 4 do artigo 2.º, exclui o exercício do mesmo Assim sendo, não pode deixar de se considerar como direito pelas associações agrupadas.» violadora da reserva de competência legislativa da As- sembleia da República a assimilação do artigo 15.º da Lei O direito de antena está consagrado no artigo 40.º da n.º 35/98, a que procede o Decreto n.º 8/2010. CRP e integra a categoria dos direitos, liberdades e ga- A integração na ordem jurídica regional que deste di- rantias. É um direito a um espaço gratuito de emissão na reito faz o Decreto n.º 8/2010 viola os artigos 165.º, n.º 1, rádio e na televisão, para expressão e difusão ao público alínea b), 227.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, n.º 4, da CRP, de ideias, e, por isso, essencialmente caracterizado como que estabelecem que a Região Autónoma só pode legislar um direito positivo, a uma prestação de facere (Bernardo quando as matérias não estejam reservadas aos órgãos de Diniz de Ayala, «O Direito de Antena Eleitoral», in Jorge soberania. Miranda, Perspectivas Constitucionais, Nos 20 Anos da No caso, por via da integração do artigo 15.º da Lei Constituição de 1976, vol. I, Coimbra Editora, 1996, n.º 35/98, o decreto estende o direito de antena às ONGA pp. 575 e segs.). registadas no registo regional — que, relembre-se, podem É, no essencial, um direito de pessoas colectivas (em- fazê-lo desde que tenham 50 associados, ao contrário dos bora possa ser de candidatos a eleições). Entre os titulares 100 exigidos a nível nacional — interferindo com a titula- constitucionais deste direito encontram-se as organizações ridade do direito estipulada pela Lei n.º 35/98. Titularidade sociais de âmbito nacional como, v. g., as associações de essa que foi definida, nos termos constitucionais, para a defesa do ambiente (como define, v. g., para a televisão, o utilização do espaço de emissão no serviço público — da artigo 59.º, n.º 1, da Lei n.º 27/2007, de 30 de Julho, para República — de rádio e televisão, pelo que as alterações a rádio, o artigo 52.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2001, de 23 de Fe- nela introduzidas sempre deverão ser consideradas opções vereiro, e como ensinam Gomes Canotilho/Vital Moreira, fundamentais a densificar com intervenção da Assembleia Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., da República. Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 603 e segs.). Enquanto prestação de facere, a integração tem como A Constituição distingue diferentes sujeitos passivos do resultado a imposição, por opção legislativa regional, da direito de antena. São-no, desde logo, as emissoras de rádio prestação de um serviço — agora alargado quanto aos titu- e de televisão do serviço público (o artigo 40.º, n.º 1, da lares — a fornecer pelo serviço público nacional de rádio e CRP, refere o «serviço público de rádio e de televisão»), de televisão (hoje, a concessionária dos serviços públicos cuja existência e funcionamento é garantido pelo Estado, de rádio e televisão: a Radio e Televisão de Portugal, S. A., pela República, enquanto entidade pública soberana (cf. o nos termos da Lei da Rádio, da Lei da Televisão e dos artigo 38.º, n.º 5, da CRP: «O Estado assegura a existência contratos de concessão), e isto mesmo que o serviço seja e o funcionamento de um serviço público de rádio e de prestado pelo Centro Regional dos Açores da Rádio e televisão»; na doutrina, sobre este entendimento, Jorge Televisão de Portugal, S. A. (artigo 2.º dos Estatutos da Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. IV, 3.ª ed., Rádio e Televisão de Portugal, S. A., aprovados pela Lei 2000, pp. 467 e segs.), embora em regime de concessão n.º 8/2007, de 14 de Fevereiro). (Lei n.º 8/2007, de 14 de Fevereiro — Reestruturação O Decreto n.º 8/2010 excede, neste ponto, o limite da Concessionária de Serviço Público de Rádio e Televi- constitucionalmente estabelecido do respeito pelo âmbito são; artigos 50.º e seguintes da Lei n.º 27/2007, de 30 de regional das soluções legislativas adoptadas pelas Regiões Julho — Lei da Televisão, e artigos 10.º e 45.º e seguintes Autónomas [artigos 112.º, n.º 4, e 227.º n.º 1, alínea a), da Lei n.º 4/2001, de 23 de Fevereiro — Lei da Rádio). da CRP]. São também sujeitos passivos do direito de antena, quando Recorde-se, sobre este último ponto, o Acórdão esteja em causa o direito de antena eleitoral (regulado no n.º 258/2007, que aflora esta questão: n.º 3 do artigo 40.º da CRP), todas as estações emissoras de rádio e de televisão de âmbito nacional e regional, públicas «Como se assinalou (supra, n.º 3.1.1.), o primeiro ou privadas (na doutrina, acompanhando a interpretação de parâmetro da competência legislativa regional que o que a titularidade se estende também às emissoras privadas, requerente considera violado pelas normas questionadas v. g., Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 606). respeita ao ‘âmbito regional’, que não se limitaria ao Poderá o direito de antena ser incorporado, por decreto âmbito territorial, no sentido de que a legislação regional legislativo regional, no regime das ONGA inscritas no tem o seu campo de aplicação espacialmente limitado registo regional? ao território da Região, mas incluiria uma componente Sendo este um direito incluído entre os direitos, liber- institucional, que impediria ‘os parlamentos insulares dades e garantias (artigo 40.º da CRP), considera-se in- de emanar legislação destinada a produzir efeitos re- Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1275 lativamente a outras pessoas colectivas públicas que não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que Regiões Autónomas — como sucede, sem sombra de estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigual- dúvida, com o próprio Estado e, bem ainda, com outras dades de tratamento materialmente não fundadas ou sem pessoas que integram constitucionalmente a adminis- qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. tração autónoma territorial e institucional (autarquias O princípio da igualdade, enquanto princípio vincula- locais, associações públicas e universidades)’.» tivo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cf., quanto ao princípio da igualdade, entre E nem se alegue que o direito de antena pode sofrer outros, os Acórdãos n.os 186/90,187/90,188/90,1186/96 e modelações especiais para seu exercício nas Regiões Au- 353/98, publicados in Diário da República, respectiva- tónomas (modelação feita, aliás, por lei da Assembleia da mente, de 12 de Setembro de 1990 e de 12 de Fevereiro República, para os Açores, através das Leis n.os 26/85 e de 1997 e o último ainda inédito).» 29/85, e para a Madeira, através das Leis n.os 27/85 e 28/85, todas de 13 de Agosto). O âmbito regional constitucional- E no Acórdão n.º 245/2000 salientou-se: mente exigido não resulta apenas do espaço geográfico do exercício do direito ou da ligação regional dos seus «Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, titulares mas é também, neste caso, reflexo da qualidade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia dos seus obrigados quando esteja em causa um direito a geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot) (cf., por prestações. entre muitos outros, o Acórdão n.º 1186/96, publicado Razões suficientes para que o Tribunal Constitucional no Diário da República, 2.ª série, de 12 de Fevereiro considere que a assimilação do artigo 15.º da Lei n.º 35/98 de 1997), ou, dito ainda de outra forma, o ‘princípio da pelo Decreto n.º 8/2010 extravasa os poderes legislativos igualdade [...] impõe se dê tratamento igual ao que for da Região Autónoma ao acarretar uma intervenção que essencialmente igual e se trate diferentemente o que excede os limites do âmbito regional constitucionalmente diferente for. Não proíbe as distinções de tratamento exigidos à legislação das Regiões Autónomas quando im- se materialmente fundadas; proíbe, isso sim, a discri- põe uma prestação de serviço a um concessionário de minação, as diferenciações arbitrárias ou irrazoáveis, serviço público nacional. carecidas de fundamento racional’ (verbi gratia, Acór- 12 — Tudo considerado, o Tribunal pronuncia-se pela dão n.º 1188/96, ob. cit., 2.ª série, de 13 de Fevereiro inconstitucionalidade da norma constante da parte inicial de 1997).» do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010 na medida em que integra os direitos constantes dos artigos 10.º, 11.º, Retira-se da jurisprudência, como se concluiu no Acór- 12.º, 13.º e 15.º da Lei n.º 35/98. dão n.º 184/2008, que «o legislador ordinário detém uma B) Inconstitucionalidade material certa margem de liberdade de actuação, permitindo-lhe a O requerente sustentou também que algumas das normas Constituição efectuar diferenciações de tratamento desde do Decreto n.º 8/2010 seriam materialmente inconstitu- que estas sejam material e racionalmente fundadas». cionais. O elemento decisivo a ter em conta para aferir da vio- 13 — A norma do artigo 8.º, n.º 3. — 13.1 — O re- lação do princípio da igualdade quando se estabelecem querente pede que o Tribunal se pronuncie pela incons- distinções é a ratio da norma, pois nesta se fundará, ou titucionalidade da norma constante do n.º 3 do artigo 8.º não, a razoabilidade da diferenciação de tratamento. Assim por desrespeito pelo princípio da igualdade, consagrado o lembrou o Acórdão n.º 232/2003: no artigo 13.º da lei fundamental. «Com efeito, é a partir da descoberta da ratio da Invoca, nesse sentido, que de «acordo com o n.º 2 do disposição em causa que se poderá avaliar se a mesma artigo 8.º, tratando-se de uma associação com sede na possui uma ‘fundamentação razoável’ (vernünftiger Região Autónoma dos Açores, o número de associados Grund), tal como sustentou o ‘inventor’ do princípio requerido é apenas de 50, ao passo que, segundo o n.º 3 da proibição do arbítrio, Gerhard Leibholz (cf. F. Alves do mesmo artigo, tratando-se de uma associação nacional Correia, O plano Urbanístico e o Princípio da Igual- ou internacional, o número de associados residentes nos dade, Coimbra, 1989, pp. 419 e segs). Essa ideia é rei- Açores — organizados em delegações, núcleos ou outras terada entre nós por Maria da Glória Ferreira Pinto: formas de representação — salta para o dobro, para os ‘[E]stando em causa [...] um determinado tratamento 100 elementos». jurídico de situações, o critério que irá presidir à qua- E que «esta diferenciação de tratamento favorece cla- lificação de tais situações como iguais ou desiguais ramente as associações ambientais de menor dimensão». é determinado directamente pela ratio do tratamento 13.2 — A questão deve ser decidida à luz do princípio jurídico que se lhes pretende dar, isto é, é funcionalizado da igualdade, consagrado no artigo 13.º da CRP, aqui es- pelo fim a atingir com o referido tratamento jurídico. pecialmente convocado enquanto parâmetro constitucional A ratio do tratamento jurídico é, pois, o ponto de re- na sua dimensão da proibição do arbítrio. ferência último da valoração e da escolha do critério’ A jurisprudência constitucional já se debruçou várias (cf. «Princípio da igualdade: Fórmula vazia ou fórmula vezes sobre o desrespeito pelo princípio da igualdade. ‘carregada’ de sentido?», separata do Boletim do Minis- No Acórdão n.º 409/99 escreveu-se: tério da Justiça, n.º 358, Lisboa, 1987, p. 27). E, mais «O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º adiante, opina a mesma autora: ‘[O] critério valorativo da Constituição da República Portuguesa, impõe que se que permite o juízo de qualificação da igualdade está, dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e assim, por força da estrutura do princípio da igualdade, que se trate diferentemente o que for essencialmente di- indissoluvelmente ligado à ratio do tratamento jurídico ferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido que o determinou. Isto não quer, contudo, dizer que a como limite objectivo da discricionariedade legislativa, ratio do tratamento jurídico exija que seja este critério 1276 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 o critério concreto a adoptar e não aquele outro, para terial bastante que justifique a diferença. É aqui que se efeitos de qualificação da igualdade. O que, no fundo, estabelecerá a fronteira entre a diferenciação justificada e exige é uma conexão entre o critério adoptado e a ratio o arbítrio: no haver, ou não haver, uma razão idónea, um do tratamento jurídico. Assim, se se pretender criar uma fim relevante que materialmente justifique o critério em isenção ao imposto profissional, haverá obediência ao que a diferença se funda. princípio da igualdade se o critério de determinação 13.4 — Apesar de se aceitar a importância global das das situações que vão ficar isentas consistir na esco- questões ambientais, não pode deixar de se considerar que lha de um conjunto de profissionais que se encontram a protecção do ambiente está, naturalmente, muito ligada menosprezados no contexto social, bem como haverá ao território e, em particular, no caso de um espaço isolado obediência ao princípio se o critério consistir na escolha pela sua especial geografia, reconhecidamente encarado, de um rendimento mínimo, considerado indispensável em sede constitucional, como tendo carácter ultraperifé- à subsistência familiar numa determinada sociedade’ rico [artigo 9.º, alínea g), in fine]. A defesa e valorização (ob. cit., pp. 31-32).» do ambiente e do património natural e a conservação da natureza nos Açores interessam, desde logo, aos que no Explica também a doutrina acerca das dimensões do território fazem a sua vida. E daí que quer as associações princípio da igualdade: «O âmbito de protecção abrange com sede nos Açores quer as que, não tendo aí a sua sede, na ordem constitucional portuguesa as seguintes dimen- provem ter um número razoável de membros residindo sões: proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis quer as no território possam, no entender do legislador regional, diferenciações de tratamento sem qualquer justificação ser inscritas no registo e ter acesso aos direitos que daí razoável, de acordo com critérios de valor objectivos cons- derivam. A ligação ao território, pela sua relevância para a titucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento actuação concreta na área do ambiente, determina a escolha para situações manifestamente desiguais; proibição de dis- de ONGA com ligação aos Açores, pela via da sede, ou da criminação, não sendo legítimas quaisquer diferenciações efectiva existência de membros residindo nos Açores. de tratamento entre os cidadãos baseadas em categorias A ligação especial ao território foi já evidenciada no meramente subjectivas ou em razão dessas categorias [...]; Acórdão n.º 44/84 (in AcTC, 3.º vol., 1984, pp. 133 e segs.). obrigação de diferenciação, como forma de compensar a Nele o Tribunal considerou que a residência seria um cri- desigualdade de oportunidades, o que pressupõe a elimina- tério de preferência relevante e aceitável na colocação de ção, pelos poderes públicos, de desigualdades fácticas de clínicos gerais, por propiciar uma maior inserção do mé- natureza social, económica e cultural» (Gomes Canotilho dico na zona onde é chamado a exercer funções, o que não e Vital Moreira, ob.cit., p. 339). seria irrelevante para a garantia de uma maior qualidade Procurar-se-á verificar se as normas do decreto que do serviço a prestar, por essa razão não se apresentando fazem depender a inscrição no registo do número total como injustificada, arbitrária ou irrazoável em face do de associados — 50, no caso das ONGA com sede nos princípio da igualdade. Mas não deixou de se assinalar um Açores — ou do número de associados que residam nos aspecto relevante para a justificação a que aqui se atende: Açores — 100, no caso das ONGA nacionais e interna- «A residência — relação entre a pessoa e o lugar onde ela cionais — , estabelecem uma diferenciação fundada numa centra a sua vida — não é algo que de uma vez para sempre justificação racional e razoável, de acordo com critérios de se defina, não é algo que adira ao homem como qualidade valor objectivos constitucionalmente relevantes. ou marca dele inseparável.» 13.3 — Atentando no disposto no artigo 8.º, verifica-se É precisamente essa ligação territorial, que embora que a diferença de tratamento das associações não é apenas presente em ambos os casos, radica em pressupostos de numérica (50 ou 100 associados) mas toca ainda a própria facto diferenciados, que pode determinar um critério para qualidade que têm de ter os associados na sua relação com que se estabeleça uma diferenciação nos requisitos para a a associação/território (serem pelo menos 50 os associados inscrição no registo. que integram o corpo associativo da associação regional, Sendo certo que, seja qual for a sede da ONGA, a liga- ou serem pelo menos 100 os associados residentes em ção aos Açores é requisito para que qualquer delas possa território regional quando a associação não tenha sede na inscrever-se no registo, estabeleceu-se uma diferencia- Região Autónoma). Todavia, esta diferenciação encontra ção no número de associados exigidos para justificar essa razões suficientes e razoáveis que a sustentam, não sendo mesma ligação geográfica: a ONGA com sede insular arbitrária. deverá ser constituída por pelo menos 50 associados, não Na verdade, estes requisitos para admissão a registo são se exigindo número mínimo de membros que residam na impostos a realidades entre si diferentes — muito embora Região Autónoma; quando a sede não seja nos Açores, estejam em causa, em qualquer dos casos, organizações 100 membros deverão residir na Região Autónoma. não governamentais de ambiente — quando tenham, ou Desta forma, a ONGA a registar sempre terá associados não, sede nos Açores. Pelo que não se torna exigível que com ligação à Região Autónoma. Em qualquer dos casos, se trate de modo igual o que não é igual. a ideia é a de garantir que haja um número suficiente de Estas normas, ao exigirem 50 associados para admitir a envolvidos com ligação ao território. registo uma ONGA com sede na Região Autónoma, e im- 13.5 — Mas a ligação dos associados à ONGA não é a pondo que as ONGA nacionais ou internacionais tenham, mesma nas duas situações. independentemente do número total de associados, pelo Sendo diferente a ligação da associação ao territó- menos 100 a viver em território regional, parecem definir rio — tendencialmente preferencial, nas que têm sede nos uma discriminação entre as associações em função da Açores, e não exclusiva, nas restantes —, parece razoável sua sede. Mas tal está justificado pois o critério adoptado que se exija um número de membros diverso, que possa, no para a diferenciação tem de servir o fim que se pretende caso da falta da ligação exclusiva (e por isso possivelmente realizar com a diferenciação, é por ele funcionalizado, o dispersante) ao território regional, exigir-se um número que significa que é preciso existir um fundamento ma- agravado de membros que, pela ligação ao território, col- Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1277 matem a hipotética menor importância que as questões Neste sentido, alega-se que a norma em causa, pela da região poderiam ter para uma associação com sede sua indeterminação e discricionariedade, viola o princí- noutro local e com objectivos de actuação mais alargados pio constitucional da reserva de lei e, mais precisamente, geograficamente, assim garantindo o reforço da atenção o seu subprincípio da determinabilidade da lei. Ou seja, da associação nas questões regionais. O próprio vínculo viola a máxima jurídica que impõe que o sentido do texto de ligação ao território insular revela diferenças entre as legislativo seja preciso e inequívoco, de modo que os seus duas situações: tendencialmente duradouro, no caso de a destinatários possam compreender o respectivo conteúdo e organização não governamental ter sede (espaço, aliás, prever com segurança o resultado da sua aplicação, desig- onde por natureza se desenrola a vida da associação) na nadamente se e em que medida vão ser afectados nas suas Região Autónoma, mais volátil, no caso do domicílio dos posições jurídicas individuais. E invoca-se, a propósito, a associados. doutrina do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 285/92, A menor exigência relativamente às organizações não em que se afirmou o seguinte: «o grau de exigência de de- governamentais insulares é, por um lado, justificada ao terminabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta permitir ampliar a voz das associações cuja actividade aos destinatários da normação um conhecimento preciso, incide de modo especial na região, fomentando o associati- exacto e atempado dos critérios legais que a Administração vismo regional. Nos trabalhos preparatórios, na Assembleia há-de usar». Legislativa da Região Autónoma dos Açores, o Secretário 14.2 — No entanto, na situação versada neste aresto Regional do Ambiente e do Mar, em audição perante a estava em causa directamente a definição dos critérios Comissão de Assuntos Parlamentares, Ambiente e Trabalho materiais legalmente estabelecidos para a identificação do afirmava «que o diploma traduz um alargamento e flexibi- pessoal dos serviços e organismos que seriam afectados lização do quadro de apoio às organizações e associações por medidas de racionalização, que o diploma impugnado ambientais, que vai beneficiar as ilhas mais pequenas» pretendia instituir, podendo colocar-se, com propriedade, (relatório da Comissão, fl. 7). a questão da possível violação do princípio da determina- Por outro, as associações nacionais e internacionais de bilidade ou da reserva de lei quando tais critérios legais defesa do ambiente desenvolverão, por natureza, acções pudessem ser considerados de tal modo vagos ou incon- em diferentes pontos. A sua atenção para com um terri- cludentes que se tornariam imprestáveis para definir o tório pode depender do número de associados com ele regime legalmente aplicável. geograficamente imbricados. No caso das associações Nessa hipótese, poderia entender-se que o legislador com sede nos Açores, a sua especial ligação ao território renunciou ao exercício da função legislativa, violando o insular tenderá a favorecer o empenho destas na defesa e princípio de precedência de lei, permitindo que fosse a valorização do ambiente, do património natural e a conser- Administração a fixar na prática, de acordo com uma am- vação da natureza nos Açores. O que à luz da autonomia pla margem de apreciação, os elementos integradores do regional, também expressa nestas escolhas, não deixará regime legal que deveria servir de base para a constituição de ser relevante. de pessoal excedente. Acresce ainda, e no que aos apoios diz respeito, que as Contrariamente, porém, o n.º 2 do artigo 9.º do Decreto associações não regionais poderão encontrar apoio téc- n.º 8/2010, ao estipular que «para correcta apreciação do nico e financeiro para as suas actividades junto de outras pedido de inscrição, podem ser solicitados elementos adi- entidades de âmbito não regional, a desenvolver em qual- cionais considerados importantes para a decisão», limita-se quer ponto geográfico da sua intervenção, e também nos a consignar um conceito jurídico indeterminado (elemen- Açores. As regionais tenderão a depender do apoio técnico tos adicionais importantes), cujo preenchimento, além e financeiro concedido regionalmente. O que também jus- do mais, apenas releva para efeitos instrutórios, isto é, tificará a diferenciação de tratamento beneficiadora das para coligir os elementos de informação necessários para associações insulares. adoptar a decisão final relativa ao pedido de inscrição. Fazer caber nas potenciais ONGA candidatas a apoios A previsão normativa não gera, em si, qualquer situação as associações regionais que tenham pelo menos 50 asso- de indeterminabilidade nem interfere com o enunciado das ciados pretende dar-lhes a vantagem de concorrerem com condições materiais de que depende a admissão ao registo as de âmbito nacional, estando aquelas, previsivelmente, (as quais estão definidas no antecedente artigo 8.º) e uni- mais carecidas de apoios técnico-financeiros do que as camente confia à Administração a tarefa da formulação de associações nacionais. valorações próprias do exercício da função administrativa, Há, pois, aqui, uma liberdade de conformação que deve permitindo que a entidade competente possa obter outros ser reconhecida ao legislador, pois encontra uma justifica- elementos de que careça para decidir no sentido do deferi- ção razoável. A distinção em causa não se mostra injusti- mento ou indeferimento do pedido. Além de que se trata, no ficada, arbitrária ou irrazoável. caso, de um conceito indeterminado de valor, cujo critério Assim, o Tribunal não se pronuncia pela inconstitucio- de concretização resulta, por forma directa, da exegese nalidade das normas constantes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 8.º dos textos legais e que, como tal, é jurisdicionalmente do Decreto n.º 8/2010. sindicável (neste sentido, os Acórdãos do STA de 14 de 14 — O artigo 9.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010. —14.1 — O Junho de 2007, processo n.º 140/07, e de 17 de Janeiro de requerente sustenta também que é materialmente inconsti- 2007, processo n.º 1068/06). Elementos importantes para tucional a norma constante do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto a decisão, neste contexto, apenas poderão ser aqueles que n.º 8/2010 no ponto em que permite ao membro do Go- relevem para apreciação do pedido, tendo em conta os verno Regional competente em matéria de ambiente soli- requisitos legalmente exigíveis para a inscrição e que, em citar às associações que requerem o registo, «para correcta todo o caso, só poderão ser solicitados se os documentos apreciação do pedido de inscrição», «elementos adicionais obrigatoriamente juntos ao requerimento, como prevê o considerados importantes para a decisão». n.º 1 desse artigo 9.º, não forem já suficientemente eluci- 1278 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 dativos para adoptar uma posição fundamentada no âmbito auditoria, é um objectivo legítimo e a auditoria é um meio do procedimento. idóneo, apropriado para o atingir. Estando assim em causa o preenchimento de um con- A questão fundamental está em saber se é o meio ne- ceito indeterminado, envolvendo o mero exercício ad- cessário ou exigível em relação a este fim, ou seja, o que ministrativo de livre apreciação em matéria de instrução menos onera a ONGA. procedimental, não pode ter-se como verificada a preten- Resulta do n.º 3 do artigo 14.º do Decreto n.º 8/2010 dida inconstitucionalidade por violação do princípio da que as auditorias são um mecanismo, entre outros, para determinabilidade e reserva de lei. verificação dos elementos relativos ao apoio técnico e Pelo exposto, o Tribunal não se pronuncia pela in- financeiro. O n.º 3 do artigo 14.º refere igualmente outros constitucionalidade do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto mecanismos como a obrigação da apresentação dos rela- n.º 8/2010. tórios finais de execução, bem como de apresentação dos 15 — Auditorias e princípio da proibição do exces- comprovativos das despesas suportadas. As próprias audi- so. — 15.1 — Relativamente às auditorias, vem alegado torias têm, segundo o estabelecido no diploma, diferenças que o artigo 11.º, n.º 3, bem como o artigo 14.º, «com entre si: são regulares, visando a verificação dos elementos particular incidência na alínea b) do n.º 2 e no n.º 4», pa- fornecidos para efeitos de registo ou no quadro do apoio deceriam de inconstitucionalidade material, por violação técnico e financeiro, ou extraordinárias, sendo desenca- dos artigos 46.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, da CRP. deadas quando a entidade não apresente, no prazo fixado, Já atrás se decidiu relativamente ao primeiro argumento os relatórios relativos à execução de acções financiadas, apresentado pelo requerente, fundamentalmente sustentado ou existam fortes indícios de que a ONGA não preenche na compressão da liberdade de associação provocada pela os requisitos exigidos para a manutenção da sua inscrição sujeição às auditorias, havendo-se decidido que das normas no registo, ou não desenvolve qualquer actividade há mais impugnadas não decorreria uma verdadeira intromissão de 12 meses, ou não realiza assembleias gerais há mais de em matéria de direitos, liberdades e garantias, podendo 18 meses, ou cometeu qualquer irregularidade na aplicação a Assembleia Legislativa da Região Autónoma legislar, de apoio concedido. impondo auditorias e definindo os seus termos. Em suma, o regime previsto no Decreto n.º 8/2010 mo- Considera-se, neste ponto, o segundo argumento do dela o grau da medida prevista, moldando-o com diferentes requerente, segundo o qual o regime instituído resultaria intensidades, de acordo com as finalidades da fiscalização, na violação do princípio da proporcionalidade tal como permitindo encontrar a justa medida. consagrado pelo artigo 18.º, n.º 2, da CRP, em virtude do 15.4 — De todo o modo, resulta do pedido que o re- regime fixado para a realização das auditorias, que autoriza querente pretende ver analisado o respeito das audito- a sua realização na sede social da associação e permite o rias relativamente ao princípio da proibição do excesso acesso às fichas dos associados. em dois aspectos particulares que, na sua opinião, de- 15.2 — Uma vez decidido que do regime das auditorias monstrariam a excessiva intensidade do encargo imposto globalmente considerado não resulta uma intervenção em à — insiste — liberdade de associação da ONGA pela matéria de direitos, liberdades e garantias, há, ainda, que auditoria. Sustenta que a terceira inconstitucionalidade apurar se o regime instituído pelo decreto em apreço impõe material «refere-se ainda ao regime das próprias audito- medidas desproporcionadas, não por confronto com o parâ- rias, previsto no artigo 14.º, com particular incidência na metro das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias alínea b) do n.º 2 — que permite o livre acesso das equipas (artigo 18.º, n.º 2, da CRP, associado ao artigo 46.º, n.º 2, de auditoria às ‘fichas dos associados’ — e no n.º 4 — na da CRP) invocado pelo requerente, mas por violação do medida em que determina que as auditorias se realizam na princípio da proibição do excesso decorrente do princípio ‘sede social’ das associações ambientais». do Estado de direito democrático (consagrado no artigo 2.º 16 — As normas dos n.os 2, alínea b), e 4 do ar- da CRP). tigo 14.º — 16.1 — O requerente alegou que «o acesso Há, assim, que responder à questão suscitada pelo re- às ‘fichas dos associados’ — e, por inerência, a todos os querente quanto a saber se as verificações que são feitas dados pessoais que nelas estejam inscritos […] se não em matéria de auditoria são, ou não, ajustadas do ponto apresenta como indispensável para o controlo do número de vista do princípio da proibição do excesso ou da pro- de sócios efectivamente inscritos nas associações am- porcionalidade em sentido amplo. bientais», o que conduziria a uma violação do princípio Vem questionada, em particular, a parte do artigo 14.º da proporcionalidade. em que se permite que as auditorias possam ser realizadas Vejamos se a razão lhe assiste. no local da sede social — artigo 14.º, n.º 4 —, assim como 16.2 — O acesso às fichas, previsto no artigo 14.º, n.º 2, a que prevê o acesso às fichas dos associados — o n.º 2 alínea b), do Decreto n.º 8/2010, pode ter lugar durante uma do artigo 14.º auditoria. As auditorias têm por objectivo a verificação dos Cumpre decidir se o sacrifício imposto à ONGA com elementos fornecidos para efeitos de registo ou no quadro a sujeição a uma auditoria (previsto no artigo 11.º, n.º 3), de apoio técnico e financeiro. De entre os elementos re- mesmo se não considerado como um atentando contra a queridos para efeitos de inscrição no registo conta-se, v. g., livre realização dos seus fins associativos (ponto a que já a «declaração do número de associados» e a «declaração se respondeu), será excessivo. do valor das quotas dos associados». 15.3 — Como se afirmou já, a auditoria prevista no O acesso às fichas parece ser realizado para verificar artigo 14.º e determinada pelo artigo 11.º, n.º 3, do Decreto algum destes elementos. n.º 8/2010 é um mecanismo instrumental. Tem por objec- Acontece, contudo, que prever o acesso às fichas dos tivo a verificação dos elementos fornecidos para efeitos de associados para esta finalidade se revela excessivo. registo, assim como dos elementos necessários ao apoio Das fichas dos associados poderão constar as mais va- técnico e financeiro concedido pela administração regional riadas informações, ainda que conexas com a associação às ONGA. Este objectivo do controlo, realizado mediante e sua actividade. Essas informações constituem dados Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1279 pessoais por serem informações respeitantes às pessoas dos sem que se justifique tal intrusão, uma vez que não individualizadas em cada ficha. pode considerar-se que esse acesso seja a medida menos A pretexto das auditorias, permite-se que os elementos onerosa para o associado, a consulta das fichas pessoais integrantes de uma comissão constituída por trabalhadores dos associados não pode constituir uma solução exigível que exercem funções públicas no departamento responsá- e caracterizada como a justa medida para as finalidades vel pelo ambiente e ou peritos externos (artigo 14.º, n.os 4 apontadas para a auditoria. e 5) possam conhecer informações pessoais não relevantes Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide para o exercício das suas funções. pronunciar-se no sentido da inconstitucionalidade da norma 16.3 — Ora, deve sempre ter-se em mente que é o prin- constante do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), do Decreto Le- cípio da finalidade dos tratamentos de dados que deve guiar gislativo Regional n.º 8/2010, por violação do artigo 2.º (também) o legislador na definição da justa medida para da CRP. o acesso a dados pessoais. No caso, para, ao que parece 17 — A norma do n.º 4 do artigo 14.º — 17.1 — O re- resultar do texto, determinar o número de associados e querente, ao sustentar que as auditorias implicam restri- valor total de quotas que recebe uma associação, prevê-se ções à liberdade de associação por possibilitarem «inva- o franquear do acesso a todo um conjunto de informações dir jurídica e fisicamente a esfera privada de um sujeito pessoais suplementares que não é possível considerar per- jusfundamental», invoca que a sua realização no próprio tinentes para tal finalidade. O que é revelador de excesso. espaço físico da sede social seria, por um lado, um meio Atente-se no Acórdão n.º 632/2008, explanando as agressivo da liberdade de associação, por outro, que «fica operações lógicas implicadas num juízo de proporcio- por demonstrar que esses mesmos fins não poderiam ser nalidade: igualmente perseguidos com recurso a outros meios menos «A segunda precisão a acrescentar é relativa à or- agressivos da liberdade de associação». dem lógica de aplicação dos três subprincípios, que se Mas não é assim. devem relacionar entre si segundo uma regra de pre- 17.2 — Nem se diga que por estar prevista a possível cedência do mais abstracto perante o mais concreto realização da auditoria na sede social há «questões de ou mais próximo (pelo seu conteúdo) da necessária constitucionalidade que poderiam ser suscitadas a respeito avaliação das circunstâncias específicas do caso da vida [...] do direito das pessoas colectivas à inviolabilidade do que se aprecia. Quer isto dizer, exactamente, o seguinte: seu domicílio — n.º 2 do artigo 34.º, em conjugação com o teste da proporcionalidade inicia-se logicamente com o n.º 2 do artigo 12.º, da Constituição», como aflora o o recurso ao subprincípio da adequação. Nele, apenas requerente no seu pedido. se afere se um certo meio é, em abstracto e enquanto O Tribunal tem já jurisprudência firmada quanto à ex- meio típico, idóneo ou apto para a realização de um tensão às pessoas colectivas da protecção concedida às certo fim. A formulação de um juízo negativo acerca pessoas físicas no que respeita à tutela da intimidade pri- da adequação prejudica logicamente a necessidade de vada. Estabeleceu-se no Acórdão n.º 593/2008: aplicação dos outros testes. No entanto, se se não con- «A susceptibilidade, em princípio, de extensão da cluir pela inadequação típica do meio ao fim, haverá em tutela da privacidade às pessoas colectivas não implica, seguida que recorrer ao exame da exigibilidade, também pois, que ela actue, nesse campo, em igual medida e conhecido por necessidade de escolha do meio mais com a mesma extensão com que se afirma na esfera da benigno. É este um exame mais ‘fino’, ou mais próximo titularidade individual. Dessa tutela estarão excluídas, das especificidades do caso concreto: através dele se forçosamente, as dimensões nucleares da intimidade avalia a existência — ou inexistência —, na situação da privada, que pressupõem a personalidade física.» vida, de várias possibilidades (igualmente idóneas) para a realização do fim pretendido, de forma que se saiba Relativamente à não extensão da protecção concedida se, in casu, foi escolhida, como devia, a possibilidade constitucionalmente ao domicílio das pessoas físicas às mais benigna ou menos onerosa para os particulares. pessoas colectivas, os argumentos apontados pelo citado Caso se chegue à conclusão de que tal não sucedeu — o acórdão foram os seguintes: que é sempre possível já que pode haver medidas que, embora tidas por adequadas, se não venham a revelar «A apreciação do eventual desrespeito desta dispo- no entanto necessárias ou exigíveis —, fica logicamente sição requer, como questão prévia, a definição rigorosa prejudicada a inevitabilidade de recurso ao último teste do objecto da inviolabilidade do domicílio. O que deve de proporcionalidade.» entender-se, para este efeito, por domicílio? Não é fácil a resposta, até porque o conceito técnico 16.4 — Ora, em abstracto, a consulta às fichas dos de domicílio, compreendido como a ‘residência habi- associados pode até parecer útil à auditoria, e, por isso, tual’ (artigo 80.º do Código Civil), é aqui imprestável, adequada às finalidades. Mas numa análise mais fina, por demasiado restritivo, atentos o sentido e a função não se vê como possa esta medida — que interfere com da tutela constitucional. Seguro é apenas que, no âmbito a privacidade — resistir ao teste da proporcionalidade, do artigo 34.º da CRP, o conceito vem dotado de maior quando procuramos apurar se esta seria a medida menos amplitude, abarcando, sem margem para dúvidas, qual- gravosa para os associados. quer local de habitação, seja ela principal, secundária, Consequentemente, só pode concluir-se pela violação ocasional, em edifício ou em instalações móveis. Mas já do princípio da proibição do excesso, por ausência de uma não é consensual a extensão da protecção ao domicílio relação equilibrada entre meios e fins. profissional (em sentido afirmativo, Gomes Canoti- É a finalidade do acesso aos dados que sempre deverá lho/Vital Moreira, Constituição Portuguesa Anotada, ter-se como justificação primeira do acesso às fichas. I, 4.ª ed., Coimbra, 2007, p. 540; contra, Paulo Pinto Assim sendo, e determinando a norma que se aprecia a de Albuquerque, Comentário do Código de Processo possibilidade de acesso às fichas individuais dos associa- Penal, Lisboa, 2007, pp. 478-479). 1280 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 Mas, quando se extravasa da esfera domiciliária das que a auditoria terá lugar na sede social, tal não significa pessoas físicas, entrando no campo de actividade das que o legislador regional esteja a emitir norma em matéria pessoas colectivas, afigura-se que saímos também para de direito à inviolabilidade de domicílio — direito incluído fora do âmbito normativo de protecção da norma cons- nos direitos, liberdades e garantias, previsto no artigo 34.º titucional, pois decai a sua razão de ser.» da CRP, como lateralmente invocava o requerente —, o que, a verificar-se reforçaria, no entender deste, a sua Como expressam os primeiros autores a que fizemos qualificação como meio agressivo para a liberdade de referência (ob. cit., p. 541): associação. O que, sendo assim, só fortalece os argumentos aduzidos «Já quanto às pessoas colectivas, a protecção que no sentido da não inconstitucionalidade das normas dos é devida às respectivas instalações (designadamente artigos 11.º, n.º 3, e 14.º, e, em especial, do seu n.º 4, por quanto à respectiva sede) contra devassas externas não violação da liberdade de associação. decorre directamente da protecção do domicílio, de cuja 17.3 — Por outro lado, o segundo argumento apresen- justificação não compartilha, como se viu acima, mas tado pelo requerente seria o de que a realização da auditoria sim do âmbito de protecção do direito de propriedade na sede social violaria o princípio da proporcionalidade. e de outros direitos que possam ser afectados, como a Nos Acórdãos n.os 632/2008, 187/2001 e 634/93, foram liberdade de empresa, no caso das empresas.» sintetizados, seguindo a doutrina, os subprincípios do prin- cípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade em Essa conclusão decorre do substrato e das conexões sentido amplo: valorativas do direito à inviolabilidade do domicílio, «ainda um direito à liberdade da pessoa pois está relacionado, tal «O princípio da proporcionalidade desdobra-se em como o direito à inviolabilidade de correspondência, com três subprincípios: princípio da adequação (as medidas o direito à inviolabilidade pessoal (esfera privada espacial, restritivas de direitos, liberdades e garantias devem previsto no artigo 26.º), considerando-se o domicílio como revelar-se como um meio para a prossecução dos fins projecção espacial da pessoa». visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens O bem protegido com a inviolabilidade do domicílio constitucionalmente protegidos); princípio da exigibili- e o étimo de valor que lhe vai associado têm a ver com dade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para a subtracção aos olhares e ao acesso dos outros da esfera alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de espacial onde se desenrola a vivência doméstica e familiar outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo da pessoa, onde ela, no recato de um espaço vedado a desiderato), e princípio da justa medida, ou proporcio- estranhos, pode exprimir livremente o seu mais autêntico nalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se modo de ser e de agir. medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar Dando conta desta identificação do domínio protegido os fins pretendidos).» com a esfera da intimidade do ente humano, afirmou-se no Acórdão n.º 67/97: No caso, a realização da fiscalização na sede social serve, sem dúvida, as finalidades da auditoria, designa- «Parece incontroverso que o conceito constitucional damente de consulta de documentos. O que não se vê é de domicílio deve ser dimensionado e moldado a partir que do texto da norma resulte que qualquer pedido ou da observância do respeito pela dignidade da pessoa consulta de documento tenha de realizar-se por deslo- humana, na sua vertente de reserva da intimidade da cação de uma equipa auditora à sede social, e que fique vida familiar — como tal conjugado com o disposto impossibilitada, v. g., a simples remessa aos serviços dos no n.º 1 do artigo 26.º da CR — assim acautelando um documentos em falta destinados à demonstração do preen- núcleo íntimo onde ninguém deverá penetrar sem con- chimento dos requisitos, como determinam os n.os 1 e 2 do sentimento do próprio titular do direito.» artigo 11.º O que, aliás, sempre resultaria, v. g, das regras gerais instrutórias previstas no Código do Procedimento Não se ignora que, nos termos do n.º 2 do artigo 12.º da Administrativo. CRP, as pessoas colectivas podem ser titulares de direitos Assim, o Tribunal não se pronuncia pela inconstitu- fundamentais desde que compatíveis com a sua natureza. cionalidade da norma contida no n.º 4 do artigo 14.º do E não custa reconhecer que o direito à privacidade não é Decreto n.º 8/2010. incompatível, em absoluto, com a natureza própria das 18 — As normas constantes dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º pessoas colectivas, pelo que a titularidade desse direito e 1 do artigo 13.º do Decreto n.º 8/2010. — 18.1 — Por não lhes pode, a priori, e em todas dimensões, ser negada. último, vem invocada a inconstitucionalidade material Mas, como acentua Jorge Miranda, reportando-se, em referente às normas dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do geral, à titularidade ‘colectiva’ de direitos fundamentais, artigo 13.º, enquanto permitem a suspensão e a anulação ‘daí não se segue que a sua aplicabilidade nesse domínio se da inscrição no registo das associações por simples deci- vá operar exactamente nos mesmos termos e com a mesma são do membro do Governo Regional competente na área amplitude com que decorre relativamente às pessoas sin- do ambiente, sem que tais disposições procedam a uma gulares’ (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Por- tipificação, ou sequer a uma enunciação exemplificativa, tuguesa Anotada, I, Coimbra, 2005, p. 113). É esta uma dos motivos que podem dar azo a uma decisão adminis- orientação firme, tanto da doutrina (cf., também, Gomes trativa desse tipo. Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 331, e Vieira de An- Pretende o requerente que, sendo a inscrição no registo drade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portu- uma condição indispensável para que as associações am- guesa de 1976, 3.ª ed., Coimbra, 2007, pp. 126-127), como bientais possam ser titulares de um significativo acervo da jurisprudência (cf. os Acórdãos n.os 198/85 e 24/98).» de direitos, a previsão legal de um poder administrativo No caso vertente, esta jurisprudência é útil para que se de suspensão ou de cessação da inscrição e, consequen- possa compreender que, estabelecendo a norma em análise temente, desse mesmo estatuto favorável, se traduz numa Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1281 verdadeira restrição de direitos, liberdades e garantias, c) Os artigos 11.º, n.º 2, quando dispõe acerca do im- sujeita, portanto, ao disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da posto do selo, 12.º e 13.º, todos da Lei n.º 35/98, por vio- CRP, que, como tal, teria de se conformar com as exigên- lação das disposições conjugadas dos artigos 165.º, n.º 1, cias da lei fundamental, mormente quanto à necessidade alínea i), 103.º, n.º 2, e 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP; de uma credencial constitucional expressa e ao princípio d) O artigo 15.º da Lei n.º 35/98, por violação das dis- da proporcionalidade. posições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, 18.2 — O que as referidas disposições propugnam é alínea a), e 40.º da CRP; a possibilidade de suspensão ou anulação do registo a requerimento da entidade interessada ou por decisão fun- 2) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma damentada do membro do Governo Regional competente constante do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), do Decreto em matéria de ambiente, ou ainda a suspensão desse registo n.º 8/2010, por violação do artigo 2.º da CRP; por incumprimento do dever de envio da documentação que 3) Não se pronunciar pela inconstitucionalidade das a associação está legalmente obrigada a apresentar. restantes normas que vêm impugnadas. Embora o requerente invoque a violação do artigo 18.º, (1) Miranda, Jorge, Medeiros, Rui, Constituição Portuguesa Anotada, n.º 2, da CRP, a questão de constitucionalidade que está t. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2005, p. 469. em causa, face aos termos em que o pedido se encontra (2) Idem. formulado, é ainda a relativa ao princípio da precisão ou (3) Miranda, Jorge, Medeiros, Rui, Constituição Portuguesa Anotada, t. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2005, p. 469. determinabilidade das leis, associado ao princípio de re- (4) Idem. serva de lei, visto que o que essencialmente se sindica é a (5) Ibidem. possibilidade de suspensão ou anulação do registo, com o (6) Gomes Canotilho, J. J., Moreira, Vital, Constituição da República consequente condicionamento da actividade da associação, Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 649. mediante o exercício de um mero poder discricionário (7) Ob. cit., t. II, p. 496. e, por isso, sem qualquer prévia vinculação a requisitos predefinidos. Lisboa, 26 de Março de 2010. — Catarina Sarmento O argumento é, no entanto, improcedente. e Castro (com declaração) — Benjamim Rodrigues (com Fora o caso em que a suspensão ou anulação do registo é declaração) — Joaquim de Sousa Ribeiro — Ana Maria decidida a requerimento da entidade interessada, qualquer Guerra Martins (com declaração que anexo) — Carlos desses efeitos jurídicos apenas podem ser determinados por Fernandes Cadilha (pronunciei-me no sentido da incons- decisão fundamentada do membro do Governo Regional titucionalidade orgânica do segmento inicial do n.º 1 do competente e na sequência de uma auditoria. A alusão a artigo 10.º do decreto, pelas razões expendidas pelo con- uma decisão fundamentada significa que se trata de uma selheiro Cura Mariano na sua declaração e ainda pela decisão vinculada quanto aos fundamentos, não podendo inconstitucionalidade material da norma do artigo 14.º, o inciso deixar de ser correlacionado, numa interpretação n.º 4, por violação do princípio da proporcionalidade, por sistemática, com as pertinentes disposições que regulam os considerar que a realização de auditorias na sede social da requisitos da inscrição no registo, bem como os respectivos associação não é necessária à verificação dos elementos aspectos procedimentais, e que resultam dos precedentes de que depende a inscrição no registo) — Maria João An- artigos 8.º e 9.º A norma apenas poderá ser entendida, tunes (vencida nos termos da declaração junta) — Carlos por conseguinte, como atribuindo um poder de suspen- Pamplona de Oliveira (vencido nos termos da declaração são ou anulação quando se verifique, por alteração de que junto) — João Cura Mariano (vencido, em parte, nos circunstâncias ou facto superveniente, qualquer situação termos da declaração que junto) — Vítor Gomes (ven- de incumprimento ou inobservância das condições de que cido, em parte, conforme declaração que junto) — José depende, nos termos legalmente estipulados, a admissão Borges Soeiro [vencido, no que se refere ao decidido sob ao registo. E envolve, nestes termos, um poder adminis- a alínea d) do n.º 1, pelas razões constantes da declaração trativo vinculado. de voto que junto] — Gil Galvão (vencido quanto ao n.º 2 Não se coloca, por isso, qualquer questão de violação da decisão, conforme declaração anexa) — Maria Lúcia de precedência de lei, pelo que não é possível dar como Amaral (vencida quanto ao n.º 2 da decisão, conforme verificado o mencionado vício de inconstitucionalidade. declaração anexa) — Rui Manuel Moura Ramos. Razão pela qual o Tribunal não se pronuncia no sentido Declaração de voto da inconstitucionalidade material das normas constantes dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º do Decreto Embora relatora, e tendo votado favoravelmente a n.º 8/2010. pronúncia de inconstitucionalidade material da norma III — Decisão. — Pelos fundamentos expostos, o Tri- constante do n.º 2, alínea b), do artigo 14.º do Decreto bunal decide: n.º 8/2010, relativa ao acesso às fichas dos associados, por 1) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma violação do princípio da proibição do excesso, entendi que constante da parte inicial do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto esta norma seria, antes de mais, organicamente inconsti- n.º 8/2010, na medida em que integra: tucional, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, por respeitar a matérias atinentes a direitos, liberdades a) O artigo 10.º da Lei n.º 35/98, por violação das dis- e garantias, no que fiquei vencida. posições conjugadas dos artigos 165.º, n.º 1, alíneas b) e Em minha opinião, por na norma se prever a consulta c), 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, alínea a), e 52.º, n.º 3, todos das fichas dos associados que, por natureza, conterão dados da CRP; pessoais, são nela regulados aspectos que dizem respeito b) O artigo 11.º da Lei n.º 35/98, por violação das dis- à protecção dos cidadãos perante o tratamento de dados posições conjugadas dos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e pessoais, prevista no artigo 35.º da CRP. E isto quer as 112.º, n.º 4, da CRP; informações pessoais se encontrem em formato electrónico 1282 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 ou em formato de papel, como resulta expressamente do Declaração de voto n.º 7 do mesmo artigo. 1 — O requerente sustentou o seu pedido de pronún- Aliás, o juízo de proporcionalidade que no acórdão se cia pela inconstitucionalidade das normas dos artigos 8.º faz sobre o acesso às fichas pressupõe, pelo menos, que a 14.º na violação conjugada do n.º 4 do artigo 112.º e se tenha em conta a finalidade do tratamento de dados, a das alíneas b) do n.º 1 do artigo 165.º e a) do n.º 1 do ar- que se deve respeito em virtude do disposto no n.º 1 do tigo 227.º da Constituição, normas que, assim, enfermariam artigo 35.º da CRP. — Catarina Sarmento e Castro. de inconstitucionalidade orgânica. Ora, diferentemente do caminho percorrido maioritaria- Declaração de voto mente pelo Tribunal, divirjo globalmente desse juízo. Com a declaração de sérias dúvidas relativamente à in- Assim: dando por verificado o requisito positivo que constitucionalidade orgânica conectada com a incorporação habilita a Região a legislar nesta área, deve aceitar-se que pelo n.º 1 do artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010, aqui em lhe cabe dispor sobre o apoio que pretende conferir a or- causa, do artigo 15.º da Lei n.º 35/98 (direito de antena), ganizações não governamentais de ambiente que exercem porquanto, desde que entendida essa incorporação cingida a sua actividade na Região, de resto, em moldes semelhan- ao âmbito regional, se admite como possível a ampliação tes e de forma plenamente compatível com a legislação dos direitos de prestação para além da densificação pres- nacional. Em consequência, a determinação do critério tadora que conste do texto constitucional. de selecção das associações a apoiar e da concretização Nesta senda, desde que exista um serviço regional de dos benefícios a conceder, situa-se claramente dentro da rádio e televisão, parece-nos que não estará o legislador competência legislativa regional. regional, como legislador ordinário, impedido de atribuir A questão agudiza-se, no entanto, quanto ao conjunto o direito de antena para além da extensão definida no ar- de direitos e deveres atribuídos a essas associações que a tigo 40.º da CRP, no âmbito regional, através de decreto Região não pode — por lhe faltar, para tanto, competência legislativo regional. — Benjamim Rodrigues. legislativa primária — mobilizar. A verdade, no entanto, é que o diploma regional mais não faz do que incluir tais Declaração de voto entidades no tipo de pessoas colectivas que a legislação nacional — Lei n.º 35/98 de 18 de Julho — beneficia com Votei a decisão de inconstitucionalidade do artigo 14.º, esse conjunto de direitos e deveres. n.º 2, alínea b), do Decreto n.º 8/2010, embora por razões Pode, por isso, entender-se que o diploma regional reen- diferentes das que vingaram no plenário deste Tribunal. Em via para a legislação nacional a determinação concreta meu entender, a verificação das fichas dos associados nas desse «estatuto», não pretendendo exercer aqui verdadei- auditorias — ainda que não estejam informatizadas — por ramente uma competência legislativa, conformadora dos conterem dados pessoais, encontram-se abrangidas pelo deveres e direitos que pretende atribuir a tais entidades. âmbito de protecção das normas do artigo 35.º, n.os 1 e 7, Questão diversa — que o pedido, todavia, não in- da CRP. Ou seja, tratando-se de matéria respeitante aos clui — consistirá em determinar o âmbito preceptivo dessa direitos, liberdades e garantias, está vedado à Assembleia norma regional, designadamente quanto aos direitos que Legislativa da Região Autónoma dos Açores legislar sobre podem ser exercidos fora da Região. ela, na medida em que a mesma se encontra reservada à Em todo o caso, bem pode concluir-se que as normas Assembleia da República, nos termos dos artigos 165.º, em causa, não interferindo na liberdade de associação, se n.º 1, alínea b), e 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP. inserem no poder legislativo da Região e não violam o Assim sendo, considero que o artigo 14.º, n.º 2, alí- n.º 4 do artigo 112.º, a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º e nea b), do Decreto n.º 8/2010 é organicamente inconstitu- o artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. cional, pelo que não chegaria sequer a apreciar a questão 2 — Votei o acórdão quanto à não inconstitucionalidade da inconstitucionalidade material do preceito em apreço. material das normas impugnadas a este título. Porém, tendo sido apreciada, acompanhei a decisão do Divirjo, no entanto, da pronúncia de inconstituciona- plenário. — Ana Maria Guerra Martins. lidade da norma constante do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), do decreto em análise, por violação do artigo 2.º da Cons- Declaração de voto tituição, que o Tribunal adoptou. Com efeito, o acesso às fichas dos associados, previsto 1 — Não acompanho a pronúncia de inconstitucionali- na referida norma do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), é, por dade da norma do n.º 1 do artigo 10.º do decreto em apre- excelência, o meio de verificação de elementos fornecidos ciação na parte em que integra o disposto no artigo 15.º da pela associação para efeitos de registo, designadamente Lei n.º 35/98, de 18 de Julho — direito de antena. Entendo quanto ao número de associados e montante das respectivas que o artigo 40.º da Constituição não é convocável relati- quotas. Ora, essas «fichas» não são documentos pessoais vamente a organizações não governamentais de ambiente dos sócios, tratando-se de documentos da associação, com registo regional e que o artigo 227.º, n.º 1, alínea a), abertos à consulta de autoridade pública, que apenas con- da Constituição, enquanto atribui às Regiões Autónomas têm os elementos que os próprios associados entendem poderes para «legislar no âmbito regional», não é violado. poder divulgar. Além disso, a actuação da entidade regio- Do Decreto n.º 8/2010 nada resulta no sentido de o serviço nal encarregada da auditoria fica submetida à disciplina público de rádio e de televisão ser prestado pelo serviço da actividade administrativa, designadamente quanto às público nacional. restrições que oneram o acesso administrativo a dados 2 — Não acompanho a pronúncia de inconstituciona- pessoais dos administrados. lidade da norma do artigo 14.º, n.º 2, alínea b), daquele Entendo, por isso, que a norma constante do artigo 14.º, decreto pelas razões constantes da declaração de voto do n.º 2, alínea b), do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2010 conselheiro Gil Galvão. — Maria João Antunes. não viola o artigo 2.º da Constituição. Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1283 3 — Em conclusão, votei no sentido de o Tribunal não regional, mas atribuídos a diferentes sujeitos, o que excede declarar a inconstitucionalidade de qualquer das normas manifestamente a competência legislativa da Região. impugnadas. — Carlos Pamplona de Oliveira. Com estes pressupostos, que tenho como seguros, decla- raria a inconstitucionalidade orgânica do segmento norma- Declaração de voto tivo constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010, abrangendo toda a remissão genérica Votei parcialmente vencido por não ter concordado com para os direitos conferidos pela Lei n.º 35/98, de 18 de o julgamento de constitucionalidade das seguintes normas Julho, por violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4, e constantes do Decreto n.º 8/2010: 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP. Artigo 10.º, n.º 1, primeira parte; b) No n.º 2 do artigo 10.º do decreto sob fiscalização, Artigo 10.º, n.º 2, quando remete para o disposto nos atribui-se aos dirigentes e aos membros das ONGA desig- n.os 2 e 3 do artigo 8.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho; nados para exercer funções de representação no âmbito Artigo 14.º, n.º 4, na parte em que determina o local de do funcionamento de órgãos consultivos dependentes da realização das auditorias. administração regional autónoma os direitos consagrados no artigo 8.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho. Discordei ainda da fundamentação apresentada para a Esses direitos são os seguintes: declaração de inconstitucionalidade do artigo 14.º, n.º 2, Os trabalhadores por conta de outrem têm direito a alínea b), do referido decreto. usufruir de um horário de trabalho flexível, em termos a a) No n.º 1, do artigo 10.º, enunciam-se de uma forma acordar com a entidade patronal, sempre que a natureza da genérica os direitos que são concedidos às ONGA inscritas respectiva actividade laboral o permita (artigo 8.º, n.º 2); no registo regional instituído por este diploma. Os períodos de faltas dadas por motivo de comparência E na primeira parte deste número diz-se que, além dos em reuniões dos órgãos em que os dirigentes exerçam re- direitos cujo conteúdo se encontra previsto no próprio presentação ou com membros de órgãos de soberania são decreto, essas associações ambientais também gozarão dos considerados justificados, para todos os efeitos legais, até direitos consagrados na Lei n.º 35/98, de 18 de Julho. ao máximo acumulado de 10 dias de trabalho por ano e Ora, os direitos ao reconhecimento como pessoas colecti- não implicam a perda das remunerações e regalias devidas vas de utilidade pública (artigo 4.º), de acesso à informação (artigo 8.º, n.º 3); administrativa no domínio ambiental (artigo 5.º), de par- Os estudantes gozam das prerrogativas dos dirigentes ticipação na definição de políticas ambientais (artigo 6.º), estudantis previstas no Decreto-Lei n.º 152/91, de 23 de de representação como parceiros sociais (artigo 7.º), de Abril, designadamente quanto a faltas e regime de exames participação procedimental (artigo 9.º), de legitimidade (artigo 8.º, n.º 4). processual (artigo 10.º), de isenção de emolumentos, custas e impostos (artigos 11.º e 12.º), de aplicação do regime do Os dois primeiros direitos reportam-se à organização do mecenato cultural aos donativos em dinheiro ou em série trabalho por conta de outrem, nomeadamente ao horário (artigo 13.º), de obtenção de apoio técnico e financeiro de trabalho e regime de faltas. (artigo 14.º) e de antena (artigo 15.º), previstos na Lei Estamos em matéria dos direitos dos trabalhadores ga- n.º 35/98, de 18 de Julho, têm um âmbito nacional, sendo rantidos pelo artigo 59.º, n.º 1, da CRP, designadamente atribuídos apenas às ONGA inscritas no registo nacional nas suas alíneas b) e d). instituído por este diploma. Apesar de a atribuição dos referidos direitos não ter as Se nada impede que a Assembleia Legislativa da Região suas razões nos interesses que avultam na área das rela- Autónoma dos Açores crie um registo regional de ONGA, ções laborais, mas sim nos interesses que prevalecem no com requisitos de acesso diversos dos estabelecidos para o domínio ambiental, eles projectam-se naquelas relações registo nacional, e atribua direitos às associações inscritas jurídicas, sendo por isso direitos dos trabalhadores que simultaneamente são representantes das ONGA nos órgãos no registo regional, esses direitos só poderão ter um âm- consultivos dependentes da administração regional autó- bito regional, uma vez que as Regiões só podem legislar noma em matéria de ambiente, o que não lhes faz perder com esse alcance, conforme impõe o artigo 227.º, n.º 1, o seu conteúdo exclusivamente laboral. alínea a), da CRP. E foi com esse âmbito limitado que o Por esse motivo a consagração de tais direitos constitui decreto definiu o conteúdo dos direitos ao apoio técnico e uma intervenção no domínio dos direitos dos trabalhado- financeiro por parte da administração regional autónoma res, garantidos no artigo 59.º, n.º 1, da CRP, cujo regime (artigos 15.º e seguintes) e o de participação na definição constitucional é o dos direitos, liberdades e garantias (ar- das políticas regionais do ambiente [artigo 41.º, alínea l)]. tigo 17.º, n.º 2, da CRP), pelo que tal intervenção encontra- Já quanto aos restantes direitos previstos na Lei n.º 35/98, -se reservada à Assembleia da República, nos termos do de 18 de Julho, o decreto em causa limitou-se a efectuar artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, não podendo a As- uma remissão genérica para eles, visando, desse modo, sembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores transpô-los para a ordem jurídica regional, sem limitar os produzir normas sobre essa matéria. seus efeitos à Região. Nestes termos teria declarado a inconstitucionalidade da Esta transposição de direitos de âmbito nacional para norma constante do artigo 10.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010, a ordem jurídica regional não pode ser efectuada desta na parte em que remete para os n.os 2 e 3 do artigo 8.º da forma, exigindo um trabalho legislativo de adaptação, de Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, por violação do disposto nos modo a limitar o alcance desses direitos à Região, o qual artigos 112.º, n.º 4, 227.º, n.º 1, alínea a), e 165.º, n.º 1, não pode ser feito pelo intérprete. alínea b), da CRP. Não tendo sido efectuada pelo legislador regional essa c) No n.º 4 do artigo 14.º do decreto sob fiscalização, tarefa, os direitos para cuja consagração em lei nacional se consagrou-se que as auditorias às ONGA «realizam-se na remeteu são transpostos com esse âmbito para a legislação respectiva sede social». 1284 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 A redacção deste preceito ao não referir tal prática como da sua identidade física, fisiológica, psíquica, económica, uma mera possibilidade permite a interpretação de que as cultural ou social» [artigo 3.º, alínea a), da LPDP]. auditorias se realizarão obrigatoriamente na sede social A LPDP «aplica-se ao tratamento de dados pessoais por das ONGA. meios total ou parcialmente automatizados, bem como ao Ora, consistindo os trabalhos deste tipo de auditoria, tratamento por meios não automatizados de dados pesso- sobretudo na consulta de documentação, é perfeitamente ais contidos em ficheiros manuais ou a estes destinados» possível que os mesmos se realizem com uma menor in- (artigo 4.º, n.º 1). tromissão na vida da associação, nomeadamente mediante Assim, as fichas dos associados das ONGA contêm a simples apresentação desses documentos, pelo que a necessariamente dados pessoais, nos termos do artigo 3.º, exigência de que a auditoria decorra obrigatoriamente alínea a), da LPDP, e, portanto, sujeitos às regras estabe- na sede das ONGA vai, escusadamente, além daquilo lecidas no artigo 35.º da CRP. que é necessário para se obter o resultado pretendido, Estando nós perante um direito reconhecido constitu- pelo que se mostra violado o princípio constitucional da cionalmente em sede de direitos, liberdades e garantias, proporcionalidade, como emanação do Estado de direito qualquer previsão legal que, excepcionalmente, admita um democrático. acesso a dados pessoais por terceiros é matéria reservada Nestes termos teria declarado a inconstitucionalidade da à Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea b), norma constante do artigo 14.º, n.º 4, do Decreto n.º 8/2010, da CRP], pelo que não pode a Assembleia Legislativa da na parte em que prevê que os trabalhos de auditoria decor- Região Autónoma dos Açores emitir uma norma como aquela que consta da referida alínea. ram na sede social das ONGA, por violação do princípio Assim, independentemente da inconstitucionalidade da proporcionalidade inerente à ideia do Estado de direito material que poderia afectar esse regime de excepção à democrático, imposto pelo artigo 2.º da CRP. proibição do acesso por terceiros a dados pessoais e que d) Na alínea b) do n.º 2 do artigo 14.º do decreto sob foi declarada pelo tribunal, teria declarado a inconstitu- análise, permite-se que as auditorias de fiscalização das cionalidade orgânica desta norma, por falta de compe- ONGA, inscritas no registo regional, possam ter acesso tência da Assembleia Legislativa da Região Autónoma às fichas dos associados, para verificação dos elementos dos Açores para emitir uma norma como a que consta da fornecidos para efeitos de registo ou no quadro de apoio alínea b) do n.º 2 do artigo 14.º do Decreto n.º 8/2010, técnico e financeiro. por violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4, 227.º, No artigo 35.º da CRP, consagra-se a protecção dos n.º 1, alínea a), e 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP. — João cidadãos perante o tratamento de dados pessoais. Cura Mariano. Um desses instrumentos jurídicos de garantia é a proi- bição contida no n.º 4 do artigo 35.º da CRP, que, como Declaração de voto regra, veda o acesso aos dados pessoais de terceiros, de forma a impedir a sua devassa. Vencido quanto à pronúncia pela inconstitucionalidade Note-se, contudo, que esta proibição não impede o da norma contida na alínea b) do n.º 2 do artigo 14.º do acesso apenas aos dados íntimos de uma pessoa mas a decreto em apreciação (acesso às fichas dos associados). todos os dados a ela relativos, mesmo que em nada afectem O acesso da auditoria às fichas de associados é um meio a sua privacidade. O que se pretende preservar é a infor- adequado à verificação dos elementos (designadamente, mação individual de uma pessoa, independentemente de o número mínimo e a residência) relevantes para efeitos esta respeitar ou não à sua intimidade, prevenindo-se um de registo e reconhecimento ou atribuição dos direitos potencial risco de violação de direitos fundamentais do que disso dependem. Não se vislumbra que das fichas de cidadão, nomeadamente o direito à reserva da intimidade associado de uma ONGA, em condições de normalidade da vida privada (v., neste sentido Helena Moniz, em «Notas de organização administrativa interna, possam constar sobre a protecção de dados pessoais perante a informática», dados sensíveis relativos à actividade da associação ou à na RPCC, ano 7, n.º 2, pp. 250-251). vida privada dos seus membros. Protege-se o chamado direito à autodeterminação in- Se outros dados a ONGA fizer constar das fichas formacional, o qual tem um círculo de aplicação, apenas respectivas, além daqueles que correspondem aos ele- parcialmente coincidente com o círculo de aplicação do mentos de identificação e localização, será a esse modo direito à reserva da intimidade da vida privada, e que fun- de organização, pela qual é responsável, e não à pres- ciona como direito de garantia deste. crição contida na norma em causa que deve imputar- O legislador ordinário, utilizando a liberdade de confor- -se a devassa que o acórdão considera comportar risco desnecessário para a privacidade dos associados. Tanto mação legislativa concedida no n.º 2 do artigo 35.º da CRP, mais que a ONGA sabe, pela própria definição legal do veio a definir o conceito de dados pessoais (inicialmente na objectivo da auditoria, que se trata de elementos sobre Lei n.º 10/91, de 29 de Abril), e fá-lo, actualmente, através que poderá incidir a fiscalização da administração re- da Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro, (a LPDP), em declarada gional em decorrência da relação especial que com esta transposição da Directiva n.º 95/46/CE, do Parlamento voluntariamente estabelece. Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro. Não acompanho, portanto, o juízo de violação do prin- De acordo com o referido diploma legal, entende-se por cípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado dados pessoais «qualquer informação, de qualquer natureza de direito, a que o acórdão chegou. — Vítor Gomes. e independentemente do respectivo suporte, incluindo som e imagem, relativa a uma pessoa singular identificada ou Declaração de voto identificável (‘titular dos dados’); é considerada identifi- cável a pessoa que possa ser identificada directa ou indi- Dissenti do decidido no n.º 20 do acórdão que fez rectamente, designadamente por referência a um número vencimento (fls. 76 e seguintes), porquanto o parâmetro de identificação ou a um ou mais elementos específicos invocado — artigo 40.º da Constituição da República Por- Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 1285 tuguesa, nomeadamente o seu n.º 1 — releva a seguinte Declaração de voto redacção: Votei vencido quanto ao n.º 2 da decisão por entender, «Artigo 40.º no essencial, que a consulta das fichas dos associados, Direitos de antena, de resposta e de réplica política para fins de «verificação dos elementos fornecidos para efeitos de registo ou no quadro do apoio técnico e finan- 1 — Os partidos políticos e as organizações sindicais, ceiro», é perfeitamente legítima, não podendo ser posta profissionais e representativas das actividades económi- em causa pela presença de elementos, porventura exces- cas, bem como outras organizações sociais de âmbito sivos (mas que o Tribunal desconhece), delas constantes. nacional, têm direito, de acordo com a sua relevância A isto acresce, aliás, que é absolutamente irrelevante que e representatividade e segundo critérios objectivos a o legítimo controlo visado pela consulta seja efectuado definir por lei, a tempos de antena no serviço público pelo acesso às fichas dos associados ou pelo exame de de rádio e de televisão. uma listagem contendo os seus nomes e moradas. — Gil 2 — Os partidos políticos representados na Assem- Galvão. bleia da República e que não façam parte do Governo Declaração de voto têm direito, nos termos da lei, a tempos de antena no serviço público de rádio e televisão, a ratear de acordo Vencida quanto ao n.º 2 da decisão: não votei a pronún- com a sua representatividade, bem como o direito de cia de inconstitucionalidade da norma contida na alínea b) resposta ou de réplica política às declarações políticas do do n.º 1 do artigo 14.º do decreto. Governo, de duração e relevo iguais aos dos tempos de O Tribunal fundou a sua pronúncia apenas na viola- antena e das declarações do Governo, de iguais direitos, ção do princípio da proibição do excesso, decorrente do gozando, no âmbito da respectiva região, os partidos artigo 2.º da CRP. No entanto, de duas uma: ou se enten- representados nas assembleias legislativas regionais. deria que seria excessiva a medida legislativa por implicar 3 — Nos períodos eleitorais os concorrentes têm ela uma restrição desproporcionada em certo direito de direito a tempos de antena, regulares e equitativos, nas liberdade, como seja o direito à reserva de intimidade da estações emissoras de rádio e de televisão de âmbito vida privada ou o direito à protecção de dados pessoais, nacional e regional, nos termos da lei.» ou se entenderia que seria excessiva a medida por impor à administração, de forma inelutável, um comportamento Verifica-se, assim, que o n.º 1 do citado artigo 40.º, concreto também ele excessivo, e, portanto, inconstitu- inequivocamente aponta para a concessão do direito de cional nos termos do artigo 266.º, n.º 2, da CRP. Apenas antena a organizações sociais de âmbito nacional. neste segundo caso poderia o juízo de inconstitucionalidade Na situação presente, sucede que a associação que está viver por si só. No primeiro caso, haveria inevitavelmente, em causa tem tão-só uma esfera de incidência regional, também, juízo de inconstitucionalidade orgânica, visto se isto é, encontra-se circunscrita à Região Autónoma dos estar, então, em pleno domínio de reserva de competência Açores. dos órgãos de soberania [artigos 165.º, n.º 1, alínea b), Conforme referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, in e 267.º, n.º 1, alínea a)], não podendo a Região legislar Constituição Portuguesa Anotada, I, p. 443, são nítidas as sobre a matéria. diferenças entre os três números (do artigo 40.º): «No n.º 1 Não escolheu o Tribunal nem um nem outro caminho, trata-se de direito de antena em geral; no n.º 2 de direito de optando por fundar o seu juízo, exclusivamente, na viola- ção do princípio da proporcionalidade. antena inerente à oposição; no n.º 3 de direito de antena em É certo que a proporcionalidade é um modo devido de especial em razão das eleições e por força do paralelismo actuação do Estado em todas as suas funções, e, dentro entre as duas situações (artigo 10.º, n.º 2), necessariamente da função legislativa, em outras circunstâncias que não em razão dos referendos nacionais e regionais.» apenas as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. Sendo certo que a Constituição da República não de- Dito isto, no entanto, só será desproporcionada a acção fine tempo de antena, tendo, no entanto, presente a lição estadual que for intrusiva, não a sendo, à partida, os actos de Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da que o legislador adoptar no âmbito da sua liberdade de República Portuguesa Anotada, I, 2007, p. 603, constata-se conformação. Não vejo, na verdade, como pode julgar-se que possui séria relevância saber se a liberdade de confor- desproporcionada uma acção do legislador que não seja mação legislativa não estará sujeita aos princípios da efec- limitada por parâmetros constitucionais outros que não o tividade e da optimização desse direito, o que justificará o próprio princípio da proporcionalidade. Qual a limitação reconhecimento do exercício do direito de antena em horas que no caso ocorreria, se se entendeu, como se entendeu, comunicativamente úteis («horas de grande audiência»). que o acesso às fichas não implicaria por si só nenhuma E acrescentam «além disso, os mesmos princípios sugerem restrição de um direito, liberdade e garantia? A única possi- a emissão de tempos de antena no serviço de programas bilidade seria, como referi, a de considerar que o legislador de cobertura nacional» (o itálico é nosso). havia, aqui, disposto de tal modo que obrigaria a admi- Assim sendo, por se encontrar ausente do preceito — ar- nistração a comportamentos concretos inelutavelmente tigo 15.º da Lei n.º 35/98 — uma dimensão nacional à desproporcionados, e, portanto, eles próprios lesivos (por respectiva organização social (de protecção do ambiente), determinação da lei) do princípio contido no artigo 266.º, cingindo-se o mencionado direito de antena tão-somente n.º 2, da CRP. à realidade regional, afigura-se-me, salvo melhor opinião, Não vi que se pudesse demonstrar que tal sucede- que este preceito não afronta o parâmetro constitucional, ria — pelos mesmos motivos, aliás, que impossibilitavam pelo que votaria pela sua constitucionalidade, já que não a obtenção de uma certeza quanto à violação de direitos estamos perante matéria reservada dos órgãos de soberania de defesa. mas sim da competência legislativa da Região Autónoma Por isso, não votei, quanto a este ponto, a pronúncia de dos Açores. — J. Borges Soeiro. inconstitucionalidade. — Maria Lúcia Amaral. 1286 Diário da República, 1.ª série — N.º 72 — 14 de Abril de 2010 I SÉRIE Preço deste número (IVA incluído 5 %) € 6 Diário da República Electrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Correio electrónico: dre@incm.pt • Tel.: 21 781 0870 • Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações Oficiais, Marketing e Vendas, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa