Portaria n.º 158/2013

Portaria n.º 158/2013 Elvas. de 22 de abril O Secretário de Estado do Ambiente e do Ordenamento A delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Território, Paulo Guilherme da Silva Lemos, em 4 de (REN) para a área do município de Elvas foi apro- abril de 2013. 2326 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 QUADRO ANEXO Delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Elvas Propostas de exclusão Áreas a excluir Áreas de REN afetadas Fim a que se destina Fundamentação (n.º de ordem) 1 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 2 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 3 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 4 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 5 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Média Densidade 6 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Áreas com Risco de Erosão Espaço Canal Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade 7 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Industrial Acerto de Cadastro 8 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Industrial Acerto de Cadastro Espaço Canal 9 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Áreas com Risco de Erosão Espaço de Equipamento Espaço Empresarial 10 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Empresarial Acerto de Cadastro 11 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanização Programada de Baixa Densidade Acerto de Cadastro 12 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 13 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado. Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade 14 Áreas de Infiltração Máxima Espaço de urbanização Programada de Baixa Densidade Acerto de Cadastro 15 Áreas com Risco de Erosão Espaço de urbanização Programada de Baixa Densidade Acerto de Cadastro 16 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado Conurbação 17 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado Conurbação 18 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Áreas com Risco de Erosão Espaço de Urbanização Programada de Alta Densidade 19 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Turístico Urbanizado Acerto de Cadastro/Conurbação Espaço Turístico Programado Espaço de Urbanização Programada de Alta Densidade Espaço Canal 20 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado. Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Alta Densidade Espaço Canal 21 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Alta Densidade 22 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 23 Cabeceiras das linhas de água Espaço Empresarial Acerto de Cadastro 24 Cabeceiras das linhas de água Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Média Densidade 25 Cabeceiras das linhas de água Espaço de Urbanização Programada de Média Densidade Acerto de Cadastro Áreas de Infiltração Máxima 26 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 27 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 28 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro 29 Áreas de Infiltração Máxima Espaço de Urbanização Programada de Média Densidade Acerto de Cadastro 30 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Intenção de investimento — Instituto Espaço de Equipamento Programado de Reinserção Social Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2327 Áreas a excluir Áreas de REN afetadas Fim a que se destina Fundamentação (n.º de ordem) 31 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Equipamento Programado Acerto de Cadastro 32 Áreas com Risco de Erosão Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade Acerto de Cadastro 33 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade 34 Áreas com Risco de Erosão Espaço Empresarial Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Média Densidade 35 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Empresarial Acerto de Cadastro 36 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Conurbação/Intenção de investimento Espaço Urbanizado Programado de Baixa Densidade Espaço Empresarial Espaço de Equipamento Programado 37 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Conurbação/Intenção de investimento Espaço Urbanizado Programado de Baixa Densidade 38 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Áreas com Risco de Erosão Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade 39 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado Acerto de Cadastro Espaço de Urbanização Programada de Baixa Densidade 40 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Empresarial Ampliação de unidade agroindustrial Cabeceiras das linhas de água existente 41 Áreas de Infiltração Máxima Unidade Industrial em Espaço Agrícola em Solos de RAN Ampliação de Lagar 42 Áreas de Infiltração Máxima Unidade Industrial em Espaço Agrícola Ampliação de Lagar Áreas com Risco de Erosão 43 Áreas com Risco de Erosão Espaço Industrial Urbanizado Parque de Desmantelamento de Veí- culos 44 Áreas com Risco de Erosão Espaço Urbanizado de Baixa Densidade Qualificação de Aglomerado Rural de génese tradicional — Aglomerado Lugar dos Cucos 45 Áreas de Infiltração Máxima Espaço Urbanizado de Baixa Densidade Qualificação de Aglomerado Rural de génese tradicional — Aglomerado Alentisca 2328 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL dade e da proporcionalidade (artigo 104.º, n.º 1, conjugado com os artigos 13.º e 18.º, n.º 2, da CRP), do princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da CRP), do direito a uma Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013 sobrevivência com um mínimo de qualidade (artigos 1.º e Processo n.º 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013 63.º, n.ºs 1 e 3, da CRP) e do núcleo essencial de direitos patrimoniais de propriedade, na sua dimensão “societá- Plenário rio-pensionista”, garantidos pelo n.º 1 do artigo 62.º, nos Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha termos do n.º 2 do artigo 18.º, ambos da CRP. Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: É a seguinte a fundamentação do pedido: I – Relatório “1º 1. Pedido formulado no processo n.º 2/2013 As normas que são objeto do presente pedido de No âmbito do processo n.º 2/2013, foi pedida, pelo fiscalização da constitucionalidade constam da Lei da Presidente da República, a apreciação e declaração, com Assembleia da República que aprova o Orçamento de força obrigatória geral, da inconstitucionalidade: Estado para 2013 e suscitam as dúvidas de constitucio- a) Das normas constantes dos n.ºs 1 a 9 do artigo 29.º nalidade que se passa seguidamente a mencionar. da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2012 (Lei do Orçamento do Estado para 2013, adiante LOE2013), e, I - Suspensão do subsídio de férias aos trabalhadores a título consequente, das restantes normas constantes do ativos do setor público mesmo preceito, por eventual violação, no plano tribu- tário, do princípio da igualdade na sua dimensão de pro- 2º porcionalidade, resultante da conjugação das disposições O artigo 29º da Lei indicada dispõe o seguinte: normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição da República Artigo 29.º Portuguesa República (CRP); b) Das normas constantes dos números 1 e 2 e, a tí- Suspensão do pagamento de subsídio de férias ou equivalente tulo consequencial, das restantes normas do artigo 77.º da mesma lei, por violação, no plano tributário, do prin- 1 - Durante a vigência do PAEF, como medida excecio- cípio da igualdade na sua dimensão de proporcionalidade nal de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento do (artigos 13.º e 104.º, n.º 1, conjugados com o artigo 18.º, subsídio de férias ou quaisquer prestações corresponden- n.º 2, da CRP) e por violação do princípio da proteção da tes ao 14.º mês às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo confiança, contido no artigo 2.º da CRP; 27.º cuja remuneração base mensal seja superior a €1100. c) Das normas constantes dos n.ºs 1, 2, 3 e 4 do ar- 2 - As pessoas a que se refere o n. º 9 do artigo 27.º tigo 78.º da mesma lei e, a título consequente, das restantes cuja remuneração base mensal seja igual ou superior normas do mesmo artigo, com fundamento na violação do a €600 e não exceda o valor de €1 100 ficam sujeitas princípio da unidade do imposto sobre o rendimento pes- a uma redução no subsídio de férias ou nas prestações soal (artigo 104.º, n.º 1, da CRP), dos princípios da igual- correspondentes ao 14.º mês, auferindo o montante Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2329 calculado nos seguintes termos: subsídio/prestações = 4º = 1320 - 1,2 x remuneração base mensal. Importa recordar, como premissa pré-compreensiva 3 - O disposto nos números anteriores abrange todas da presente argumentação, o contexto jurídico que en- as prestações, independentemente da sua designação volveu por parte do Tribunal Constitucional, com os formal, que, direta ou indiretamente, se reconduzam fundamentos constantes o Acórdão nº 353/2012, a de- ao pagamento do subsídio de férias a que se referem claração da inconstitucionalidade, com força obrigatória aqueles números, designadamente a título de adicionais geral, das normas constantes do artigo 21º e também à remuneração mensal. do artigo 25º da Lei n.º 64-B/2011 que aprovou o Or- 4 - O disposto nos n.ºs 1 e 2 abrange ainda os con- çamento do Estado para 2012. tratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares ou coletivas, na modalidade de avença, com 5º pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de duas prestações de igual montante. O Tribunal Constitucional apreciou, então, a suscita- 5 - O disposto no presente artigo aplica-se após terem ção de um problema de constitucionalidade fundado na sido efetuadas as reduções remuneratórias previstas no repartição desigual de encargos públicos com o equilíbrio artigo 27.º bem como as constantes do artigo 31.º financeiro do Estado entre, por um lado, trabalhadores 6 - O disposto nos números anteriores aplica-se ao sub- ativos do setor público (artigo 21º) e reformados e pen- sídio de férias que as pessoas abrangidas teriam direito sionistas (artigo 25º), a quem foi determinada a suspensão a receber, incluindo pagamentos de proporcionais por dos subsídios de férias e de Natal e, por outro, os traba- cessação ou suspensão da relação jurídica de emprego. lhadores ativos do setor privado, a quem não foi exigido 7 - O disposto nos números anteriores aplica-se igual- um sacrifício idêntico. mente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja 6º em efetividade de funções quer esteja fora de efetividade. 8 - O Banco de Portugal, no quadro das garantias de O Tribunal, no aresto mencionado no n.º 4 deste independência estabelecidas nos tratados que regem a requerimento e de, algum modo, na linha do Ac. União Europeia, toma em conta o esforço de contenção nº 396/2011, admitiu como legítima alguma diferencia- global de custos no setor público refletido na presente ção entre “quem recebe por verbas públicas e quem atua lei, ficando habilitado pelo presente artigo a decidir, em no setor privado da economia, não se podendo conside- alternativa a medidas de efeito equivalente já decididas, rar, no atual contexto económico e financeiro, injustifi- suspender o pagamento do subsídio de férias ou quais- cadamente discriminatória qualquer medida de redução quer prestações correspondentes ao 14.º mês aos seus de rendimento dirigida apenas aos primeiros”. trabalhadores durante o ano de 2013, em derrogação das obrigações decorrentes da lei laboral e dos instrumentos 7º de regulamentação coletiva relevantes. Contudo, o mesmo órgão não deixou de considerar 9 - O regime fixado no presente artigo tem natureza que a liberdade do legislador em recorrer ao corte de imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer remunerações e pensões que auferem por verbas públi- outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e cas, tendo em vista atingir o equilíbrio orçamental, não sobre instrumentos de regulamentação coletiva de tra- seria ilimitada, pelo que “a diferença entre o grau de balho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado sacrifício para aqueles que são atingidos por esta medida ou modificado pelos mesmos.” e para os que não são não pode deixar de ter limites”, importando ter em conta que “a dimensão da desigual- 3º dade do tratamento tem de ser proporcionada às razões que justificam esse tratamento desigual, não podendo Cumpre assinalar que as normas contidas nos núme- revelar-se excessiva “. ros 1 e 2 do artigo 29º: 8º a) Se aplicam, por força da remissão feita para a norma do nº 9 do artigo 27º do mesmo diploma, quer a Atenta a fundamentação exposta, o Tribunal Cons- titulares de órgãos de soberania e pessoas que desempe- titucional declarou a inconstitucionalidade das normas nhem cargos públicos nos diversos setores da Adminis- do artigo 21 º e do artigo 25º da Lei do Orçamento para tração, quer a trabalhadores com qualquer modalidade 2012, com fundamento na violação do princípio da de relação jurídica de emprego público, sendo todos igualdade, conjugado com o princípio da proporciona- eles, para os efeitos deste requerimento, designados por lidade, tendo-o feito nos seguintes termos: trabalhadores ativos do setor público; “A diferença de tratamento é de tal modo acentuada b) Na medida em que determinam a suspensão do e significativa que as razões de eficácia da medida ado- subsídio de férias ou de quaisquer prestações correspon- tada na prossecução do objetivo da redução do défice dentes ao 14º mês aos referidos trabalhadores, mantêm público para os valores apontados nos memorandos uma medida equivalente à que constava das normas do de entendimento não tem uma valia suficiente para artigo 21º da Lei do Orçamento de Estado para 2012 (1), justificar a dimensão de tal diferença, tanto mais que importando, todavia, assinalar uma diferença entre os poderia configurar-se o recurso a soluções alternativas dois regimes: enquanto as duas disposições impugnadas para a diminuição do défice quer do lado da despesa neste requerimento determinam, apenas, a suspensão ( .. .) quer do lado da receita (. .. ). Daí que seja evidente do 14º mês, já as normas do artigo 21º do Orçamento que o diferente tratamento imposto a quem aufere re- de Estado de 2012 impunham cumulativamente com munerações e pensões por verbas públicas ultrapassa os idêntica medida, também a suspensão do 13º mês (sub- limites da proibição do excesso em termos de igualdade sídio de Natal). proporcional”. 2330 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 9º 14º O artigo 29º da Lei que é objeto do presente pedido No que concerne ao segundo argumento, parece evi- de fiscalização de constitucionalidade, em articulação dente que a capacidade económica para pagar impostos com outras disposições de natureza fiscal em sede de não é determinada pela maior ou menor estabilidade do IRS constantes do mesmo diploma, mantém um tra- vínculo laboral, já que: tamento tributário diferenciado para certas categorias a) Um determinado sujeito passivo pode beneficiar de cidadãos, como os trabalhadores do setor público, de uma menor garantia de subsistência do vínculo e ter do qual resulta um esforço acrescido face àquele que é uma capacidade económica substancialmente superior exigido aos restantes trabalhadores no ativo. a outro com um vínculo laboral mais estável (como é o caso, exemplificativo, de profissionais famosos das artes 10º e espetáculos e do desporto que podem auferir, com um Sucede que, em matéria fiscal, o critério de dife- contrato de um só ano, um rendimento que um funcio- renciação constitucionalmente admitido na tributação nário público poderá não receber em muitos anos); do rendimento pessoal é o critério da capacidade con- b) As reduções salariais no setor público têm afetado tributiva (n.º 1 do artigo 104º da Constituição), o qual mesmo aqueles funcionários com vínculos precários e a corporiza operativamente o princípio da igualdade na termo certo (como será o caso dos professores contratados). repartição dos encargos públicos entre os cidadãos, não podendo a aplicabilidade do mesmo critério cingir-se O acolhimento deste argumento obrigaria a uma aos impostos, já que se impõe a quaisquer tributos de tributação que examinasse, setor a setor e empresa a caráter parafiscal, em nome dos princípios constitucio- empresa, o nível de estabilidade e de precariedade do nais da universalidade e da igualdade, bem como do vínculo laboral dos diferentes trabalhadores, antes de princípio da prevalência da substância sobre a forma graduar em conformidade as diferentes taxas de im- que inere ao Estado material de direito. posto, o que se afiguraria não apenas ilógico mas tam- Assim, bém impraticável. 11º Dito isto, Embora do ponto de vista contabilístico se possa dizer 15º que a suspensão do subsídio de férias consistirá numa medida que incide sobre a despesa pública, enquanto Sem embargo de o artigo 29º da Lei que aprova o um agravamento fiscal constituirá uma medida do lado Orçamento de Estado para o ano de 2013 ter mantido da receita, verifica-se que essa distinção é contabilís- um regime tributário diferenciado entre trabalhadores tica e formal pois, de um ponto de vista substantivo e do setor público e do setor privado, diferença que o Tri- jurídico-constitucional, a suspensão do pagamento do bunal Constitucional admite, em tese, poder ocorrer em subsídio de férias aos funcionários públicos e pensio- razão do critério do “recebimento por verbas públicas”, nistas traduz-se num esforço contributivo acrescido que importa registar que o mesmo preceito legal reduziu, lhes é unilateralmente exigido para o financiamento do também, a desproporção entre as duas categorias de Estado e que envolve uma ablação do seu rendimento trabalhadores na repartição de sacrifícios destinados a anual, pelo que consistirá num verdadeiro imposto. garantir o equilíbrio orçamental. 12º 16º A desigualdade que subsiste na tributação entre traba- Poderá mesmo afirmar-se que, na norma mencionada lhadores do setor público e do setor privado, em detri- no número anterior, a desigualdade que subsiste, quando mento dos primeiros, terá de ancorar, por conseguinte, comparada com o regime julgado inconstitucional cons- em fundamentos materiais adequados, e não tanto em tante do artigo 21 º da Lei de Orçamento de Estado para argumentos de maior fragilidade como os que consta- 2012, deixou de assumir o nível de desproporção previa- vam do Relatório relativo à lei do Orçamento de 2012, mente existente, passando por exemplo a diferenciar-se de acordo com os quais: quantitativamente, a partir do valor de 1.100 euros, na base da suspensão do montante equivalente a um salário i) Os trabalhadores ativos do setor público benefi- mensal para a função pública. ciariam, em média, de retribuições superiores às do Contudo, setor privado; ii) Os mesmos trabalhadores teriam uma maior ga- 17º rantia de subsistência do vínculo laboral. Se é um facto que as opções normativas constantes 13º do diploma que é objeto deste pedido de fiscalização traduzem um esforço de aproximação em relação à Quanto ao primeiro argumento, importa esclarecer orientação jurisprudencial do Tribunal Constitucional que ele contraria o sentido dos princípios jurídico-cons- ínsita no Ac. n.º 353/2012, a qual admite uma desi- titucionais da “capacidade contributiva” e da “unidade gualdade de tratamento tributário entre categorias do imposto”, acolhidos na norma constante do n.º 1 do de trabalhadores nos limites da razoabilidade, cum- artigo 104º da Constituição, já que a fixação do imposto pre contudo interpelar o órgão máximo de Justiça sobre o rendimento não é aferida em função de médias Constitucional sobre se essa aproximação terá sido de retribuição de distintas categorias profissionais, mas suficiente e adequada, à luz do princípio constitu- sim em razão dos rendimentos e das necessidades de cional da igualdade conjugado com o princípio da cada sujeito ou agregado familiar. proporcionalidade. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2331 18º A. Da inobservância pela norma do artigo 77º do critério da “igualdade proporcional” na tributação de reformados No juízo de proporcionalidade sobre a conformi- dade das normas sindicadas com a Constituição não 24º podem deixar de ser tidas em conta, a par do esforço de redução quantitativa da desproporção pré-existente Reza o seguinte o artigo 77º da Lei em apreciação: na distribuição de sacrifícios entre as duas categorias de trabalhadores, outros fatores tais como: “Artigo 77.º a) A equidade e justiça na repartição desses sacrifícios; Suspensão do pagamento do subsídio de férias b) A proibição do excesso na diferenciação dos sa- ou equivalentes de aposentados e reformados crifícios entre categorias de trabalhadores. 1- Durante a vigência do PAEF, como medida exce- cional de estabilidade orçamental, é suspenso o paga- 19º mento de 90% do subsídio de férias ou quaisquer presta- Sendo o próprio Tribunal Constitucional, no já citado ções correspondentes ao 14.º mês, pagas pela CGA, IP., Acórdão n.º 353/2012, que recorda que “(…) quanto maior pelo Centro Nacional de Pensões e, diretamente ou por é o grau de sacrifício imposto aos cidadãos para a satisfa- intermédio de fundos de pensões, por quaisquer entida- ção de interesses públicos, maiores são as exigências de des públicas, independentemente da respetiva natureza equidade e justiça na repartição desses sacrifícios” cumpre e grau de independência ou autonomia, nomeadamente destacar, tal como se observou nos números 10º e 13º deste as suportadas por institutos públicos, entidades regula- requerimento e atento o disposto no nº 1 do artigo 104º doras, de supervisão ou controlo, e empresas públicas, da Constituição, que a capacidade contributiva respeitante de âmbito nacional, regional ou municipal, aos aposen- ao imposto sobre o rendimento pessoal é aferida por cada tados, reformados, pré-aposentados ou equiparados cuja sujeito ou agregado familiar em razão do seu rendimento pensão mensal seja superior a e 1 100. e necessidades. 2-Para efeitos do disposto no número anterior, consi- 20º dera-se a soma de todas as pensões devidas a qualquer título percebidas por um mesmo titular e com a mesma Uma menor consideração do princípio da capacidade natureza, nomeadamente pensões de sobrevivência, sub- contributiva pessoal pela norma impugnada pode condu- zir, em diversos casos e ao arrepio do n.º 1 do disposto venções e prestações pecuniárias equivalentes que não no artigo 104º da Constituição, a situações de tributação estejam expressamente excluídas por disposição legal, e regressiva do rendimento das pessoas singulares na medida pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Pensões e, em que, quem tenha um nível de rendimento menor pode diretamente ou por intermédio de fundos de pensões, por vir a ser obrigado, em razão do seu estatuto de funcionário quaisquer entidades públicas, independentemente da res- público, a fazer um esforço contributivo sensivelmente petiva natureza e grau de independência ou autonomia, maior do que quem tenha um nível de rendimento superior, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, en- importando aferir se, nesses cenários de desigualdade, o tidades reguladoras, de supervisão ou controlo, e empre- referido esforço contributivo é ou não excessivo, o que sas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal. envolve a submissão da mesma norma a um teste de pro- 3- Para efeitos do disposto nos números anteriores, porcionalidade. considera-se que têm a mesma natureza, por um lado, as 21º pensões, subvenções e prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do Idêntico teste, por uma aproximada ordem de razões, ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão. deve ser feito à norma do n.º 2 do artigo 29º que opera uma 4- Os aposentados cuja pensão mensal seja igual ou redução no valor do subsídio de férias aos trabalhadores do superior a € 600 e não exceda o valor de € 1100 ficam su- setor público, cuja remuneração de base mensal seja igual jeitos a uma redução no subsídio ou prestações previstos ou superior a 600 euros e não exceda o valor de 1.100 euros. no n.º 1, auferindo o montante calculado nos seguintes ter- Nestes termos, mos: subsídio/prestações = 1188 - 0,98 x pensão mensal. 22º 5- Durante a vigência do PAEF, como medida excecional Impõe-se a suscitação do controlo da constituciona- de estabilidade orçamental, o valor mensal das subvenções lidade das normas dos números 1 e 2 do artigo 29º da mensais vitalícias, depois de atualizado por indexação às Lei nº 66-B/2012 e, a título consequente, das restantes remunerações dos cargos políticos considerados no seu cál- normas do mesmo preceito legal, na medida em que culo, é reduzido na percentagem que resultar da aplicação subsistem dúvidas sobre se as referidas normas obser- dos números anteriores às pensões de idêntico valor anual. vam “os limites da proibição do excesso em termos de 6- O disposto no presente artigo aplica-se cumulati- igualdade proporcional” (Acº nº 353/2012 do Tribunal vamente com a contribuição extraordinária prevista no Constitucional) extraídos da conjugação das normas do artigo seguinte. artigo 13º e do nº 1 do artigo 104º da Constituição, com 7- No caso das pensões ou subvenções pagas, diretamente a norma do n.º 2 do artigo 18º, da mesma Constituição. ou por intermédio de fundos de pensões, por quaisquer en- tidades públicas, independentemente da respetiva natureza II. A tributação de reformados e pensionistas e grau de independência ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, 23º de supervisão ou controlo, e empresas públicas, de âmbito As normas dos artigos 77º e 78º da Lei n.º 66-B/2012, nacional, regional ou municipal, o montante relativo ao sub- relativas à tributação dos reformados e pensionistas sídio cujo pagamento é suspenso nos termos dos números suscitam três ordens de dúvidas em matéria de consti- anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, tucionalidade que se passa seguidamente a referir. IP., não sendo objeto de qualquer desconto ou tributação. 2332 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 8- O disposto no presente artigo abrange todos os apo- 28º sentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que Se no caso dos trabalhadores do setor público a desigual- recebam as pensões e ou os subsídios de férias ou quais- dade de tratamento tributário em relação aos trabalhadores quer prestações correspondentes ao 14. º mês, pagos pelas do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudência entidades referidas no n.º 1, independentemente da natu- constitucional, uma justificação dentro de certos limites, reza pública ou privada da entidade patronal ao serviço da centrada no critério do “recebimento por verbas públicas” qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja si- ou de estes descontos ou contribuições resultarem de ati- tuação específica o Tribunal Constitucional reconhece no vidade por conta própria, com exceção dos reformados e Ac. n.º 353/2012, o referido critério justificante não vale pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 127/2011, de exatamente da mesma forma, já que as pensões recebidas 31 de dezembro, alterado pela Lei n.º 20/2012, de 14 de de instâncias públicas tiveram, como contrapartida, as maio, e das prestações indemnizatórias correspondentes contribuições que os mesmos e as entidades empregadoras atribuídas aos militares com deficiência abrangidos, res- efetuaram para a segurança social durante a sua vida de petivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, trabalho. alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 93/83, de 17 de fevereiro, 29º 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.ºs A desconsideração do princípio da capacidade con- 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo tributiva pelos preceitos sindicados (articulados com Decreto-Lei n. º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos outras disposições de agravamento fiscal constantes Decretos-Leis n. ºs 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 do diploma), na medida em que não toma em conta de agosto, e pelo Decreto-Lei n. º 250/99, de 7 de julho. os rendimentos e necessidades do agregado familiar, é 9- O regime fixado no presente artigo tem natureza im- suscetível de gerar situações de tributação regressiva perativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras do rendimento de reformados em termos pelo menos normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre ins- idênticos em relação à situação problemática referida trumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos no n.º 20 deste requerimento, importando aferir-se: de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos a) Existe fundamento para essa situação de desigual- mesmos. dade em que o reformado pensionista é sujeito a um es- 25º forço contributivo específico em razão da sua condição; A argumentação expendida nos n.ºs 3 a 22 deste reque- b) Se esse esforço viola, ou não, o princípio da proi- rimento relativa à suspensão do pagamento do subsídio bição do excesso. de férias aos trabalhadores ativos do setor público é 30º extensível, com adaptações, à questão de suspensão do pagamento de 90% do subsídio de férias, ou de quaisquer Cumpre, assim: prestações correspondentes ao 14º mês, a reformados e a) Por identidade de razão com o questionamento da pensionistas, determinada pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 77º do constitucionalidade do artigo 29º, promover a fiscalização diploma em apreciação, acrescendo ainda a essa dúvida da constitucionalidade da norma contida no número 1, e, de constitucionalidade, uma outra sobre a conformidade a título consequencial, das restantes normas do artigo 77º das mesmas normas com o princípio da proteção da da Lei em exame, na medida em que as mesmas inobser- confiança. vem “os limites da proibição do excesso em termos de 26º igualdade proporcional” extraídos da conjugação das nor- mas do artigo 13º e do n.º 1 do artigo 104º, com a norma No que concerne às pessoas cuja pensão seja superior do n.º 2 do artigo 18º da Constituição da República; a 1.100 euros, a suspensão de 90% do subsídio de férias b)Por força da aplicação, com adaptações, da argu- prevista no n.º 1 do artigo 77º implica um tratamento mentação constante dos números 46º a 53º deste requeri- diferenciado em matéria de tributação de rendimento mento, suscitar o controlo da conformidade das normas dos reformados e pensionistas em relação aos demais referidas na alínea anterior com o princípio da proteção cidadãos que não sejam trabalhadores ativos do setor da confiança, previsto no artigo 2º da Constituição. público, e que se traduz numa redução de 6,43% do ren- dimento anual dos primeiros, a qual se associa numa plu- B. Da suscetibilidade de violação do princípio da igualdade pe- ralidade de casos, à eventual diminuição de rendimento las normas contidas no artigo 78º, por força de criação de resultante da alteração dos escalões e das taxas do IRS. um “imposto de classe” destinado a tributar agravadamente Ora, pensionistas e sujeitos a eles equiparados. 27º 31º Se, de acordo com o n.º 1 do artigo 104º da Constituição, a capacidade contributiva respeitante ao imposto sobre o O artigo 78º da Lei n.º 66-B/2012 dispõe o seguinte: rendimento pessoal é aferida por cada sujeito ou agregado familiar em razão do seu rendimento e necessidades, e in- “Artigo 78.º tegrando a suspensão do valor de 90% do subsídio de férias Contribuição extraordinária de solidariedade o conceito material de tributação fiscal sobre o rendimento 1- As pensões pagas a um único titular são sujeitas a pessoal dos reformados, regista-se que estes, sem funda- uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), mento material razoável, são discriminados negativamente nos seguintes termos: em termos de esforço tributário em face de outras categorias de cidadãos, nomeadamente dos trabalhadores no ativo do a) 3,5% sobre a totalidade das pensões de valor men- setor privado. sal entre € 1 350 e € 1 800; Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2333 b) 3,5% sobre o valor de €1 800 e 16% sobre o rema- na parte relativa às contribuições do beneficiário, das nescente das pensões de valor mensal entre €1 800,01 prestações pecuniárias vitalícias devidas por compa- e €3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre nhias de seguros. 3,5% e 10%; 5- Para efeitos de aplicação do disposto nos n.ºs 1 a c) 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal 3, considera-se a soma de todas as prestações da mesma superior a 3 750. natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando- se que têm a mesma natureza, por um lado, as prestações 2 - Quando as pensões tiverem valor superior a €3 750 atribuídas por morte e, por outro, todas as restantes, são aplicadas, em acumulação com a referida na alí- independentemente do ato, facto ou fundamento sub- nea c) do número anterior, as seguintes percentagens: jacente à sua concessão. a) 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor 6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no pre- do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor; sente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida b) 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o inferior a €1 350 o valor da contribuição devida é apenas valor do IAS. o necessário para assegurar a perceção do referido valor. 7- Na determinação da taxa da CES, o 14. º mês 3 - O disposto nos números anteriores abrange, além das ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devi- mensalidades autónomas. das a qualquer título a aposentados, reformados, pré-apo- 8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP., no caso das sentados ou equiparados que não estejam expressamente pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicita- no âmbito do sistema complementar, designadamente no dores, e a favor da CGA, IP., nas restantes situações, regime público de capitalização e nos regimes comple- competindo às entidades processadoras proceder à de- mentares de iniciativa coletiva, independentemente: dução da contribuição e entregá-la à CGA, IP., até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas a) Da designação das mesmas, nomeadamente pen- as prestações em causa. sões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemni- 9- Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obri- zações por cessação de atividade, prestações atribuídas gadas a comunicar à CGA, IP., até ao dia 20 de cada no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, forma que revistam designadamente, pensões de reforma independentemente de os mesmos atingirem ou não, de regimes profissionais complementares; isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES. b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, 10- O incumprimento pontual do dever de comuni- e do grau de independência ou autonomia da entidade cação estabelecido no número anterior constitui o res- processadora, nomeadamente as suportadas por insti- ponsável máximo da entidade, pessoal e solidariamente tutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, à CGA e ao CNP da CES que estas instituições deixem regional ou municipal, caixas de previdência de ordens de receber e pelo reembolso às entidades processadoras profissionais e por pessoas coletivas de direito privado de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição ou cooperativo, designadamente: das importâncias por estas indevidamente abonadas em i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do consequência daquela omissão. regime geral de segurança social; 11- O regime fixado no presente artigo tem natureza ii) Caixa Geral de Aposentações (CGA), com exceção imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras nor- das pensões e subvenções automaticamente atualizadas mas, especiais ou excecionais, de base legal, conven- por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, cional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de para essas remunerações; trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicita- mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias dores (CPAS); correspondentes, atribuídas aos deficientes militares iv) Instituições de crédito, através dos respetivos fun- abrangidos, respetivamente pelo Decreto-Lei n.º 43/76, dos de pensões, por força do regime de segurança social de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 93/83, substitutivo constante de instrumento de regulamentação de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de coletiva de trabalho vigente no setor bancário; 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de v) Companhias de seguros e entidades gestoras de julho, pelas Leis n.ºs 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, fundos de pensões. de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 248/98, c) Da natureza pública, privada ou outra, da entidade de 11 de agosto, e 250/99, de 7 de julho.” patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou 32º contribuições resultarem de atividade por conta própria, Em síntese: bem como de serem obrigatórios ou facultativos; d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contra- a) As normas contidas nas alíneas do número 1 do tual subjacente à sua atribuição, e da proteção conferida, artigo 78º do diploma que é objeto do presente pedido de base ou complementar. preveem que as pensões de valor mensal situado entre 1.350 e 3.750 euros fiquem sujeitas a uma contribuição 4- O disposto nos números anteriores não é aplicável extraordinária de solidariedade, fixada entre taxas de à componente de reembolso de capital, exclusivamente 3,5% e de 10%; 2334 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 b) As normas constantes das alíneas do n.º 2 do pre- Do exposto, parece evidente que, ceito legal referido na alínea anterior estipulam que, em acumulação com a taxa de 10% acabada de referir, o 36º montante das pensões que exceda 12 vezes o valor do IAS A medida fiscal prevista no artigo 78º ao incidir, e que não ultrapasse 18 vezes aquele valor fique sujeito a como se antecipou, sobre uma categoria específica de uma taxa de 15%, enquanto o montante das pensões que cidadãos, reforça a desigualdade na repartição do es- ultrapasse 18 vezes o valor do IAS seja tributado com forço fiscal, já que não assenta no critério da capacidade uma taxa de 40%. contributiva, constituindo uma medida com caracterís- 33º ticas potencialmente arbitrárias e discriminatórias que A contribuição extraordinária de solidariedade assume penaliza uma classe ou categoria social determinada, a natureza de um imposto sobre rendimento pessoal que em violação do artigo 13º da Constituição. resulta ser distinto do IRS, na medida em que: 37º a) Atinge apenas uma “classe” ou categoria de pes- soas, os reformados e pensionistas, pré-aposentados e De acordo com a norma do n.º 1 do artigo 104º da equiparados e não a universalidade dos cidadãos; Constituição, os cidadãos são tributados no seu ren- b) Aparenta apresentar características não apenas de dimento pessoal através de um imposto único e pro- imposto sobre o rendimento pessoal, mas também de gressivo que deve ter “em conta” “as necessidades e imposto sobre o património mobiliário; os rendimentos do agregado familiar”, o que exclui a c) Incide sobre rendimentos brutos, enquanto o IRS possibilidade de uma tributação assente em critérios incide sobre rendimentos líquidos após se proceder às subjetivos, como o das categorias sociais ou funcionais deduções específicas previstas no artigo 53º do CIRS; em que o sujeito passivo se insere. d) A progressividade da contribuição extraordinária de Por conseguinte, solidariedade é distinta da progressividade dos escalões 38º do IRS; e) Apresenta-se como um imposto real que não toma Na medida em que o imposto sobre o rendimento em conta as necessidades e os rendimentos do agregado pessoal não está concebido na ordem jurídica portuguesa familiar, enquanto no IRS os rendimentos de pensões como um “imposto de classe”, assente na divisão dos são englobados e sobre eles são feitas deduções à coleta, cidadãos em diferentes categorias sociais e profissionais, que espelham a pessoalidade do imposto. ocupações e modos de vida, parece resultar que: a) Por imposição constitucional, o legislador não 34º pode modelar o imposto sobre o rendimento das pessoas Em razão destes atributos específicos, a taxa de so- singulares desconsiderando o critério da capacidade lidariedade determinada pelas normas constantes dos contributiva e substituindo-o por outro, à margem da números 1 e 2 do artigo 78º reflete uma fragmentação legitimação constitucional; da tributação do rendimento das pessoas singulares com b) A tributação sobre o rendimento pessoal dificil- agravamentos fiscais seletivos em razão de critérios de mente poderá ter outras razões de agravamento que não classe, o que colide com a exigência constitucional de as decorrentes dos critérios objetivos do princípio da unidade de tributação do rendimento das pessoas singu- capacidade contributiva, não parecendo admissível, à lares, prevista no n.º 1 artigo 104º da Constituição. luz da teleologia que inere à listagem exemplificativa constante da norma do n.º 2 do artigo 13º da Constitui- 35º ção, a criação de benefícios ou discriminações tributárias fixadas em razão da origem, condição social ou, acres- Paralelamente, a contribuição extraordinária de soli- centa-se aqui, da condição ou estatuto de atividade ou dariedade que impende sobre os reformados e pensionis- de inatividade laboral dos cidadãos. tas envolve um esforço fiscal muito intenso e despropor- cionado para os sujeitos passivos aos quais se aplica, do Nestes termos, que resultam situações objetivamente discriminatórias 39º e excessivas como a que resulta do seguinte exemplo: A contribuição extraordinária de solidariedade, na a) Conjugando a Contribuição Extraordinária de medida em que predica, progressivamente, valores Solidariedade com a nova tabela do IRS, com a taxa elevados e crescentemente desproporcionados na dis- adicional de solidariedade prevista no artigo 186º e com criminação tributária negativa do rendimento dos pen- a sobretaxa prevista no artigo 187º, verifica-se que um sionistas em face dos trabalhadores no ativo, carece de reformado que aufira uma pensão com o valor mensal fundamento constitucional e de cabal justificação em de 1.350 euros fica sujeito à taxa marginal de tributação termos de razoabilidade e de lógica redistributiva. de 34, a qual se eleva com o valor da pensão, atingindo É que, quanto a esse défice justificativo, cumpre 77% para um montante de 18 vezes o valor do IAS; assinalar que b) Em contraposição com a situação acabada de descre- 40º ver, para um contribuinte não pensionista, com idêntico rendimento, as taxas marginais de tributação são de 32% Os reformados e pensionistas, quando comparados e 54%, respetivamente, devendo, em comparação com os com os trabalhadores ativos, encontram-se numa situa- trabalhadores ativos do setor privado, acrescer, ainda, a ção de maior carência e vulnerabilidade material já que: diferenciação que resulta da suspensão do pagamento de não podem progredir em nenhuma carreira e aumentar o 90% do subsídio de férias a reformados e pensionistas. seu rendimento, não podem em muitos casos acumular a Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2335 pensão com rendimentos de trabalho e são objeto de um o histórico contributivo de cada beneficiário e não a aumento crescente com encargos no domínio da saúde, pensão presentemente recebida; pelo que, a ser admissível um critério de discriminação d) Essa contribuição, por se referir a rendimen- positiva, o mesmo poderia em tese operar justificada- tos passados que produziram todos os seus efeitos mente em favor dos pensionistas, mas já não em favor contributivos, seria sempre inconstitucional, por dos trabalhadores ativos em face dos primeiros. violação da proibição da retroatividade da lei fiscal agravadora, nos termos do n.º 3 do artigo 103º da 41º Constituição. 44º É certo que a situação de emergência financeira a que o Estado português se encontra sujeito obriga à Estima-se, em conclusão, que as normas contidas nos convocação de uma ponderação proporcional de bens, números 1 e 2 do artigo 78º, e a título consequente, as podendo essa exigência de proporcionalidade justifi- restantes normas do mesmo artigo, enfermam de incons- car a compressão de determinados direitos de natureza titucionalidade, radicada nos seguintes fundamentos: remuneratória, em nome de interesses públicos de alto a) A contribuição extraordinária de solidariedade relevo jurídico-constitucional. criada pelas mencionadas normas pode, atentas as suas Contudo, características fiscais autónomas ou próprias, ser de- 42º finida como um imposto diverso do IRS, pelo que ao Um qualquer “estado de necessidade” financeiro ou refletir uma fragmentação da tributação do rendimento fiscal não parece autorizar: das pessoas singulares, com agravamentos fiscais dita- dos para certas categorias de cidadãos, viola o princípio a) A criação de “impostos de classe” portadores de um da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, esforço fiscal desigualitário e excessivo em face das de- previsto no n.º 1 artigo 104º da Constituição; mais categorias de cidadãos e, mesmo que por hipótese b) A mesma contribuição, na medida em que tributa, fosse tida como admissível semelhante opção, importaria em acumulação com os agravamentos parafiscais pre- então, por razões lógicas, que o legislador estabelecesse vistos no artigo 77º e com os agravamentos orçamentais a identificação das classes e categorias especificamente em sede de IRS, uma categoria específica de pessoas a onerar atendendo, a título prévio, quer a critérios de ca- em razão de critérios ligados à sua condição ou estatuto pacidade económica, quer a critérios de justiça material, de inatividade laboral e não do critério constitucional o que manifestamente não sucedeu no caso “sub iuditto”; da capacidade contributiva, descrimina negativamente, b) Que as pensões de nível médio ou superior, por se de forma desproporcionada e sem justificação constitu- reportarem a uma minoria (embora expressiva) de pen- cional, os pensionistas, em relação aos trabalhadores no sionistas, possam ser submetidas a um agravamento ativo, do que resulta a violação dos princípios da igual- tributário profundamente desigual e até exorbitante, dade e da proporcionalidade, garantidos pelas disposi- já que os direitos fundamentais, com relevo para os ções normativas do n.º 1 do artigo 104º da Constituição direitos, liberdades e garantias, valem universalmente conjugadas com as normas do artigo 13º e com as do para todos os cidadãos nos termos do n.º 1 do art.º 12º n.º 2 do artigo 18º da mesma Constituição. da Constituição e são, tal como sustenta Dworkin, “trunfos” contra as maiorias passíveis de legítima C. A desconformidade das normas sindicadas com os princípios invocação em juízo, em benefício de setores minori- da proteção de confiança, da proporcionalidade e da garantia tários da sociedade. de direitos patrimoniais associados à propriedade privada na afetação desfavorável do rendimento de pensionistas e 43º aposentados. Não se diga, por outro lado, que o propósito da con- 45º tribuição seria o de aproximar os reformados e pen- O Tribunal Constitucional reconhecera já no Ac. sionistas do regime aplicável aos funcionários ativos, nº 353/2012 que a “situação específica dos reformados designadamente no que respeita a contribuições obriga- e aposentados se diferencia da dos trabalhadores da Ad- tórias para a segurança social, carecendo em absoluto ministração Pública no ativo, sendo possível quanto aos semelhante tipo de fundamento de sustentação lógica primeiros convocar diferentes ordens de considerações e jurídica, na medida em que: no plano da constitucionalidade”. a) A carreira contributiva de reformados e pensionis- tas, em vista de um direito em formação, já se concluiu, 46º tendo aquele direito sido constituído, de forma plena, A par da discriminação factual de que os reformados na respetiva esfera jurídica; foram objeto em termos de esforço fiscal em relação a b) Enfermaria de um vício lógico, a pretensão de pen- trabalhadores ativos por força das leis do Orçamento de sionistas e reformados virem a contribuir para um sis- Estado para 2012 e 2013, a especificidade do seu esta- tema previdencial sobre os benefícios que auferem desse tuto jurídico pode ancorar-se nas seguintes premissas: mesmo sistema, pelo fato de se terem já tomado - por direito próprio - beneficiários do mesmo sistema; a) A ordem jurídica portuguesa reconhece a existência c) Uma contribuição que tivesse por objetivo com- de uma relação sinalagmática entre o sistema previden- pensar um eventual desfasamento entre a pensão aufe- ciário e os contribuintes da segurança social, no marco rida e as contribuições do trabalhador e do empregador da qual os pensionistas fizeram um investimento de efetuadas no passado teria sempre de respeitar, em vir- confiança e que garante que todo o tempo de trabalho tude dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, releve para o cálculo das pensões; 2336 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 b) Essa relação permite distinguir a diferente na- 50º tureza das taxas pagas pelos trabalhadores no ativo à As normas do artigo 78º da Lei impugnada afrontam segurança social, através de descontos no seu venci- o princípio da proteção da confiança (deduzido do ar- mento, relativamente aos impostos que, no quadro de tigo 2º da Constituição), na medida em que a aplicação uma relação unilateral, são pelo mesmo trabalhador das taxas nele previstas, quando acumuladas com as pagos ao Estado; medidas parafiscais previstas no artigo 77º do mesmo c) A mesma ordem jurídica, embora aceite a redu- diploma e com o aumento da tributação referido no tibilidade (por via tributária ou inclusivamente por nº 35º deste requerimento, frustram de forma súbita, força de outros atos como a penhora) das pensões que em muitos casos exorbitante e carente de fundamento por virtude dessa relação sinalagmática são devidas constitucional, as legítimas expectativas dos pensionis- aos reformados e aposentados, não deixa de reconhe- tas em auferirem uma pensão cujo valor efetivo, depois cer um domínio de intangibilidade a essas prestações de sujeito a tributação, se não afaste excessivamente do (cujo valor é variável em função do rendimento) e valor esperado e calculado nos termos da lei aplicável que se encontra salvaguardado por força da aplicação no momento da aposentação, atentas as contribuições dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa efetuadas e a salvaguarda do seus direitos adquiridos. humana e da garantia do núcleo de direitos patrimo- 51º niais conexos com o direito de propriedade privada. Cumpre, a este propósito, enfatizar com muita clareza i) Da inobservância do princípio da proteção de confiança que, no tocante a pensionistas e reformados se está, efetivamente, perante autênticos direitos adquiridos tal No que concerne à primeira questão, a norma do nº 4 como se encontram definidos nos termos dos artigos 66º do artigo 63º da Constituição estabelece que “todo o e 100º da Lei de Bases da Segurança Social, e não apenas tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o perante direitos em formação. cálculo das pensões de velhice e invalidez independen- temente do setor de atividade em que tiver sido prestado 52º “, não assumindo este princípio normativo o caráter de uma norma programática, mas uma natureza precetiva na A lesão ao princípio da proteção da confiança ainda se pode tomar mais evidente em dois tipos de situações medida em que é qualificado pela doutrina de referência que se passa seguidamente a mencionar. como um direito social de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (-), sendo inconstitucional toda a 53º lei que desconsidere no cálculo das pensões parcelas do tempo de trabalho ou que opere, nestas últimas, redu- As medidas previstas nos n.ºs 1 e 2 artigo 78º ao inci- ções arbitrárias que equivalham a essa desconsideração. direm, de acordo com o n.º 3 deste artigo, sobre certifi- cados de reforma da segurança social e outras prestações 48º pecuniárias que operem como pensões complementares e cuja subscrição voluntária pelos cidadãos tenha sido O princípio acabado de expor deve ser conjugado com incentivada pelo Estado, vulneram o investimento de a relação sinalagmática estabelecida entre o sistema pre- confiança que estes fizeram na sua subscrição, por força videnciário e os contribuintes da segurança social e que é da desproporcionada e desnecessária tributação que reconhecida no artigo 54º da Lei de Bases da Segurança comportam, já que os mesmos cidadãos, ao abdicarem Social (-), sendo nessa relação direta “entre a obrigação de outro tipo de poupanças, descontaram valores da sua de contribuir e os direitos a prestações” que se funda retribuição para obterem um complemento de reforma o investimento de confiança dos cidadãos, assente no que passa a ficar severamente comprometido através de postulado de que as suas contribuições para a segurança um esforço fiscal equiparado ao das pensões. Por outro lado, social durante todo o tempo de trabalho se traduzirão no valor de uma pensão, calculada de acordo com a lei 54º aplicável no momento da aposentação, valor que não poderá ser abrupta e drasticamente reduzido pelo Estado. A redação do n.º 4 do artigo 78º, quando conjugada com o disposto no n.º 3, revela a incidência deste im- 49º posto sobre os juros de aplicações puramente privadas bem como sobre o respetivo capital quando não resul- O princípio ínsito no n.º 4 do artigo 63º da Consti- tem, exclusivamente, de contribuições do beneficiá- tuição deve ainda ser conjugado com a proteção devida rio, o que se mostra desconforme com o princípio da a direitos adquiridos dos pensionistas, expressamente proteção da confiança e com a proteção constitucional reconhecida pelo artigo 66º e pelo artigo 100º da refe- da propriedade, tal como consagrada no artigo 62º da rida Lei de Bases da Segurança Social, determinando Constituição já que: este último preceito que “o desenvolvimento e a regu- a) A realização daquelas aplicações foi incentivada lamentação da presente lei não prejudicam os direitos pelo legislador, designadamente através da concessão de adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo benefícios fiscais, pelo que a alteração legislativa agora da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões operada assume uma natureza gravosa e contraditória que resultem de remunerações registadas na vigência com as expectativas criadas pelo mesmo legislador; daquela legislação “. b) Ao incidir de forma muito significativa sobre o Ora, capital, o imposto é confiscatório e expropriativo, na Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2337 medida em que representa uma descapitalização notória, iii) Diminuição do núcleo essencial de direitos patrimoniais arbitrária e desigual de aplicações financeiras realizadas conexos com o direito de propriedade privada por reformados, até em comparação com aplicações de outra natureza. 60º A carga de esforço tributário que é potenciada em ter- ii) Da afetação desproporcionada do direito mos excessivos pelo disposto no artigo 78º do diploma a uma sobrevivência com um mínimo de qualidade ora sindicado pode, igualmente, pôr em causa direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade pri- 55º vada, ou se se quiser, da propriedade societário-pensio- Tal como foi antecipado no n.º 46 deste requerimento, nista que se reconduz à norma do n.º 1 do artigo 620 da existem no ordenamento português disposições legais Constituição e que beneficia, com adaptações, do regime que admitem a redutibilidade das pensões, mormente em garantístico dos direitos, liberdades e garantias contido caso de penhora, o que significa que, independentemente no artigo 18º da mesma Constituição. dos descontos feitos, o sistema admite a ablação parcial do seu valor quando esteja em causa a prevalência de 61º outros direitos ou interesses constitucionalmente pro- Existem, na verdade, tal como se demonstra no n.º 35 tegidos, embora essas reduções se encontrem sujeitas deste requerimento, cargas de esforço fiscal relativas à observância de uma parcela intangível. a uma pluralidade de níveis de rendimento que, por efeito da aplicação da contribuição extraordinária de 56º solidariedade, podem revestir, pela sua desnecessidade, desproporção quantitativa e falta de fundamento num A título de exemplo, a norma da alínea b) do n.º 1 do critério constitucional aceitável como o da capacidade artigo 824º do Código de Processo Civil veda a penhora contributiva, um caráter expropriatório ou confiscatório de dois terços das pensões de aposentação, regalia so- que atinge o núcleo essencial de direitos patrimoniais cial, seguro, renda vitalícia ou qualquer pensão dessa conexos ao direito de propriedade privada, impedindo natureza. nomeadamente que os rendimentos líquidos dos pen- 57º sionistas lhes proporcionem uma existência condigna e com um mínimo de qualidade. O Tribunal Constitucional sobre esta matéria tem entendido que o direito do credor em realizar o seu 62º crédito fundamenta-se no direito de propriedade o qual pode colidir com o direito do pensionista a receber uma Em conclusão, cumpre também suscitar o controlo pensão que lhe garanta “uma sobrevivência condigna” da constitucionalidade das normas dos n.ºs 1 e 2 do (artigos 1º e 63º na Constituição), pelo que o sacrifício artigo 78º do diploma em apreciação, com fundamento do direito do credor em não satisfazer o seu crédito na na eventual violação do núcleo essencial de direitos totalidade à custa do valor das pensões do devedor “será patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n.º 1 do constitucionalmente legítimo se for necessário e ade- artigo 62º da Constituição e de acordo com o disposto quado à salvaguarda do direito fundamental do devedor no n.º 2 do artigo 18º da Constituição.” a uma sobrevivência com um mínimo de qualidade” impondo-se que o legislador adote “um critério de pro- 2. Pedido formulado no processo n.º 5/2013 porcionalidade na distribuição dos custos do conflito” No âmbito do processo n.º 5/2013, foi pedida, por um (Ac. n.º 349/91). Grupo de Deputados (do PS) à Assembleia da República, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da 58º inconstitucionalidade: Limites de natureza análoga ditados por exigências a) Das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do artigo 77.º da de proporcionalidade na redução do valor das pensões LOE 2013, com fundamento na violação dos princípios da por via tributária, tendo em vista a salvaguarda de uma proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado existência condigna dos pensionistas, devem igualmente de Direito contemplado no artigo 2.º da CRP, da igualdade impor-se no esforço fiscal que recai sobre os reformados perante a repartição dos encargos públicos, coberto pelo e pensionistas. artigo 13.º, n.º 1, da CRP, da proporcionalidade, decorrente, 59º designadamente, do princípio da dignidade da pessoa hu- mana, tutelado pelo artigo 1.º da CRP e do princípio do Sucede que a carga de esforço crescentemente des- Estado de Direito, bem como os artigos 62.º, 63.º, 105.º e proporcionada que impende sobre as pensões, e que é 106.º, n.º1, todos da CRP; claramente exemplificada na alínea a) do n.º 35º deste b) Da norma constante do artigo 78º da mesma lei, requerimento pode ter comprimido, para além do ad- por violação do artigo 104.º da CRP, dos princípios da missível, nas pensões a partir de 1350 euros, dimensões proteção da confiança, da igualdade perante os encargos constitucionalmente protegidas pelo artigo 1º em con- públicos e ainda dos artigos 62.º e 63.º da CRP, e por jugação com as normas dos n.ºs 1 e 3 do artigo 63º da violação do princípio da igualdade (artigoº 13.º da CRP) Constituição, atento o facto dessas normas, ignorando na medida em que se pretenda impôr um adicional de o princípio da capacidade contributiva, terem a po- sacrífico assumidamente equivalente entre funcionários tencialidade de afetar as condições de “sobrevivência e pensionistas, ex-funcionários e não, o que consiste com um mínimo de qualidade” de muitos pensionistas em tratar de modo idêntico destinatários em situação e respetivos agregados. diferente. 2338 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 c) Das normas constantes do artigo 29.º da mesma lei, do montante anual da pensão perdida, no período em por violação dos princípios da proteção da confiança, de- causa, passaria, num dos casos indicados, para 41%, e corrente do princípio do Estado de Direito contemplado no outro para 54 %, sempre em termos nominais (e sem no artigo 2.º da CRP, da igualdade face à repartição dos argumentar com o caso das pensões de valor superior encargos públicos, coberto pelo artigo 13.º, n.º 1, da CRP, a 4250 euros). bem como da proporcionalidade, nos seus segmentos da 6. No ordenamento orçamental instituído para 2013, adequação e necessidade, em termos equivalentes aos nenhuma norma prevê qualquer efeito compensatório aduzidos a propósito das normas do artigo 77.º, n.ºs 1 e 2, específico para o facto dos destinatários de normas para além dos artigos 106.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, a), ambos orçamentais plurianuais que se sucederam transitarem da CRP. da alçada do artigo 27.º da LOE 2112 - que só por ter sido declarado inconstitucional deu espaço, doutro modo É a seguinte a fundamentação do pedido: inexistente, para a solução aqui em causa - para a do artigo 75.º da LOE 2013 já amputados, por via de desa- “Inconstitucionalidade das normas do artigo 77.º, propriação ilegítima (suspensão de pagamento de subsí- n.ºs 1 e 2, da LOE 2013 dios), de 7,1 % a 14,2% do valor anual da pensão. Alcance Normas e princípios constitucionais violados 1. As normas supra citadas impõem aos pensionistas 7. São violados os princípios da proteção da con- - que tinham visto amputado pela LOE 2012 o valor fiança, decorrente do princípio do Estado de Direito anual das suas reformas, a título de “suspensão de pa- contemplado no artigo 2.º da Constituição, da igualdade gamentos de subsídios, até mais de 14,2% - um novo perante a repartição dos encargos públicos, coberto pelo programa plurianual de amputações, indo até mais de artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, da proporcionalidade, 6,4% em cada ano, que pretende aplicar-se, como o decorrente, designadamente, do princípio da dignidade anterior se propunha, durante a vigência do PAEF”. da pessoa humana, tutelado pelo artigo 1.º da Constitui- Como nas normas orçamentais que as precederam, a ção e do princípio do Estado de Direito, bem como os amputação inicia-se a partir da pensão mensal de 600 eu- artigos 62.º e 63.º da Constituição e ainda o artigo 105.º ros, e atinge o nível máximo a partir da pensão mensal da Constituição de 1100 euros. 8. Amputar, com os efeitos referidos, pensões al- 2. Com o programa agora reformulado, alcançar-se-á cançadas com base em vidas de trabalho e de carrei- em três anos (2012, 2013, 2014) uma ablação efetiva, só ras contributivas nos termos fixados pela lei, esforço a este título de suspensão de pagamento de subsídios, de dos próprios e, com essa estrita finalidade, de terceiros até mais de um quarto do valor anual das suas pensões - quando a própria lei reconhece como relação sina- (27%), em termos nominais. lagmática direta a relação entre contribuição e pres- 3. Esta medida entra em vigor fazendo corpo com tação (Código dos Regimes Contributivos do Sistema outra (artigo 77.º, n.º 6) que, adicionalmente, retira aos Previdencial da Segurança Social, aprovado pela Lei pensionistas 3,5% a 10% do montante anual das pensões n.º 110/2009,de 16 de setembro, art.º 112, n.º 3) - é na faixa situada entre as pensões de 1350 e de 3750 euros ferir gravemente a confiança no Estado de Direito. 0s mensais, aplicando-se, a partir desse montante, ablações cidadãos têm direito a esperar que o Estado honre os mais severas (v. art.º77.º da LOE 2013). Tal significa, seus compromissos, em especial quando já cumpriram em dois exercícios orçamentais, uma desapropriação os seus. A comunidade deixa de ter razões para confiar cumulativa de mais 7 a 20%, que eleva, na prática, o no Estado e na lei, se estes não sustentam a sua promessa valor acima indicado de 27% para 34%, no caso de uma perante os mais velhos - em particular quando estes já pensão de 1350 euros (e para 47%, no caso de uma pen- satisfizeram, em tempo oportuno, tudo o que lhes era são de 3750 euros, para não argumentar com os impactos pedido em contrapartida pela lei. mais drásticos sobre as pensões a partir daí). 9. Fazer isso em relação a pessoas que, para além 4. Em relação a um pensionista com um valor de de terem cumprido a sua parte, já não podem alterar pensão como o indicado (1350 euros) -e a partir daí os seus planos de vida face ao incumprimento público, com expressão bem mais elevada-, só o programa é uma ofensa qualificada ao princípio da proteção da cumulativo (v. art.º 77.º, n.º 6, da LOE 2013), que se confiança, praticada sobre expectativas que são, entre poderia denominar “suspensão/redução de subsídios todas, merecedoras de uma proteção reforçada. mais contribuição extraordinária (pressupondo que esta 10. Quer quanto aos pensionistas que nunca foram cumulação ablativa pretende aplicar-se, no mínimo, servidores públicos, quer quanto aos que o foram, a neste e no próximo ano orçamental), completaria, no muito significativa diferença de tratamento que é ins- período em referência, a ablação de mais de um terço tituída em seu desfavor, no contexto orçamental em do montante anual, nominal, da pensão - em adição à que ocorre, não só se afasta de qualquer justificação punção fiscal. atendível (o critério da eficácia resultante da facilidade 5. Acresce que as duas medidas vêm a luz num qua- na execução não pode ser invocado em anos consecu- dro caracterizado por um drástico agravamento fis- tivos - no que aliás se desautoriza a si próprio) como, cal, decorrente da redução do número de escalões e da utilizando o critério introduzido pelo TC, e para mais aplicação de uma sobretaxa de 3,5% no âmbito do IRS constando de novo de normas orçamentais plurianuais, - um quadro que é, por igual, aplicado aos pensionistas. exorbita de qualquer tolerável limiar de sacrifício. Prescindindo de entrar em linha de conta com todo o 11. Se se atentar que a posição dos pensionistas, edifício do IRS e do efeito que lhe é acrescentado pela comparada com as demais posições de proveniência redução de escalões e outras alterações, e considerando de receita/redução de despesa, carrega aos ombros o apenas o efeito, isolado, da “sobretaxa”, a percentagem peso das medidas, declaradas inconstitucionais, já su- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2339 portadas, encontrando-se assim em desigual ponto de contexto for, não é só de confiança - mas de mais do partida criado ilegitimamente pelo legislador, ressalta o que isso - que devemos falar. caráter desproporcionado e excessivo da diferenciação 18. As ablações em causa, operando a título defini- reformulada. E não é admissível que um décimo de um tivo e desacompanhadas, como são, de compensação catorze avos do valor anual da pensão (0,07%) com- adequada, até mesmo quando reconhecidas inconsti- pense neste plano qualquer diferença, ou seja expressão tucionais, revestem caráter confiscatório (cf. Meneses séria de uma consideração da situação específica dos Leitão, «Anotação», in Revista da Ordem dos Advoga- pensionistas (como no Relatório se faz crer). dos, 2012, pág. 415ss), também em consonância com 12. As medidas legislativas até aqui analisadas ofen- doutrina e jurisprudência de vários países europeus, a dem o princípio da proporcionalidade em pelo menos começar pela Alemanha, e de tribunais internacionais dois dos seus segmentos, adequação e necessidade. (cf., por todos, J. C. Loureiro, «Adeus ao Estado Social», 13. Essas medidas não são adequadas para atingir ou pág. 115ss). Em síntese: pensões resultantes da contri- fomentar o fim que visam, isto é o fim (imediato) da buição e do esforço individual, pressupondo prestações consolidação orçamental. Mesmo que o Tribunal deva não irrelevantes do próprio e de terceiros e servindo de atender à perspetiva ex ante do legislador, baseando o fundamento a planeamento individual de existência, em seu juízo na apreciação dos factos, nos conhecimentos especial na velhice, constituem ou, consoante a ordem técnicos e de ciência - particularmente da ciência eco- jurídica concreta, são créditos privados que equivalem nómica - e nas prognoses que o legislador poderia e a propriedade, para o efeito de beneficiarem de proteção deveria fazer tendo em conta a experiência, é evidente constitucional não menor da que é atribuída a este direito que as medidas que agora se repetem não permitem (entre nós, art.º 62, n.º2, da Constituição). atingir nem fomentar o fim visado, antes se mostram 19. As normas em causa, diferentemente dos cha- até contraproducentes. mados “chevaliers budgétaires”, constituem típicas normas orçamentais, pelo que sujeitas ao princípio da 14. O legislador devia ter tido em conta a experiência anualidade, a que constitucionalmente está submetido de 2011 e 2012 e os ensinamentos da ciência econó- o orçamento. Em sede orçamental, a ultra atividade é mica no momento da produção das normas referidas, incompatível com a Constituição (cf. Moura Ramos, de- não podendo deixar de concluir pela sua inadequação, claração de voto, Ac. n.º 353/2012). É infringida a norma como não pode agora o Tribunal, fazendo o juízo que que consta do artigo 106, n.º 1, da Constituição. o legislador deveria ter evidentemente feito, deixar de concluir pela inadequação e consequente violação do Inconstitucionalidade do artigo 78.º da LOE 2013 princípio da proporcionalidade. 15. Do mesmo modo, e tal como no ano transato, as Alcance medidas analisadas não se afiguram as menos drásticas, ou as menos restritivas, dentro de um espetro alargado 20. Estabelece-se aqui um imposto a que se dá o de alternativas, antes se configurando como as mais nome de contribuição extraordinária de solidariedade: fáceis e as que menos esforços envolvem da parte do um imposto sobre o tipo de rendimento pensão (ou para Estado. Os repetidos anúncios por parte do Governo de este efeito assim considerado) que é, declaradamente, que é possível reduzir a despesa do Estado em vários moldado por forma a infligir um sacrifício equiparável milhares de milhões de euros dá força a esta convicção (esta medida visa alcançar um efeito equivalente à me- de que as medidas em causa são inconstitucionais por dida de redução salarial, lê-se no Relatório OE2013, violação do segmento da necessidade do princípio da pág. 51) ao das “reduções remuneratórias” aplicadas os proporcionalidade. funcionários públicos em 2011 e anualmente renovadas até agora. Também neste sentido é claro o Relatório cit., 16. Como o evidenciam anteriores abordagens de- onde se lê que o aumento da despesa que resulta das senvolvidas no TC, a imposição de diferenciação de alterações no regime dos subsídios, vencimentos e pen- tratamento como esta não poderia ser objeto de “medida sões, alegadamente decorrentes do Acórdão do TC, será plurianual”— por um lado por ser a ultra atividade compensado por medidas de caráter fiscal (pág.47). incompatível com a Constituição, por outro por a ne- 21. Na verdade, o que é exigido de quem já concluiu cessidade e justificação da medida não poderem verifi- a sua carreira contributiva, e com base nela formou o seu car-se senão em relação ao horizonte de um orçamento direito a uma específica pensão como é aqui o caso, não (artigo 106.º n.º 1 da Constituição). pode ser equiparado, ou sequer aproximado, às “parti- 17. As pensões, de específico valor, atribuídas a pes- cipações patrimoniais” a que se reconduzem as contri- soas, em resultado de contribuições, próprias e alheias, buições e quotizações próprias do sistema de segurança e em concretização, já subjetivada, do direito consti- social. Falta aí, de todo, a “relação sinalagmática” que tucional à segurança social, prevista no artigo 63.º da a própria ordem jurídica a reconhece (cf. Código e Lei Constituição, devem ser havidas como bens privados, citados). O regime traçado facilita a conclusão ao consa- isto é, propriedade para os efeitos da proteção constante grar uma completa indiferença à diferente natureza das do artigo 62.º da Constituição, nomeadamente do seu “pensões”, de origem contributiva e não contributiva, e n.º 2. Não seria compreensível que na ordem constitucio- prestações e rendimentos análogos abrangidos. nal portuguesa o direito a uma pensão, fixado em certo 22. Tendo presente a referência do Relatório do valor nos termos da lei e atribuído a uma pessoa, com OE2013 às reduções remuneratórias, a alternativa à os pressupostos dela constantes, tivesse uma proteção qualificação fiscal é ver-se aqui uma pura redução de inferior à propriedade (no sentido constitucional) e a pensões escondida sob a designação de contribuição, já sua sustentação, nessa esfera, ficasse apenas entregue que as entidades a quem é consignado o produto dela aos cuidados do princípio da proteção da confiança. (ISS, I.P. e CGA, I.P.) são afinal as que deveriam colo- Quando se amputa uma pensão de velhice, seja em que car o seu valor nas mãos dos titulares das pensões e os 2340 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 próprios proponentes da solução usam abertamente o destinatários das normas orçamentais plurianuais que modelo sacrificial e legal das “reduções remuneratórias” se sucederam transitarem da alçada dos artigos sacri- (cf. OE2013 Relatório ). ficiais da LOE 2012 - interrompidos pelo acórdão do TC na sua pretensão de vigência plurianual - para a das Normas e princípios constitucionais violados presentes normas da LOE 2013 já amputados, por via 23. Vista a contribuição como imposiç5o de natu- de ilegítima apropriação, de 7% a 14% do valor anual reza fiscal, é violado o artigo 104.º da Constituição, da remuneração. que prevê um imposto sobre o rendimento “único” 29. Assim, o “programa de diferenciação/ablação” e personalizado (“tendo em conta as necessidades e em subsídio que subjazia à norma de 2012 visava re- rendimentos do agregado familiar”), o que nesta cons- tirar aos trabalhadores da função pública, nos anos de trução é infringido. 2012, 2013, 2014, até 42,8% (3x14,2) a mais que aos 24. A interpretar-se este sacrifício adicional como outros destinatários não abrangidos por este tipo de redução de tipo análogo que é mantida para funcionários sacrifícios. Com o novo dispositivo, a diferenciação - ou seja, outra pura amputação de pensão - estão então sacrificial imposta, a este título, fica ainda em 28,5% (ou em causa os princípios da proteção da confiança, da seja, sobrevivem dois terços do programa diferenciador igualdade perante os encargos públicos e os artigos 62.º original, em ambiente bem mais agravado para todos, e 63.º da Constituição, sendo inteiramente aplicáveis, e também, e ao mesmo nível, para os destinatários do e correlativamente agravados, os juízos e conclusões “programa”). formulados a propósito da suspensão de subsídio de 30. Cumulando com a redução remuneratória, que férias. continua a operar, o diferencial em desfavor dos traba- 25. Acresce que se está fora do âmbito pessoal ver- lhadores da função pública, naquele período, ascende sado no Acórdão do TC n.º 396/2011 (“servidores pú- a 39,5% do valor da remuneração anual, logo a partir blicos”, “ vencendo por verbas públicas”, “com especial dum vencimento de 1500 euros. vínculo à prossecução do interesse público”) - para além de se exceder, no concreto regime instituído, o “limiar Normas e princípios constitucionais violados de sacrifício” a que aí se faz referência — pelo que a 31. A solução imposta viola o princípio da proteção imposição de um adicional de sacrifício assumidamente da confiança, o princípio da igualdade face à repartição equivalente entre funcionários e pensionistas, ex-fun- dos encargos públicos e o art.º 106, n.º 1, da Constituição cionários e não, consistindo em tratar de modo idêntico (anualidade). destinatários em situação diferente, representa violação, 32. Viola, além disso, o princípio da proporcionali- noutra dimensão, do princípio da igualdade ( art.º 13.º dade, nos seus segmentos da adequação e necessidade, da Constituição ). em termos equivalentes aos acima aduzidos a propósito das normas do artigo 77.º, n.ºs 1 e 2, que se dão aqui Inconstitucionalidade dos artigos 29.º da LOE 2013 por reproduzidos. 33. Ao já aduzido, acresce que o Estado não sustenta Alcance o seu compromisso em termos de retribuição, mas sus- 26. Impõe-se aqui ao grupo que, por comodidade de tenta o mesmo grau exigência em matéria de duração expresso, se designará genericamente de trabalhadores e qualidade na prestação do trabalho, o que acarreta, da função pública, que tinham visto, pela LOE de para lá da violação do art.º 59.º n.º 1 a) da Constituição, 2012, amputado, até mais de 14,2%, o valor anual da como apontado por Meneses Leitão (ROA, cit) - vio- sua remuneração - sacrifício já efetivamente suportado lação que também aqui se invoca - ofensa ao princípio com que, também eles, transitam para a esfera do pre- da confiança. sente normativo orçamental - um programa plurianual 34. A diferença de tratamento, na dimensão, “muito específico de novas amputações, que pretende vigorar, significativa”, que é instituída em desfavor dos traba- como o anterior, “durante a vigência do PAEF”, indo lhadores da função pública, a partir dos que apenas até 7,1% em cada ano (“suspensão/redução do sub- ganham 600 euros mensais, no contexto orçamental sídio”). Alcança-se assim, em três anos (2012, 2013, em que agora ocorre, não só se afasta de qualquer 2014), uma ablação, só a este título, de mais de um justificação atendível (o critério da eficácia não pode quarto do valor anual do seu vencimento (28,4%). ser invocado em vista de orçamentos futuros em anos Tomando em consideração a “redução remunerató- consecutivos), como ultrapassa o limiar de sacrifí- ria”, logo no vencimento de 1500 euros mensais, a cio, utilizando o critério que foi introduzido pelo “perda”, no período (e sem tomar em consideração TC. Neste rumo, constitucionalmente desautorizado, a esfera fiscal), eleva-se para 38,9% do valor da re- releva ainda a ultra atividade da norma (pretensão a muneração anual (sendo a partir daí os números bem vigorar para lá do ano em causa), incompatível com mais elevados). a Constituição. 27. A presente medida sacrificial ocorre no qua- 35. Deve também frisar-se que o sacrifício extrafiscal dro, já referido, de um acentuado agravamento fis- dos trabalhadores da função pública “compara” agora cal, decorrente da redução do número de escalões e com o tratamento, em primeiro lugar em sede extrafis- da aplicação de uma sobretaxa de 3,5% no IRS, em cal, dado às demais proveniências de receita/redução de que é tudo, por igual, aplicado aos trabalhadores da despesa, elegíveis para a partilha do sacrifício, levando função pública. às costas todo o peso das medidas declaradas inconstitu- 28. Com efeito, no ordenamento orçamental insti- cionais que já suportaram - o que faz ressaltar o caráter tuído, como ocorre com os pensionistas atingidos, ne- excessivo, e excessivamente diferenciado, do tratamento nhuma norma atribui qualquer efeito útil ao facto dos que lhes é aplicado. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2341 36. A violação do princípio da igualdade avulta, em É a seguinte a fundamentação do pedido: particular, se se notar que em relação a outros contra- tos, ou outros vínculos sinalagmáticos de que emergem “Da inconstitucionalidade dos artigos 27.º, 29.º, posições devedoras e mesmo pagamentos regulares da 31.º e 45.º parte do Estado, não foi aplicada ablação idêntica - como 1. O artigo 27.º da LOE 2013 mantém as reduções se só em relação a “trabalho” e “pensões” as regras e das remunerações totais ilíquidas mensais dos cidadãos princípios da Constituição; fora do âmbito fiscal, per- elencados no n.º 9 desse artigo, bem como no artigo 31.º, mitissem amputações e cortes por via legal deste tipo e que têm em comum o facto de auferirem remunerações dimensão, o que não pode aceitar-se. suportadas diretamente pelo Estado ou por entidades 37. A regra orçamental em causa pretende-se de efeito públicas, reduções que oscilam entre os 3,5%, no caso plurianual, e de âmbito de vigência reportado à vigên- dos cidadãos com remuneração superior a 1500 euros cia do PAEF, pelo que, conforme já invocado, viola o mensais, e 10% no caso das remunerações de valor art.º 106 n.º 1 da Constituição ”. superior a 4.165 euros. 2. Esta disposição é idêntica à já consagrada nos 3. Pedido formulado no processo n.º 8/2013 Orçamentos do Estado para 2011 e para 2012, sendo No âmbito do processo n.º 8/2013, foi pedida, por um assim aplicada pelo terceiro ano consecutivo. Grupo de Deputados (do PCP, do BE e do PEV) à Assem- 3. Acresce que o artigo 29.º da LOE 2013 suspende bleia da República, a apreciação e declaração, com força o pagamento do subsídio de férias ou quaisquer outras obrigatória geral, da inconstitucionalidade: prestações correspondentes ao 14.º mês, na totalidade, a) Das normas constantes dos artigos 27.º, 29.º e con- para os mesmos cidadãos, mas vai mais longe, ao prever sequentemente do artigo 31.º, e 45.º, da LOE2013, por a redução desse mesmo subsídio a todos os cidadãos violação do princípio da dignidade da pessoa humana previstos no n.º 9 do artigo 27.º e no artigo 31.º, desde consagrado no artigo 1.º da CRP, do princípio da con- que as respetivas remunerações excedam os 600 euros fiança enquanto elemento estruturante do Estado de direito mensais. democrático consagrado no artigo 2.º, do princípio da 4. Por seu lado, o artigo 45.º da LOE 2013 determina proibição do excesso em termos de igualdade proporcio- que todos os acréscimos ao valor da retribuição horária nal consagrado no artigo 13.º, do direito à contratação referentes a pagamento de trabalho extraordinário pres- coletiva consagrado no artigo 56.º, n.º 3, do direito ao tado em dia normal de trabalho, pelos mesmos cidadãos salário consagrado no artigo 59.º, n.º 1, a), bem como elencados no n.º 9 do artigo 27.º, cujo período normal das obrigações decorrentes de contrato na elaboração do de trabalho não exceda sete horas por dia nem 35 horas Orçamento do Estado nos termos do artigo 105.º, n.º 2, por semana sofram um corte de 12,5% da remuneração todos da CRP, para além do caso julgado formado pelo na primeira hora, e de 18,75% da remuneração nas horas Acórdão n.º 353/2012; ou frações subsequentes. b) Das normas constantes do artigo 77.º da referida lei, 5. O que está em causa é portanto a admissibilidade por violação do princípio da confiança enquanto elemento constitucional das reduções salariais, pela prestação de estruturante do Estado de direito democrático, consagrado trabalho normal ou extraordinário, e da suspensão dos no artigo 2.º da CRP, bem como do direito à segurança so- subsídios de férias, conjugadamente, nos exatos termos cial previsto no artigo 63.º, n.ºs 1, 3 e 4 ambos da CRP; previstos na LOE 2013. c) Das normas constantes do artigo 78.º da mesma lei, 6. Trata-se pois de saber em que medida é constitu- por violação do princípio da confiança enquanto elemento cionalmente admissível que o legislador determine o estruturante do Estado de direito democrático consagrado corte das remunerações dos trabalhadores que exercem no artigo 2.º, bem como do princípio da proibição do ex- funções públicas ou equiparadas, pondo em causa o seu cesso em termos de igualdade proporcional consagrada no direito à retribuição. artigo 13.º, ambos da CRP. 7. Esta questão foi já objeto de decisão do Tribunal d) Do artigo 117.º, n.º 1, da mesma lei, por violação Constitucional, através do Acórdão n.º 396/2011, que do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, dos apreciou o corte das remunerações previstas no Orça- direitos dos trabalhadores em situação de desemprego e mento do Estado para 2011, idênticas às previstas no de doença consagrados no artigo 59.º, n.º 1, alíneas e) e f), artigo 27.º da LOE 2013, não se pronunciando pela sua e do direito à segurança social consagrado no artigo 63.º, inconstitucionalidade. n.º 3, todos da CRP. 8. lmporta porém lembrar que o citado acórdão as- e) Do artigo 186.º (na parte em que altera os artigos sentou o seu juízo no pressuposto de que tal redução 68.º, 71.º, 72.º, 78.º, 85.º e adita o artigo 68.º-A ao Có- seria uma “medida idónea para fazer face à situação digo do IRS da mesma lei), por violação da proibição do de défice orçamental”. Dando como adquirido que “só excesso em termos de igualdade proporcional consagrada a diminuição de vencimentos garantia eficácia certa no artigo 13.º da CRP e por violação da progressividade e e imediata” para garantir “resultados a curto prazo” do princípio da capacidade contributiva do imposto sobre na consolidação orçamental. Por não haver “razões de o rendimento consagrados no artigo 104.º, n.º 1, ambos evidência em sentido contrário”, o Tribunal considerou da CRP; que a medida prevista para 2011 se incluía ainda “den- f) Do artigo 187.º da mesma lei, por violação da proi- tro dos limites do sacrifício que a transitoriedade e os bição do excesso em termos de igualdade proporcional montantes das reduções ainda salvaguardavam”. consagrada no artigo 13.º, por violação da unidade e pro- 9. Como é sabido porém, chamado a decidir sobre gressividade do imposto sobre o rendimento previsto no idênticos cortes salariais contidos no Orçamento do artigo 104.º n.º 1, ambos da CRP e por violação de caso Estado para 2012, conjugados com a suspensão dos julgado pelo Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Consti- subsídios de férias e de Natal dos cidadãos que auferem tucional. remunerações públicas, o Tribunal Constitucional, atra- 2342 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 vés do Acórdão n.º 353/2012, considerou que a conjuga- protegido (neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital ção entre o congelamento de salários e pensões do setor Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano- público vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes tada, 4. edição, 2007, pág. 393). desde 2011 e o corte dos subsídios de férias e de Natal de 17. Mesmo admitindo, como mera hipótese de ra- 2012 aplicáveis aos trabalhadores e pensionistas do setor ciocínio que o chamado PAEF (Plano de Assistência público, ultrapassavam de forma evidente os limites do Económica e Financeira) assinado entre o Governo sacrifício a que aludia o Acórdão n.º 396/2011. Português e a “troika” formada pelo FMI, BCE e CE, ou 10. Assim, o Tribunal Constitucional declarou in- que a redução do défice das contas públicas, correspon- constitucional o corte dos subsídios de férias e de Natal dam a interesses constitucionalmente protegidos, sem- dos funcionários e pensionistas do setor público, por pre haverá que verificar se os cortes nas remunerações violação do princípio da igualdade, na sua dimensão previstos respeitam o princípio da proporcionalidade, de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13.º enquanto pressuposto decisivo do respeito pelo princípio da Constituição. constitucional da igualdade. 11. Vemos assim que, ainda que o Tribunal Consti- 18. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, o tucional tenha admitido a constitucionalidade de cortes respeito pelo princípio da proporcionalidade impõe a salariais até um certo limite, a proteção do direito dos proibição do excesso, em três diferentes dimensões: a trabalhadores à remuneração, o cumprimento pontual adequação ou idoneidade (as medidas devem revelar-se dos contratos e a proporcionalidade na imposição de como um meio adequado para a prossecução dos fins sacrifícios aos cidadãos por parte do Estado, não são visados); a exigibilidade, necessidade ou indispensabi- valores alheios à ordem constitucional portuguesa. E lidade (as medidas devem revelar-se necessárias porque todos eles estão em causa na LOE 2013. os fins visados não podem ser obtidos por outros meios 12. Com efeito, diversas disposições constitucionais, menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias); com projeção em diplomas legislativos, revelam não e finalmente a proporcionalidade em sentido estrito (os ter sido intenção do legislador constituinte dar o aval a meios devem situar-se na justa medida). reduções salariais. 19. Entendem os requerentes que nenhum destes 13. Tal resulta do artigo 1.º que se refere à dignidade pressupostos é respeitado na LOE 2013. Senão vejamos: da pessoa humana e ao empenhamento do Estado na 20. Quanto à adequação aos fins visados, ao contrá- construção de uma sociedade livre, justa e solidária; rio do que acontecia em 2011, existem hoje evidências do artigo 9.º, d) que considera tarefa fundamental do de que tal não se verifica. Com efeito, tendo sido as Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida reduções salariais, e o corte dos subsídios de férias e de do povo; do artigo 59.º, n.º 1, a) que consagra o direito Natal, apresentadas como as medidas mais eficazes para à retribuição do trabalho de modo a garantir uma exis- a redução do défice das contas públicas no imediato, os tência condigna; do artigo 59.º, n.º 2, d) que estabelece dados disponíveis, relativos à execução orçamental de a incumbência do Estado de estabelecer e atualizar o 2012, revelam a ineficácia dessas medidas, devido ao salário mínimo nacional; do artigo 59.º, n.º 3, segundo efeito recessivo que delas decorrem. Os cortes salariais o qual os salários gozam de garantias especiais nos não são, portanto, medidas adequadas para a redução termos da lei; ou o artigo 81.º, a) que estabelece como do défice público. incumbência prioritária do Estado promover o aumento 21. Aliás, essa redução foi anunciada para que se do bem-estar social e económico e da qualidade de vida obtivesse um valor de 4,5% do défice público, quando das pessoas, em especial das mais desfavorecidas. é já hoje reconhecido pelo próprio Governo que esse 14. Mais: o artigo 16.º da Constituição dispõe que valor será, quando muito, de 5%, e mesmo este valor os direitos fundamentais consagrados na Constituição só será atingido através de medidas extraordinárias não não excluem quaisquer outros constantes das leis e das previstas inicialmente no Orçamento do Estado para regras aplicáveis de Direito Internacional. É o caso do 2013. Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais 22. Quanto à indispensabilidade dessas medidas, e Culturais, de 16 de dezembro de 1966, ratificado sem sustentam os requerentes idêntica conclusão. Tais me- reservas através da Lei n.º 45/78, de 11 de julho, que didas não são indispensáveis, podendo e devendo os reconhece no artigo 7.º o direito a uma remuneração que objetivos por elas, alegadamente, visados, ser obtidos proporcione, no mínimo, a todos os trabalhadores um de outro modo, designadamente com a renegociação de salário equitativo e uma existência decente para eles e parcerias público-privadas que constituem pesadíssimos para as suas famílias. encargos para o Estado, com o recurso a uma justa tri- 15. Decisivo porém, é o facto do direito à retribuição butação dos rendimentos de capital (matéria que adiante do trabalho constituir um direito fundamental, consa- será autonomamente abordada), ou com a renegociação grado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição, dos encargos da dívida soberana portuguesa perante os de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias credores internacionais. (conforme Acórdãos n.ºs 373/91 e 498/2003 do Tribunal 23. Registe-se, aliás, que a previsão de despesa Constitucional), sendo-lhe aplicável o mesmo regime com pessoal para 2013 representa apenas 20,46% garantístico. do total da despesa corrente do Estado (cfr. Quadro 16. Assim, as restrições salariais impostas pelo le- III.1.2 na página 95 do Relatório do Orçamento do gislador, incluindo tanto as reduções remuneratórias Estado para 2013 que acompanhou a Proposta de Lei como a suspensão do subsídio de férias, não sendo ex- n.º 103/XII). pressamente autorizadas pela Constituição, só seriam 24. Dir-se-á que as alternativas acima referidas, a tí- admissíveis para resolver problemas de ponderação de tulo meramente exemplificativo, decorreriam de opções conflitos entre bens ou direitos constitucionais, ou seja, políticas, não desejadas pelo Governo em funções. É para salvaguarda de um interesse constitucionalmente certo. Mas não se diga que tais medidas seriam impos- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2343 síveis, ao ponto tornar inevitáveis os cortes nos salários cortes nos salários dos trabalhadores que exercem fun- e nas pensões previstos na LOE 2013. ções públicas. 25. Aliás, quando se trata de avaliar sacrifícios im- 34. Para além dos cortes nos salários, entre 3,5% e postos aos rendimentos do trabalho e das pensões, com 10% previstos no artigo 27.º, a suspensão do subsídio de base na sua suposta inevitabilidade, tendo em conta uma férias previsto no artigo 29.º, e a redução dos valores da situação de grave crise financeira, ninguém de boa-fé retribuição horária referentes ao pagamento de trabalho pode abstrair das causas dessa crise e das respetivas extraordinário previstas no artigo 45.º, são reduzidos responsabilidades. entre 35% e 40% valores de ajudas de custo referidas 26. Todos convirão que a situação de crise financeira nos artigos 42º. e 44.º. que o país atravessa não foi da responsabilidade dos 35. Mas muito mais significativa é a introdução de trabalhadores por conta de outrem, ou dos reformados, uma sobretaxa de 3,5% no IRS (prevista no artigo 187.º sejam do setor público ou do setor privado. As respon- da LOE 2013, e cuja inconstitucionalidade será adiante sabilidades da crise financeira decorrem, entre outras advogada), a redução do número de escalões desse im- causas, - todos o sabem - de desmandos cometidos pelo posto, a eliminação ou redução das deduções de despe- setor financeiro, muitos deles com relevância criminal, sas com saúde, educação e habitação, que, em conju- da própria natureza das operações especulativas, e da gação com os cortes nos salários e nas pensões e com ausência de regulação e de supervisão que os permi- a suspensão dos subsídios de férias, corresponde a um tiram. verdadeiro confisco de grande parte dos rendimentos 27. E a crise das dívidas soberanas decorre - tam- do trabalho, de proporções intoleráveis. bém todos o sabem - da opção política tomada pelos 36. A conjugação dos cortes nos salários e nas pen- Governos, de evitar a falência dos bancos à custa dos sões, com o agravamento da carga fiscal, conduz a que contribuintes. muitos trabalhadores ou reformados, que vivem exclu- 28. No caso português, só para citar o caso mais sivamente dos rendimentos do seu trabalho, presente ou conhecido do Banco Português de Negócios, o Estado passado, se vejam privados de meios de subsistência por assumiu já um encargo estimado em 3.405,2 milhões uma decisão do legislador, que revela pouco respeito de euros, entre 2010 e 2012, que pode chegar, no limite, pela dignidade do ser humano, valor primeiro em que aos 6.509 milhões, mais juros e contingências, caso assenta a ordem constitucional portuguesa. não se venha a verificar qualquer tipo de recuperação 37. É posta assim em crise a garantia constitucional de ativos transferidos do BPN para o Estado, segundo de direito ao salário de forma a garantir uma existência as conclusões aprovadas pela Comissão Parlamentar condigna [artigo 59.º, n.º 2, alínea a)]. de Inquérito ao Processo de Nacionalização, Gestão e 38. Os artigos 27.º, 29.º, 31.º e 45.º da LOE 2013 Alienação do BPN em 16 de novembro de 2012. violam também o artigo 105.º da Constituição e o prin- 29. Acresce que na LOE 2013 se verifica uma dispa- cípio da confiança, na medida em que se traduzem num ridade entre a tributação dos rendimentos do trabalho, incumprimento contratual por parte do Estado. com taxas que chegam aos 48%, no caso de rendimentos 39. De facto, o n.º 2 do artigo 105.º da Constitui- coletáveis superiores a 80.000 euros anuais, a que se ção determina que o Orçamento do Estado é elaborado acrescentam contribuições adicionais de solidariedade tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de com taxas de 2,5% e 5%, conforme os rendimentos se contrato. situem, respetivamente, entre 80.000 e 250.000 euros e 40. Ora, a relação existente entre os trabalhadores acima deste valor, em flagrante disparidade com taxas li- que exercem funções públicas e o Estado, é, indubita- beratórias e especiais de 28% aplicáveis aos rendimentos velmente, uma relação contratual, regulada através do de capital, juros, dividendos e mais valias. Esta matéria vínculo público de nomeação e do Regime do Contrato será adiante abordada, mas fica desde já assinalada, de Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 59/2008, de como elemento decisivo na consideração da violação 11 de setembro, alterado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 do princípio da igualdade de que enfermam os pesados de abril). sacrifícios impostos sobre os rendimentos do trabalho 41. Desse contrato, resulta o valor da remunera- (cortes de salários, pensões, subsídios e aumento enorme ção como elemento essencial [artigos 68.º, n.º 1, h) e de impostos) em contraste com a leveza dos encargos 214.º]. impostos sobre os rendimentos de capital. 42. Assim, na relação jurídica de emprego público, 30. No caso das parcerias público-privadas, segundo em que, em matéria de retribuição, o Estado é o devedor dados da Direção Geral o Orçamento, os custos para e o trabalhador o credor, o cumprimento do contrato o erário público foram de 987 milhões de euros em exige o pagamento pontual e integral da prestação a que 2012, serão de 884 milhões em 2013 e admite-se que o Estado se encontra juridicamente obrigado. aumentem para 1.581 milhões em 2014. 43. E o Estado não tem o direito de escolher en- 31. Como se pode então afirmar que o corte nos tre os credores a quem paga e aqueles a quem decide salários e nas pensões se afigura como o único meio não pagar. Não há qualquer fundamento constitucional idóneo, indispensável, e proporcional, para garantir a ou legal para que o Estado trate de forma diferente estabilização das contas públicas? os trabalhadores do setor público com quem assumiu 32. Há porém, outro aspeto a considerar quanto à obrigações contratuais e os credores internacionais ou proibição do excesso e aos limites exigíveis dos sa- os grupos económicos beneficiários de parcerias pú- crifícios, que tem que ver com a conjugação entre os blico-privadas, pagando pontualmente as prestações cortes salariais e a sobrecarga fiscal, sobretudo em sede destes negócios com que se comprometeu (com os mais de IRS. fortes), e arrogando-se o direito de não cumprir as obri- 33. É que os artigos 27.º, 29.º e 45.º não são as únicas gações remuneratórias contratualmente assumidas com disposições constantes da LOE 2013 que representam os trabalhadores (os mais fracos). 2344 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 44. Se se invoca a credibilidade do Estado português 56. Se o legislador pretende legitimar a prevalência perante os credores internacionais ou perante grupos absoluta, já que é disso que se trata, de disposições legais económicos, não será igualmente invocável, por maioria restritivas do direito à retribuição sobre quaisquer ins- de razão, a credibilidade do Estado perante os cidadãos trumentos de regulação coletiva de trabalho, está posto que têm como único meio de subsistência o cumpri- em causa o conteúdo essencial do direito fundamental mento das obrigações a que o Estado se obrigou para à contratação coletiva. com eles? 57. Os artigos 27.º, 29.º, 31.º e 45.º da LOE 2013, 45. Se no primeiro caso está em causa a credibi- violam portanto o disposto nos artigos 1.º, 2.º, 13.º, 56.º, lidade e a responsabilidade contratual do Estado, no n.º 3, 59.º, n.º 1, a) e 105.º, n.º 2 da Constituição. que se refere aos trabalhadores, está em causa tudo 58. Mas no caso vertente existe ainda uma clara vio- isso, mas também, fundamentalmente, o respeito pela lação do caso julgado pelo Tribunal Constitucional no dignidade do ser humano que vive exclusivamente do Acórdão n.º 353/2012. seu trabalho. 59. O referido Acórdão declarou inconstitucionais 46. Acresce que tanto o n.º 15 do artigo 27.º, como o as normas constantes da Lei do Orçamento do Estado n.º 9 do artigo 29.º, como o n.º 3 do artigo 45.º referem para 2012 que suspendiam o pagamento dos subsídios que os regimes de redução remuneratória neles previstos de férias e de Natal dos trabalhadores com funções pú- têm natureza imperativa, prevalecendo sobre instru- blicas e dos reformados, ressalvando apenas os efeitos mentos de regulação coletiva de trabalho e contratos produzidos em 2012. O que obviamente proíbe a adoção de trabalho, não podendo ser afastados ou modificados de medidas idênticas para 2013. pelos mesmos. 60. Acontece porém que a LOE 2013 mantém inte- 47. Estas disposições violam de forma flagrante o gralmente a suspensão do pagamento do subsídio de disposto no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição, que férias, não obstante a declaração de inconstituciona- confere às associações sindicais o direito e a competên- lidade. cia de exercer o direito de contratação coletiva, o qual 61. E incorreu num artifício destinado a defraudar é garantido nos termos da lei. os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, que 48. O direito à contratação coletiva insere-se no tí- consiste em subtrair o valor correspondente ao subsídio tulo II da Constituição, relativo aos direitos, liberdades de Natal através da criação de uma taxa adicional de e garantias, sendo-lhe diretamente aplicável o regime 3,5% sobre a remuneração anual, em sede de IRS. do artigo 18.º. 62. O argumento de que o princípio da igualdade não 49. O direito à contratação coletiva vincula as enti- seria violado pela LOE 2013 pelo facto de também os dades públicas e privadas e só pode ser restringido nos trabalhadores do setor privado serem privados de um casos expressamente previstos na Constituição, devendo dos subsídios, não colhe. as restrições limitar-se ao necessário para salvaguar- 63. Não colhe desde logo, porque a ultrapassagem dar outros direitos ou interesses constitucionalmente “dos limites da proibição do excesso em termos de igual- protegidos. dade proporcional” declarada em 2012 não é eliminada, 50. As leis restritivas da contratação coletiva não nos seus efeitos, pelo mal dos outros. Se assim fosse, não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e haveria limites para a imposição de sacrifícios. Todos o alcance do conteúdo essencial dos preceitos consti- os excessos poderiam ser cometidos, desde que todos tucionais. fossem sacrificados por igual. 51. As disposições acima citadas da LOE 2013 vio- 64. Mas também porque nos próprios termos do Acór- lam, não apenas obrigações contratuais assumidas pelo dão n.º 353/2012, a violação do princípio da igualdade Estado, como restringem inconstitucionalmente o direito proporcional também se refere ao facto de nenhuma das das associações sindicais à contratação coletiva, ao dis- imposições de sacrifícios (no OE 2012) ter equivalente por que prevalecem sobre instrumentos de regulação para a generalidade dos outros cidadãos que auferem coletiva de trabalho. rendimentos provenientes de outras fontes. E na decla- 52. Foi já demonstrada pelos requerentes, a inexis- ração pública em que anunciou a decisão, o Presidente tência de direitos ou interesses constitucionalmente do Tribunal Constitucional (ao tempo em funções) re- protegidos que possam justificar a restrição do direito feriu-se explicitamente à comparação com os cidadãos fundamental à retribuição do trabalho nos termos em que que auferem rendimentos de capital. a LOE 2013 o pretende fazer. Esse raciocínio aplica-se 65. Ora, neste caso, a situação não mudou para me- mutatis mutandis às restrições impostas ao direito de lhor. A um aumento enorme dos impostos sobre os ren- contratação coletiva. dimentos do trabalho e das pensões (que ultrapassa em 53. Com a agravante decisiva das restrições impostas certos casos taxas da ordem dos 50%), corresponde um pretenderem ter eficácia retroativa - constitucionalmente quase inexpressivo aumento da tributação dos rendi- vedada - prevalecendo sobre quaisquer normas, espe- mentos do capital (de 25% para 28%). ciais ou excecionais em contrário, e sobre instrumentos 66. Donde, em conclusão, se requer a declaração de de regulação coletiva de trabalho. inconstitucionalidade dos artigos 27.º, 29.º e 31.º da 54. E diminuem a extensão e o alcance do conteúdo LOE 2013 por violação do respeito pelo princípio da essencial do preceito constitucional relativo à contra- dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.º; tação coletiva. por violação do princípio da confiança enquanto ele- 55. O direito à contratação coletiva é conferido às mento estruturante do Estado de direito democrático associações sindicais para defesa e promoção da defesa consagrado no artigo 2.º; por violação do princípio da dos direitos e interesses dos trabalhadores que represen- proibição do excesso em termos de igualdade proporcio- tam (artigo 56.º, n.º 1). Entre esses direitos está segura- nal consagrada no artigo 13.º; por violação do direito à mente o direito à retribuição [artigo 59.º, a)]. contratação coletiva consagrado no art.º 56.º, n.º 1; por Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2345 violação do direito ao salário consagrado no artigo 59.º, 77. Sendo que o Estado cumpre o dever constitucio- n.º 1, a); por violação das obrigações decorrentes de con- nal de garantir o direito de todos à segurança social, tal trato na elaboração do Orçamento do Estado nos termos como determina o artigo 63.º da Constituição, devendo do artigo 105, n.º 2, todos da Constituição, e ainda por todo o tempo de trabalho contribuir, nos termos da lei, violação do caso julgado no Acórdão n.º 353/2012. para o cálculo das pensões de velhice e invalidez. 78. A partir da reforma ou da aposentação, os ci- Da inconstitucionalidade do artigo 77.º da LOE 2013 dadãos aposentados ou reformados deixaram de ser 67. O artigo 77.º da LOE 2013 suspende o paga- cidadãos no ativo, profissionalmente falando. Deixaram mento de 90% do subsídio de férias ou equivalentes de poder depender do seu trabalho para obter meios de de aposentados e reformados, por parte da Caixa Geral subsistência e passaram a ter de viver exclusivamente de Aposentações, do Centro Nacional de Pensões e, das suas reformas e pensões. diretamente ou por intermédio de fundos de pensões, 79. Acresce ainda que, com o avanço inevitável da por quaisquer entidades públicas, desde que o valor da idade, a situação dos reformados e pensionistas torna-se pensão seja superior a 1.100 euros mensais. mais frágil e vulnerável, dado que aumentam as situa- 68. Caso o valor da pensão seja entre 600 e 1.100 eu- ções de dependência e as situações de doença, com os ros mensais, aplica-se uma redução menor, nos termos consequentes aumentos de encargos. referidos no n.º 4 do artigo 77.º da LOE 2013. 80. Uma alteração substancial dos montantes das re- 69. Afigura-se aos requerentes que os cortes nas re- formas e pensões por decisão unilateral do Estado, como formas e pensões violam manifestamente o princípio da ocorre por força da LOE 2013, em que à suspensão, de proteção da confiança como “exigência indeclinável de 90 do subsídio de férias acresce um enorme aumento da realização do princípio do Estado de direito democrá- carga fiscal em sede de IRS, põe irremediavelmente em tico” consagrado no artigo 2.º da Constituição. crise o princípio constitucional da proteção da confiança, 70. Esta questão da proteção da confiança foi circuns- sendo certo que os reformados e pensionistas não têm tanciadamente abordada no Acórdão n.º 396/2011 do nenhuma possibilidade de aumentar os seus proventos Tribunal Constitucional a propósito dos cortes salariais e de refazer os seus planos de vida. previstos no Orçamento do Estado para 2011. Aí se 81. A proteção da confiança no caso dos reformados refere a densificação dos requisitos cumulativos a que e pensionistas exige portanto uma tutela reforçada. deve obedecer a aplicação desse princípio, efetuada no 82. Assim, tal como acontece com a suspensão dos Acórdão n.º 287/90. subsídios de férias prevista nos artigos 29.º e 31.º da 71. Aí se considera que a frustração das expetativas LOE 2013, também a suspensão dos subsídios de férias dos cidadãos provocada pelas medidas em causa será dos reformados e pensionistas previstas no artigo 77.º inadmissível, nomeadamente, à luz dos seguintes crité- deve ser declarada inconstitucional por violação do prin- rios: a) quando a afetação de expetativas constitua uma cípio da proteção da confiança que decorre do Estado de mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os direito democrático (artigo 2.º da Constituição). destinatários das normas dela constantes não possam Da inconstitucionalidade do artigo 78.º da LEO 2013 contar; b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente 83. O artigo 78.º da LOE 2013 vem criar a designada protegidos que devam considerar-se prevalecentes, re- “contribuição extraordinária de solidariedade”. correndo-se aqui ao princípio da proporcionalidade. Trata-se de uma contribuição extraordinária, imposta 72. Tudo o que foi invocado acima, acerca da violação aos reformados e pensionistas que auferem montantes de do princípio da proporcionalidade nos cortes dos sub- reformas e pensões superiores a 1.350 euros, nos seguin- sídios de férias aos trabalhadores que exercem funções tes termos: 3,5% no caso das pensões de valor mensal públicas, é inteiramente aplicável no caso vertente. entre 1.350 e 1.800 euros; 3,5% sobre o valor de 1.800 e 73. Com efeito, a medida de suspensão do subsídio 16% sobre o remanescente das pensões de valor mensal de férias aos reformados e pensionistas não é uma me- entre 1.800,01 e 3.750 euros; 10% sobre a totalidade das dida adequada ou idónea para garantir a consolidação pensões de valor mensal superior a 3.750 euros; e neste orçamental, não é uma medida indispensável para esse último caso, haverá ainda um acréscimo da contribuição objetivo, nem é uma medida que, pela sua onerosidade, no valor de 15% sobre o montante que exceda o valor do se contenha na justa medida. IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor, ou 74. Porém, no que se refere aos reformados e pen- no valor de 40% sobre o montante que exceda 18 vezes sionistas, acrescem outras razões adicionais que con- o valor do IAS. correm para a inconstitucionalidade da suspensão dos 84. Tal contribuição extraordinária tem suscitado respetivos subsídios. intenso debate na sociedade portuguesa, envolvendo 75. Os reformados e pensionistas auferem prestações inclusivamente reputados constitucionalistas que põem pagas pelo Estado, que decorrem das respetivas carreiras em causa a sua constitucionalidade. contributivas. Ou seja, enquanto trabalhadores do ativo 85. Pode legitimamente questionar-se se considerar efetuaram descontos nos respetivos salários, tendo como as pensões acima de 1.350 euros como suficientemente contrapartida futura, após a reforma ou aposentação, os elevadas para justificar uma contribuição que acresce montantes das respetivas reformas ou pensões. aos cortes já efetuados por via dos artigos 27.º e 77.º 76. As reformas e pensões auferidas pelos reformados da LOE 2013, não incorre em violação do princípio da e pensionistas não podem pois ser qualificadas como proibição do excesso, por ser uma medida despropor- “dinheiros públicos” tout court, na medida em que são cionada. suportadas pelos descontos entregues ao Estado pe- 86. Mas mesmo que tal não se considere, o que pa- los próprios beneficiários, enquanto trabalhadores no rece inequívoco é que os argumentos invocados acima, ativo. acerca da inconstitucionalidade dos artigos 27.º e 77.º 2346 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 da LOE 2013 por violação do princípio da proibição do em nome do cumprimento dos objetivos do chamado excesso enquanto pressuposto da proteção da confiança, PAEF, somos forçados a concluir que a solidariedade têm, no caso da contribuição extraordinária prevista no que é exigida aos reformados e pensionistas não tem artigo 78.º, inteiro cabimento. como destinatários os cidadãos que mais necessitariam 87. Porém, pode e deve questionar-se se a “contri- dela. A “solidariedade” a que alude o artigo 78.º da buição extraordinária de solidariedade” não viola au- LOE 2013 não passa afinal de uma solidariedade para tonomamente o princípio constitucional da igualdade com a política financeira definida pelo Governo. Não é constante do artigo 13.º da Constituição. título bastante para conferir legitimidade constitucional 88. Na verdade, esta contribuição impende unica- à medida imposta. mente sobre uma determinada categoria de cidadãos: 98. Nestes termos, consideram os requerentes que a os reformados e pensionistas. Trata-se obviamente de contribuição extraordinária de solidariedade prevista no uma discriminação. Resta a questão de saber se essa artigo 78.º da LOE 2013 é inconstitucional por violação discriminação é constitucionalmente legítima. dos artigos 2.º e 13.º da Constituição. 89. Segundo o ensinamento de Gomes Canotilho e Vital Moreira (op. cit. pág. 340), as diferenciações Da inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 117.º só podem ser legítimas quando se baseiem numa dis- tinção objetiva de situações, tenham um fim legítimo 99. Determina o n.º 1 do artigo 117.º, que as presta- segundo o ordenamento constitucional, e se revelem ções do sistema previdencial concedidas no âmbito de necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação doença e desemprego sejam sujeitas a uma contribuição do seu objetivo. de a) 5% sobre o montante dos subsídios concedidos 90. Não parece que tais pressupostos se verifi- no âmbito da eventualidade de doença e b) 6% sobre o quem. montante de subsídios de natureza previdencial conce- 91. A distinção objetiva de situações nunca poderá didos no âmbito da eventualidade de desemprego. conduzir à consideração de que os reformados e pen- 100. Não se trata evidentemente de uma “contri- sionistas devem ser discriminados negativamente em buição”, Trata-se, isso sim, de uma redução nas pres- relação aos trabalhadores no ativo. tações sociais em caso de doença e de desemprego, 92. Tal não significa que a imposição de uma con- sem qualquer consequência na carreira contributiva tribuição semelhante aos trabalhadores no ativo fosse dos beneficiários. constitucionalmente admissível. No entender dos reque- 101. Os subsídios de desemprego e de doença têm rentes, nunca o seria, pelas razões já explicitadas acima expressa proteção constitucional. O n.º 1 do artigo 59.º, quanto à inconstitucionalidade dos cortes salariais. Po- relativo aos direitos dos trabalhadores, consagra na alí- rém, não se vislumbra qualquer razão plausível que nea e) o direito de todos os trabalhadores à assistência confira legitimidade à imposição de uma contribuição material, quando involuntariamente se encontrem em extraordinária aos reformados e pensionistas, sobretudo situação de desemprego, e na alínea f) o direito a as- se tivermos em conta, mais uma vez, a disparidade exis- sistência e justa reparação quando vítimas de acidente tente na LOE 2013 entre a oneração dos rendimentos de trabalho ou de doença profissional. Por seu lado, o do trabalho e dos rendimentos de capital. artigo 63.º, que consagra o direito de todos à segurança 93. Enquanto alguns reformados e pensionistas che- social (n.º 1), prevê no n.º 3 que o sistema de segurança gam a ser privados de mais de metade dos valores das social protege os cidadãos na doença ( ... ) bem como no suas pensões, que não deixam de ser rendimentos do desemprego e’ em todas as outras situações de falta ou trabalho, os titulares de rendimentos de capital previstos diminuição de meios de subsistência ou de capacidade nos artigos 71.º e 72.º da LOE 2013 são tributados a para o trabalho. taxas liberatórias não superiores a 28%. 102. Dir-se-á que cortes da ordem de 5% e 6% nas 94. A ausência de necessidade, adequação e propor- prestações sociais não serão suficientes para pôr em cionalidade da “contribuição extraordinária” consideram causa, de forma decisiva, o direito à segurança social e os requerentes já suficientemente demonstrada. Não o direito dos trabalhadores à proteção no desemprego e se trata de uma medida que não pudesse ser evitada, na doença, e que o conteúdo essencial desses direitos, cujos efeitos financeiros não pudessem ser obtidos de apesar de tudo, se mantém. um modo diferente e socialmente mais justo, e é uma Não é esse, porém, o juízo dos requerentes, pelas medida desproporcionada, devido ao grau de onerosi- razões seguintes: dade em que se traduz. 103. Os direitos sociais à assistência material no 95. Aliás, quanto à caracterização do fim visado pela desemprego e na doença, apesar de não se encontrarem medida em causa, a sua designação, na epígrafe do sujeitos ao regime de restrições aplicável aos direitos, artigo 78.º da LOE 2013, como contribuição de “soli- liberdades e garantias, possuem uma tutela constitucio- dariedade”, só pode conduzir a equívocos. nal clara, acima explicitada, e não podem ser sujeitos a 96. A Constituição, no seu artigo 1.º, refere-se à cons- restrições que ponham em causa a aplicação do princípio trução de uma sociedade livre, justa e solidária. constitucional da igualdade. A solidariedade, enquanto tarefa do Estado, implica 104. O que sucede é que estes direitos sociais têm obviamente um esforço no sentido da redução das de- vindo a ser sucessivamente restringidos pelo legislador, sigualdades e no apoio às camadas sociais mais desfa- tanto nos montantes dos apoios concedidos, como no vorecidas. tempo de concessão, como no universo dos destinatá- 97. Porém, a “solidariedade” a que alude a epígrafe do rios. artigo 78.º da LOE 2013 é indefinida. E conhecido que 105. E é evidente que, sendo os rendimentos auferi- é o esforço de austeridade que a LOE 2013 impõe aos dos por via dos subsídios de doença e do desemprego portugueses, mesmo aos de mais baixos rendimentos, rendimentos substitutivos do trabalho, os trabalhadores Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2347 que deles beneficiam não se encontram em situação por escalões de rendimentos, de acordo com o qual a idêntica à dos demais trabalhadores. matéria coletável concretamente apurada é dividida em 106. A concessão dos subsídios de desemprego e de tantas partes quantas as que correspondem ao leque de doença decorrem de situações em que os trabalhado- taxas em que couber, aplicando-se a taxa mais elevada res se encontram, involuntariamente, em situações de apenas à parte que excede o limite máximo do escalão objetiva desigualdade em relação aos demais, devido anterior, e institui um conjunto de deduções à coleta em à impossibilidade temporária de obtenção de meios de função da composição e despesas dos agregados fami- subsistência. liares, procurando alcançar uma repartição equitativa 107. Não se trata de benesses, de privilégios, ou de da carga fiscal. subsídios à inatividade. Trata-se de prestações sociais 114. As alterações introduzidas na LOE 2013, que o destinadas a acorrer, de forma temporária, a situações próprio Ministro das Finanças caracterizou como um em que a ausência de apoio por parte do Estado a tra- “enorme aumento de impostos”, que o Conselheiro de balhadores temporariamente inativos seria suscetível Estado Luís Marques Mendes qualificou de “assalto à de provocar situações de exclusão social violadoras da mão armada” e que para o Conselheiro de Estado An- dignidade da pessoa humana a que se refere o artigo 1.º tónio Bagão Félix “ultrapassam os limites da decência da Constituição. fiscal”, reduzem a progressividade, desconsideram o 108. Será pois constitucionalmente admissível que os princípio da capacidade contributiva, e põem em causa trabalhadores em situação de desemprego involuntário, a unidade do imposto sobre o rendimento. ou incapazes de trabalhar por comprovados motivos 115. Vejamos o caso da alteração dos escalões de saúde, sejam penalizados por isso, nas prestações do IRS à luz do princípio da progressividade fis- sociais a que têm direito? Os requerentes entendem cal: a taxa do escalão mínimo de tributação passa que não. de 11,5% para 14,5% e os rendimentos coletáveis 109. Se o corolário fundamental do princípio constitu- mais baixos são elevados a um escalão superior; são cional da igualdade é o de que devem ser tratadas como colocados rendimentos coletáveis com valores muito iguais situações iguais, e como diferentes, situações diferentes no mesmo escalão (de 7.000 a 20.000, de diferentes, os beneficiários dos subsídios de desemprego 20.000 a 40.000, de 40.000 a 80.000); e são taxados e de doença, que se encontram em situações de maior da mesma forma rendimentos coletáveis de valores vulnerabilidade em relação aos demais cidadãos, não muito diferenciados. Todos os rendimentos coletáveis devem ser prejudicados por parte do Estado, de forma acima de 80.000 euros são taxados com o mínimo de a acentuar ainda mais a sua situação de vulnerabilidade. 48, a que acresce a taxa adicional de solidariedade 110. Nestes termos, entendem os requerentes que o de, pelo menos 2,5% que coloca a taxa em valores n.º 1 do artigo 117.º da LOE 2013 deve ser declarado superiores a 50%. inconstitucional por violação dos artigos 13.º, 59.º, n.º 1, 116. Não se cumpre o princípio da progressividade alíneas e) e f), e 63.º, n.º 3 da Constituição. simplesmente por haver mais que um escalão. Por ab- surdo poderia haver apenas dois. Quando se reduz sig- Da inconstitucionalidade de disposições contidas no artigo 186.º e do artigo 187.º nificativamente a progressividade, está-se a violar esse princípio constitucional. 111. A LOE 2013 introduz diversas alterações em 117. Desta forma, a LOE 2013 abdica da progressivi- sede do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Sin- dade do imposto e do critério da capacidade económica gulares (IRS), das quais se destacam: na repartição dos impostos. No artigo 186.º, alterações aos seguintes artigos do 118. No caso das deduções à coleta, as alterações Código do IRS: verificadas, que eliminam deduções ou que as colocam - Artigo 68.º, que reduz de oito para cinco, os escalões em patamares efetivamente simbólicos, não têm em de rendimento coletável; conta as necessidades dos agregados familiares nem a - Artigo 68.º-A, que cria uma taxa adicional de so- real capacidade contributiva das famílias. lidariedade; 119. Esta questão, do princípio da capacidade - Artigo 78.º, que reduz, entre outras, as deduções à contributiva, não é irrelevante como parâmetro de coleta relativas às despesas de saúde, educação e for- aferição da constitucionalidade das normas de na- mação; tureza fiscal. Segundo o Acórdão n.º 84/2003 do - Artigo 85.º, que reduz as deduções à coleta rela- Tribunal Constitucional, o princípio da capacidade tivas a despesas com imóveis para habitação própria contributiva “exprime e concretiza o princípio da e permanente, ou com rendas de habitação própria do igualdade fiscal ou tributária na sua vertente de arrendatário. uniformidade - o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério - preenchendo a capaci- No artigo 187.º, que cria uma sobretaxa de 3,5% dade contributiva o critério unitário de tributação”, sobre o rendimento coletável dos sujeitos passivos cujo critério este, em que a incidência e a repartição rendimento exceda o valor anual da retribuição mínima dos impostos se deverá fazer segundo a capacidade mensal. económica de cada um. 112. Nos termos do artigo 104.º, n.º 1, da Consti- 120. A criação no artigo 187.º da “sobretaxa em sede tuição, o imposto sobre o rendimento pessoal visa a de IRS”, assume enorme gravidade e constitui uma diminuição das desigualdades e será único e progres- flagrante violação de diversas disposições constitu- sivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos cionais. do agregado familiar. 121. Importa relembrar que esta sobretaxa é criada 113. O IRS foi concebido tendo em conta estas ca- como uma forma de defraudar a inconstituciona- racterísticas. Adotou um sistema de progressividade lidade do corte dos subsídios de férias e de Natal 2348 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 aos ‘funcionários públicos e reformados, declarada de outras fontes, que contraria o princípio constitucional através do Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Cons- da igualdade na repartição dos encargos públicos. titucional. 133. Nestes termos, os signatários requerem a de- 122. Mantendo o corte do subsídio de férias e criando claração de inconstitucionalidade dos artigos 186.º (na a sobretaxa em sede de IRS, a LOE 2013 mantém os parte em que altera os artigos 68.º, 71.º, 72.º, 78.º, 85.º e efeitos das normas declaradas inconstitucionais. Como adita o artigo 68.º-A ao Código do IRS) e do artigo 187.º diz o povo, pretende fazer entrar pela janela, o que o da LOE 2013, por violação dos artigos 13.º e 104.º, n.º 1 Tribunal Constitucional não permitiu que entrasse pela da Constituição e por violação de caso julgado pelo porta. Tribunal Constitucional.” 123. O artigo 187.º da LOE 2013 configura assim uma violação de caso julgado pelo Tribunal Consti- 4. Pedido formulado no processo n.º 11/2013 tucional. No âmbito do processo n.º 11/2013, foi pedida, pelo 124. Para além disso, esta sobretaxa não tem as ca- Provedor de Justiça, a apreciação e declaração, com força racterísticas do imposto sobre o rendimento, tal como a obrigatória geral, por violação dos artigos 2.º e 13.º da Constituição e o Código do IRS o configuram. CRP, da inconstitucionalidade das normas dos artigos 77.º 125. Esta sobretaxa não integra o Código do IRS, e 78.º da LOE2013, cujo teor já consta do pedido relativo tratando-se, de facto, de um novo imposto sobre o ren- ao processo n.º 2/2013. dimento, sem qualquer progressividade. É a seguinte a fundamentação do pedido: 126. A sobretaxa incide na proporção de 3,5% sobre todos os rendimentos. Não respeita o princípio da pro- “1.º gressividade do imposto sobre o rendimento. Pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, foi apro- 127. As regras de retenção na fonte previstas no vado o Orçamento do Estado para o ano de 2013. artigo 187.º da LOE 2013 diferem das regras de retenção na fonte do IRS. Existe uma retenção autónoma, existe 2.º uma dedução específica própria e não existe coeficiente conjugal. Na sistemática desta Lei os preceitos questionados 128. Ou seja: estamos perante um novo imposto so- inserem-se no seu Capítulo IIl, contendo as Disposições bre o rendimento, parcialmente associado a regras do relativas a trabalhadores do setor público, aquisição de IRS, mas com outras regras, distintas e autónomas. serviços, proteção social e aposentação ou reforma, mais Trata-se assim de um novo imposto, que não respeita concretamente, na Secção VI, sob a epígrafe “Proteção as regras da unidade e da progressividade do imposto social e aposentação ou reforma”. sobre o rendimento consagradas no artigo 104.º, n.º 1 da Constituição. 3.º 129. Finalmente, a inconstitucionalidade dos arti- É o seguinte o teor das normas impugnadas: gos 186.º e 187.º da LOE 2013, na parte em que altera os escalões do IRS e as deduções à coleta e em que cria […] a sobretaxa em sede de IRS assume particular evidência quando confrontamos essas disposições com a tributação 4.º dos rendimentos de capital, constantes dos artigos 71.º O primeiro preceito citado determina a suspensão do e 72.º do mesmo Código. pagamento, ou a redução, conforme os casos e com o 130. A existência de taxas liberatórias em sede de alcance aí fixado, do subsídio de férias ou equivalente de IRS é contestada pela doutrina constitucional. aposentados e reformados que auferem pensões através Referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (opág. do sistema público de segurança social. cit., pág. 1099), que os requisitos de unicidade e pro- gressividade do imposto sobre o rendimento retiram 5.º base constitucional às taxas liberatórias de determinados rendimentos, e Eduardo Paz Ferreira, na Constituição Repristina assim para este exercício orçamental, no da República Portuguesa Anotada de Jorge Miranda que à prestação em causa concerne e ainda que com e Rui Medeiros, refere em anotação ao artigo 104.º modelação distinta, uma das medidas consignadas da Constituição, que a existência de taxas liberatórias no art.º 25.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezem- parece pouco compatível com a natureza unitária do bro (Orçamento do Estado para 2012), cujas normas imposto e com a justiça fiscal. foram declaradas inconstitucionais, com força obri- 131. No entanto, enquanto a tributação dos rendi- gatória geral, pelo Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal mentos do trabalho e das pensões assumem níveis con- Constitucional. fiscatórios, com taxas de IRS superiores a 50% sobre salários e pensões já substancialmente reduzidos por 6.º via de outras disposições da LOE 2013, os rendimentos Por seu lado e em cúmulo com a referida medida de capital, juros, dividendos e mais-valias referidos ablativa (n.º 6 do artigo 77.º citado), o artigo 78.º sujeita nos artigos 71.º e 72.º da LOE 2013 são taxados à taxa as pensões, bem como outras “prestações pecuniárias liberatória única de 28%. vitalícias devidas a qualquer título” a aposentados e 132. Tendo em atenção o Acórdão n.º 353/2012 do reformados, a uma contribuição extraordinária de so- Tribunal Constitucional, estamos perante uma manifesta lidariedade, medida de natureza fiscal que, no plano falta de equidade na repartição dos sacrifícios entre os substantivo, replica, relativamente aos aposentados e rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes reformados e em razão dessa sua condição, a determina- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2349 ção normativa de redução das remunerações pagas aos 13.º que exercem funções no setor público - artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do É sabido que, numa formulação compendiada, de Estado para 2011), mantido em vigor pelos Orçamentos resto bem assente na jurisprudência do Tribunal Consti- do Estado para 2012 e 2013 (respetivamente, artigos 20.º tucional, o princípio constitucional da igualdade postula e 27.º das Leis correspondentes). que se dê tratamento igual a situações de facto essen- cialmente iguais e tratamento diferente para as situações 7.º de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, Significa isto que, sem embargo da referida natu- em absoluto, as diferenciações, mas apenas aquelas reza fiscal (que convoca a aplicação do princípio da que se afigurem destituídas de fundamento razoável unicidade do imposto sobre o rendimento pessoal), a (proibição do arbítrio). contribuição extraordinária de solidariedade, nos moldes ora vigentes, consubstancia uma autêntica medida de 14.º redução de pensões e rendimentos titulados aposentados Acresce que, na formulação do Tribunal Constitu- e reformados. cional no citado Acórdão n.º 353/2012 e na senda de jurisprudência anterior aí referenciada, «a igualdade 8.º jurídica é sempre uma igualdade proporcional, pelo que Para aferição da conformidade constitucional das a desigualdade justificada pela diferença de situações medidas que dimanam dos preceitos questionados, estas não está imune a um juízo de proporcionalidade. A não podem deixar de ser ponderadas à luz dos princípios dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser da igualdade, da proteção da confiança dos cidadãos e proporcionada à razões que justificam esse tratamento da proibição do excesso. desigual, não podendo revelar-se excessiva». 9.º 15.º Com efeito, conforme entendimento que o Tribunal A esta luz, não se perde de vista o entendimento Constitucional teve já ocasião de expressar, «a proteção expresso no Acórdão do Tribunal Constitucional dos direitos a prestações sociais já instituídos opera, n.º 396/2011, tendo por objeto normas constantes da no essencial, através dos princípios fundamentais do Lei do Orçamento do Estado para 2011 dirigidas aos Estado de Direito Democrático, tais como a igualdade que exercem funções no setor público, segundo o qual ou a confiança legítima (...)», tal como ficou vertido «quem recebe por verbas públicas não está em posi- no Acórdão n.º 3/2010 (incidente sobre um conjunto ção de igualdade com os restantes cidadãos, pelo que de normas que tornaram mais exigente o sistema de o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria aposentação dos funcionários públicos, resultando de pessoas - vinculada que ela está à prossecução do numa diminuição do nível de proteção anteriormente interesse público - não consubstancia um tratamento reconhecido). injustificadamente desigual». 10.º 16.º Se é certo que no Acórdão n.º353/2012 o Tribunal Todavia, importa não extrapolar o sentido da prosse- Constitucional declarou a inconstitucionalidade de me- cução do interesse público que recai sobre «quem recebe didas análogas por violação do princípio da igualdade, por verbas públicas», como habilitação bastante, por na- dispensou-se, por concomitante desnecessidade, de tureza e de per se, para determinadas diferenciações de aferir da sua constitucionalidade face aos princípios da tratamento, inclusive num contexto de excecionalidade confiança e da proibição do excesso. orçamental como aquele que ora nos afeta. Da violação do princípio da igualdade: 17.º Isto porquanto, sem embargo de a expressão citada 11.º não estar necessariamente confinada ao conceito co- As medidas constantes dos preceitos em causa vêm mum de função pública, se atendermos ao disposto no dirigidas a uma categoria bem determinada de destina- artigo 269.º, n.º 1, da Constituição, a subordinação ao tários, a saber, os aposentados e reformados. interesse público consubstancia um princípio consti- tucional que respeita, na sua essência, ao exercício de 12.º determinada função. Com efeito, salvaguardadas em ambas as situações as 18.º exceções que legislador autorizou, as medidas constan- tes do artigo 77.º têm por destinatários os aposentados Com efeito, conforme se expressam J. J. Gomes e reformados que auferem pensões através do sistema Canotilho e Vital Moreira, «a vinculação exclusiva ao público de segurança social e as medidas que dimanam interesse público só afeta os trabalhadores da Adminis- do artigo 78.º, além desse círculo de pessoas, veem o tração pública, quando no exercício das suas funções, respetivo âmbito subjetivo enunciado na norma inserta não podendo essa vinculação afetar ou limitar a sua no seu n.º 3, tratando indistintamente não só pensões vida privada ou o exercício dos seus direitos quando de diversa natureza como também outras “prestações fora delas» (in Constituição da República Portuguesa pecuniárias vitalícias” devidas a aposentados e refor- Anotada, Vol. 11, 4. edição, Coimbra: Wolters Kluwer mados. Portugal, Coimbra Editora, 2010, pág. 840). 2350 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 19.º por verbas públicas pode, em circunstâncias como as presentes, justificar quanto a estes - ainda que com Nesta linha e com relevo para a matéria a sindicar, limites, como sublinhou o Tribunal Constitucional no atento o tratamento de acentuado desfavor dado aos Acórdão n.º 353/2012 - um esforço adicional, deve me- aposentados e reformados pelas normas questionadas, recer uma ponderação específica no que aos aposentados perfila-se, com toda a clarividência, o Acórdão do Tribu- e reformados concerne, não lhes sendo aplicável pelos nal Constitucional nº 72/2002, pronunciado a propósito de norma do Estatuto da Aposentação que determinava motivos expostos. a extinção da situação de aposentado no caso de perda da nacionalidade portuguesa, quando esta fosse exigida 24.º para o exercício do cargo pelo qual tinha sido concedida Aliás, o próprio Tribunal Constitucional não dei- a aposentação. xou de reconhecer já no Acórdão n.º 353/2012 que «a situação específica dos reformados e aposentados se 20.º diferenci[a] da dos trabalhadores da Administração Assim, pode ler-se no mencionado aresto o seguinte Pública no ativo, sendo possível quanto aos primeiros […]: convocar diferentes ordens de considerações no plano No “estatuto da aposentação” - que é matéria de “fun- da constitucionalidade (…)» ção pública” - avulta a sua dimensão de instrumento e instituto de “segurança social”; o direito à aposentação 25.º é, de algum modo, o direito à segurança social dos fun- Ora, a esta luz, importa fazer notar que as medidas cionários e agentes da Administração Pública. contestadas denunciam um “estatuto diminuído” dos E, nesta perspetiva, deixa de ser decisiva a circuns- aposentados e reformados, acoplando a essa sua condi- tância de a situação jurídica dos aposentados incluir ção - e unicamente em razão da mesma - uma obrigação elementos do estatuto da função pública, para assumi- especial perante os encargos públicos. rem maior relevância outras considerações. Desde logo, o facto de o fundamento em que assenta 26.º a extinção da situação de aposentação - deixar o inte- ressado de ser português quando o cargo por ele exer- Esta situação é tanto mais evidente e gravosa por- cido e por que adquiriu o estatuto de aposentado exige quanto extravasa as pensões de reforma ou aposentação a nacionalidade portuguesa não atender à substancial recebidas através do sistema público de segurança so- diferença entre a situação de trabalhador no ativo e a cial, atento o recorte, no artigo 78.º da Lei do Orçamento de aposentado. do Estado para 2013, da contribuição extraordinária Com efeito, no caso, a exigência da nacionalidade de solidariedade, a qual, nomeadamente no caso dos portuguesa conexiona-se intimamente com o efetivo fundos de pensões, configura uma tributação específica exercício do cargo - é porque neste não predominam fun- de determinados rendimentos de capitais, em termos ções técnicas e nele avultam poderes cujo exercício não não aplicáveis à generalidade dos rendimentos desta deve ser atribuído a não nacionais que a Constituição categoria. estabelece a ressalva ao princípio da equiparação - sendo certo que na situação de aposentado o funcionário fica 27.º definitivamente dispensado do serviço ativo, perdendo, Com efeito, quanto à suspensão/redução, nos ter- deste modo, sentido que nela se projetem os condicio- mos legislativamente conformados, do subsídio de namentos impostos ao exercício do cargo e só por este férias ou equivalentes pagos por verbas públicas aos justificados. reformados e aposentados, está em causa a ablação, na medida determinada, de uma prestação complementar 21.º que, conforme declarado no Acórdão do Tribunal Resulta, por conseguinte, em toda a sua clareza, Constitucional n.º 353/2012, assume «a mesma na- desta passagem do Acórdão n.º 72/2002, a “substan- tureza das prestações mensais pagas a estas pessoas, cial diferença entre a situação de trabalhador no ativo caracterizadas por uma periodicidade distinta, mas e a de aposentado”, não sendo legítimo, sem desvalor que se integram no cômputo global anual da pensão». para o princípio da igualdade, confundir-se a situação (sublinhado meu) do servidor público, no plano dos condicionamentos decorrentes do exercício de funções, com a situação 28.º do aposentado. De outro modo dito, as medidas que dimanam do artigo 77.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, 22.º redundam, para os aposentados e reformados abrangi- Por maioria de razão, não pode ser confundida, dos, numa amputação do montante anual das respetivas nesse mesmo plano, a situação do servidor público pensões. com a do reformado do setor privado, este último nunca tendo detido qualquer vínculo laboral de na- 29.º tureza pública. Cumulativamente com essa “compressão” de rendimentos, os aposentados e reformados, com a 23.º amplitude do alcance definido no n.º 3 do artigo 78.º, Razão pela qual, um juízo segundo o qual a vincula- são sujeitos, unicamente por força dessa sua con- ção à prossecução do interesse público de quem recebe dição, a um corte acrescido das respetivas pensões Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2351 e outras prestações equiparadas para o efeito pelo 35.º legislador, operado por via da chamada contribuição Pelo que as normas em causa são inconstitucionais. extraordinária de solidariedade, a qual discrimina por violação do princípio da igualdade consagrado no negativamente as pensões e as prestações abrangidas artigo 13.º da Constituição. para efeitos de tributação, redundando num trata- Da violação do princípio da proteção da confiança e mento fiscal diferenciado do círculo de cidadãos da proibição do excesso: destinatários. 36.º 30.º À luz das exigências do princípio da proteção da Não se desconhece que no Memorando de Enten- confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, a dimento sobre as Condicionalidades de Política Eco- determinação, pelo legislador, das medidas ablativas nómica consta, no quadro da “política orçamental em em causa, não pode também deixar de ser, desde logo, 2012”, medida expressa com a seguinte formulação: aferida no quadro da distinção entre direitos em forma- «Reduzir as pensões acima de 1.500 euros, de acordo ção e direitos adquiridos. com as taxas progressivas aplicadas às remunerações do setor público a partir de janeiro de 2011, com o ob- 37.º jetivo de obter poupanças de, pelo menos, 445 milhões de euros». Com efeito, por força dos ditames que inerem aos assinalados princípios constitucionais, não é idêntico o 31.º nível de tutela das expectativas relativamente a Para efeitos da redução das pensões operada por via a) um trabalhador no ativo durante o período em do artigo 78.º em questão, o legislador fixou limiar que efetua as suas contribuições para o correspondente aparentemente distinto (€1350) daquele fixado para a sistema de segurança social, num quadro legal aberto operatividade da redução remuneratória dos que exer- à revisibilidade, em comparação com cem funções no setor público (€1500), previsivelmente b) uma pessoa já aposentada ou reformada em cuja em vista de, em ambas as situações, ter na sua base um esfera jurídica se consolidou, por aplicação de um de- aproximado rendimento “líquido” (tendo em conta que terminado regime legal, a situação de concessão da aqueles que exercem funções no setor público realizam aposentação/reforma com o consequente pagamento descontos para os respetivos sistemas de segurança so- da respetiva pensão. cial, nos quais se integrem), e, por conseguinte, numa lógica de tendente equiparação no tratamento de situa- 38.º ções que, como o Tribunal Constitucional antecipou, Os aposentados e reformados veem reduzidas as suas são distintas. pensões, com lesão de expectativas legitimamente fun- dadas quanto à confiança gerada pela consolidação, no 32.º momento da aquisição do estatuto de aposentado/re- Estamos, por conseguinte, perante um “esforço adi- formado do direito à pensão, bem como - o que não é cional”, “em prol da comunidade” que é pedido, em sig- despiciendo - da sua adequada salvaguarda. nificativa medida, aos aposentados e reformados, sobre os quais é ilegítimo, conforme anteriormente aduzido 39.º fazer recair qualquer obrigação qualificada perante os Importa realçar que a tal acresce não poder auferir encargos públicos. o conjunto de destinatários das normas em causa em princípio, de rendimentos do trabalho, encontrando-se 33.º numa condição que dificilmente permite a reorientação Subsiste, por conseguinte, quanto a este círculo da sua vida com o objetivo de fazer face a dificuldades de cidadãos, uma diferenciação discriminatória na acrescidas, designadamente por via de um mais vasto participação nos encargos com a diminuição com leque de medidas de austeridade. o défice público, privados que são, por forças das normas objeto do presente pedido, de parte sig- 40.º nificativa do seu rendimento, com desvalor, em A situação afigura-se tanto mais injusta, quanto é ultima instância, das exigências da igualdade pro- certo que, no que especificamente tange à contribuição porcional. extraordinária de solidariedade, destinando-se a mesma a financiar o sistema público de segurança social (n.º 8 34.º do artigo 78.º), como que duplica, no plano substantivo Estas medidas ablativas são particularmente despro- e em certa medida, uma obrigação contributiva a seu porcionadas e injustas - em onerosidade agravada pela tempo já cumprida e, todavia, agora confrontada com a correspetiva obrigação prestacional amputada. cumulação das mesmas no contexto mais amplo de me- didas de agravamento fiscal -, carecem de fundamento material bastante, constitucionalmente ponderoso face 41.º ao princípio da igualdade, para justificar o tratamento Também neste plano, a iniquidade é tanto mais acen- de desfavor conferido aos aposentados e reformados, tuada no que diz respeito às situações abrangidas pelo mesmo num quadro de emergência económica, finan- disposto no artigo 78.º e que se situam fora das rela- ceira e orçamental nacional. ções contributivas no âmbito do sistema público de 2352 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 segurança social, tratando igualmente não só pensões vas em questão e o cúmulo de sacrifício que as mesmas de distinta natureza como também outras “prestações carregam, sobressai aqui a intensidade da afetação dos pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título” aos respetivos interesses e expectativas legítimas, estando cidadãos visados. em causa «reduções significativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades de manutenção de práticas 42.º vivenciais e de satisfação de compromissos assumidos (...)», para me socorrer de expressão constante do Acór- Acresce que, sempre numa ponderação sob os parâ- dão n.º 396/2011 do Tribunal Constitucional. metros constitucionais da proteção da confiança, não podem ser igualmente obnubiladas as específicas obriga- ções do Estado em matéria de proteção da terceira idade, 47.º estando consagrado no art.º 72.º da Lei Fundamental o A excessiva onerosidade revelada pelos montantes direito das pessoas idosas à segurança económica, em pecuniários que os aposentados e reformados visados consideração, certamente, da já assinalada situação de perdem não é despicienda, estando em causa perdas sig- maior vulnerabilidade em que se encontram nessa fase nificativas para os patrimónios dos cidadãos atingidos da vida. em termos que acarretam a “frustração do «investimento na confiança»”, sobressaindo, outrossim, o desvalor das 43.º medidas questionadas à luz de uma aplicação articulada Como se expressa Rui Medeiros a este respeito (in dos princípios da proibição do excesso e da proteção Jorge Miranda; Rui Medeiros, Constituição Portuguesa da confiança. Anotada, Tomo I, 2.ª edição, Coimbra: Wolters Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, pp. 1404-1405): 48.º embora velhice e reforma não sejam sinónimos, não Assim sendo, estamos perante a afetação, com ele- se pode olvidar que a passagem à situação de reforma vado grau de intensidade, de uma posição de confiança e a dependência do sistema de pensões constituem fre- das pessoas especificamente visadas, constitucional- quentemente, um importante fator de vulnerabilização mente desconforme, afigurando-se a mesma despropor- e de precarização da vida das pessoas idosas (Heloísa cionada pelo excessivo acréscimo de sacrifício e pela Perista, Usos do tempo, ciclo de vida e vivências da medida de esforço exigidos a este círculo determinado velhice, págs. 170-171). O direito à segurança econó- de cidadãos. mica que a Constituição assim autonomiza tem plena justificação, embora deva ser conjugado com o direito 49.º fundamental à segurança social das pessoas idosas (...) Pelo que as normas em causa são ainda inconsti- e constitua, nessa medida, uma incumbência do Estado. tucionais, por violação dos princípios da proteção da O núcleo essencial do dever de proporcionar segurança confiança e da proibição do excesso, ambos subprin- económica aos idosos, que se extrai do artigo 72.º, n.º 1, cípios densificadores do princípio do Estado de direito tem assim em vista as pensões pagas pelo sistema de acolhido no artigo 2.º da Constituição”. segurança social que ao Estado cumpre organizar e manter (...). Notificado para se pronunciar, querendo, sobre os pe- didos e a solicitação do requerente no Processo n.º 8/2013 44.º de atribuição de prioridade para a apreciação e decisão, Em consideração do que antecede, a frustração de ex- o autor da norma, em resposta, ofereceu o merecimento pectativas legítimas que para o círculo dos aposentados dos autos e deu a sua concordância à pretendida atribuição e reformados decorre da aplicação do teor dos citados de prioridade. artigos 77.º e 78.º não se afigura constitucionalmente Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a tolerável em vista dos parâmetros valorativos decorren- incorporação de todos processos e conferida prioridade à tes do princípio da proteção da confiança, atendendo à sua apreciação e decisão. “situação específica” das pessoas que integram o refe- Foram apensos por linha uma nota explicativa de refle- rido círculo e à proteção acrescida que lhes é devida, xão sobre as questões financeiras e jurídicas implicadas e mesmo que em face de um interesse público de reali- quatro pareceres de jurisconsultos, que foram enviados ao zação imperativa e do caráter transitório das medidas Tribunal por iniciativa do proponente da norma, bem como ablativas. dois pareceres enviados pelo Provedor de Justiça. Elaborado o memorando a que alude o artigo 63º, n.º 1, 45º da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir. Acresce que, no plano das exigências de propor- cionalidade, no quadro da necessária articulação entre II – Fundamentação o princípio da proteção da confiança e o princípio da proibição do excesso, as soluções normativas impug- A. Enquadramento preambular e descrição geral das medidas nadas, na sua aplicação cumulativa, vão para além dos de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 66-B/2012 “limites de razoabilidade e de justa medida”. 1. De acordo com o enquadramento constante do Rela- tório que acompanhou a Lei do Orçamento de Estado para 46º. 2013, o conjunto das normas impugnadas inscreve-se no Com efeito, atentos a especificidade da situação dos âmbito da concretização de uma orientação estratégica aposentados e reformados afetados pelas medidas ablati- comprometida com o prosseguimento do esforço de con- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2353 solidação orçamental previsto no Programa de Ajustamento tiva de execução da receita fiscal para 2012 (Relatório do Económico e Financeiro (PAEF) acordado entre o Governo OE2013, pág. 95) – são, entre outras, as seguintes: português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento termos do qual os limites quantitativos para o défice or- das Pessoas Singulares, concretizadas nas alterações ao çamental em 2012, 2013 e 2014, apesar de inicialmente respetivo Código introduzidas pelo artigo 186.º da Lei fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente, foram n.º 66-B/2012, contemplando estas a alteração da estru- revistos para 5%, 4,5% e 2,5%. tura de taxas e de escalões do IRS, a introdução de uma Segundo o Governo, «[a] revisão dos limites para o sobretaxa de 3,5% – inicialmente perspetivada, de acordo défice orçamental é justificada pelo diferente padrão do com a versão constante da Proposta de Lei n.º 103/XII, processo de ajustamento. Em particular verificou-se uma em 4% –, a manutenção da taxa adicional de solidariedade queda mais acentuada na procura interna, compensada ao último escalão de rendimentos e o agravamento para parcialmente por uma maior contribuição das exportações 28% da taxa liberatória aplicável aos rendimentos de ca- líquidas para a atividade económica. Ao mesmo tempo pital, designadamente juros e dividendos, e às mais-valias verificou-se uma queda mais acentuada da massa sala- em partes de capital e outros valores mobiliários, o que rial. Estes desenvolvimentos acentuaram os efeitos dos suporta a estimativa de que a receita proveniente do IRS estabilizadores automáticos, reduzindo as receitas fiscais venha a situar-se no valor de 12.066,3 milhões de euro, (em 1,6 pp. do PIB) e as contribuições para a segurança correspondente a uma variação de 30,7% relativamente à social (em 0,4 pp.) e aumentando as despesas com o sub- receita prevista para 2012 e a aproximadamente 32,74% sídio de desemprego (em 0,2 pp.).» (Relatório do OE2013, da previsão global da receita fiscal para 2013 (cf. Relató- pág. 42). rio do OE2013, Quadro III.1.5., pág. 95), ainda que com Ainda de acordo com a mesma fonte, «[o]s novos limites a afetação resultante do abaixamento final da sobretaxa são consistentes com a necessária consolidação orçamental referida; e têm por base o reconhecimento que o cumprimento dos Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das anteriores limites só seria possível com custos económicos Pessoas Coletivas, incluindo a manutenção de uma taxa e sociais excessivamente elevados» (Relatório do OE2013, adicional, a título de derrama estadual, de 3% sobre os pág. 42). lucros superiores a €1,5 M, e o abaixamento de €10M Apresentado como “um exercício particularmente di- para €7,5M do limite a partir do qual o lucro tributável fícil” (Relatório do OE2013, pág. 45), o Orçamento do fica sujeito à aplicação de uma taxa adicional de 5% (Re- Estado para 2013, em especial as medidas suplementares latório do OE 2013, pág. 61), determinados no âmbito das de contenção orçamental no mesmo previstas, foi elaborado alterações ao Código do IRC introduzidas pelo artigo 191.º tendo em vista respeitar o limite de 4,5% do PIB para o da Lei n.º 66-B/2012, as quais suportam a estimativa de défice orçamental”, respondendo por essa via à «necessi- que a receita líquida em sede de IRC venha a situar-se em dade imperiosa de continuar o processo de acumulação de M€4.559,5, o que representa um crescimento de 3,9% credibilidade e confiança junto dos credores, bem como de face à receita homóloga prevista para 2012 e corresponde honrar os compromissos internacionais assumidos pelo Es- a cerca de 12,68% da previsão global da receita fiscal para tado Português e, bem assim, de salvaguardar a realização 2013 (cf. Relatório do OE2013, Quadro III.1.5., pág. 95) das suas tarefas fundamentais perante os seus cidadãos» Medidas relativas ao Imposto de Selo, as quais, asso- (Relatório do OE2013, pág. 39). ciando-se ao impacto resultante da sujeição dos imóveis Tais medidas de consolidação orçamental têm uma habitacionais de valor igual superior a 1 milhão de euros natureza heterogénea, contemplando intervenções, quer à taxa agravada de 1%, em sede de Imposto do Selo, re- pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa. De acordo sultante das alterações introduzidas pelo artigo 4.º da Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, incluem a criação de uma com a estimativa avançada pelo Governo, terão um efeito nova taxa de 20% sobre os prémios dos jogos sociais do Es- agregado de valor correspondente a 3,2% do PIB. tado superiores a 5.000 euro, determinada pelo artigo 206.º Entretanto, na sequência da sétima revisão regular do da Lei n.º 66-B/2012, bem como a autorização legislativa programa de Assistência Económica e Financeira os li- para a criação de um imposto sujeito a uma taxa máxima mites quantitativos para o défice orçamental em 2013, de 0,3% sobre a generalidade das transações financeiras 2014 e 2015 foram revistos, respetivamente, para 5,5%, que tenham lugar em mercado secundário, resultante do 4% e 2,5%. artigo 239.º da mesma Lei, suportando a estimativa de um 2. As medidas adotadas pelo lado da receita, cujo im- acréscimo de 15,4% face à receita homóloga prevista para pacto orçamental estimado ascende a 4.312,4 milhões de 2012 (Relatório do OE2013, pág. 95). euro, correspondente a 2,6% do PIB (Quadro II.3.1, pág. 47 Medidas relativas a outros impostos indiretos, como o do citado relatório), «visam promover maior igualdade na Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigo 195.º da Lei distribuição do impacto das medidas de austeridade entre os n.º 66-B/2012), o Imposto de Consumo sobre o Tabaco diversos setores da sociedade portuguesa de forma a garan- (artigo 207.º da Lei n.º 66-B/2012) e o Imposto sobre tir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade Bebidas Alcoólicas (artigo 207.º da Lei n.º 66-B/2012), contributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um cujo acréscimo estimado em face da receita homóloga esforço acrescido no esforço de consolidação (…), distri- prevista para 2012 é de 2,2%, 2,7% e 1,6%, respetivamente buído este equitativamente pelo “i) setor público e setor (Relatório do OE2013, págs. 95 e 97). privado, por um lado; e pelos ii) titulares de rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e da propriedade, por 3. Do lado da despesa, o esforço de consolidação orça- outro» (Relatório do OE2013, pág. 60). mental concretiza-se na adoção de medidas que totalizam Tais medidas, com base nas quais a previsão da receita aproximadamente 2.700 milhões de euro (Relatório do fiscal para 2013 foi estimada no valor de M€ 35.947,7 OE2013, pág. 135) – 1.700 dos quais se estima serem – representando um acréscimo de 10,2% face à estima- absorvidos pelo aumento de despesa face ao exercício 2354 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 de 2012 decorrente da reposição parcial de subsídios aos 3 dias e a redução de 10% na remuneração base diária funcionários públicos e pensionistas –, representando uma (sem possibilidade de reembolso) para baixas médicas diminuição estimada de 0,6% do PIB face ao exercício a partir do 4.º até ao 30.º dia (alteração ao Decreto-Lei anterior (Relatório do OE2013, Quadro II.3.1, pág.47), n.º 100/99, de 31 de março, introduzida pelo artigo 76.º entre as quais se incluem as seguintes: da Lei n.º 66-B/2012); (i)Manutenção do congelamento nominal de remune- b.Fixação em 65 anos da idade de aposentação estabe- rações para os trabalhadores das administrações públicas lecida no regime geral do Estatuto da Aposentação (artigo e do setor empresarial do Estado, bem como dos titulares 81.º da Lei n.º 66-B/2012). de cargos políticos e outros altos cargos públicos, através b. Instituição de uma contribuição adicional sobre pen- da reprodução das seguintes medidas, constantes dos Or- sões (Contribuição Extraordinária de Solidariedade – CES) çamentos de 2011 e 2012: entre 3,5% e 10% para pensões mensais a partir de €1.350 (artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012). a– manutenção das reduções entre 3,5% e 10% para c. Suspensão de 90% do pagamento do subsídio de salários superiores a 1500 euro/mês (artigo 27.º da Lei férias ou equivalente a aposentados e reformados cuja n.º 66-B/2012); pensão mensal seja superior a €1100 (artigo 77.º da Lei b– proibição, como regra geral, de quaisquer valoriza- n.º 66-B/2012); ções remuneratórias decorrentes de promoções ou progres- sões (artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012); (vi) Agravamento em 50% da redução de transferências c– proibição de atribuição de prémios de gestão aos a conceder às Fundações identificadas na Resolução do gestores de empresas públicas, entidades reguladoras e Conselho de Ministros n.º 79-A/2012, de 25 de setembro, institutos públicos (artigo 37.º da Lei n.º 66-B/2012). e proibição da realização de quaisquer transferências para as fundações que não acederam ao censo desenvolvido em (ii) Suspensão do pagamento do subsídio de férias ou execução do disposto na Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, ou equivalente nos termos que vigoraram em 2012 (artigo cujas informações incompletas ou erradas impossibilitaram 29.º da Lei n.º 66-B/2012). a respetiva avaliação (artigo 14.º da Lei n.º 66-B/2012); (iii) Redução anual de efetivos em 2%, com impacto (vii) Compromisso para a redução de encargos nas estimado de redução da despesa em 0,2% do PIB, em parcerias público-privadas do setor rodoviário no valor valores brutos face ao ano anterior (€330 M) - Relatório expectável em 2013 de 30 % face ao valor originalmente do OE 2013, págs. 47 e 49. contratado (artigo 143.º da Lei n.º 66-B/2012); (iv) Outras medidas de racionalização dos custos com (viii) Medidas para a redução dos custos operacionais no pessoal para redução da despesa no valor estimado de €249M âmbito do setor empresarial do Estado, contemplando a: (Relatório do OE 2013, pág. 50), contemplando a: Redução no seu conjunto, no mínimo, em 3% do número a. Redução do número de contratos de trabalho a termo de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro resolutivo (artigo 59.º da Lei n.º 66-B/2012). de 2012, com exceção dos hospitais, E.P.E. (artigo 63.º da b. Alteração das regras de atribuição do abono de aju- Lei n.º 66-B/2012). das de custo nas deslocações em serviço (alteração ao Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo Na medida em que o cálculo do impacto orçamental é artigo 41.º da Lei n.º 66-B/2012) da redução de subsídio aferido face ao ano de 2012, a suspensão do pagamento do de residência/habitação atribuído a titulares de cargos pú- subsídio de férias ou equivalente aos funcionários públicos blicos (alteração ao Decreto-Lei n.º 72/80, de 15 de abril, e a suspensão do pagamento de 90% do subsídio de férias introduzida pelo artigo 43.º da Lei n.º 66-B/2012), com a aos pensionistas não são contabilizadas como medidas de consequente redução dos valores atualmente previstos. poupança do lado da despesa, sendo antes descontado do c. Redução em 50% do valor das subvenções pagas aos total de medidas do lado da despesa o montante correspon- trabalhadores que, no âmbito da mobilidade especial, se dente à reposição do subsídio de Natal ou equivalente aos encontram de licença extraordinária (artigo 34.º da Lei funcionários públicos e pensionistas (no valor de 1.673,5 n.º 66-B/2012); milhões de euro), obtendo-se uma diminuição da despesa Redução adicional na compensação sobre o valor do de apenas 1.025,6 milhões de euros (Relatório do OE2013, pagamento do trabalho extraordinário em dia normal de Quadro II.3.1., pág. 47). trabalho, aplicável aos trabalhadores cujo período normal 4. O último dado relevante para o enquadramento das de trabalho não exceda as sete horas por dia ou as trinta medidas consagradas nas normas impugnadas diz res- e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remu- peito aos pressupostos com base nos quais foi definida neração na primeira hora e a 18,75% da remuneração nas a estratégia orçamental do Governo concretizada na Lei horas ou frações subsequentes (artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º n.º 66-B/2012. 66-B/2012) e a redução para 25% do valor do acréscimo De acordo com o Relatório da Lei do Orçamento de remuneratório devido por cada hora de trabalho extraor- Estado, o cenário macroeconómico para 2013 prevê uma dinário prestado em dia de descanso semanal, obrigatório contração do PIB em 1% em média anual, valor que, por ou complementar, e em dia feriado (artigo 45.º, n.º 2, da um lado, aponta para uma inversão da tendência registada Lei n.º 66-B/2012) desde 2011 – no ano de 2011 verificou-se uma contração do PIB em 1,7%, sendo estimada em 2012 uma contração (v) Medidas no âmbito da proteção social e aposentação do crescimento económico em 3% – e, por outro, reflete ou reforma, contemplando: as características de ajustamento da economia portuguesa a. Alteração das regras relativas à atribuição do subsí- verificadas em anos anteriores, na medida em que se prevê dio de doença no âmbito do Regime de Proteção Social uma contração adicional do consumo privado de 2,2%, Convergente, através do não pagamento de baixas até associada à taxa de desemprego estimada de 16,4%, bem Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2355 como à redução do rendimento disponível das famílias da transferência de competências dos governos civis para (Relatório do OE2013, págs. 24-25). outras entidades da Administração Pública, determinada Entretanto, há já outros indicadores que revelam um pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro. agravamento destes dados, que permitem situar a contração Deste ponto de vista, o alcance do artigo 27.º da Lei do PIB em 2,3% em média anual, a contração adicional do n.º 66-B/2012 consistirá na imposição às pessoas que au- consumo privado em 3,5%, e a atual taxa de desemprego ferem rendimentos salariais no âmbito do setor público, em 18,2%. pelo terceiro ano consecutivo, da redução remuneratória que vigorou nos anos de 2011 e 2012, nos exatos termos B. Normas que estabelecem a manutenção da redução remune- em que a mesma foi fixada e vigorou, em qualquer um ratória e suspendem total ou parcialmente o pagamento do desses anos. subsídio de férias ou equivalente (artigos 27º e 29º) 6. A par da manutenção da redução nas remunerações 1. Enquadramento introduzida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, determina, no seu 5. A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova artigo 29.º, n.º 1, que durante «a vigência do PAEF, como o Orçamento do Estado para 2013, determina, no seu ar- medida excecional de estabilidade orçamental é suspenso tigo 27.º, n.º 1, que a «partir de 1 de janeiro de 2013 man- o pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações tém-se a redução das remunerações totais ilíquidas mensais correspondentes ao 14.º mês às pessoas a que se refere o das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a n.º 9 do artigo 27.º, cuja remuneração base mensal seja €1500, quer estejam em exercício de funções naquela data superior a €1100». quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, O n.º 2 deste artigo estabelece, por sua vez, que “[a]s conforme determinado no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 27.º, cuja remu- de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de neração base mensal seja igual ou superior a €600 e não 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, e mantido exceda o valor de €1100 ficam sujeitas a uma redução no em vigor pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64 -B/2011, de subsídio de férias ou nas prestações correspondentes ao 30 de dezembro, alterada pela Lei n.º 20/2012, de 14 de 14.º mês, auferindo o montante calculado nos seguintes maio», redução essa que será de: «a) 3,5 % sobre o valor termos: subsídio/prestações = 1320 - 1,2 x remuneração total das remunerações superiores a €1500 e inferiores a base mensal”. € 2000; b) 3,5 % sobre o valor de €2000 acrescido de 16 % Nos termos destas disposições legais, determina-se a sobre o valor da remuneração total que exceda os €2000, suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%, férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º no caso das remunerações iguais ou superiores a €2000 mês para pessoas que auferem remunerações salariais de até €4165; c) 10 % sobre o valor total das remunerações entidades públicas – cujo universo é feito expressamente superiores a €4165». coincidir com o dos titulares de retribuições sujeitas à Através desta norma, a Lei n.º 66-B/2012 faz transitar redução determinada pelo artigo 27.º da mesma lei –, es- para o ano de 2013 o regime instituído pelo artigo 19.º da tabelecendo-se que tal medida visa aplicar-se durante o Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento período de vigência do Programa de Assistência Econó- de Estado para 2011) e já transposta para o ano de 2012 mica e Financeira (PAEF) acordado pelo Estado Português pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro com o Fundo Monetário Internacional e as instituições (Lei do Orçamento de Estado para 2012), assim operando competentes da União Europeia. uma redução, entre 3,5% e 10%, em função do respetivo Ressalta destas normas que, apesar de impor aos traba- montante, das remunerações superiores a €1.500 que de- lhadores do setor público, pelo segundo ano consecutivo, vam ser pagas, através de dinheiros públicos, a um amplo a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de universo de sujeitos no qual se incluem os titulares de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º órgãos de soberania, dos demais órgãos constitucionais mês iniciada com Lei n.º 64-B/2011, a Lei n.º 66-B/2012, e de cargos públicos, os militares das Forças Armadas e de 31 de dezembro, ao contrário daquela, não prevê a da Guarda Nacional Republicana, os gestores públicos e concomitante suspensão do subsídio de Natal ou quaisquer equiparados, e os trabalhadores na Administração central, prestações correspondentes ao 13.º mês, o qual, nos termos regional e local do Estado, bem como em empresas, fun- do artigo 28.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, dações e estabelecimentos públicos. será pago em duodécimos. Em relação às normas pretéritas suas congéneres – 7. A suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio isto é, ao disposto nos n.ºs 1, 2 e 9 do artigo 19.º da Lei de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e no n.º 1 do artigo 20.º mês aos trabalhadores do setor público é determinada nos da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro -, a disposição termos em que foi fixada para o ano de 2012 pelo artigo constante do artigo 27.º não contém qualquer modificação 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, persistindo relevante da regra aplicável, o que permite concluir que a estruturada a partir de uma diferenciação baseada em dois redução remuneratória imposta aos trabalhadores do se- níveis de rendimento: tor público persistirá em 2013 sem qualquer modificação objetiva ou subjetiva. Não há qualquer compressão ou - para os rendimentos mensais ilíquidos entre €600 e ampliação dos coeficientes legais, mínimo e máximo, apli- €1.100, o legislador manteve a fórmula “subsídios/presta- cáveis e/ou dos montantes remuneratórios a que os mesmos ções = 1320 – 1,2 X remuneração base mensal”, já anterior- se encontram indexados, nem limitação ou expansão do mente prevista no artigo 21.º, n.º 2, da Lei n.º 64-B/2011, universo de sujeitos abrangidos pela medida, com exceção de 30 de dezembro; da eliminação da referência expressa aos governadores e - para os rendimentos mensais superiores a €1.100, vice-governadores civis constante da alínea j) do n.º 9 do encontra-se prevista a ablação da totalidade do subsídio artigo Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, o que resulta de férias ou equivalente, nos termos e na medida em que a 2356 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 mesma fora determinada para o ano de 2012 pelo n.º 1 do definitivo ou a título meramente transitório, o acórdão artigo 21.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro. n.º 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposição, recusou extrair da ausência de uma cláusula de temporali- 8. De acordo com o artigo 31.º da Lei n.º 66-B/2012, dade uma conclusão favorável à definitividade da medida, de 31 de dezembro, a redução remuneratória e a suspen- tomando por base a natureza das normas em causa e os são total ou parcial do pagamento do subsídio de férias preceitos constitucionais relativos à vigência das leis do ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês de- Orçamento. terminadas nos artigos 27.º e 29.º do mesmo diploma, Segundo foi então afirmado, apesar de “não consist[irem] respetivamente, é ainda aplicável aos valores pagos por numa mera inscrição de verbas, em normas de aprovação contratos que visem o desenvolvimento de atividades de dos mapas de receitas e despesas” e se poderem suscitar docência ou de investigação e que sejam financiados por por isso “dúvidas quanto à sua natureza especificamente entidades privadas, pelo Programa Quadro de Investigação orçamental”, as normas então impugnadas “apresenta[vam] e Desenvolvimento da União Europeia ou por instituições uma imediata incidência financeira, já que visa[vam] di- estrangeiras ou internacionais, exclusivamente na parte fi- retamente reduzir o valor das despesas inscritas no orça- nanciada por fundos nacionais do Orçamento do Estado. mento para o ano a que respeita”, não podendo ser por isso Apesar de a inconstitucionalidade do artigo 31.º da consideradas cavaliers budgétaires. Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, ser concomitan- Tendo por dificilmente sustentável a perspetiva se- temente invocada pelos requerentes do pedido que deu gundo a qual essas normas regulariam, afinal, «matéria origem ao Processo n.º 8/2013, trata-se, de acordo com alheia à função específica e mais estrita do orçamento, os fundamentos em que assenta, de uma inconstitucio- enquanto instrumento de programação anual económico- nalidade meramente consequencial, no sentido em que, financeira da atividade do Estado», o Tribunal assumiu o de acordo com a perspetiva seguida, será determinada, entendimento de que se tratava de disposições que tinham direta e exclusivamente, pela natureza remissiva da norma a função de dar «suporte normativo a uma dada previsão impugnada. de despesas, e sendo a sua aplicação indispensável à sua Trata-se, portanto, de um vício que reside, não na op- correta execução, elas repercut[iam-se] diretamente no ção de estender o regime definido nos artigos 27.º e 29.º próprio quadro contabilístico do orçamento, integrando-se da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao universo substancialmente neste diploma, como sua componente caracterizado no artigo 31.º do mesmo diploma, em razão essencial». da respetiva natureza ou especificidade, mas do efeito que Concluiu-se, assim, que as normas constantes do ar- a inconstitucionalidade daquele regime projetará sobre a tigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na validade constitucional da norma que para ele remete. medida em que “não se projeta[vam], com independência, Por essa razão, não deverá ser objeto de tratamento para fora da aprovação e execução do Orçamento do Es- autónomo. tado”, tinham “caráter orçamental”, pelo que, «por força de regra constitucional (artigo 106.º, n.º 1, da Constitui- 2. Âmbito temporal de vigência ção)”, não poderiam gozar senão de vigência anual, o que 9. Enquanto que a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, tornava desnecessária a determinação autónoma do “termo da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (relativa às re- final da sua vigência”, pois este encontrar-se-ia «definido duções salariais), à semelhança do que sucedeu com as constitucional e legislativamente (artigo 4.º, n.º 1, da Lei correspondentes normas dos artigos 19.º e 20.º das Lei de enquadramento orçamental – Lei n.º 91/2001, de 20 de n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de agosto, na redação da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto)». Estado para 2011) e 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, to- Orçamento de Estado para 2012), respetivamente, não es- davia, não poder «ignorar-se que as reduções remunera- pecifica o termo final do período a que destina a aplicação tórias estabelecidas na Lei do Orçamento do Estado de da redução das remunerações totais ilíquidas mensais de 2011 t[inham] como objetivo final a diminuição do défice valor superior a €1500 aos trabalhadores do setor público, orçamental para um valor precisamente quantificado, res- a norma inserta no artigo 29.º, n.º 1, da mesma Lei, tal peitador do limite estabelecido pela União Europeia, no como a que constava do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, quadro das regras da união económica e monetária», para de 30 de dezembro (relativa à supressão do subsídio de que “fo[ra] estabelecida uma calendarização por etapas férias), para além de assumirem expressamente a natureza anuais”, prevendo-se para 2013 a “satisfação plena de tal “excecional” e o caráter “orçamental” das medidas nelas objetivo”. previstas, definem o seu âmbito temporal de vigência, No contexto descrito, poderia dizer-se que «as medidas fazendo-o coincidir com o da vigência do PAEF. de diminuição da despesa pública inscritas no Orçamento A questão relativa à determinação do período de vigên- de 2011 mais não representa[riam] do que uma parcela, cia de normas inseridas em leis orçamentais que, acompa- uma fase, de um programa cuja realização integral se nhadas ou não de um elemento delimitador do respetivo estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado». âmbito temporal de vigência, afetam o valor da remunera- Porém, na medida em que o legislador não optara “por ção dos trabalhadores do setor público não é nova, tendo estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias começado por colocar-se no âmbito da fiscalização da uma vigência correspondente à do PEC (2010-2013)”, constitucionalidade do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, aquele dado “não invalida[ria] a conclusão de que elas de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011), que vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de caráter determinou, pela primeira vez, a redução dos vencimentos orçamental” –, isto é, com base num princípio de anuali- mensais, pagos por dinheiros públicos, superiores a €1500, dade –, apenas levando «a dar como praticamente certa, entre 3,5% e 10%, consoante o seu montante. porque necessária para o cumprimento das vinculações Quanto a saber se as reduções impostas pelo artigo 19.º assumidas, a repetição de medidas de idêntico sentido, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, operavam a título para vigorar nos anos correspondentes aos da execução Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2357 do programa que as justifica e em que se integram, ou do legislador seria suficiente para assegurar a manutenção seja, até 2013». da redução salarial aos trabalhadores do setor público para De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, os anos de 2012 e 2013. a ser tida em conta, «apenas pode[ria] fundar a conclusão Embora a consecutividade da medida consistente na de que estas medidas ter[iam] uma duração plurianual, redução das remunerações dos trabalhadores do setor pú- sem pôr em causa o seu caráter transitório, de acordo com blico superiores a €1.500 constitua, por isso, apenas o a sua razão de ser e natureza, de resposta normativa a resultado da reprodução do regime instituído no 19.º, n.º 1, uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, primeiro pelo urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, e de normalidade». agora pelo artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, a respetiva pro- 10. Embora em termos não inteiramente coincidentes, o pensão plurianual, baseada na calendarização dos objetivos problema relativo à determinação do âmbito temporal de orçamentais a cujo prosseguimento a mesma se encontrava vigência das normas que afetam o valor da remuneração já então funcionalizada, não deixou de ser caracterizada no dos trabalhadores do setor público inscritas em leis orça- Acórdão n.º 396/2011, que a considerou compatível com mentais voltou a colocar-se no âmbito da fiscalização da a natureza transitória da afetação imposta. constitucionalidade do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de Apesar de a plurianualidade da redução das remunera- 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), ções dos trabalhadores do setor público se tornar agora, que determinou, no respetivo n.º 1, a suspensão “durante senão prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evi- a vigência do Programa de Assistência Económica e Fi- dente, persistem as razões que, no contexto normativo nanceira (PAEF), como medida excecional de estabilidade subjacente ao 19.º, n.º1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de orçamental” do pagamento de subsídios de férias e de Natal dezembro, conduziram o Tribunal a não pôr em causa o ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e/ou 14.º seu caráter transitório e temporário meses aos trabalhadores do setor público cuja remuneração Considerado o respetivo enquadramento orçamental, tal base mensal seja superior a €1.100. caráter continua a resultar com clareza da circunstância de Neste caso, decidido pelo acórdão n.º 353/2012, a ques- se tratar de uma medida inscrita na estratégia de consoli- tão colocada consistiu em saber se a inscrição daquela dação orçamental, através da redução da despesa, tendo medida numa lei orçamental determinaria a sujeição do em vista o cumprimento dos limites quantitativos para o respetivo âmbito temporal de vigência aos limites para esta défice (Relatório, págs. 46 e 48). legal e constitucionalmente fixados, ou se, pelo contrário, Pode concluir-se, assim, que as distintas opções legisla- tal âmbito deveria ser estabelecido a partir da cláusula de tivas, quanto à indicação de um termo final para a redução temporalidade inserta na própria norma do n.º 1 do ar- de remunerações, por um lado, e a suspensão de subsí- tigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, hipótese dios, por outro, não inviabilizam a qualificação unitária, em que passaria a contemplar, não apenas o ano de 2012, que a ambas abrange, de medidas com caráter transitório. mas também os de 2013 e 2014, por ser esse o período de Apenas, no segundo caso, ficou normativamente expressa vigência do PAEF. uma duração correspondente à do PAEF, o que, de todo o Tendo prevalecido este último entendimento, o Tribu- modo, como adiante veremos, não dispensa, para dar essa nal considerou então que «como os artigos 21.º e 25.º, da vigência temporal à suspensão, a renovação da medida em Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para cada orçamento desse período, dada a regra da anualidade o período de vigência do PAEF, a duração da suspensão orçamental – exigência exatamente coincidente com a de pagamentos neles decretada, tal medida não pod[eria] que se submete a redução de remunerações, para obter deixar de ter, pelo menos, a duração de 3 anos, abrangendo aplicação plurianual. os anos de 2012, 2013 e 2014». Nada de substancial distingue, pois, quanto a este ponto, 11. Atenta, desde logo, a coincidente estrutura tempo- os dois regimes, apresentando eles de comum uma vigência ral das normas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, da Lei temporária, não definitiva – a característica que foi tida n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19.º, n.º 1, da Lei em conta nos acórdãos n.ºs 396/2011 e 353/2012 e é ver- n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, por um lado, e dos dadeiramente relevante, como fator de valoração. artigos 29.º, n.º1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, por outro, C. Questões de constitucionalidade comuns às normas dos artigos 27º e 29º não há razão para divergir do juízo sobre a temporalidade das medidas impugnadas subjacente aos julgamentos efe- 12. No Processo n.º 2/2013, o requerente suscitou a tuados através dos Acórdãos n.º 396/2011 e 353/2012. inconstitucionalidade da norma do artigo 29º da Lei do A limitação ao ano de 2011 do âmbito temporal de Orçamento do Estado para 2013 com base na violação vigência da redução salarial, sem indicação de qualquer do princípio da capacidade contributiva e do princípio da termo final, determinada pelo artigo 19.º, n.º 1, da Lei igualdade proporcional. Relativamente à mesma norma, n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, tal como normati- os requerentes no Processo n.º 5/2013, invocaram, além da vamente a perspetivou o Acórdão n.º 396/2011, encon- desconformidade com o princípio da igualdade perante os tra-se implicitamente assumida e confirmada pela opção encargos públicos e o princípio da proporcionalidade, a in- de renovar, primeiro no artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, fração ao princípio da proteção da confiança e ao princípio de 30 de dezembro, e agora no artigo 27.º, n.º 1, da Lei da anualidade do orçamento, a que se refere o artigo 106º, n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, a norma que impôs n.º 1, da Constituição. aquele efeito. De facto, se tal norma tivesse consagrado Os requerentes no Processo n.º 8/2013 alargaram o a título definitivo a redução das remunerações dos tra- pedido também à norma do artigo 27º, e imputaram con- balhadores do setor público superiores a €1.500, aquela juntamente às duas disposições um juízo de inconstitu- renovação apresentar-se-ia, não só desnecessária, como até cionalidade por violação do respeito pelo princípio da mesmo contraditória, já que, neste caso, a simples inércia dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.º 2358 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 da Constituição; por violação do princípio da confiança (mas sem eximir o legislador à sua responsabilidade po- enquanto elemento estruturante do Estado de direito demo- lítica própria, quando decide tomar medidas alternativas crático consagrado no artigo 2.º; por violação do princípio às declaradas inconstitucionais), é constitucionalmente da proibição do excesso em termos de igualdade propor- inadmissível pretender que essa fundamentação tenha força cional consagrado no artigo 13.º; por violação do direito à de caso julgado e seja, por si, invalidante de uma nova contratação coletiva consagrado no artigo 56.º, n.º 3; por solução legislativa. violação do direito ao salário consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a); por violação das obrigações decorrentes 2. Ofensa da regra da anualidade orçamental de contrato na elaboração do Orçamento do Estado nos termos do artigo 105.º, n.º 2, e ainda por violação do caso 14. Ao contrário da norma que determina a redução julgado no acórdão n.º 353/2012. dos salários dos trabalhadores do setor público para o Articulando o objeto de qualquer dos pedidos, interessa ano de 2013, a norma relativa à suspensão do pagamento começar por analisar as questões de constitucionalidade do subsídio de férias ou equivalente, constante do artigo que, sendo comuns às referidas disposições dos artigos 27º 29.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012 contém uma cláusula de e 29º, não são influenciadas pelo diferente conteúdo pre- temporalidade, através da qual o respetivo âmbito temporal cetivo das normas e justificam um tratamento uniforme, de vigência é feito coincidir com o da vigência do PAEF. deixando para um momento posterior a análise da alegada Para os requerentes do pedido que deu origem ao Pro- violação do princípio da confiança e do princípio da igual- cesso n.º 5/2013, em tal cláusula residirá um dos funda- dade proporcional, que pode implicar uma diferenciada mentos para a sua invalidação constitucional. ponderação em relação a cada um dos preceitos que está Tal vício decorrerá, assim, da pretensão de um efeito especificamente em causa. plurianual gerado pela indexação do âmbito de aplicação Por outro lado, uma vez que a redução da remuneração temporal à vigência do PAEF, o que constituirá uma viola- mensal base imposta pelo artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 ção do princípio da anualidade estabelecido no artigo 106.º, apenas atinge as retribuições superiores a €1500, a dúvida n.º 1, da Constituição. de constitucionalidade relativa ao princípio da existência A regra da anualidade do orçamento foi expressamente condigna - também invocado pelos requerentes -, apenas consagrada na versão originária da Constituição de 1976 poderá colocar-se quanto à suspensão parcial do pagamento (artigo 108.º), tendo sido eliminada pela revisão de 1982 e do subsídio de férias ou 14.º mês determinada pelo n.º 2 reposta, de forma direta e autónoma, no âmbito da revisão do artigo 29.º daquele diploma, que atinge os titulares de de 1997, constando agora do n.º 1 do artigo 106.º da Lei remunerações base mensais iguais ou superiores a €600 Fundamental. que não excedam o valor de €1100, pelo que apenas se Mesmo perante a versão de 1982, a doutrina e a ju- justificará apreciar essa matéria a propósito dessa outra risprudência mantiveram o entendimento de que, apesar disposição. da ausência de um expresso imperativo constitucional, a Neste sentido, tomar-se-ão em conta, por agora, as opção do legislador constituinte se mantivera inalterada, questões relativas ao caso julgado, à regra da anualidade devendo, por isso, continuar a considerar-se consagrada orçamental, à regra do artigo 105º, n.º 2, da Constituição, a regra da anualidade. ao direito à contratação coletiva, à aplicabilidade da cons- Procurando delimitar o âmbito de aplicação dessa regra, tituição fiscal e ao direito à retribuição. o acórdão n.º 358/92 considerou que o mesmo “se reporta ao Orçamento propriamente dito, donde decorre que “o 1. Ofensa do caso julgado princípio da anualidade do Orçamento (...) só será violado 13. Pode, desde já, ter-se por manifestamente infun- quando a uma certa previsão de receita ou de despesa do dada a invocação, no pedido que deu origem ao Processo Orçamento – à previsão de uma receita do respetivo mapa; n.º 8/2012, da violação do caso julgado, como um dos ou à dotação de certas verbas de um mapa de despesa – se fundamentos da alegada inconstitucionalidade das normas atribuir uma duração plurianual” (cfr., no mesmo sentido, dos artigos 27.º, 29.º e 31.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de o acórdão n.º 108/88)”. dezembro. Ora, não é esse o efeito produzido pela cláusula de Essa alegação socorre-se da declaração de inconstitucio- temporalidade inserta na norma orçamental constante do nalidade emitida no acórdão n.º 353/2012. Tal declaração artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012. recaiu sobre as normas da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Na medida em que a referida cláusula, apesar de definir dezembro, que suspenderam, total ou parcialmente, os para cada uma das normas em que se insere um termo final subsídios de férias e de Natal dos trabalhadores com fun- de vigência que ultrapassa o ano a que se refere o exer- ções públicas e dos reformados. Não é esse o conteúdo cício orçamentado, não tem, ela própria, uma expressão precetivo das normas agora em apreciação, conclusão que orçamental equivalente – isto é, não se traduz numa pre- não é infirmada por uma eventual identidade da medida da visão de receita ou de despesa de duração correspondente afetação patrimonial que elas possam causar na esfera das —, a respetiva vocação plurianual, não só não dispensa a categorias de sujeitos abrangidos, por efeito da aplicação reiteração nas leis orçamentais subsequentes abrangidas cumulativa de outras medidas. ainda pelo período de vigência do PAEF, como não viola, No caso em apreço, apenas poderá estar em causa a por aquela razão, a regra constitucional da anualidade pretensão de lançar mão da fundamentação de uma ante- do orçamento, até porque esta, apesar de consagrada de rior decisão de inconstitucionalidade sobre determinada “forma rigorosa” no n.º 1 do artigo 106.º da Constituição, norma como critério invalidante de um outro preceito que «é compatível com a orçamentação plurianual, admitida produza idêntico efeito prático. Ainda que possa admitir-se pelo n.º 3 do artigo 105.º ao estabelecer a possibilidade de que a fundamentação jurisprudencial de uma decisão de orçamentação por programas» (Jorge Miranda/Rui Medei- inconstitucionalidade tenha a virtualidade de desempenhar ros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, um papel de orientação de futuras atuações legislativas 2006, pág. 236). Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2359 Consequentemente, a norma do artigo 29.º da Lei artigo 27.º e do n.º 9 do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, n.º 66-B/2012, não viola o princípio constitucional da ao disporem que os regimes de redução remuneratória aí anualidade, consagrado no artigo 106.º, n.º 1, da Cons- previstos têm natureza imperativa, prevalecendo sobre tituição. instrumentos de regulação coletiva de trabalho e contra- tos de trabalho e não podendo ser por isso afastados ou 3. Violação da regra do n.º 2 do artigo 105.º da Constituição modificados pelos mesmos, violam o disposto no n.º 3 do 15. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro- artigo 56.º da Constituição. cesso n.º 8/2012 alegam ainda que a redução das presta- Esta norma confere às associações sindicais o direito e ções pecuniárias a cargo do Estado-empregador viola a a competência de exercer o direito de contratação coletiva, norma extraída do n.º 2 do artigo 105.º da Constituição, “garantido nos termos da lei”. na parte em que manda elaborar o orçamento “tendo em Deve começar por dizer-se que a existência de normas conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato”. A legais imperativas, entendendo-se como tais as normas relação jurídica de emprego público, entre o Estado e os que estabelecem cláusulas fixas (que não podem ser subs- trabalhadores ao seu serviço, configuraria uma relação tituídas) ou que impõem condições mínimas para a tutela contratual, de que o valor da remuneração é elemento es- da relação laboral (que apenas podem ser substituídas por sencial, devendo ser esse o valor orçamentado na rubrica outras disposições que prevejam um regime mais favorá- vel), não é, em si, contraditória com o direito à contratação das despesas atinentes aos custos salariais. coletiva. Apenas significa que tais normas consagram o Não sofre dúvida de que “os encargos com o pessoal do estatuto legal do contrato – aplicável aos trabalhadores serviço do Estado” integram “as obrigações decorrentes abrangidos por contrato de trabalho em funções públicas da lei ou do contrato” a ter em conta na elaboração do – e que não põem em causa o estatuto contratual, que é Orçamento do Estado (Gomes Canotilho/Vital Moreira, constituído, além do mais, pelas normas dos instrumentos Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, de regulamentação coletiva que não contrariem aquelas 4.ª edição, Coimbra, 2010, pág.1103). outras disposições. A interligação entre essas diferentes Mas essa norma não é aqui autonomamente convocável. disposições e a sua adição às cláusulas do contrato, de- Enquanto regra respeitante ao Orçamento de Estado, a finindo, na sua globalidade, o regime jurídico da relação norma constante do n.º 2 do artigo 105.º da Constituição laboral, não representa uma qualquer violação do direito estabelece a necessidade de uma correspondência finan- instituído pelo artigo 56º, n.º 3, da Constituição (cfr. artigos ceira ou contabilística entre a dotação orçamental prevista 3º e 478º, n.º 1, alínea a), do Código do Trabalho, e 4º, n.º 1, e as obrigações legais e contratuais que oneram o Estado do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, tal como estas se apresentam no momento em que aquela aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro). adquire valor e eficácia jurídica, isto é, no momento da Por outro lado, e ainda que as normas em causa, por publicação da lei do orçamento. Mas nada nos diz quanto consagrarem reduções remuneratórias, possam ser qua- à substância e valor monetário dessas obrigações, em nada lificadas como “legislação do trabalho”, para efeitos do obstando que estes sejam orçamentalmente definidos de âmbito de incidência do artigo 56.º da Constituição, o modo diferente do que resultaria de anteriores instrumentos certo é que, conforme pacificamente resulta da doutrina e jurídicos. Para ajuizar da validade ou não dessa alteração e da jurisprudência constitucionais, o n.º 3 daquele preceito, da sua medida, o n.º 2 do 105.º, não é parâmetro adequado, embora atribua às associações sindicais a competência para justamente porque se configura como uma norma adjetiva, o exercício do direito de contratação coletiva, “devolve que se limita a impor a necessária inscrição orçamental ao legislador a tarefa de delimitação do mesmo direito, para que possa estar satisfeito o requisito da cabimenta- aqui lhe reconhecendo uma ampla liberdade constitutiva” ção, como condição do processamento e pagamento das (acórdão n.º 94/92 e, no mesmo sentido, Rui Medeiros, obrigações assumidas pelo Estado. Mas nada rege, quanto in Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui à definição dessas obrigações. Medeiros, Tomo I, 2.ª edição, Coimbra, pág. 1118). Na verdade, a questão de constitucionalidade para que O direito à autonomia contratual coletiva, apesar de remete o comando inscrito no n.º 2 do artigo 105.º da Cons- constitucionalmente colocado sob reserva de lei, implica tituição é a de saber se a falta de dotação orçamental para que não possa deixar de haver um espaço abrangente de satisfazer aquelas obrigações deverá inquinar a validade do regulação das relações de trabalho que se encontre subme- orçamento e não, sequer também, a de saber se são ou não tido à disciplina contratual coletiva, o qual não pode ser constitucionalmente legítimas as normas concomitante- aniquilado por via normativo-estadual. Sendo este direito mente aprovadas que, fazendo baixar o valor dos encargos garantido «nos termos da lei», tal significa que “a lei não do Estado por via da redução das prestações pecuniárias de- pode deixar de delimitá-lo de modo a garantir-lhe uma vidas aos trabalhadores do setor público, tornam as verbas eficácia constitucionalmente relevante, havendo sempre correspondentemente inscritas, assim proporcionalmente de garantir uma reserva de convenção coletiva, ou seja, reduzidas, suficientes para aquele efeito. um espaço que a lei não só não pode vedar à contratação A resposta às questões de constitucionalidade suscitadas coletiva, como deve confiar a esta núcleos materiais re- quando à redução de remunerações e à suspensão do sub- servados” (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., sídio de férias não depende, em absoluto, do disposto no pág. 745). n.º 2 do artigo 105.º da Constituição, pelo que a alegação Assim configurada, a questão a resolver consistirá então de violação dessa norma não tem pertinência de fundamen- em saber se o legislador ordinário, ao retirar à regulamenta- tação do pedido de declaração de constitucionalidade. ção coletiva uma certa matéria — no caso, a possibilidade de fixar para a retribuição do trabalho normal um valor 4. Violação do direito de contratação coletiva distinto daquele que resulta da aplicação das medidas or- 16. Para os requerentes do pedido que deu origem ao çamentais consagradas para o ano de 2013 nos artigos 27.º Processo n.º 8/2012, as normas constantes do n.º 15 do e 29.º, todos da Lei n.º 66-B/2012 – veio “reduzir de tal 2360 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 modo aquele espaço da autorregulação constitucionalmente tituição. Na ótica do pedido, tal medida viola também garantido que põe em causa a possibilidade de realização o critério da capacidade contributiva consagrado nesta do direito de contratação coletiva” (acórdão n.º 94/92). disposição, o único critério “constitucionalmente admitido Considerando a atendibilidade do interesse público pros- na tributação do rendimento pessoal”, “o qual corporiza seguido através do esforço de consolidação orçamental operativamente o princípio da igualdade na repartição dos – ponto que mais detidamente desenvolveremos no âmbito encargos públicos entre os cidadãos”. da ponderação implicada nos princípios da proteção da 19. A atribuição de natureza tributária à medida de sus- confiança e da igualdade – não parece que da obrigação pensão do pagamento do subsídio de férias aos trabalhado- que ao legislador ordinário constitucionalmente se impõe res do setor público pressupõe que o valor suprimido por de “deixar sempre um conjunto minimamente significativo essa via possa ser qualificado como imposto, isto é, como de matérias aberto” à negociação coletiva possa extrair-se uma “prestação pecuniária, coativa, unilateral, sem o cará- um argumento para a invalidação constitucional do caráter ter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização necessariamente imperativo das normas orçamentais que, de fins públicos” (Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças com base naquele interesse público, impõem, a título exce- Públicas, 5.º edição, Coimbra, 1996, pág. 258), ou, em cional e transitório, a redução do valor anual da retribuição todo o caso, como um tributo parafiscal, dele próximo, dos trabalhadores do setor público. a operar por via da despesa sob a forma de “contenção Subtrair ao âmbito da negociação coletiva a faculdade ou (eliminação) do gasto público (neste sentido, António de derrogar o regime consagrado nas normas em questão, Carlos dos Santos, “A nova parafiscalidade: a tributação não só constitui a condição que torna tais normas aptas a por via de cortes na despesa com remunerações de fun- prosseguir o fim a que se dirigem, como não representa cionários e pensionistas”, Revista do Ministério Público, uma intromissão nos “núcleos materiais reservados”, que ano 33, n.º 129 (2012), pág. 51). o legislador ordinário se encontra constitucionalmente Quanto ao estatuto da relação jurídica afetada pelas obrigado a não excluir do âmbito material da reserva de medidas de redução remuneratória impostas aos trabalha- contratação coletiva. dores do setor público pelas Leis n.º 55-A/2010, de 31 de 17. O argumento retirado da pretensa retroatividade dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, essa não foi, atribuída às normas em causa não deverá fazer variar os todavia, a orientação seguida por este Tribunal nos acór- termos da solução. dãos n.ºs 396/2011 e 353/2012, respetivamente. Não estando em causa a afetação da estabilidade dos Assumindo implicitamente a necessidade de uma distin- contratos de trabalho geradores do direito à retribuição ção entre as atuações do Estado enquanto titular do poder cujo montante é conjunturalmente atingido pelas normas político soberano, concretizadas na edição de normas que cujo caráter imperativo se impugna, a suposta eficácia se dirigem e impõem à generalidade dos cidadãos, e atu- retroativa resume-se, afinal, à impossibilidade de as con- ações do Estado-empregador, que ocorrem no âmbito da venções coletivas se imporem para futuro à lei imperativa relação laboral estabelecida com os trabalhadores do setor e não à possibilidade de a lei imperativa se sobrepor retro- público, os acórdãos n.ºs 396/2011 e 353/2012 apreciaram ativamente a estas, invalidando efeitos pretéritos que ao a legitimidade constitucional das medidas relativas à re- respetivo abrigo hajam sido produzidos. dução das remunerações e à suspensão do pagamento do A conclusão no sentido da inexistência de fundamento subsídio de férias ou equivalente impostas pelos artigos para a invalidação constitucional, através do n.º 3 do ar- 19.º e 21.º das Leis n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e tigo 56.º da Constituição, das normas constantes do n.º 15 64-B/2011, de 30 de dezembro, respetivamente, no âmbito do artigo 27.º e do n.º 9 do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, deste segundo enquadramento, perspetivando-as a partir é assim de manter. do direito à retribuição inerente à relação jurídica de em- prego público. 5. Aplicabilidade de normas da “constituição fiscal” E não há razões para divergir deste entendimento. 18. Tal como se encontra fundamentado, o vício de 20. Considerada a caracterização do universo dos su- inconstitucionalidade imputado pelo requerente do pedido jeitos afetados pelas medidas constantes dos artigos 27.º e que deu origem ao Processo n.º 2/2013 às normas constan- 29.º da Lei n.º 66-B/2012 – universo esse que é, em todos tes do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012 desenvolve-se sob os casos, o definido no n.º 9 do artigo 27.º –, percebe-se o pressuposto de que, embora a suspensão do pagamento que o mesmo remete para o mais lato dos sentidos admi- do subsídio de férias aos trabalhadores do setor público se tidos pela delimitação conceitual da tradicional noção de possa apresentar, “do ponto de vista contabilístico”, como “função pública”, abrangendo por isso, «não só todos os uma “medida que incide sobre a despesa pública”, tal dis- funcionários e agentes do Estado e demais pessoas cole- tinção é contabilística e formal pois, “de um ponto de vista tivas de direito público mas também os titulares de cargos substantivo e jurídico-constitucional”, aquela suspensão públicos, incluindo os próprios titulares dos órgãos de «traduz-se num esforço contributivo acrescido que lhes é soberania», isto é, todos “quantos explicitam um qualquer unilateralmente exigido para o financiamento do Estado desempenho funcional na Administração Pública, Estado e e que envolve uma ablação do seu rendimento anual, pelo outras entidades públicas” (Ana Fernanda Neves, Relação que consistirá num verdadeiro imposto». jurídica de emprego público, Coimbra, 1999, pág. 22) e Com base nesta qualificação, sustenta o requerente que cuja remuneração é por isso, assegurada através de verbas a medida de suspensão do pagamento do subsídio de férias públicas. aos trabalhadores do setor público “mantém um tratamento Este sentido lato, delimitado a partir da relação de em- tributário diferenciado para certas categorias de cidadãos”, prego público, apenas coloca fora do conceito a atividade o que o leva a controverter a respetiva legitimidade consti- de entes não públicos, ainda que finalizada ou revertível tucional, à luz de um parâmetro de controlo integrado por ao interesse geral (idem, pág. 27). uma norma específica da chamada “constituição fiscal”, Ao fazerem coincidir o seu âmbito subjetivo de apli- mais precisamente a constante do artigo 104.º da Cons- cação com o universo dos trabalhadores do setor público Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2361 elencados no n.º 9 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, as importa agora verificar se as mesmas, singularmente e normas constantes dos respetivos artigos 27.º e 29º têm em resultado do seu efeito cumulativo, põem em causa, subjacente aquele entendimento amplo correspondente ao de forma constitucionalmente inadmissível, o direito à conceito de agentes administrativos ou servidores públicos, retribuição dos trabalhadores do setor público, tal como abrangendo quem presta trabalho a qualquer título pelo invocado pelos requerentes do pedido que deu origem ao exercício de funções públicas. Processo n.º 8/2013. Mesmo nesta aceção, estamos sempre em face de situa- Tendo em conta a dupla configuração das atribuições ções em que o Estado se vincula com particulares numa patrimoniais a cargo do Estado-empregador abrangidas pe- relação que o obriga, em contrapartida da prestação de de- las referidas normas – redução do valor das remunerações terminada atividade, ao pagamento de uma retribuição. mensais superiores a €1.500 (artigo 27.º) e suspensão do 21. Em relação ao universo, assim caracterizado, dos pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações trabalhadores do setor público, a concentração numa única correspondentes ao 14.º mês (artigo 29.º) – impõe-se, an- e mesma entidade — o Estado — das qualidades de sujeito tes de mais, ajuizar se esta última cabe no conceito de ativo da relação jurídico-tributária e de sujeito passivo retribuição. da relação que o obriga a uma prestação remuneratória No que respeita aos trabalhadores que exercem fun- pode conduzir a que a nitidez da diferenciação entre as ções públicas, esta natureza foi reconhecida, desde logo, intervenções realizadas numa e noutra esfera se esbata. no Decreto-Lei n.º 372/74, de 20 de agosto, que instituiu, Ademais, a relativa indiferenciação dos efeitos práticos com caráter de obrigatoriedade, o subsídio de Natal, e produzidos na esfera patrimonial dos sujeitos afetados criou o subsídio de férias. Conforme resulta do preâm- pode compreensivelmente direcionar para a qualificação bulo desse diploma, teve-se em vista, com o mesmo, como imposto, como forma, no limite, de prevenir que o aumentar “substancialmente os vencimentos do funcio- Estado contorne abusivamente as apertadas exigências da nalismo público civil”, cujo poder de compra havia sido constituição fiscal. fortemente abalado pela evolução dos preços nos anos Todavia, esta conceção radicalmente garantística impõe anteriores. Ainda de acordo com o referido preâmbulo, que qualquer correção do desequilíbrio orçamental que esse aumento foi efetuado “segundo um esquema de au- contenda com posições individuais só possa constitucional- mentos degressivos em valor absoluto”, bem como com mente ser levada a cargo por via tributária, pelo aumento a instituição, com caráter de obrigatoriedade legal, do da carga fiscal. O que significaria uma drástica limitação 13.º mês (subsídio de Natal) e com a criação do subsídio do exercício do poder político soberano na orientação das de férias (cujo valor era, então, equivalente a metade da medidas a tomar no campo das finanças públicas. remuneração mensal). Não parece que esta seja uma imposição constitucio- Atualmente, a ideia de que estes subsídios constituem nal. parte da “remuneração anual” resulta claramente do ar- Os princípios e normas estruturantes do sistema fis- tigo 70.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, cal não podem ser automaticamente erigidos em critérios que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e determinantes da via fiscal, como via única de obter ou de remunerações dos trabalhadores que exercem funções poupar recursos financeiros, sempre que este resultado públicas, o qual dispõe que «a remuneração base anual é implique perdas privadas. Sob este ponto de vista, são paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao diferenciáveis e não necessariamente justificativos de um subsídio de Natal e outra ao subsídio de férias, nos termos mesmo tratamento a retenção na fonte de um acréscimo da lei.» (em idêntico sentido, ainda que com uma formula- de imposto incidente apenas sobre trabalhadores da Admi- ção diferente, dispõem os artigos 207º e 208º do Regime nistração Pública e devido ao Estado-fiscal e a supressão do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado transitória de uma parcela da remuneração devida pelo pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro). Estado-empregador no âmbito da relação estabelecida Essa é também a conclusão que se retira dos princípios com aqueles. gerais em matéria laboral, e, designadamente, dos arti- A opção do Estado em seguir esta segunda via não a gos 258.º e seguintes do Código do Trabalho. Pode dizer-se situa obviamente em terreno constitucionalmente neutro, que, no âmbito do contrato de trabalho, a retribuição em do ponto de vista da repartição dos encargos públicos. sentido estrito compreende a denominada “retribuição Mas a atendibilidade da ideia valorativa que esse critério base” – correspondente à parcela retributiva contratual- concretiza passa, como adiante veremos, pela aplicação de mente devida que condiz com o exercício da atividade princípios estruturantes, designadamente o da igualdade desempenhada pelo trabalhador de acordo com o período (na sua enunciação mais genérica e não na sua refração, normal de trabalho que tenha sido acordado e as demais no domínio fiscal), não pressupondo nem autorizando a prestações pecuniárias pagas regularmente como contra- transmudação normativa da natureza da medida, conver- partida da atividade, aqui se incluindo os complementos tendo uma intervenção realizada no domínio da relação salariais certos, que correspondem a prestações fixas que de emprego público numa intervenção de natureza fiscal se vencem periodicamente, entre os quais subsídios anuais ou parafiscal. como sejam o subsídio de Natal (artigo 263.º do Código A norma constante do artigo 104.º, n.º 1, da Constitui- do Trabalho) e o subsídio de férias (artigo 264.º, n.º 2, do ção, convocada pelo requerente do pedido que deu origem Código do Trabalho). ao Processo n.º 2/2013, não serve, por isso, como parâme- 23. Quanto à natureza da prestação pecuniária corres- tro autónomo de constitucionalidade. pondente ao subsídio de férias ou 14.º mês, a sua integração no conceito de retribuição foi também o entendimento 6. Violação do direito à retribuição seguido no acórdão n.º 353/2012. 22. Reconduzida ao âmbito da relação jurídica de em- Conforme aí se escreveu, «atualmente, tanto o subsídio prego público a posição subjetiva afetada pelas normas de férias como o de Natal, quer no regime jurídico do di- constantes dos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, reito privado, quer no do direito público, têm a natureza 2362 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 de retribuição, isto é, de contrapartida ligada ao trabalho De resto, o legislador constituinte teve a preocupação prestado, integrando a remuneração anual». de estabelecer uma densa rede protetiva da contrapartida Daí que - como se concluiu nesse aresto - «a suspensão remuneratória da prestação laboral, dando consagração do pagamento do subsídio de férias e de Natal se traduza formal, no texto da Constituição, às garantias que enten- numa redução percentual do rendimento anual das pes- deu serem postuladas pelas exigências de tutela, a este soas afetadas, tal como sucede com os cortes salariais nível, da condição dos trabalhadores. Assim é que, para determinados pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de além do reconhecimento do direito básico à retribuição, 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011) e que o manda-se observar o princípio de que “para trabalho artigo 20.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro igual salário igual, de forma a garantir uma existência (Orçamento de Estado para 2012) manteve em vigor […], condigna” (alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º), fixa-se representando, da mesma forma, uma diminuição dos seus como incumbência do Estado “o estabelecimento e a meios de subsistência». atualização do salário mínimo nacional” (alínea a) do 24. Assente este pressuposto, importa averiguar se os n.º 2 do mesmo artigo), acrescentando-se, na revisão de cortes salariais e a suspensão do subsídio de férias afeta a 1997, a imposição constitucional de “garantias especiais invocada garantia da irredutibilidade dos salários. dos salários” (n.º 3 do artigo 59.º). Não é de crer que o Esta questão foi debatida no acórdão n.º 396/2011, programa constitucional, tão exaustivamente delineado, onde, a propósito das normas constantes do artigo 19.º nesta matéria, só fique integralmente preenchido com da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, se escreveu o a atribuição da natureza de direito fundamental legal seguinte: ao direito à irredutibilidade da retribuição, qualifica- «Não consta da Constituição qualquer regra que es- ção para a qual não se descortina fundamento material tabeleça a se, de forma direta e autónoma, uma garantia bastante. de irredutibilidade dos salários. Essa regra inscreve- Direito fundamental, esse sim, é o “direito à retri- se no direito infraconstitucional, tanto no Regime do buição”, e direito de natureza análoga aos direitos li- Contrato de Trabalho em Funções Públicas (artigo 89.º, berdades e garantias, como é pacífico na doutrina e alínea d)), como no Código do Trabalho (artigo 129.º, este Tribunal tem também afirmado (cfr., por exemplo, n.º 1, alínea d)). o acórdão n.º 620/2007). Mas uma coisa é o direito Vem arguido que tal garantia, ainda que integrando a à retribuição, outra, bem diferente, é o direito a um legislação ordinária, goza de “força constitucional para- concreto montante dessa retribuição, irredutível por lela”, por via do artigo 16.º, n.º 1, da Constituição. lei, sejam quais forem as circunstâncias e as variáveis Deve começar por se anotar que tal regra de direito económico-financeiras que concretamente o condicio- ordinário apenas vale para a retribuição em sentido nam. Não pode, assim, entender-se que a intocabilidade próprio. Na verdade, ela não abrange, por exemplo, as salarial é uma dimensão garantística contida no âmbito ajudas de custo, outros abonos, bem como o pagamento de proteção do direito à retribuição do trabalho ou que de despesas diversas do trabalhador (Maria do Rosário uma redução do quantum remuneratório traduza uma Ramalho, Direito do Trabalho, II, Situações laborais afetação ou restrição desse direito. individuais, Coimbra, 2006, págs. 564 e 551). Inexistindo qualquer regra, com valor constitucional, […] Mas importa sobretudo sublinhar que a regra não de direta proibição da diminuição das remunerações e é absoluta. De facto, a norma que proíbe ao empregador, não sendo essa garantia inferível do direito fundamen- na relação laboral comum, diminuir a retribuição (artigo tal à retribuição, é de concluir que só por parâmetros 129.º, n.º 1, alínea d), do Código de Trabalho) ressalva valorativos decorrentes de princípios constitucionais, os “casos previstos neste Código ou em instrumento de em particular os da confiança e da igualdade, pode ser regulamentação coletiva do trabalho”. Quanto à relação apreciada a conformidade constitucional das soluções de emprego público, admite-se que a lei (qualquer lei) normativas em causa. possa prever reduções remuneratórias (cfr. o citado ar- Tem sido essa, aliás, a orientação constante deste Tri- tigo 89.º, alínea d)). O que se proíbe, em termos absolu- bunal, sempre que chamado a julgar questões atinentes, tos, é apenas que a entidade empregadora, tanto pública direta ou indiretamente, a reduções remuneratórias. Foi como privada, diminua arbitrariamente o quantitativo da assim no acórdão n.º 303/90, sobre vencimentos dos retribuição, sem adequado suporte normativo. ex-regentes escolares, no acórdão n.º 786/96, sobre al- Deste modo, não colhe a argumentação de que terações ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas, existiria um direito à irredutibilidade do salário que, com repercussão no subsídio da condição militar, e no consagrado na legislação laboral, teria força de direito acórdão n.º 141/2002, referente à fixação de limites fundamental, por virtude da cláusula aberta do artigo de vencimentos a funcionários em funções em órgãos 16.º, n.º 1, da Constituição. Se assim fosse, o legislador de soberania, a membros dos gabinetes de órgãos de encontrar-se-ia vinculado por tal imperativo, o que, soberania, a funcionários dos grupos parlamentares e a como vimos, não sucede. Em segundo lugar, não se funcionários das entidades e organismos que funcionam pode dizer, uma vez garantido um mínimo, que a irre- juntos dos órgãos de soberania, a qual importou uma dutibilidade do salário seja uma exigência da dignidade efetiva e significativa redução dos vencimentos auferi- da pessoa humana ou que se imponha como um bem dos por esses sujeitos. Independentemente do sentido primário ou essencial, sendo esses os critérios materiais das pronúncias, foi exclusivamente à luz do conteúdo para determinar quando estamos perante um direito normativo desses princípios que elas foram emitidas. subjetivo que se possa considerar “fundamental” apesar Não estando em causa a afetação do direito a um de não estar consagrado na Constituição e sim apenas mínimo salarial, uma vez que a redução remuneratória na lei ordinária (Cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos apenas abrange retribuições superiores a 1.500 euro, Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, valor muito superior ao do salário mínimo nacional, a 4.ª edição, Coimbra, 2009, págs. 79-80). irredutibilidade apenas poderá resultar do respeito pelo Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2363 princípio da proteção da confiança e porventura, ainda, depositavam na continuidade da ordem jurídica, na sua do princípio da igualdade». duração estável e na previsibilidade da sua mutação. No citado acórdão n.º 396/2011, o Tribunal considerou 25. Não há razões para afastar este entendimento, ex- que, em princípio, “uma redução remuneratória abrangendo presso no acórdão n.º 396/2011, quanto à não atribuição universalmente o conjunto de pessoas pagas por dinheiros de estatuto jusfundamental ao direito à irredutibilidade públicos não cai na zona de previsibilidade de comporta- de prestação, nem como direito autónomo, materialmente mento dos detentores do poder decisório” e que o «quase constitucional, nem como uma dimensão primária do di- contínuo passado de aumentos anuais dos montantes dos reito fundamental à justa retribuição consagrado na alí- vencimentos, na função pública, legitima uma expectativa nea a) do n.º 1 do artigo 59.º, da Constituição. consistente na manutenção, pelo menos, das remunerações E ele é extensivo, por identidade de razão, à prestação percebidas e a tomada de opções e a formação de planos pecuniária correspondente ao subsídio de férias ou a quais- de vida assentes na continuidade dessa situação». quer prestações correspondentes ao 14.º mês. Embora sem deixar de considerar que as reduções en- Não se perspetivam, na verdade, fundamentos qualita- tão introduzidas, «na medida em que contraria[vam] a tivamente diferenciados que contrariem o que, por refe- normalidade anteriormente estabelecida pela atuação dos rência à parcela principal da retribuição, foi considerado poderes públicos, nesta matéria, frustra[vam] expectativas no acórdão n.º 396/2011. fundadas», tanto mais que se tratava de «reduções signi- Assim, tal como o juízo que incidiu sobre as normas ficativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades constante do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de de manutenção de práticas vivenciais e de satisfação de dezembro, também a avaliação da legitimidade constitu- compromissos assumidos pelos cidadãos», o Tribunal não cional das medidas constantes dos artigos 27.º e 29.º da deixou por isso de colocá-las em contexto, chamando a Lei n.º 66-B/2012, deverá desenvolver-se sob a assunção atenção para a “conjuntura de absoluta excecionalidade, de que a natureza e a densidade jurídico-constitucionais do ponto de vista da gestão financeira dos recursos públi- do direito à justa retribuição, consagrado na alínea a) do cos”, caracterizada pela forte pressão que “o desequilíbrio n.º 1 do artigo 59.º da CRP, e do direito à irredutibilidade orçamental” havia gerado sobre a “dívida soberana portu- do seu montante, inscrito na lei ordinária, não são nem guesa, com escalada progressiva dos juros” e pelas “sérias coincidentes nem sincrónicas. dificuldades de financiamento” com que se confrontavam Mas a colocação do direito à intangibilidade salarial então “o Estado português e a economia nacional”, o que fora do âmbito de tutela do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da permitia já então pôr «em dúvida, em face deste panorama, CRP apenas permite sustentar a diferenciação de campos se, no momento em que as reduções entraram em vigor, valorativos e de parâmetros de valoração entre o direito à persistiam ainda as boas razões que, numa situação de retribuição e o direito à irredutibilidade do seu montante, normalidade, levam a atribuir justificadamente consis- de tal modo que a diminuição unilateral deste não constitui tência e legitimidade às expectativas de intangibilidade sempre, por implicação necessária, uma afetação daquele. de vencimentos». O facto de o direito a um certo quantum de remuneração Como não pode deixar de reconhecer-se a relativiza- não estar protegido pelo artigo 59.º, n.º 1, alínea a), signi- ção das expectativas que podem legitimamente criar-se fica apenas e tão-só a inaplicabilidade, em princípio, desta em torno da irredutibilidade das remunerações a pagar regra como parâmetro de valoração, não assegurando, sem por verbas públicas, é agora, por força da manutenção da mais, a constitucionalidade da medida em causa. Uma vez situação de excecionalidade financeira, mais acentuada e fixado, por critérios de direito ordinário, o conteúdo do evidente. direito ao salário (sem precisa determinação constitucio- Ainda que o legislador não tenha optado por estabelecer nal), uma mudança legislativa que afete negativamente expressamente para as reduções remuneratórias inscritas esse conteúdo tem que encontrar justificação bastante, à no Orçamento de 2011 um horizonte temporal mais alar- luz dos princípios constitucionais pertinentes, sob pena de gado, permitindo caracterizar essas medidas como sendo de inconstitucionalidade. natureza orçamental e de vigência anual, a verdade é que É esse controlo que, de seguida, faremos. – como o mesmo aresto fez notar - era praticamente certa a sua duração plurianual e a necessidade da sua inclusão D. Questões de constitucionalidade relativas à norma nas leis do orçamento dos anos subsequentes, como forma do artigo 27º (princípio da proteção da confiança de dar resposta normativa a uma conjuntura excecional que e princípio da igualdade proporcional) se pretendia corrigir. 26. Os requerentes no Processo n.º 8/2013, sem perder Não se trata, assim, de uma mutação da ordem jurídica de vista a decisão proferida pelo Tribunal Constitucional com que os destinatários das normas dela constantes, no relativamente à redução salarial imposta aos trabalha- contexto global em que foi introduzida, não pudessem dores da Administração Pública pelo artigo 19º da Lei verdadeiramente contar, sendo que as ponderosas razões n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, mantêm o entendimento de interesse público que motivaram a alteração legislativa de que a renovação dessa medida pelo terceiro ano conse- operada pelo questionado artigo 27.º da Lei do Orçamento cutivo e agora no âmbito da Lei do Orçamento do Estado de Estado para 2013 não permite, por outro lado, consi- para 2013, viola o princípio da proteção da confiança, bem derá-la carecida de fundamento prevalecente em termos como o princípio da proporcionalidade na imposição de que justifiquem a emissão de um juízo de inconstituciona- sacrifícios aos trabalhadores do setor público. lidade autonomamente fundado na violação do princípio Como é sabido, começando por analisar o primeiro des- da segurança jurídica. ses parâmetros de constitucionalidade, a lesão da confiança 27. Num outro plano, o Tribunal, no acórdão pressupõe, num primeiro momento, que, ao editar a norma n.º 396/2011, ao confrontar as reduções remuneratórias contestada, o legislador ordinário haja intervindo em sen- previstas no artigo 19.º na Lei do Orçamento do Estado tido contrário às legítimas expectativas que os particulares para 2011 com o princípio da igualdade, centrou a ques- 2364 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 tão de constitucionalidade no «facto de os destinatários liberdade conformadora do legislador encontra-se consti- das medidas (…) serem apenas as pessoas que trabalham tucionalmente vinculada por aqueles princípios. para o Estado e demais pessoas coletivas públicas, ou A ablação por via ordinária de parte significativa dos para quaisquer das restantes entidades referidas no n.º 9 rendimentos do trabalho imposta aos trabalhadores do setor do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2011, de 31 de dezembro», público, apesar de não se encontrar constitucionalmente deixando de fora «os trabalhadores com remunerações vedada nos termos em que o é a supressão, a suspensão por prestação de atividade laboral subordinada nos se- ou a extinção do direito à retribuição propriamente dito, tores privado e cooperativo, os trabalhadores por conta não se torna por isso constitucionalmente insindicável e própria, bem como todos quantos auferem rendimentos pressupõe o esclarecimento das razões, necessariamente de outra proveniência». de interesse público, que conduziram o Estado a intervir Considerando indiscutível que «com as medidas [então] unilateralmente naquele sentido no âmbito da relação de em apreciação, a repartição dos sacrifícios impostos pela emprego público a que se acha vinculado enquanto em- situação excecional de crise financeira não se faz de igual pregador. forma entre todos os cidadãos com igual capacidade con- Essas razões constam do Relatório do Orçamento de tributiva, uma vez que elas não têm um alcance universal, Estado para 2013 (págs. 39 a 41), onde a adoção do con- recaindo apenas sobre as pessoas que têm uma relação de junto de medidas relativas à remuneração dos trabalhado- emprego público», o Tribunal centrou a avaliação da legi- res do setor público se encontra justificada nos seguintes timidade constitucional das normas impugnadas em saber termos: se as soluções nelas consagradas seriam “arbitrárias, por «[…] sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa Torna-se assim evidente que, subjacente às medi- categoria de cidadãos”. das de consolidação orçamental propostas para 2013, Depois de assim definir o problema de constitucionali- numa conjuntura económico-financeira de contornos dade suscitado perante o princípio da igualdade, o Tribunal cuja excecionalidade é claramente demonstrada pela concluiu pela existência de um fundamento legítimo para necessidade de ajuda internacional a que o País se viu, a diferenciação implicada na redução das remunerações e continua a ver, forçado a recorrer, está a salvaguarda base superiores a €1.500 aos trabalhadores do setor público, de valores e princípios estruturantes da ordem consti- fazendo-o coincidir, por um lado, com a inexistência de tucional portuguesa. “razões de evidência” suscetíveis de neutralizar a ideia Com efeito, a manutenção da capacidade de financia- segundo a qual, “pelo lado da despesa, só a diminuição mento da economia nacional, diretamente dependente de vencimentos garantia eficácia certa e imediata” para a do equilíbrio das contas públicas afigura-se desde logo redução do “peso da despesa do Estado, com a finalidade de imprescindível, quer à garantia de realização das tarefas reequilíbrio orçamental”, e, por outro, com a circunstância fundamentais constitucionalmente cometidas ao Estado de, em vista deste fim, quem recebe por verbas públicas quer à própria sustentabilidade do Estado Social e dos não se encontrar “em posição de igualdade com os restan- direitos económicos e sociais dos cidadãos. tes cidadãos”. Essas razões conduziram ao entendimento Acresce que, as medidas visadas prosseguem um de que o “sacrifício adicional” transitoriamente exigido a propósito de justiça intergeracional, na medida em que essa categoria de pessoas não consubstanciava, naquele visam contribuir para a redução dos encargos lançados contexto de excecionalidade, “um tratamento injustifica- sobre as gerações futuras. damente desigual”. Por último, a adoção destas medidas deve ser en- Não há agora motivo para alterar este julgamento, sendo quadrada no âmbito do princípio constitucional da re- que a questão que pode colocar-se, sob tal perspetiva, é a alização da integração europeia, no quadro do qual se de saber se o efeito cumulado da redução da remuneração inserem as obrigações em matéria de finanças públicas mensal base com a suspensão do pagamento do subsídio – e em particular de rigor e disciplina orçamentais – que de férias ou equivalente a que se refere o artigo 29º, poderá impendem sobre Portugal enquanto membro da área representar já uma violação do princípio da igualdade do euro. proporcional. A realização destes valores e princípios constitucio- Essa será, no entanto, questão a analisar no âmbito de nalmente consagrados justificam amplamente a introdu- apreciação da norma do artigo 29.º. ção destas medidas, as quais se norteiam por ponderosas razões de interesse público e de preponderância do bem E. Questões de constitucionalidade relativas à norma comum, em face do contexto económico-financeiro e do artigo 29.º social do País. 1. Considerações gerais Se as circunstâncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira inter- 28. A Lei Fundamental é sensível às variações, para nacional não se encontram ainda superadas, e por isso menos, do nível da concretização legislativa que possa co- justificam, neste contexto, as medidas de consolidação nhecer o direito à retribuição, proporcionando um controlo, orçamental introduzidas, não se ignora também que es- não quanto à redutibilidade, em si mesma considerada, tas mesmas medidas não podem deixar de ser aferidas à mas quanto aos termos da sua efetivação – isto é, quanto luz dos princípios da proporcionalidade e da proteção da às suas razões e medida. Esse controlo atua por interven- confiança que, em qualquer Estado de Direito, sustentam ção mediadora dos princípios da proteção da confiança, as relações entre o Estado e os cidadãos. da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a A este propósito cabe salientar, de um modo especial ideia de sujeição do poder público a princípios e regras que, por um lado, na sequência da declaração de incons- jurídicas, integrando, nessa aceção, a ideia de Estado de titucionalidade emitida pelo Tribunal Constitucional das direito inscrita no princípio do Estado de direito democrá- medidas previstas nos artigos 21.º e 25.º da Lei do Orça- tico (artigo 2.º da Constituição). Também neste campo, a mento do Estado para 2012 e, por outro, o facto de a me- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2365 dida substitutiva encontrada inicialmente pelo Governo a autorização para a introdução de um imposto sobre (envolvendo um elemento de desvalorização fiscal), transações financeiras, sem esquecer a já mencionada não ter merecido o consenso necessário à sua adoção, reformulação dos escalões do IRS. as medidas agora propostas assumem-se como a única […] opção que garante a prossecução do objetivo traçado, Através destas medidas, e do seu efeito conjugado, tendo em vista o cumprimento do limite de 4,5% do procura respeitar-se a igualdade proporcional perante PIB para o défice orçamental, satisfazendo, ao mesmo os impostos e, desse modo, respeitar a justa repartição tempo, as exigências dos princípios da igualdade, da dos encargos públicos. proporcionalidade e da proteção da confiança. Ao mesmo tempo, não se ignora que algumas das A suspensão, no próximo exercício orçamental, de medidas de contenção orçamental atingem apenas os apenas um dos subsídios, designadamente o de férias, trabalhadores do setor público. Porém, o alcance de tais relativamente aos trabalhadores do setor público, com- medidas é agora substancialmente limitado, através da plementada com a introdução de uma sobretaxa de 4 % reposição de um dos subsídios, ou prestações equiva- sobre todos os rendimentos sujeitos a IRS, na parte que lentes, sendo essa mesma reposição compensada através excede o salário mínimo nacional, visa extrair as devidas da imposição de uma sobretaxa sobre os rendimentos consequências da decisão do Tribunal Constitucional, sujeitos a IRS, extensível a todos os contribuintes que que declarou a inconstitucionalidade, com efeitos a auferem rendimentos superiores ao salário mínimo na- partir de 2013, das normas dos artigos 21.º e 25.º da Lei cional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em do Orçamento do Estado para 2012. Como é sabido, tal linha com todas as decisões do Tribunal Constitucional decisão considerou que as citadas normas, ao envolve- sobre medidas de consolidação aprovadas para os últi- rem a suspensão dos dois subsídios, de férias e de Natal, mos exercícios orçamentais, se torna admissível efetuar dos trabalhadores do setor público se traduziam numa alguma diferenciação entre os trabalhadores do setor violação do princípio da igualdade na dimensão da justa público e os do setor privado, diferenciação essa que repartição dos encargos públicos. se justifica, além do mais, pelo caráter transitório das Neste âmbito, cumpre desde logo salientar o caráter medidas, as quais se encontram estritamente limitadas progressivo da sobretaxa ora introduzida e pela sua na sua aplicação temporal à verificação de um equilíbrio cumulação com a sobretaxa de solidariedade aplicável efetivo das contas públicas. aos titulares de rendimentos mais elevados, sem incidir […]» porém sobre a parte dos rendimentos que equivalem ao salário mínimo nacional, em linha com o objetivo pros- 29. Conforme se depreende desta exposição, o interesse seguido pelo princípio constitucional no que respeita público cuja prossecução conduziu o legislador à adoção à progressividade do sistema fiscal. Salvaguardam-se das medidas constantes das normas aqui impugnadas sub- assim os princípios da igualdade e da justiça social, os siste relacionado com a “consecução de fins de redução quais determinam uma justa repartição dos encargos da despesa pública e de correção de um excessivo dese- públicos pelos cidadãos, sem no entanto desacautelar quilíbrio orçamental” (acórdão n.º 396/2011), de acordo a situação daqueles que se encontram em situação eco- com um programa que, apesar de plurianual, se mantém nómica mais frágil. “temporalmente delimitado”. A introdução da sobretaxa deve, aliás, ser enqua- Tais fins encontram-se agora sujeitos a uma concretiza- drada no conjunto das outras medidas de caráter fiscal ção calendarizada, definida no Programa de Ajustamento ora introduzidas, as quais atingem especialmente os Económico e Financeiro, de acordo com a qual, na sequên- titulares de rendimentos mais elevados, assim como os cia da revisão de que foram objeto, os limites quantitativos rendimentos de capital – sem embargo de se reconhecer para o défice se encontram fixados em 5,5% e 4%, para os que, pelo maior impacto que representa, boa parte destas anos de 2013 e 2014, respetivamente. medidas se projetam também em sede de reformulação O PAEF, conforme se escreveu no acórdão n.º 353/2012, dos escalões de IRS. Foi, assim, a necessidade de res- “implicou a satisfação de determinadas condições prévias peitar as exigências da igualdade, da justiça e da equi- por parte das autoridades portuguesas”, sendo constituído dade entre os cidadãos na repartição dos sacrifícios que por um «conjunto de instrumentos jurídicos, os quais foram esteve na base da adoção das medidas de substituição aprovados, por um lado, pelo Governo Português e, por do disposto nos artigos 21.º e 25.º da Lei do Orçamento outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetário do Estado para 2012. Internacional, bem como pelo Governo Português e pela Na verdade, essa mesma preocupação levou o Go- Comissão Europeia (em nome da União Europeia) e pelo verno a complementar a medida de suspensão de um Banco Central Europeu». dos subsídios, relativamente aos trabalhadores do se- Tais instrumentos jurídicos – integrados por um “me- tor público, com um conjunto de medidas transversais morando técnico de entendimento e por um memorando de caráter fiscal, envolvendo, designadamente, para de políticas económicas e financeiras que estabelecem além da aludida sobretaxa sobre os rendimentos das as condições da ajuda financeira a Portugal por parte do pessoas singulares, o aumento da taxa liberatória so- Fundo Monetário Internacional – são completados pelo me- bre rendimentos de capitais, a manutenção da taxa de morando de entendimento relativo às condicionalidades es- solidariedade sobre os rendimentos mais elevados, a pecíficas de política económica, assinado entre o Governo reavaliação de imóveis em sede de IMI, a limitação à Português e a União Europeia e adotado com referência dedutibilidade dos gastos financeiros, como juros, em ao Regulamento do Conselho (UE) n.º 407/2010, de 11 de sede de IRC, a equiparação da taxa de imposto para to- maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de das as formas de tabaco, a introdução de uma sobretaxa Estabilização Financeira, em especial o artigo 3.º, n.º 5, do sobre património imobiliário, incidente sobre imóveis mesmo, descrevendo este as condições gerais da política de valor patrimonial superior a um milhão de euros, ou económica tal como contidas na Decisão de Execução do 2366 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Conselho n.º 2011/344/UE, de 17 de maio de 2011, sobre cunstâncias de tempo e de lugar que definem o contexto em a concessão de assistência financeira a Portugal. que é chamado a intervir –, pode afirmar-se que o mesmo Conforme se escreveu ainda no acórdão n.º 353/2012, leva «postulada uma ideia de proteção da confiança dos tais «memorandos são vinculativos para o Estado Portu- cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação guês, na medida em que se fundamentam em instrumentos do Estado, o que implica um mínimo de certeza e segu- jurídicos – os Tratados institutivos das entidades interna- rança nos direitos das pessoas e nas suas expectativas cionais que neles participaram, e de que Portugal é parte juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança – de Direito Internacional e de Direito da União Euro- dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica» (cfr. peia, os quais são reconhecidos pela Constituição, desde acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs. 11/83, 10/84, logo no artigo 8.º, n.º 2. Assim, o memorando técnico de 17/84, 89/84, 303/90 e 237/98). entendimento e o memorando de políticas económicas e No caso vertente, embora se reconheça, em relação à financeiras baseia-se no artigo V, Secção 3, do Acordo do suspensão do subsídio de férias, que possa ter ocorrido um Fundo Monetário Internacional, enquanto o memorando de acréscimo de expectativas decorrente da circunstância de entendimento específicas de política económica se funda- o Tribunal Constitucional, no seu acórdão n.º 353/2012, menta, em última análise, no artigo 122º, n.º 2, do Tratado ter julgado inconstitucionais as medidas de suspensão sobre o Funcionamento da União Europeia». do subsídio de férias e de Natal introduzidas pela Lei Tais documentos impõem a adoção pelo Estado Portu- n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, não se afigura que guês das medidas neles contempladas como condição do a adoção de uma tal medida, ainda que subsequente à cumprimento faseado dos contratos de financiamento cele- formulação desse juízo de inconstitucionalidade, mereça, brados entre as mesmas entidades, dos mesmos resultando na exclusiva perspetiva da tutela da confiança, uma pon- que «Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de deração substancialmente distinta daquela que suscitou a iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estru- manutenção da redução salarial. tural, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade Com efeito, a suspensão do subsídio de férias – que já financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer havia sido adotada, no anterior exercício orçamental, em durante um período de 3 anos» (acórdão n.º 396/2011). cumulação com a suspensão do subsídio de Natal – integra- 30. Instrumentalmente pré-ordenadas à realização de se, ainda, numa linha de atuação programada, de caráter objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas plurianual, que visa a realização de objetivos orçamentais públicas, num contexto de particular excecionalidade, as essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num con- medidas impugnadas encontram-se dirigidas à prossecução texto de particular excecionalidade, o que manifestamente de um interesse público real, percetível, claro e juridica- configura a prossecução de um interesse público real, per- mente enquadrável, coincidente com a preservação da cetível, claro e juridicamente enquadrável, coincidente com capacidade de financiamento do Estado no âmbito das a preservação da capacidade de financiamento do Estado obrigações assumidas e, por essa via, com as possibilidades no âmbito das obrigações assumidas e, por essa via, com de realização das tarefas fundamentais a seu cargo. as possibilidades de realização das tarefas fundamentais A questão não é, portanto, a da existência de um inte- a seu cargo. resse público com cuja prossecução as medidas em causa 32. De todo o modo, a violação do artigo 2.º da Consti- possam ser funcionalmente relacionadas – o que exclui a tuição manter-se-ia na dependência da possibilidade de re- possibilidade de considerá-las arbitrárias – mas a de saber conhecer nas medidas de redução da retribuição constantes se, do ponto de vista da posição jurídica afetada, a relação Lei n.º 66-B/2012 uma postergação «intolerável, arbitrária, entre esse interesse e estas medidas, o modo como o legis- opressiva ou demasiado acentuada” daqueles mínimos lador ordinário a estabeleceu e valorou, e, essencialmente, de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e a opção que nessa valoração fez radicar — que é a de o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do fazer recair sobre as pessoas que auferem remunerações Estado de direito democrático” (acórdão n.º 12/2012). por verbas públicas o esforço adicional correspondente Esta ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade, à redução das retribuições base superiores a €1.500 e à para efeito da tutela do princípio da segurança jurídica suspensão total ou parcial do pagamento do subsídios de na vertente material da confiança, tem sido definida pelo férias, ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º Tribunal Constitucional por referência a dois pressupostos meses a partir de €600 — traduzem ou não, no contexto essenciais: que resulta da Lei do Orçamento de Estado para 2013, uma intervenção proibida pelos princípios da proteção da a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, confiança, da igualdade e/ou da proporcionalidade. será inadmissível, quando constitua uma mutação da or- dem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das 2. Princípio da proteção da confiança normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguar- 31. De acordo com os requerentes do pedido que deu dar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos origem ao Processo n.º 5/2013, a suspensão total ou parcial que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, do pagamento do subsídio de férias aos trabalhadores do aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente setor público determinada pelas normas constantes do ar- consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, tigo 29.º da Lei n.º 66-A/2012 é contrária ao princípio da no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de Direito contemplado no artigo 2.º da Constituição. Ora, no caso, há, por um lado, indícios consistentes Pese embora a fluidez de contornos e o grau de inde- da necessidade de manutenção de medidas de contenção terminação de conteúdo que ao princípio da proteção da orçamental, e, por outro lado, por todas as razões já antes confiança são recorrentemente apontados (acórdão n.º expostas, são patentes as razões de interesse público que 237/98) – o que o tornará especialmente sensível às cir- justificam as alterações legislativas, pelo que não se pode Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2367 dizer que estejamos perante um quadro injustificado de ções remuneratórias previstas na Lei n.º 55-A/2010, de instabilidade da ordem jurídica. 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011) e na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento de Estado 3. Princípio da igualdade para 2012), foram decididas, respetivamente, nos acórdãos 33. De acordo com o sentido reiterado e uniforme da n.ºs 396/2011 e 353/2012. jurisprudência deste Tribunal, “só podem ser censuradas, 34. Todavia, se muda o objeto de valoração, daí não com fundamento em lesão do princípio da igualdade, as se segue que deva mudar o critério de apreciação que o escolhas de regime feitas pelo legislador ordinário naqueles Tribunal então enunciou e aplicou. Esse critério conserva casos em que se prove que delas resultam diferenças de plena validade, apenas podendo eventualmente ser outro tratamento entre as pessoas que não encontrem justificação o resultado da sua aplicação, em face da não coincidência em fundamentos razoáveis, percetíveis ou inteligíveis, do alcance das reduções remuneratórias, atentos o seu teor tendo em conta os fins constitucionais que, com a medida e o contexto, normativo e factual, em que se inserem. da diferença, se prosseguem” (acórdão n.º 47/2010). Tal critério diz respeito, num primeiro momento, à exis- Sob tal perspetiva, a questão suscitada pela norma cons- tência de um fundamento para a própria opção de diferen- tante do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, é a de saber se ciar e, num segundo momento, à medida em foi decidido a manutenção da redução da remuneração mensal base, concretizar tal diferenciação. associada à suspensão do pagamento do subsídio de férias A questão, que fora já analisada no acórdão n.º 396/11, ou equivalente e ambas conjugadas com a manutenção foi igualmente debatida no acórdão n.º 353/2012, que apre- das outras medidas de contenção remuneratória como a ciou a constitucionalidade das normas constantes dos ar- proibição de valorizações para trabalhadores do setor pú- tigos 21.º e 25.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro blico, correspondem a um tratamento proporcionalmente – que haviam determinado a suspensão total ou parcial do diferenciador do segmento atingido perante o princípio pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, quer na sua dimensão de “igualdade perante a repartição de para pessoas que auferiam remunerações salariais de en- encargos públicos”. tidades públicas, quer para pessoas que auferiam pensões Mais concretamente, tratar-se-á de saber se a medida de reforma ou aposentação através do sistema público de da diferença constitucionalmente tolerada se esgotou na segurança social. redução remuneratória temporária determinada pela Lei Nesse caso, rejeitada a possibilidade de excluir o cará- n.º 55-A/2010 e subsequentemente reiterada, ou, apesar ter arbitrário da diferenciação através de um fundamento de ultrapassada já, no contexto da Lei do Orçamento de baseado na superioridade média das retribuições auferidas Estado para 2012, pela associação àquela da suspensão do pelos trabalhadores do setor público e/ou da maior garantia pagamento dos dois subsídios (cfr. o acórdão n.º 353/2012), de subsistência do respetivo vínculo laboral, o Tribunal é ainda respeitada, pela Lei do Orçamento do Estado para considerou subsistir, como razão justificativa para o tra- 2013, pela cumulação daquela redução com a suspensão tamento diferenciado dos que auferem remunerações e do pagamento de um dos subsídios. pensões do Orçamento do Estado, apenas “a eficácia das A igualdade proporcional só é aferível no contexto, medidas adotadas na obtenção de um resultado de inegável pelo que há que atender ao conjunto diversificado de me- e relevante interesse público”. didas, teleologicamente unificadas, que acompanham as Situando no domínio relativo à pertinência orçamental de manutenção das reduções da remuneração mensal base das medidas o fundamento material para a diferenciação e de suspensão total ou parcial de um dos dois subsídios. no âmbito da repartição dos encargos públicos, o Tribunal Para além da menor expressão quantitativa do sacrifício ajuizou como defensável a asserção segundo a qual, “pela por estas imposto (em confronto com o resultante da Lei sua certeza e rapidez na produção de efeitos”, a opção n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, tendo em conta que só é tomada se revelava “particularmente eficaz”, “numa pers- afetado o subsídio de férias), constata-se, nesta perspetiva petiva de redução do défice a curto prazo”, mostrando-se alargada, que agora se prevê, em simultâneo (contraria- desse modo “coerente com uma estratégia de atuação, cuja mente ao que sucedera no âmbito daquele diploma), medi- definição cabe[ria] dentro da margem de livre conformação das de abrangência universal. Concebidas as intervenções política do legislador”. redutoras do nível remuneratório como parte de um todo, Perspetivando o fundamento para a diferenciação intro- só no que a elas diz respeito se pode apontar a repartição duzida a partir da natureza e especificidade da conjuntura inigualitária de sacrifícios anteriormente sob apreciação. subjacente e dos efeitos tidos em vista pelo legislador Mas, por outro lado, e em sentido inverso, não podemos ordinário, o Tribunal concluiu pela admissibilidade de “al- abstrair do facto de ao impacto das reduções das remunera- guma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas ções dos trabalhadores do setor público se dever adicionar e quem atua no setor privado da economia”, excluindo a o impacto que, a par dos demais contribuintes, tais traba- possibilidade de, no “contexto económico e financeiro” lhadores sofrerão em resultado do aumento generalizado então presente, ser considerada “injustificadamente dis- da carga fiscal, em sede de Imposto sobre o Rendimento criminatória qualquer medida de redução dos rendimentos das Pessoas Singulares. Sendo, por força deste aumento, dirigida apenas aos primeiros”. menor o rendimento disponível, maior é a específica in- 35. Também quanto à caracterização do fundamento cidência negativa, no nível de vida dos sujeitos atingidos, com base no qual é possível excluir o caráter arbitrário do abaixamento das remunerações. da opção que, quanto à repartição dos encargos públicos Para além do diferente enquadramento normativo, há em contextos de emergência financeira, aponte para a que atender à situação atual das finanças públicas e à consideração diferenciada da posição daqueles que aufe- evolução que ela sofreu desde as primeiras “medidas de rem rendimentos pagos por verbas públicas não há razões austeridade”. A questão a resolver é, por isso, diferente para divergir do juízo seguido nos acórdãos n.ºs 396/2011 de qualquer uma daquelas que, recaindo sobre as redu- e 353/2012. 2368 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Numa conjuntura de progressiva acentuação do défice «ponderando a situação como se estivessem no lugar dele das contas públicas e da consequente dificuldade de ob- e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a so- tenção, em condições sustentáveis, de meios normais de lução razoável, justa e oportuna (do que seria a solução financiamento, houve que proceder a um esforço de cor- ideal do caso)», mas sim a de «afastar aquelas soluções reção do desequilíbrio orçamental para o qual, enquanto legais de todo o ponto insuscetíveis de se credenciarem titular do poder político soberano, o Estado foi convocado. racionalmente» (acórdão n.º 270/09, que remete para os No quadro do Programa de Ajustamento Económico e Acórdãos da Comissão Constitucional, n.º 458, Apêndice Financeiro para o efeito ajustado, tornou-se necessário ao Diário da República, de 23 de agosto de 1983, pág. 120, adotar decisões de opção quanto ao âmbito de incidência e do Tribunal Constitucional n.º 750/95). de medidas orçamentais penalizadoras do nível de vida dos 36. A conclusão de que à redução salarial concretizada cidadãos, ainda que numa situação de excecionalidade. na norma constante do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012 Neste complexo campo de ponderação, não é patente- subjaz um critério ponderativo racionalmente credenciável mente desrazoável que o legislador tenha atribuído às des- não é todavia, suficiente para assegurar a respetiva validade pesas com as remunerações dos trabalhadores com funções constitucional. públicas um “particularismo suficientemente distintivo e Desde logo porque o princípio da igualdade exige que, a relevante para justificar um tratamento legal diverso do par da existência de um fundamento material para a opção concedido a situações equiparáveis (sob outros pontos de diferenciar, o tratamento diferenciado assim imposto de vista)”. O que distingue as verbas despendidas com seja proporcionado. Se o princípio da igualdade permite as remunerações dessa categoria de trabalhadores é o seu (ou até requer, em certos termos) que o desigual seja de- impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas sigualmente tratado, simultaneamente impõe que não seja despesas correntes do Estado, que poderia produzir, no desrespeitada a medida da diferença. Ainda que o critério curto prazo, efeitos favoráveis à satisfação dos objetivos de subjacente à diferenciação introduzida seja, em si mesmo, redução do défice orçamental que se pretendia atingir. constitucionalmente credenciado e racionalmente não in- A opção concretizada na afetação dessas remunerações e fundado, a desigualdade justificada pela diferenciação de o tratamento diferenciado que ela configura encontram, as- situações nem por isso se tornará “imune a um juízo de sim, suficiente suporte na sua peculiar relação com os fins proporcionalidade” (acórdão n.º 353/2012). das normas questionadas. O critério conducente à desigual- A desigualdade do tratamento deverá, quanto à medida dade, em si mesmo (pondo, pois, de lado, por enquanto, em que surge imposta, ser proporcional, quer às razões a medida dessa desigualdade, adiante analisada), assenta que justificam o tratamento desigual – não poderá ser na situação objetiva, em termos da fonte dos rendimentos “excessiva”, do ponto de vista do desígnio prosseguido laborais, dos destinatários das reduções em causa: sendo —, quer à medida da diferença verificada existir entre o eles, e apenas eles, pagos pela afetação de recursos públi- grupo dos destinatários da norma diferenciadora e o grupo cos, e não podendo o Estado, por isso mesmo, submeter daqueles que são excluídos dos seus efeitos ou âmbito de a idêntica medida os que dela ficam excluídos, não tem aplicação. fundamento constitucional pretender-se que o princípio da igualdade exige a omissão de qualquer redução salarial, 37. Os dois níveis de comparação em que, do ponto de independentemente do estado das finanças públicas. vista operativo, se desdobra o princípio da igualdade (acór- É certo que os modos de intervenção estão condiciona- dão n.º 114/2005) introduzem no tema da repartição dos dos pela estratégia escolhida e pelos índices percentuais encargos públicos uma nova dimensão problemática, ela de correção orçamental a que o Estado se vinculou inter- própria multidirecional: a igualdade proporcional implica nacionalmente. Outras opções de base, quanto à política a consideração do grau de diferenciação imposto, quer de consolidação orçamental, são teoricamente admissíveis. na sua relação com as finalidades prosseguidas – o que Mas, justamente, esse é o domínio da definição das linhas pressupõe que as medidas diferenciadoras sejam impostas de atuação política, sujeito a controvérsia e debate nas em grau necessário, adequado e não excessivo do ponto de instâncias próprias, e reservado ao legislador democratica- vista do interesse que se pretende acautelar (cfr. acórdãos mente legitimado. O Tribunal afirmou-o com toda a clareza n.ºs 634/93 e 187/2001) –, quer no âmbito da compara- nos acórdãos n.ºs 396/2011 e 353/2012, podendo ler-se ção a estabelecer entre os sujeitos afetados pela medida no primeiro daqueles arestos que não lhe cabe apreciar a e os sujeitos que o não são e, do ponto de vista daquela maior ou menor bondade das medidas implementadas, mas finalidade, entre uns e outros e o Estado. Estão em causa apenas “ajuizar se as soluções impugnadas são arbitrárias, limites do sacrifício adicional imposto àqueles sujeitos: por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma para além de certa medida, esse acréscimo de sacrifício certa categoria de cidadãos”. traduz um tratamento inequitativo e desproporcionado, não Ora, uma intervenção com um alcance redutor (apenas) podendo ser justificado pelas vantagens comparativas que das remunerações dos que são pagos por verbas públicas esse modo de consolidação orçamental possa apresentar não é, face ao que ficou dito, em si mesma, arbitrária. quando comparado com alternativas disponíveis. Esta conclusão inscreve-se, de resto, na orientação geral Apesar do reconhecimento de uma diferença justifica- do Tribunal quanto ao princípio da igualdade. Este princí- tiva de (alguma) desigualdade de tratamento, não pode pio, na sua dimensão de proibição do arbítrio, constitui um ignorar-se que subsiste entre os sujeitos afetados e os su- critério essencialmente negativo (Acórdão n.º 188/90) que, jeitos não afetados pela opção expressa no artigo 29.º da não eliminando a “liberdade de conformação legislativa” Lei n.º 66-B/2012, de outro ponto de vista também digno – entendida como a liberdade que ao legislador pertence de consideração (o da justa repartição dos encargos pú- de “definir ou qualificar as situações de facto ou as re- blicos), uma dimensão de igualdade a que a solução de lações da vida que hão de funcionar como elementos de diferenciação não poderá ser insensível. De outro modo, a referência a tratar igual ou desigualmente” –, comete aos distinção introduzida no âmbito da repartição dos encargos tribunais não a faculdade de se substituírem ao legislador, públicos não se revela proporcional à medida daquela di- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2369 ferença, tornando-se intolerável, do ponto de vista daquela do défice para 2013, está prevista, na linha da estratégia dimensão da igualdade. implementada, a obtenção de valores sucessivamente mais 38. De forma mais ou menos expressa, esta ordem de baixos. Para alcançar esses valores, acordados com a União considerações – através da qual se realiza a aproximação Europeia e com o Fundo Monetário Internacional, após ao conceito de “justa medida” – encontra-se subjacente a 5.ª atualização do PAEF, não é plausível que se tenha aos juízos que, ainda que com consequências opostas, tornado dispensável a perduração de medidas de contenção foram formulados no âmbito dos acórdãos n.ºs 396/2011 orçamental. e 353/2012. Por outro lado, do ponto de vista da ponderação de me- Neste último, o Tribunal, no ponto central da funda- didas de alcance geral, que melhor assegurem a repartição mentação, expendeu o seguinte: justa dos encargos públicos, verifica-se que elas foram «Nestes termos, poderá concluir-se que é certamente tomadas, mas não em substituição integral das medidas admissível alguma diferenciação entre quem recebe que afetam exclusivamente os funcionários públicos e por verbas públicas e quem atua no setor privado da equiparados. Trata-se antes de medidas adicionais, quer economia, não se podendo considerar, no atual contexto pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, que se económico e financeiro, injustificadamente discrimi- aplicam cumulativamente com a redução de vencimentos natória qualquer medida de redução dos rendimentos e a suspensão do pagamento do subsídio de férias. dirigida apenas aos primeiros. Algumas destas últimas medidas repercutem-se espe- Mas, obviamente, a liberdade do legislador recor- cialmente na situação profissional e nível remuneratório rer ao corte das remunerações e pensões das pessoas dos trabalhadores em funções públicas, ou, mais em geral, que auferem por verbas públicas, na mira de alcançar nos rendimentos do trabalho. É o caso da redução adicional um equilíbrio orçamental, não pode ser ilimitada. A na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho diferença do grau de sacrifício para aqueles que são extraordinário em dia normal de trabalho, aplicável aos atingidos por esta medida e para os que não o são não trabalhadores cujo período normal de trabalho não exceda pode deixar de ter limites. as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, Na verdade, a igualdade jurídica é sempre uma igual- equivalente a 12,5 % da remuneração na primeira hora e a dade proporcional, pelo que a desigualdade justificada 18,75% da remuneração nas horas ou frações subsequen- pela diferença de situações não está imune a um juízo tes (artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012) e da redução de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do para 25% do valor do acréscimo remuneratório devido tratamento tem que ser proporcionada às razões que por cada hora de trabalho extraordinário prestado em dia justificam esse tratamento desigual, não podendo re- de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em velar-se excessiva». dia feriado (artigo 45.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2012) – me- Na medida em que nenhuma das imposições de sacri- didas, aliás, igualmente impugnadas, não obstante terem fícios descritas teria então “equivalente para a genera- sido apresentadas como fatores de compensação para o lidade dos outros cidadãos que aufer[iam] rendimentos desagravamento do nível de ablação da retribuição anual provenientes de outras fontes, independentemente dos dos trabalhadores do setor público decorrente da reposição seus montantes”, o Tribunal considerou que a «diferença de um dos dois subsídios abrangidos pela suspensão de- de tratamento [era] de tal modo acentuada e significa- terminada pelo artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011. É o caso, tiva que as razões de eficácia da medida adotada na também, da proibição, como regra geral, de quaisquer valo- prossecução do objetivo da redução do défice público rizações remuneratórias decorrentes de promoções ou pro- para os valores apontados nos memorandos de entendi- gressões (artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012) e da atribuição mento não te[riam] uma valia suficiente para justificar de prémios de gestão aos gestores de empresas públicas, a dimensão de tal diferença (…)». Daí a conclusão de entidades reguladoras e institutos públicos (artigo 37.º da que «o diferente tratamento imposto a quem aufere re- Lei n.º 66-B/2012), bem como a redução anual de efetivos munerações e pensões por verbas públicas ultrapassa os em 2%, com impacto estimado de redução da despesa limites da proibição do excesso em termos de igualdade em 0,2% do PIB, em valores brutos face ao ano anterior proporcional». (330 M€). No âmbito ainda das medidas de racionaliza- ção dos custos com pessoal, encontram-se igualmente 39. O contexto orçamental, quer no plano normativo, previstas a redução do número de contratos de trabalho quer no da execução, no âmbito do qual se determina a a termo resolutivo (artigo 59.º da Lei n.º 66-B/2012), a manutenção em vigor, para o ano de 2013, da redução das alteração das regras de atribuição do abono de ajudas de retribuições mensais base imposta pelo artigo 19.º da Lei custo nas deslocações em serviço (alteração ao Decreto-Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro – e transposta para o n.º 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo artigo 41.º da ano de 2012 pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, Lei n.º 66-B/2012), a redução de subsídio de residência/ de 30 de dezembro –, associando-lhe a suspensão total habitação atribuído a titulares de cargos públicos (altera- ou parcial do pagamento de um dos dois subsídios ou ção ao Decreto-Lei n.º 72/80, de 15 de abril, introduzida prestações remuneratórias complementares, não coincide pelo artigo 43.º da Lei n.º 66-B/2012), a redução em 50% com o vigente aquando da elaboração dos dois orçamentos do valor das subvenções pagas aos trabalhadores que, no anteriores. âmbito da mobilidade especial, se encontram de licença Quanto à premência da prossecução da finalidade que extraordinária (artigo 43.º da Lei n.º 66-B/2012) e ainda justificou a diferenciação gerada no âmbito da irredutibili- a redução no seu conjunto, no mínimo, em 3% do número dade salarial, não poderá dizer-se que ela se encontra ate- de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de nuada pela evolução posterior. Resulta antes do Relatório 2012, com exceção dos hospitais, E. P. E. (artigo 63.º da do Orçamento do Estado para 2013 que o défice para o ano Lei n.º 66-B/2012). de 2012 será superior ao inicialmente previsto. De todo As medidas adotadas pelo lado da receita – através das o modo, certo é que, não obstante a revisão dos objetivos quais se visa promover uma «maior igualdade na distri- 2370 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 buição do impacto das medidas de austeridade entre os di- Foi entendido que, pelo lado da despesa, só a diminuição versos setores da sociedade portuguesa de forma a garantir dos salários permitia conseguir resultados a curto prazo, que os contribuintes que revelam uma maior capacidade em vista à satisfação dos compromissos com instâncias contributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um europeias e internacionais, e essa era, nesse sentido, uma esforço acrescido no esforço de consolidação» (Relatório, medida de garantia de eficácia certa e imediata, que não pág. 60), vão onerar também a situação de quem recebe poderia ser compensada, com idênticos efeitos económi- remunerações de entidades públicas. Este agravamento cos-financeiros, através da redução de despesa por via da fiscal acrescerá, assim, ao esforço já exigido a estes mes- diminuição de outros encargos ou mediante um aumento mos contribuintes com a manutenção da redução das re- de receitas por via fiscal. munerações e a suspensão do pagamento do subsídio de Quando entramos no terceiro exercício orçamental férias. Mesmo a medida fiscal alegadamente consagrada consecutivo, que visa dar cumprimento ao programa de para compensar a menor diminuição da despesa pública assistência financeira, o argumento da eficácia imediata por força da reposição do subsídio de Natal – a “sobretaxa das medidas de suspensão de subsídio não tem agora con- em sede de IRS” – abrange também os que estão sujeitos sistência valorativa suficiente para justificar o agrava- às reduções salariais. mento (em relação ao Orçamento de Estado para 2012) 40. Daqui se segue que, para o ano de 2013, continuará dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por a exigir-se de quem recebe remunerações salariais de en- verbas públicas. tidades públicas um esforço adicional que não é exigido Isso, tendo sobretudo em conta que os limites de con- aos titulares de outros rendimentos e, designadamente, aos solidação orçamental atualmente definidos no Programa titulares de rendimentos idênticos provenientes do trabalho, de Assistência Económica e Financeira (PAEF), eram já no âmbito do setor privado. antes impostos, num primeiro momento, pelo Pacto de Esta opção de diferenciação é expressamente assumida Estabilidade e Crescimento (PEC) e, depois, em mol- no Relatório do Orçamento do Estado para 2013 (pág. 41), des formalmente mais vinculativos, pelo “Memorando onde se refere o seguinte: de entendimento sobre as condicionalidades de política «[…] económica”, acordado com a Comissão Europeia, e do Ao mesmo tempo, não se ignora que algumas das Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, as- medidas de contenção orçamental atingem apenas os sinado com o FMI. trabalhadores do setor público. Porém, o alcance de tais Sendo certo que existem diversas medidas de contenção medidas é agora substancialmente limitado, através da de custos do funcionamento do Estado e da administração reposição de um dos subsídios, ou prestações equiva- local que, em articulação com outras com impacto no lado lentes, sendo essa mesma reposição compensada através da receita, se encontravam já previstas no Memorando de da imposição de uma sobretaxa sobre os rendimentos entendimento sobre as condicionalidades da política eco- sujeitos a IRS, extensível a todos os contribuintes que nómica, subscrito em 17 de maio de 2011, com o apontado auferem rendimentos superiores ao salário mínimo na- objetivo de correção do défice. cional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em Quando uma redução dos salários do setor público, a linha com todas as decisões do Tribunal Constitucional pretexto da excecionalidade da situação económica, de- sobre medidas de consolidação aprovadas para os últi- via ser acompanhada de soluções alternativas de redução mos exercícios orçamentais, se torna admissível efetuar da despesa pública, não serve hoje de justificação para a alguma diferenciação entre os trabalhadores do setor supressão de um dos subsídios que integram a retribui- público e os do setor privado, diferenciação essa que ção dos trabalhadores da Administração Pública, a par da se justifica, além do mais, pelo caráter transitório das diminuição da remuneração mensal, que essa seja ainda medidas, as quais se encontram estritamente limitadas a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na na sua aplicação temporal à verificação de um equilíbrio redução do défice e a única opção – como se afirma no efetivo das contas públicas.» Relatório do OE para 2013 – para garantir a prossecução do objetivo traçado. A questão de fundo sobre a qual o Tribunal tem que se As razões que permitiriam reconhecer a impossibili- pronunciar, à luz do parâmetro constitucional fornecido dade de o legislador encontrar medidas sucedâneas, num pelo princípio da igualdade, é justamente a de saber se contexto de urgência de obtenção de resultados – e que o alcance das medidas diferenciadoras “é agora substan- o acórdão n.º 396/2011 aceitou, por referência à redu- cialmente limitado”, como pretende o citado Relatório, ção salarial prevista na Lei do Orçamento de 2011 -, não em termos de ficar assegurada, na Lei do Orçamento para apresentam o mesmo grau de convencimento em relação 2013, a observância daquele princípio. aos períodos orçamentais ulteriores. E, como se afirmou 41. Nesta análise, o Tribunal entende que deverá efetuar em declaração de voto aposta ao acórdão n.º 353/12, o as seguintes ponderações. decurso do tempo implica um acréscimo de exigência ao Quando impôs a redução de vencimentos aos servidores legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem do Estado na Lei do Orçamento para 2011 e, no ano se- que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se guinte, adicionou a essa a medida a ablação dos subsídios torne claramente excessivo para quem o suporta, e exige de férias e de Natal, o legislador invocou a necessidade ao legislador um ónus de fundamentação em termos de urgente de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o pro- valores previsíveis para as diversas alternativas possíveis fundo agravamento das finanças públicas, considerando de aumento de receita ou redução de despesa. tais medidas como absolutamente necessárias para as- 42. Por outro lado, a medida de suspensão do subsídio segurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e de férias, cumulada com as reduções salariais que provêm para preservar a manutenção e sustentabilidade do Estado já do exercício orçamental de 2011, que incidem sobre os Social e garantir o financiamento da economia portuguesa trabalhadores do setor público, a par de um forte agrava- (Relatório OE 2012, págs. 21-22). mento fiscal aplicável generalizadamente aos rendimentos Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2371 do trabalho, não pode encontrar justificação suficiente no De resto, atenta a possibilidade de modificação do es- princípio da vinculação ao interesse público. tatuto profissional dos trabalhadores da Administração Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que Pública, o Tribunal Constitucional pronunciou-se já no unifica e dá sentido ao regime próprio da função pública sentido de poder haver lugar a uma redução progressiva é a necessária prossecução do interesse público a título de vencimentos em caso de modificação orgânica dos exclusivo, como logo explicita o artigo 269º, n.º 1, da Cons- serviços (situação analisada no acórdão do TC n.º 4/2003) tituição, em concordância com o objetivo constitucional ou ao congelamento dos suplementos remuneratórios em da Administração Pública que está expresso no precedente resultado de alterações no regime de carreiras (aspeto artigo 266º, n.º 1. No entanto, como acrescentam os mes- considerado no acórdão n.º 12/2012), questões que sempre mos autores, a vinculação exclusiva ao interesse público só terão de ser escrutinadas, no plano da constitucionalidade, afeta os trabalhadores da Administração Pública, quando à luz do princípio da proteção da confiança. O que não faz no exercício das suas funções, não podendo a vinculação sentido é que se convoque a vinculação ao interesse público afetar ou limitar a sua vida privada ou o exercício dos seus dos trabalhadores da Administração Pública, caracterizada direitos fora dela (Constituição da República Portuguesa pela referida situação estatutária ou pelo estatuto legal do Anotada, vol. II, 4ª edição, Coimbra, pág. 840). contrato, como fundamento para a imposição continuada A principal consequência dessa sua vinculação ao inte- de sacrifícios a esses trabalhadores por via da redução uni- resse público é a sujeição a uma situação estatutária, que lateral dos salários, quando assim não se pretenda mais do se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se que um objetivo de caráter geral em vista ao cumprimento tratar de uma situação jurídica objetiva, definida legal e das metas de redução do défice. regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateral- 43. Por outro lado, relativamente a um argumento já mente pelo Estado através de uma nova normação jurídica. invocado no Relatório do Orçamento para 2012, o Tri- O legislador dispõe de liberdade conformativa para adaptar bunal reitera o entendimento já formulado no acórdão o regime da função pública às necessidades de interesse n.º 353/2012 quanto à irrelevância, como parâmetro valo- público que em cada momento se façam sentir. rativo do princípio da igualdade, do estatuto qualitativo dos Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evolu- trabalhadores da Administração Pública por comparação ção legislativa no âmbito da relação jurídica de emprego com os trabalhadores do setor privado, quando o que está público traduziu-se justamente na chamada laboralização em causa é a imposição de um encargo específico que in- da função pública, concretizada especialmente através cide apenas sobre uma dessas categorias de trabalhadores. do diploma que estabelece os regimes de vinculação, de Não deixam de ter aqui relevo considerações já antes carreiras e remunerações (Lei n.º 12-A/2008, de 27 de expendidas, que não permitem tomar como assente a ideia de imutabilidade do vínculo laboral de emprego público fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituição da – agora sujeito para a generalidade dos trabalhadores que relação de emprego por nomeação passou a revestir um exercem funções públicas a um regime idêntico ao previsto caráter excecional, abrangendo no essencial as atividades para a relação laboral privada -, e também a ideia, já ex- que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (ar- pressa no citado acórdão n.º 353/2012, de não ser possível tigo 10º), com o consequente alargamento do campo de estabelecer um quadro comparativo, a nível quantitativo, aplicação do contrato de trabalho, que passou a constituir a das remunerações auferidas em qualquer dos setores de modalidade comum da constituição da relação de emprego atividade, por estarem aí implicados diferentes tipos de público (artigo 20º). trabalho e estatutos profissionais. O Contrato de Trabalho em Funções Públicas, regulado Independentemente, porém, da dificuldade de aferição, pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) – que em termos qualitativos, da situação global dos trabalha- deu concretização prática a essa alteração legislativa -, que dores do setor público por confronto com a dos trabalha- tem um regime decalcado do Código de Trabalho (CT), é dores do setor privado, o certo é que, do ponto de vista expressamente qualificado como uma relação de trabalho da repartição dos encargos públicos, o que é comparável subordinado de natureza administrativa (artigo 9º, n.º 3, da é a posição subjetiva de um trabalhador da Administração Lei n.º 12-A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores Pública com a de um trabalhador com vínculo laboral pri- adstritos à generalidade das atividades desenvolvidas pela vado, em pleno emprego, e com a mesma capacidade de Administração, a um regime de vinculação mais flexível ganho, ou com um qualquer outro titular de rendimentos do que aquele que decorria do anterior regime-regra de de idêntica grandeza. nomeação e equiparável ao da relação laboral de direito A imposição de sacrifícios mais intensos aos trabalhado- privado, e que simultaneamente implica para a entidade res que exercem funções públicas não pode ser justificada empregadora pública os mesmos condicionamentos, no por fatores macroeconómicos relacionados com a recessão âmbito da correspondente relação jurídica de emprego, que económica e o aumento do desemprego, que terão de ser so- se encontram estabelecidos para o empregador privado. lucionados por medidas de política económica e financeira Sintomático do paralelismo agora estabelecido entre a de caráter geral, e não por via de uma maior penalização relação laboral privada e o contrato de trabalho em funções dos trabalhadores que, no plano da empregabilidade, não públicas é a recente Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, suportam, ou não suportam em idêntico grau, os efeitos que procedeu à uniformização das regras entre o RCTFP recessivos da conjuntura económica. e o CT, entretanto alterado pela Lei n.º 23/2012, de 25 de 44. Em contrapartida, o legislador, na escolha da deci- junho, mormente em matéria de flexibilização do horário são política, não poderia ter deixado de atribuir um relevo de trabalho, retribuição do trabalho suplementar, elimina- autónomo ao princípio da igualdade perante os encargos ção do descanso compensatório remunerado, alteração do públicos, que é realizado tendencialmente através do sis- regime de contabilização dos dias de férias, regime de faltas tema fiscal. ao trabalho e de cessação do contrato de trabalho, acen- E que constitui a necessária decorrência da caracteri- tuando a aproximação às regras do Código do Trabalho. zação Estado português como um estado fiscal, «em que 2372 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 a figura do imposto constitui o tipo regra de tributo, ou O Tribunal decidiu já, através dos falados acórdãos seja, em que o suporte financeiro normal de realização n.ºs 396/2011 e 353/2012, que é admissível efetuar alguma do bem comum da responsabilidade do Estado (e demais diferenciação entre os trabalhadores do setor público e entes públicos) se traduz em encargos gerais …» (Casalta os do setor privado, apenas pelo facto de aqueles serem Nabais, o «atual O princípio do Estado Fiscal, in «Estudos remunerados por verbas públicas. Não excluindo que o jurídicos e económicos em homenagem ao Professor João legislador, em excecionais circunstâncias económico-fi- Lumbrales», FDUL, 2000, pág. 386). nanceiras, e como meio de rapidamente diminuir o dé- No caso vertente, o legislador, na sequência da declara- fice público, possa recorrer a uma medida de redução dos ção de inconstitucionalidade emitida pelo Tribunal Cons- rendimentos de trabalhadores da Administração Pública, titucional em relação às medidas previstas nos artigos ainda que essa medida se traduza num tratamento desigual, 21º e 25º da Lei do Orçamento de Estado para 2012, e relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do pretendendo extrair as devidas consequências dessa de- setor privado da economia, por considerar que há ainda aí cisão, determinou, em relação aos trabalhadores do setor uma justificação que afasta a eventual violação do princípio público, a suspensão para o exercício orçamental de 2013 da igualdade na repartição dos encargos públicos. de apenas um dos subsídios, que é complementada, como Na última dessas decisões, o Tribunal considerou, po- medida compensatória desse aumento de despesa, pela rém, que os efeitos cumulativos e continuados dos sacri- aplicação de uma sobretaxa de 3,5%, e que faz reverter a fícios impostos às pessoas com remunerações do setor favor dos cofres do Estado o pagamento em duodécimos público, sem equivalente para a generalidade dos outros do subsídio de Natal, que foi entretanto reposto. cidadãos que auferem rendimentos provenientes de outras Introduziu ainda um forte agravamento fiscal, que afeta fontes, corresponde a uma diferença de tratamento que não todos os contribuintes, por via quer da redução dos escalões encontra já fundamento bastante no objetivo da redução de IRS, quer de diversas outras medidas fiscais avulsas, em do défice público. E implica por isso uma violação do que avulta a redução das deduções à coleta (artigo 186º). princípio da igualdade proporcional, assente na ideia de A pretendida execução da decisão do Tribunal Cons- que a desigualdade justificada pela diferença de situações titucional determinou, nestes termos, um agravamento não está imune a um juízo de proporcionalidade e não pode da situação fiscal dos contribuintes em geral, e um agra- revelar-se excessiva. vamento, em particular, da posição dos trabalhadores da Não há motivo agora para alterar este juízo. Administração Pública, que ficaram sujeitos, pelo efeito A concorrência de medidas de incidência geral é um cumulado das reduções salariais, da supressão de um sub- dado de certo modo ambivalente, que não releva para a sídio e do aumento da carga tributária, a uma perda de formulação de um juízo de igualdade proporcional. Per- rendimento disponível superior àquela que já resultava sistindo uma diferença de tratamento, o aumento da carga das medidas que tinham sido implementadas no âmbito fiscal idêntico para todos os contribuintes, independen- do Orçamento do Estado para 2012. temente da fonte dos seus rendimentos, não é suscetível No Relatório do Orçamento do Estado para 2013, sus- de atenuar essa diferença, que afeta apenas quem recebe tenta-se que, através de um conjunto de medidas trans- remunerações por verbas públicas. versais de caráter fiscal, que envolve a referida sobretaxa O agravamento fiscal teve ainda um efeito de maior sobre os rendimentos das pessoas singulares, o aumento onerosidade para essa categoria de pessoas relativamente (reduzido) da taxa liberatória sobre os rendimentos de à situação que resultava das medidas precedentemente capitais e a manutenção da taxa de solidariedade sobre previstas na Lei do Orçamento de Estado para 2012. os rendimentos mais elevados, além do agravamento fis- E, por outro lado, a redução salarial tem vindo a ser cal por via das alterações feitas ao Código do IRS pelo acompanhada, entre outras, de medidas adicionais de artigo 186º da Lei do Orçamento, se procurou respeitar congelamento de progressão na carreira e de valorização “a igualdade proporcional perante os impostos e, desse remuneratória, que, objetivamente, representam também modo, respeitar a justa repartição dos encargos públicos” uma alteração significativa da posição jurídica dos traba- (pág. 41). Considerando-se, nessa linha de argumentação, lhadores da Administração Pública (artigos 24.º, n.ºs 1 e que o alcance das medidas de contenção orçamental que 9, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20º, n.º 5, da atingem apenas os trabalhadores do setor público são agora Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 35º, n.ºs 1 e 12, de alcance mais limitado. da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro). Importa reter, no entanto, que a redução salarial aplicada 45. Em suma, em relação à norma do artigo 29º, que aos trabalhadores da Administração Pública, por efeito da determinou a suspensão do pagamento do subsídio de férias cumulação da diminuição da remuneração mensal, que ou equivalente para os trabalhadores da Administração vigora desde 2011, com a suspensão de um dos subsídios Pública, e apesar de ter sido acompanhada de um conjunto agora imposta, representa objetivamente um entorse ao mais abrangente de medidas de caráter fiscal que afetam a princípio da igualdade de contribuição para os encargos generalidade dos contribuintes, o Tribunal entende que o públicos, implicando que certos sujeitos passivos do im- seu efeito conjugado com a redução salarial prevista na- posto (definidos em função de certo estatuto profissional) quela outra disposição, desrespeita o princípio da igualdade disponham de menor capacidade económica para satisfazer proporcional e da justa repartição dos encargos públicos. o aumento de encargos fiscais que foi imposto generali- Não só porque o tratamento diferenciado dos trabalha- zadamente a todos os cidadãos. dores do setor público não pode continuar a justificar-se Numa situação conjuntural em que se pretende fazer através do caráter mais eficaz das medidas de redução face a objetivos de consolidação orçamental, a penaliza- salarial, em detrimento de outras alternativas possíveis de ção de uma certa categoria de pessoas por intermédio da contenção de custos, como também porque a sua vincu- conjugação de medidas de agravamento fiscal e de dimi- lação ao interesse público não pode servir de fundamento nuição de salários, põe em causa o modo de distribuição para a imposição continuada de sacrifícios a esses traba- dos encargos públicos. lhadores mediante a redução unilateral de salários, nem Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2373 como parâmetro valorativo do princípio da igualdade por trabalho, inviabiliza a penhora que conduzir à privação comparação com os trabalhadores do setor privado ou da disponibilidade do salário mínimo nacional, quando outros titulares de rendimento. E ainda porque a penaliza- o devedor não for titular de outros bens ou rendimentos ção de certa categoria de pessoas, por efeito conjugado da suscetíveis de penhora (acórdão n.º 177/2002), o que tem diminuição de salários e do aumento generalizado da carga por base a ideia de que «na fixação dos montantes do fiscal, põe em causa os princípios da igualdade perante os salário mínimo ocorrem não só considerações atinentes encargos públicos e da justiça tributária. ao princípio de justiça comutativa e à própria ideia de 46. Poderia dizer-se que o efeito cumulado de redução dignidade do trabalho, mas também outras razões sociais salarial decorrente das referidas normas dos artigos 27º e económicas, como as necessidades dos trabalhadores, o e 29º não é aplicável às pessoas cuja remuneração base aumento de custo de vida, a evolução da produtividade, a mensal seja igual ou superior a €600 e não exceda €1500, sustentabilidade das finanças públicas». que, estando sujeitas a uma suspensão do pagamento do Em relação ao caso agora em análise, importa notar que subsídio de férias, nos termos do n.º 2 deste último preceito, o objeto de ponderação é uma intervenção normativa que não se encontram abrangidas pela disposição remuneratória afeta montantes remuneratórios de valor muito baixo, e o do artigo 27º, que apenas atinge as remunerações ilíquidas que está em causa é uma dimensão negativa da vinculação mensais superiores a €1500. das entidades públicas aos direitos fundamentais, e não No entanto, como se afirmou no acórdão n.º 353/2012, uma dimensão positiva, de criação ou manutenção dos perante a solução legislativa que resultava do artigo 21º pressupostos de facto e de direito necessários à efetivação da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (que, para o ano de um direito fundamental. de 2012, suspendeu o pagamento de férias e de Natal para De todo o modo, considerando que o valor da retribui- pessoas com os mesmos níveis remuneratórios), estamos, ção mínima mensal garantida a que se refere o n.º 1 do neste caso, perante retribuições de tal modo exíguas que artigo 273.º do Código do Trabalho se encontra fixado um sacrifício adicional por via da supressão, ainda que em €485 (Decreto-Lei n.º 143/2010, de 31 de dezembro) parcial, de complementos salariais que integram a retri- e que a medida agora prevista no artigo 29º, n.º 2, apenas buição, é já de si excessivamente gravoso. É certo que afeta trabalhadores do setor cuja remuneração mensal seja pela Lei do Orçamento do Estado para 2013 foi reposto o igual ou superior a €600, não se torna, à partida, evidente pagamento do subsídio de Natal (artigo 28º), mas, como a violação do princípio da sobrevivência condigna ou do já se fez notar, o valor correspondente é neutralizado pela direito ao mínimo de sobrevivência, à luz dos critérios incidência da sobretaxa em sede de IRS, a que se refere o que têm sido seguidos e densificados na jurisprudência artigo 187º, pelo que os trabalhadores da Administração constitucional. Pública afetados pela medida prevista no artigo 29º, n.º 2, 48. Em face de todo o exposto, o tribunal pronuncia- estão, na prática, em situação idêntica àquela que deter- se no sentido da inconstitucionalidade da norma do ar- minou o juízo de inconstitucionalidade formulado por tigo 29.º, por violação do princípio da igualdade na repar- aquele outro aresto. tição dos encargos públicos e do princípio da igualdade E estas reduções suscitam ainda, do ponto de vista do proporcional, e da inconstitucionalidade consequencial da princípio da igualdade, dificuldades acrescidas de vali- norma do artigo 31.º. dação constitucional, tendo em conta que rendimentos muitíssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho, F. Norma que reduz os valores da retribuição horária a elas ficam imunes. referentes ao pagamento de trabalho extraordinário devido aos trabalhadores do setor público (artigo 45.º) 47. Poderia ainda questionar-se, neste universo de re- ferência, se não é posto em causa o direito fundamental a 49. Do conjunto das normas impugnadas relativas ao uma existência condigna, hoje tido como uma emanação regime remuneratório dos trabalhadores do setor público, garantística nuclear do supraprincípio da dignidade da a última diz respeito ao pagamento do trabalho extraor- pessoa humana, que foi expressamente convocado pelos re- dinário. querentes do pedido que originou o Processo n.º 8/2013. De acordo com o n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 66-B/2012, Desde cedo, a jurisprudência do Tribunal reconheceu de 31 de dezembro, «durante a vigência do PAEF, como na dignidade da pessoa humana «um verdadeiro princí- medida excecional de estabilidade orçamental, todos os pio regulativo primário da ordem jurídica, fundamento e acréscimos ao valor da retribuição horária referentes a pressuposto de validade das respetivas normas» (assim, pagamento de trabalho extraordinário prestado em dia acórdão n.º 105/90), diretamente convocável, também normal de trabalho pelas pessoas a que se refere o n.º 9 na área de tutela atinente às condições materiais de vida. do artigo 27.º, cujo período normal de trabalho, legal e/ou Nessa jurisprudência, o núcleo essencial da garantia de convencional, não exceda 7 horas por dia nem 35 horas por existência condigna, inerente ao respeito pela dignidade da semana são realizados nos seguintes termos: a) 12,5 % da pessoa humana, tem sido perspetivado, de forma reiterada remuneração na primeira hora; b) 18,75 % da remuneração e constante, por referência ao valor do salário mínimo nas horas ou frações subsequentes». nacional, considerado como «a remuneração básica es- De acordo com o respetivo n.º 2, «[o] trabalho extra- tritamente indispensável para satisfazer as necessidades ordinário prestado pelo pessoal a que se refere o número impostas pela sobrevivência digna do trabalhador». Por anterior, em dia de descanso semanal, obrigatório ou com- tal valor «ter sido concebido como o mínimo dos mínimos plementar, e em dia feriado confere às pessoas a que se não pode ser, de todo em todo, reduzido, qualquer que seja refere o n.º 9 do artigo 27.º o direito a um acréscimo de 25% o motivo» (acórdão n.º 62/2002). da remuneração por cada hora de trabalho efetuado». Com base em tal enquadramento, o Tribunal tem en- O regime fixado nos n.ºs 1 e 2 do artigo 45.º da Lei tendido que a Constituição impõe a impenhorabilidade n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, tem, segundo o estabe- de pensões sociais de montante reduzido, que não exceda lecido no respetivo n.º 3, natureza imperativa, prevalecendo o salário mínimo nacional e, quanto aos rendimentos do sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, 2374 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 em contrário e sobre instrumentos de regulamentação co- cável, porque dependente de decisões gestionárias da esfera letiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser exclusiva do empregador, também não merece acolhimento afastado ou modificado pelos mesmos. a invocação, nesta sede, de que uma tal medida violaria 50. Embora em grau diferente, a medida excecional o princípio constitucional da confiança, aqui valendo, a de estabilidade orçamental destinada a vigorar durante fortiori todas as razões por que se considerou, em relação a vigência do PAEF, consistente na redução de todos os às medidas de redução e suspensão de pagamento que acréscimos ao valor da retribuição horária referentes a afetam componentes integrantes da retribuição (artigos pagamento de trabalho extraordinário prestado em dia 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012) – onde a expectativa normal de trabalho pelos trabalhadores do setor público de imutabilidade é mais consistente e duradouramente constava já da Lei do Orçamento de Estado para 2012, formada – um dano de confiança suscetível de merecer encontrando-se prevista no artigo 32.º da Lei n.º 64-B/2011, censura constitucional. de 30 de dezembro. 52. Finalmente, importa verificar se a redução dos co- De acordo com o então estabelecido no respetivo n.º 1, o eficientes para o cálculo do suplemento remuneratório pagamento dos referidos acréscimos seria realizado através devido aos trabalhadores do setor público, pela realização da aplicação do coeficiente de “25 % da remuneração na de trabalho extraordinário, determinada pelo artigo 45.º da primeira hora” e de “37,5 % da remuneração nas horas Lei do Orçamento do Estado para 2013, viola o princípio ou frações subsequentes”, enquanto, por força do respe- da igualdade, que também é invocado como fundamento do tivo n.º 2, o “trabalho extraordinário prestado em dia de respetivo pedido de declaração de inconstitucionalidade. descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em dia O ponto de comparação que, numa primeira aproxima- feriado” determinaria o direito a um acréscimo de 50% ção, deve ser diretamente tido em conta é o pagamento da remuneração por cada hora de trabalho efetuado. Tal suplementar devido, por esta causa, aos trabalhadores do como o agora previsto no artigo 47.º da Lei n.º 66-B/2012, setor privado. Esse regime foi também recentemente al- também o regime consagrado para 2012 nos n.ºs 1 e 2 do terado, por via da Lei n.º 23/2012, de 25 de junho, que artigo 32.º da Lei n.º 64-B/2011, tinha, segundo o estabele- deu nova redação aos artigos 268.º e 269.º do Código do cido no respetivo n.º 3, “natureza imperativa, prevalecendo Trabalho. Os valores a aplicar sofreram uma redução para sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, metade, sendo agora de 25% pela primeira hora ou fração em contrário e sobre instrumentos de regulamentação co- desta, 37,5% por hora ou fração subsequente e 50% por letiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser cada hora ou fração, em dia de descanso semanal, obri- afastado ou modificado pelos mesmos”. gatório ou complementar, ou em feriado. Esta redução 51. Nos termos previstos no artigo 67º da Lei visou dar cumprimento ao “Compromisso para o Cresci- n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a remuneração dos mento, Competitividade e Emprego”, nos termos do qual trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações (pág. 40) “é necessário aproximar os valores devidos em jurídicas de emprego público é composta por remuneração caso de prestação de trabalho suplementar daqueles que base, suplementos remuneratórios e prémios de desempe- são aplicados em países concorrentes (…)”. nho, sendo devidos os suplementos remuneratórios, desig- Os valores fixados no artigo 45.º da Lei n.º 66-B/2012 nadamente, quando os trabalhadores, em certos postos de são precisamente metade destes. Quanto à possibilidade trabalho, fiquem sujeitos, de forma anormal e transitória, de alteração por instrumento de regulamentação coletiva, a prestação de trabalho extraordinário noturno, em dias de a situação é tendencialmente a mesma nos dois setores descanso semanal, complementar e feriados (artigo 73º, laborais, pois, se o n.º 3 do artigo 268.º do Código do n.º 3, alínea a)). Sendo que esses suplementos são apenas Trabalho a admite e o n.º 3 do artigo 45.º dessa Lei a devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que proíbe, a diferença é eliminada porque o artigo 7.º, n.º 4, determinaram a sua atribuição (artigo 73º, n.º 4). da Lei n.º 23/2012 suspende a aplicação do n.º 3 do ar- Pela sua própria natureza, apesar de ser tido como um tigo 268.º durante dois anos e a norma do artigo 45.º só suplemento remuneratório e de corresponder à contrapar- vigora “durante a vigência do PAEF”, ou seja, durante o tida do trabalho efetuado, o acréscimo pecuniário devido mesmo período. pela prestação de trabalho extraordinário não assume, De todo o modo, a diferença de valores é de monta. contrariamente ao que sucede com os subsídios de férias Simplesmente, essa diferença não tem correspondência e de Natal, o caráter de habitualidade ou regularidade que em valor significante para identificar, sem margem para tipicamente caracteriza a prestação retributiva, em sentido dúvidas, uma situação de desigualdade desrazoável. Isto técnico-jurídico. À semelhança do que sucede no âmbito da porque outros elementos da situação laboral, relevantes relação laboral privada, em que o conceito jus-laboral de no mesmo campo de valoração e, logo, a terem que ser retribuição (artigos 258.º e 260.º do Código de Trabalho), considerados numa ponderação mais abrangente – temos surge associado à “retribuição base” e às demais prestações em mente, em especial, o horário normal de trabalho - dife- pecuniárias pagas regularmente como contrapartida da renciam notoriamente os dois setores, com favorecimento atividade, assim entendidos como complementos salariais global do trabalho em funções públicas. certos. É quanto basta para que não seja possível asseverar, com Não integrando o pagamento do trabalho extraordinário, o grau de evidência exigível, que há aqui um tratamento pelo menos de forma direta e necessária, o conceito quali- desigual sem fundamento razoável. tativo de retribuição, é de afastar, desde logo, a invocada 53. Os requerentes no Processo n.º 8/2013 estendem à garantia constitucional da irredutibilidade do salário como referida norma do artigo 45º a invocação da violação do parâmetro constitucional pertinente à aferição da validade caso julgado, da regra da anualidade do orçamento, do da medida legislativa, ora questionada, que opera a redução direito à contratação coletiva e do disposto no artigo 105º, dos coeficientes para o respetivo cálculo. n.º 2, da Constituição, nos mesmos termos aplicáveis às Por outro lado, sendo a remuneração proporcionada pelo disposições que determinaram a redução salarial (artigo trabalho suplementar de natureza variável e não prognosti- 27º) e a suspensão do subsídio de férias (artigo 29º). Va- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2375 lem, no entanto aqui, todas as considerações que foram pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado já anteriormente expendidas a esse propósito, pelo que pelos Decretos-Leis n.ºs 146/92, de 21 de julho, e 248/98, nenhum desses parâmetros constitui também fundamento de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de para um juízo de inconstitucionalidade. julho (n.º 8). O regime assim fixado tem ainda natureza imperativa e G. Norma que suspende parcialmente o pagamento do subsídio excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, de férias de aposentados e reformados (artigo 77.º) especiais ou excecionais (n.º 9). 54. O artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezem- 55. Entre os argumentos apresentados pelos requerentes bro, norma que suspende parcialmente o pagamento do para fundamentar as suas dúvidas quanto à constituciona- subsídio de férias de aposentados e reformados, é objeto lidade do artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para dos pedidos formulados nos Processos n.ºs 2/2013, 5/2013, 2013, contam-se os seguintes: 8/2013 e 11/2013. Em primeiro lugar, consideram-se extensivos à questão Determina-se nesse preceito, durante a vigência do de suspensão do pagamento de 90% do subsídio de férias, PAEF, e como medida excecional de estabilidade orça- ou de quaisquer prestações correspondentes ao 14º mês, a mental, a suspensão do pagamento de 90 % do subsídio reformados e pensionistas, os argumentos aduzidos a pro- de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º pósito da suspensão de parte ou da totalidade do subsídio de mês, pagas pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Centro férias aos trabalhadores ativos do setor público, ainda que Nacional de Pensões e, diretamente ou por intermédio de com adaptações, acrescendo ainda a essa dúvida de consti- fundos de pensões, por quaisquer entidades públicas, aos tucionalidade, uma outra sobre a conformidade das mesmas aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados normas com o princípio da proteção da confiança. cuja pensão mensal seja superior a €1100 (n.º 1). Se no caso dos trabalhadores do setor público a desigual- E ainda, nos termos do n.º 4, uma redução no subsídio dade de tratamento tributário em relação aos trabalhadores ou prestações equivalentes aos aposentados cuja pensão do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudência mensal seja igual ou superior a €600 e não exceda o valor constitucional, uma justificação dentro de certos limites, de €1100, que é calculada segundo a fórmula: subsídio/ centrada no critério do “recebimento por verbas públicas” prestações = 1188 - 0,98 x pensão mensal. por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja O mesmo regime é aplicável correspondentemente ao situação específica o Tribunal Constitucional reconhece valor mensal das subvenções mensais vitalícias, depois no acórdão n.º 353/2012, o referido critério justificante de atualizado por indexação às remunerações dos cargos não vale exatamente da mesma forma, já que as pensões políticos considerados no seu cálculo, na percentagem recebidas de instâncias públicas tiveram, como contra- que deve ser aplicada às pensões de idêntico valor anual partida, as contribuições que os mesmos e as entidades (n.º 5). empregadoras efetuaram para a segurança social durante A suspensão parcial do subsídio de férias de aposentados a sua vida de trabalho. e reformados é, por outro lado, aplicável cumulativamente Resulta da jurisprudência constitucional, nomeadamente com a contribuição extraordinária de solidariedade a que do acórdão n.º 72/2002, a existência de uma “substancial se refere o artigo 78º (n.º 6). diferença entre a situação de trabalhador no ativo e a de No caso das pensões ou subvenções pagas, diretamente aposentado”, não sendo legítimo, sem desvalor para o ou por intermédio de fundos de pensões, por quaisquer en- princípio da igualdade, confundir-se a situação do servidor tidades públicas, independentemente da respetiva natureza público, no plano dos condicionamentos decorrentes do e grau de independência ou autonomia, nomeadamente as exercício de funções, com a situação do aposentado. suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, A desconsideração do princípio da capacidade contri- de supervisão ou controlo, e empresas públicas, de âm- butiva pelos preceitos sindicados (articulados com outras bito nacional, regional ou municipal, o montante relativo disposições de agravamento fiscal constantes do diploma), ao subsídio cujo pagamento é suspenso nos termos dos na medida em que não toma em conta os rendimentos e números anteriores deve ser entregue por aquelas entida- necessidades do agregado familiar, é suscetível de gerar des na CGA, não sendo objeto de qualquer desconto ou situações de tributação regressiva do rendimento de refor- tributação (n.º 7). mados, importando aferir se existe fundamento para essa Por outro lado, o disposto nesse artigo abrange todos os situação de desigualdade em que o reformado pensionista aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados é sujeito a um esforço contributivo específico em razão da que recebam as pensões e/ou os subsídios de férias ou sua condição e se esse esforço viola, ou não, o princípio quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês, pagos da proibição do excesso. pelas entidades referidas no n.º 1, independentemente da Também a frustração de expectativas legítimas que para natureza pública ou privada da entidade patronal ao serviço o círculo dos aposentados e reformados decorre da aplica- da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribui- ção das normas questionadas não se afigura constitucional- ções ou de estes descontos ou contribuições resultarem de mente tolerável em vista dos parâmetros valorativos decor- atividade por conta própria, com exceção dos reformados rentes do princípio da proteção da confiança, atendendo à e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 127/2011, “situação específica” das pessoas que integram o referido de 31 de dezembro, alterado pela Lei n.º 20/2012, de 14 de círculo e à proteção acrescida que lhes é devida, mesmo que maio, e das prestações indemnizatórias correspondentes em face de um interesse público de realização imperativa atribuídas aos militares com deficiência abrangidos, respe- e do caráter transitório das medidas ablativas. tivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pe- alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 93/83, de 17 de fevereiro, cuniários que os aposentados e reformados visados perdem 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, não é despicienda, estando em causa perdas significativas de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis para os patrimónios dos cidadãos atingidos em termos que n.ºs 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, acarretam a frustração do «investimento na confiança»”, 2376 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas questio- que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existência nadas à luz de uma aplicação articulada dos princípios da humanamente condigna. Considerou ainda o Tribunal que proibição do excesso e da proteção da confiança. algumas dimensões do direito à pensão de aposentação Assim sendo, estamos perante a afetação, com elevado – como é o caso da contagem do tempo de serviço para grau de intensidade, de uma posição de confiança das efeitos de aposentação – podem ter natureza análoga aos pessoas especificamente visadas, constitucionalmente des- direitos, liberdades e garantias, aplicando-se-lhe o regime conforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo destes, constante do artigo 18.º da Constituição (veja-se o excessivo acréscimo de sacrifício e pela medida de esforço teor do acórdão n.º 411/99). exigidos a este círculo determinado de cidadãos. Mais recentemente, no acórdão n.º 3/2010, que ver- Pelo que as normas em causa são ainda inconstitucio- sou sobre as alterações ao regime legal da aposentação nais, por violação dos princípios da proteção da confiança dos trabalhadores da Administração Pública, quer no que e da proibição do excesso, ambos subprincípios densi- se refere às condições de aposentação, quer no que con- ficadores do princípio do Estado de direito acolhido no cerne ao cálculo da pensão, o Tribunal entendeu (na linha artigo 2.º da Constituição. de jurisprudência anterior, designadamente do acórdão 56. Por confronto com a norma do artigo 29.º, que de- n.º 188/2009) que o controlo da constitucionalidade das termina a suspensão do pagamento de subsídio de férias ou normas em causa deveria limitar-se ao confronto com os equivalente às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 27.º, princípios fundamentais do Estado de direito democrático, a norma do artigo 77.º, agora sob juízo, tem alcance não entre os quais o da igualdade ou o da tutela da confiança inteiramente coincidente. Por um lado, sendo a pensão legítima. Por estar em causa um direito económico, social mensal superior a €1100, o subsídio de férias ou quaisquer e cultural (o direito à segurança social do qual decorre o prestações correspondentes ao 14.º mês são suspensos ape- direito dos pensionistas), em tudo o que vá para além de nas em 90% (n.º 1 do artigo 77.º), ao passo que o subsídio um conteúdo mínimo, ou nuclear, as concretizações le- das pessoas com remunerações base mensais superiores a gislativas específicas do direito à segurança social estão, esse montante são, como vimos, integralmente suspensas no entender do Tribunal, sujeitas a uma larga margem de (n.º 1 do artigo 29.º). Por outro lado, as formas de cálculo livre conformação por parte do legislador. Nestes termos, da redução variável a que ficam sujeitas as pensões ou pode ler-se no acórdão citado: remunerações cujo montante se situa no intervalo entre “Deve, contudo, deixar-se claro que o direito à segu- €600 e €1100 não se sobrepõem (cfr. o n.º 2 do artigo 29.º rança social, previsto no artigo 63.º, n.º 1, da Constituição, e o n.º 4 do artigo 77.º), sendo ligeiramente menos pena- “como um todo”, é um direito de natureza essencialmente lizadora a aplicável às pensões. económica e social, sendo portanto passível de uma maior Todavia, estas diferenças quanto ao objeto, pela sua margem de livre conformação, por parte do legislador, do diminuta expressão quantitativa, não são de molde a alterar que a generalidade dos direitos, liberdades e garantias, a ponderação valorativa que anteriormente foi feita a pro- uma vez que a sua aplicabilidade direta (não estando ex- pósito da suspensão do subsídio de férias dos trabalhadores cluída), é necessariamente mais limitada como se infere do em funções públicas no ativo, ainda que a apreciação se artigo 18.º, n.º 1, da Constituição. Não há dúvida de que centre agora na distinção quanto à posição jurídica dos “os direitos sociais contêm também − ou podem conter − sujeitos atingidos, que, no caso dos reformados e aposen- um conteúdo mínimo, nuclear ou, porventura essencial tados, se reporta à titularidade do direito à pensão, e não diretamente aplicável” (Rui Medeiros, in Constituição já do direito à retribuição. da República Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda/ Adotando a mesma ordem de sequência que foi seguida Rui Medeiros, Tomo I, Coimbra Editora, pág. 634). Mas nas questões anteriormente tratadas, importa, em primeiro é certo, também, que esse conteúdo mínimo ou nuclear lugar, caracterizar o estatuto jusfundamental do direito à diretamente aplicável tem um âmbito relativamente mais pensão, para decidir se nele se pode fundar uma pretensão restrito do que nos direitos, liberdades e garantias e que, de tutela que o torne resistente a qualquer suspensão de portanto, o legislador sempre manterá, em matéria de di- pagamento. O foco primordial incidirá na questão de sa- reitos económicos e sociais, uma mais ampla margem de ber se, estando agora em causa o direito à pensão, e não o livre conformação. direito ao salário, essa circunstância introduz um fator de […] Sendo o direito à segurança social um direito de valoração capaz de justificar uma pronúncia em sentido caráter essencialmente económico e social, a sua reali- divergente da anteriormente emitida. Se se concluir pela zação depende, sobretudo, de prestações positivas de negativa, resta averiguar se, no âmbito da ponderação terceiros, isto é, dos atuais contribuintes para o sistema dos princípios pertinentes, e em particular o da tutela da de segurança social e, em última análise, do Estado. confiança, são repetíveis, mutatis mutandis, os elementos Isso explica que, por regra, o seu conteúdo não se possa argumentativos anteriormente utilizados, ou se o estatuto definir de forma independente da legislação. É ao le- de aposentado ou reformado interpela diferentemente as gislador que incumbe fazer as necessárias ponderações valências protetivas desses princípios, por forma a funda- que garantam a sustentabilidade do sistema e a justiça mentar um juízo não coincidente. na afetação de recursos. Deste modo, a mera sucessão de leis no tempo em ma- 1. O direito à pensão como manifestação do direito à segurança social téria de segurança social não é, em geral, passível de afetar (artigo 63.º da Constituição) o próprio direito à segurança social “como um todo”, salvo 57. O direito a receber uma pensão de aposentação foi os casos em que esteja em causa o mínimo de existência definido por este Tribunal, no acórdão n.º 72/2002, como condigna, o que não sucede na situação em análise, em uma manifestação do direito à segurança social reconhecido que as alterações legislativas estão muito longe de traduzir a todos no artigo 63º da Constituição, radicado no princípio uma supressão da proteção mínima àqueles que, por força da dignidade da pessoa humana, ínsito nos artigos 1º e 2º da da idade, perderam a capacidade de auferir rendimentos Constituição, que visa assegurar, designadamente, àqueles pelo trabalho. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2377 O direito à segurança social não é, de modo algum, A única norma constitucional que tem incidência no um direito imune à possibilidade de conformação legisla- montante da prestação é a do n.º 4 do artigo 63º, que manda tiva. As condições de acesso ao direito à aposentação e a contabilizar “todo o tempo de trabalho” para o cálculo das concreta forma de cálculo das respetivas pensões não são pensões de velhice e de invalidez, independentemente do intocáveis pelo legislador, podendo este legislar de modo setor de atividade em que tiver sido prestado. O que se a definir tais condições e tal valor.” pretende, no entanto, aí salientar é o princípio do aproveita- 58. Nestes termos, é lícito concluir que a jurisprudência mento total do tempo de trabalho, permitindo a acumulação constitucional portuguesa é cautelosa no que respeita à dos tempos de trabalho prestados em várias atividades e tutela, sustentada no direito à segurança social, de posições os respetivos descontos para os diversos organismos de jurídicas concretas dos pensionistas. Ou seja, tem-se enten- segurança social (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Consti- dido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito à tuição da República Portuguesa Anotada, vol. I, pág. 819), pensão, bem como as regras de cálculo ou a quantia efetiva o que não justifica, em si, a garantia de um determinado a receber, ainda que cobertos pelo princípio da proteção valor da pensão devida a um trabalhador em situação de da confiança, poderão ceder, dentro de um limitado con- aposentação. dicionalismo, perante o interesse público justificativo da revisibilidade das leis. 2. O direito à pensão como manifestação do direito de propriedade É certo que, no aresto acima mencionado (acórdão (artigo 62.º da Constituição) n.º 3/2010), estavam em causa as expectativas, eventu- 60. Como decorre da argumentação dos requerentes do almente tuteladas do ponto de vista jurídico, dos futuros Processo n.º 5/13, pode estar também em causa o direito pensionistas. Ou seja, tratava-se, então, no fundo, de direi- à propriedade privada, na sua vertente de propriedade tos a constituir. No que respeita à questão ora em análise, societário-pensionista, protegido pelo artigo 62º da Cons- a situação não é exatamente idêntica, uma vez que estão tituição. em causa direitos já constituídos, posições jurídicas de No âmbito jurídico germânico, é corrente e generaliza- cidadãos que adquiriram definitivamente o estatuto de damente aceite, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência pensionistas, com um conteúdo já perfeitamente definido constitucional, a extensão do âmbito de proteção da garantia pelas regras legais em vigor, no momento relevante para da propriedade privada às posições jurídicas subjetivas de o seu cálculo. Este facto não é, no entanto, suficiente, do direito público com conteúdo patrimonial. Pode aí colher- ponto de vista do direito à segurança social, para funda- se uma elaboração dogmática em torno da admissibilidade mentar posição distinta da assumida anteriormente pelo da fundamentação da tutela dos direitos dos pensionistas Tribunal quanto às regras de cálculo da pensão. no direito de propriedade, bem como acerca da extensão Repare-se que as alterações ao regime da aposentação da e consequências, no plano jurídico-constitucional, dessa função pública então em causa atingiam a generalidade dos mesma tutela. funcionários e não apenas aqueles que se encontrassem em Assim, o Tribunal Constitucional federal alemão tem início de carreira, incluindo aqueles que se encontravam a considerado que devem ser consideradas “propriedade” pouco tempo de poder requerer o estatuto de aposentados. aquelas posições jurídicas relativas a prestações do sistema Em regra, os cidadãos nesta situação passaram a ter direito público de segurança social que (i) estiverem adscritas ao a uma pensão calculada com base em duas parcelas: uma titular do direito e (ii) se basearem numa prestação própria. de acordo com o estatuto anterior e outra, respeitante ao A mesma instância jurisdicional teve já oportunidade de tempo de serviço posterior às alterações ao regime legal. esclarecer que não é possível cindir a prestação de reforma Nestes termos, viram-se afetados pela alteração legislativa em parte financiada pelo Estado e em parte resultante da trabalhadores da Administração Pública com um longo contribuição própria, e que, portanto, se deve entender que período de tempo de serviço e que eram titulares de uma a garantia constitucional da propriedade abrange a totali- legítima e forte expectativa jurídica, tendo então o Tribunal dade da posição jurídica. Do mesmo modo, da aplicação entendido que esse facto não era bastante para fundamentar dos critérios elaborados pela dogmática geral da proprie- um juízo de inconstitucionalidade, face à gravidade do dade à matéria de prestações da segurança social resulta interesse público então em causa (a sustentabilidade do que a validade de normas legislativas que venham afetar sistema de pensões), cuja salvaguarda fundamentava o posições jurídicas relativas a prestações sociais deverá ser reconhecimento de uma ampla liberdade de conformação aferida face aos critérios elaborados para a determinação por parte do legislador. do conteúdo e limites da propriedade, que são determina- Ora, na presente situação, é igualmente indiscutível a dos pelo Tribunal Constitucional alemão em função do existência de um interesse público relevante – a necessi- princípio da proporcionalidade. dade de garantir a sustentabilidade económico-financeira 61. Também a nível do direito internacional conven- do Estado –, pelo que, do ponto de vista do princípio da cional, é comum o estabelecimento dessa conexão. Desde igualdade, não existe uma diferença muito significativa logo, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem entre aqueles que adquiriram já o estatuto de pensionistas repetidamente afirmado que os princípios relativos ao e os trabalhadores que, contando já com uma longa carreira direito de propriedade, consagrado no artigo 1.º do Proto- contributiva, se encontram prestes a preencher os requisitos colo 1 da CEDH, se aplicam, em termos gerais, às situa- legais para atingirem a mesma condição jurídica. ções em que estejam em causa pensões. Aquela disposição 59. É, assim, de concluir que o reconhecimento do direito não garante, porém, o direito a adquirir propriedade ou a à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, exigir uma quantia concreta a título de pensão. Todavia, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto quando um Estado tenha legislação que institua e regule da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o o pagamento de pensões – independentemente de a sua direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título natureza ser ou não contributiva – essa legislação gera de pensão. Este resulta da aplicação de critérios legalmente um “interesse proprietário” que está abrangido pelo âm- estabelecidos, mas de valor infraconstitucional. bito do mencionado Protocolo 1. Assim, a redução ou 2378 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 cancelamento de uma pensão pode ser considerada como mensão do direito de propriedade de natureza análoga aos uma interferência no gozo da propriedade que carece de direitos, liberdades e garantias. fundamentação adequada. Nestes termos, é necessária uma Mas essa equiparação não tem fundamento. Reduções intervenção por via legislativa, justificada pela necessidade parciais do quantitativo de uma prestação social não po- de prossecução de um interesse público, e observando o dem ser consideradas uma expropriação parcial, por dois princípio da proporcionalidade nas suas várias dimensões motivos essenciais. Não se trata, em primeiro lugar, da (cfr., por todos, o acórdão do TEDH Grudic c. Serbia, de subtração, através de um ato jurídico, de uma posição 17 de abril de 2012). jurídica concreta, mas da determinação, em termos gerais 62. No fundo, os elementos de direito comparado a que e abstratos, do conteúdo de toda uma categoria de direitos. vem de fazer-se referência permitem-nos chegar a uma Não pode esquecer-se, em segundo lugar, que estamos dupla conclusão. Por um lado, doutrina e jurisprudência perante uma posição com uma forte componente social, têm procurado fundar a tutela dos pensionistas no direito tanto do ponto de vista genético como funcional, corres- de propriedade nas situações em que os catálogos de di- pondente à participação num fundo comum de solidarie- reitos fundamentais que definem o parâmetro de validade dade, organizado pelo Estado, a partir de contribuições das medidas legislativas e/ou administrativas passíveis de de todos os trabalhadores e das entidades empregadoras, pôr em causa os direitos adquiridos dos pensionistas não e parcialmente financiado por transferências de verbas do contêm disposições relativas a direitos económicos, sociais orçamento geral do Estado. O que, inequivocamente afasta e culturais, nomeadamente, ao direito à segurança social. esta posição das que têm uma exclusiva fonte pessoal, da Por outro lado, os critérios doutrinais e jurisprudenciais esfera própria do titular. avançados para delimitar as consequências da tutela das Como se impõe concluir, rejeitada que seja a inclusão prestações sociais – incluindo as pensões – em face do desta medida no âmbito de proteção do n.º 2 do artigo 62.º direito fundamental à propriedade privada acabam por da Constituição, uma pronúncia definitiva sobre a questão reconduzir-se, de forma mais ou menos direta, à avaliação de constitucionalidade fica sempre dependente do resultado da conformidade das medidas passíveis de afetar as posi- da aplicação dos parâmetros de aferição que resultam dos ções jurídicas em causa com os princípios da proteção da princípios constitucionais da igualdade e da proteção da confiança e, acima de tudo, da proporcionalidade, nome- confiança, em conjugação com o princípio da proporcio- adamente na sua vertente de proibição do excesso. nalidade. 63. No quadro constitucional português, e ainda que se admita a existência de uma dimensão proprietária no direito 3. A suspensão de 90% do subsídio de férias dos pensionistas dos pensionistas, a sua proteção no específico âmbito de à luz dos princípios da proteção da confiança, da igualdade e da proporcionalidade tutela do artigo 62.º é duvidosa, tendo em conta que existe uma norma dedicada ao direito à segurança social, aí se 64. No que respeita a este aspeto do problema, importa, incluindo o direito à pensão - artigo 63.º (recusando essa antes de mais, reiterar que, do ponto de vista da tutela possibilidade, Miguel Nogueira de Brito, A justificação jurídico-constitucional, a proteção conferida ao direito da propriedade privada numa democracia constitucional, à pensão não é substancial ou qualitativamente diferente Coimbra, 2007, pág. 963, com fundamento em que isso da dispensada ao direito ao salário. De facto, trata-se, em conduziria a uma alteração do conceito constitucional de ambos os casos, de direitos económicos, previstos, respe- propriedade). Acresce que não existe, no nosso sistema de tivamente, no artigo 63º e no artigo 59º da Constituição. segurança social, uma relação direta entre a pensão aufe- O que se pode dizer é que a Constituição é bastante rida pelo beneficiário e o montante das quotizações que mais explícita quanto ao elevado grau de proteção que tenha deduzido durante a sua vida ativa (embora haja uma lhe merece o salário: estabelece o direito a uma justa re- relação sinalagmática entre a obrigação legal de contribuir tribuição do trabalho, retribuição esta que deve ter em e o direito às prestações – artigo 54º da Lei n.º 4/2007, conta a duração e intensidade das tarefas desempenhadas, de 16 de janeiro). Isso porque o sistema previdencial não a sua penosidade ou perigosidade e as exigências por elas assenta num sistema de capitalização individual, mas num impostas em termos de conhecimentos, práticas e capa- sistema de repartição, pelo qual os atuais pensionistas cidades. Neste sentido, e sempre em condições de igual- auferem pensões que são financiadas pelas quotizações dade, o salário deve garantir uma existência condigna, a dos trabalhadores no ativo e pelas contribuições das respe- nível tanto individual como familiar, “compatíveis com o tivas entidades empregadoras (artigo 56º da mesma Lei), nível de vida exigido em cada etapa do desenvolvimento de tal modo que não pode considerar-se que as pensões económico e social”. de reforma atualmente em pagamento correspondam ao Quanto às pensões de reforma, a Constituição não con- retorno das próprias contribuições que o beneficiário tenha tém disposições tão impressivas, sendo mesmo omissa efetuado no passado. Regime que se torna extensivo à pro- sobre o regime de prestações do sistema de segurança teção social da função pública por via da convergência com social. Contudo, e como acima se viu, o direito à pensão de o sistema de segurança social, que foi já implementado, reforma sempre resultará de uma interpretação sistemática na sequência do disposto no artigo 104º da Lei n.º 4/2007, e combinada do direito à segurança social e ainda do direito de 16 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de à segurança económica das pessoas idosas, consagrado junho. no artigo 72º, n.º 1, da Constituição (acórdão do Tribunal A obtenção de mais forte tutela a partir do direito de Constitucional n.º 576/96). propriedade, como direito ao montante da pensão fixado, Não obstante, situando-se o direito ao salário e o direito encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a à pensão de reforma ou de aposentação no mesmo plano, equiparação plena dos efeitos ablatórios da suspensão do não se descortina uma razão para que, em relação a medidas pagamento de parte da pensão à expropriação por utilidade passíveis de afetar, de forma inadmissível, qualquer desses pública. Pois então estaríamos indiscutivelmente situados direitos, se não deva basear um juízo de constitucionalidade no núcleo essencial do que é reconhecidamente uma di- em idênticos parâmetros, sem que isso impeça a considera- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2379 ção das características específicas de trabalhadores no ativo intensidade das razões de interesse público que justificaram e de pensionistas, bem como das suas condições de vida a alteração legislativa. gerais, quando seja necessário averiguar a conformidade 66. O proponente da norma abordou esta questão no com os princípios da proporcionalidade e da proteção da Relatório do Orçamento de Estado para 2013, em que se confiança. faz a seguinte referência (pág. 41): Nestes termos, valem para os pensionistas, com as ne- Por outro lado, e no que toca ao princípio da proteção cessárias adaptações, o que se equacionou em relação aos da confiança, a circunstância de o nosso modelo de segu- trabalhadores da função pública, quanto ao significado rança social não ser configurado com base num sistema e impacto da redução de rendimentos determinada pela de capitalização, não pode deixar de pesar na ponderação suspensão do subsídio de férias, conjugada com um sig- das razões de interesse público, atrás invocadas, suscetí- nificativo aumento da carga fiscal, em virtude da alteração veis de justificar a medida. A esses razões acresce, de um de escalões e da sobretaxa de IRS. modo especial, a própria sustentabilidade do sistema de Como elemento diferenciador, numa visão de conjunto, segurança social, bem como a sua capacidade de conti- importa considerar a cumulação desta medida, no âmbito nuar a assegurar o respetivo funcionamento em relação a subjetivo em causa, com a contribuição extraordinária de gerações futuras. solidariedade, medida de incidência exclusiva sobre as As razões de interesse público a que aí se pretendia pensões, mas que, na prática, coloca os pensionistas com aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades pensões de valor superior a €1350 em situação equivalente de conjuntura económico-financeira e na necessidade de aos trabalhadores no ativo, no ponto em que essa contri- adoção de medidas de consolidação orçamental, de que buição acaba por corresponder à redução salarial que a – segundo se afirma – depende a própria manutenção e estes tem vindo a ser aplicada desde 2011. sustentabilidade do Estado Social (pág. 39). 65. No entanto, parece razoável sustentar que os pen- No plano de análise em que nos colocamos, tudo ponde- sionistas serão titulares de uma posição jurídica especial- rado, face à excecionalidade do interesse público em causa mente tutelada, no que respeita, em particular, ao princípio e o caráter transitório da medida, pode ainda entender-se, da proteção da confiança, o que parece ter sido também no limite, que a supressão de 90% do subsídio de férias reconhecido pelo Tribunal Constitucional, no acórdão aos pensionistas não constitui uma ofensa desproporcio- n.º 353/12, quando aí se afirmou que a «situação espe- nada à tutela da confiança, justificando-se uma pronúncia cífica dos reformados e aposentados se diferencia da dos no sentido de não desconformidade constitucional por trabalhadores da Administração Pública no ativo, sendo referência a esse parâmetro de aferição. possível quanto aos primeiros convocar diferentes ordens 67. É, no entanto, também necessária uma ponderação de considerações no plano da constitucionalidade». da específica posição jurídica dos pensionistas, no que se Estamos, na verdade, perante um direito já constituído, e refere ao princípio da igualdade, tomando-se aqui como constituído mediante “descontos” efetuados durante toda a termo de referência comparativo a situação dos trabalhado- carreira contributiva, que é reportado ao passado como um res da função pública (que sofrem redução de vencimentos facto já consumado. Chegado o momento em que cessou acrescida da suspensão do subsídio de férias, mas não a a vida ativa e se tornou exigível o direito às prestações, sujeição à contribuição extraordinária de solidariedade), os o pensionista já não dispõe de mecanismos de autotutela titulares de rendimentos sobre que não incidem nenhuma e de adaptação da sua própria conduta às novas circuns- dessa medidas, ou os pensionistas que estão sujeitos à tâncias, o que gera uma situação de confiança reforçada contribuição extraordinária de solidariedade, mas não à na estabilidade da ordem jurídica e na manutenção das suspensão do subsídio de férias, por não integrarem o regras que, a seu tempo, serviram para definir o conteúdo sistema de previdência público. do direito à pensão. Foi já com fundamento na violação do princípio da Por outro lado, é legítima a confiança gerada na ma- igualdade proporcional que o acórdão do Tribunal Cons- nutenção do exato montante da pensão, tal como fixado titucional n.º 353/12 declarou a inconstitucionalidade da por ocasião da passagem à reforma. Sobretudo porque o norma do artigo 25º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de de- nosso sistema é um sistema de benefício definido, em que zembro, que determinou, para o exercício orçamental de se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição 2012, a suspensão dos subsídios de férias e de Natal ou sobre os vencimentos de referência. equivalentes de aposentados e reformados, entendendo-se E isso reflete-se também na tutela do investimento na então que a argumentação aduzida para formular um juízo confiança, que, sem dúvida, é de presumir ter existido de inconstitucionalidade, nesse plano, quanto a idêntica por parte do titular do direito, e que decorre, não propria- medida aplicável aos trabalhadores da Administração Pú- mente do facto de o pensionista ter efetuado contribuições blica, era extensiva à situação dos reformados e pensionis- enquanto trabalhador ativo – já que o nosso sistema é tas, sem necessidade de abordar aspetos específicos que financiado por repartição e não por capitalização – mas em relação a estes a implementação da medida poderia da circunstância de, contando com o caráter definido do autonomamente suscitar. benefício, poder não ter sentido, justificadamente, a ne- O Tribunal considerou, nessa decisão, que os efeitos cessidade de se precaver por outras formas quanto a uma cumulativos e continuados dos sacrifícios impostos às possível perda de rendimentos. pessoas com remunerações ou pensões do setor público - Sendo certo que se verificam, de forma clara e em grau resultante da redução salarial imposta aos trabalhadores da elevado, todos os pressupostos exigíveis do lado da tutela Administração Pública, implementada em 2011 e mantida da confiança, a dúvida só pode residir na relevância do em 2012, acrescida da supressão dos subsídios de férias e interesse público que determinou a alteração legislativa, de Natal, aplicada em 2012, e que se estendeu, nesse ano, questão que remete para um controlo de proporcionalidade aos reformados e pensionistas -, não tem equivalente para em sentido estrito, e para uma ponderação entre a frustração a generalidade dos outros cidadãos que auferem rendi- da confiança, com a extensão de que esta se revestiu, e a mentos provenientes de outras fontes, correspondendo a 2380 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 uma diferença de tratamento que não encontra justificação da estrutura dos escalões de rendimento coletável em IRS bastante no objetivo da redução do défice público. Con- e da diminuição ou exclusão de deduções à coleta. cluindo que o diferente tratamento imposto a quem aufere De tudo resulta que os pensionistas, por via da aplica- remunerações e pensões por verbas públicas ultrapassa os ção da contribuição extraordinária de solidariedade, que limites da proibição do excesso em termos de igualdade pretendeu estabelecer uma equiparação com a redução proporcional, apesar de se reconhecer a grave situação salarial da remuneração mensal imposta aos trabalhadores económico-financeira e a necessidade do cumprimento do setor público (sem considerar já a situação mais gravosa das metas do défice público estabelecidas nos referidos daqueles que auferem pensões mais elevadas), passaram memorandos de entendimento. a sofrer uma diminuição do rendimento disponível em Ora, há boas razões para considerar que a situação de medida idêntica à que já se verificava em relação a esses desigualdade perante os encargos públicos que justificou trabalhadores. Agravando-se também por essa via a situ- esse juízo de inconstitucionalidade é agora mais evidente ação de desigualdade, não só em relação a pensionistas no que se refere aos pensionistas. que não sofrem a suspensão do subsídio de férias, como O Relatório do Orçamento do Estado para 2013 men- também em relação aos titulares de outros rendimentos, ciona a situação específica em que se encontram os refor- que apenas foram confrontados com o agravamento fiscal mados e pensionistas e, como aí se refere, foi precisamente generalizado, que incide sobre todos os contribuintes. “o reconhecimento do caráter específico da sua situação É por isso de manter em relação à norma do artigo 77º o que conduziu o legislador a decidir, não só pela reposição julgamento de inconstitucionalidade que foi já formulado de um montante equivalente a um dos subsídios, à seme- no que se refere à norma do artigo 29º, n.º 1, aplicável lhança do sucedido com os trabalhadores do setor público, aos funcionários e agentes administrativos, tanto que em mas também pela manutenção do pagamento equivalente a relação aos pensionistas não se aplica, até por maioria de 10% do outro subsídio, ao contrário do que ocorrerá com razão, qualquer dos argumentos já analisados a propósito os trabalhadores no ativo, aos quais será aplicada uma desta última disposição, que, na perspetiva do proponente redução de 100%”. da norma, poderia justificar o tratamento diferenciado, o Parece daqui depreender-se que, do ponto de vista de que se torna agora particularmente evidente por virtude política legislativa, a medida da diferença que a situação da inexistência de uma vinculação ao interesse público, particular dos pensionistas e, em especial, a sua maior por parte dos pensionistas, e pela impossibilidade de se debilidade perante as alterações das condições gerais de estabelecer, quanto a eles, qualquer padrão comparativo vida, pode justificar se reconduz ao menor sacrifício que com os trabalhadores do setor privado no ativo. lhes é imposto, em virtude de a supressão do subsídio de 68. Resta referir que as considerações já antes formula- férias não atingir a sua integralidade, mas apenas o mon- das relativamente à disposição do artigo 29º, n.º 2, se apli- cam mutatis mutandis ao universo de pensionistas que não tante equivalente a 90%, situando-se a diferença no valor se encontra abrangido pela contribuição extraordinária de residual de 10% por comparação com a medida homóloga solidariedade, que só afeta, segundo uma taxa progressiva, aplicada aos trabalhadores da Administração Pública no as pensões de valor mensal superior a €1350. ativo. Trata-se de pensões de valor de tal modo baixo, que a Deve, no entanto, notar-se que, pelo efeito cumulado do supressão, ainda que parcial, do pagamento do subsídio de conjunto das medidas que foram aplicadas, os pensionistas férias, independentemente do efeito cumulado de outras sofreram agora uma penalização superior à dos trabalhado- medidas, é de si excessivamente gravoso e justificativo de res do setor público por referência ao ano de 2012. um juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio De facto, o legislador determinou a reposição do paga- da igualdade proporcional. mento de um dos subsídios, tal como se verificou com os trabalhadores do setor público, e manteve o pagamento H. Contribuição extraordinária de solidariedade (artigo 78.º) de 10% do outro subsídio, ao contrário do que ocorreu com os trabalhadores no ativo, aos quais foi aplicada uma 69. Os requerentes nos Processos n.ºs 2/2013, 5/2013, redução de 100%. Mas, em contrapartida, os pensionis- 8/2013 e 11/2013 consideram que as normas nos números 1 tas ficaram sujeitos a uma contribuição extraordinária de e 2 do artigo 78.º, e a título consequente, as restantes nor- solidariedade (artigo 78º), que equivale à redução salarial mas do mesmo artigo, enfermam de inconstitucionalidade já sofrida pelos trabalhadores no ativo, no que respeita às com base, em síntese, nos seguintes fundamentos: pensões até €5030,64, e que excede em muito essa redução - A contribuição extraordinária de solidariedade criada salarial, no que se refere às pensões que se situem entre pelas mencionadas normas pode ser definida como um esse valor e €7545,96, que suportam, a esse título, uma imposto diverso do IRS, pelo que ao refletir uma fragmen- taxa adicional de 15%, e ainda mais quanto às pensões tação da tributação do rendimento das pessoas singulares, acima deste último montante, sobre as quais incide a taxa com agravamentos fiscais ditados para certas categorias de adicional de 40%. cidadãos, viola o princípio da unidade do imposto sobre Acresce que sobre os contribuintes em geral passou a o rendimento pessoal, previsto no n.º 1 artigo 104.º da incidir uma sobretaxa de 3,5% (artigo 187º), que aplicada Constituição; aos titulares de pensões de reforma ou aposentação ab- - A mesma contribuição, na medida em que tributa, sorve, na prática, o pagamento do subsídio de Natal que em acumulação com os agravamentos parafiscais pre- havia sido reposto, deixando os pensionistas, nesse plano, vistos no artigo 77.º e com os agravamentos orçamentais em situação idêntica à dos trabalhadores do setor público em sede de IRS, uma categoria específica de pessoas em no ativo, que, por efeito da incidência dessa mesma sobre- razão de critérios ligados à sua condição ou estatuto de taxa, se viram privados do montante correspondente a esse inatividade laboral e não do critério constitucional da ca- mesmo subsídio. A que ainda acresce o forte agravamento pacidade contributiva, discrimina negativamente, de forma fiscal que decorre, de entre outras medidas, da alteração desproporcionada e sem justificação constitucional, os Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2381 pensionistas, em relação aos trabalhadores no ativo, do A CES passa assim a abranger, não apenas as pensões que resulta a violação dos princípios da igualdade e da pagas por entidades públicas (Caixa Geral de Aposenta- proporcionalidade, garantidos pela disposição do n.º 1 do ções, Centro Nacional de Pensões ou quaisquer outras en- artigo 104.º conjugada com as normas dos artigos 13.º e tidades públicas, diretamente ou por intermédio de fundos 18.º, n.º 2, da Constituição. de pensões), mas ainda, por força do n.º 3 do artigo 78.º, - Ao interpretar-se a CES como sacrifício adicional, «todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qual- redução de rendimento análoga à que é mantida para os quer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou funcionários públicos, colocam-se em causa os princípios equiparados que não estejam expressamente excluídas por da proteção da confiança e da igualdade perante os encar- disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito do sis- gos públicos, na medida em que configura uma diferencia- tema complementar, designadamente no regime público de ção discriminatória dos pensionistas na participação nos capitalização e nos regimes complementares de iniciativa encargos com a diminuição do défice público. coletiva». Estão, assim, inequivocamente abrangidas pela - As normas violam ainda o núcleo essencial de direi- medida as pensões a cargo dos comummente designados tos patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n.º 1 do primeiro e segundo pilares do sistema de segurança social, artigo 62.º da CRP e de acordo com o disposto no n.º 2 do ou seja, as dos regimes previdenciais geridos pelo Estado artigo 18.º da Constituição. e as que correspondem aos rendimentos proporcionados por planos de pensões criados por regimes previdenciais 70. A Lei n.º 66-B/2012 institui, no artigo 78.º, uma me- de natureza complementar de iniciativa empresarial ou dida com a mesma designação daquela que fora já prevista coletiva. nas leis que aprovaram os orçamentos do Estado para 2011 O n.º 3 do artigo 78.º, numa interpretação a contrario, e 2012 (artigos 162º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de afasta a possibilidade de sujeição à CES de planos de pen- dezembro, e 20.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de são de iniciativa individual (que constituem o terceiro pilar dezembro), mas que se caracteriza, genericamente, não só do sistema), na medida em que, no corpo da disposição, pelo acréscimo da sua base de incidência, como também manda incluir neste regime apenas as pensões atribuí- pelo alargamento do universo das pensões atingidas. das “nos regimes complementares de iniciativa coletiva”. Passam a estar abrangidas pela contribuição extraordi- Sendo assim, parece que terão que corresponder a esta nária de solidariedade (CES) pensões de montante signifi- característica todos os regimes complementares a que é cativamente inferior (a partir de €1350) e a medida passa a feita menção nas várias alíneas desse preceito, incluindo afetar, para além das pensões pagas por entidades públicas, as prestações resultantes de descontos ou contribuições todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qual- efetuados em “atividade por conta própria” (alínea c) do quer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou n.º 3 do artigo 78.º). equiparados que não estejam expressamente excluídas por Um elemento que se mantém idêntico ao das medidas disposição legal. São irrelevantes, para este efeito, e por adotadas nos Orçamentos de Estado anteriores é a con- força da lei, a designação das prestações (pensões, subven- signação do valor resultante da CES, que, nos termos do ções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessa- n.º 8 do artigo 78.º, «reverte a favor do Instituto de Gestão ção de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos Financeira da Segurança Social, I.P., no caso das pensões coletivos de reforma ou outras), a forma que revistam (por atribuídas pelo sistema de segurança social e pela Caixa de exemplo, pensões de reforma de regimes profissionais com- Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da plementares), bem como a natureza pública, privada, coo- CGA, I.P., nas restantes situações», mantendo-se, assim, perativa ou outra, e o grau de independência ou autonomia adstrito a uma finalidade específica. da entidade processadora (incluindo-se as suportadas por 71. No Relatório sobre o Orçamento de Estado para institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou 2013, o Ministério das Finanças inclui a CES na lista de controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional “medidas do lado da redução de despesa”, explicando ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais que, com ela, se “visa alcançar um efeito equivalente à e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo). medida de redução salarial aplicada aos trabalhadores do Deste modo, as pensões pagas a um único titular passam setor público em 2011 e 2012 e que será mantida em 2013, agora a estar sujeitas a uma contribuição extraordinária de com a diferença de que os limites de rendimento a partir solidariedade, cuja taxa varia de forma progressiva, nos da qual a mesma é aplicada aos reformados e pensionistas seguintes termos: são inferiores em 10% aos limites fixados para os ativos. (...) Esta diferença de limites explica-se pelo facto dos - 3,5% sobre a totalidade das pensões de valor mensal rendimentos de pensões já não estarem sujeitos a contri- entre €1350 e €1800; buições para sistemas de previdência (RGSS ou CGA), - 3,5% sobre o valor de €1800 e 16% sobre o remanes- contribuições essas que para os rendimentos do trabalho cente das pensões de valor mensal entre €1800,01 e €3750, ascendem a 11% sobre o rendimento bruto auferido. Pro- perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%; curou-se, deste modo, criar uma situação de tendencial - 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal proximidade de efeito líquido na aplicação das medidas, superior a €3750. entre ativos e pensionistas, tendo por referência níveis de Acresce que, neste último escalão, são aplicadas, em rendimento equivalentes (após contribuições obrigatórias acumulação com a taxa de 10%, as seguintes percenta- para sistemas de previdência). Para pensões de elevado gens: valor (superiores a €5.030), cumulativamente à redução - 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor de 10%, é exigida ainda uma contribuição extraordinária do IAS €5030,64) mas que não ultrapasse 18 vezes aquele de solidariedade aos pensionistas, em linha com medida valor (€7545,96); semelhante já aplicada em 2012”. - 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor Todavia, esta qualificação poderá ser questionada no do IAS (€7545,96). ponto em que, ao contrário dos anos anteriores, recaem 2382 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 no âmbito de incidência da CES quaisquer rendimentos na apreciação da questão de constitucionalidade, por se de pensões ou equivalentes “independentemente da natu- tratar, nesse outro caso, da imposição de um sacrifício reza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de muito mais intenso. independência ou autonomia da entidade processadora” Já o mesmo não pode afirmar-se quanto à sujeição das (artigo 78.º, n.º 3, alínea b)), aí se incluindo as pensões pensões dos regimes substitutivos e dos regimes comple- ou similares pagas por pessoas coletivas de direito pri- mentares, de iniciativa pública ou de iniciativa coletiva vado ou cooperativo, como são os casos, por exemplo, das privada, à contribuição extraordinária de solidariedade, nos instituições de crédito, através dos respetivos fundos de termos genericamente previstos para as pensões atribuídas pensões, das companhias de seguros e entidades gestoras de pelo sistema de segurança social ou pela CGA. Neste caso, fundos de pensões e, até de direito público, como a Caixa as entidades processadoras devem efetuar a dedução da de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), contribuição e entregá-la à CGA, até ao dia 15 do mês relativamente às quais não existe qualquer relação com a seguinte àquele em sejam devidas as prestações (artigo 78º, despesa do Estado. n.º 8), pelo que a CES produz aqui o efeito exclusivo de A dúvida quanto à qualificação como medida do lado da um aumento de receita, por via da transferência de verbas despesa, foi também levantada, do ponto de vista contabi- para o sistema público de segurança social. lístico, no Parecer Técnico n.º 6/2012 da Unidade Técnica 73. Embora financeiramente suscetível de ser perspeti- de Apoio Orçamental da Assembleia da República, no vada de modo ambivalente, privilegiando o efeito prático qual se afirma, a propósito da CES que “o Ministério das do lado da despesa ou da receita consoante o seu âmbito Finanças considerou esta medida no lado da despesa mas, subjetivo de incidência, a CES é juridicamente configu- estando em causa a aplicação de uma contribuição sobre o rada no preceito que institui a medida, de modo unitário, valor das pensões (prevista no artigo 76º da proposta de lei como uma contribuição para a segurança social, ainda que do OE/2013), esta situação estará na fronteira entre uma apresente a particularidade de ser exigida aos atuais benefi- redução de despesa ou um aumento de receita”. ciários dos regimes previdenciais. Aliás, em conformidade No sentido da qualificação como “receita do sistema com esta natureza de tributo para a segurança social e não previdencial” aponta ainda o modus operandi da efetivação de redução formal do montante da prestação, nos termos da medida, conforme o previsto no n.º 8 do artigo 78.º, que do artigo 53.º do CIRS, o valor da pensão, apurado sem determina, no caso de pensões não pagas por entidades ter em conta a incidência da CES, continua a fornecer a públicas, que as entidades processadoras procedam à re- indicação do rendimento bruto tributável pela categoria tenção na fonte do valor correspondente à contribuição e a H. O montante que resulta da aplicação da CES entra, entreguem, dentro de determinado prazo, à Caixa Geral de porém, no passo seguinte, como dedução específica para Aposentações, em correspondência com os procedimentos apuramento da matéria coletável, nos termos da alínea b) similares de arrecadação de receitas em sede fiscal. do n.º 4 do referido preceito que manda deduzir “as contri- 72. Deste modo, no que se refere às pensões processa- buições obrigatórias para regimes de proteção social …”. das e pagas pelo sistema público de segurança social, a Sem dúvida que a incidência, em geral, de uma obrigação CES assume o efeito prático de uma medida de redução de despesa. Até ao limite de €5030,64 visa obter, como contributiva sobre os próprios beneficiários ativos repre- se esclareceu no Relatório do OE para 2013, um efeito senta um desvio ao funcionamento do sistema, na medida equivalente à redução salarial que tem vindo a ser aplicada em que introduz uma nova modalidade de financiamento aos trabalhadores do setor público desde 2011, o que surge da segurança social que abarca os próprios beneficiários evidenciado também pela correspectividade do valor per- das prestações sociais, pondo em causa, de algum modo, o centual da dedução relativamente à redução remuneratória princípio da contributividade, que tem pressuposta a ideia também prevista no artigo 27º, n.º 1, da Lei do OE. E o de uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal efeito continua a ser, ainda neste mesmo âmbito, de redução de contribuir e o direito às prestações (artigo 54º da Lei da despesa pública quanto às pensões sobre que incide a n.º 4/2007, de 16 de janeiro). O que se torna ainda mais percentagem adicional de 15%, quando o montante que evidente quando a obrigação incide sobre os beneficiários exceda 12 vezes o valor do IAS (€5030,64), e de 40%, de modalidades privadas de proteção social, que são exte- quando o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do riores ao sistema público de segurança social. IAS (€7545,96). Ainda que, neste último caso, se sujeite No entanto, a circunstância de o sistema previdencial os respetivos titulares a um contributo mais gravoso, por assentar fundamentalmente no autofinanciamento, através se tratar de prestações de valor elevado que se entendeu das quotizações dos trabalhadores e das contribuições das poderem suportar um sacrifício extraordinário em nome do entidades empregadoras, não obsta a que possa recorrer a princípio da solidariedade, face às dificuldades crescentes outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas de sustentabilidade da segurança social e do sistema pú- fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92.º blico de pensões, sujeito no ano de 2013 a um acréscimo da Lei n.º 4/2007. de esforço financeiro que, em último termo, teria se ser A receita obtida através de um tributo parafiscal que coberto por transferências do Orçamento de Estado. incide sobre os pensionistas dos regimes complementares e Neste âmbito de incidência, a norma do n.º 2 do artigo substitutivos não deixa de corresponder a uma forma de fi- 78º da Lei do OE, tendo o referido efeito de diminuição nanciamento da segurança social, em termos que equivalem conjuntural das pensões, por força da aplicação de taxas às quotizações dos trabalhadores no âmbito da obrigação fortemente progressivas, não deixa de constituir um instru- contributiva. Num contexto de emergência económica e mento financeiro de redução de despesa pública, visto que financeira, a contribuição visa, por outro lado, contrariar estamos ainda perante pensões do chamado primeiro pilar a tendência deficitária da segurança social e permitir sa- de proteção social, e que são suportadas pelo orçamento tisfazer os compromissos assumidos com as prestações da segurança social ou da Caixa Geral de Aposentações, do regime geral de segurança social e de proteção social apenas se diferenciando relativamente à norma do n.º 1, da função pública. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2383 E importa reter que os regimes complementares se en- que apenas para verificar se a determinação da incidência contram especialmente regulados nos artigos 81º e seguin- e da taxa da contribuição está sujeita a reserva de lei) que tes da Lei n.º 4/2007, e, ainda que de iniciativa privada, as contribuições para a segurança social que têm como integram também o sistema de segurança social, que as- sujeito passivo a entidade patronal, «quer sejam havidas senta num princípio de complementaridade, traduzido na como verdadeiros impostos, quer sejam consideradas como articulação de várias formas de proteção social públicas, uma figura contributiva de outra natureza, sempre deve- sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o ob- rão estar sujeitas aos mesmos requisitos a que aqueles se jetivo de melhorar a cobertura das situações abrangidas acham constitucionalmente obrigados». Esta sujeição às e promover a partilha de responsabilidades - artigo 15º regras constitucionais, na lógica argumentativa do acórdão, (sobre o fundamento e legitimidade dos regimes comple- decorre do facto de «as prestações pecuniárias em que estas mentares, Ilídio das Neves, Os regimes complementares contribuições se traduzem, talqualmente os impostos, re- de segurança social, in Revista de Direito e Estudos So- vestirem caráter definitivo e unilateral», caracterização que ciais, Ano XXXVI, n.º 4, Outubro-Dezembro de 1994, não é inteiramente transponível para o tributo em causa, págs. 286 e segs.). pelas considerações já precedentemente formuladas, nem A contribuição, mesmo quando exigida aos titulares de sequer quando a contribuição incide sobre pensões dos complementos de reforma, está, por isso, estreitamente regimes complementares e substitutivos. associada aos fins da segurança social, além de que esses E, deste modo, independentemente das variantes que a pensionistas beneficiam da solvabilidade do sistema e norma do artigo 78º, ao prever a contribuição extraordinária tiram vantagem do seu eficaz financiamento, na medida de solidariedade, possa colocar - quer quando esta equivale em que o reforço de proteção social que poderão obter por a uma medida de redução de despesa, quer quando constitui via da atribuição de prestações complementares só se torna uma estrita medida de obtenção de receita -, a questão de efetivo se o Estado continuar a satisfazer pontualmente as constitucionalidade que vem suscitada acaba por recon- prestações concedidas pelo sistema previdencial, de que duzir-se à alegada violação do direito de propriedade e eles são também destinatários. dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da As considerações que antecedem justificam, por maio- proteção da confiança. ria de razão, a sujeição à contribuição extraordinária de 75. Um aspeto que se torna evidente, por tudo o que já solidariedade dos pensionistas dos denominados regimes anteriormente se expôs, é que os pensionistas afetados pela especiais, dada a natureza substitutiva das prestações que medida não se encontram na mesma situação de qualquer aí estão em causa (artigo 53º da Lei n.º 4/2007). outro cidadão, justamente porque são beneficiários de 74. Tratando-se de uma contribuição para a segurança pensões de reforma ou de aposentação e de complementos social, como tudo indica, não obstante a sua atipicidade, ela de reforma, e é a sua distintiva situação estatutária que não está sujeita aos princípios tributários gerais, e desig- determina a incidência da CES, como medida conjuntural, nadamente aos princípios da unidade e da universalidade com a finalidade específica de assegurar a sua participação do imposto, não sendo para o caso mobilizáveis as regras no financiamento do sistema de segurança social, num do artigo 104.º, n.º 1, da Constituição relativas ao imposto contexto extraordinário de exigências de financiamento sobre o rendimento pessoal. que, de outra forma, sobrecarregariam o Orçamento do Isso porque a contribuição para a segurança social pre- Estado ou se transfeririam para as gerações futuras. vista no artigo 78º da Lei do Orçamento do Estado apre- A Constituição não estabelece a proporção em que o senta diversos traços diferenciadores da conceção tribu- financiamento da segurança social depende de qualquer tária estrita dos impostos, quer quanto aos objetivos, quer uma das suas fontes, sendo essa matéria que está em grande quanto à estrutura jurídica. É uma receita consignada, na medida à disposição do Estado no âmbito da sua liberdade medida em que se destina a satisfazer, de modo imediato, de conformação política e legislativa (Gomes Canotilho/ as necessidades específicas do subsistema contributivo da Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano- segurança social, distinguindo-se por isso dos impostos, tada, vol. I, pág. 817). que têm como finalidade imediata e genérica a obtenção No caso concreto, a imposição de um tributo com a natu- de receitas para o Estado, em vista a uma afetação geral reza de uma contribuição para a segurança social, traduz-se, e indiscriminada à satisfação de encargos públicos. E não em grande parte, na imediata redução de despesa por via possui um caráter de completa unilateralidade uma vez da dedução de uma percentagem dos montantes devidos que os regimes complementares têm o seu suporte jurídico- a título de pensão de reforma ou de aposentação pelas institucional no sistema de segurança social globalmente próprias entidades a que está consignada e, noutra parte, considerado, e não deixam de manter uma relação de pro- incidindo sobre titulares de complementos de reforma e ximidade com o regime contributivo (que é, por natureza, de pensões com um regime especial, corresponde a uma obrigatório), retirando um benefício indireto do seu eficaz forma de financiamento que é assegurada pelos benefi- funcionamento (quanto à caracterização jurídica da contri- ciários ativos de prestações. Podendo descortinar-se na sua buição para a segurança social, Ilídio das Neves, Direito própria condição de pensionistas o fundamento material da Segurança Social, Coimbra, 1996, pág. 360). bastante para, numa situação de exceção, serem chamados Trata-se, assim, de um encargo enquadrável no tertium a contribuir para o financiamento do sistema, o que afasta, genus das “demais contribuições financeiras a favor dos à partida, o caráter arbitrário da medida. serviços públicos”, a que passou a fazer-se referência, a par A sujeição dos pensionistas a uma contribuição para o dos impostos e das taxas, na alínea i) do n.º 1 do art.º 165.º financiamento do sistema de segurança social, de modo a da Constituição. diminuir a necessidade de afetação de verbas públicas, no A situação não é, por isso, também, inteiramente equi- quadro de distintas medidas articuladas de consolidação valente à analisada no acórdão do Tribunal Constitucional orçamental, que incluem também aumentos fiscais e outros n.º 186/93 (cuja orientação foi depois também seguida cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade pelo acórdão n.º 1203/96), em que se considerou (ainda coerente com uma estratégia de atuação cuja definição 2384 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 cabe ainda dentro da margem de livre conformação política princípio da aceleração da transição para a nova fórmula do legislador. de cálculo de pensões, tornando-se aplicável aos contri- E os quantitativos das novas contribuições fixados pelo buintes inscritos até 31 de dezembro de 2001 (e, portanto, artigo 78º, da Lei do Orçamento do Estado, não se revelam àqueles cuja carreira contributiva decorreu em parte ainda excessivamente diferenciadores, face às razões que se na vigência do Decreto-Lei n.º 329/93) (artigos 33º e 34º) admitiram como justificativas da imposição desta medida e estabeleceu uma limitação do montante da pensão desti- penalizadora dos pensionistas, sendo as percentagens rela- nada a impedir que, por razões de justiça social e equidade tivas ao montante das pensões constantes do n.º 1, similares contributiva, venha a ser atribuída uma pensão que se às das reduções das remunerações de quem aufere por ver- mostre ser excessiva (artigo 101º). bas públicas, constantes do artigo 27.º do mesmo diploma, Por outro lado, foi introduzido um fator de sustentabili- e que foi considerado situarem-se ainda dentro dos limites dade no cálculo do montante da pensão, que permite uma do sacrifício exigível, de que se excluiram todos aqueles regressão do seu valor em função da alteração da esperança que auferem pensões inferiores a €1350. média de vida - artigo 35º (sobre a evolução legislativa do E se as percentagens das contribuições que incidem so- sistema de segurança social, o acórdão n.º 188/2009, que se bre as pensões abrangidas pelo n.º 2, do mesmo artigo 78º, pronunciou pela não inconstitucionalidade da norma que atingem valores bem mais elevados, elas também incidem fixou um teto máximo para o valor das pensões). sobre pensões cujo montante não deixa de justificar um 77. Também no domínio do sistema de proteção so- maior grau de progressividade. A prossecução do fim de cial da função pública, foram introduzidas importantes interesse público que preside a esta medida e a sua emer- alterações. gência, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio instituir uma valia suficiente para fundamentar a diferenciação mecanismos de convergência do regime de proteção social estabelecida entre o n.º 1 e o n.º 2 do artigo 78º. da função pública com o regime geral da segurança social 76. Quanto à análise dos princípios da proporciona- no que respeita às condições de aposentação e cálculo das lidade e da proteção da confiança não pode deixar de se pensões, e nesses termos, a Caixa Geral de Aposentações ter presente quer a recente evolução verificada no regime deixou, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à previdencial de segurança social quer, sobretudo, a natu- inscrição de subscritores (artigo 1º), sendo que o pessoal reza conjuntural da CES. que inicie funções a partir dessa data ao qual, nos termos No que se refere ao regime previdencial de segurança da legislação vigente, fosse aplicável o regime de prote- social, o critério de determinação dos montantes das pen- ção social da função pública em matéria de aposentação sões, que provinha do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de (em razão da natureza da instituição a que venha a estar setembro, e em certa medida era ainda tributário do modelo vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que concebido nos anos 60 (limitando-se a considerar como venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse remuneração relevante para fixação do montante global da esse direito), é obrigatoriamente inscrito no regime geral pensão a correspondente aos melhores 10 anos dos últimos da segurança social (artigo 2º). 15 da carreira contributiva), foi profundamente alterado E o Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho, veio pela Lei de Bases da Segurança Social aprovada pela Lei também estabelecer a transição do regime de proteção n.º 17/2000, de 8 de agosto, que estipulou o princípio social dos funcionários e agentes da Administração Pú- segundo o qual o cálculo de pensões de velhice devia ter blica, em contrato de trabalho, para o regime geral de por base os rendimentos de trabalho de toda a carreira segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, contributiva (artigo 57.º, n.º 3). passando a cobrir as eventualidades de proteção na doença, O Governo e os parceiros sociais comprometeram- doenças profissionais, maternidade e desemprego através se entretanto a adotar medidas destinadas a assegurar o dos regimes jurídicos do subsistema previdencial, com as equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, in- particularidades previstas nesse diploma. cluindo no que se refere à reformulação do cálculo das 78. Esta evolução de política legislativa aponta já para pensões, e nessa sequência foi publicado o Decreto-Lei uma gradual adaptação do quadro legal das pensões aos n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que veio estabelecer como novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a regra a consideração, para efeitos do cálculo da pensão, maior equidade e justiça social na sua concretização, e que das remunerações anuais revalorizadas de toda a carreira corresponde a um dos princípios legalmente assumidos do contributiva, medida que era justificada não só pela neces- sistema previdencial (artigo 63º da Lei n.º 4/2007). sidade de assegurar sustentabilidade financeira do sistema Por outro lado, as normas ora impugnadas surgem im- de segurança social, mas também por razões de justiça pulsionadas por uma necessidade conjuntural e emergente social (Acordo para a Modernização da Proteção Social, de redução da afetação de verbas públicas à manutenção de 20 de novembro de 2001). do sistema de segurança social. E posteriormente foi celebrado um novo acordo de con- A CES foi, na realidade, concebida exclusivamente para certação social que teve em vista complementar a reforma fazer face, juntamente com outras medidas, à situação de 2001/2002, e que pretendeu realizar dois objetivos de crise económico-financeira, que terá transitoriamente essenciais: (i) acelerar o prazo de transição para a nova também exigido, no quadro das opções de base feitas pelo fórmula de cálculo das pensões; (ii) introduzir um limite poder político, um urgente reforço do financiamento do superior para o cálculo das pensões baseado nos últimos sistema de segurança social, à custa dos próprios benefi- anos da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da ciários. Segurança Social, de 10 de outubro de 2006). Perante a conjugação de uma diminuição das receitas São esses objetivos que surgem plasmados no novo do sistema de segurança social, face ao forte aumento do regime do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, pu- desemprego, redução dos salários e às novas tendências blicado em desenvolvimento da atual Lei de Bases da migratórias, com um aumento das despesas com o apoio Segurança Social, que visou dar concretização prática ao ao desemprego e às situações de pobreza, e à consequente Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2385 necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurança so- medida. Ou seja, uma medida é idónea quando é útil para cial, agravando desse modo o défice público, o legislador, a consecução do um fim, quando permite a aproximação a título excecional e numa situação de emergência, optou do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e por estender aos pensionistas o pagamento de contribui- o fim e independentemente dos méritos correspondentes. ções do sistema de segurança social do qual são direta ou E, assim, a medida só será suscetível de ser invalidada por indiretamente beneficiários, apenas durante o presente inidoneidade ou inaptidão quando os seus efeitos sejam ou ano orçamental. venham a revelar-se indiferentes, inócuos ou até negativos É, pois, atendendo à natureza excecional e temporária tomando como referência a aproximação do fim visado desta medida, tendo por finalidade a satisfação das metas (Princípios Constitucionais Estruturantes da República do défice público exigidas pelo Programa de Assistência Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 167-168). Económica e Financeira, que a sua conformidade com os No caso vertente, é patente que a incidência de um princípios estruturantes do Estado de direito democrático tributo parafiscal sobre o universo de pensionistas como deve ser avaliada. meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa 79. São conhecidos, e foram já aqui recordados, os no pagamento de pensões e obter um financiamento su- critérios a que o Tribunal Constitucional dá relevância plementar do sistema de segurança social é uma medida para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da adequada aos fins que o legislador se propôs realizar. «confiança». Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio E não pode deixar de reconhecer-se que as pessoas na efetivamente escolhido é o necessário ou exigível, por situação de reforma ou aposentação, tendo chegado ao não existirem outros meios, em princípio, tão idóneos ou termo da sua vida ativa e obtido o direito ao pagamento eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma de uma pensão calculada de acordo com as quotizações menos onerosa para as pessoas afetadas, não se vislumbra, que deduziram para o sistema de segurança social, têm ex- num critério necessariamente de evidência, a existência de pectativas legítimas na continuidade do quadro legislativo alternativas que, mantendo uma coerência com o sistema e na manutenção da posição jurídica de que são titulares, no qual estas medidas se situam, com igual intensidade de não lhes sendo sequer exigível que tivessem feito planos realização do fim de interesse público, lesassem em menor de vida alternativos em relação a um possível desenvol- grau os titulares das posições jurídicas afetadas. vimento da atuação dos poderes públicos suscetível de se Nestes termos, a medida cumpre o princípio da neces- repercutir na sua esfera jurídica. sidade. Todavia, em face do condicionalismo que rodeou a Por fim, a norma suscitada não se afigura ser despropor- implementação da contribuição extraordinária de solida- cionada ou excessiva, tendo em consideração o seu caráter riedade, não só as expectativas de estabilidade na ordem excecional e transitório e o patente esforço em graduar a jurídica surgem mais atenuadas, como são sobretudo aten- medida do sacrifício que é exigido aos particulares em díveis relevantes razões de interesse público que justificam, função do nível de rendimentos auferidos, mediante a em ponderação, uma excecional e transitória descontinui- aplicação de taxas progressivas, e com a exclusão daqueles dade do comportamento estadual. cuja pensão é de valor inferior a €1350, relativamente aos Como já resulta da ponderação efetuada noutro local, a quais a medida poderia implicar uma maior onerosidade. propósito deste princípio, o interesse público a salvaguar- Acresce que, em termos práticos, ela corresponde, em dar, não só se encontra aqui perfeitamente identificado, grande parte, a uma extensão da medida de redução salarial como reveste uma importância fulcral e um caráter de já aplicada aos trabalhadores do setor público em 2011 premência que lhe confere uma manifesta prevalência, e 2012, e que foi mantida em 2013, a qual no acórdão ainda que não se ignore a intensidade do sacrifício causado n.º 396/2011 também se considerou não ser despropor- às esferas particulares atingidas pela nova contribuição. cionada ou excessiva. No que se refere às pensões abrangidas pelo n.º 2 do Relativamente à previsão do n.º 2 do artigo 78º da Lei artigo 78º, cabe adicionalmente referir que essas prestações do Orçamento do Estado, a questão de constitucionalidade já haviam sido objeto de uma contribuição extraordinária justifica, no entanto, outros desenvolvimentos, por estar aí de solidariedade de 10 %, incidindo sobre o montante em causa a aplicação de taxas fortemente progressivas que que excede aquele valor, por força do artigo 162º da Lei se alega revestirem uma natureza confiscatória. n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do OE de 2011), e 81. Defende o Requerente do pedido formulado no que veio a ser agravada, em termos idênticos aos agora pre- processo n.º 2/2013 que a carga de esforço tributário que vistos, através do n.º 15 do artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011, é potenciada pelo disposto no artigo 78.º da Lei do Orça- de 30 de dezembro (Lei do OE de 2012). mento do Estado pode, igualmente, pôr em causa direitos Não há, pois, nenhuma evidência, em todo este contexto, patrimoniais conexos com o direito de propriedade pri- de uma infração ao princípio da proteção da confiança. vada, que se reconduz à norma do n.º 1 do artigo 62.º da 80. Nem parece que possa ter-se como violado o princí- Constituição e que beneficia, com adaptações, do regime pio da proporcionalidade, em qualquer das suas vertentes garantístico dos direitos, liberdades e garantias contido de adequação, necessidade ou justa medida. no seu artigo 18º. Como observa Reis Novais, o princípio da idoneidade ou O mesmo argumento foi já mobilizado relativamente à da aptidão significa que as medidas legislativas devem ser suspensão parcial do subsídio de férias dos reformados e aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente, pensionistas, mantendo-se válidas as considerações que, devem, de forma sensível, contribuir para o alcançar. a esse propósito, foram formuladas. No entanto, o controlo da idoneidade ou adequação da De facto, essa perspetiva poderia arrancar da ideia de medida, enquanto vertente do princípio da proporcionali- que o conceito de propriedade vertido no citado preceito dade, refere-se exclusivamente à aptidão objetiva e formal constitucional não se circunscreve aos direitos reais ti- de um meio para realizar um fim e não a qualquer avaliação pificados no Código Civil, mas engloba outros direitos substancial da bondade intrínseca ou da oportunidade da com relevância económica direta, tais como os salários 2386 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 ou as pensões de reforma, constituindo um equivalente respetivas entidades empregadoras (obrigação que para de «património» (sobre estes aspetos, Maria Lúcia Ama- estas se constitui com o início do exercício da atividade ral, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar profissional dos trabalhadores ao seu serviço - artigo 56º, do legislador, Coimbra, 1998, págs. 547 e segs.; Sousa n.ºs 1 e 2), sendo o respetivo montante determinado por Franco/Oliveira Martins, A Constituição Económica Por- aplicação de taxa legalmente prevista às remunerações que tuguesa, Coimbra, 1993, pág. 174). constituam a base de incidência contributiva (artigo 57º, A posição foi também sufragada pelo Tribunal Consti- n.º 1). tucional no acórdão n.º 491/02, em que se entendeu que «o Além disso, a lei pode prever limites contributivos, quer direito de propriedade a que se refere o artigo 62.º da Cons- através da aplicação de limites superiores aos valores das tituição não abrange apenas a proprietas rerum, os direitos remunerações que servem de base de incidência, quer por reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade via da redução da taxa contributiva, isto é, do valor em industrial, mas também outros direitos que normalmente percentagem que deve incidir sobre a base salarial para não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais a determinação do quantitativo exato da contribuição ou como, designadamente, os direitos de crédito e os «direitos quotização (artigo 58º). sociais» – incluindo, portanto, partes sociais como as ações Acresce que a falta do pagamento de contribuições ou as quotas de sociedades» (no mesmo sentido ainda os relativas a períodos de exercício de atividade dos traba- acórdãos n.ºs 273/04 e 374/03). lhadores por conta de outrem, que lhes não seja imputável, No entanto, mesmo que situemos o direito à pensão não prejudica o direito às prestações (artigo 61º, n.º 4), e na neste plano de análise, a violação do direito à propriedade, determinação dos montantes das prestações podem ser ti- por virtude da redução do montante das prestações que fo- dos em consideração, para além do valor das remunerações rem devidas a esse título, apenas poderia colocar-se se fosse registadas, que constitui a base de cálculo, outros elementos possível afirmar um estrito princípio de correspectividade adicionais, como a duração da carreira contributiva e a no âmbito da relação jurídica de segurança social, de modo idade do beneficiário (artigo 62º, n.ºs 1 e 2). a que existisse efetiva equivalência entre o montante das Todos os referidos aspetos do regime legal conduzem a contribuições e o valor das prestações. concluir que o cálculo do montante da pensão não corres- Todavia o princípio que vigora é antes de uma equiva- ponde à aplicação de um princípio de correspectividade lência global que poderá sempre ser corrigida em função que pudesse resultar da capitalização individual das con- do princípio da solidariedade, como um dos fatores estru- tribuições, mas radica antes num critério de repartição que turantes do sistema de segurança social (João Loureiro, assenta num princípio de solidariedade, princípio este que Adeus ao estado social? O insustentável peso do não-ter, aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre BFD 83 (2007), págs. 168-169). si na realização das finalidades do sistema e se concretiza, Estes aspetos foram analisados no já citado acórdão num dos seus vetores, pela transferência de recursos entre n.º 188/2009, onde se afirmou: cidadãos – cfr. artigo 8º, n.º 1, e n.º 2, alínea a), da Lei A referência legal a uma relação sinalagmática direta n.º 4/2007 (neste sentido, João Loureiro, ob. e loc. cit.). entre a obrigação legal de contribuir e o direito às pres- 82. O argumento não tem idêntica validade quanto aos tações parece pressupor um princípio contratualista de complementos de reforma, que funcionem segundo um correspectividade entre os direitos e obrigações que inte- regime de capitalização. No entanto, como se assinalou, gram a relação jurídica de segurança social. Mas diversos os regimes complementares estão associados ao sistema de outros indicadores apontam no sentido de que o legislador segurança social na sua integralidade, e estando em causa a pretendeu apenas referir-se à necessária interdependência incidência de uma contribuição similar às quotizações dos entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir, trabalhadores no ativo, não se vê em que termos é que esses o que não significa que exista uma direta correlação entre rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo âmbito de a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir (cfr. proteção do direito de propriedade, quando ainda estamos Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social. Princípios no domínio da parafiscalidade. Fundamentais numa Análise Prospetiva, Coimbra, 1996, Na verdade, a responsabilidade do Estado na tomada de págs. 303 e segs.). decisões político-legislativas, no domínio do financiamento Em primeiro lugar, o âmbito material do sistema pre- dos regimes de segurança social, resulta da sua qualidade videncial não se circunscreve às pensões de invalidez e de garante superior do sistema, com a incumbência de velhice, mas abrange diversas outras eventualidades que organizar, coordenar e subsidiar um programa de proteção determinam perda de rendimentos de trabalho, como a social dos cidadãos nas situações de falta ou diminuição doença, maternidade, paternidade e adoção, desemprego, de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho - acidentes de trabalho e doenças profissionais, ou a morte, artigo 63º, n.º 2, da Constituição (Ilídio das Neves, Direito não estando excluído, sequer, que a proteção social que da Segurança Social, citado, pág. 334). assim se pretende garantir seja alargada, no futuro, em O legislador dispõe de liberdade de conformação para função da necessidade de dar cobertura a novos riscos delimitar a fronteira entre o sistema básico de segurança sociais (artigo 52º da Lei n.º 4/2007). social público e os sistemas privados complementares E, pela natureza das coisas, não há, em relação a cada (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa situação e categoria de beneficiários, uma plena corres- Anotada, Tomo I, págs. 646-647), o que também pressu- pondência pecuniária entre os valores comparticipados põe, por efeito do englobamento dos diferentes regimes ao longo da carreira contributiva e os benefícios obtidos no sistema único de segurança social, o enquadramento em consequência da verificação das eventualidades que se normativo da obrigação contributiva. encontram cobertas pelo sistema previdencial. 83. Tenha-se, por último, em consideração que a redução Por outro lado, a obrigação de contribuir não impende das pensões, mesmo quando influenciadas pela aplicação apenas sobre os beneficiários, mas também, no caso de de taxas contributivas percentuais muito elevadas – como exercício de atividade profissional subordinada, sobre as sucede em relação às pensões abrangidas pelo n.º 2 do Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2387 artigo 78º -, não corresponde a uma ablação do direito as outras situações de falta ou diminuição de meios de à pensão, constituindo antes uma medida conjuntural de subsistência ou de capacidade para o trabalho. caráter transitório, justificada por situação de emergência 85. O citado artigo 117.º sujeita os montantes dos subsí- económica e financeira, pelo que não pode ainda aqui atri- dios concedidos no âmbito das eventualidades de doença ou buir-se a essa contribuição uma natureza confiscatória. de desemprego a uma “contribuição”, respetivamente, de A questão das taxas confiscatórias tem sido matéria 5% e de 6%, com exceção das situações previstas nos seus tratada, no domínio tributário, no âmbito do princípio da n.ºs 2 e 3 (subsídios referentes a período de incapacidade proporcionalidade ou proibição de excesso, considerando- temporária de duração inferior ou igual a 30 dias e situa- se que, implicando o imposto uma restrição ao direito de ções de majoração do subsídio de desemprego previstas no propriedade, o tributo não pode assumir uma tal dimensão artigo 118.º). A referida contribuição será deduzida pelas quantitativa que absorva «a totalidade ou a maior parte da instituições de segurança social do montante das presta- matéria coletável», nem pode ter um efeito de estrangula- ções por ela pagas e constituirá uma receita do sistema mento, impedindo «o livre exercício das atividades huma- previdencial (n.º 4 do artigo 117.º). nas» (Diogo Leite de Campos/Mónica Leite de Campos, O regime jurídico de proteção social em caso de doença Direito Tributário, Coimbra, 1996, pág. 148, e Diogo Leite encontra-se regulado no Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de de Campos, As três fases de princípios fundamentantes do fevereiro, alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 146/2005, de 26 Direito Tributário, in O Direito, ano 139º, 2007, pág. 29), de agosto, 302/2009, de 22 de outubro, pela Lei n.º 28/2011, ou pondo em causa que «a cada um seja assegurado um de 16 de junho, e pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de mínimo de meios ou recursos materiais indispensáveis (…) junho. Trata-se de uma prestação cuja atribuição visa a [à] dignidade [da pessoa humana]» (CASALTA NABAIS, compensação da perda de remuneração em consequência Direito Fiscal, 7.ª Edição, pág. 162). de incapacidade temporária para o trabalho por doença. A variável quantitativa não é, contudo, contrariamente Em termos gerais, têm direito ao subsídio por doença os ao que possa parecer, única ou determinante. Para aferição beneficiários do subsistema previdencial no regime geral do que seja ou não imposto confiscatório, apela-se a uma de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem ideia de equidade ou «tributação equitativa»: «saber se um e dos trabalhadores independentes (artigo 3.º do Decreto- imposto tem efeitos confiscatórios não depende apenas dos Lei n.º 28/2004). Nos termos do artigo 16.º do referido montantes das respetivas taxas. Importa, isso sim, aferir diploma, o montante diário do subsídio de doença é cal- desses efeitos confiscatórios em relação a determinado culado pela aplicação à remuneração de referência (artigo contribuinte em concreto. O fator decisivo não é aquilo 18.º) de uma percentagem variável (entre 55% e 100%), que o imposto retira ao contribuinte, mas o que lhe deixa em função da duração do período de incapacidade para o ficar» (Luís Vasconcelos Abreu, Algumas notas sobre o trabalho ou da natureza da doença, sendo que o montante problema da confiscatoriedade tributária em sede de im- diário não pode ser inferior a 30% do valor diário da re- posto sobre o rendimento pessoal», in Fisco, n.º 31, maio tribuição mínima mensal (artigo 19.º, n.º 1). 1991, págs. 26 e segs.). Por seu turno, o subsídio de desemprego destina-se Transpondo esta doutrina para o caso aqui em aná- a compensar a perda das remunerações de trabalho de lise, considerando que as taxas adicionais de 15% e 40% quem perdeu o emprego de forma involuntária. Em geral, são aplicadas só a partir de rendimentos especialmente tem direito ao subsídio de desemprego quem tenha estado elevados e deixam ainda uma margem considerável de vinculado por contrato de trabalho e esteja em situação de rendimento disponível, e – como se referiu já - revestem desemprego involuntário ou tenha suspendido o contrato caráter transitório e excecional, não se afigura que se lhes de trabalho com fundamento em salários em atraso e, em possa atribuir caráter confiscatório. qualquer caso, tenha capacidade e disponibilidade para O Tribunal pronuncia-se, nos termos expostos, pela não o trabalho e esteja inscrito para procura de emprego no inconstitucionalidade da norma do artigo 78º. centro de emprego da área de residência (Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro, alterado, por último, pelo I. Contribuição sobre os subsídios de doença e de desemprego Decreto-Lei n.º 64/2012, de 15 de março). (artigo 117.º, n.º 1) Num caso como no outro, estamos perante prestações 84. Os autores do pedido que deu origem ao Processo contributivas (incluídas no regime geral de segurança so- n.º 8/13 suscitam a questão de constitucionalidade da norma cial contributivo e obrigatório) e substitutivas de rendi- do artigo 117.º, n.º 1, alegando, no essencial, que a sujeição mento de trabalho (sistema previdencial). dos beneficiários de prestações do sistema previdencial a Cumpre, ainda, salientar que, tendo a norma do ar- uma contribuição de 5% sobre o montante dos subsídios tigo 117.º natureza orçamental, aplica-se-lhe o correspon- concedidos por doença e de 6% sobre o montante de subsí- dente regime de vigência anual (artigo 106.º, n.º 1, da dios concedidos em caso de desemprego, consubstancia, na Constituição). prática, uma redução das correspetivas prestações sociais, 86. Quer o regime do subsídio por doença, quer o re- e põe em causa a aplicação do princípio constitucional gime do subsídio de desemprego sofreram recentes alte- da igualdade, uma vez que os trabalhadores que deles rações, por via, respetivamente, dos citados Decretos-Leis beneficiam não se encontram em situação idêntica à dos n.ºs 133/2012 e 64/2012, que, pelo menos em parte, e como demais trabalhadores devido à impossibilidade temporária expressamente se refere nos respetivos preâmbulos, foram de obtenção de meios de subsistência. Entendem ainda ditadas pela atual situação económica e financeira do País que viola os artigos 59.º, n.º 1, alíneas e) e f), e 63.º, n.º 3, e pela necessidade de cumprimento das medidas constantes da Constituição, que consagram o direito de todos os tra- do Memorando de Entendimento. balhadores à assistência material, o direito a assistência Tais alterações, no âmbito da proteção na eventualidade e justa reparação quando vítimas de acidente de trabalho de doença, traduziram-se essencialmente na adequação ou de doença profissional e ainda o direito à proteção dos das percentagens de substituição do rendimento perdido cidadãos na doença, bem como no desemprego e em todas em função de novos períodos de atribuição do subsídio de 2388 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 doença, protegendo-se diferentemente períodos de baixa ção de despesa, tendo em conta que, contrariamente ao até 30 dias e períodos mais longos, entre 30 e 90 dias; na que sucede com a CES, é exclusivamente no interior do introdução de uma majoração de 5% das percentagens sistema público, que se processa e paga o subsídio, que se para os beneficiários cuja remuneração de referência seja obtém o resultado orçamental pretendido, por minoração igual ou inferior a €500, que tenham três ou mais descen- do conteúdo da posição creditória dos beneficiários de dentes a cargo, em determinadas condições; na alteração uma prestação previdencial. O valor da contribuição é, na da forma de apuramento da remuneração de referência verdade, descontado na importância a receber pelo bene- nas situações de totalização de períodos contributivos, ficiário, por compensação parcial entre crédito e débito, passando a considerar-se o total das remunerações desde tudo se passando como se a prestação a que o beneficiário o início do período de referência até ao dia que antecede tem direito fosse reduzida no seu montante. a incapacidade para o trabalho. E é este, em último termo, o efeito prático produzido na No caso do subsídio de desemprego, procedeu-se à esfera dos obrigados à “contribuição” e que tem corres- majoração temporária de 10% do respetivo montante nas si- pondência direta no modus operandi legalmente previsto tuações em que ambos os membros do casal sejam titulares para a sua efetivação, por força do n.º 4 do artigo 117.º, de subsídio de desemprego e tenham filhos a cargo, abran- quando aí se dispõe que a contribuição é «deduzida pelas gendo esta medida igualmente as famílias monoparentais; instituições de segurança social do montante das prestações foi reduzido de 450 para 360 dias o prazo de garantia para por elas pagas». o subsídio de desemprego; foi introduzida uma redução de A circunstância de se tratar de uma “contribuição” que 10% sobre o valor do subsídio a aplicar após 6 meses de obedece a uma taxa fixa, de montante reduzido, invariável concessão, como forma de incentivar a procura ativa de e não progressiva, sem qualquer isenção na base, incidente emprego; reduziu-se o limite máximo do montante mensal, sobre uma prestação decorrente de situações eventuais e mantendo-se os valores mínimos; reduziu-se o período de não certas, como a pensão por reforma ou aposentação, concessão do subsídio, possibilitando-se a ultrapassagem reforça o entendimento de que estamos perante uma situa- desse limite para trabalhadores com carreira contributiva ção que se não enquadra no universo tributário, tratando-se mais longa; criou-se a possibilidade do pagamento parcial antes de uma redução do montante dos subsídios a que do montante único das prestações de desemprego. têm direito. 87. O Relatório sobre o Orçamento de Estado para 2013 89. Porém, mesmo que entenda tratar-se de uma medida não se refere especificamente à “contribuição” a que as de natureza tributária destinada a obter uma receita suple- prestações por doença e desemprego passaram a estar mentar para o sistema previdencial da segurança social, sujeitas, nos termos do artigo 117.º aqui questionado. No não pode deixar de qualificar-se essa medida como um entanto, infere-se do “Relatório sobre a Sustentabilidade tributo parafiscal equivalente às contribuições para a se- Financeira da Segurança Social”, anexo àquele Relatório gurança social, ainda que incidindo sobre os sujeitos ativos (pág. 261) que o sistema previdencial tem vindo a revelar da relação prestacional, e que, pela sua própria natureza, uma tendência deficitária de 2006 para 2012 (com exce- e à semelhança do que também sucede com a CES, não ção de 2008) e que «o momento atual, com a diminuição se encontra subordinada aos princípios da constituição das receitas contributivas e o aumento da despesa com fiscal, e, designadamente, aos princípios da unicidade e prestações sociais, conduz a uma revisão dos cenários e da universalidade do imposto. ao reforço da necessidade de se virem a tomar medidas A incidência de uma obrigação contributiva sobre os estruturais que contrariem esta tendência». Ao longo do próprios beneficiários ativos, isto é, sobre aqueles que, citado Relatório sobre o Orçamento de Estado há várias em determinado momento, se encontram na situação de referências ao aumento da despesa com prestações sociais, risco social que é coberto pelo pagamento de prestações em particular, com o subsídio de desemprego (págs. 29, substitutivas dos rendimentos de trabalho, poderá pôr em 30, 42 e 264) e salienta-se a necessidade de operar «um causa, num sentido estrito, o princípio da contributividade e esforço financeiro suplementar do Orçamento de Estado a correlação entre a quotização e o direito no futuro a uma que assegura o equilíbrio da situação orçamental do sistema prestação social, mas não descaracteriza, em si, a relação de segurança social com uma transferência extraordinária» jurídica contributiva, ou seja, a existência de uma relação (pág. 121). jurídica do tipo tributário. 88. A “contribuição” agora prevista tanto pode ser vista A sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que como uma redução do montante das prestações de subsídio vai onerar precisamente as categorias de sujeitos que se por doença e de subsídio de desemprego, tendo em conta encontram numa posição de vulnerabilidade - em razão que diminui as despesas com as referidas prestações no da qual foi organizado o sistema de proteção -, não sus- âmbito do orçamento da segurança social (qualificação cita em si um problema de invalidade constitucional por que lhe é atribuída pelos requerentes), como uma contri- referência ao direito à segurança social (artigo 63º, n.º 3, buição (tal como é designada pela própria lei), na medida da Constituição), constituindo antes um desvio ao fun- em que constitui obrigatoriamente uma receita do sistema cionamento do sistema, na medida em que introduz uma previdencial (artigo 117.º, n.º 4), traduzindo uma receita nova modalidade de financiamento da segurança social para o orçamento da segurança social a suportar pelos que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais. próprios beneficiários ativos, apresentando, neste ponto, Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade alguma similitude com a Contribuição Extraordinária de ou a proporcionalidade da medida. Solidariedade a que se refere o artigo 78º da Lei do Orça- Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos mento do Estado, aplicável aos aposentados e reformados, perante uma receita do sistema previdencial, a questão e já antes analisada. que é colocada pelos requerentes reconduz-se a saber se é Em relação à contribuição incidente sobre os subsídios constitucionalmente legítimo, por referência aos princípios por doença e desemprego, afigura-se ser, em todo o caso, decorrentes dos artigos 59º, n.º 1, alíneas e) e f), e 63º da mais evidente a sua caracterização como medida de redu- Lei Fundamental, operar a diminuição do montante pecuniá- Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2389 rio que é devido nas situações de doença ou desemprego. voluntariamente se encontrem em situação de desemprego E a resposta a essa questão não será diversa daquela que e dirige um comando ao legislador no sentido de este pre- puder ser formulada quando se entenda, diferentemente, ver, no sistema de segurança social, formas de assistência que o artigo 117º da Lei do Orçamento não pretendeu mais material aos trabalhadores em situação de doença. Foi este do que instituir uma medida de redução de despesa. o imperativo a que o legislador deu execução, no âmbito 90. O n.º 3 do artigo 63.º da Constituição, inserido no ca- do subsistema previdencial, através dos regimes jurídicos pítulo dedicado aos “Direitos e deveres sociais”, estabelece de proteção social nas eventualidades de desemprego e que «[o] sistema de segurança social protege os cidadãos na doença. doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como No entanto, a Constituição não assegura o direito a um no desemprego e em todas as outras situações de falta ou concreto montante de assistência material, mesmo em caso diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de desemprego, pelo que a irredutibilidade dos montantes para o trabalho». Especificamente quanto aos trabalhado- prestacionais não se inclui no âmbito de proteção do direito res que “involuntariamente se encontrem em situação de dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego”, o artigo 59.º, n.º 1, alínea e), inserido no desemprego e, por maioria de razão, no âmbito do direito capítulo dedicado aos “Direitos e deveres económicos”, à assistência em situação de doença. confere expressamente a esses trabalhadores o direito a Só assim não seria se a redução em causa fosse de tal or- “assistência material”. Assim, o subsídio de desemprego, dem que descaracterizasse estas prestações, inviabilizando que tem uma «função sucedânea da remuneração salarial a função previdencial por elas desempenhada (substituição de que o trabalhador se viu privado», constitui um «direito das remunerações) e dando-lhes um cunho que pouco as fundamental dos trabalhadores», embora a sua concreti- diferenciaria das prestações assistencialistas. Mas não será zação esteja dependente das «disponibilidades financei- esse o caso de uma redução na ordem dos 5% ou 6%, como ras e materiais do Estado» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, a que aqui está em causa. Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, pág. 1160, e Por outro lado, quer no caso do subsídio de desemprego acórdão n.º 275/2007). quer no caso do subsídio por doença, a contribuição agora A inserção sistemática do artigo 59.º revela que os di- imposta é acompanhada por outras medidas de sentido reitos consagrados neste preceito são configurados como inverso, que aumentam as prestações a que têm direito, direitos económicos, sociais e culturais, ainda que algumas em determinados casos específicos, os trabalhadores em das dimensões dos direitos aí enunciados possam ter uma situação de desemprego involuntário ou os trabalhadores estrutura análoga à dos direitos, liberdades e garantias, doentes. Será este o efeito da majoração do montante do aplicando-se-lhes, quando assim seja, o regime dos direitos subsídio de desemprego quando ambos os cônjuges estejam liberdades e garantias, nos termos do artigo 17.º (idem, desempregados e tenham filhos (artigo 118.º da Lei do pág. 1148). Orçamento de Estado para 2013), ou da alteração da forma Diversamente do que acontece com o subsídio de de- de apuramento da remuneração de referência relevante para semprego, não há, na Constituição, uma referência ex- o subsídio de doença, a qual passa a considerar o total das pressa à assistência material por doença não profissional. remunerações desde o início do período de referência até O âmbito de tutela da alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da ao dia que antecede a incapacidade para o trabalho – artigo Constituição abrange apenas os acidentes de trabalho e as 18.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, doenças profissionais, pelo que esse preceito, contraria- na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012. mente ao invocado, não fornece um parâmetro adequado Ora, o cumprimento do programa constitucional de de fiscalização da norma aqui questionada. No ordena- proteção dos cidadãos na doença e no desemprego, de- mento infraconstitucional, esse direito está concretizado pende, em cada momento histórico, de fatores financeiros nas prestações por riscos profissionais, designadamente e materiais, sendo tarefa do legislador definir o elenco prestações por incapacidade e por morte. Diversamente, das situações que carecem de proteção e o conteúdo do a “doença” que permite acionar o subsídio aqui em causa correspondente direito social. é necessariamente uma doença não profissional e não de- O que tem aplicação no caso vertente. E é tanto mais corrente de acidente de trabalho. assim quanto é certo, pelo menos em face dos dados nor- No entanto, como referem os autores há pouco citados mativos atualmente vigentes, estarmos perante uma medida (ob. cit., pág. 1161), «da conjugação do artigo 59.º, n.º 1, excecional, de caráter transitório, uma vez que as reduções alínea e), com o artigo 63.º, n.º 3, resulta que a lei deve das prestações devidas aos beneficiários de subsídio de prever formas de assistência material aos trabalhadores doença e de desemprego apenas se encontram previstas que, não estando desempregados, se encontram, por outro para o corrente ano orçamental. fundamento (v. g. doença), impedidos temporariamente Nestes termos, tudo induz a concluir que a norma não da prestação de trabalho, sem prejuízo da liberdade de é constitucionalmente desconforme por referência aos conformação do legislador (v. g. excluindo o subsídio de parâmetros invocados pelo requerente. doença nos primeiros dias de faltas ao trabalho)». Pode 92. Uma dificuldade séria é, no entanto, suscitada pela até sustentar-se que o disposto no n.º 3 do artigo 63.º basta ausência de uma qualquer cláusula de salvaguarda que para fundar tal conclusão, pois, sendo a doença aí enca- impeça que os montantes pecuniários correspondentes aos rada como causa de incapacidade para o trabalho e da subsídios de doença e de desemprego, por força da dedução consequente perda de remuneração, a proteção que, por agora prevista, possam ficar abaixo do limite mínimo que imperativo constitucional, o sistema de segurança social o legislador fixou, em geral, para o conteúdo da prestação deve assegurar, contra essa eventualidade, não pode deixar devida para qualquer dessas situações. de abarcar, sob pena de um défice de tutela, formas de Sendo o montante diário do subsídio de doença calcu- assistência material. lado pela aplicação à remuneração de referência de uma 91. Em suma, a Constituição assegura diretamente um percentagem variável em função da duração do período direito dos trabalhadores a assistência material quando in- de incapacidade para o trabalho ou da natureza da doença 2390 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (artigo 16º do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, na diretamente, a garantia do direito a uma sobrevivência redação por último introduzida pelo Decreto-Lei n.º 133/12, minimamente condigna ou a um mínimo de sobrevi- de 27 de junho), determina o artigo 19º desse diploma que vência, seja a propósito da atualização das pensões por esse montante diário não pode ser inferior a 30% do valor acidentes de trabalho (acórdão n.º 232/91), seja a pro- diário da retribuição mínima mensal estabelecida para o pósito da impenhorabilidade de certas prestações sociais setor de atividade do beneficiário, ainda que não possa ser (acórdãos n.ºs 62/02, 349/91, 411/93, 318/99, 177/02), superior ao valor líquido da remuneração de referência que fundando um tal direito na conjugação do princípio da lhe serviu de base de cálculo (n.ºs 1 e 3). dignidade da pessoa humana e do direito à segurança Por outro lado, o montante diário do subsídio de de- social em situações de carência, e estabelecendo como semprego, fixado em 65% da remuneração de referência padrão o salário mínimo nacional ou o salário mínimo e já reduzido em 10% a partir de 180 dias de concessão garantido. O direito às condições mínimas de existência (artigo 28º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro, condigna foi evidenciado, por outro lado, mais recente- na redação do Decreto-Lei n.º 64/2012, de 15 de março), mente, através do acórdão n.º 509/02, não apenas na sua não pode ser inferior, em regra, ao valor do indexante dos dimensão negativa, mas como um direito a prestações apoios sociais (artigo 29º, n.º 1), que se encontra fixado positivas do Estado, num caso em que se pronunciou atualmente em €419,22 (artigo 79º da Lei n.º 64-B/2011, pela inconstitucionalidade de um diploma que limitava de 20 de dezembro). o âmbito subjetivo dos beneficiários de uma determinada Não está, por conseguinte, excluído que a contribuição prestação, dela excluindo os jovens entre os 18 e os sobre subsídios de doença e desemprego, implicando, na 25 anos sem encargos familiares. prática, uma redução dos montantes pecuniários a que Sabe-se que através da atribuição de prestações sociais os beneficiários têm direito, venha a determinar que a por doença ou desemprego, o que se tem em vista não é prestação a auferir fique, em certos casos, aquém do nível assegurar os mínimos vitais de cidadãos em situação de mínimo que foi já objeto de concretização legislativa e carência económica e contribuir para a satisfação das suas que se encontra sedimentado por referência a uma certa necessidades essenciais, mas antes garantir, no âmbito do percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do sistema previdencial, assente num princípio de solidarie- subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, dade de base profissional, o pagamento de prestações pecu- no caso do subsídio de desemprego. niárias destinadas a compensar a perda da remuneração por 93. Uma tal solução pode confrontar-se, desde logo, incapacidade temporária para o trabalho ou impossibilidade com o princípio da proporcionalidade, que impõe que a de obtenção de emprego. solução normativa se revele como idónea para a prosse- Os limites mínimos que o legislador fixa para essas cução dos fins visados pela lei, se mostre necessária por prestações compensatórias, ainda que não tenham por re- não ser viável ou exigível que esses fins sejam obtidos ferência os critérios de fixação do salário mínimo nacional, por meios menos onerosos para os direitos dos cidadãos, não deixam de constituir a expressão de um mínimo de e se apresente ainda como uma medida razoável, e, por existência socialmente adequado. isso mesmo, não excessiva ou desproporcionada (Gomes No caso, a norma sindicada, ao instituir a contribuição Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Por- sobre os subsídios de doença e de desemprego, não sal- tuguesa Anotada, vol. I, ppág. 392-393). vaguardou a possibilidade de a redução do montante que resulta da sua aplicação vir a determinar o pagamento de Pretendendo o legislador reforçar o financiamento da prestações inferiores àquele limite mínimo, não garantindo segurança social e contrariar o défice resultante da dimi- o grau de concretização do direito que deveria entender-se nuição de receitas contributivas e do aumento de despesa como correspondendo, na própria perspetiva do legislador, com as prestações sociais, dificilmente se poderá conceber ao mínimo de sobrevivência de que o beneficiário não como adequada uma medida que, sem qualquer ponderação pode ser privado. valorativa, atinja aqueles beneficiários cujas prestações Embora não possa pôr-se em dúvida a reversibilidade estão já reduzidas a um montante que o próprio legis- dos direitos concretos e das expectativas subjetivamente lador, nos termos do regime legal aplicável, considerou alicerçadas, não pode deixar de reconhecer-se que haverá corresponder a um mínimo de sobrevivência para aquelas sempre de ressalvar, ainda que em situação de emergên- específicas situações de risco social. cia económica, o núcleo essencial da existência mínima Por outro lado, uma tal opção legislativa é de todo des- já efetivado pela legislação geral que regula o direito às razoável, quando é certo que ela atinge os beneficiários que prestações nas eventualidades de doença ou desemprego, se encontram em situação de maior vulnerabilidade por não pelo que poderá estar, também, aqui em causa o parâmetro disporem de condições para obterem rendimentos do traba- constitucional da existência condigna. lho para fazer face às necessidades vitais do seu agregado O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, no sentido da familiar, e abrange as prestações sociais que precisamente inconstitucionalidade da sobredita norma do artigo 117º, revestem uma função sucedânea da remuneração salarial n.º 1. de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto cor- responderem, no limite, ao mínimo de assistência material J. Alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento que se encontrava já legalmente garantido. das Pessoas Singulares (artigo 186.º, na parte 94. Além disso, justifica-se questionar se não poderá em que altera os artigos 68.º, 68.º-A, 78.º e 85.º) estar aí em causa a garantia da existência condigna. O Tribunal Constitucional, como já foi referido a seu 1. Alteração dos escalões de rendimento coletável do IRS (artigos 68º e 68º-A) tempo a propósito da norma do artigo 29º, n.º 2, sem pôr em causa a liberdade de conformação do legislador na 95. Os mesmos requerentes questionam ainda a cons- definição do conteúdo dos direitos sociais a prestações, titucionalidade do artigo 186.º da Lei do Orçamento de a quem são dirigidas, em primeira linha, as diretrizes Estado para 2013, na parte em que altera os artigos 68.º, constitucionais, tem vindo a reconhecer, ainda que in- 78.º e 85.º e adita o artigo 68.º-A ao Código do IRS. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2391 A Lei veio reduzir o número de escalões de rendimento aumentar a receita cobrada em sede de IRS, procuraram coletável de oito para cinco e, em geral, aumentar as taxas combinar, por um lado, a salvaguarda das famílias de mais normais e médias aplicáveis a cada escalão. A comparação baixos rendimentos através da manutenção do mínimo mais detalhada entre o regime anterior e o atual revela o de existência, e por outro, aumentar a progressividade seguinte: do imposto» e que «[e]mbora as alterações propostas em ― Foram fundidos os anteriores dois primeiros escalões sede de IRS tenham sido desenhadas de modo a distribuir (o escalão inicial até €4 898 e o 2.º escalão balizado entre o esforço por uma parte significativa da população […] €4 898 e €7 410, aos quais se aplicavam taxas normais uma parte muito significativa da carga fiscal está concen- de 11% e 14%, respetivamente), passando o 1.º escalão a trada nos agregados de maior rendimento, deste modo, os abranger o rendimento coletável até €7 000, com uma taxa contribuintes situados dois últimos decis contribuem com normal de 14,5%. Manteve-se inalterada a regra do “mí- cerca de 86% do total de receita cobrada neste imposto» nimo de existência”, no âmbito da qual não são tributados (págs. 65-66). os sujeitos titulares de rendimentos predominantemente 96. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro- originados em trabalho dependente ou em pensões, com cesso n.º 8/2013 consideram que estas alterações aos esca- «um rendimento líquido de imposto inferior ao valor anual lões e taxas do IRS violam o princípio da progressividade, da retribuição mínima mensal acrescida em 20%» [em em síntese, porque o respeito deste princípio não se satisfaz 2011 e 2012, € 8148 (485 x 14 = 6790 x 20%)] ou «cuja com a mera existência de mais do que um escalão, e porque matéria coletável, após aplicação do quociente conjugal, tal alteração reduz a progressividade de forma incompatível seja igual ou inferior a €1911» (artigo 70.º do CIRS, na com a Constituição. redação dada pela citada LOE2012); A questão da progressividade dos escalões do imposto ― O atual 2.º escalão (rendimento coletável entre €7000 sobre o rendimento pessoal não foi, até à data, direta- e € 20 000 ao qual se aplicam taxas normal e média de mente analisada pelo Tribunal Constitucional. No acórdão 28,5% e 23,6%, respetivamente) corresponde ao anterior n.º 399/2010, o Tribunal debruçou-se sobre duas altera- 3.º escalão (que se situava entre €7410 e €18375, com ções ao artigo 68.º, n.º 1, do CIRS (efetuadas pelas Leis taxas normal e média de 24,5% e 19,599%); n.ºs 11/2010 e 12-A/2010) que introduziram um novo ― O atual 3.º escalão (rendimento coletável entre escalão e novas taxas no imposto sobre o rendimento €20 000 e €40 000, ao qual se aplicam taxas normal e pessoal. No entanto, as questões de constitucionalidade média de 37% e 30,3%, respetivamente) corresponde ao aí tratadas em nada se assemelham à que agora é colo- anterior 4.º escalão (que se situava entre €18375 e €42 259, cada, pois naquele aresto esteve essencialmente em causa com taxas normal e média de 35,5% e 28,586%); a (ir)retroatividade de tais medidas. ― O atual 4.º escalão (rendimento coletável entre No caso em apreço, a única questão que é colocada €40 000 e €80 000, ao qual se aplicam taxas normal e pelos requerentes é a da compatibilidade destas normas média de 45% e 37,65%, respetivamente) corresponde ao com o princípio da progressividade fiscal, pelo que é esta anteriores 5.º, 6.º e, em parte, 7.º escalões (que se situa- a questão que será agora objeto de análise. vam: o 5.º escalão, entre €42 259 e €61 244, com taxas 97. O sistema fiscal, ou seja, o conjunto (articulado e normal e média de 38% e 31,5040%; o 6.º escalão, entre integrado) dos impostos, tem dois objetivos essenciais €61 244 e €66 045, com taxas de 41,5% e 32,2310%; e o constitucionalmente definidos: a satisfação das necessida- 7.º escalão, entre €66 045 e €153 300, com taxas de 43,5% des financeiras do Estado e de outras entidades públicas e 38,6450%); e a repartição justa dos rendimentos e da riqueza (artigo ― O 5.º e último escalão (rendimento coletável superior 103.º, n.º 1, da Constituição). a €80 000, ao qual se aplica a taxa de 48%) corresponde Ora, como salientam Gomes Canotilho/Vital Moreira aos anteriores 7.º (em parte) e 8.º escalões (o 7.º escalão (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, abrangia rendimentos coletáveis entre €66 045 e €153 300, pág. 1089), esta vinculação do sistema fiscal à ideia de jus- com taxas de 43,5% e 38,6450%; e o 8.º escalão incluía os tiça social e à diminuição da desigualdade na distribuição superiores a €153 300, com uma taxa de 46,5%); social dos rendimentos e da riqueza exige que o mesmo ― A taxa adicional de solidariedade aplica-se ao ren- seja progressivo. dimento coletável incluído no último escalão e é de 2,5% Essa exigência está expressamente consagrada no âm- nos rendimentos entre €80 000 e €250 000 e de 5% nos bito da tributação do rendimento pessoal. De acordo com o rendimentos superiores a €250 000 (enquanto que a an- n.º 1 do artigo 104.º, o imposto sobre o rendimento pessoal terior “taxa de solidariedade” era de 2,5% e aplicava-se visa «a diminuição das desigualdades e será único e pro- a rendimentos superiores a €153 300, limite inferior do gressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos anterior 8.º escalão). do agregado familiar». A progressividade fiscal requer que a relação entre o Do exposto, forçoso é concluir que as alterações aos arti- imposto pago e o nível de rendimentos seja mais do que gos 68.º e 68.º-A do CIRS, operadas pela Lei n.º 66-B/2012, proporcional, o que só pode alcançar-se aplicando aos con- conduzem a um agravamento da carga fiscal, resultante, tribuintes com maiores rendimentos uma taxa de imposto quer da redução do número de escalões, quer do aumento superior. Por outras palavras, há progressividade quando das taxas normais e médias aplicáveis a cada escalão. o valor do imposto aumenta em proporção superior ao Como se lê no Relatório sobre o Orçamento do Estado para incremento da matéria coletável. 2013 (pág. 67), «tendo em conta as alterações propostas A progressividade é passível de mais do que uma justi- estima-se, para o total da economia, que a taxa média de ficação teórica. Numa certa perspetiva, ela surge associada IRS aumente dos atuais 9.8% para 11.8%, quando se con- ao princípio da capacidade contributiva, à luz da teoria mar- sidera apenas as alterações à estrutura de escalões e taxas ginalista, segundo a qual «o rendimento vale tanto menos de IRS.» Aí se refere, também, que as «alterações introdu- para o contribuinte quanto maior ele é» (cfr. autores citados zidas na estrutura de taxas de IRS, embora contribuam para em Sérgio Vasques, Capacidade Contributiva, Rendimento 2392 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 e Património, Fiscalidade, Revista de Direito e Gestão Fis- repartição dos rendimentos e da riqueza. Consequente- cal, 23, julho-setembro 2005, Separata, págs. 15-45). Para mente, a Constituição exige mais do que uma qualquer os defensores desta perspetiva, «o princípio da capacidade progressividade, exige uma progressividade com a virtua- contributiva exige que os contribuintes sejam tratados lidade intrínseca de contribuir para uma diminuição da com igualdade e que os seus pagamentos impliquem um desigualdade de rendimentos. sacrifício igual para cada um deles, resultando daí que a Assim, à luz da Constituição, não é possível validar um tributação progressiva será mais justa que a proporcional, sistema de “progressividade mínima”, traduzido na exis- pois que o sacrifício objetivo que é imposto pela tributa- tência de uma taxa única, proporcional (flat tax), associada ção é tanto menor quanto maior for o rendimento» (Sousa à garantia da não tributação do rendimento correspon- Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. II, dente ao mínimo de existência. Como salienta Saldanha 4.ª edição, Coimbra, pág. 195). Sanches (Manual de Direito Fiscal, pág. 237), o objetivo Ao controlo de constitucionalidade interessa apenas um constitucional da “repartição justa dos rendimentos” não conceito normativo de progressividade, ajustado às opções é compatível com uma progressividade mínima, pois a de valor que informam toda a Constituição. existência de um imposto de rendimento pessoal que vise 98. Progressividade é um conceito indeterminado, sus- a “diminuição das desigualdades” implica «um grau mais cetível de graus muito diversificados de concretização. elevado de progressividade do que aquele que existe num E não é possível inferir do imperativo constitucional o sistema que, sem conter preocupações redistributivas, se grau de amplitude que, em concreto. permita satisfazer limita a não tributar os rendimentos mínimos». o requisito de progressividade exigível. Ainda que mais No caso em apreço, as alterações operadas pela Lei detalhada, em domínio fiscal, do que muitas outras leis do Orçamento não são reconduzíveis a uma situação de fundamentais, a Constituição portuguesa não se pronun- mera proporcionalidade ou sequer de progressão mínima. cia sobre o número de escalões nem sobre a grandeza das O sistema continua a revelar suficiente sensibilidade à taxas respetivas, questões que são deixadas à margem diferença de níveis de rendimento para se poder concluir de apreciação político-legislativa. Na verdade, o grau de que a fração livre de imposto é proporcionalmente mais progressividade, assim como o nível de tributação, a carga elevada para os rendimentos mais baixos, com um assi- fiscal ou a relação entre os diferentes impostos são questões nalável grau de progressão. de “política fiscal” que é, ela própria, um instrumento de Na verdade, o rendimento coletável continua a ser dis- política governamental (neste sentido, Gomes Canotilho/ tinguido através da sua distribuição por um número consi- Vital Moreira, ob. cit., pág. 1102). derável de escalões (cinco), suficientemente diferenciador Mas isso não significa que a Constituição não tenha de vários níveis de rendimento, aos quais são aplicáveis estabelecido, nesta matéria, um conjunto de vinculações taxas progressivas, ou seja, crescentemente mais elevadas objetivas, que condicionam intensamente a ordem infra- à medida que aumenta a matéria coletável (efeito que é constitucional e a liberdade do legislador ordinário, sobre- acentuado pela existência de taxas normais e taxas médias tudo quanto ao imposto sobre o rendimento pessoal. dentro de cada escalão, com exceção do último). Como contexto mais amplo (e também mais difuso) de A redução do número de escalões, ainda que associada a referências valorativas, há a reter que a ordem constitucio- um aumento generalizado das taxas correspondentemente nal comete ao Estado, especificamente através da política aplicáveis, deixa ainda de pé uma taxação progressiva, da fiscal, a incumbência de operar as necessárias correções das qual não pode ser afirmado que se revela manifestamente desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento inadequada a uma justa repartição de rendimentos. É certo (artigo 81.º, alínea b)). que a diminuição do número de escalões coloca dentro do No âmbito específico da “constituição fiscal”, estabe- mesmo escalão rendimentos muito diferentes (há escalões lece-se a funcionalização do sistema fiscal a uma justa em que o limite mínimo do rendimento coletável é metade repartição dos rendimentos e da riqueza, a par da satisfação do seu limite máximo) e essa diferença não será totalmente das necessidades financeiras do Estado e outras entidades esbatida pela regra do n.º 2 do artigo 68.º que determina a públicas (artigo 103.º, n.º 1). divisão do quantitativo do rendimento coletável em duas Como corolário, prescreve-se, no artigo 104.º, n.º 1, vi- partes e a correspondente aplicação de taxas diferenciadas: sando a “diminuição das desigualdades”, a progressividade a taxa média (tendencialmente mais baixa) a uma parte do do imposto sobre o rendimento pessoal, tendo em conta as rendimento e a taxa normal ao excedente. necessidades e os rendimentos do agregado familiar. No entanto, ainda que as alterações aos escalões possam Numa interpretação articulada do conjunto dos seg- corresponder a uma certa diminuição do grau de progres- mentos do disposto no artigo 104.º, n.º 1, e integrada no sividade, ela não é, em si mesma, inconstitucional. Con- contexto das opções constitucionais que enquadram esse cretamente, o número de escalões agora fixado (cinco), a regime, impõe-se a conclusão de que a progressividade aí existência de taxas diferenciadas e progressivas para os expressamente consagrada é “um elemento intrínseco do diversos escalões e a existência de duas taxas dentro de Estado social configurado na Constituição” (assim, Gomes cada escalão (com exceção do primeiro), não permitem Canotilho/ Vital Moreira, ob. cit., pág. 1089; Estabelecendo concluir pela violação do princípio constitucionalmente também uma ligação da progressividade ao princípio do estabelecido, pois, ainda que o grau de progressividade estado social, Casalta Nabais, ob. cit., págs. 555-577). tenha sido reduzido, essa redução situa-se na margem de 99. Tendo isso presente, é seguro que nem todos os livre conformação da política fiscal. Só não o seria se da modos e graus de concretização de progressividade do nova configuração se pudesse afirmar – o que não é o caso imposto sobre o rendimento pessoal satisfazem a exigência – que ela ostensivamente não contribui para a repartição constitucional. Esse elemento conformador dessa espécie justa dos rendimentos. de imposto é estabelecido como forma de cumprimento, 100. O mesmo se diga relativamente à “taxa adicional constitucionalmente vinculada, da tarefa que cabe ao de solidariedade” consagrada no artigo 68.º-A do CIRS. sistema fiscal, no seu conjunto, de promover uma justa Esta corresponde a uma verdadeira “taxa adicional”, na Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2393 medida em que “apenas” eleva a taxa aplicável ao último O problema não pode ser resolvido sem antes se es- escalão, sendo certo que, com a alteração operada pela clarecerem devidamente os elementos que têm que ser Lei do Orçamento, tal aumento é agora dotado de maior postos em confronto: por um lado, determinar o alcance progressividade, nos termos acima referidos. Acresce que, das normas questionadas, o que implica perceber qual o contrariamente à alteração operada ao artigo 68.º, a manu- papel das “deduções à coleta”, no âmbito do IRS; por outro tenção de uma “taxa adicional de solidariedade” não pode lado, esclarecer o posicionamento dos invocados princípios deixar de se entender como limitada ao ano orçamental no plano constitucional, a fim de determinar o respetivo em curso, atenta a natureza extraordinária da medida em alcance paramétrico. causa. Para melhor compreender a função fiscal das “deduções Por isso e também pelas razões já aduzidas a propósito à coleta”, importa relembrar como se apura o imposto em da alteração da estrutura dos escalões e das taxas gerais sede de IRS: ao rendimento bruto de cada categoria de previstas no artigo 68.º, não se afigura que a referida taxa rendimentos começam por ser feitos abatimentos auto- adicional de solidariedade se apresente desconforme à máticos, consoante a origem dos rendimentos, que são as Constituição. denominadas “deduções específicas” (no caso dos rendi- Pelo exposto, o Tribunal pronuncia-se pela não incons- mentos da categoria A, estão previstas nos artigos 25.º a titucionalidade da norma do artigo 186.º da Lei do Orça- 27.º do CIRS), obtendo-se o rendimento líquido de cada mento de Estado para 2012, na parte em que alterou os categoria que, depois de somado (englobamento), conduz artigos 68.º e 68.º-A do CIRS. ao “rendimento global líquido” que, após “dedução de perdas”, corresponde ao “rendimento coletável” (matéria 2. Redução das deduções à coleta (artigos 78.º e 85.º CIRS) coletável). Ao rendimento coletável apurado aplica-se a 101. As alterações operadas pela Lei do Orçamento do taxa do imposto (e o quociente conjugal, quando aplicável), Estado para 2013 aos artigos 78.º e 85.º do CIRS, que os assim se chegando (desde que salvaguardado o “mínimo requerentes questionam, consubstanciam uma redução dos de existência”, nos termos do artigo 70.º do CIRS) ao limites estabelecidos para as deduções à coleta relativas a montante da coleta. É sobre esta que são feitas as deduções despesas de saúde, de educação e formação, respeitantes a à coleta que, uma vez subtraídas, determinam o montante pensões de alimentos, encargos com lares e com imóveis e do imposto a pagar ou a receber. equipamentos novos de energias renováveis (78.º, n.ºs 7 e Esta esquematização evidencia que, contrariamente às 8), bem como na redução do montante dos encargos com entretanto eliminadas “deduções à matéria coletável”, as imóveis que são suscetíveis de dedução à coleta (85.º, atuais “deduções à coleta” não têm qualquer influência n.º 1, alíneas a) a d)). na determinação da taxa de imposto aplicável, pois não A revisão dos limites globais progressivos para as dedu- contribuem para diminuir o quantum sujeito a tributação, ções à coleta (e para os benefícios fiscais) é apresentada, no que vai determinar o escalão contributivo e a respetiva taxa. Relatório do OE2013 (pág. 60), como uma medida fiscal Como vimos, as deduções à coleta são efetuadas sobre o do lado do aumento da receita, assim sumariada: «[s]ão, montante de imposto já apurado através da aplicação da também, ajustados os limites globais progressivos para as taxa ao rendimento coletável. deduções à coleta e para os benefícios fiscais, tendo em A alteração (ocorrida em 1999) de considerar determi- conta a nova tabela dos escalões do IRS, salvaguardando- nadas despesas como “deduções à coleta” (abatimentos ao se, contudo, os contribuintes do primeiro escalão (isentos próprio imposto) em vez de permitir que influenciassem a da aplicação de qualquer limite ou teto máximo), o caso determinação do rendimento coletável através da anterior das pessoas com deficiência, bem como o princípio da técnica das “deduções à matéria coletável” visou favore- proteção fiscal da família através da atribuição de uma cer os sujeitos passivos com rendimento mais baixos em majoração da dedução fiscal personalizante em função relação aos que têm rendimentos mais elevados. Na ver- do número de filhos.» dade, a conjugação do regime dos abatimentos (à matéria Invocam os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n.º 8/2013, que as alterações no regime das de- coletável) com as taxas progressivas, tende a resultar num duções à coleta – na medida em que eliminam deduções maior benefício para os sujeitos com rendimentos mais ou que as colocam em patamares efetivamente simbólicos elevados e a ser mais penalizador para os sujeitos passi- – não têm em conta as necessidades dos agregados familia- vos de baixos rendimentos, pois as deduções no cálculo res nem a real capacidade contributiva das famílias. Mais da matéria coletável irão determinar o escalão em que se alegam, citando o acórdão n.º 84/2003, que o princípio insere o sujeito passivo e a correspondente taxa, sendo que da capacidade contributiva, não sendo irrelevante como a redução do escalão corresponde a uma maior poupança parâmetro de aferição da constitucionalidade das normas para aqueles do que para estes (Saldanha Sanches, ob. de natureza fiscal, exprime e concretiza o princípio da cit., pág. 334). igualdade fiscal na sua vertente de uniformidade – o dever No regime atual, as deduções à coleta abrangem, nome- de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério adamente: a) as chamadas “deduções pessoais” (previstas – critério esse em que a incidência e a repartição dos im- no artigo 79.º CIRS), que correspondem a percentagens postos se deverá fazer segundo a capacidade económica do valor do IAS, por cada sujeito passivo e por cada de- de cada um. pendente, afilhado civil ou ascendente; b) as despesas, 102. A questão que o Tribunal é chamado a resolver é até determinado limite, designadamente, com a saúde, a de saber se a redução ou eliminação da possibilidade de educação e habitação (artigos 78.º e 85.º, aqui questiona- se efetuar deduções à coleta em sede de imposto sobre o dos); c) determinados benefícios fiscais, tais como os re- rendimento das pessoas singulares é compatível com o lacionados com aplicações com planos poupança-reforma, princípio da capacidade contributiva (enquanto decorrên- prémios de seguro que cubram exclusivamente riscos de cia do princípio da igualdade fiscal) e com o princípio da saúde e donativos (artigos 21.º, n.º 2, 74.º e 63.º do Estatuto consideração fiscal da família. dos Benefícios Fiscais). 2394 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 A soma das deduções à coleta previstas nos artigos 82.º, indiciários” ou de “presunções”, começou por afirmar que 83.º, 83.º-A, 84.º e 85.º (despesas com saúde, educação, o princípio da capacidade contributiva não tem expressa pensões alimentos, lares e imóveis) não pode exceder os consagração constitucional, sublinhando a dificuldade em limites constantes da tabela do n.º 7 do artigo 78.º Por seu «retirar consequências jurídicas muito líquidas e seguras turno, a soma dos benefícios fiscais dedutíveis à coleta do princípio da capacidade contributiva, traduzidas num não pode exceder os limites constantes da tabela do n.º 2 juízo de inadmissibilidade constitucional de certa ou certas do artigo 88.º do CIRS. soluções adotadas pelo legislador fiscal», concluindo-se No caso em apreço, relembre-se, apenas estão em que, no caso aí em apreço, o princípio da capacidade contri- causa os limites das deduções à coleta aplicáveis à soma butiva não era sequer “parâmetro constitucional relevante” das deduções motivadas por despesas relacionadas com (acórdão n.º 84/2003). saúde, educação, pensões de alimentos, lares e imóveis Mas foi mais afirmativo em jurisprudência posterior. (artigo 78.º, n.º 7, do CIRS) e, quando a estes últimos, Reportando-se à admissibilidade constitucional de normas também os limites dos montantes dedutíveis com encargos que estabelecem presunções em matéria tributária, veio a com imóveis (artigo 85.º, n.º 1). acolher o entendimento de que a capacidade contributiva, Note-se que o atual conjunto das deduções à coleta apesar da sua não consagração expressa na Constituição, não obedece a um critério orientador uniforme, antes cor- mais não será do que «a expressão (qualificada) do prin- responde ao acolhimento, pelo legislador ordinário, de cípio da igualdade, entendido em sentido material, no situações muito diversas, cujo elemento comum é apenas domínio dos impostos, ou seja, a igualdade no imposto» o facto de constituírem despesas do sujeito passivo. As- (cfr. acórdãos n.ºs 211/2003, 452/2003 e 601/2004). sim, as diferentes deduções à coleta têm um fundamento É, assim, de reafirmar que o princípio da capacidade substantivo variável, dependente do tipo de despesas que contributiva está implicitamente consagrado na Consti- são eleitas como dedutíveis. tuição, enquanto corolário tributário dos princípios da No que aqui mais interessa, a consideração, como dedu- igualdade e da justiça fiscal e do qual decorre um comando ções à coleta, de certos encargos com a saúde, educação, la- para o legislador ordinário no sentido de arquitetar o sis- res ou habitação, reflete a perda da capacidade contributiva tema fiscal tendo em vista as capacidades contributivas ligada a estas despesas. Isto é, estamos perante deduções de cada um. pessoais ligadas à redução da capacidade contributiva que A proposição mais elementar que flui do princípio da são usadas para determinar o rendimento líquido subjetivo. capacidade contributiva respeita ao modo de organizar a E que por isso têm de ser qualificadas como deduções pes- tributação, que, deverá necessariamente ser orientada para soais ou abatimentos em sentido próprio – como formas de a seleção de fatos tributários que revelem a maior ou menor quantificação do imposto – e que conduzem à sua efetiva capacidade contributiva do sujeito, apontando-se, desde personalização (idem, pág. 335). logo, o imposto sobre o rendimento, como o mais apto a 103. O princípio da capacidade contributiva representa espelhar a força económica dos contribuintes. Mas, como uma certa conceção do sistema fiscal segundo a qual “cada nota Saldanha Sanches (ob. cit., pág. 228), o princípio da contribuinte deve pagar na medida da sua capacidade”, capacidade contributiva padece de uma relativa “indeter- opondo-se, assim, a uma conceção em função do princípio minabilidade estrutural”, que coloca problemas na sua do benefício, que determinaria o dever de “cada um pagar aplicação, quando confrontado com uma concreta solução na medida dos benefícios que recebe do Estado”. legislativa. Essa indeterminação resulta do fato de, por um Sendo certo que a Constituição não se refere expres- lado, o conceito de capacidade contributiva não caber numa samente ao princípio da capacidade contributiva, existe definição exata e precisa, mas corresponder a um princípio uma consistente construção doutrinária e jurisprudencial ordenador do ordenamento jurídico tributário. em torno desse conceito. 104. Das várias implicações inerentes à consideração da Sousa Franco (Finanças Públicas e Direito Financeiro, capacidade contributiva como critério estruturante do sis- vol. II, citado, págs. 186-187), é perentório na afirmação tema fiscal, interessam agora, apenas, as que se relacionam de que a capacidade contributiva está subjacente à Cons- com a necessidade de o imposto sobre o rendimento pessoal tituição fiscal, extraindo-se da «forte personalização do dever ter em conta «as necessidades e os rendimentos do imposto sobre o rendimento, com a consideração da situ- agregado familiar» ― como expressamente se lê no n.º 1 ação do agregado familiar, fator que parece ser essencial do artigo 104.º da Constituição. Neste ponto, em particular, – mas não único – para que se possa considerar que um o conceito de capacidade contributiva associa-se à ideia de sistema leva efetivamente em conta as faculdades con- “personalização” do imposto, bem como à necessidade de tributivas». Saldanha Sanches (ob. cit., pág. 227), anali- considerar fiscalmente o agregado familiar. sando a estrutura do sistema fiscal português que resulta A especificação constitucional que manda atender às dos artigos 103.º e 104.º da Constituição, conclui haver necessidades e rendimentos do agregado familiar deve uma «definição indireta da capacidade contributiva como ser entendida como um comando para o legislador ordi- princípio estruturante do sistema através da tributação do nário, que este está obrigado a respeitar na estruturação rendimento». Casalta Nabais (ob. cit., págs. 445 e segs.) do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, afirma que o princípio da capacidade contributiva extrai-se mas cujas implicações concretas, nos vários aspetos do do princípio da igualdade, estabelecido no artigo 13.º da respetivo regime, cabe ao legislador definir, desde que não Constituição. Também Sérgio Vasques (Manual de Direito ponha em causa o conteúdo essencial daquele comando Fiscal, Coimbra, 2011, pág. 251), considera que o princípio constitucional (Casalta Nabais, ob. cit., pág. 530). da capacidade contributiva representa «o critério material Concretamente, em matéria de deduções (objetivas e de igualdade adequado aos impostos». subjetivas) em sede de IRS, o legislador não pode deixar O Tribunal Constitucional, debruçando-se sobre um con- de ter uma ampla margem de apreciação, como tem sido junto de normas da Lei Geral Tributária respeitante à ava- reconhecido pela jurisprudência constitucional. Como se liação indireta da matéria coletável, através de “métodos salientou no acórdão n.º 173/2005, a respeito de “deduções Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2395 específicas” (deduções objetivas, que correspondem a des- efetuar deduções (e da citada majoração por existência pesas indispensáveis à formação do rendimento), «matérias de dependentes ou afilhados civis), que anteriormente lhe como a dos limites a deduções, sobretudo para rendimentos estava vedada (rendimentos coletáveis entre €66 045 e relativamente elevados, não podem considerar-se, à partida, €80 000). A exclusão de qualquer dedução, que operava, como tipicamente merecedoras de uma estabilidade tal no regime precedente, a partir de rendimentos superiores a que as torne imunes a alterações, ou, mesmo, que possam €66 045 (abrangendo os antigos 7º e 8º escalões), verifica- fundar uma confiança digna de proteção na manutenção se agora a partir de rendimentos superiores a €80 000, a do respetivo regime». que corresponde atualmente o último escalão. 105. O alcance das alterações questionadas, no caso ver- Em geral, estas alterações correspondem a uma diminui- tente, é mais percetível se atentarmos na tabela constante ção dos descontos que cada sujeito passivo está autorizado do n.º 7 do artigo 78.º e confrontarmos a atual redação a fazer ao imposto, embora tenha subido - como se referiu com que lhe tinha sido conferida pela Lei do Orçamento -, o limite do rendimento coletável a partir do qual não há de Estado para 2012. Resulta dessa comparação que os lugar a deduções à coleta. limites para as reduções à coleta foram modificados nos 106. O maior grau de problematicidade quanto à con- seguintes termos: formidade constitucional do novo regime situa-se preci- samente na redução substancial do limite das deduções à ― No escalão de rendimento coletável até €7000 (cor- coleta nas situações em que o rendimento coletável oscila respondente aos anteriores dois primeiros escalões, cujo entre €40 000 até €80 000 e na total eliminação da pos- limite superior era €7410), continuam a admitir-se dedu- sibilidade de dedução nos casos em que esse rendimento ções “sem limite”; vai além deste último valor. ― No escalão de mais de €7000 até €20000, o limite é Há aqui objetivamente uma desconsideração da capa- de €1250 (idêntico ao que vigorava para o anterior escalão cidade contributiva e do critério de tributação segundo as de mais de €7410 até €18 375); necessidades do agregado familiar, que tem como necessá- ― No escalão de mais de €20 000 até €40 000, o limite ria consequência um agravamento do imposto a pagar por foi reduzido para € 1000 (no anterior escalão de mais de parte dos titulares de rendimentos mais elevados, contri- €18 375 até €42 259, o limite era de €1 200); buindo para diminuir o grau de personalização do imposto. ― No escalão de mais de €40 000 até €80 000, o limite Não pode ignorar-se, em todo o caso, que as limitações foi estabelecido em €500 (quando anteriormente o escalão às deduções à coleta operadas pela Lei do Orçamento entre €42 259 até €61 244 tinha um limite de €1 150; e do Estado de 2013 ocorrem num contexto de aumento o escalão entre €61 244 até €66 045 tinha um limite de generalizado da carga fiscal, em que um maior esforço de €1 100); participação na satisfação os encargos públicos é exigido ― No último escalão, superior a €80 000, não há lugar a todas as categorias de contribuintes a partir de um ren- a deduções (no regime anterior a inexistência de deduções dimento mínimo tributável. começava no escalão de mais de €66 045). Neste condicionalismo, pode entender-se que a ado- ção de soluções legislativas mais exigentes em relação a Nos termos do n.º 8 do artigo 78.º, estes limites con- titulares de rendimentos mais elevados, no que se refere à tinuam a ser majorados em 10% por cada dependente ou dedução de despesas com a satisfação de necessidades bá- afilhado civil que não seja sujeito passivo de IRS nos sicas, como as de saúde, educação ou habitação – que esses escalões com rendimento coletável entre €7 000 e €80 000 contribuintes, em princípio, sempre estarão em condições (anteriormente, esta majoração abrangia rendimentos co- de suportar -, pode ainda manter-se dentro dos critérios da letáveis entre €7 410 e €66 045). constituição fiscal. No que respeita às deduções dos encargos com imóveis Um juízo de inadmissibilidade constitucional poderá (artigo 85.º) – que, relembre-se, devem ser somadas às colocar-se se entender que o princípio da capacidade con- demais deduções e, em qualquer caso, não podem exceder tributiva impõe ao legislador infraconstitucional a previsão os limites globais constantes da citada tabela do n.º 7 do de deduções subjetivas, de forma a que o rendimento para artigo 78.º – os limites baixaram de €591 para €296, quanto a satisfação de necessidades básicas seja encarado como a importâncias relativas a juros de dívidas, prestações e rendimento vinculado que o contribuinte não tem liberdade rendas por contrato de locação financeira (alíneas a), b) para o empregar de outro modo. e c) do n.º 1 do artigo 85.º) e de €591 para €502, quanto No entanto, e uma vez que – como se concluiu - o prin- a importâncias suportadas a título de renda, (alínea d) do cípio da capacidade contributiva surge como um critério n.º 1 do artigo 85.º). ordenador do sistema fiscal, que não fornece uma resposta Os escalões de rendimento coletável para efeito dos precisa sobre quantum das deduções e os seus limites, não limites de deduções à coleta correspondem àqueles que parece possível seguir essa outra via, e não pode deixar de se encontram definidos no artigo 68º para determinação enquadrar-se a opção consubstanciada nas alterações aos da taxa aplicável ao imposto. E, assim, a redefinição dos artigos 78.º e 85.º do CIRS dentro da margem de liberdade limites às deduções resulta, em certa medida, da necessi- de conformação do legislador. dade de adaptação à nova estrutura de escalões, que foi reduzida de sete para cinco níveis por efeito da alteração L. Sobretaxa em sede de IRS (artigo 187.º) introduzida àquele preceito. Nos escalões intermédios, que situam logo acima do limiar em que não há restrição para 107. Os requerentes no Processo n.º 8/2013 invocam a as deduções, a alteração não é significativa. A redução dos inconstitucionalidade da norma do artigo 187º da Lei do limites das deduções é mais expressiva no atual 4.º escalão Orçamento do Estado para 2013, que cria uma sobretaxa em (rendimento coletável de mais de €40 000 até €80 000), sede de IRS, alegando, em síntese - para além da violação pois o limite baixou para menos de metade (de €1 150 e do caso julgado, que se já analisou antecedentemente -, que € 1 100 passou para €500), embora a faixa superior deste essa norma institui um novo imposto sobre o rendimento, escalão tenha passado a beneficiar da possibilidade de sujeito a regras de retenção na fonte diversas das previstas 2396 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 para o IRS, e que, incidindo na proporção de 3,5% sobre não constitui uma mera discriminação de receitas e despesas todos os rendimentos, não respeita o princípio da unidade do Estado, como é típico das normas com natureza espe- e da progressividade do imposto sobre o rendimento. cificamente orçamental. No entanto, como se salientou no O citado artigo 187.º estabelece uma “sobretaxa em acórdão n.º 396/2011, sobre norma diversa que colocava sede do IRS” de 3,5% que, na parte que exceda, por su- problema idêntico, estas são normas que «não podem ser jeito passivo, o valor anual da retribuição mínima mensal consideradas cavaliers budgétaires, pois apresentam uma garantida (€485 x 14 = €6790), incide sobre o rendimento imediata incidência financeira, já que visam diretamente coletável, englobado nos termos do artigo 22.º do CIRS reduzir o valor das despesas [neste caso, aumentar as recei- (ou seja, sobre o rendimento que resulta do englobamento tas] inscritas no orçamento para o ano a que respeita. Não dos rendimentos das várias categorias auferidos em cada pode, assim, sustentar-se que elas regulam matéria alheia ano, depois de feitas as deduções específicas), acrescido à função específica e mais estrita do orçamento, enquanto dos rendimentos sujeitos às taxas especiais constantes do instrumento de programação anual económico-financeira artigo 72.º, n.ºs 3, 6, 11 e 12 (rendimentos provenientes de da atividade do Estado. Pelo contrário. Dando suporte nor- gratificações, auferidos em atividades de “elevado valor mativo a uma dada previsão de despesas, e sendo a sua acrescentado”, acréscimos patrimoniais não justificados aplicação indispensável à sua correta execução, elas reper- e rendimentos de capitais devidos por entidades sedeadas cutem-se diretamente no próprio quadro contabilístico do fora de Portugal, em território sujeito a regime fiscal cla- orçamento, integrando-se substancialmente neste diploma, ramente mais favorável). como sua componente essencial. E nisso parece esgotar-se a Ao montante do imposto devido a título de “sobre- sua eficácia, pois não se projetam, com independência, para taxa” serão deduzidos os montantes referidos no n.º 2 do fora da aprovação e execução do Orçamento do Estado.» artigo 187.º: 2,5% do valor da retribuição mínima mensal Forçoso é, por isso, concluir que a sobretaxa em sede do garantida (€485 x 2,5% = €12,125) por cada dependente IRS vertida no sobredito artigo 187.º constitui uma medida ou afilhado civil que não seja sujeito passivo de IRS e de caráter orçamental que, por força da regra do n.º 1 do as importâncias retidas a título de retenção na fonte que, artigo 106.º da Constituição, não pode gozar de vigência quando superiores à sobretaxa devida, conferem direito ao que não seja anual. reembolso da diferença. 109. As questões de constitucionalidade que vêm entre- Do exposto resulta que a “sobretaxa em sede do IRS” tanto suscitadas respeitam a saber se a sobretaxa é suscetí- está associada a este imposto, na medida em que incide vel de violar os princípios da unidade e da progressividade sobre rendimentos apurados segundo regras do IRS (ren- do imposto sobre o rendimento, como tal consagrados no dimento líquido englobado acrescido de determinados artigo 104º, n.º 1, da Constituição. rendimentos sujeitos a taxas especiais), aplicando-se-lhe Para uma resposta afirmativa, quanto ao primeiro desses também as regras de liquidação e pagamento do IRS. No princípios, poderia concorrer a circunstância de a sobretaxa entanto, a referida “sobretaxa” apresenta elementos dis- poder ser caracterizada como um imposto extraordinário sonantes das regras gerais do IRS: ou um adicional extraordinário a um imposto, qualifi- ― Tem uma taxa fixa (em vez de se lhe aplicarem cação que foi, aliás, seguida no acórdão n.º 412/2012, a as taxas gerais progressivas previstas no artigo 68.º do respeito da sobretaxa extraordinária de 2011 (ainda que se CIRS); apreciasse aí apenas a validade constitucional da norma ― É sujeita a um regime próprio de retenção na fonte do artigo 2.º, n.º 4, da Lei n.º 49/2011, na parte em que (n.º 5 do artigo 187.º); fazia reverter integralmente a receita da sobretaxa para o ― Tem deduções à coleta próprias, quer quanto ao tipo Orçamento de Estado). de despesas atendíveis quer quanto aos seus limites (n.º 2 No entanto, e apesar de poder aceitar-se essa qualifica- do artigo 187.º), distintas das previstas nos artigos 78.º e ção, não é evidente que implique uma violação ao princípio segs. do CIRS. da unidade do imposto. Deve começar por dizer-se, a este propósito, que o prin- 108. A obtenção de receita fiscal adicional, através do cípio acolhido no citado artigo 104.º, n.º 1, da Constituição, lançamento de uma sobretaxa extraordinária sobre os ren- levaria, no seu alcance máximo, à consagração de um dimentos sujeitos a IRS, já ocorreu em 2011, em plena exe- “imposto único” que, englobando todos os rendimentos cução orçamental, tendo sido politicamente fundamentada pessoais, submetesse essa base tributária a um regime nas exigências de cumprimento do défice estabelecido para unitário, a taxas iguais e progressivas, sem quaisquer dis- esse ano, no âmbito do PAEF, acordado com as instituições tinções entre os diferentes tipos de rendimentos. europeias e com FMI. Para esse efeito, a Lei n.º 49/2011, A unidade do imposto sobre o rendimento pessoal foi de 7 de setembro, veio estabelecer uma sobretaxa extra- inscrita logo na versão originária da Constituição de 1976 ordinária de 3,5% para vigorar apenas no ano fiscal de (no então artigo 107.º), num contexto em que o sistema 2011 (n.º 3 do artigo 2.º da citada Lei). Não obstante a de impostos pré-constitucional assentava numa tributação transitoriedade da medida, ela foi consagrada através de parcelar (cedular) dos rendimentos, consoante a respetiva um aditamento de duas normas ao CIRS (artigos 72.º-A e natureza (v.g. contribuição predial, industrial, imposto 99.º-A), cuja vigência entretanto caducou. profissional) a que, mais tarde, foi adicionado um im- Na Lei do Orçamento do Estado para 2013, agora posto complementar. Apesar do comando constitucional, questionada, optou-se por técnica legislativa diversa: a o sistema cedular de tributação e a sua substituição pelo sobretaxa em sede do IRS é agora consagrada, não em atual imposto sobre o rendimento das pessoas singulares aditamento ao CIRS, mas em norma da própria lei do or- só ocorreu com a reforma do sistema fiscal de 1984-1988, çamento (artigo 187.º), sem que se faça qualquer referência cujos objetivos foram assumidamente os da equidade, à sua vigência temporal. eficiência e simplicidade do sistema fiscal. E, ainda assim, Não pode, no entanto, haver dúvida quanto ao caráter essa reforma não atingiu plenamente a ideia da unidade não permanente desta sobretaxa. É certo que o artigo 187.º do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares: Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2397 em sede de IRS mantêm-se, ainda hoje, diversos elemen- da margem de liberdade do legislador fiscal, pois não tos de sentido contrário, designadamente, a utilização de se mostra manifestamente ofensiva da progressividade várias categorias de rendimentos e, mais intensamente, a constitucionalmente exigida. existência de taxas liberatórias para certas categorias de Foi essa também a solução a que se chegou no acórdão rendimentos. n.º 11/83, que se pronunciou, ainda que num contexto nor- Tendo isso presente, e a realidade pré-constitucional que mativo diverso, sobre a constitucionalidade de um imposto a regra visou, em primeira linha, contrariar, ganha consis- extraordinário sobre os rendimentos, em que se tomou tência a ideia de que é sobretudo a fragmentação de rendi- em linha de conta que, ainda que as taxas previstas não mentos pessoais, de acordo com as suas distintas fontes, respeitem o princípio da progressividade, a tributação do e não tanto, como resulta da sobretaxa, a sobreposição de rendimento pessoal não deixa de continuar a ser sujeita a uma taxa suplementar às taxas já incidentes sobre um valor uma taxa progressiva, por efeito das taxas fixadas na lei global de todo o rendimento pessoal, compreensivamente fiscal para outros impostos sobre o rendimento. calculado, que põe em causa a observância da unidade. É de concluir que a criação de “sobretaxa em sede de Considerando a concentração de todos os rendimentos IRS”, com natureza excecional e transitória, destinada a pessoais numa única base de incidência tributária como dar resposta a necessidades de finanças públicas extraordi- a dimensão essencial da regra constitucional da unidade, nárias, não contende com as regras da progressividade e da esta não é afetada, no fundamental, pelo regime da sobre- unidade na tributação do rendimento pessoal, estabelecidas taxa, não obstante as especificidades que ele apresenta, em no artigo 104.º, n.º 1, da Constituição da República. relação ao do IRS. Os elementos dissonantes, incidindo aliás, em parte, sobre aspetos secundários, de pura “exec- M. Apreciação conjunta dos efeitos dos artigos 186.º e 187.º ção, como é a forma de liquidação, mais não representam 111. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro- do que uma acomodação (transitória) do sistema de im- cesso n.º 8/2013 pedem, por último, a fiscalização da posto sobre o rendimento pessoal a interesses públicos constitucionalidade da norma do artigo 186.º da Lei do relevantes. Essa iniciativa está incluída na margem de Orçamento do Estado para 2013 (na parte em que altera os conformação que não pode deixar de caber ao legislador artigos 68.º, 71.º, 72.º, 78.º, 85.º e adita o artigo 68.º-A ao infraconstitucional, na medida em que a resposta norma- Código do IRS), bem como do seu artigo 187.º, reputando tiva adequada a situações de grave dificuldade financeira como inconstitucional a diferença de tratamento fiscal do Estado exige juízos e ponderações que são próprios da dispensada, por um lado aos rendimentos provenientes do função político-legislativa. E a resposta mantém-se dentro trabalho e das pensões e, por outro, à tributação dos rendi- dos limites do constitucionalmente admissível, desde que mentos do capital e, concretamente, na parte em que aque- não comprometa os valores, constitucionalmente tutela- les são sujeitos a taxas que podem ser superiores a 50% e dos, de igualdade e justiça fiscal, que incumbe à forma de estes ficam sujeitos à taxa liberatória única de 28% (quanto tributação do rendimento pessoal contribuir para realizar, aos rendimentos obtidos em território português). também através da regra da unidade. Entendem os requerentes que esta diferença de trata- 110. Uma outra questão que se coloca é a de saber se mento viola os artigos 13.º e 104.º da Constituição, en- a sobretaxa preenche o requisito da progressividade do quanto contraria os princípios da igualdade na repartição imposto sobre o rendimento. dos encargos públicos, e o princípio da justiça fiscal, e É sabido que a sobretaxa tem uma taxa fixa de 3,5%, que, além disso, é violadora do caso julgado formado pelo que incide sobre os rendimentos que excedam, por sujeito acórdão n.º 353/2012, visto que é manifesta a falta de equi- passivo, o valor anual da retribuição mínima mensal ga- dade na repartição dos sacrifícios entre os rendimentos do rantida. Estamos assim perante um tributo que se afasta da trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes. lógica de progressividade que inspira o artigo 68º do Código A dúvida que se suscita prende-se com o exato sentido do IRS, na medida em que pressupõe a aplicação de uma da alusão ao regime das taxas liberatórias e à integração mesma taxa aos rendimentos cobertos pelo respetivo âm- sistemática que melhor lhe cabe, se na fundamentação, se bito de incidência, independentemente dos montantes que, no objeto do pedido. em cada caso, possam estar em causa. Não é possível, no Na lógica de todo o discurso argumentativo e da posição entanto, afirmar que essa é uma taxa meramente proporcio- dos requerentes quanto ao agravamento da carga fiscal, pa- nal. Estabelecendo a lei uma isenção até ao limite do valor rece seguro que não se pretende contestar, contrariamente anual da retribuição mínima mensal garantida, a subtração ao teor literal do pedido, o artigo 186.º na parte em que desse valor ao rendimento coletável, para efeito do cálculo altera os artigos 71.º e 72.º, ou seja, a subida de taxas a que da receita a cobrar, confere à sobretaxa um mínimo de generalizadamente os rendimentos tributáveis a essas taxas progressividade, no ponto em que a coleta aumenta, não ficam sujeitos. Mas já é muito duvidoso se faz parte do apenas em função da grandeza dos rendimentos tributados, objeto do pedido a impugnação desse regime, em si mesmo. mas também em razão da maior diferença do valor do ren- A verdade é que os requerentes não formulam nenhum dimento por referência à remuneração mínima garantida. pedido no sentido de ser apreciada a inconstitucionalidade Contudo, o ponto que parece ser decisivo, e que resulta dos citados artigos 71.º e 72.º, enquanto normas que aco- da conclusão a que já antes se chegou quanto à regra da lhem taxas liberatórias para a tributação dos rendimentos unidade, é que a consideração conjunta da sobretaxa e do aí discriminados. Apenas aludem a esse regime para es- IRS e ao seu efeito agregado sobre a esfera patrimonial dos tabelecerem o confronto entre os “níveis confiscatórios”, contribuintes, mantém, na globalidade do sistema, um su- que atinge a taxa máxima de IRS, e a taxa liberatória. Ou ficiente índice de progressividade. Ou seja, uma sobretaxa seja, em sede do princípio da igualdade e da justiça fiscal, de taxa única conduz, sem dúvida, a uma progressividade utilizam o tratamento que é dispensado aos rendimentos do em menor grau do imposto sobre o rendimento pessoal do capital tributáveis por aquelas taxas como ponto de com- que a que resultaria se a sobretaxa estivesse submetida a paração, para evidenciarem a inequidade das taxas a que taxas marginais progressivas. Mas ela está ainda dentro ficam sujeitos os rendimentos do trabalho e das pensões. 2398 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Parece, deste modo, ser mais consistente com o sentido ficam sujeitos à taxa liberatória de 28% (que concretiza o do pedido considerar que à referência ao regime das taxas pagamento integral e definitivo do IRS através do meca- liberatórias é atribuído um papel apenas fundamentador da nismo da retenção na fonte) e podem, ou não, ser objeto conclusão que se quer tirar quanto à injustiça da taxação de englobamento se for essa a opção dos titulares (n.ºs 1 dos rendimentos do trabalho. É no plano argumentativo, e 6 do artigo 71.º), bem como da tributação das mais-va- para enfatizar a “manifesta falta de equidade na reparti- lias à taxa autónoma de 28% (n.ºs 1 e 4 do artigo 72.º), ção dos sacrifícios entre os rendimentos do trabalho e os por confronto com o tratamento fiscalmente mais agra- rendimentos provenientes de outras fontes”, que se situa a vado dos rendimentos provenientes de salários e pensões. referência aos rendimentos sujeitos a taxa liberatória. Assim, o que aparentemente é pedido ao Tribunal é Assim, em obediência ao princípio do pedido, o Tribunal que compare a diferença de tratamento traduzida na con- considera, no âmbito do presente processo, que não cons- sagração de uma taxa fixa (liberatória ou autónoma) para titui objeto do processo a matéria da constitucionalidade a tributação dos rendimentos de capitais e de mais-valias, dos artigos 71.º e 72.º do CIRS, na medida em que neles por um lado, e no estabelecimento de taxas progressivas se estabelecem taxas liberatórias para a tributação de de- cujo intervalo se situa entre os 14,5% para um rendimento terminados rendimentos. coletável até €7000 e 48% (a que acresce a taxa adicional 112. A questão de constitucionalidade que cumpre de solidariedade entre 2,5% e 5%) para rendimentos co- decidir, nesta parte, é a de saber se é compatível com a letáveis acima dos €80 000. Constituição, concretamente, com o princípio da igualdade 113. Esta é uma comparação inviável. Primeiro, porque na repartição dos encargos públicos e com o princípio da tais taxas não incidem sobre rendimentos apurados da justiça fiscal, que o legislador estabeleça taxas aplicáveis mesma forma; depois, porque sendo diferente a natureza à tributação do rendimento proveniente do trabalho e de das referidas taxas e o modo como operam, não é pos- pensões que podem ser superiores a 50%, enquanto que, sível estabelecer uma comparação baseada no seu valor no que respeita à tributação dos rendimentos de capital, nominal; e ainda porque as taxas em causa correspondem lhes aplica uma taxa única de 28%. a mecanismos com uma lógica de funcionamento diversa Ou seja, o problema é o de saber se é constitucional- (progressiva vs proporcional) e que, por isso, concreti- mente admissível a medida da diferença da carga fiscal zam de modo diferente a distribuição da carga fiscal: as que subjaz ao tratamento diferenciado (quanto às taxas taxas gerais assentam numa lógica de tributação pessoal, aplicáveis) dos rendimentos abrangidos pela incidência enquanto que as taxas liberatórias ou autónomas corres- normal do IRS, por um lado, e dos rendimentos sujeitos a pondem a uma tributação real. taxas liberatórias ou especiais, por outro. Ainda que, em termos empíricos e genéricos, se possa Para poder dar resposta cabal à questão colocada, o concluir pela benevolência das taxas fixas de 28% relati- Tribunal teria primeiro que estabelecer os pontos de com- vamente às taxas gerais do IRS (situadas entre os 14,5% paração entre as diferenças de tributação dos vários ren- e os 48%), não é, em rigor, possível formular um juízo dimentos sujeitos a IRS, para depois encontrar a medida comparativo fiscal entre estas duas realidades tão distin- dessa diferença e finalmente, confrontá-la com o princípio tas, para efeitos de retirar dessa comparação uma medida da igualdade na repartição dos encargos públicos e com o de diferença, sindicável em termos de igualdade e justiça princípio da justiça fiscal. fiscal. Ora, o universo de rendimentos abrangidos pelas taxas Note-se, que as taxas proporcionais, que variam entre liberatórias e especiais dos artigos 71.º e 72.º do CIRS 14,5% e 48%, aplicam-se a rendimentos coletáveis dividi- é tão variado, na natureza e origem desses rendimentos dos por escalões, enquanto que a taxa fixa, proporcional, e nas razões eventualmente subjacentes à sua inclusão de 28% se aplica a todos os rendimentos (de capital e de nessa sede, que não permite agrupar tais realidades num mais-valias) independentemente do seu montante. Se sim- único conjunto para depois o pôr em confronto com os plesmente se baixasse a taxa proporcional máxima de 48% rendimentos, nomeadamente do trabalho e das pensões, (que incide, necessariamente, sobre o mais alto escalão de que estão sujeitos a englobamento obrigatório e às taxas rendimento coletável) e se aumentasse a taxa proporcional gerais do artigo 68.º do CIRS. fixa (liberatória ou autónoma) de 28% (que abrange in- Desde logo, não é possível incluir nesta comparação distintamente todos os montantes de rendimento), não se os rendimentos auferidos por não residentes em território obteria necessariamente uma melhor solução, em termos português, a que se reportam vários números dos artigos de maior justiça e igualdade fiscal. 71.º e 72.º, nem os rendimentos devidos por entidades Em suma, não tendo os requerentes, como vimos, ques- que não tenham aqui domicílio (artigo 72.º, n.º 2), pois a tionado a (in)admissibilidade constitucional de exceções tributação destas realidades não é fiscalmente comparável à tributação geral (tendencialmente única, progressiva e com a tributação dos rendimentos de trabalho e pensões personalizada) dos rendimentos, e mostrando-se inviáveis obtidos em território nacional, por sujeitos aqui residentes. os termos da pretendida comparação, por estarem em causa Da mesma forma, não se afigura que os requerentes pre- taxas inscritas em mecanismos de diferente natureza e tendam aqui questionar o tratamento diferenciado dado, por operatividade, mostra-se impossível encontrar a “medida exemplo, às gratificações auferidas em razão da prestação da diferença” e, consequentemente, decai a invocada in- de trabalho (artigo 72.º, n.º 3), nem pode concluir-se, sem constitucionalidade. mais, que o pretendam fazer quanto à tributação autónoma dos rendimentos prediais (artigo 72.º, n.º 7), pois omitem III – Decisão totalmente essa realidade. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional Do quadro excessivamente impreciso que os requerentes decide: traçam, resulta apenas a ideia de que o elemento reputado inconstitucional é o tratamento mais favorável da tribu- a) Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- tação dos rendimentos de capital (juros, dividendos), que gatória geral, por violação do princípio da igualdade, Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2399 consagrado no artigo 13.º da Constituição da República a partir do qual seriam devidas as contribuições para a Portuguesa, da norma do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, segurança social, não salvaguardando assim aqueles que de 31 de dezembro; recebem subsídios de baixo valor, impôs sacrifícios ma- b) Declarar a inconstitucionalidade consequencial da nifestamente desproporcionados, face aos interesses or- norma do artigo 31.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de de- çamentais visados, a quem a exiguidade dos rendimentos zembro, na medida em que manda aplicar o disposto no auferidos já impõe substanciais provações. artigo 29º dessa Lei aos contratos de docência e de inves- É, pois, a ausência do estabelecimento desse patamar, tigação; fixado segundo critérios de razoabilidade e de paridade c) Declarar a inconstitucionalidade, com força obri- com as outras categorias de cidadãos atingidos por cortes gatória geral, por violação do princípio da igualdade, nos seus rendimentos, que determina a inconstituciona- consagrado no artigo 13.º da Constituição da República lidade da referida norma, por violação do princípio da Portuguesa, da norma do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, proporcionalidade, enquanto princípio estruturante do Es- de 31 de dezembro; tado de direito democrático consagrado no artigo 2.º, da d) Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigató- Constituição. — João Cura Mariano. ria geral, por violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 2.º da CRP, da norma do artigo 117.º, n.º 1, Declaração de voto da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro; Vencido quanto à alínea d) da decisão e quanto aos juízos e) Não declarar a inconstitucionalidade das normas de não inconstitucionalidade contidos na alínea e) da deci- dos artigos 27.º, 45.º, 78.º, 186.º, na parte em que altera os são, relativamente à contribuição extraordinária de solidarie- artigos 68.º, 78.º e 85.º e adita o artigo 68.º-A do Código dade e à redução das deduções à coleta previstas no Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares) do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. e 187.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. § 1.º - Consideração prévia e de ordem geral Lisboa, 5 de abril de 2013. — Carlos Fernandes Cadi- 1. A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro – Lei do lha — Ana Maria Guerra Martins — João Cura Mariano Orçamento do Estado para 2013 - concretiza os compro- [com declaração de voto quanto à decisão da alínea d), que missos de Portugal assumidos no quadro da assistência anexo] — Pedro Machete [vencido quanto às alíneas a), financeira acordada internacionalmente e no âmbito da b) e c) da decisão, nos termos da declaração conjunta; União Europeia em 2011 e pretende retirar consequên- vencido quanto à alínea d) e quanto aos juízos de não cias da declaração de inconstitucionalidade do Acórdão inconstitucionalidade contidos na alínea c) da decisão, re- deste Tribunal n.º 353/2012 relativo à lei do Orçamento lativamente à contribuição extraordinária de solidariedade do Estado para 2012. Além disso, a Lei do Orçamento do e à redução das deduções à colecta previstas no Código do Estado para 2013 toma em consideração a modificação das IRS, nos termos da declaração individual] — Maria João condições macroeconómicas, para pior, ocorrida em 2012, Antunes [vencida quanto às alíneas a), b) e c) da Decisão, condições essas que continuaram a sofrer uma evolução pelas razões constantes da declaração conjunta anexada] negativa no período posterior à apresentação da proposta — Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida parcialmente do Orçamento para 2013 e durante o primeiro trimestre nos termos da declaração junta) — José Cunha Barbosa da respetiva execução. (vencido parcialmente nos termos da declaração conjunta O presente acórdão não ignora estes desenvolvimen- que subscrevi e da declaração individual que junto) — Ca- tos. Contudo, faz relevar principalmente o interesse pú- tarina Sarmento e Castro [acompanhei a decisão na parte blico premente na consecução das metas quantitativas no em que declara a inconstitucionalidade das normas dos que respeita ao défice orçamental, sem retirar, depois, as artigos 29.º, 77.º e 117.º, n.º 1; fiquei parcialmente vencida inelutáveis consequências para a limitação da liberdade quanto à norma do artigo 31.º e quanto à norma do artigo conformadora do legislador que decorrem do objetivo 186.º (na alteração aos artigos 78.º e 85.º do CIRS); fiquei da consolidação orçamental a prosseguir naquele quadro vencida relativamente às normas dos artigos 27.º e 78.º, nos normativo e nas condições impostas pela nova conjuntura termos da declaração de voto junta] — Maria José Rangel económica. Isto é, o acórdão não discute – e bem – a “es- de Mesquita (vencida parcialmente nos termos da decla- tratégia escolhida [e] os índices de correção orçamental a ração de voto anexa) — Fernando Vaz Ventura [vencido que o Estado se vinculou internacionalmente”, afirmando quanto ao juízo constante da alínea e) da decisão, na parte mesmo que “outras opções de base, quanto à política de em que se decidiu não declarar a inconstitucionalidade consolidação orçamental, são teoricamente admissíveis, das normas constantes dos artigos 27.º e 78.º da Lei do [m]as, justamente, esse é o domínio da definição das linhas Orçamento de Estado para 2013, nos termos da declaração de atuação política, sujeito a controvérsia e debate nas de voto junta] — Maria Lúcia Amaral [vencida quanto às instâncias próprias, e reservado ao legislador democrati- alíneas a), b) e c) da decisão, nos termos da declaração camente legitimado”. Aceita, portanto, que o fim político conjunta] — Vítor Gomes [vencido quanto às alíneas a), escolhido é consentâneo com a Constituição. Contudo, b), c) e d) da decisão. Quanto à alínea d), aderindo, na depois, não problematiza a realidade que justifica a Lei do Orçamento do Estado para 2013 e a que a mesma Lei parte correspondente ao essencial da declaração de voto do se destina; limita-se a descrever os seus traços essenciais. Sr. Cons. Pedro Machete] — Joaquim de Sousa Ribeiro. Refere, é certo, a novidade da situação; mas não explicita Declaração de voto as reapreciações e novas ponderações que tal novidade impõe, face às avaliações e ponderações subjacentes aos Votei a declaração de inconstitucionalidade da norma Acórdãos n.os 396/2011 e 353/2012. constante do artigo 117.º, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Julgo ainda que o acórdão não faz uma leitura integrada Dezembro, por entender que o legislador ao não estabele- do programa orçamental para 2013 nem o compreende cer, ao contrário do que fez relativamente aos pensionistas como um todo dotado de coerência interna em que cada e aos “funcionários públicos”, um patamar quantitativo medida, para além da sua identidade própria, tem um signi- 2400 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 ficado e impacte direto e imediato quanto às possibilidades referência ao valor do produto interno bruto (PIB), de 4,5% de alcançar a meta quantitativa definida para o défice. e 2,5% (por contraposição aos iniciais de 3% e de 2,3%). A necessidade de compatibilização prática dos impe- Já este ano, em março, e na sequência da sétima avaliação rativos, entre si conflituantes nas presentes condições, de regular, foram fixados novos limites para o défice orçamental «garantir a independência nacional e criar as condições dos anos 2013, 2014 e 2015: respetivamente, 5,5%, 4,0% e económicas e sociais que a promovam» e de «promover o 2,5%. Como se pode ler na Declaração da CE, do BCE e bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real do FMI Sobre a Sétima Missão de Avaliação em Portugal: entre os portugueses, bem como a efetivação dos direitos « O crescimento real do PIB diminuiu acentuada- económicos e sociais» (cfr. as alíneas a) e d) do artigo 9.º mente no último trimestre de 2012, tendo o PIB real da Constituição) reduz muito significativamente o leque decaído 3,2 % em 2012. As projeções apontam agora de opções do legislador. Em meu entender, e pelas razões para que a atividade económica decresça 2,3 % em adiante referidas, sob pena de uma menor fundamentação 2013 […], vindo a crescer 0,6 % em 2014. Refletindo dos seus juízos de inconstitucionalidade e uma menor con- a redução da atividade, o desemprego poderá atingir um sistência dos mesmos face à realidade material apreciada, máximo superior a 18 %. impunha-se que o Tribunal explicitasse claramente e com As perspetivas de crescimento mais fracas exigem referência à presente realidade constitucional os pressu- um ajustamento da trajetória do défice orçamental. O postos em que assentam as suas próprias ponderações e défice orçamental atingiu 4,9 % do PIB em 2012. O tra- avaliações nos casos em que as mesmas se afastam das tamento estatístico de determinadas transações, tal como opções feitas pelo legislador. Não tinha – nem obviamente a concessão dos aeroportos (ANA), resultará porém podia fazê-lo - de se lhe substituir; mas, tratando-se de uma num défice nominal mais elevado [o valor reportado ao lei orçamental vinculada à consecução de um determinado Eurostat foi de 6,4% do PIB – e este é, portanto, o ponto resultado quantitativo em matéria de défice, o afastamento real de partida para o ajustamento orçamental em 2013]. das escolhas feitas pelo legislador exigiria a demonstração Embora o Governo esteja empenhado em respeitar uma da evidência da sua inadmissibilidade constitucional no trajetória em matéria de despesas amplamente coerente mencionado contexto normativo e económico. Não foi, com o ajustamento orçamental estrutural, conforme todavia, e como referido, esse o caminho trilhado pelo previsto anteriormente, um crescimento inferior e níveis acórdão, que se bastou com um enunciado meramente des- de desemprego mais elevados reduzirão as receitas e critivo das diferentes condicionantes sem as ponderar sufi- aumentarão as prestações sociais. A fim de permitir o cientemente nos seus juízos de inconstitucionalidade. funcionamento de estabilizadores orçamentais auto- 2. Em 2011, confrontado com uma pressão crescente máticos, o Governo solicitou – e as equipas da CE, do nos mercados financeiros que conduziu a uma forte subida BCE e do FMI concordaram – a revisão dos objetivos dos spreads da sua dívida soberana, Portugal tornou-se em matéria de défice de 4,5 % para 5,5 % do PIB em incapaz de se refinanciar a taxas compatíveis com a sus- 2013, e de 2,5 % para 4 % do PIB em 2014. O objetivo tentabilidade orçamental a longo prazo. Paralelamente, o em matéria de défice para 2015 (2,5 % do PIB) ficará setor bancário nacional, fortemente dependente do finan- abaixo do limite de 3 % do Pacto de Estabilidade e ciamento externo, especialmente da área do euro, viu-se Crescimento cada vez mais afastado do financiamento pelo mercado. Os novos objetivos em matéria de défice serão apoia- Perante tal grave perturbação económica e financeira, dos por um esforço de consolidação permanente, bem Portugal solicitou formalmente assistência financeira à orientado e baseado na despesa. O Governo está a proce- União Europeia, aos Estados-Membros cuja divisa é o der a uma revisão completa e transparente das despesas euro e ao Fundo Monetário Internacional (FMI), tendo públicas a fim de identificar possíveis poupanças capa- em vista apoiar um programa de políticas para restaurar a zes de permitir o cumprimento os objetivos em matéria confiança e permitir o regresso da economia a um cresci- de défice para 2013-2014. Estas medidas visam a ra- mento sustentável e, desse modo, salvaguardar a estabili- cionalização e modernização da administração pública, dade financeira. Em 3 de maio de 2011, o Governo e uma a melhoria da sustentabilidade do sistema de pensões missão conjunta da Comissão, do FMI e do Banco Central e maiores reduções de custos em todos os ministérios. Europeu (BCE) chegaram a acordo relativamente a um Para consolidar a credibilidade da trajetória revista do vasto programa de políticas para três anos (até meados de défice orçamental, o Governo está empenhado em adotar 2014), a estabelecer num Memorando sobre as Políticas e publicar nas próximas semanas uma versão detalhada Económicas e Financeiras (MEFP) e num Memorando do quadro orçamental de médio prazo, permitindo assim de Entendimento sobre as Condicionalidades da Política a conclusão formal da presente avaliação.» Económica (o «Memorando de Entendimento»). Tal pro- grama de políticas económicas e financeiras – o Programa A consolidação orçamental é, por outro lado, instru- de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) – é ava- mental relativamente à contenção e diminuição da dívida liado trimestralmente e exige um esforço continuado e pública. Recorde-se que o défice orçamental de um dado progressivo de consolidação orçamental tendo em vista ano tem de ser financiado por uma de duas vias: alienação determinadas metas quantitativas. As várias parcelas do de património ou dívida pública. Esta última, segundo a apoio financeiro acordado são entregues somente no caso 1.ª Notificação de 2013 realizada pelo Instituto Nacional de o juízo conclusivo de cada avaliação ser positivo. de Estatística no âmbito do «Procedimento por Défices Ex- Depois de uma primeira revisão em alta dos valores ini- cessivos», divulgada em 28 de março de 2013 (e disponível ciais operada em setembro de 2012, na sequência da quinta em http://www.ine.pt/xportal/xmain ), estima-se que tenha avaliação regular realizada pela missão conjunta da Comis- ascendido em 31 de dezembro de 2012 a 204 485 milhões são, do FMI e do BCE (e posteriormente aprovados pelo Eu- de euros (o equivalente a 123,6% do PIB; mais 19 245 mi- rogrupo e pelo ECOFIN), os valores daquelas metas fixados lhões de euros do que no final de 2011; a estimativa para para os anos de 2013 e 2014 foram, respetivamente, e com aquele ano de 2012 consignada no Quadro II.2.3. do Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2401 Relatório do Orçamento do Estado para 2013 , p. 44, era Do lado da receita, prevê-se no citado Quadro, para de 119,1% do PIB…). Correspondentemente, o défice or- 2013, um aumento das receitas fiscais e das contribuições çamental relevante em termos de procedimento por défice sociais. Mas a verdade é que, não obstante o aumento de excessivo, não obstante todo o esforço já realizado, evo- impostos verificado em 2011, em 2012 as receitas fiscais luiu, como referido, de 4,4% em 2011, para 6,4% em 2012 decresceram. E o mesmo deverá suceder com as contribui- (v. a mencionada Notificação). E o custo daquela dívida ções sociais, em virtude do expectável aumento do desem- – traduzido no valor dos juros pagos aos credores - não é prego. Tal diminuição das receitas fiscais já foi, de resto, negligenciável: 7,29 mil milhões de euros em 2012 (mais confirmada pelo Instituto Nacional de Estatística (a quebra cerca de 300 milhões de euros do que no ano anterior). indicada é de 3,669 mil milhões de euros – cfr. o relatório Isto não significa que o aludido esforço de consolidação intitulado Principais Agregados das Administrações Públi- não tenha produzido até à data os seus frutos. Aliás, o Re- cas, divulgado também em 28 de março de 2013 e igual- latório do Orçamento do Estado para 2013, p. 43, dá conta mente disponível em http://www.ine.pt/xportal/xmain). disso mesmo: “em termos de consolidação orçamental, o Esta situação é ainda agravada pela revisão em baixa do ajustamento tem sido substancial, tendo-se vindo a obter cenário macroeconómico feita na sequência da já citada progressos na direção do equilíbrio de médio prazo. Com 7.ª avaliação: a contração do PIB é agora estimada em 2,3% efeito, o défice estrutural deverá diminuir cerca de 4,5 p.p. (e não 1%); e a taxa de desemprego em 18,2% (contra os em apenas dois anos (2011 e 2012), reduzindo-se cerca de anteriores 16,4%). No tocante à meta para o défice orça- metade. A redução da despesa pública, em particular da mental de 2013, estas últimas alterações são acomodadas, despesa corrente primária, tem tido um papel importante como referido, pelo novo valor permitido de 5,5% do PIB. no prosseguimento deste objetivo (Gráfico II.2.2.)” (itáli- 3. É perante estes dados da realidade que, do ponto de cos aditados). Com efeito, o saldo primário em 2010 era vista jurídico-constitucional, interessa relevar como fatores de –7% do PIB e, para 2012, o citado Relatório faz uma delimitadores da liberdade de conformação do legislador, estimativa do mesmo saldo de apenas – 0,8%. Só que, tendo em conta o princípio da construção e aprofundamento para a contabilização da dívida pública, relevam também da União Europeia e a própria relevância interna do direito a componente cíclica e os juros que se vão vencendo. internacional, incluindo o da citada União (respetivamente, No que se refere à estratégia de consolidação orçamental artigos 7.º, n.º 5, e 8.º, ambos da Constituição): (i) o princí- para 2013, o acórdão dá conta dos pressupostos em que as- pio da cooperação leal com a União Europeia e os demais sentou a preparação do Orçamento para 2013 - e que não con- Estados-membros (artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União sideram os ajustamentos feitos na sequência da mencionada Europeia), em especial no tocante ao objetivo da estabili- sétima avaliação regular: o intencionado efeito agregado dade da «Zona Euro»; e (ii) o reconhecimento normativo da consolidação de valor correspondente a 3,2% do PIB é expresso no próprio quadro da União de situações em que devido, em larga medida, ao aumento da receita: 4,3124 mil um Estado membro se encontre em dificuldades devidas milhões de euros (2,6% do PIB), contra 1,0256 mil milhões a ocorrências excecionais que o mesmo Estado-membro de euros (0,6% do PIB) do lado da despesa (cfr. também não possa controlar justificativo de medidas excecionais o Quadro II.3.1. do Relatório do Orçamento do Estado (cfr. os artigos 122.º, n.º 2, 123.º e 125.º, todos do Tratado para 2013, p. 47). De salientar ainda a necessidade de sobre o Funcionamento da União Europeia). encontrar medidas substitutivas daquelas que o Tribunal Na verdade, e como resulta dos Considerandos 3, 4 e Constitucional declarou inconstitucionais no seu Acórdão 5 do Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho, de n.º 353/2012. A esse respeito, o Governo diz o seguinte (cfr. 11 de maio de 2010 – o instrumento criador do Mecanismo o Relatório do Orçamento do Estado para 2013, p. 46): Europeu de Estabilização Financeira, a ativar no âmbito «A solução do Governo nesta matéria assenta numa de um apoio conjunto União Europeia/FMI, e ao abrigo abordagem abrangente que tem em conta as implicações do qual foi aprovada a assistência financeira a Portugal do princípio da igualdade na repartição dos encargos pelas Instituições da União Europeia (cfr. a Decisão de públicos. Neste contexto, será reposto 1 subsídio aos Execução n.º 2011/344/UE, do Conselho, de 30 de maio de funcionários públicos e 1,1 subsídios aos aposentados 2011) – a crise financeira mundial e a recessão económica e reformados. O aumento de despesa para o Estado que atingiram o mundo a partir de 2008 afetaram grave- que resulta destas reposições será compensado por mente o crescimento económico e a estabilidade financeira medidas de carácter fiscal. Estas medidas visam delibe- e originaram uma acentuada deterioração das situações de radamente uma distribuição mais equitativa no esforço défice e de dívida dos Estados-membros da área do euro, de consolidação orçamental entre i) sector público e conduzindo a uma grave deterioração das condições de em- sector privado, por um lado; e entre ii) rendimentos do préstimo em vários desses Estados-Membros; tal situação trabalho e rendimentos de capital, por outro. A repartição – caracterizada como excecional e como escapando ao con- do esforço entre o sector público e o sector privado será trolo dos Estados-membros - poderia constituir uma séria alcançada por via dos impostos diretos, com particular ameaça para a estabilidade, unidade e integridade de toda incidência no IRS, enquanto a repartição do esforço a área do euro se não se lhe pusesse termo urgentemente. entre rendimentos do trabalho e do capital será garantida O PAEF constitui, precisamente, e com referência a pela introdução de elementos adicionais de tributação Portugal, o meio destinado a tal fim. O mesmo concretiza sobre o capital e o património.» (itálicos aditados) as medidas especificadas nos n.os 5 a 8 do artigo 3.º da mencionada Decisão n.º 2011/344/UE, do Conselho. A Importa a este respeito ter presente que, segundo os existência daquele Programa justifica-se, por conseguinte, dados constantes do Quadro III.1.1. do mesmo Relatório, em virtude de uma situação ou estado de emergência finan- p. 90, a despesa pública prevista para 2013 corresponde ceira, expressamente reconhecido como tal, e que ameaça a 46,8% do PIB (dos quais mais de 70% correspondem a simultaneamente a economia e finanças portuguesas e a despesas com pessoal e prestações sociais - isto é, cerca estabilidade, unidade e integridade da própria «Zona Euro» de 33% do PIB é afetado a estas duas rubricas). globalmente considerada. Permanece válido, assim, para 2402 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 as diferentes medidas de estabilização orçamental que dirigem. E, em especial, no que se refere à Constituição integram o mencionado Programa o que este Tribunal e à fiscalização do seu cumprimento por parte dos órgãos afirmou em relação às medidas do PEC (2010-2013) no do poder político, a cargo do Tribunal Constitucional, seu Acórdão n.º 396/2011 (cfr. o n.º 5): muito particularmente quando está em causa uma Lei do Orçamento do Estado, importa ter bem presentes as dife- « [Constituem a] resposta normativa a uma conjun- rentes responsabilidades e possibilidades de cada instância tura excecional, que se pretende corrigir com urgência quanto à avaliação e prognose de dinâmicas próprias da e em prazo o mais breve possível, para padrões de nor- realidade constitucional. malidade.» Nessa perspetiva, e com referência ao caso vertente, mantém-se inteiramente atual, mas agora como posição de É, aliás, esse o quadro expressamente assumido no Re- princípio, aquela que o Tribunal Constitucional assumiu latório do Orçamento do Estado para 2013, em ordem a no seu Acórdão n.º 396/2011 (cfr. o n.º 8): justificar as diferentes medidas de consolidação orçamen- tal constantes da Lei do Orçamento do Estado para 2013 « [À] situação de desequilíbrio orçamental e à apre- (cfr. pp. 39 e 40): ciação que ela suscitou nas instâncias e nos mercados financeiros internacionais são imputados generaliza- « [N]o momento em que entramos no segundo ano damente riscos sérios de abalo dos alicerces (senão, da execução do PAEF, e quando já decorreu mais de mesmo, colapso) do sistema económico-financeiro metade do período em que o Estado Português se viu nacional, o que teria também, a concretizar-se, con- dependente do financiamento dele resultante, a alter- sequências ainda mais gravosas para o nível de vida nativa que neste momento se coloca ao País é simples: dos cidadãos. As reduções remuneratórias [- mas o continuar a percorrer, até ao termo de vigência do PAEF, mesmo vale para as demais medidas de consolidação a via difícil da consolidação orçamental, a qual inevita- orçamental -] integram-se num conjunto de medidas velmente envolve sacrifícios para todos os Portugueses, que o poder político, atuando em entendimento com mas com a certeza, porém, de que o País deixará, a organismos internacionais de que Portugal faz parte, re- breve trecho, de carecer de ajuda externa e recuperará, solveu tomar, para reequilíbrio das contas públicas, tido assim, a sua plena autonomia na condução da sua polí- por absolutamente necessário à prevenção e sanação de tica, que naturalmente assenta na sua sustentabilidade consequências desastrosas, na esfera económica e social. económico-financeira; ou, pelo contrário, descurar as São medidas de política financeira basicamente conjun- medidas de consolidação orçamental e regressar ao tural, de combate a uma situação de emergência, por que ponto de partida, da insolvência iminente do Estado optou o órgão legislativo devidamente legitimado pelo Português. Esta última hipótese, que não pode ser con- princípio democrático de representação popular. figurada como opção viável, esvaziaria de conteúdo e de Não se lhe pode contestar esse poder-dever. Como sentido todos os esforços e os enormes sacrifícios até ao se escreveu no Acórdão n.º 304/2001: momento assumidos pelos Portugueses, os quais teriam assim sido em vão, ao mesmo tempo que conduziria, “ Haverá, assim, que proceder a um justo balancea- seguramente, a sacrifícios bem superiores. mento entre a proteção das expetativas dos cidadãos [e Acresce ainda que, conforme foi salientado nos rela- – acrescentar-se-á - as demais exigências] decorrentes tórios dos Orçamentos do Estado para 2011 e 2012, da do princípio do Estado de direito democrático e a liber- possibilidade de levar a bom termo o PAEF e, conse- dade constitutiva e conformadora do legislador, também quentemente, da adoção das medidas propugnadas pelo ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, Governo, depende também, em primeira linha, a própria inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade manutenção e sustentabilidade do Estado social. (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções Torna-se assim evidente que, subjacente às medi- jurídicas às realidades existentes, consagrando as mais das de consolidação orçamental propostas para 2013, acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que numa conjuntura económico-financeira de contornos sejam ‘tocadas’ relações ou situações que, até então, cuja excecionalidade é claramente demonstrada pela eram regidas de outra sorte”.» necessidade de ajuda internacional a que o País se viu, e continua a ver, forçado a recorrer, está a salvaguarda Tal posição não pode deixar de implicar para o Tribunal de valores e princípios estruturantes da ordem consti- Constitucional uma atitude de prudência na apreciação das tucional portuguesa. medidas que lhe foram submetidas, a consciencialização […A]s medidas agora propostas assumem-se como dos limites funcionais da jurisdição constitucional e a pon- a única opção que garante a prossecução do objetivo deração das consequências da eventual rejeição daquelas traçado, tendo em vista o cumprimento do limite de medidas, incluindo a consideração das alternativas dispo- 4,5% do PIB para o défice orçamental, satisfazendo, ao níveis. Decidindo no sentido da inconstitucionalidade de mesmo tempo, as exigências dos princípios da igual- alguma das medidas em causa, impõe-se ao Tribunal um dade, da proporcionalidade e da proteção da confiança.» acrescido ónus de fundamentação em que os parâmetros (itálico aditado) da avaliação e a ponderação dos pressupostos e das conse- quências da sua decisão sejam devidamente explicitados. Decerto que o quadro de emergência descrito não tem, O mesmo ónus é ainda agravado pela posição assumida por si, força normativa: num Estado de Direito não vale pelos órgãos do poder político – Governo e Assembleia a máxima salus populi suprema lex esto nem são os fins da República – no quadro de compromissos relevantes do que legitimam os meios. Contudo, é igualmente uma exi- ponto de vista do direito internacional e do direito da União gência da própria normatividade – da força normativa Europeia no sentido de o «pacote de medidas» de natureza das normas jurídicas - que a sua interpretação e aplicação económico-financeiras objeto do programa orçamental para tomem em linha de conta a realidade a que as normas se 2013 corresponder ao meio indispensável à consecução dos Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2403 objetivos de consolidação orçamental para este ano – o dito saldo da balança corrente e de capital foi em 2012, e pela «pacote» é, na expressão Relatório do Orçamento do Estado primeira vez em muitos anos, positivo: 0,8% do PIB), no para 2013, “a única opção que garante” tal desiderato. final de 2012 a dívida externa líquida portuguesa situou-se 4. Decorre do exposto supra no número 2, e muito em em 164,6 mil milhões de euros, o equivalente a 99,1 % do PIB particular do cenário macroeconómico aí referido - e que (12,8 pontos percentuais acima do observado no final de 2011). é aquele que sustenta do ponto de vista material as opções Este valor, em si mesmo, é significativo a vários títulos. do legislador -, não ser indiferente proceder à consolidação Em primeiro lugar, ocorreu durante demasiado tempo orçamental pelo lado da receita, aumentando-a, ou pelo um excesso do consumo sobre a produção, um excesso de lado da despesa, diminuindo-a. A diferença não é nem despesa que teve de ser financiado por dívida (argumento apenas contabilística nem meramente formal. E este é um do excesso de consumo ou do sobreendividamento). Em dado a ter em conta na avaliação jurídico-constitucional das segundo lugar, o nível de endividamento líquido face ao diferentes medidas de estabilização orçamental previstas exterior comprova a dependência de Portugal relativamente na Lei do Orçamento do Estado para 2013, uma vez que, ao financiamento externo: o País, antes de concluir o ajus- sem pôr em causa o objetivo da consolidação, frequen- tamento a que se comprometeu internacionalmente, e de temente a rejeição de uma medida do lado da despesa só recuperar parte significativa da sua capacidade líquida de poderá ser compensada pelo acréscimo de medidas do financiamento, só pode continuar a funcionar cumprindo lado da receita – sendo, portanto, a liberdade de escolha todas as suas tarefas constitucionais, mesmo que com do legislador muito reduzida. De resto, esta preocupação sacrifícios acrescidos, desde que continue a obter finan- torna-se ainda mais premente, tendo em conta a estratégia ciamentos provenientes do exterior. Depois, a evolução de consolidação orçamental subjacente à Lei do Orçamento negativa ao longo dos últimos anos só foi possível devido do Estado para 2013: como referido, o intencionado efeito a um crescimento económico muito débil, quase anémico. agregado da consolidação de valor correspondente a 3,2% Em quarto lugar, a conjugação dos três aspetos anteriores do PIB é feito predominantemente do lado da receita. Isto justifica as dúvidas dos credores internacionais quanto significa que a rejeição de medidas de consolidação do à real capacidade da «economia portuguesa» de «pagar lado da despesa, compensáveis apenas por medidas do aquilo que deve» (argumento da insustentabilidade da lado da receita tem necessariamente um acrescido impacte dívida externa) – circunstância que, por sua vez, explica negativo na consistência da mencionada estratégia e, por o aumento dos spreads e as dificuldades em obter finan- isso, na coerência interna daquela Lei. ciamento nos mercados sem apoio institucional externo (o De resto, a eficácia orçamental e a própria eficiência que vale sobretudo para o Estado, mas, como se viu, em económica de cada uma daquelas duas vias é significati- 2011 quando foi necessário pedir ajuda financeira externa, vamente diferente. E juridicamente também é diferente também diz respeito aos bancos). Finalmente, a inversão o enquadramento constitucional da posição do Estado da trajetória de crescimento da dívida externa exige que enquanto empregador, prestador ou titular do poder tri- a economia cresça e que a balança corrente e de capital butário (a que, de resto, o acórdão não foi insensível, pelo apresente saldos positivos (segundo estimativas do FMI menos no plano conceptual). publicitadas na imprensa portuguesa, um crescimento do O Estado controla a incidência e a taxa dos tributos, mas PIB da ordem dos 2% combinado com um saldo externo já não a sua coleta, uma vez que esta depende, em grande de cerca de 5% do PIB). medida, da intensidade da atividade económica (argumento A consequência que se impõe retirar desta análise é a da eficácia). Como se acentua no acórdão, a propósito da de que na atual crise financeira que Portugal atravessa há redução remuneratória dos trabalhadores da Administração aspetos conjunturais e aspetos estruturais. Conjuntural Pública, “o que distingue as verbas despendidas com as foi – e continua a ser - a incapacidade do País se finan- remunerações dessa categoria de trabalhadores [- tal como ciar autonomamente nos mercados. Porém, a necessidade sucede com outras rubricas da despesa pública corrente, de inverter a trajetória de endividamento – e, portanto, poderá acrescentar-se -] é o seu impacto certo, imediato de reduzir drasticamente o consumo público e privado, e quantitativamente relevante nas despesas correntes do ajustando-o à real capacidade produtiva – é estrutural, no Estado”. Em segundo lugar, a receita fiscal traduz-se numa sentido de que não é sustentável continuar ou retomar o ca- diminuição do rendimento disponível dos particulares e, minho seguido até 2011. Daí ser pertinente apreciar muitas mesmo que tal receita venha a ser afetada a despesas com das medidas que na justificação da Lei do Orçamento do pessoal e com prestações sociais, aumentando desse modo Estado para 2013 – o já aludido Relatório do Orçamento a procura interna (e, assim, contribuindo para a dinami- do Estado para 2013 - são apresentadas como «medidas zação da economia por via do aumento do consumo), a excecionais de estabilidade orçamental» ou como «medidas verdade é que, por isso mesmo, e numa medida muito conjunturais», não apenas como tal, mas, prospectiva- significativa, a poupança indispensável ao investimento mente, enquanto medidas de caráter mais duradouro ou, não deixará de ser prejudicada (argumento da afetação da porventura, mesmo estrutural. E, pelo menos prima facie, a poupança). Finalmente – e esse é o aspeto mais crítico e passagem pelo crivo da admissibilidade estrutural imporá, específico da crise em que nos encontramos – está em causa até por maioria de razão, a sua aceitação temporária durante na presente situação também a sustentabilidade da própria o período do exercício orçamental. dívida externa portuguesa, de que a dívida pública é uma 5. Assim, por exemplo, no que se refere à manutenção componente não negligenciável (aquela dívida inclui, além da redução remuneratória referente aos trabalhadores da da componente imputável ao Estado, a dívida dos bancos, Administração Pública (artigo 27.º da Lei do Orçamento das empresas e de todos os particulares). do Estado para 2013), concordando embora com o juízo de Segundo a Nota de Informação Estatística do Banco de não inconstitucionalidade do acórdão, não me parece que Portugal, de 21 de fevereiro de 2013 (disponível em http:// o mesmo, em sede de avaliação do princípio da igualdade, www.bportugal.pt/EstatisticasWEB/ ), sem prejuízo da evo- na vertente da igualdade proporcional, se mostre funda- lução positiva ao nível da capacidade de financiamento (o mentado de modo consequente. 2404 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Desde logo, porque o «argumento da eficácia imediata Estado para 2013 que consagra uma «contribuição sobre das medidas de redução salarial» conserva – se é que não vê prestações de doença e de desemprego». reforçada - a sua pertinência, pelas razões indicadas supra 1. O acórdão declarou inconstitucional o citado ar- no número 4, e que não se reconduzem a uma urgência, tigo 117.º, n.º 1, em virtude de o mesmo não conter “uma por assim dizer, «pontual»; a urgência em causa é a que qualquer cláusula de salvaguarda que impeça que os mon- decorre da necessidade de regressar a uma certa «normali- tantes pecuniários correspondentes aos subsídios de doença dade financeira» caracterizada pela desnecessidade de uma e de desemprego, por força da dedução agora prevista, quase-tutela em que a «libertação» periódica de parcelas possam ficar abaixo do limite mínimo que o legislador de um apoio financeiro pré-definido está condicionada a fixou, em geral [entenda-se na legislação específica sobre avaliações positivas. estas duas prestações], para o conteúdo da prestação devida Depois porque, sob pena de remeter o legislador exclu- para qualquer dessas situações”. Porém, o acórdão reco- sivamente para a via fiscal e de inviabilizar, pelo menos no nhece igualmente não só que aquela redução corresponde curto e médio prazo, a redução da rubrica «despesas com a uma “medida excecional, de caráter transitório”, como pessoal» no total da despesa pública, é inevitável que o “o cumprimento do programa constitucional de proteção legislador nas atuais circunstâncias se socorra, em alguma na doença e no desemprego, depende, em cada momento medida, da diminuição das remunerações dos trabalhadores histórico, de fatores financeiros e materiais, sendo tarefa da Administração Pública. Com efeito, não só as mesmas do legislador definir o elenco das situações que carecem de remunerações representam encargos públicos, como não proteção e o conteúdo do correspondente direito social”. E, é possível a curto ou médio prazo – e provavelmente nem se assim é, não pode considerar-se, à partida, constitucio- sequer é desejável – utilizar, em relação àqueles trabalhado- nalmente ilegítimo um retrocesso em relação a anteriores res, um mecanismo com lógica idêntica à do despedimento decisões político-legislativas. coletivo, aplicável no âmbito das relações de trabalho de Desde logo, pelas razões enunciadas supra no § 1.º, direito privado. A Administração do Estado tem responsa- não posso concordar com o juízo de inconstitucionalidade bilidades e tarefas que a diferenciam qualitativamente de formulado, porquanto o que está em causa no preceito em organizações com escopo lucrativo como as empresas, que apreço é precisamente a definição legislativa, com caráter podem e devem ajustar permanentemente a sua dimensão e temporário e excecional, de novos valores – incluindo no- âmbito de atividades, de modo a maximizarem o seu lucro. vos valores mínimos – mais reduzidos para aquelas duas Por isso, o Estado e os seus serviços não podem ser geri- prestações do sistema previdencial geral. dos como empresas. Daqui decorre, como consequência Será que, se em vez de consagrada num artigo autónomo lógica, que a situação de um trabalhador da Administração da Lei do Orçamento do Estado para 2013 – como acontece Pública e a de um trabalhador com vínculo laboral privado, com o artigo 117.º - tal opção legislativa tivesse sido objeto em pleno emprego, e com a mesma capacidade de ganho, de uma alteração aprovada pela mesma Lei orçamental ao não é comparável, contrariamente ao que é assumido no regime legal específico de cada uma daquelas duas pres- acórdão. Do exposto decorre também que a imposição de tações, a questão de constitucionalidade seria diferente? sacrifícios mais intensos aos trabalhadores que exercem Ou ainda: deverá entender-se que os valores das mesmas funções públicas pode ser justificada por fatores macroe- prestações não podem ser fixados por um determinado conómicos relacionados com a necessidade imperiosa de período de tempo? reduzir ou financiar a despesa pública, prevenindo desse Creio que a resposta a qualquer uma destas interrogações modo o recurso à via fiscal, tida como inconveniente por é negativa, tendo em conta que está em causa a determina- agravar a recessão económica e o aumento do desemprego ção legal do conteúdo de direitos sociais, que “depende, em – como sucedeu precisamente nas leis orçamentais refe- cada momento histórico, de fatores financeiros e materiais”, rentes a 2011, 2012 e 2013. e, como referido, por ser assim, não pode considerar-se, Finalmente, também não compreendo por que se consi- à partida, constitucionalmente ilegítimo um retrocesso dera que o Governo não «executou» o Acórdão n.º 353/2012 em relação a anteriores decisões político-legislativas. – que expressamente admitiu a possibilidade de alguma 2. Por outro lado, as duas prestações em análise corres- diferenciação entre trabalhadores do setor público admi- pondem a aspetos parcelares de um regime de proteção nistrativo e do setor privado – em virtude de ter conju- social correspondente ao sistema previdencial geral, que gado a diminuição de remunerações dos trabalhadores da não está vocacionado para satisfazer o direito a uma exis- Administração Pública com um aumento da carga fiscal tência condigna, mas antes substituir parcialmente e mitigar aplicável a todos os cidadãos. Pode decerto discutir-se a a perda de remuneração nas eventualidades de doença e medida do sacrifício imposto aos primeiros, mas o tipo de desemprego. Aquele direito – que corresponde a um co- solução em si mesma considerada parece-me uma resposta rolário da dignidade da pessoa humana - é assegurado, na ou reação legítima em face do mencionado Acórdão; não sua vertente positiva, fundamentalmente pelos diversos representa necessariamente (ou objetivamente) um “en- componentes do sistema de proteção social de cidadania torse ao princípio da igualdade de contribuição para os previsto no artigo 26.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de encargos públicos”. Tudo dependerá da medida do sacri- 16 de janeiro – Lei de Bases da Segurança Social. fício adicional imposto (e, sobre esta, v. a declaração de 3. Finalmente, no que se refere à apreciação do ar- voto conjunta relativa ao artigo 29.º da Lei do Orçamento tigo 117.º, n.º 1, da Lei do Orçamento do Estado para do Estado para 2013). 2013 à luz do princípio da proporcionalidade, é, desde § 2.º - Declaração referente à alínea d) da decisão: logo, manifesto verificar-se o requisito da adequação: a a não inconstitucionalidade do artigo 117.º, n.º 1, da Lei redução do valor das prestações em causa é idónea a con- n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (contribuição sobre tribuir para o esforço de diminuição da despesa pública. prestações de doença e desemprego) Já quanto à razoabilidade, e uma vez que estão em causa Vencido quanto ao juízo de inconstitucionalidade rela- reduções percentuais dos valores de prestações que podem, tivamente ao artigo 117.º, n.º 1, da Lei do Orçamento do eles próprios, ser fixados a um nível mais baixo, não creio Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2405 que exista evidência de que aquelas reduções sejam exces- pessoas – as que se encontram em situação de reforma ou sivas. Acresce que a poupança que se estima associada à similar – que, tendo cumprido as suas obrigações contribu- diminuição do valor de tais prestações de que dá conta a tivas, contavam agora com as prestações correspondentes. Nota enviada pela Presidência do Conselho de Ministros E, ao fazê-lo, para além de contrariar direitos definidos de a este Tribunal, a título de resposta aos diversos pedidos acordo com a lei anterior, a CES quebra a relação de cone- de fiscalização da Lei do Orçamento do Estado para 2013 xão entre a contribuição e o benefício. Com efeito, ainda - 153 milhões de euros (cfr. p. 3) – aponta no sentido de que num sistema assente na repartição possa não existir o interesse orçamental prosseguido ser suficientemente uma rigorosa ou proporcional correlação entre o montante importante para justificar a medida. da contribuição e a perceção de uma futura pensão, a con- § 3.º - Declaração referente à alínea e) da decisão: a tribuição é sempre a contraprestação, o pressuposto causal inconstitucionalidade do artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, e a medida do benefício. de 31 de dezembro (contribuição extraordinária de soli- No quadro da CES não é isso que se verifica: o valor dariedade) da pensão auferida é um dado que indicia a capacidade Vencido quanto ao juízo de não inconstitucionalidade de contribuir para os sistemas previdenciais públicos. A relativamente ao artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado obrigação de contribuir – ou seja, de pagar a CES – é, nesta para 2013 que consagra uma «contribuição extraordinária perspetiva, imposta unilateralmente para acorrer a despesas de solidariedade» (CES) a cargo dos pensionistas. que, atento o subfinanciamento do sistema previdencial, 1. A contribuição extraordinária em causa é, como o também são gerais, funcionando a pensão como manifes- acórdão evidencia, uma figura híbrida, mas que, mercê do tação de capacidade contributiva e fonte de financiamento seu regime unitário, deve ser perspetivada como uma única suplementar. Deste modo, a CES incide sobre um rendi- figura. Acresce que, pelas referências que contém a uma mento pessoal específico – a pensão – sobrecarregando pluralidade de institutos relevantes no domínio da segurança o seu titular, já sujeito, nos termos gerais, ao Imposto social, deve ser descodificada de acordo com a pertinente sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. E a única legislação, com particular destaque para a Lei n.º 4/2007, especificidade de tal rendimento radica na qualidade de de 16 de janeiro - Lei de Bases da Segurança Social. pensionista do seu titular – característica inadequada para No Relatório do Orçamento do Estado para 2013 a dita justificar a dupla incidência da tributação do rendimento. contribuição é apresentada como uma «Medida do Lado Recaindo aquele imposto e a CES sobre o mesmo ren- da Redução de Despesa» que “visa um efeito equivalente dimento – a pensão – compreende-se que o valor da pri- à medida de redução salarial aplicada aos trabalhadores meira possa ser abatido ao rendimento global, para efeito do setor público” (cfr. p. 51). E se o alcance da CES fosse de apuramento da matéria coletável em sede de Imposto apenas esse, até poderiam valer em relação a ela os argu- sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (cfr. o artigo mentos que justificam o juízo de não inconstitucionalidade 53.º do respetivo Código), evitando-se, por essa via, a dupla relativamente ao artigo 77.º - suspensão do pagamento do tributação. Contudo, isso não impede que os contribuintes subsídio de férias ou equivalentes de aposentados e refor- pensionistas – apenas por serem pensionistas - indepen- mados (cfr. a declaração de voto conjunta e supra o § 1.º). dentemente da sua capacidade contributiva, possam vir a Todavia, o paralelismo não existe, seja na medida em que ter de suportar uma taxa média de impostos sobre o ren- se pretende alcançar um «efeito corretivo» das pensões dimento pessoal superior à de outros contribuintes com de valor mensal superior a 5 030,64 € (cfr. o n.º 2), seja rendimentos de outras categorias, incluindo os rendimentos no que se refere ao universo das pensões atribuídas no do trabalho, e isto sem uma justificação objetiva fundada âmbito de regimes especiais (v.g. o regime dos advogados na própria natureza do rendimento (como pode acontecer e solicitadores) ou de regimes complementares - o público com as taxas liberatórias, relativamente aos rendimentos e os privados - da segurança social. Daí ser compreensível de capital). Com efeito, tal sucede apenas porque se trata que na já mencionada Nota da Presidência do Conselho de de pensionistas e porque se considera necessário reduzir Ministros, ainda que sem um comprometimento definitivo, o peso dos encargos com a segurança social no orçamento se admita poder tratar-se de um imposto - não um novo geral do Estado. Nessa medida, existe, desde logo, uma imposto sobre o rendimento dos reformados e pensionistas, violação do princípio da igualdade. mas um adicional ao imposto sobre o seu rendimento, ins- Acresce que a mesma contribuição não toma em con- tituído em benefício da segurança social e que, portanto, se sideração, a qualquer título, as necessidades do agregado reconduziria ainda ao mesmo imposto (cfr. p. 50). familiar - sendo certo que, por força da alínea f) do n.º 2 do No acórdão a medida é perspetivada simultaneamente artigo 67.º da Constituição, incumbe ao Estado, para prote- como redução da despesa (pensões processadas no âmbito ção da família, “regular os impostos e os benefícios sociais, dos sistemas previdenciais públicos de segurança social de harmonia com os encargos familiares”. Enquanto tribu- – o sistema previdencial do artigo 50.º e seguintes da Lei tação autónoma em relação ao Imposto sobre o Rendimento de Bases da Segurança Social e o sistema correspondente das Pessoas Singulares, não são tomadas em consideração ao regime de proteção social convergente objeto da Lei na CES quaisquer mecanismos ou técnicas que permitam n.º 4/2009, de 29 de janeiro) e como tributo parafiscal acomodar os encargos familiares, como é o caso do mé- (pensões dos regimes complementares de iniciativa pú- todo do quociente conjugal, acompanhado no ordenamento blica ou de iniciativa coletiva privada). Todavia, também fiscal português de um sistema de deduções à coleta. Ora, se reconhece a sujeição da CES a uma disciplina unitária como se decidiu no Acórdão do Tribunal Constitucional – a diferenciação de taxas em razão do valor das pensões n.º 57/95, “o princípio da igualdade é desrespeitado quando distribuído por diversos escalões, o englobamento de todas pessoas em condições iguais pagam impostos desiguais”. as pensões, o modus operandi e a consignação prevista no Assim, os rendimentos dos pensionistas são afetados artigo 78.º, n.º 8 – que convoca a ideia de um tributo. mais penosamente em sede de tributação incidente sobre E é esse o seu traço unificador mais marcante: atinge, o rendimento pessoal do que os rendimentos de várias diminuindo-os, os rendimentos de uma certa categoria de outras categorias de contribuintes. E não se vislumbra a 2406 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 justificação para tal penalização, independentemente da por terem confiado na suficiência da pensão atribuída no proveniência pública ou privada das pensões e da concreta quadro do sistema previdencial, não sentiram necessidade capacidade contributiva dos pensionistas. O artigo 78.º da de investir em esquemas complementares de reforma. Lei do Orçamento do Estado para 2013 viola, pelo exposto, Em suma, um dos riscos associados à CES é justamente o artigo 104.º, n.º 1, da Constituição. o de a mesma poder ser tomada como um «embrião de 2. Mas o mesmo preceito suscita preocupações adi- reforma» do sistema previdencial da segurança social, cionais. quando tal medida é, devido à indiferenciação que a ca- Com efeito, a CES é não apenas híbrida, mas, na parte racteriza, totalmente inadequada para o efeito. em que se reporta aos regimes especiais e complementares, 4. As disfunções da CES são ainda maiores na sua apli- antissistémica. Como o próprio acórdão deixa transparecer, cação aos regimes especiais e ao sistema complementar. o sistema de segurança social não é monolítico: ao lado Os primeiros, pelo seu caráter obrigatório e devido à do sistema previdencial, de natureza obrigatória e assente base contributiva, substituem relativamente aos trabalha- no princípio da contributividade, há que considerar outras dores abrangidos o sistema previdencial geral. A legitimi- realidades, como os sistemas complementares, que são dade e autonomia legais dos mesmos decorrem, hoje, dos facultativos e de base não necessariamente contributiva. artigos 53.º e 103.º da Lei de Bases da Segurança Social O tratamento uniforme de realidades tão díspares conduz e não se afigura que a sua existência contrarie o disposto inevitavelmente a injustiças. Por outro lado, mesmo as no artigo 63.º da Constituição. Por outro lado, trata-se de necessidades de reforma dos sistemas previdenciais pú- sistemas autossuficientes e autossustentáveis, em relação blicos (o geral e o específico da função pública) também aos quais o Estado não tem qualquer interferência, para não podem deixar de considerar diversas especificidades além de os reconhecer enquanto modo idóneo de efeti- e de atender à proteção da confiança legítima. vação do direito à segurança social. Sem poder excluir a 3. Em primeiro lugar, no que se refere ao sistema pre- possibilidade do Estado exercer uma função regulatória videncial e ao regime de proteção social convergente (v., em relação aos mesmos, enquanto garantidor último do respetivamente, a Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, arti- sistema de efetivação de tal direito (cfr., por exemplo, os gos 50.º a 66.º, e a Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro), não princípios do primado da responsabilidade pública e da pode excluir-se em absoluto a admissibilidade de uma unidade previstos, respetivamente, nos artigos 14.º e 16.º medida extraordinária de redução de despesa – como, por da Lei de Bases da Segurança Social), a verdade é que, à exemplo, a redução das pensões - paralela àquela que foi data, tal função não se encontra prevista, pelo que também adotada em relação aos trabalhadores da Administração nada justifica o desvio de verbas dos regimes especiais em Pública. Se é certo que ambos os regimes previdenciais em benefício exclusivo do regime geral. causa funcionam com base num sistema de repartição, os 5. Quanto aos segundos, cumpre começar por recordar mesmos, devido ao seu subfinanciamento estrutural, exi- que revestem natureza complementar o regime público de gem em cada ano um contributo do Orçamento do Estado. capitalização e os regimes complementares privados de E, numa situação de exceção como aquela que se vive, não iniciativa coletiva (em que se integram os regimes pro- deve ser afastada a possibilidade de os respetivos benefici- fissionais complementares – artigo 83.º, n.º 2, da Lei de ários serem chamados a dar o seu contributo para o esforço Bases da Segurança Social) e de iniciativa individual (cfr. de consolidação global. Tal solução justifica-se tanto mais o artigo 81.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social). quanto a alternativa a tal contributo passaria por exigir um Trata-se, nos termos da lei, de “instrumentos significati- esforço acrescido aos atuais contribuintes para o sistema vos de proteção e de solidariedade social, concretizada – os trabalhadores presentemente no ativo – sendo certo na partilha das responsabilidades sociais, devendo o seu que os mesmos, por força das indispensáveis reformas no desenvolvimento ser estimulado pelo Estado através de sistema da segurança social já realizadas e a realizar, e da incentivos considerados adequados” (cfr. o artigo 81.º, evolução menos positiva da demografia, (já) estão neste n.º 2, da Lei de Bases da Segurança Social). A adesão aos momento a contribuir para o pagamento de pensões de mesmos é voluntária e a sua «complementaridade» decorre valor muito superior àquele de que alguma vez irão poder da circunstância de as pertinentes prestações serem atri- beneficiar ao abrigo do mesmo regime previdencial. buídas em acumulação com aquelas que são concedidas Porém, uma coisa são as medidas pontuais de caráter pelos sistemas previdenciais (cfr. quanto ao regime público excecional em vista de estabilização orçamental, outra, de capitalização, o artigo 82.º, n.º 1, da Lei de Bases da bem diversa, é a introdução de medidas corretivas e a Segurança Social). Por outro lado, e diferentemente do aplicação do princípio da justiça ou solidariedade interge- que sucede com os regimes previdenciais gerais de caráter racional com vista a assegurar a autossustentabilidade do obrigatório – e que correspondem ao chamado «primeiro próprio sistema. Não se pretende negar a necessidade ou pilar» - os sistemas complementares assentam o respetivo conveniência de tais medidas reformadoras. As mesmas, financiamento em sistemas de capitalização individual: todavia, carecem de ser pensadas e concebidas dentro do o benefício a receber por cada pensionista é função do próprio sistema como uma sua reforma estrutural. Tal não capital investido que lhe seja imputável. Portanto, cada se compadece nem com um limiar mínimo de aplicação regime complementar deve ser autossustentável e suportar tão elevado como o referido no artigo 78.º, n.º 1 (pensões os seus riscos próprios e o beneficiário dos regimes com- acima de 1 350 €) nem com o tratamento indiferenciado de plementares é, à partida, titular de um direito de crédito situações tão diversas (ao longo do tempo a base de cálculo quantificável segundo regras pré-definidas. Tal benefício da pensão variou muito – há quem tenha pensões calculadas corresponde à remuneração da poupança realizada ou in- com base em cinco, dez ou trinta anos de contribuições). vestida em vista da reforma. Numa eventual reforma promotora da autossustentabili- Esta última circunstância, conjugada com a base contra- dade do sistema haverá que respeitar, ao lado da justiça tual (ou para-contratual) dos regimes em análise, obriga, intergeracional, também a justiça intrageracional. Do desde logo, a equacionar a tutela do direito à prestação mesmo modo, haverá que atender à situação daqueles que, complementar em termos distintos do direito estatutário à Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2407 pensão definida na base de um sistema de repartição. Com necessários ao financiamento dos sistemas previdenciais efeito, e sem prejuízo da necessidade de apreciação de cada gerais, não pode deixar de suscitar sérias dúvidas quanto regime complementar em concreto, não pode afastar-se à consistência e eficácia protetiva das soluções apontadas nesta sede, sem mais e tal como se faz no acórdão a pro- pelo próprio legislador como alternativas desejadas para pósito do direito à pensão qua tale, a pertinência da tutela assegurar uma evolução virtuosa do sistema de segurança do direito de propriedade, com todas as consequências em social no seu todo. matéria de igualdade perante os encargos públicos. É conhecida a jurisprudência do Tribunal Constitucional Por outro lado, também não pode esquecer-se que todo sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material o beneficiário de um regime complementar é, em princí- da confiança. De acordo com essa jurisprudência (cfr., entre pio, igualmente beneficiário de um regime previdencial. muitas, a síntese feita no Acórdão n.º 154/2010), Significa isto que o contributo para o financiamento dos « [P]ara que esta última seja merecedora de tutela é sistemas previdenciais obrigatórios exigido aos beneficiá- necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: rios de regimes complementares é, por comparação com a) A afectação de expectativas, em sentido desfavorá- o que é exigido àqueles que são apenas beneficiários dos vel, será inadmissível, quando constitua uma mutação da regimes previdenciais, não só duplicado, como agravado, ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários em virtude do englobamento e da progressividade das taxas das normas dela constantes não possam contar; e ainda (cfr. os n.os 1, 2 e 5 do artigo 78.º da Lei do Orçamento do b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguar- Estado para 2013) – circunstância que inculca uma violação dar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos da igualdade proporcional. que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, Acresce que, aceitando como exata a interpretação do aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente âmbito de aplicação da CES feita no acórdão, nomeada- consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, mente no que se refere à não inclusão no n.º 3 do artigo 78.º no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). da Lei do Orçamento do Estado para 2013 dos regimes complementares de iniciativa individual a que se refere o Como se disse no Acórdão n.º 188/2009, os dois cri- artigo 84.º da Lei de Bases da Segurança Social (as pensões térios enunciados são finalmente reconduzíveis a quatro e benefícios do chamado «terceiro pilar»), não é inteligível diferentes requisitos ou «testes». Para que haja lugar à a razão da diferença de tratamento face aos demais regimes tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, complementares (as pensões e benefícios do chamado em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) «segundo pilar»), e, de modo especial, no que se refere ao tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos regime público de capitalização, expressamente definido privados «expectativas» de continuidade; depois, devem pela lei como “de adesão voluntária individual” (cfr. o o tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em artigo 82.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social). boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito Com efeito, fica por explicar por que é que quem confiou planos de vida tendo em conta a perspetiva de continui- as suas poupanças ao Estado em vista da obtenção de um dade do «comportamento» estadual; por último, é ainda complemento de reforma é chamado a «participar» na CES necessário que não ocorram razões de interesse público e quem confiou as poupanças a uma instituição de crédito que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do privada ou a uma seguradora já não tem de contribuir… comportamento que gerou a situação de expectativa. Finalmente, coloca-se aqui com toda a acuidade o pro- Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da blema da tutela da confiança. confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade A subtração de benefícios devidos no âmbito de sis- da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. tema complementar da segurança social para financiar os Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: sistemas previdenciais de caráter geral e obrigatório – e é se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram esse inequivocamente o alcance da consignação de receitas formulados a Constituição não lhe atribui proteção.» estatuída no n.º 8 do artigo 78.º da Lei do Orçamento do In casu, no que se refere aos beneficiários dos regimes Estado para 2013 – contraria não apenas pontualmente a complementares, é inequívoca a verificação dos primeiros confiança daqueles que agora são também beneficiários de três requisitos. Por outro lado, e quanto ao último «teste», regimes complementares, como, sobretudo, cria objetiva- não me parece que os benefícios financeiros imediatos mente insegurança quanto ao próprio sistema de segurança para os sistemas previdenciais gerais possam suplantar social e às bases em que assentará a sua indispensável os danos de confiança causados, já que o descrédito de reforma. Com efeito, já há muito, e seguramente desde a alternativas consistentes àqueles regimes previdenciais tem reforma da segurança social realizada em 2007, que são a grande probabilidade de redundar, a prazo, num maior conhecidas as limitações estruturais dos sistemas previ- prejuízo para o sistema de segurança social globalmente denciais gerais existentes. Por isso mesmo, foi apontada considerado e numa menor garantia do direito fundamental como via alternativa a quem se encontra ainda no ativo o à segurança social (artigo 63.º, n.º 1, da Constituição). «investimento» em regimes complementares. É precisa- § 4.º - Declaração referente à alínea e) da decisão: a mente a essa luz que se entende o favorecimento de tais inconstitucionalidade do artigo 186.º da Lei n.º 66-B/2012, regimes previsto no já citado artigo 81.º, n.º 2, da Lei de de 31 de dezembro, na parte na parte em que altera o Bases da Segurança Social: o Estado deve estimular o seu artigo 78.º do Código do IRS (eliminação e redução das desenvolvimento através de incentivos. Por isso, recorrer deduções à coleta) agora aos mesmos regimes – aliás, não a todos, mas apenas Vencido em parte, porquanto julgo inconstitucional a àqueles em que a partilha de responsabilidades sociais é inadmissibilidade legal de deduções à coleta a partir de mais intensa, como acontece nos regimes de iniciativa co- determinado valor do rendimento coletável. letiva; ou àqueles que, embora de iniciativa individual, se Acompanho a fundamentação do acórdão, quer no to- baseiam na confiança depositada no Estado, como acontece cante à teleologia das deduções à coleta, quer no que se com o regime público de capitalização – para obter recursos refere à existência de um amplo espaço de conformação 2408 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 do legislador na fixação dos seus montantes. Considero, para efeitos da posterior aplicação do teste do princípio todavia, que, se o quadro de emergência económica e fi- da igualdade, é determinante a razão de ser do tratamento nanceira em que o Orçamento do Estado para 2013 foi jurídico que se lhes pretende dar. Ora, a aprovação das aprovado ainda pode justificar circunstancialmente uma normas em causa tem como objetivo a redução do défice redução drástica e a valores quase simbólicos do montante orçamental do Estado. Na medida em que visam solucionar de algumas dessas deduções; o mesmo quadro já não ex- um problema do Estado, enquanto coletividade, o interesse plica a pura e simples irrelevância fiscal de despesas nor- público por elas prosseguido diz respeito à generalidade malmente associadas às necessidades próprias do agregado dos cidadãos e não, unicamente, aos trabalhadores do setor familiar (em especial, as despesas de saúde, de educação público e/ou pensionistas. e formação, as importâncias respeitantes a pensões de 4. Acresce que através das referidas normas são afetados alimentos e os encargos com lares e com imóveis). Na direitos fundamentais, designadamente o direito à retribuição exata medida de tal irrelevância, o legislador ordinário do trabalho consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da ultrapassou o espaço de livre conformação que lhe deve CRP e o direito à pensão como manifestação do direito à ser – e é - reconhecido neste domínio. segurança social consagrado no artigo 63.º, n.º 1, da CRP. De Com efeito, a impossibilidade absoluta de deduzir à facto, o valor ou o montante das remunerações dos trabalha- coleta parte do valor daquele tipo de despesas no escalão dores ou das pensões não pode deixar de estar abrangido pela de rendimento coletável superior a 80 000 euros redunda, esfera de proteção dos direitos fundamentais referidos pois desde logo, numa desconsideração do agregado familiar representa um elemento essencial desses direitos. Se assim contrária à diretriz do artigo 67.º, n.º 2, alínea f), e ao esta- não fosse, a esfera de proteção ficaria comprimida a um tuído no artigo 104.º, n.º 1, ambos da Constituição. Além conteúdo mínimo, de forma incompreensível e injustificá- disso, a mesma impossibilidade cria uma desigualdade vel. A redução das remunerações ou das pensões representa de tratamento incompatível com o artigo 13.º, n.º 1, da uma restrição àqueles direitos que é constitucionalmente Constituição entre sujeitos passivos posicionados no mesmo admissível mas que deve obedecer a parâmetros consti- escalão de rendimento coletável – uma desigualdade, por tucionais, como o da proporcionalidade e o da igualdade. assim dizer, horizontal –, já que, ao impedir em absoluto 5. Estando em causa o tratamento diferenciado de gru- tais deduções, a lei abstrai por completo da circunstância pos de pessoas, o controlo do respeito pelo princípio da dos sujeitos passivos em causa viverem sozinhos ou antes igualdade por parte do Tribunal Constitucional não deve integrados num agregado familiar, suportando as inerentes cingir-se a um controlo de evidência ou de mera ausência e acrescidas necessidades financeiras: por causa destas úl- de arbítrio, antes se impondo uma análise mais densa e timas, o rendimento disponível – ou seja, aquele que deve exigente. Tanto mais quando, como nos casos em pre- relevar para a determinação da capacidade contributiva no sença, como referi, são afetados direitos fundamentais. âmbito dos impostos sobre o rendimento (cfr. o artigo 6.º, E não se diga que, por a situação presente não se encon- n.º 1, da Lei Geral Tributária) – de quem vive sozinho é trar expressamente contemplado pela proibição do n.º 2 do sempre superior ao de quem tem outros a seu cargo e com artigo 13.º da CRP, a diferenciação de tratamento de grupos eles convive. Ora, se, como se decidiu no Acórdão do Tri- de pessoas deverá ficar reduzida a um controlo de mera bunal Constitucional n.º 57/95, “o princípio da igualdade é proibição de arbítrio. É precisamente quando se identificam desrespeitado quando pessoas em condições iguais pagam situações de diferença de tratamento de grupos de pessoas impostos desiguais”, o mesmo princípio também não é não previamente assinaladas como intoleráveis que se impõe respeitado na situação simétrica: quando pessoas em condi- densificar o teste de controlo das opções do legislador para ções desiguais pagam impostos iguais. — Pedro Machete. evitar discriminações inaceitáveis por violação do princí- pio da igualdade previsto no n.º 1 do artigo 13.º da CRP. Declaração de voto 6. A este respeito e na linha da jurisprudência do Tribunal 1. Vencida quanto à decisão de não inconstitucionali- Constitucional Federal alemão, ultrapassando o teste do ar- dade das normas do Orçamento de Estado para 2013 que bítrio, incidente sobre a razão do tratamento diferenciado, estabelecem, para o ano de 2013, a redução salarial dos importa lançar mão de um teste mais exigente de controlo trabalhadores do setor público e o efeito equivalente a do princípio da igualdade (designado por aquele Tribunal essa redução em certos contratos que visem a docência como nova fórmula) que, prosseguindo uma igualdade ou a investigação e nas pensões, ou seja as normas con- proporcional ou ponderada, se preocupa com as diferenças tidas no artigo 27.º, no artigo 31.º, quanto à aplicação do existentes entre os grupos e a sua correspondência com as artigo 27.º aos contratos em causa, e no n.º 1 do artigo 78.º diferenças dos regimes aplicáveis. No caso da proibição da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o do arbítrio inquire-se pela justificação constitucional de Orçamento de Estado para 2013 (LOE). um tratamento diferenciado partindo de fora, na medida 2. É nas situações de emergência ou crise financeira em que se pergunta por razões externas que o justifiquem, que mais importa tomar em consideração o bem comum sem entrar em consideração com as características especí- tutelado constitucionalmente, de tal modo que a repartição ficas de cada grupo; diferentemente, a nova fórmula visa dos sacrifícios seja feita sem afetação dos princípios da determinar se nos atributos de cada grupo visado existe solidariedade, da igualdade e da proteção das famílias. justificação para o tratamento diferenciado. Em primeiro O programa político de redução do défice não pode ser lugar, identificando as diferenças entre os grupos e, esta- feito sem o respeito pela Constituição da República Por- belecidas estas, indagando da correspondência entre elas tuguesa (CRP) e os seus princípios, desde logo o princípio e a diferença de tratamento adotada pelo legislador. da igualdade dos cidadãos perante a lei. Decisivo é, portanto, que cada diferença de tratamento 3. As normas em referência, tendo em conta o seu âmbito tenha uma razão justificativa assente em diferenças obje- de aplicação, conduzem à identificação de grupos distin- tivas entre os grupos, sendo que as diferenças devem ser tos de pessoas, sujeitos a regimes legais diferenciados. tanto de maior natureza e de maior relevância quanto mais Na qualificação de situações como iguais ou desiguais, grave for a diferença de tratamento. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2409 A maior densidade de controlo assim obtida, apelando nos termos do ponto anterior, inevitável será concluir que embora a uma ideia de ponderação (igualdade ponderada), também a suspensão e a redução das pensões ali previstas não deve ser confundida com o teste clássico da proporcio- enfermam de inconstitucionalidade por violação do prin- nalidade dos direitos de liberdade. Este assenta no juízo de cípio da igualdade. um fim que deve ser perseguido por um determinado meio, Também neste caso não se descortina diferença relativa ao verificando, de seguida, a relação meio-fim, enquanto o grupo de pessoas em causa que justifique a diferença de tra- teste da igualdade configura uma comparação entre grupos tamento. O estatuto de beneficiários ativos das prestações de de destinatários de normas e regimes aplicáveis. que gozam os destinatários da contribuição extraordinária, 7. O Tribunal Constitucional tem vindo a justificar, não justifica a imposição aos pensionistas de um sacrifício em arestos anteriores, a diferença entre os grupos de tra- adicional, relativamente aos outros cidadãos no equilíbrio balhadores em presença pelo facto de uns vencerem por das contas do Estado. Aceitá-lo, tendo em vista compensar verbas públicas (ou recursos públicos) e os outros não. Este a transferência extraordinária que houve necessidade de argumento é relacionado com a eficácia da medida – que fazer do OE para o orçamento da segurança social (v. Re- assim terá um impacto certo, imediato e quantitativamente latório do OE 2013, p. 121), seria onerar especificamente relevante nas despesas do Estado. um grupo de pessoas no financiamento das contas públicas. Não posso acompanhar este argumento como funda- 10. Diferente se afigura a análise da medida prevista no mento da não inconstitucionalidade do artigo 27.º da LOE. n.º 2 do artigo 78.º, medida distinta da prevista no n.º 1, A fórmula mais exigente de controlo do princípio da igual- não só no que respeita aos objetivos visados, como pelo dade (igualdade ponderada), a que acima aludi, ao exigir âmbito de incidência definido. a verificação de uma relação interna entre as diferenças Dirigida que é apenas a uma parte do montante da pen- detetáveis nos grupos de pessoas em causa e a diferença de são auferida, concretamente a parte que excede o montante tratamento dada pelo legislador, evidencia que as razões de máximo permitido para as novas pensões (v. artigo 101.º eficácia não podem servir de justificação face ao princípio do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio), a análise da da igualdade, neste caso. A eficácia, não é uma caracterís- medida orçamental contida no n.º 2 do artigo 78.º con- tica de qualquer dos grupos destinatários da norma. Antes voca a ponderação de razões de justiça proporcional e uma valoração externa da justificação da medida, em razão solidariedade intrageracional não neutralizadas pelo teste do resultado e não em razão das diferenças detetadas nos da igualdade empreendido no ponto anterior. Se este teste grupos de pessoas em confronto. conduziu à inconstitucionalidade da redução, por via or- Por outro lado, a diferença anotada – da perceção por çamental, de qualquer pensão (mesmo as mais elevadas), um grupo de remuneração através de verbas públicas – não tendo em vista os fins prosseguidos de atenuação do défice revela natureza e relevância suficientes para justificar o do Estado, nada impede, porém, que apesar de invalidadas grau de tratamento mais oneroso a que os trabalhadores as reduções das pensões que visavam equivaler às reduções do setor público estão sujeitos por via do artigo 27.º da salariais dos trabalhadores do setor público, se introduza LOE. A circunstância de a entidade empregadora ser um uma medida que, numa situação extraordinária de dificul- ente público ou privado – a diferença existente, de facto dades financeiras do próprio sistema de segurança social, – não justifica a discriminação na redução dos vencimen- imponha um sacrifício mais intenso àqueles que vêm be- tos. A solução legal proposta assenta numa ideia de poder neficiando (e hão de continuar a beneficiar) de condições dispositivo unilateral do Estado sobre as remunerações de privilegiadas que justificaram a atribuição daqueles valores todos os trabalhadores do setor público e pressupõe que a de pensões. Condições de que os atuais contribuintes e garantia do direito fundamental à retribuição não tem igual futuros pensionistas não poderão beneficiar em razão das expressão para todos os trabalhadores, o que não pode ser novas regras adotadas na reforma do sistema, tendo em aceite. A Constituição não distingue o grau de garantia que vista dotá-lo de sustentabilidade financeira (v. Acórdão merece a remuneração dos trabalhadores do setor público, do Tribunal Constitucional n.º 188/2009, disponível em privado ou do terceiro setor (artigo 59.º, n.º 3, da CRP). www.tribconstitucional.pt). Estas considerações são relevantes especialmente tendo E sendo assim, a medida prevista no n.º 2 do artigo 78.º, em conta que, como acima se começou por salientar, todos vista de forma autónoma face à redução prevista no n.º 1, devem contribuir para um objetivo que a todos aproveita: além de não se apresentar como desigualitária, não se revela a diminuição do défice do Estado. desproporcionada, num contexto de crise a convocar me- Não existe, pois, correspondência entre a característica didas excecionais no prosseguimento do interesse público identificadora do grupo de pessoas formado pelos traba- de sustentabilidade da Segurança Social e consequente ate- lhadores do setor público e o tratamento diferenciado que nuação das necessidades de financiamento através do OE. lhes é proporcionado relativamente aos demais cidadãos 11. Tendo em conta o que foi dito, por maioria de razão, portugueses. acompanho o acórdão no que diz respeito à inconstitucio- 8. Os motivos que me levam a considerar o artigo 27.º nalidade dos artigos 29.º, 31.º, quanto à aplicação do ar- da LOE inconstitucional, à luz do princípio da igualdade, tigo 29.º aos contratos aí referidos, e 77.º da LOE. — Maria implicam a mesma conclusão quanto ao artigo 31.º da de Fátima Mata-Mouros. LOE, quando faz aplicar o artigo 27.º aos contratos por Declaração de voto si abrangidos. 9. O raciocínio desenvolvido quanto ao princípio da Vencido, para além do juízo de constitucionalidade for- igualdade também tem consequências relativamente ao mulado quanto às normas constantes da declaração de voto meu juízo sobre a inconstitucionalidade parcial do ar- conjunto, também quanto ao juízo de não constituciona- tigo 78.º da LOE. lidade relativamente à norma do artigo 78.º, pelas razões Visando as medidas contidas no n.º 1 do artigo 78.º da que, sucintamente, se passam a expor. LOE equivaler à redução remuneratória imposta aos traba- Haver-se-á, desde logo, de reconhecer que, relativa- lhadores do setor público, que considero inconstitucional mente ao previsto em anteriores leis, a medida prevista 2410 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 na mencionada norma introduz, agora, uma profunda imprevisibilidade da atuação estadual nos domínios orça- reestruturação quanto ao seu âmbito quantitativo como mental e tributário. Afigura-se-nos, ainda assim, que aqueles qualificativo. Efetivamente, passam a estar abrangidas pela contribuintes detinham expectativas consistentes quanto à CES pensões de montante significativamente inferior ao conservação do regime jurídico da CES, porquanto esta que vinha acontecendo (a partir de € 1.350), sendo agora teria como desiderato, paralelamente à obtenção de receita, visadas, paralelamente às pensões pagas por entidades pú- a correção de anomalias verificadas em algumas pensões a blicas, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a cargo do Estado (para além de que, como se afirma no Acór- qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados dão, se está perante pessoas «…na situação de reforma ou ou equiparados que não estejam expressamente excluídos aposentação, portanto, chegadas ao termo da sua vida activa pela lei. e obtido o direito ao pagamento de uma pensão calculada Apesar de, no relatório do Orçamento de Estado para de acordo com as quotizações que deduziram para o sistema 2013, o Ministério das Finanças voltar a incluir a CES de segurança social, têm expectativas legítimas na conti- na lista de “Medidas do Lado da Redução da Despesa”, nuidade do quadro legislativo e na manutenção da posição visando com ela alcançar “um efeito equivalente à medida jurídica de que são titulares, não lhes sendo sequer exigível de redução salarial aplicada aos trabalhadores do setor que tivessem feito planos de vida alternativos em relação público em 2011 e 2012”, certo é que tal qualificação é a um possível desenvolvimento da actuação dos poderes desmentida pela configuração assumida pela figura. Com públicos susceptível de se repercutir na sua esfera jurídica.»). efeito, não é pelo facto de a medida em causa incidir sobre Depois, tais expectativas devem ter-se por legítimas. Ou todas as prestações pecuniárias vitalícias pagas a título de seja, não obstante existirem pensões cujos montantes se pensões - sejam elas devidas por entidades públicas ou não afiguram manifestamente excessivos face às contribuições – que há que atribuir à CES uma “natureza híbrida”. Trata- efetuadas, tal excesso é produto de uma intervenção do legis- se, pois, indiscutivelmente, de um instrumento que opera lador democraticamente legitimado, não sendo reconduzível pelo lado da receita e que, não constituindo uma receita a uma situação de fraude, ilegalidade ou omissão (Jorge patrimonial, só pode reconduzir-se à família das receitas Reis Novais, Os princípios constitucionais estruturantes tributárias, rectius, das prestações pecuniárias coativas. da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 267). Ora, independentemente de saber se este tributo é um Finalmente, conclui-se que, atenta a configuração con- verdadeiro imposto ou uma contribuição financeira, maxime, cretamente assumida pela CES – isto é, tendo em consi- um tributo parafiscal, sempre haverá que reconhecer que o deração as taxas praticadas e o seu âmbito de incidência mesmo viola um dos mais elementares princípios do Estado objetivo e subjetivo – esta não respeita os ditames do prin- de Direito, a saber, o princípio da segurança jurídica e da cípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso, proteção da confiança dos cidadãos (artigo 2.º da CRP). revelando-se desnecessária e certamente desproporcionada Cumpre explicar porquê. em face dos fins públicos visados. Por um lado, a figura Não há dúvidas que a norma em crise não consubstancia em crise sofre de um deficit claro de racionalidade: o seu uma situação de retroatividade expressamente proibida pela âmbito subjetivo de aplicação é mais amplo do que aquilo Constituição. No entanto, estando em causa um tributo, o que seria consonante com o escopo que lhe é inerente, princípio da proteção da confiança não deixa aí de assumir circunstância, aliás, igualmente reveladora da sua inexi- particular relevo, se e na medida em que se achem verifica- gibilidade. Por outro, a ablação infligida a certos sujeitos dos os seus pressupostos operativos. Assim, à semelhança passivos é muitíssimo severa, sobretudo se se tiver em do que vem a jurisprudência constitucional reconhecendo conta não só a progressividade das taxas aplicadas, como a em numerosos e relevantes arestos (cfr., entre outros, os circunstância de ao esforço implicado pela CES acrescerem Acórdãos n.ºs 556/2003, 128/2009 e 399/2010, disponí- ainda as demais medidas do OE 2013 também incidentes veis em www.tribunalconstitucional.pt), a conclusão pela sobre os rendimentos provenientes de pensões (concre- inadmissibilidade de uma medida à luz do princípio da tamente, o agravamento das taxas gerais de IRS, a taxa proteção da confiança depende, em primeiro lugar, de um adicional de solidariedade e a sobretaxa em sede de IRS). juízo sobre a consistência e legitimidade das expectativas Da imprevisibilidade e irracionalidade da alteração dos cidadãos visados, e, em segundo lugar, de um juízo introduzida, conjugadas com a gravidade da penalização quanto à prevalência do interesse público subjacente à me- em que a mesma se traduz, decorre, em meu entender, a dida sobre o interesse individual sacrificado pela mesma, não prevalência do interesse público sobre os interesses a efetuar nos termos do princípio da proporcionalidade particulares em presença, havendo que concluir, atento o em sentido amplo ou da proibição do excesso. iter percorrido, pela violação do princípio da proteção da Ao contrário do que me parece decorrer do Acórdão, confiança, dedutível do artigo 2.º da CRP, e, consequente- estes requisitos cumulativos encontram-se preenchidos mente, pela inconstitucionalidade da norma visada. — J. na hipótese vertente. De facto, sendo certo que a CES Cunha Barbosa. não representa uma inovação do Orçamento de Estado Declaração de voto para 2013, integrando já os orçamentos de 2011 e 2012, julgo que, escrutinadas as suas finalidades (v.g., garantir I. a sustentabilidade financeira dos sistemas de proteção Acompanhei a presente decisão na parte em que decla- social, adaptar o montante de algumas pensões ao esforço rou a inconstitucionalidade: contributivo efetivamente verificado), a configuração que veio a assumir não era previsível nem expectável por parte - da norma do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012 (alínea a) dos contribuintes outrora não abrangidos. da decisão); Não se ignora, como aliás alertou o Acórdão n.º 399/2010 - da norma do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012 (alínea c) (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), que o con- da decisão); texto de crise económico-financeira coloca, de per se, os - da norma do artigo 117.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012 cidadãos de sobreaviso, mitigando nessa medida a possível (alínea d) da decisão). Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2411 II. da solução para a preservação da capacidade financeira do Estado, por não haver soluções alternativas, de outra Fiquei parcialmente vencida: natureza, através das quais se chegasse a igual valor certo. - quanto à norma do artigo 31.º, da Lei n.º 66-B/2012 Aliás, esta razão, utilizada no acórdão para fundamentar a (alínea b) da decisão), que manda aplicar o disposto nos inconstitucionalidade do artigo 29.º, a que aderi, não pode artigos 27.º e 29.º aos contratos de docência e de investi- deixar de estender-se, a meu ver, ao artigo 27.º. gação (ver VI.); Acresce que o caráter cego da desigualdade mantida - quanto à norma do artigo 186.º, da Lei n.º 66-B/2012, pelas reduções remuneratórias só pôde ser constitucional- na parte em que altera os artigos 78.º e 85.º do CIRS, mente suportável num contexto de efetiva provisoriedade, abolindo por completo as deduções à coleta relativas à enquanto solução meramente conjuntural e imediata, justi- satisfação de necessidades básicas como as de saúde, de ficada pela sua infungibilidade quando se procura atingir educação ou habitação (alínea e) da decisão) (ver VII.). um objetivo legítimo e premente. Refira-se que o facto de a medida, reconhecidamente III. anual, ter surgido inserida num plano plurianual, logo no Relativamente às restantes normas impugnadas, a meu primeiro exercício orçamental, não pode ser determinante ver, o Tribunal deveria, ainda, ter formulado um juízo de para a sua aceitação automática por todo o período que a inconstitucionalidade: tal plano corresponda. E será ainda mais inaceitável que se possa assumir, por antecipação, a conformidade cons- - quanto à norma do artigo 27.º, da Lei n.º 66-B/2012, titucional da medida por todo esse período, adotando-se que mantém, pelo terceiro ano consecutivo, a redução a solução como justificada, à partida, independentemente salarial da função pública (ver IV.); da posterior evolução das condições em futuros exercícios - bem como quanto à norma do artigo 78.º, da Lei n.º orçamentais a exigirem, ou não. 66-B/2012, que prevê a Contribuição Extraordinária de Significativamente, o legislador, contrariamente à so- Solidariedade (CES) (ver V.). lução legal estabelecida para a suspensão dos subsídios, não consagrou expressamente, no caso das reduções re- Fiquei, consequentemente, parcialmente vencida rela- muneratórias, uma vigência plurianual. tivamente à alínea e) da decisão. Note-se que já anteriormente, pretendendo o Tribunal, As razões pelas quais, nestes pontos, dissenti da maioria no Acórdão n.º 396/2011, de modo veemente, vincar a são, no essencial, as seguintes: transitoriedade da redução remuneratória, não deixou de sublinhar que a norma revestia cariz orçamental/anual. O IV. Acórdão de 2011 referiu que mesmo uma vocação plu- Quanto à norma do artigo 27.º, da Lei n.º 66-B/2012, rianual não dispensaria a renovação da solução nas leis que prevê a redução das remunerações totais ilíquidas orçamentais subsequentes, durante a vigência do (então) mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor su- PEC, já que a norma caducaria no termo do ano a que se perior a € 1500: refere o orçamento. Revisitando a decisão deste Tribunal respeitante às re- Razões mais do que suficientes para reafirmar que, duções remuneratórias impostas a quem recebe por verbas quando requerido, o Tribunal Constitucional pudesse re- públicas (Acórdão n.º 396/2011), verifica-se que o funda- avaliar a solução reiterada, para apurar se o sacrifício adi- mento essencial que, então, conduziu a que se salvasse tal cional que é exigido a uma especial categoria de pessoas é, medida de um juízo de inconstitucionalidade não pode, ainda, de modo evidente, a única forma de, atuando pelo atualmente, merecer acolhimento. Na verdade, em 2011, lado da despesa, e com eficácia certa e imediata, atingir os o Tribunal, ao admitir tal redução remuneratória como objetivos pretendidos, sendo, tal solução, nessa medida, não violadora da Lei Fundamental, fundou o seu entendi- absolutamente indispensável. mento na, à época, indiscutível urgência e imperatividade A meu ver não o é. E a decisão agora prolatada parece da solução: em face da invocada absoluta necessidade da corroborar isto mesmo (ponto 41 do Acórdão). Todavia, li- obtenção, de forma rápida e certa, de um elevado valor mitou-se a extrair consequências relativamente à suspensão precisamente quantificado, para, reduzindo o peso da dos subsídios, avaliando o agravamento relativamente ao despesa, coadjuvar a realização de objetivos orçamentais ano de 2012, não estendendo tal juízo, a meu ver incom- essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, a solução preensivelmente, às reduções remuneratórias. E também passaria necessariamente pela diminuição, excecional, das não deixa de sustentar que não serve hoje de justificação remunerações dos trabalhadores do ativo que auferem por para a supressão de um dos subsídios que integram a re- verbas públicas, solução apresentada como indispensável tribuição dos trabalhadores da Administração Pública, a em razão da sua eficácia imediata e certeza. E, nessa me- par da diminuição da remuneração mensal, que essa seja dida, aceitando não haver razões que, de modo evidente, ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos demonstrassem a existência de outras soluções de igual na redução do défice e a única opção. Ora, valendo tal eficácia, certeza e celeridade, o Tribunal, não afastando a raciocínio relativamente à suspensão de subsídios, deveria indispensabilidade de tal medida, admitiu que a diferencia- valer também para as reduções salariais, considerando-se ção então estabelecida se encontrava ainda dentro do limite que a redução da remuneração dos trabalhadores que re- do sacrifício, em virtude da sua transitoriedade e montan- cebem por verbas públicas, globalmente considerada, não tes, não decidiu pela sua desconformidade constitucional. pode hoje ter-se como a única opção cujos efeitos seriam Volvidos três sucessivos exercícios orçamentais, o corte seguros e imediatos na redução do défice. Assim, mesmo de remunerações, três vezes reiterado, não encontra já não se considerando ultrapassada a difícil situação eco- respaldo na Constituição: o argumento, fundamental, do nómica, e aceitando-se que se mantém o mesmo interesse resultado imediato perdeu-se, e torna-se incompreensível público legítimo ligado a objetivos orçamentais essen- a invocação da imperatividade ou natureza insubstituível ciais ao reequilíbrio das contas públicas, com o decurso 2412 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 do tempo, não pode já justificar-se a imposição de uma V. redução remuneratória desigualitária com a sua impres- Relativamente à norma do artigo 78.º, da Lei n.º 66-B/2012, cindibilidade (no sentido de opção única) para arrecadar que prevê a Contribuição Extraordinária de Solidariedade um valor determinado de forma imediata. (CES): Não tendo o Tribunal formulado um juízo de inconsti- Contrariamente à maioria, considero que a CES é um tucionalidade relativamente à norma que procedeu à re- tributo sujeito à Constituição fiscal, convocando o disposto dução remuneratória prevista no artigo 27.º, mantendo a no artigo 104.º, n.º 1, da CRP. Assim sendo, a CES viola, redução, são ainda mais fortes as razões para concordar a meu ver, princípios basilares como o da universalidade com a decisão de inconstitucionalidade no que respeita à do imposto, da igualdade perante os encargos públicos, da suspensão do subsídio de férias prevista no artigo 29.º, capacidade contributiva, e da proibição do excesso. aceitando, no essencial, os fundamentos avançados na A CES foi concebida como uma medida puramente decisão, já que esta outra forma de redução remunera- conjuntural, de obtenção de receita, que de forma unila- tória, em conjunto com outras medidas de alcance geral, teral e coativa incide sobre pensões do sistema público aprofundou o agravamento dos sacrifícios acumulados e de segurança social (sistema previdencial da segurança continuados que levaram a que se considerasse violado o social e sistema de proteção social da função pública, princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos correspondentes ao 1.º pilar do sistema de segurança so- e o princípio da igualdade proporcional. cial) e sobre as prestações geradas pelos regimes com- Mas, ainda que este acrescido sacrifício houvesse sido plementares de segurança social (2.º pilar do sistema de afastado por inconstitucionalidade, sempre, a meu ver, se segurança social), destinada a reforçar o financiamento da deveria manter idêntica solução. segurança social. Apesar de no relatório sobre o OE para Por um lado, ainda em razão dos sacrifícios acumulados: 2013 a CES estar incluída na lista das medidas do lado da os trabalhadores que recebem por verbas públicas, a par de redução da despesa (qualificação que, aliás, não mereceu medidas mais gerais que a todos afetam (como o aumento a concordância do Parecer Técnico da Unidade Técnica de da carga fiscal, a diminuição dos escalões, o aumento das Apoio Orçamental da Assembleia da República), a verdade taxas e diminuição das deduções, a sobretaxa de 3,5% do é que tal qualificação não pode aceitar-se, já que a CES IRS; mas também, de outras medidas que podem refletir-se não abrange apenas pensões que oneram o sistema público no orçamento das famílias, como o aumento do IVA e de segurança social, aplicando-se também às prestações do IMI), sofreram já sacrifícios acumulados e reiterados do sistema complementar (e substitutivo) que nada pesam que os tocaram especialmente, entre os quais: a redução sobre aquele. E, por isso, também não pode colher a ideia de remunerações iniciada em 2011 e mantida em 2012 (e, de que com esta medida se busca a introdução de reduções por força desta decisão, ainda em 2013), o congelamento da despesa com efeito equivalente à redução salarial dos de salários (com desvalorização agravada com a inflação), trabalhadores do setor público. a proibição de valorizações remuneratórias decorrentes A CES reveste, essencialmente, características de im- de progressões ou promoções, a alteração das regras das posto de natureza parafiscal, sobre o rendimento de pen- ajudas de custo nas deslocações em serviço, a redução sionistas e reformados, distinto do IRS, com escalões e adicional na compensação sobre o valor do trabalho extra- progressividade diferentes deste, com distinta base de inci- ordinário e, na prática, a suspensão dos subsídios de férias dência (veja-se, nomeadamente, que é sobre o rendimento e de Natal de 2012, situações que agravaram o seu dia a bruto, ao contrário do IRS, que incide sobre o rendimento dia, obrigaram à utilização de poupanças, diminuíram a após as deduções específicas). sua capacidade de endividamento. Divirjo da maioria já que vejo na CES um caráter ab- O que conduz à iniquidade da redução remuneratória não solutamente unilateral, não sinalagmático, nem associado é já a ausência de esforço dos titulares de outros rendimen- a um benefício individualizado ou a uma contraprestação tos, agora igualmente visados, ou do esforço de titulares específica a quem a ela fica sujeito. Isto assume particular de rendimento de trabalhadores do setor privado, também evidência no caso das pensões pagas por pessoas coletivas penalizados por medidas universais de agravamento fiscal, de direito privado ou cooperativo, como as instituições de mas sim a inexistência de justificação suficiente para man- crédito, através dos fundos de pensões, das companhias ter a assimetria, com tal efeito continuado de sacrifícios. de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões, ou E a assimetria é tanto mais pronunciada quanto menor é de pessoas coletivas de direito público como a Caixa de o rendimento disponível, já que o rendimento vale tanto Previdência da Ordem dos Advogados ou dos Solicitadores, mais quanto menor ele é. já que estas, em si mesmas, em nada oneram o orçamento Por outro lado, como salientei, fundamental é notar que, da Segurança Social. Mas também resulta claro do facto repetida em três exercícios orçamentais consecutivos, à de, em geral, as contribuições para a segurança social vi- redução salarial - seja ela resultante da redução remune- rem sendo consideradas como prestação do trabalhador no ratória imposta pelo artigo 27.º, ou relativa aos subsídios ativo e do empregador para o pagamento de pensões, numa (artigo 29.º) - não pode continuar a servir de justificação lógica de repartição, e não numa lógica de contraprestação a invocação de que esta seria, ainda, a única opção que a cargo do interessado (sistema PAYG). (ver p. 192-193) apresenta efeitos seguros e imediatos na redução do défice, Ao contrário da maioria, não tenho como suficiente em detrimento de outras soluções alternativas de redução para afastar a unilateralidade de tal prestação um qual- da despesa pública. quer difuso benefício que do sistema de segurança social Por todo o exposto, teria declarado a inconstituciona- retirem, de modo longínquo, os beneficiários das pensões lidade do artigo 27.º, da Lei n.º 66-B/2012, que prevê a dos regimes substitutivos ou, mesmo, os dos regimes com- redução das remunerações totais ilíquidas mensais das plementares, no que ao complemento de pensão respeita. pessoas que recebem por verbas públicas, de valor supe- O procedimento de arrecadação de receita (artigo 78.º, rior a € 1500. n.º 8), que se assemelha ao modo de arrecadação de receitas Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2413 fiscais, também contribui para a qualificação da medida um tal objetivo jamais pode ser prosseguido por uma me- como imposto de natureza para fiscal. dida meramente conjuntural e avulsa. Ora a CES, como Não se argumente, para furtar a CES à qualificação foi concebida, enquanto receita extraordinária, não é uma como imposto, que a CES é uma receita consignada a medida estrutural, pensada para a solvabilidade do sistema, satisfazer as necessidades do subsistema contributivo da não podendo, por isso, ser encarada como uma medida segurança social, o que afastaria a sua qualificação como com o propósito de reduzir encargos lançados sobre as imposto: na verdade, este tipo de contribuições destinadas gerações futuras. à segurança social estão afetas ao financiamento de uma Razões pelas quais, em meu entender, o Tribunal deve- ampla categoria de despesas do sistema previdencial, mas ria ter declarado a inconstitucionalidade da Contribuição também de outras, como as políticas ativas de emprego e Extraordinária de Solidariedade. de formação profissional (ver, v.g, Nazaré Costa Cabral, Não havendo o Tribunal considerado a CES violadora da «Contribuições para a segurança social: um imposto que Constituição - o que a conservará - não posso, por maioria não ousa dizer o seu nome?», Estudos em homenagem ao de razão, deixar de aderir, no essencial, aos argumentos Prof. Doutor Sérvulo Correia, Vol. IV, FDUL, 2010, p. 295). utilizados no acórdão para fundamentar a inconstituciona- Mas, mesmo que, em face da sua bizarria, admitisse que lidade da suspensão do subsídio de férias dos aposentados, a CES é um tertium genus, não inteiramente enquadrável reformados e pensionistas, na medida em que a CES, junta- na categoria de imposto, sempre andaria próximo de ju- mente com outras medidas de incidência geral, contribuiu risprudência do Tribunal Constitucional que sustentou a para o agravamento dos sacrifícios acumulados que justi- aplicação dos princípios constitucionais recortados para os ficam a violação do princípio da igualdade proporcional. impostos aos tributos intermédios (Acórdãos n.os 183/96 No entanto, sempre se dirá que mesmo que a CES hou- e 1203/96), salvo no que diz respeito ao princípio da re- vesse sido afastada por um juízo de inconstitucionalidade, serva de lei formal. (Na doutrina, entre nós, Casalta Nabais ficando menos pesados os sacrifícios, a meu ver, seria sem- também considera que a sua sede é a Constituição fiscal, pre de manter idêntico juízo relativamente à suspensão dos Direito fiscal, 7.ª Edição, Coimbra, 2013, p. 586-587). subsídios de férias dos aposentados, reformados e pensio- Em minha opinião, a indispensabilidade da aplicação do nistas, por violação do princípio da proteção da confiança. regime da Constituição fiscal a tributos sui generis como A posição deste segmento da população, relativamente à este, pretende obstar à criação deliberada, pelo legisla- dos trabalhadores do ativo, por exemplo, é digna de especial dor, de medidas de obtenção de receita intencionalmente ponderação no que à proteção da confiança diz respeito (para equívocas que, por revestirem características de ambos os tal muito contribuindo o direito à segurança económica das mundos, se furtariam à aplicação dos princípios e regras pessoas idosas, previsto no artigo 72.º, n.º 1, da CRP), já em matéria de impostos. que é um grupo de pessoas muito mais sensível ao impacto E, no caso em apreço, é particularmente visível que se das medidas de contração das prestações a que tem direito. justificam as razões de tutela. Referimo-nos, afinal, a um segmento da população que, na Assim encarada a CES, defendo, por razões que aqui sua maioria, se encontra em especial situação de vulnera- exponho sumariamente, que esta, recaindo apenas sobre uma bilidade e dependência e que, por naturais razões atinentes só categoria de contribuintes, que corresponde a um universo à sua idade (e, muitas vezes, à saúde) se mostra incapaz de específico de pessoas, delimitado em função da sua condição reorientar a sua vida em caso de alteração inesperada das de inatividade laboral, se configura como um imposto de circunstâncias. Entendo, por estas razões, que não podem classe, uma medida seletiva, que não encontra fundamento ser afetadas neste grau, as suas expectativas relativamente racional bastante, sendo, consequentemente, violadora às prestações fixadas – e refiro-me, sobretudo, a certas fai- do princípio da universalidade e da igualdade tributária. xas de pensões que realizaram efetivos descontos durante A CES também desrespeita a capacidade contributiva, uma carreira contributiva – nem neste grau prejudicada a pondo em causa a pessoalidade do imposto, ao não atentar tutela do investimento na confiança que o acórdão também nas necessidades e rendimentos reais do agregado familiar, refere. Reconhecendo que o interesse público prosseguido isto é, não ponderando o real rendimento disponível, já com esta medida é, igualmente, digno de tutela, não pode, que, contrariamente ao IRS, não leva em linha de conta no entanto, em minha opinião, deixar de se considerar que deduções à coleta em matéria de saúde, educação, pessoas é excessiva a medida da afetação da confiança infligida a cargo, por exemplo. a uma faixa da população que depende desta prestação Saliente-se, igualmente, que considerar-se a CES como social para garantir a sua independência económica e a uma medida conjuntural de correção de pensões de ele- sua autonomia pessoal (tanto mais que foram já afetados vado montante que não encontram correspondência nos por outras medidas gerais de austeridade, e que, nalguns descontos realizados, destinada a recuperar receitas, seria casos, deles voltou, de novo, até, a depender a família). desrazoável: a adoção de tal mecanismo corretivo, one- Por último, faço notar que entendo que a CES partilha rando indistintamente todos os que recebem prestações com a contribuição incidente sobre os subsídios de doença e sociais vitalícias, mesmo aqueles que tiveram uma efetiva desemprego a característica de medida de obtenção de receita, carreira contributiva, havendo procedido a descontos su- o que, não sendo consensual, não impede ter eu aderido ao fundamento do acórdão para declarar a inconstitucionalidade ficientemente elevados ao longo da vida, assim tendo por do artigo 117.º, independentemente da sua caracterização. base uma adequada sustentação contributiva constituída na vida ativa por si e pelas entidades empregadoras, violaria o princípio da proibição do excesso. Por outro lado, tal VI. correção nunca poderia ter lugar através de uma medida Estou parcialmente vencida quanto à norma do artigo 31.º, episódica e, como acabamos de ver, cega. da Lei n.º 66-B/2012 (alínea b) da decisão), que manda Por fim, mas não menos importante, é de sublinhar aplicar o disposto nos artigos 27.º e 29.º aos contratos de que não acolho o argumento de que a CES se justificaria docência e de investigação, já que o efeito da inconsti- também por um dever de solidariedade intergeracional: tucionalidade do regime destes artigos se projeta sobre a 2414 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 validade constitucional do artigo 31.º. Atendendo ao sentido banir as deduções pessoais, o legislador infraconstitucional do meu voto, o artigo 31.º seria consequencialmente incons- desconsiderou a real capacidade de cada contribuinte para titucional, não apenas na medida em que torna aplicável a pagar impostos, já que, sem elas, se perde um elemento docentes e investigadores o regime do artigo 29.º (suspensão diferenciador essencial na determinação de um rendimento de subsídios), mas também pela remissão que opera para o disponível personalizado, o que conduz a um tratamento artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 (redução remuneratória). horizontalmente desigual. A total insensibilidade às despesas básicas que reduzem VII. a capacidade contributiva, mesmo que num só escalão, e ainda que seja o mais alto, sempre contrariaria a exigência Fiquei, ainda, parcialmente vencida quanto à decisão de justiça horizontal, dentro do escalão, a que também deve relativa à norma do artigo 186.º, da Lei n.º 66-B/2012, obedecer a tributação. na parte em que alterou os artigos 78.º e 85.º do CIRS, E não se esqueça que a enorme redução nas deduções abolindo completamente as deduções à coleta relativas à operada a partir do escalão de mais de €40 000, e a sua total satisfação de necessidades básicas como as de saúde, de abolição acima dos €80 000, foram instituídas em simultâneo educação ou habitação (pontos 102 a 107 do acórdão). com a redução do número de escalões e com a criação de A maioria decidiu que não apenas a redução, mas também uma sobretaxa extraordinária que, em conjunto, contribuí- a total exclusão das deduções à coleta era, ainda, constitu- ram fortemente para a diminuição da progressividade do cionalmente tolerável. Ora, mesmo que seja possível sus- imposto, o que agrava o impacto da desigualdade horizontal tentar-se que a Constituição não fixa um limite mínimo de deduções subjetivas, o que dificultaria um juízo de inconsti- resultante da desconsideração das reais faculdades contri- tucionalidade ainda que estas assumam valores meramente butivas de cada um. Relembre-se, também, que o atual 5.º simbólicos, dúvidas não pode haver quanto à necessidade, e último escalão (rendimento coletável superior a €80 000) constitucionalmente firmada, de consideração das despesas corresponde, hoje, a parte do anterior 7.º escalão (que abran- relativas à satisfação de necessidades básicas, que sempre gia rendimentos coletáveis entre €66 045 e €153 300) e ao resulta contrariada quando a solução legislativa consista 8.º escalão (acima de €153 300), nele se contendo realida- numa eliminação total das deduções que lhe respeitem. des muitíssimo diversas (o limite mínimo do rendimento Sublinhe-se que este tipo de deduções subjetivas pre- coletável é praticamente metade do seu limite máximo). tende atender à diminuição da capacidade contributiva Por outro lado, se o sistema agora gizado mantém a resultante de despesas imprescindíveis à existência, não majoração das deduções à coleta por cada dependente ou se referindo a situações de benefícios fiscais encorajadores afilhado civil, quando a elas haja lugar (em respeito pela de comportamentos (de poupança, de aquisição de equipa- obrigação de considerar fiscalmente o agregado familiar), mentos, de cobertura de riscos, etc), que ficam numa zona passou a desconsiderar outras obrigações para com a famí- de muito maior disponibilidade por parte do legislador. lia, abolindo totalmente, no escalão mais elevado, os abati- Muito embora se aceite que o princípio da capacidade mentos relativos a pensões de alimentos, bem como, no que contributiva confere ao legislador fiscal margem de li- respeita às obrigações para com a família mais alargada, berdade de conformação, não definindo com exatidão o excluindo os encargos com os lares de ascendentes (com quantum do limite mínimo admissível das deduções à a insensibilidade em que isso se traduz numa faixa etária coleta, sempre se dirá que a observância desse mesmo especialmente vulnerável e particularmente carregada de princípio não pode conviver com a total ablação destas em despesas de saúde). qualquer dos escalões. Se pode haver dúvida de concre- Sendo a capacidade contributiva o critério que o legisla- tização quanto ao grau da consideração dos descontos ao dor deve eleger para medida do imposto de cada um - e inde- imposto derivados de necessidades básicas, dúvidas não pendentemente das dificuldades de encontrar uma suficiente pode haver de que o «grau 0» de deduções é incompatível densificação do limite mínimo ainda constitucionalmente com a exigência constitucional. admissível (problema que logo se identifica no simbólico As deduções subjetivas relativas à satisfação de necessi- limite do 4.º escalão) - sempre se deveria concluir, sem dades básicas, sendo essenciais para que se recorte o rendi- dúvidas, que a total desconsideração das deduções à co- mento líquido disponível, permitem que cada contribuinte leta desrespeita uma regra essencial da Constituição fiscal. pague na medida da sua capacidade, desta forma se asse- Assim sendo, considerei que a norma do artigo 186.º, gurando a igualdade através da personalização do imposto. da Lei n.º 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos A exigência de um sistema de tributação que atenda 78.º e 85.º do CIRS, abolindo completamente as deduções à capacidade contributiva, considerando não apenas os à coleta, não está em conformidade com a Lei Fundamen- rendimentos, mas também as necessidades do agregado tal, por violação do princípio da capacidade contributiva familiar, tem suporte constitucional no artigo 104.º, que enquanto critério da tributação. determina que o imposto sobre o rendimento pessoal visa VIII. a diminuição das desigualdades, devendo ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. Ao Acompanhei a declaração de inconstitucionalidade da impor ao legislador que assim molde o sistema fiscal, a norma prevista no artigo 117.º, da Lei n.º 66-B/2012, subs- Constituição procura garantir uma repartição justa dos crevendo os argumentos do acórdão. Contudo, entendo rendimentos e da riqueza, e a diminuição das desigualdades que o limite mínimo sustentado na decisão (e legalmente (artigo 103.º da Constituição). fixado, com o que isso tem de volatilidade) pode ainda Não aceito como válido o argumento de que a total tornar a medida demasiado penosa para alguns destina- exclusão das deduções à coleta seria admissível por pena- tários, sobretudo se pensarmos que, relativamente aos lizar titulares de rendimentos mais elevados que estariam pensionistas e trabalhadores no ativo que recebem por em condições de suportar as suas necessidades básicas: verbas públicas, o legislador teve o cuidado de definir um independentemente das potenciais condições indiciadas patamar mais elevado, abaixo do qual as remunerações e pelo rendimento bruto (subjetivo) destes contribuintes, ao pensões não seriam atingidas pelos cortes. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2415 No caso destas contribuições sobre o subsídio de de- impostas em grau necessário, adequado e não excessivo semprego e de doença, não o tendo feito, o legislador do ponto de vista do interesse que se pretende acautelar deixou desprotegida uma categoria de cidadãos que rece- (…) -, quer no âmbito da comparação entre os sujeitos bem prestações de muito baixo valor, solução que está em afetados pela medida e os sujeitos que o não são e, do ponto desconformidade com o princípio da proporcionalidade de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado (artigo 2.º da CRP). A solução adotada pelo Tribunal ga- (…)», estando em causa os limites do sacrifício adicional rante já alguma proteção que, a meu ver seria garantida de imposto aos primeiros. forma mais justa se o legislador tivesse fixado, ele mesmo, Entende-se que, no contexto de aprovação do Orçamento um patamar mínimo, segundo critérios de razoabilidade e de Estado para 2013, de excecionalidade económico-finan- paridade com outras categorias de cidadãos. ceira, subsistem as razões de interesse público, inerentes à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pe- IX. las obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) Se é verdade que, à partida, todas as normas gozam de e da União Europeia, na sequência do pedido de ajuda presunção de constitucionalidade, não sendo exceção as financeira externa, que podem ainda justificar a diferença normas orçamentais ou fiscais, a confiança creditada ao de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por legislador não aumenta nos ciclos de crise. As leis orça- verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados mentais e fiscais, potencialmente ameaçadoras de direi- a suportar um esforço adicional face ao imperativo de tos fundamentais, vivem sempre, como as demais, num adoção de medidas de redução de despesa que concorram tempo que é sempre o da Constituição. O prolongamento, para o cumprimento daquelas obrigações. ou mesmo o agravamento, dos momentos difíceis não O controlo constitucional agora convocado para as nor- deve trazer consigo um inelutável aligeirar do controlo mas constantes dos artigos 29.º e 77.º da Lei n.º 66-B/2012, da constitucionalidade das normas. Pelo contrário, bem de 31 de dezembro, que aprova o orçamento de Estado para se compreende que, nos momentos de tensão e de dificul- o ano de 2013, não pode contudo deixar de ponderar a ate- dades várias, a Lei fundamental assuma papel destacado, nuação da medida da diferença entre os encargos impostos enquanto bitola delimitadora da margem de liberdade de aos que auferem remunerações por verbas públicas e os que que dispõe o legislador. E se a energia vinculativa de uma auferem remunerações por verbas privadas, cujos limites norma constitucional pode, em certos aspetos e com aper- se tiveram por ultrapassados no Acórdão n.º 353/2012 tados critérios, esmorecer no confronto com um interesse pela Lei do Orçamento de Estado para 2012 na ablação, público de relevância absolutamente indiscutível, ainda e relativamente apenas aos primeiros, dos subsídios de férias sempre a criatividade do legislador terá de funcionar no e de Natal, por violação do princípio da igualdade propor- quadro da Constituição. cional. Com efeito, diversamente do então apreciado, o Com base nos fundamentos sumariamente enunciados, Orçamento de Estado para 2013, mantendo embora me- afastei-me do juízo maioritário quanto às normas acima didas de suspensão do pagamento subsídio em causa que mencionadas em IV. (redução remuneratória dos traba- oneram especialmente os trabalhadores e os pensionistas lhadores que recebem por verbas públicas), V. (CES), pagos por verbas públicas, atribui-lhes alcance mais re- VI. (extensão do artigo 27.º aos contratos de docência e duzido (por apenas incidirem, no todo ou em parte, sobre investigação) e VII. (no que respeita à total ablação de de- o subsídio de férias ou equivalente) e previu igualmente, duções à coleta), considerando que também estas padecem entre outras, medidas de natureza fiscal com alcance uni- de inconstitucionalidade. versal repartindo de modo diverso os encargos públicos. Catarina Sarmento e Castro Por isso se entende que não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos Declaração de voto públicos que justificou o juízo de inconstitucionalidade A) Divergi das decisões expressas na alínea a) e na alí- formulado no Acórdão n.º 353/2012 por se encontrarem nea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às ultrapassados os limites do sacrifício. Assim, e sendo certo normas do artigo 29.º e do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, que, mesmo com a suspensão de apenas um dos subsídios de 31 de dezembro, exceto no que respeita à norma do devidos, no todo ou em parte, e não já dos dois, os traba- n.º 2 do artigo 29.º e à norma do n.º 4 do artigo 77.º, pelas lhadores e pensionistas do setor público se mostram, com razões essenciais que de seguida se explicitam. o atual Orçamento, mais onerados na distribuição dos Os artigos 29.º e 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de encargos públicos, por comparação com os trabalhadores dezembro, consagram medidas de suspensão do subsídio de e pensionistas do setor privado, a diferença de tratamento, férias ou equivalente dos trabalhadores do setor público e fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos aposentados e reformados pagos por verbas públicas. dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva O presente Acórdão parte, na apreciação da questão de e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida constitucionalidade, do critério de apreciação que enun- excecional e transitória, não definitiva, justificada em face ciou e aplicou nos Acórdãos n.º 396/2011 e n.º 353/2012, do interesse público de contenção da despesa pública e de reconhecendo que o mesmo conserva plena validade. Tal redução do défice para tanto invocado. critério, respeita, por um lado, à existência de um fun- Não obstante subsiste, em nosso entender, uma questão damento para a diferenciação – daqueles que recebem que deve ser apreciada não na perspetiva da medida da remunerações e pensões pagas por verbas públicas – e, diferença entre os destinatários das medidas em causa e os por outro lado, à medida dessa diferença. demais cidadãos, mas na perspetiva dos efeitos da medida Para tal convoca o princípio da igualdade proporcional dentro do universo dos seus destinatários. que «implica a consideração do grau de diferenciação im- Com efeito, na sua formulação – e como se revela evidente posto, quer na sua relação com as finalidades prosseguidas por aplicação do n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, – o que pressupõe que as medidas diferenciadoras sejam e do n.º 4 do artigo 77.º da mesma Lei – a medida de «sus- 2416 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 pensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente» 2. No percurso que nos leva a diferente conclusão, afi- prevista naqueles artigos abrange trabalhadores do setor guram-se relevantes os seguintes aspetos. público e pensionistas pagos por verbas públicas que aufe- Em primeiro lugar, a configuração abrangente e unitária rem menores rendimentos, abrangendo a faixa entre os 600 da medida. Configurada de modo abrangente – quer quanto e os 1100 euros mensais, estando o primeiro destes limites ao âmbito objetivo de incidência no que respeita às presta- próximo do mínimo de existência em termos de rendimento ções abrangidas, quer quanto ao âmbito subjetivo no que líquido de imposto previsto no n.º 1 do artigo 70.º do Código respeita aos beneficiários e entidades processadoras das do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. prestações abrangidas (cfr. n.º 3 do artigo 78.º) – a medida Secundando-se a fundamentação do acórdão na parte em causa incide sobre as prestações devidas no quadro de que respeita à não atribuição de estatuto jusfundamental ao diferentes sistemas (e dos correspondentes regimes) que, direito à irredutibilidade do montante da retribuição (cfr. nos termos da lei, integram o Sistema de Segurança Social n.º 26), extensivo, por identidade de razão, à prestação pe- previsto no artigo 63.º da Constituição da República Por- cuniária correspondente ao subsídio de férias ou a quaisquer tuguesa e cuja organização, coordenação e subsídio aquele prestações correspondentes ao 14.º mês, merecerá especial preceito comete ao Estado: o sistema de proteção social dos tutela a situação daqueles que, auferindo retribuições ou trabalhadores que exercem funções públicas (cfr. art. 6.º pensões mais baixas, ainda são abrangidos pelas medidas do Decreto-Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro), o sistema em análise. Estas medidas devem ser apreciadas tendo previdencial e o sistema complementar (cfr. art.ºs 23.º, 50.º em conta a remuneração anual no seu todo considerada e ss. e 81.º e ss. da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que e o impacto sobre a capacidade de fazer face à subsistên- aprova as bases gerais do sistema de segurança social). A cia, a práticas vivenciais em razão do agregado familiar medida em causa, configurada de modo unitário, afeta de compatíveis com uma existência condigna e autónoma e a igual modo as prestações devidas no quadro de cada um dos encargos e compromissos assumidos. Não se afigura des- regimes que integram aqueles sistemas, a saber, em especial, razoável supor que no segmento de rendimentos em causa respetivamente: o regime de proteção social convergente; o rendimento disponível para fazer face a onerações de o regime geral de segurança social dos trabalhadores por rendimento justificadas por motivos de interesse público, conta de outrem e dos trabalhadores independentes e os seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o regimes especiais; o regime público de capitalização e rendimento ser alocado à satisfação de necessidades essen- os regimes complementares de iniciativa coletiva – não ciais inerentes à existência e a compromissos básicos que sendo evidente, face à formulação da parte final do n.º 3 concorram para essa existência, como o custo da habitação, do artigo 77.º, a exclusão das prestações devidas no qua- da alimentação, da saúde e dos transporte – e outros custos, dro dos regimes complementares de iniciativa individual. designadamente os derivados de outros direitos funda- Em segundo lugar, tendo em conta o caráter abrangente mentais como o direito à educação ou o acesso à cultura. e unitário da medida, o objetivo, mencionado no Relatório Por essa razão, as medidas de suspensão do subsídio de sobre o Orçamento de Estado para 2013, de «alcançar um férias ou equivalente, ainda que em parte, no que respeita efeito equivalente à medida de redução salarial aplicada ao segmento em causa, de rendimentos menos elevados aos trabalhadores do setor público» (cfr. II, 3.1.1., p. 51) é representam face aos fins de interesse público por elas em muito ultrapassado. Isto, tendo em conta quer o referido visados, um sacrifício que ultrapassará os limites de exi- âmbito de aplicação (não se confinando aos pensionistas gibilidade requeridos pelo princípio da proporcionalidade. pagos por verbas públicas, seja no sistema previdencial, Neste sentido mostrar-se-á desrespeitada uma das dimen- seja no sistema de proteção dos trabalhadores que exercem sões do princípio da igualdade proporcional, decorrente dos funções públicas), quer o caráter fortemente progressivo artigos 2.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa, das percentagens aplicáveis, quer ainda o estabelecimento na comparação entre os fins de interesse público e os meios de uma percentagem máxima de redução das pensões muito em causa para os prosseguir por o sacrifício exigido ao superior à percentagem máxima de redução da retribui- segmento em causa assumir uma intensidade acrescida ção dos trabalhadores do setor público no ativo. Assim, o face aos demais abrangidos pela medida. pretendido paralelismo cessa na medida em que o âmbito Pelo exposto nos pronunciámos no sentido da inconsti- da aplicação da contribuição em causa (ou âmbito de inci- tucionalidade das normas do n.º 2 do artigo 29.º e do n.º 4 dência) e respetivas taxas respeitam, unitariamente, a um do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. universo muito mais abrangente e as percentagens e limites B) Divergi quanto à decisão expressa na alínea e) da da dita contribuição excedem as aplicáveis à redução das Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do remunerações dos trabalhadores do setor público. artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelas Em terceiro lugar, o esforço imposto por via da medida razões essenciais que de seguida se explicitam. em causa é exigido em razão da qualidade, particular e 1. O artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de de- distinta face à generalidade dos cidadãos, de beneficiário zembro, institui uma medida denominada «Contribuição de prestações de aposentação ou reforma ou equiparadas, extraordinária de solidariedade» que, no essencial – in- devidas ao abrigo de diferentes regimes dos vários siste- dependentemente da sua perspetivação, na prática, como mas integrados no sistema de segurança social – mas sem medida de redução de despesa ou de aumento de receita atender todavia à diversa configuração das várias situações – se traduz numa ablação, com caráter progressivo, das abrangidas por esses regimes, em especial a situação da- prestações devidas em razão da qualidade de aposentado, queles que, qualquer que seja o regime em que se integram, reformado, pré-aposentado e equiparado. registam carreiras contributivas longas ou mesmo comple- O juízo de não inconstitucionalidade formulado pela tas nos termos da lei aplicável no momento da aquisição do maioria parece residir, no essencial, na inexistência de direito à prestação e, ainda, a origem no aforro privado das qualquer ofensa ao princípio da proteção da confiança e contribuições pagas para alguns dos regimes abrangidos, ao princípio da proporcionalidade. Divergimos todavia da como sucederá em relação a componentes do denominado conclusão alcançada. regime complementar. Assim configurada, a medida em Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2417 causa afigura-se revestir a natureza de tributo por onerar, aposentado, reformado ou equiparado que determinou objetivamente, o rendimento percebido mediante presta- o direito ao recebimento das prestações sociais sujeitas ções devidas em razão da qualidade particular de aposen- ao pagamento de uma «contribuição extraordinária de tado ou reformado (ou equiparado), independentemente de solidariedade», na medida em que a perda de rendimento a entidade devedora assumir natureza pública ou privada por parte dos beneficiários das prestações em causa, por e, assim, de as verbas envolvidas no pagamento das pres- força dessa mesma qualidade, mais dificilmente pode ser tações devidas terem origem pública ou privada. O tributo compensada pelo exercício de uma atividade profissional, em causa, admite-se, apresenta, pela sua configuração e podendo implicar a afetação das práticas vivenciais e dos traços de regime, uma natureza híbrida que a aproxima, compromissos assumidos que assegurem a sua segurança por um lado, de um tributo fiscal – designadamente por económica e a sua existência condigna e independente em se afigurar como uma prestação pecuniária sem caráter razão das suas necessidades específicas. de sanção exigida unilateralmente pelo Estado com vista Por último, a medida em causa e as normas que a à realização de fins públicos, por se prever em termos de instituem inserem-se num contexto de excecionalidade modus operandi um mecanismo de dedução e entrega e económico-financeira e, em especial, na «Estratégia de por se preverem taxas progressivas – e, por outro, de um consolidação orçamental» determinada pelas obrigações tributo parafiscal, sob a forma de contribuição financeira a específicas assumidas pelo Estado português ao nível inter- favor de entidades públicas – designadamente pela previsão nacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Eu- de que o valor da contribuição reverte apenas a favor do ropeia, na sequência do pedido de ajuda financeira externa. IGFSS, IP ou da CGA, IP, ou pela possibilidade, prima Subjacentes à medida em causa invocam-se, por isso, facie, de enquadrar os valores pagos nas «contribuições interesses públicos a salvaguardar: em termos imediatos, obrigatórias para regimes de proteção social» que podem, um interesse público inerente ao imperativo de consolida- nos termos do Código do Imposto sobre o Rendimento das ção orçamental e ao cumprimento das obrigações a que o Pessoas Singulares, ser objeto de dedução ao rendimento Estado português se encontra vinculado ao nível transna- da categoria H (cfr. art.º 53.º, n.º 4, b) para efeitos de cál- cional, internacional e europeu, que encontram fundamento culo daquele imposto. Tal natureza não se revela contudo nos artigos 7.º, n.º 6, e 8.º da CRP, incluindo a obrigação determinante para a sua apreciação à luz do princípio da de cumprimento dos limites quantitativos estabelecidos, no proteção da confiança. Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, para o Em quarto lugar, do ponto de vista da conformidade das défice orçamental nos anos de 2013 e 2014, com vista, em normas que preveem a medida com a Constituição da Repú- última análise, à sua contenção dentro dos valores de refe- blica Portuguesa, cumpre apreciá-la à luz da proteção cons- rência, a observar pelos Estados membros, a que se refere titucional conferida, em abstrato, à posição jurídico-subjetiva o n.º 2 do artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento dos que têm a referida qualidade de pensionista (ou equipa- da União Europeia e fixados no Protocolo (N.º 12) sobre rado) e, assim, de beneficiário do sistema, numa ou em várias o procedimento relativo aos défices excessivos; em termos das suas vertentes e que por força do seu enquadramento na mais mediatos, um interesse público inerente à própria previsão legal, veem tal posição afetada – sendo a dimen- garantia de realização das tarefas cometidas ao Estado pela são do universo em concreto abrangido irrelevante para a Lei Fundamental e à sustentabilidade do Estado social – tal apreciação da referida conformidade – e à luz do interesse como se afirma no Relatório que acompanha o Orçamento público que a instituição da medida, conjuntural e não de- de Estado para 2013 (cfr. II, II.1, p. 40). finitiva, visa prosseguir num contexto de excecionalidade. 3. Ora, na falta de parâmetro constitucional expresso Dessa apreciação resulta que, mesmo admitindo-se que que proteja o quantum devido a título de pensão aos já a proteção dos cidadãos pelo sistema de segurança social, aposentados, reformados e a estes equiparados para o efeito incluindo na eventualidade de velhice ou invalidez, que a – quer se entenda a contribuição extraordinária de solida- Constituição consagra no seu artigo 63.º, n.º 2, não implica riedade como redução ou como oneração de rendimentos, a existência de um direito fundamental à irredutibilidade como se parece propor no artigo 78.º da Lei do Orçamento das prestações devidas, ou seja, que a Lei Fundamental de Estado para 2013, e ainda que de modo não definitivo não garante aos pensionistas o direito fundamental a um – entende-se, na linha argumentativa do presente Acórdão, quantum prestacional imutável, fixado no momento da que a ponderação entre a proteção do direito à pensão ou passagem à situação de aposentação ou reforma de acordo prestação a esta equiparada, por um lado, e a prossecução com a lei vigente nesse momento, deve sublinhar-se que à do interesse público subjacente à medida em causa, por proteção conferida pela Constituição a todas as pessoas por outro – ou, como se afirma no Acórdão n.º 396/2011, entre via do enunciado do direito à segurança social, acompa- «os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela nhada pela incumbência cometida ao Estado de organizar, alteração do quadro normativo que o regula e o interesse coordenar e subsidiar um sistema de segurança social e pelo público que justifica essa alteração» (cfr. II, n.º 8) –, se enunciado das eventualidades que determinam a proteção insere no quadro de análise do princípio da confiança, pelo sistema (cfr. n.ºs 1 a 3 do artigo 63.º da CRP), acresce configurado como corolário e exigência do princípio do a particular relevância constitucional conferida pelo artigo Estado de Direito democrático (artigo 2.º da Constituição 72.º aos idosos que, na eventualidade de velhice, adquirem da República Portuguesa), e do princípio da proporcio- o direito prestacional à pensão, nos termos fixados por lei, nalidade (idem). Na análise e aplicação destes princípios e ao seu direito à segurança económica – relevância hoje na situação vertente chegamos, todavia, a uma conclusão igualmente expressa no artigo 25.º da Carta dos Direitos inversa à do presente acórdão pois, segundo cremos, ambos Fundamentais da União Europeia na parte em prevê o se mostram ofendidos pelas normas legais em presença. direito das pessoas idosas a uma existência condigna e 3.1 Quanto aos requisitos da tutela jurídico-constitu- independente. Não pode perder-se de vista a especial ne- cional da confiança segundo os quais é necessário que o cessidade de proteção dos que têm a qualidade de idoso Estado (mormente o legislador) tenha encetado compor- que, em situações regra, coincidirá com a qualidade de tamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» 2418 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 de continuidade, que tais expectativas sejam legítimas, garantir a autonomia e fazer face a compromissos assumidos justificadas e fundadas em boas razões, terem os privados e, inclusive, a gastos inerentes à qualidade de idoso – qua- feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de conti- lidade que terá a generalidade dos pensionistas com car- nuidade do «comportamento estadual» e, por último, que reiras contributivas longas ou completas – ou de inválido. não ocorram razões de interesse público que justifiquem, Por fim, quanto à ocorrência de razões de interesses pú- em ponderação, a não continuidade do comportamento que blico que justifiquem, em ponderação, a não continuidade gerou a situação de expectativa (cfr. Acórdãos n.º 128/2009 do comportamento que gerou a situação de expectativa – e, e, posteriormente, n.º 188/2009 e n.º 3/2010), deve desde assim, a prevalência das mesmas sobre a tutela da posição logo considerar-se que a previsão pelo legislador de uma jurídico-subjetiva dos pensionistas abrangidos pela medida contribuição extraordinária que abrange, de modo univer- – e dada a sua invocação, nos termos atrás indicados, sal, o conjunto das pessoas que já adquiriram a qualidade consideramos ocorrer uma afetação desproporcionada da de beneficiários de um direito social a uma prestação a posição de confiança que o grupo de beneficiários afetado título de pensão de aposentação ou reforma ou equipa- nos parece merecer. O que melhor se verifica à luz do rada, qualquer que seja o regime ou regimes por que se princípio da proporcionalidade. encontram abrangidos e independentemente da natureza, 3.2 Pode dar-se por adquirido que a medida em causa, pública ou privada, das verbas devidas e da consideração por implicar, consoante a perspetiva em que se encare e a da duração das carreiras contributivas, não cai na zona de natureza da entidade processadora, uma redução de despesa previsibilidade de comportamento dos poderes públicos. ou um aumento de receita e cujo impacto financeiro foi Por um lado, não obstante a evolução legislativa ve- estimado pelo Relatório do Orçamento de Estado para 2013 rificada mencionada no presente Acórdão, em especial (cfr. II, 3.1.1, p. 51), contribui para fazer face à situação de desde a década de noventa, no sentido, designadamente, défice orçamental (para o qual tem pesado o crescimento da alteração da fórmula de cálculo das pensões e do esta- das prestações em caso de desemprego e o decréscimo das belecimento de uma limitação do montante da pensão no contribuições para a segurança social), pelo que, em termos regime geral da segurança social e da convergência entre o orçamentais, pode consubstanciar uma medida adequada sistema de proteção social dos trabalhadores da função pú- ou idónea para tal fim imediato. O mesmo não se revela blica e aquele regime geral, certo é que o financiamento do evidente quanto à invocada sustentabilidade do Estado sistema, na sua vertente previdencial, caracterizado como social, designadamente para as gerações futuras, dado um sistema de repartição, tem assentado, no essencial, em tratar-se de uma solução conjuntural (para um problema prestações obrigatórias devidas pelos empregadores, públi- também entendido como conjuntural). cos ou privados, e pelos que exercem uma atividade laboral Depois, ainda que se admita que a medida possa estar (denominadas pela lei «contribuições» e «quotizações») nos limites da necessidade, sendo porventura necessária – sem prejuízo de contribuições facultativas, resultantes em face da maior amplitude do universo de destinatários de uma opção individual, para o regime complementar. de eventuais medidas de financiamento alternativas re- Por outro lado, a expectativa de continuidade no que toca lativamente aos atuais beneficiários da segurança social, à não contribuição de todos os que já são beneficiários entende-se que a mesma se afigura excessiva e despropor- (tendo já contribuído) para o financiamento do sistema cionada – valoração justificada em razão da abrangência de segurança social também não se pode ter por invertida da medida em termos de âmbito de incidência, da des- pela previsão de uma medida com idêntico nome na Lei consideração da diversidade de situações subjacentes à n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (art.º 162.º, n.º 1) e na qualidade de beneficiário das prestações afetadas e, ainda, Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (art.º 20.º, n.º 1 e dos elevados limites das taxas aplicáveis. n.º 15) – tendo em conta, em especial, o âmbito confinado Quanto ao âmbito de incidência, a medida em causa, de incidência desta medida e o limiar quantitativo da sua configurada de modo unitário, abrange prestações que se aplicação, sem paralelo na medida em análise. integram no sistema complementar e nos regimes, nele in- Entende-se que a medida controvertida também frustra tegrados, de capitalização pública ou de iniciativa coletiva, expectativas legítimas, justificadas e fundadas em boas incidindo por isso a taxa aplicável, consoante a entidade razões dos respetivos destinatários, por a qualidade de pagadora, sobre contribuições, facultativas, efetuadas a beneficiário de um direito a uma prestação social com partir de aforro privado e/ou, inclusive, sobre o respetivo fundamento constitucional e legal já ter sido adquirida por rendimento – pondo em causa, por alteração de pressupos- força do preenchimento dos pressupostos de que depende tos, os efeitos esperados de decisões individuais passadas de a sua atribuição e que o legislador, no âmbito da sua livre afetação de rendimento disponível tomadas face às regras margem de apreciação, fixou; expectativas fundadas, em jurídicas aplicáveis (a solvabilidade global do sistema, a especial, no caso de as pessoas afetadas pela medida re- beneficiar aqueles que se enquadram no sistema comple- gistarem carreiras contributivas longas e, ainda, no caso mentar, não parece corresponder sequer à justificação da de pensões na eventualidade de velhice (ou invalidez na própria medida, com fins imediatos muito determinados). medida em que sejam abrangidas), determinadas pela di- Quanto à não tomada em consideração da diversidade ficuldade ou mesmo impossibilidade de exercício de uma de situações subjacentes à qualidade de beneficiário das atividade profissional remunerada que possa compensar prestações afetadas pela medida assume particular relevo a ablação decorrente da medida em causa. a desconsideração das situações de carreiras contributivas Quanto ao requisito da tutela jurídico-constitucional da longas e mesmo completas relativamente às quais um argu- confiança que impõe que os privados tenham feito planos mento de redução conjuntural de pensões, ainda que mais de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do elevadas, por insuficiência de contribuições em termos «comportamento estadual» entende-se que o mesmo tam- temporais, não se revelará procedente. De facto, o sacrifí- bém se verifica por a prestação percebida a título de pensão cio imposto é tanto mais desmedido quanto o montante da ou reforma ou situação equiparada ser aquela que permitirá, prestação tenha maior correspondência com as contribui- em regra, custear a subsistência, manter práticas vivenciais, ções efetivamente pagas ao longo da carreira contributiva. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2419 Por último, as taxas aplicáveis apresentam-se como que se decidiu não declarar a inconstitucionalidade das gravosas quer em termos de valor da taxa máxima, quer em normas dos artigos 27.º (corte nos vencimentos de quem termos da sua aplicação que se efetua a partir de um pata- recebe com verbas públicas) e 78.º (contribuição extraordi- mar de rendimento que – contrariamente às medidas com nária de solidariedade sobre pensões pagas a aposentados, idêntica denominação previstas em leis do Orçamento de reformados, pré-aposentados e equiparadas), ambos da Estados anteriores – não funcionam apenas por aplicação Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2013 (Lei do em excesso de um patamar de rendimento elevado, mas a Orçamento do Estado para 2013), pelas razões que passo, partir de um patamar de rendimento muito inferior. sumariamente, a indicar. Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronúncia 2. Sem postergar a margem ampla de conformação do foi no sentido da inconstitucionalidade das normas do legislador democrático no domínio das políticas públicas artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro. e na escolha das orientações estratégicas que melhor per- C) Divergi quanto à decisão expressa na alínea e) da mitam atingir o objetivo de consolidação orçamental, com Decisão do presente Acórdão no que respeita à norma do reflexos na densidade do controlo da legitimidade cons- artigo 186º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, na titucional da intervenção restritiva operada pela redução parte em que altera o n.º 7 do artigo 78.º do Código do salarial estabelecida no artigo 27.º da Lei do Orçamento Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, pelas do Estado para 2013, importa ter em atenção que a esta- razões essenciais que de seguida se explicitam. bilidade e continuidade da retribuição integram o núcleo A norma do n.º 7 do artigo 78.º do CIRS consagra os essencial da construção de um projeto de vida pessoal e limites globais, progressivos em razão do escalão de ren- familiar economicamente sustentável. dimento coletável, para as deduções à coleta relativas a um Ora, atingido o terceiro ano de ablação de parcela sig- conjunto de despesas suportadas pelos sujeitos passivos do nificativa do rendimento salarial de servidores públicos imposto, entre as quais as despesas de saúde e as despesas – e apenas deles – soma-se-lhe o forte agravamento da de educação e formação. tributação, dissipando de forma acrescida o rendimento Acompanha-se a fundamentação do acórdão e o juízo disponível, em muitas situações para níveis aquém do de não inconstitucionalidade formulado salvo no que res- indispensável à satisfação de possíveis e naturais obriga- peita à impossibilidade de dedução de qualquer despesa ções confiadamente assumidas em função do quantitativo no último escalão de rendimento coletável (escalão de remuneratório anterior, é bom sublinhar, estimuladas por rendimento coletável superior a 80 000). políticas públicas e de supervisão no acesso ao crédito. Tal impossibilidade, segundo cremos, não respeita o A valoração que fez vencimento quanto à apreciação comando contido no n.º 1 do artigo 104.º da Constitui- da conformidade constitucional do artigo 27.º da Lei do ção, ainda que de modo amplo e como critério ordenador, Orçamento de Estado de 2013 louva-se, neste ponto, e segundo o qual as necessidades dos agregados familiares com reafirmação do decidido no Acórdão n.º 396/2011, na devem ser levadas em conta no quadro do imposto único excecionalidade da redução salarial de servidores públicos, sobre o rendimento pessoal. Tal corresponde a uma concre- sublinhando o seu caráter temporário e a instrumentalidade tização do princípio da igualdade no domínio da tributação na satisfação – certa e segura – das obrigações internacio- do rendimento pelo que a medida em causa, na parte em nalmente assumidas pelo Estado Português, indispensáveis análise, desconsidera por completo a aplicação deste prin- para assegurar – e manter – o fluxo de crédito soberano cípio dentro do segmento de contribuintes abrangido. em termos financeiramente suportáveis. A exigência constitucional de diferenciação da situação É certo que a Lei do Orçamento de Estado de 2013 sofre dos contribuintes, por força do princípio da igualdade, as limitações e constrangimentos decorrentes das fortíssimas afigura-se clara na obrigação imposta ao legislador fiscal dificuldades financeiras por todos reconhecidas e obedece de considerar quer os rendimentos, quer as necessidades do à vinculação assumida no Plano de Assistência Económica agregado familiar dos cidadãos, constituindo este último e Financeira (PAEF) celebrado com o Fundo Monetário fator um elemento determinante para a diferenciação da Internacional, o Banco Central Europeu e a Comissão situação dos contribuintes. Europeia, no âmbito do qual são acordadas metas orça- Deste modo, a norma, na parte em que não prevê de- mentais bastante exigentes e com calendarização até 2014. duções, desrespeita a vinculação derivada do princípio da Mas não é menos certo que as vinculações e a incidência igualdade, por tratar de forma igual o que é, ou pode ser, de limites sobre o défice orçamental e a dívida pública no diferente. Isto, tendo em conta as diferentes necessida- plano europeu não se esgotam nesse plano de assistência des dos agregados familiares dentro de cada escalão de económica e financeira balizado temporalmente. Essas con- rendimento coletável – a igualdade (e as diferenciações dicionantes vinculativas decorrentes de fontes normativas a que a mesma imponha) deve ser aferida não apenas verti- que Portugal se encontra adstrito, nos termos do artigo 8.º calmente mas também na sua dimensão horizontal. Com da Constituição, encontravam-se presentes há largos anos efeito, a exigência de previsão de deduções subjetivas à (artigo 104.º do TCE e 126.º do TFUE), antes do momento de coleta, como forma de personalização do imposto sobre assunção do quadro normativo decorrente do PAEF em que o rendimento pessoal decorrerá da situação concreta dos se esteia a reiteração da medida de corte de vencimentos. E, agregados familiares e das respetivas necessidades em permanecendo os fatores que determinam as necessidades de matéria de, em especial, saúde, educação e formação, o financiamento, mostra-se fundado antecipar que irão exigir que deve ser levado em consideração independentemente esforços e sacrifícios para além do horizonte temporal do do nível de rendimento coletável. — Maria José Rangel PAEF, com intensidade não inferior ao que nele se estipula. de Mesquita. Como, igualmente, no plano prospetivo, a partir do elevado montante atingido pela dívida pública, encontra Declaração de voto cabimento ter em consideração a possibilidade de recurso 1. Divirjo do entendimento que fez vencimento quanto a mecanismos de assistência recentemente erigidos no ao juízo constante da alínea e) da decisão, na vertente em âmbito europeu, em especial, ao Mecanismo Europeu de 2420 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Estabilidade (MEE). Nesse quadro, eventual, mantém-se servidores públicos. Significa que a intervenção racionaliza- a exigência de celebração de memorando de entendimento dora da despesa pública, enquanto tarefa dirigida à correção e formulação de plano de ajustamento (cfr. artigos 13.º a duradoura de desequilíbrios fortemente penalizadores da 16.º do Tratado que instituiu o MEE, assinado em 2 de prossecução das finalidades do Estado, e que se afirma fevereiro de 2012). como plenamente fundada no quadro económico e finan- Perante tal panorama, esperava-se que o legislador inte- ceiro em curso, não credencia constitucionalmente a medida grasse a medida numa estratégia de consolidação orçamen- restritiva em apreço, de repetida e cumulativa intervenção tal que conduzisse à sua reversão, finalizado o PAEF, com discriminatória na chamada à participação (acrescida) de o mesmo grau de segurança e certeza em que se apoia a sua um conjunto de sujeitos no esforço de financiamento dos instituição. De acordo, aliás, com a natureza excecional encargos públicos, contraídos para a satisfação de inte- e temporária (mesmo que plurianual) com que fora con- resses que a todos pertencem, diferenciando-os negativa- siderada no Acórdão n.º 396/2011, ou seja, como medida mente face a outros com a mesma capacidade contributiva. de consolidação orçamental one-off. Por tais razões, entendo que o juízo de inconstitucionali- Porém, o relatório do Orçamento de Estado de 2013, dade, por violação do princípio da igualdade na repartição não sinaliza qualquer programação de reversão do corte dos encargos públicos (artigo 13.º da Constituição), deveria salarial, concretizadora da sua temporalidade (assim tam- incidir também sobre a norma do artigo 27.º da Lei do bém aconteceu com o documento de estratégia orçamental Orçamento do Estado para 2013. 2012-2016, apresentado em Abril de 2012). Na verdade, e 3. Entendo que o mesmo juízo de inconstitucionalidade, em formulação que se aproxima da estipulação unilateral por violação do princípio da igualdade na repartição dos de cláusula cum potuerit, condiciona a duração da medida encargos públicos, deve ser formulado quanto à norma (entenda-se, a sua reiteração em sucessivos orçamentos) à constante do artigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado “verificação de um equilíbrio efetivo das contas públicas”, ao para 2013, em que se institui medida designada como “con- mesmo tempo que remete a sua abordagem para o domínio tribuição extraordinária de solidariedade” (CES), incidente da “política de rendimentos” e de “racionalização dos custos sobre pensões de reforma e de aposentação. com pessoal”. Ou seja, remete para o plano duradouro, como Em primeiro lugar, não oferece dúvida que a CES opera patamar remuneratório, perspetiva que não se altera com a sacrifício acrescido sobre pensionistas e reformados, tam- possibilidade, até pelo efeito da erosão monetária, de se virem bém onerados, como os demais contribuintes, com o au- no futuro a atingir os níveis salariais nominais anteriores à mento generalizado de impostos. Ora, não se vê que essa ablação operada em 2011 e mantida no orçamento de 2012. condição, em si mesma, justifique uma obrigação especial Assim sendo, mostra-se legítimo questionar a legitimi- na satisfação dos encargos públicos e participação suple- dade constitucional de medida restritiva, que onera espe- mentar na correção de desequilíbrios orçamentais, tanto cialmente em tempo de crise económica quem desempenha mais quando incidente sobre quem se encontra numa fase de funções que implicam a perceção de remuneração através vida que não permite procurar outras fontes de rendimento. de verbas públicas - sem esquecer que no universo de afe- Não colhe, a meu ver, a justificação de que se trata tados encontram-se sujeitos que desempenham atividade no sector empresarial do Estado em concorrência direta de sacrifício equivalente às reduções salariais por parte com empresas privadas - e se cumula já por três anos de quem se encontra a beneficiar de verbas públicas e consecutivos, apoiado primacialmente na praticabilidade destinado a compensar o maior esforço orçamental com o derivada da suscetibilidade direta e imediata da retenção sistema de segurança social na atual situação económica e da prestação pecuniária por parte do ente Estado, optando financeira, desde logo porque a CES estende o seu âmbito pela veste de Estado-empregador. de incidência a contribuintes cujas pensões não repre- Independentemente do juízo formulado no Acórdão sentam qualquer encargo para o orçamento da segurança n.º 396/2011, nos parâmetros valorativos em que se moveu social, como acontece com rendimentos proporcionados a Lei do Orçamento de Estado de 2011, quanto à introdução por planos de pensões criados por regimes previdenciais da medida do corte salarial dirigida apenas aos servidores de iniciativa empresarial ou coletiva, geridos por entidades públicos – categoria de pessoas cuja vinculação especial de direito privado ou cooperativo e até por entidades de à prossecução do interesse público não pode significar a direito público (caso da Caixa de Previdência dos Advo- limitação da vida privada e familiar e habilitação a posição gados e Solicitadores - CPAS). A medida abarca, assim, de desfavor na perceção de direitos de natureza patrimonial as pensões enquadráveis no primeiro e segundo pilares do por referência a outros credores de prestações públicas sistema da segurança social, o que a diferencia profunda- -, não creio que se possa mais configurar esse sacrifício mente da medida com a mesma designação consagrada discriminatório, no terceiro ano de aplicação, e com fun- nos orçamentos de estado de 2011 e 2012. cionalização genérica e ambígua ao “equilíbrio efetivo das Também não colhe outra fonte de legitimação, avançada contas públicas”, como materialmente justificado. Não no relatório do OGE, no sentido de que se procura atin- basta a sua apresentação como medida de política finan- gir a correção de disfunções na perceção de pensões for- ceira basicamente conjuntural, de combate a uma situação madas sem a devida correspondência contributiva, vistas de emergência, por definição passageira e de curto prazo. como indispensáveis para assegurar a sustentabilidade do Como criteriosamente apontou o Conselheiro Vítor Gomes sistema de segurança social, de acordo com princípios de em declaração de voto aposta no Acórdão n.º 353/2012 “o auto-sustentabilidade, justiça e solidariedade intergeracional. decurso do tempo implica um acréscimo de exigência para Não se vê como poderá a CES, enquanto medida anual e o legislador no sentido de encontrar alternativas que evi- de emergência, atingir esse objetivo duradouro, desde logo tem, com o prolongamento, que o tratamento diferenciado porque não diferencia, como esperado, entre quem aufere se torne claramente excessivo para quem o suporta”. pensão consolidada na sequência de mais de 30 ou 40 anos Não significa o que se vem de referir a defesa da descon- de contribuições e com ponderação da integralidade da car- formidade constitucional de qualquer redução salarial dos reira contributiva e outros beneficiários, cujas pensões não Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2421 encontram apropriado lastro contributivo e sofrem de ques- que não ousa dizer o seu nome, Estudos em Homenagem tionável justiça social, ao menos numa perspetiva diacrónica. ao Prof. Doutor Sérvulo Correria, IV, 2010, p. 291 a 297, Igualmente, não se encontra fundamento comutativo bas- estendendo essa equiparação às várias espécies de contri- tante na intervenção ablativa em apreço, por efeito do prin- buições para a segurança social). cípio da equivalência na segurança jurídica ou do princípio Ficamos, assim, perante intervenção situada no plano de solidariedade de grupo. O aproveitamento da vantagem da receita, encarando o valor da pensão (ou da sua soma, advinda da solidez do balanço da segurança social derivada em caso de pluralidade de prestações, nos termos do n.º 5 do maior influxo de rendimentos durante o ano de 2013 do artigo 78.º Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro de não incide sobre os titulares de pensões em pagamento 2013) como índice da capacidade contributiva e sujeita com intensidade significativamente acrescida relativamente às exigências jurídico-constitucionais incidentes sobre aos demais sujeitos, beneficiários futuros, em particular se os impostos. Aliás, na nota enviada ao Tribunal Constitu- tivermos como referência aqueles que se encontram prestes cional, o proponente da medida admite raciocinar nesses a adquirir o direito a prestações do sistema previdencial. termos, pugnando pela sua consideração como “adicional A isto não se opõe a contribuição para a realização ao imposto sobre o seu rendimento, instituído em benefício global de fim público de proteção social, pois trata-se de da Segurança Social” (cfr. p. 50). assegurar um direito de cidadania – direito à segurança Ora, enquanto intervenção tributária com natureza equi- social - que abrange inclusivamente quem para ela não valente de imposto, a CES não respeita a igualdade horizon- pode contribuir e a todos pertence. Mesmo que o sistema tal, fazendo sujeitos com iguais recursos participar de forma assente numa lógica de repartição, e não de capitalização, bem diferente no reequilíbrio do sistema de segurança social, a configuração atual da Lei de Bases da Segurança Social consoante se encontrem a beneficiar de pensões ou aufiram (lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) procura assegurar que o rendimentos de outras categorias. Não se vê o que legitima esforço solidário incida de forma diversa sobre as várias materialmente tributar os rendimentos de aposentados e categorias de pessoas através do princípio da adequação reformados em termos largamente majorados relativamente seletiva das fontes de financiamento (artigo 90.º da Lei a outros rendimentos, como por exemplo os acréscimos n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n.º 367/2007, patrimoniais injustificados inferiores a €100.00, sujeitos de 2 de novembro), de acordo com a natureza e objetivos às taxas normais de IRS (artigo 72.º, n.º 11, do CIRS). a que obedece cada um dos sistemas e subsistemas insti- Em suma, considero que a norma do artigo 78.º da Lei tuídos, conjugado com a regra da contributividade. Ora, do Orçamento de Estado para 2013, na medida em que e como sublinha Sérgio Vasques, “[o] que o principio da configura oneração discriminatória dos pensionistas, re- adequação seletiva das fontes de financiamento e a regra da formados, pré-aposentados e equiparados na satisfação contributividade significam, em suma, é que constituindo dos encargos com a diminuição do défice público sem embora a segurança social um direito que é de todos, fundamento legitimador, viola o princípio da igualdade, não são as contribuições a cargo dos trabalhadores que na vertente da igualdade tributária (artigo 104.º, n.º 1, em financiam as prestações a que todos têm direito” (Principio conjugação com o artigo 13.º, ambos da Constituição), pelo da Equivalência como Critério da Igualdade Tributária, que me pronunciei pela declaração da sua inconstituciona- 2008, p. 185). Afastada que está a alteração da pensão lidade, com esse fundamento. — Fernando Vaz Ventura. – já formada - por parte quem efetue a prestação suple- mentar solidária representada pela CES – sem prejuízo da Declaração de voto reconfiguração financeira global do sistema previdencial, Vencidos quanto às alíneas a), b) e c) da decisão pelas garantindo a sua sustentabilidade - afigura-se-me claro que seguintes razões essenciais: estamos perante financiamento que se afasta decisivamente 1. A questão que o Tribunal tem agora que resolver não do pressuposto e da finalidade do sistema de segurança so- é a mesma questão que se lhe colocou em 2012. Por um cial e que radica tão somente no alívio – anual - de parte de lado, o contexto externo que condicionou a elaboração do sistema que deverá ser suportada pelos impostos, ou seja, orçamento no ano de 2013 apresenta, face a anos anterio- suportada por todos. Note-se que a consignação estipulada res, especificidades que não podem ser negligenciadas na pela CES significa que haverá pensionistas chamados a construção de juízos de conformidade ou de desconformi- participar no financiamento de subsistema ao qual nunca dade constitucional; por outro, a solução que o legislador pertenceram nem podiam pertencer (CGA). encontrou para fazer face a essas especificidades – e para Neste quadro, falece a evidência de relação comutativa assim prosseguir, de acordo com a sua própria represen- que permita considerar a CES, unitariamente considerada, tação do interesse público, o imperativo da consolidação como contribuição especial parafiscal incidente sobre pen- orçamental – é também substancialmente diversa da dos sionistas e reformados, em especial sobre pensionistas e anos anteriores. Isto mesmo o reconhece o Acórdão de que reformados pertencentes tanto ao sistema previdencial dissentimos. Ao enquadrar previamente o caminho argu- como ao sistema complementar, incluindo os regimes com- mentativo que seguiu, o Tribunal não deixou de salientar plementares administrados por entidades não públicas. as novas exigências (nomeadamente quando ao deficit) Mesmo que se possa descortinar relação sinalagmática que se deparavam ao legislador orçamental em 2013, e de indireta - o que tenho como muito duvidoso relativamente referir a diversidade de medidas do lado da receita (que ao âmbito subjetivo do n.º 3 do artigo 78.º da Lei do Orça- incluem receitas outras que as não provenientes apenas mento de Estado para 2013 - afigura-se-me que esse nexo dos rendimentos do trabalho) que o mesmo legislador difuso aproxima a CES das contribuições para a segurança estabeleceu em ordem a satisfazer aquelas exigências. A social por parte das entidades patronais, pelo seu acentuado maioria, ao formular o juízo de inconstitucionalidade, por caráter unilateral, relativamente às quais é reconhecida a violação do princípio da igualdade, das normas constantes sua equiparação aos impostos (cfr. Casalta Nabais, Direito dos artigos 29.º e 77.º da Lei nº 66/B/2012, não deixou Fiscal, 7ª edição, 2012, p. 586 e 587 e Nazaré da Costa Ca- portanto de reconhecer a diferença específica que carac- bral, Contribuições para a Segurança Social: Um imposto teriza a questão agora colocada ao Tribunal; no entanto, 2422 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 não retirou desse reconhecimento as consequências que, lha. Fora destas matérias, porém, o juízo de igualdade em nosso entender, seriam devidas. Por isso – e não obs- proporcional manter-se-á (como sempre o tem dito o Tri- tante termos partido de premissas semelhantes à que foram bunal) como um juízo de controlo externo das ações do adotadas pela argumentação maioritariamente seguida legislador, que pode conduzir à invalidação de escolhas – não pudemos subscrever a conclusão final a que, com legislativa que sejam à evidências desrazoáveis – quer no tal argumentação, se chegou. seu fundamento quer na sua medida -, mas que não leva, 2. Duas ideias essenciais parecem sustentar o juízo de nem pode levar, a que o Tribunal se coloque na situação inconstitucionalidade que, quanto a estas normas (e por do legislador, escolhendo em vez dele a melhor solução. violação do princípio da igualdade) o Tribunal formula. 4. A Constituição não veda, à partida, que se estabele- A primeira é a de que, não obstante o acréscimo, no çam diferenças entre os cidadãos que percebem por verbas Orçamento do Estado para 2013, das medidas do lado da públicas e os outros, sempre que estão em causa (como receita (que, aumentando a intensidade da carga fiscal in- o estão agora) razões de diferenciação dotadas do peso cidente sobre todos e cada um dos contribuintes, aumentou constitucional que detêm aquelas que se relacionam com também o grau de universalidade dos sacrifícios exigidos), os imperativos de consolidação orçamental. Isso mesmo sobre os funcionários e pensionistas que percebem por o reconheceu o Tribunal no Acórdão nº 396/2011. Assim verbas públicas continua a impender um encargo especial, sendo, a matéria sobre a qual, no caso, incide o juízo do na medida em que, somando o encargo geral que também Tribunal não pertence seguramente ao grupo daquelas que sobre eles recai (nomeadamente o decorrente do aumento requerem a adoção do mais severo ou intenso escrutínio da carga fiscal), com o sacrifício total ou parcial do pa- jurisdicional. Dizendo de outro modo: a matéria sobre a gamento do subsídio referente ao 14.º mês, esta categoria qual, no caso, incide o juízo do Tribunal não pertence ao de cidadãos continua a ser chamada a contribuir para grupo daquelas em que, por exigência da Constituição, se o esforço coletivo de consolidação orçamental em grau devolve ao legislador o ónus da demonstração da “bon- comparativamente maior ao de todos os outros. dade” das suas escolhas. A segunda ideia essencial é a de que esse grau maior de É tendo em conta este dado, para nós impostergável, esforço, que o legislador persiste em exigir desta precisa que se deve recordar o modo pelo qual o Tribunal - nas categoria de cidadãos, comporta ainda (como se entendeu circunstâncias anteriores em que foi chamado a sindicar que comportava em 2012) uma violação do princípio da a constitucionalidade de normas do orçamento do Estado igualdade proporcional, princípio esse que terá a sua sedes – aferiu o critério de aplicação do princípio da igualdade materiae no artigo 13.º da CRP. proporcional. 3. Não discutimos a premissa segundo a qual o Tribunal, 5. Tanto no Acórdão nº 396/2011 quanto no Acórdão ao efetuar o juízo de igualdade que lhe pede o artigo 13.º, nº 353/2012 foi o princípio densificado através de um du- está habilitado tanto a escrutinar a racionalidade do funda- plo teste, que incidiu em especial sobre o modo de aferição mento, invocado pelo legislador, para conferir a diferentes da “medida da diferença”. Com coerência argumentativa, o grupos de cidadãos tratamentos jurídicos diversos, quanto a, Tribunal começou por averiguar da razão ou do fundamento mais intensamente, escrutinar ainda a medida da diferença da diferença estabelecida pelo legislador entre os cidadãos que é imposta, e a sua adequação ou razoabilidade face ao que eram alvo das medidas de redução remuneratória e os fundamento invocado. Concordamos que a Constituição, outros, que do âmbito de aplicação dessas medidas estavam ao dispor que todos os cidadãos têm a mesma dignidade excluídos. Depois, averiguou da medida da diferença, e da sua social e são iguais perante a lei, pede ao Tribunal este duplo proporcionalidade. Para tanto, usou um duplo teste: (i) o de escrutínio, e que tal exige que a jurisdição constitucional saber se, à evidência, podiam as medidas escolhidas pelo efetue um controlo mais intenso das escolhas do legisla- legislador (as reduções remuneratórias) ser tidas como dis- dor do que aquele que seria efetuado, caso o “objeto de pensáveis; (ii) o de saber se elas se continham ainda dentro exame” se restringisse à racionalidade ou inteligibilidade dos limites do sacrifício (imposto a quem era chamado a do fundamento invocado para justificar a diferença. Além contribuir para os encargos públicos). Poderemos designar disso, concordamos ainda que o “acréscimo de intensidade este standard de julgamento como contendo o teste nega- de controlo” que, por esta via, é exigido à jurisdição consti- tivo da não evidência da dispensabilidade e o teste positivo tucional, deve fazer-se (e só pode fazer-se) por intermédio da contenção dentro dos limites do sacrifício. Na verdade, da aplicação do princípio da proporcionalidade. O juízo através dele o Tribunal fixou o seu próprio standard: os quanto à razoabilidade da medida da diferença – a acres- encargos especiais impostos pelo legislador seriam ainda cer quanto ao juízo relativo á racionalidade ou inteligi- conformes à Constituição conquanto, cumulativamente, não bilidade da sua própria razão de ser – é um juízo que só fosse evidente a sua dispensabilidade (teste negativo); e se pode fazer-se utilizando os instrumentos que os “testes” da contivessem ainda tais encargos no âmbito da “justa medida proporcionalidade conferem ao Tribunal. Nisto consiste, se- da diferença” ou dos “limites do sacrifício” (teste positivo). gundo entendemos, o princípio da igualdade proporcional. Foi por, em 2011, se terem confirmado ambos os testes No entanto, a intensidade do escrutínio que a aplicação – na medida em que a primeira questão recebeu resposta deste princípio confere ao Tribunal não é fixa, antes va- negativa e a segunda resposta positiva – que se chegou a riando de acordo com as matérias legisladas. Matérias há um juízo de não inconstitucionalidade. Mas já em 2012 o em que a intensidade do escrutínio é, e não pode deixar de Tribunal respondeu afirmativamente à segunda questão. ser, de grau particularmente elevado. E tal ocorrerá sempre Tendo em conta a natureza logicamente cumulativa que que o legislador estabelecer diferenças entre as pessoas com os estalões dos dois testes apresentam, tal conduziu, ine- base em razões, ou critérios, que, à partida, a Constituição vitavelmente, ao juízo de inconstitucionalidade. exclui que possam servir para fundamentar tratamentos É este juízo que agora se repete, e é dele que dissen- diversos, quaisquer que eles sejam. Nestas circunstâncias, timos. o escrutínio do tribunal será seguramente severo, cabendo 6. Na verdade, e ao contrário da maioria, não cremos, ao legislador a demonstração da “bondade” da sua esco- nem que possa dar-se resposta positiva à questão de saber Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2423 se as medidas legislativas são, à evidência, dispensáveis, lítico-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, nem que possa dar-se resposta negativa à questão de saber decreta o seguinte: se os encargos se incluem ainda nos “limites do sacrifício”. Face às circunstâncias específicas que rodeiam o problema CAPÍTULO I colocado ao Tribunal em 2013, estamos convictos de que tais respostas não podem assertivamente ser dadas. Aprovação do orçamento Dois argumentos essenciais parecem fundar a posição contrária assumida pela maioria. De acordo com o pri- Artigo 1.º meiro, ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabili- Aprovação dade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao É aprovado pelo presente diploma o Orçamento da persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem Região Autónoma dos Açores para 2013, constante dos por verbas públicas, o legislador estará a desconsiderar a mapas seguintes: igualdade “externa” que une tanto uns como outros cida- a) Mapas I a IX do orçamento da administração pública dãos, excedendo com isso a justa medida em que se deveria regional, incluindo os orçamentos dos fundos e serviços comportar o sacrifício sofrido pelos trabalhadores públicos autónomos; e pensionistas. De acordo com o segundo argumento, a b) Mapa X, com os programas e projetos de investi- persistência da medida no tempo, por mais do que um só mento de cada secretaria regional; exercício orçamental, teria retirado força persuasora à ideia c) Mapa XI, com as responsabilidades contratuais plu- segundo a qual só essa medida seria eficaz para responder rianuais, agregadas por departamento regional. às urgências da consolidação. A nosso ver, nenhum destes argumentos pode ser de- monstrado. CAPÍTULO II Através do primeiro – que serve para que se responda negativamente à questão de saber se a medida legislativa Disciplina orçamental se inclui ainda nos “limites do sacrifício” – o Tribunal atribuiu-se uma competência (de aferir a “justa medida” Artigo 2.º da diferença a partir de uma situação de igualdade a prio- Utilização das dotações orçamentais rística que considera como um dado vinculante) que, se- gundo cremos, deveria caber ao legislador. É que, como 1- Ficam cativos 6% do total das verbas orçamentadas já vimos, não é este um domínio em que a Constituição em aquisição de bens e serviços. proíba a priori o estabelecimento de diferenças entre as 2- A descativação da verba referida no número anterior pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critério (pagos só pode realizar-se por razões excecionais, estando sempre ou não pagos por verbas públicas), seja tendo em linha de sujeita à autorização do membro do Governo Regional conta o seu fim (redução da despesa pública por razões de responsável pela área das finanças, que decide os mon- equilíbrio orçamental). Por seu turno, através do segundo tantes a descativar em função da evolução da execução argumento – que serve para responder positivamente à orçamental. questão da evidência da dispensabilidade da medida – o Artigo 3.º Tribunal, a nosso ver, fundou-se num dado que é jurisdi- Gestão do património regional cionalmente indemonstrável. Ainda que, em tese, se pudesse sustentar que a per- 1- A gestão patrimonial da administração direta e in- durabilidade, no tempo, das medidas de suspensão do direta da Região Autónoma dos Açores deve orientar-se pagamento de subsídios a quem recebe por verbas públi- por critérios de eficiência e de racionalidade de modo a cas faria acrescer as responsabilidades do legislador no minimizar o respetivo impacto orçamental. encontrar de soluções alternativas (menos gravosas para 2- Para efeitos de avaliação do impacto orçamental, a aqui- aquela categoria de cidadãos) nem por isso se pode con- sição onerosa do direito de propriedade e de outros direitos cluir, no presente contexto orçamental, que o legislador reais de gozo sobre imóveis para o património da administra- incumpriu à evidência aquela responsabilidade. — Vítor ção direta e indireta da Região Autónoma dos Açores, quando Gomes, Pedro Machete, Maria João Antunes, José Cunha não dependa legalmente de autorização do membro do Go- Barbosa e Maria Lúcia Amaral. verno Regional responsável pela área das finanças, fica sujeita à anuência prévia daquele membro do Governo Regional. 3- O pedido de anuência prévia deve ser fundamentado e indicar a descrição física e legal do imóvel sobre o qual REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES se pretende adquirir qualquer direito e respetivo preço de aquisição. Assembleia Legislativa 4- A permuta de imóveis por parte dos serviços da admi- nistração direta e indireta da Região Autónoma dos Açores Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A fica sujeita ao regime previsto nos n.ºs anteriores, mesmo quando não haja lugar a qualquer pagamento por parte ORÇAMENTO DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES da Região resultante da diferença de valores dos imóveis PARA O ANO 2013 objeto de permuta. 5- O decreto regulamentar regional de execução do A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Orçamento da Região Autónoma dos Açores define os Açores, nos termos da alínea p) do n.º 1 do artigo 227.º bens e direitos cuja aquisição ou locação dependem da e do n.º 1 do artigo 232.º da Constituição e da alínea c) autorização prévia e específica do membro do Governo do artigo 34.º e do n.º 1 do artigo 44.º do Estatuto Po- Regional responsável pela área das finanças. 2424 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 6- Na falta ou insuficiência de legislação própria, Artigo 8.º aplica-se à gestão do património regional a legislação nacional aplicável ao domínio privado do Estado, com as Necessidades de financiamento necessárias adaptações orgânicas. Fica o Governo Regional autorizado, nos termos da lei, a contrair empréstimos, incluindo créditos bancários, até Artigo 4.º ao montante de € 111 430 000 dos quais, € 79 980 000 respeitam a uma operação de refinanciamento. Transferências orçamentais 1- O Governo Regional fica autorizado a proceder às alte- CAPÍTULO V rações orçamentais que se revelarem necessárias à execução do Orçamento Regional, fazendo cumprir, nesta matéria, Finanças locais o Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de abril, com as devidas adaptações, em termos de correspondência dos órgãos e Artigo 9.º serviços da administração regional às referências ali cons- tantes aos órgãos e serviços da Administração do Estado. Transferências do Orçamento do Estado 2- Quando se verifique a deslocação ou transferência de Fica o Governo Regional autorizado, através do membro serviços entre departamentos da administração regional ou do Governo Regional responsável pela área das finanças, entre serviços do mesmo departamento, as dotações orça- a transferir para as autarquias locais da Região Autónoma mentais inscritas nos orçamentos dos serviços de origem dos Açores os apoios financeiros inscritos no Orçamento do poderão ser transferidas para os serviços de destino. Estado a favor destas, líquidos das retenções que venham 3- Quando se verifiquem transferências de pessoal entre a ser efetuadas nos termos da lei. departamentos da administração regional ou dentro de cada departamento, de um organismo para outro organismo, jus- tificadas pela mobilidade e reafetação de recursos humanos CAPÍTULO VI e seu racional aproveitamento, as dotações orçamentais ins- critas nos orçamentos de origem poderão, respetivamente, Operações ativas e prestação de garantias ser transferidas para os departamentos ou organismos de destino. Artigo 10.º Artigo 5.º Operações ativas Retenção de transferências Fica o Governo Regional autorizado a realizar operações ativas até ao montante € 4 000 000. Quando os fundos e serviços autónomos dotados de autonomia financeira não prestem tempestivamente e por Artigo 11.º motivo que lhes seja imputável à Direção Regional do Orçamento e Tesouro a informação anualmente definida Mobilização de ativos e recuperação de créditos no decreto regulamentar de execução orçamental podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações Fica o Governo Regional autorizado, no âmbito da recu- peração de créditos e outros ativos financeiros da Região de duodécimos, nos termos a fixar no referido diploma e detidos pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro: até que a situação seja devidamente sanada. a) A proceder à redefinição das condições de pagamento das dívidas nos casos em que os devedores se proponham CAPÍTULO III pagar a pronto ou em prestações; Administração Pública b) A proceder à anulação de créditos detidos pela Dire- ção Regional do Orçamento e Tesouro, quando, em casos Artigo 6.º devidamente fundamentados, se verifique que não se jus- tifica a respetiva recuperação. Admissão de pessoal Artigo 12.º A admissão, a qualquer título, de pessoal para os servi- ços e organismos da administração regional, incluindo os Alienação de participações sociais da Região institutos públicos e os serviços personalizados regionais, carece de prévia autorização dos membros do Governo Fica o Governo Regional autorizado a alienar as partici- Regional que têm a seu cargo a área das finanças e da pações sociais que a Região Autónoma detém em entidades participadas. administração pública. Artigo 13.º Princípio da unidade da tesouraria CAPÍTULO IV 1- Toda a movimentação de fundos dos serviços e orga- Transferências e financiamento nismos dotados de autonomia administrativa e financeira da Região Autónoma dos Açores deve ser efetuada no âm- Artigo 7.º bito do sistema de centralização de tesouraria - Safira. Transferências do Orçamento do Estado e da União Europeia 2- As contas dos serviços referidos no n.º 1 devem ser abertas com a autorização prévia da Direção Regional do 1- Os montantes a receber, por transferência, do Orça- Orçamento e Tesouro. mento do Estado deverão atingir o valor de € 318 348 936. 3- As entidades públicas empresariais regionais devem 2- O valor estimado para as transferências da União manter as suas disponibilidades e aplicações financeiras Europeia deverá atingir o montante de € 209 870 971. no âmbito do sistema Safira. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2425 Artigo 14.º sua eficiência, de forma a alcançar uma melhor aplicação Limite máximo para a concessão de garantias pela Região dos recursos públicos. 1- O limite máximo para a autorização da concessão de Artigo 19.º garantias pela Região em 2013 é fixado em € 90 000 000. Fundos e serviços autónomos 2- O aval da Região Autónoma dos Açores poderá ser concedido para garantir operações de refinanciamento 1- Os fundos e serviços autónomos deverão reme- desde que não impliquem um aumento do endividamento ter ao membro do Governo Regional responsável pela líquido, com observância do limite fixado no número an- área das finanças balancetes trimestrais que permitam terior. avaliar a respetiva execução orçamental, bem como Artigo 15.º os elementos necessários à avaliação da execução das Garantias de empréstimos despesas incluídas no plano de investimentos da Região, conforme vier a ser definido no decreto regulamentar Fica o Governo Regional autorizado a garantir, nas regional de execução do Orçamento da Região Autó- condições correntes nos respetivos mercados, operações noma dos Açores. financeiras em moeda com curso legal em Portugal ou em 2- Em 2013, os fundos e serviços autónomos não po- moeda estrangeira, requeridas pela execução de empreen- derão contrair empréstimos que aumentem o seu endivi- dimentos de reconhecido interesse económico e social damento líquido. para a Região. 3- A emissão de garantias a favor de terceiros pelos ser- viços e fundos autónomos depende de autorização prévia CAPÍTULO VII do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças. Gestão da dívida pública regional Artigo 20.º Artigo 16.º Autorização de despesas Gestão da dívida pública direta da Região 1- São competentes para autorizar despesas com em- Fica o Governo Regional autorizado, através do membro preitadas de obras públicas, locação e aquisição de bens do Governo Regional responsável pela área das finanças, a e serviços as seguintes entidades, com os seguintes li- realizar as seguintes operações de gestão de dívida pública mites: direta da Região: a) Até € 100 000, os diretores regionais e os órgãos a) À contratação de novas operações destinadas a fazer máximos dos serviços com autonomia administrativa; face ao pagamento antecipado ou à transferência das res- b) Até € 200 000, os órgãos máximos dos organismos ponsabilidades associadas a empréstimos anteriores; dotados de autonomia administrativa e financeira; b) Ao reforço das dotações orçamentais para amorti- c) Até € 1 000 000, o vice-presidente, os secretários zação de capital; regionais e os subsecretários regionais; c) Ao pagamento antecipado, total ou parcial, de em- d) Até € 4 000 000, o presidente do Governo Regional; préstimos já contratados; e) Sem limite, o Conselho do Governo Regional. d) À renegociação das condições de empréstimos ante- riores, incluindo a celebração de contratos de troca (swaps), 2- As competências referidas no número anterior podem do regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições ser delegadas, nos termos que vierem a ser fixados no contratuais; decreto regulamentar regional que puser em execução o e) À emissão de dívida flutuante, para fazer face a ope- rações de reforço de tesouraria; Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano f) Ao pagamento de juros, comissões e outros encargos 2013 ou em diploma autónomo. resultantes de empréstimos contraídos ou a contrair. Artigo 21.º Artigo 17.º Despesas com deslocações ao estrangeiro e consultadoria externa Gestão da dívida do Setor Público Empresarial Regional 1- As despesas com a deslocação ao estrangeiro re- Fica o Governo Regional autorizado, através do membro lativamente ao pessoal vinculado a qualquer título à do Governo Regional responsável pela área das finanças, administração pública regional, incluindo os institutos a realizar operações de aquisição de dívidas das empresas públicos regionais que revistam a natureza de serviços do Setor Público Empresarial Regional, avalizadas pela personalizados ou de fundos públicos, não deverão re- Região. gistar acréscimos. 2- Excetua-se do limite previsto no número anterior o gabinete do subsecretário regional da Presidência para CAPÍTULO VIII as Relações Externas e a Direção Regional das Comuni- Despesas orçamentais dades. 3- O recurso à consultadoria externa não deverá ocorrer Artigo 18.º em áreas técnicas para as quais existam quadros técni- cos dos serviços e organismos da administração pública Controlo das despesas regional, incluindo os institutos públicos regionais que O Governo Regional tomará as medidas necessárias à revistam a natureza de serviços personalizados ou de fun- rigorosa contenção das despesas públicas e ao controlo da dos públicos. 2426 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Artigo 22.º CAPÍTULO IX Aplicação do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro Adaptação do sistema fiscal Na aplicação do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, consideram-se reportadas aos órgãos e serviços Artigo 25.º correspondentes da administração regional as referências Alteração ao Decreto Legislativo Regional feitas naquele diploma a órgãos e serviços da Adminis- n.º 2/99/A, de 20 de janeiro tração do Estado. Em função das significativas alterações nacionais aos escalões de IRS, torna-se necessário adequar o sistema Artigo 23.º fiscal regional, pelo que o artigo 4.º do Decreto Legisla- Alteração ao Decreto Legislativo Regional tivo Regional n.º 2/99/A, de 20 de janeiro, alterado pelos n.º 14/2009/A, de 29 de julho Decretos Legislativos Regionais n.ºs 33/99/A, de 30 de O artigo 5.º do Decreto Legislativo Regional dezembro, 4/2000/A, de 18 de janeiro, 40/2003/A, de 6 n.º 14/2009/A, de 29 de julho, na redação que lhe foi de novembro, 3/2004/A, de 28 de janeiro, 42/2008/A, de dada pelo artigo 23.º do Decreto Legislativo Regional 7 de outubro e 25/2009/A, de 30 de dezembro, passa a ter n.º 3/2012/A, de 13 de janeiro, passa a ter a seguinte redação: a seguinte redação: «Artigo 5.º «Artigo 4.º [...] IRS O regime excecional previsto no presente diploma é 1- Às taxas nacionais do imposto sobre o rendimento aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas das pessoas singulares, em vigor em cada ano, são apli- celebrados até 31 de dezembro de 2014.» cadas reduções de: a) 30%, para os rendimentos coletáveis correspon- Artigo 24.º dentes ao primeiro escalão e 20% para os restantes Alteração ao Decreto Legislativo Regional escalões; n.º 3/2012/A, de 13 de janeiro b) (…) O artigo 24.º do Decreto Legislativo Regional 2- (…) n.º 3/2012/A, de 13 de janeiro, passa a ter a seguinte re- 3- (…).» dação: Artigo 26.º «Artigo 24.º Deduções à coleta [...] 1- Em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 6.º do 1- Nos contratos de empreitada de obras públicas, Decreto Legislativo Regional n.º 2/99/A, de 20 de janeiro, de locação ou aquisição de bens móveis e de aquisição determina-se que os lucros que beneficiarão da dedução à de serviços celebrados pelas entidades adjudicantes coleta são os que forem reinvestidos: referidas no artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho, após 1 de janeiro de 2012 a) Na promoção turística e na reabilitação de empreen- e até 31 de dezembro de 2014, o valor da caução exigida dimentos turísticos; ao adjudicatário com vista a garantir a celebração do b) Na aquisição de novas embarcações de pesca; contrato, bem como o exato e pontual cumprimento de c) Na investigação científica e desenvolvimento expe- todas as obrigações legais e contratuais, é reduzido para rimental (I&D) com interesse relevante; 2% do preço contratual. d) No reforço da capacidade de exportação das empresas 2- Nos contratos de empreitada de obras públicas regionais e de criação de bens transacionáveis de caráter celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no inovador; número anterior após 1 de janeiro de 2012 e até 31 e) Em investimentos de apoio social de âmbito em- de dezembro de 2014, não pode ser exigido ao co- presarial; contratante, em cada um dos pagamentos parciais f) No tratamento de resíduos e efluentes e energias re- previstos, um reforço da caução prestada em valor nováveis. superior a 2%. 3- Nos contratos de empreitada de obras públicas, de 2- A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos locação ou aquisição de bens móveis e de aquisição de Açores definirá as condições de aplicabilidade das de- serviços celebrados pelas entidades adjudicantes refe- duções previstas no número anterior, mediante decreto ridas no n.º 1 em data anterior a 1 de janeiro de 2012, o legislativo regional. valor da caução prestada pelo adjudicatário, bem assim o valor do reforço da caução prestada pelo empreiteiro, Artigo 27.º pode ser reduzido para 2% do preço contratual, desde Benefícios fiscais que tenha tido lugar a receção provisória ou o início do período de garantia, consoante o caso, essa redução seja 1- Em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 9.º do requerida pelo cocontratante e não se verifiquem cir- Decreto Legislativo Regional n.º 2/99/A, de 20 de janeiro, cunstâncias que permitam, ou previsivelmente venham determina-se que são considerados relevantes, tendo em a permitir, a execução da caução.» vista a concessão de benefícios em regime contratual, os Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2427 projetos de investimentos em unidades produtivas de valor Artigo 32.º superior a € 2 500 000. Limitação das remunerações dos gestores públicos regionais 2- O limite previsto no número anterior é de € 500 000 nas ilhas do Corvo, Flores, Faial, Pico, São Jorge, Graciosa Os gestores públicos regionais não podem usufruir re- e Santa Maria. muneração superior à estabelecida para o cargo de presi- dente do Governo Regional. Artigo 28.º Suspensão da aplicação da Portaria n.º 87/2010, de 8 de setembro CAPÍTULO X Fica suspensa durante o ano de 2013 a aplicação da Portaria n.º 87/2010, de 8 de setembro, relativamente à Concessão de subsídios e outras formas de apoio comparticipação das famílias pela utilização dos servi- ços de ama, creches, jardins de infância, nas vertentes Artigo 33.º de horário completo e do prolongamento de horário e Concessão de subsídios e outras formas de apoio centros de atividades de tempos livres (ATL) abrangidos por instrumentos de cooperação com a segurança social, 1- Fica o Governo Regional autorizado a conceder aplicando-se durante este período o disposto nas Portarias subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas n.ºs 90/2002, de 12 de setembro, 2/2003, de 16 de janeiro, e privadas no âmbito das ações e projetos de desenvol- e 86/2006, de 7 de dezembro. vimento que visem a melhoria da qualidade de vida e tenham enquadramento nos objetivos do plano da Região Artigo 29.º Autónoma dos Açores, designadamente para: Atualização do complemento regional de pensão, aprovado a) Proteção Civil; pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2002/A, de 10 de abril b) Transportes; c) Construção, reabilitação e equipamento de infraes- Nos termos definidos no artigo 13.º do Decreto Legisla- truturas públicas; tivo Regional n.º 8/2002/A, de 10 de abril, alterado pelos d) Saúde e Solidariedade Social; Decretos Legislativos Regionais n.ºs 22/2007/A, de 23 de e) Educação e formação; outubro, 6/2010/A, de 23 de fevereiro e 3/2012/A, de 13 f) Turismo; de janeiro, é aumentado em 3% o valor do complemento g) Agricultura e pecuária. regional de pensão, fixando-se em 714 euros o apoio atri- buído anualmente aos beneficiários do 1.º escalão. 2- Fica o Governo Regional autorizado a conceder Artigo 30.º subsídios e outras formas de apoio a ações e projetos de caráter social, económico, cultural, desportivo e religioso, Alteração do Decreto Legislativo Regional que visem a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o n.º 4/2008/A, de 26 de fevereiro património regional ou a promoção da Região Autónoma O artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional dos Açores. n.º 4/2008/A, de 26 de fevereiro, alterado pelo Decreto 3- No âmbito do disposto no número anterior, os apoios Legislativo Regional n.º 3/2012/A, de 13 de janeiro, passa a conceder poderão assumir a forma de compensação pelos a ter a seguinte redação: financiamentos utilizados pelas entidades beneficiárias na prossecução dos objetivos inerentes. «Artigo 2.º 4- A concessão destes auxílios fundamenta-se em motivo de interesse público e faz-se com respeito pelos princípios […] da publicidade, da transparência, da concorrência e da 1- (…) imparcialidade. 2- (…) 5- Os subsídios e outras formas de apoio concedidos 3- Os pensionistas doentes, portadores de Alzheimer serão objeto de contrato-programa com o beneficiário, e Machado-Joseph beneficiam do disposto no n.º 1 do onde são definidos os objetivos, as formas de auxílio, presente artigo, independentemente da sua idade.» as obrigações das partes e as penalizações em caso de incumprimento. Artigo 31.º 6- A concessão dos auxílios previstos neste preceito Pagamento no âmbito do Serviço Regional de Saúde é sempre precedida de uma quantificação da respetiva despesa, devendo ser autorizada através de resolução do 1- As instituições e os serviços integrados no Serviço Conselho do Governo Regional. Regional de Saúde podem contratar qualquer modalidade 7- Todos os subsídios e formas de apoio concedidos de cessão de créditos relativamente às suas dívidas, con- serão objeto de publicação no Jornal Oficial da Região vencionando juros moratórios inferiores aos legais na Autónoma da Açores. ausência de pagamento nos prazos legais, por despacho conjunto do vice-presidente do Governo Regional e do Artigo 34.º secretário regional da Saúde. Subsídios e outras formas de apoio abrangidos 2- As cessões de crédito já efetuadas no âmbito dos pelo artigo 33.º deste diploma sistemas de pagamento em vigor para as instituições e serviços integrados no Serviço Regional de Saúde devem 1- Estão abrangidos pelo disposto no artigo anterior respeitar o disposto no número anterior, sendo a informa- os subsídios e outras formas de apoio concedidos pelos ção centralizada na SAUDAÇOR - Sociedade Gestora de serviços da administração direta regional, assim como Recursos e Equipamentos dos Açores, S. A. os referentes a todas as entidades públicas que, nos 2428 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 termos da lei, gozem de autonomia administrativa e Artigo 37.º financeira. Suspensão da obrigação de reembolso de incentivo 2- Os apoios financeiros concedidos ao abrigo de legis- lação específica deverão respeitar o previsto no respetivo Fica suspensa, durante o ano de 2013, a obrigação de regime legal. reembolso de incentivo prevista no n.º 3 do artigo 22.º, n.º 3 do artigo 27.º e n.º 4 do artigo 32.º do Decreto Le- Artigo 35.º gislativo Regional n.º 19/2007/A, de 23 de julho, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.ºs 2/2009/A, de Alteração ao Decreto Legislativo Regional 2 de março, 10/2010/A, de 16 de março, 26/2011/A, de 4 n.º 25/2010/A, de 22 de julho de novembro e 3/2012/A, de 13 de janeiro, nos termos a O artigo 26.º do Decreto Legislativo Regional 25/2010/A, definir em protocolo a celebrar para o efeito entre as insti- de 22 de julho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional tuições de crédito e o departamento do Governo Regional n.º 34/2010/A, de 29 de dezembro, passa a ter a seguinte competente em matéria de política de incentivos. redação: Artigo 38.º «Artigo 26.º Alteração do Decreto Legislativo Regional n.º 19/2007/A, de 23 de julho [...] O artigo 40.º do Decreto Legislativo Regional 1- (…) n.º 19/2007/A, de 23 de julho, alterado pelos Decretos 2- Exclui-se do disposto no número anterior a alí- Legislativos Regionais n.ºs 2/2009/A, de 2 de março, nea h) do n.º 1.º do artigo 6.º do referido diploma.» 10/2010/A, de 16 de março, 26/2011/A, de 4 de novem- bro e 3/2012/A, de 13 de janeiro, passa a ter a seguinte redação: CAPÍTULO XI «Artigo 40.º Disposições finais […] Artigo 36.º 1- (…) 2- Fica suspensa, durante o ano de 2013, a obrigação Alteração ao Regulamento do Concurso do Pessoal Docente de reembolso de incentivo prevista na alínea l) do artigo da Educação Pré-Escolar, Ensinos Básico e Secundário 19.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 4/2001/A, de Os artigos 9.º e 10.º do Regulamento do Concurso do 6 de junho, alterado pelos Decretos Regulamentares Re- Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar, Ensinos Bá- gionais n.ºs 27/2002/A, de 16 de setembro, 22/2003/A, sico e Secundário, anexo ao Decreto Legislativo Regional de 27 de maio, 27/2004/A, de 15 de julho e 25/2005/A, n.º 22/2012/A, de 30 de maio, passam a ter a seguinte de 6 de dezembro, nos termos a definir em protocolo a celebrar para o efeito entre as instituições de crédito e redação: o departamento do Governo Regional competente em matéria de política de incentivos. «Artigo 9.º 3- (Anterior n.º 2).» [...] Artigo 39.º 1- (…) 2- (…) Execução orçamental 3- (…) O Orçamento da Região Autónoma dos Açores será 4- (…) posto em execução pelo Governo Regional mediante de- 5- (…) creto regulamentar regional, que estabelecerá medidas 6- (…) regulamentares e de desenvolvimento do disposto no pre- 7- (…) sente diploma, aplicáveis a todos os serviços que integram 8- Nas situações em que não haja lugar a concurso a administração pública regional, incluindo os organismos interno e externo de provimento, ao concurso anual de dotados de autonomia administrativa e financeira. contratação continua a aplicar-se a ordem de prioridades a que se refere o n.º 6 do presente artigo. Artigo 40.º Entrada em vigor Artigo 10.º O presente decreto legislativo regional produz efeitos […] a partir de 1 de janeiro de 2013. 1- (…) Aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autó- 2- (…) noma dos Açores, na Horta, em 21 de março de 2013. 3- (…) 4- (…) A Presidente da Assembleia Legislativa, Ana Luísa Luís. 5- (…) Assinado em Angra do Heroísmo em 9 de abril de 2013. 6- (…) 7- Para efeitos de contagem do tempo de serviço a Publique-se. que se refere a alínea f) do n.º 2 do artigo 7.º, são con- O Representante da República para a Região Autónoma sideradas as ausências por motivo de doença.» dos Açores, Pedro Manuel dos Reis Alves Catarino. Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2429 MAPA I Receita da Região Autónoma dos Açores Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos RECEITAS CORRENTES 01 Impostos Diretos: 01 Sobre o rendimento: 01 Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS) 164.900.000 02 Imposto sobre o rendimento de pessoas Colectivas (IRC) 30.000.000 194.900.000 02 Outros: 01 Imposto sobre as sucessões e doações 10.000 06 Imposto de uso, porte e detenção de armas 0 07 Impostos abolidos 0 99 Impostos directos diversos 40.000 50.000 194.950.000 02 Impostos Indiretos: 01 Sobre o consumo: 01 Imposto sobre produtos petrolíferos (ISP) 51.000.000 02 Imposto sobre valor acrescentado (IVA) 155.585.337 03 Imposto sobre veículos (ISV) 6.700.000 04 Imposto de consumo sobre o tabaco 36.000.000 05 Imposto sobre álcool e bebidas alcoólicas (IABA) 5.080.000 99 Impostos diversos sobre o consumo 0 254.365.337 02 Outros: 01 Lotarias 0 02 Imposto de selo 21.002.800 03 Imposto do jogo 0 04 Imposto único de circulação 2.800.000 05 Resultados da exploração de apostas mútuas 0 99 Imposto indiretos diversos 200.000 24.002.800 278.368.137 03 Contribuições para a Seg. Social, a Caixa Geral de Aposentações e a ADSE: 03 Caixa Geral de Aposentações e ADSE: 02 Comparticipações para a ADSE 4.000.000 99 Outras 0 4.000.000 4.000.000 04 Taxas, multas e outras penalidades: 01 Taxas: 01 Taxas de justiça 0 02 Taxas de registo de notariado 0 03 Taxas de registo predial 0 04 Taxas de registo civil 0 05 Taxas de registo comercial 0 06 Taxas florestais 0 07 Taxas vinícolas 0 08 Taxas moderadoras 0 09 Taxas sobre espectáculos e divertimentos 0 10 Taxas sobre energia 160.000 11 Taxas sobre geologia e minas 0 12 Taxas sobre comercialização e abate de gado 0 13 Taxas de portos 0 14 Taxas sobre operações de bolsa 0 15 Taxas sobre controlo metrológico e de qualidade 0 16 Taxas sobre fiscalização de atividades comerciais e industriais 0 17 Taxas sobre licenciamentos diversos concedidos a empresas 100.000 18 Taxas sobre o valor de adjudicação de obras públicas 0 19 Adicionais 1.000 20 Emolumentos consulares 0 21 Portagens 0 22 Propinas 0 23 Taxas específicas das autarquias locais 0 24 Taxas sobre embalagens não reutilizáveis 3.750.000 99 Taxas diversas 300.000 4.311.000 02 Multas e outras penalidades: 01 Juros de mora 1.339.000 02 Juros compensatórios 400.000 03 Multas e coimas por infrações ao Código da Estrada e restante legislação 800.000 2430 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos 04 Coimas e penalizações por contraordenações 300.000 99 Multas e penalidades diversas 50.000 2.889.000 7.200.000 05 Rendimentos de propriedade: 01 Juros — Sociedades e quase-sociedades não financeiras: 01 Públicas 0 02 Privadas 0 02 Juros — Sociedades financeiras: 01 Bancos e outras instituições financeiras 1.500.000 02 Companhias de seguros e fundos de pensões 0 1.500.000 03 Juros — Administrações públicas: 01 Administração central — Estado 50.000 03 Administração regional 0 50.000 04 Juros — sem fins lucrativos: 01 Juros — sem fins lucrativos 0 0 05 Juros — Famílias: 01 Juros — Famílias 0 0 07 Dividendos e participações nos lucros de sociedades e qua- se-sociedades não financeiras: 01 Dividendos e participações nos lucros de sociedades e quase- sociedades não financeiras 2.000.000 2.000.000 08 Dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras 01 Dividendos e participações nos lucros de sociedades finan- ceiras 0 0 10 Rendas: 01 Terrenos 10.000 02 Ativos no subsolo 0 03 Habitações 0 04 Edifícios 0 05 Bens de domínio público 0 99 Outros 0 10.000 11 Ativos Incorpóreos: 01 Ativos Incorpóreos 0 0 3.560.000 06 Transferências correntes: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras: 01 Públicas 0 Privadas 0 03 Administração central: 01 Estado 212.232.000 07 Serviços e fundos autónomos 0 212.232.000 06 Segurança Social: 01 Sistema de solidariedade e segurança social 0 04 Outras transferências 0 0 09 Resto do mundo: 01 União Europeia — Instituições 0 05 Países terceiros e organizações internacionais 0 0 212.232.000 07 Venda de bens e serviços correntes: 01 Venda de bens: 01 Material de escritório 0 02 Livros e documentação técnica 10.000 03 Publicação de impressos 50.000 04 Fardamentos e artigos pessoais 0 05 Bens inutilizados 0 06 Produtos agrícolas e pecuários 60.000 07 Produtos alimentares e bebidas 0 08 Mercadorias 0 09 Matérias de consumo 0 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2431 Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos 10 Desperdícios, resíduos e refugos 0 99 Outros 110.000 230.000 02 Serviços: 01 Aluguer de espaços e equipamentos 1.000 02 Estudos, pareceres, projetos e consultadoria 10.000 03 Vistorias e ensaios 0 04 Serviços de laboratórios 1.000 05 Atividades de saúde 0 06 Reparações 0 07 Alimentação e Alojamento 0 08 Serviços sociais, recreativos, culturais e desporto 0 09 Serviços específicos das autarquias 0 99 Outros 100.000 112.000 03 Rendas: 01 Habitações 350.000 02 Edifícios 0 99 Outras 8.000 358.000 700.000 08 Outras receitas correntes: 01 Outras: 01 Prémios, taxas por garantias de risco e diferenças de câmbio 450.000 02 Produtos da venda de valores desamoedados 0 03 Lucros de amoedação 0 99 Outras 550.000 1.000.000 1.000.000 Total das Receitas Correntes 702.010.137 RECEITAS DE CAPITAL 09 Venda de bens de investimento: 01 Terrenos: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 5.000.000 02 Sociedades financeiras 0 03 Administração Pública — Administração central — Estado 0 04 Administração Pública — Administração central — Serviços e fundos autónomos 0 05 Administração Pública — Administração regional 0 06 Administração Pública — Administração local — Continente 0 07 Administração Pública — Administração local — Regiões Autónomas 0 08 Administração Pública — Segurança social 0 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 20.000 11 Resto do mundo — União Europeia 0 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações interna- cionais 0 5.020.000 02 Habitações: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 10.000.000 02 Sociedades financeiras 0 03 Administração Pública — Administração central — Estado 0 04 Administração Pública — Administração central — Serviços e fundos autónomos 0 05 Administração Pública — Administração regional 0 06 Administração Pública — Administração local — Continente 0 07 Administração Pública — Administração local — Regiões Autónomas 0 08 Administração Pública — Segurança social 0 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 100.000 11 Resto do mundo — União Europeia 0 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações internacionais 0 10.100.000 03 Edifícios: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 10.000.000 02 Sociedades financeiras 0 03 Administração Pública — Administração central — Estado 0 04 Administração Pública — Administração central — Serviços e fundos autónomos 0 05 Administração Pública — Administração regional 0 06 Administração Pública — Administração local — Continente 0 07 Administração Pública — Administração local — Regiões Autónomas 0 2432 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos 08 Administração Pública — Segurança social 0 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 70.000 11 Resto do mundo — União Europeia 0 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações interna- cionais 0 10.070.000 04 Outros bens de investimento: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 10.000 02 Sociedades financeiras 0 03 Administração Pública — Administração central — Estado 0 04 Administração Pública — Administração central — Serviços e fundos autónomos 0 05 Administração Pública — Administração regional 0 06 Administração Pública — Administração local — Continente 0 07 Administração Pública — Administração local — Regiões Autónomas 0 08 Administração Pública — Segurança social 0 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 50.000 11 Resto do mundo — União Europeia 0 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações interna- cionais 0 60.000 25.250.000 10 Transferências de capital: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras: 01 Públicas 0 02 Privadas 0 0 03 Administração central: 01 Estado 106.117.000 08 Serviços e fundos autónomos 0 106.117.000 04 Administração regional: 01 Região Autónoma dos Açores 0 0 09 Resto do mundo: 01 União Europeia — Instituições 209.970.631 03 União Europeia — Países-Membros 0 04 Países terceiros e organizações internacionais 0 209.970.631 316.087.631 11 Ativos financeiros: 05 Empréstimos a curto prazo: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 0 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 0 0 06 Empréstimos a médio e longo prazos: 01 Sociedades e quase-sociedades não financeiras 640.000 09 Instituições sem fins lucrativos 0 10 Famílias 0 640.000 07 Recuperação de créditos garantidos: 01 Recuperação de créditos garantidos: 0 0 10 Alienação de partes sociais de empresas: 99 Outros 0 0 640.000 12 Passivos financeiros: 05 Empréstimos a curto prazo: 02 Sociedades financeiras 0 03 Administração Pública — Administração central — Estado 0 11 Resto do mundo — União Europeia 0 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações interna- cionais 0 0 06 Empréstimos a médio e longo prazos: 02 Sociedades financeiras 03 Administração Pública — Administração central — Estado 111.430.000 11 Resto do mundo — União Europeia 12 Resto do mundo — Países terceiros e organizações interna- cionais 111.430.000 111.430.000 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2433 Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos 13 Outras receitas de capital: 01 Outras: 01 Indemnizações 50.000 02 Ativos incorpóreos 99 Outras 300.000 350.000 350.000 15 Reposições não abatidas nos pagamentos: 01 Reposições não abatidas nos pagamentos: 01 Reposições não abatidas nos pagamentos 3.000.000 3.000.000 3.000.000 16 Saldo da gerência anterior: 01 Saldo orçamental: 04 Na posse do Tesouro 0 0 Total das Receitas de Capital 456.757.631 Total das Receitas Correntes e de Capital 1.158.767.768 17 Operações extra-orçamentais: 01 Operações de Tesouraria-Retenção de Receita do Estado: 27.971.005 27.971.005 02 Outras Operações de Tesouraria: 188.888.911 188.888.911 04 Contas de ordem 01 Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Eco- nómico 2.889.205 02 Fundo Regional de Ação Cultural 170.000 03 Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores 1.000.000 04 Fundo Regional do Desporto 767.954 05 Fundo Regional do Emprego 842.762 06 RIAC — Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, IP 2.210.000 07 Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA) 3.395.012 08 ERSARA 552.500 12 Fundo Compensação Salarial dos Profissionais da Pesca dos Açores (FUNDOPESCA) 210.000 13 Fundo Regional dos Transportes Terrestres 2.916.800 14 Instituto para o Desenvolvimento Social dos Açores 2.000 15 Escola Profissional das Capelas 81.600 65 Fundo Regional para a Ciência 100 16 Fundo Escolar da EBI Roberto Ivens 151.650 17 Fundo Escolar da EBI Canto da Maia 353.135 18 Fundo Escolar da EBS de Nordeste 106.650 19 Fundo Escolar da EBI da Lagoa 197.850 20 Fundo Escolar da EBI da Ribeira Grande 158.224 21 Fundo Escolar da EBS de Santa Maria 129.200 22 Fundo Escolar da EBI de Capelas 209.400 23 Fundo Escolar da EBS de Vila Franca do Campo 97.125 24 Fundo Escolar da EBI de Rabo de Peixe 195.700 25 Fundo Escolar da EBI de Arrifes 305.212 26 Fundo Escolar da EBI de Angra do Heroísmo 220.500 27 Fundo Escolar da EBI da Praia da Vitória 143.400 28 Fundo Escolar da EBI de Biscoitos 120.005 29 Fundo Escolar da EBS da Graciosa 132.800 30 Fundo Escolar da EBS de Velas 131.650 31 Fundo Escolar da EBS de Calheta 87.550 32 Fundo Escolar da EBI da Horta 119.600 33 Fundo Escolar da EBS das Lajes do Pico 160.000 34 Fundo Escolar da EBS de São Roque do Pico 167.700 35 Fundo Escolar da EBS das Flores 113.700 36 Fundo Escolar da ES Antero de Quental 247.500 37 Fundo Escolar da ES Domingos Rebelo 159.836 38 Fundo Escolar da ES da Ribeira Grande 194.512 39 Fundo Escolar da ES das Laranjeiras 169.233 40 Fundo Escolar da ES Jerónimo Emiliano de Andrade 119.010 41 Fundo Escolar da ES da Horta 223.500 42 Fundo Escolar do Conservatório Regional de Ponta Delgada 27.500 45 Fundo Escolar da ES Vitorino Nemésio 151.000 46 Fundo Escolar da EBS da Povoação 119.250 47 Fundo Escolar da EBS da Madalena 339.487 48 Fundo Escolar da EBI Mouzinho da Silveira 3.235 49 Fundo Escolar da EBI de Vila do Topo 102.350 50 Fundo Escolar da EBI de Ponta Garça 54.900 2434 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Importâncias em euros Cap. Grupo Art. Designação de Receitas Por artigos Por grupos Por capítulos 51 Fundo Escolar da EBI Francisco Ferreira Drummond 101.250 54 Fundo Escolar da EBS Tomás de Borba 424.200 55 Fundo Escolar da EBI da Maia 94.150 56 Fundo Escolar da EBI de Ginetes 84.900 58 Fundo Escolar da ES de Lagoa 172.747 59 Fundo Escolar da EBI de Água de Pau 42.950 21.170.494 238.030.410 TOTAL DA RECEITA 1.396.798.178 MAPA II Despesas da Região especificadas segundo a classificação orgânica, por capítulos Importâncias em euros Capítulos Designação Orgânica Por capítulos Por departamentos 01 — ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES 01 Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores 10.449.100,00 10.449.100,00 02 — PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL 01 Gabinete do Presidente e Secretaria-Geral 4.070.550,00 02 Subsecretário Regional da Presidência para as Relações Externas 587.564,00 03 Direção Regional das Comunidades 1.087.295,00 50 Despesas do Plano 1.528.000,00 12 Operações extra-orçamentais 10.000,00 7.283.409,00 03 — VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO, EMPREGO E COMPETITIVIDADE EMPRESARIAL 01 Gabinete do Vice-Presidente 140.074.181,00 02 Direção Regional do Orçamento e Tesouro 2.369.228,00 03 Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade 3.685.410,00 04 Direção Regional do Emprego e Qualificação Profissional 3.444.432,00 05 Direção Regional de Organização e Administração Pública 1.105.224,00 06 Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais 705.015,00 07 Serviço Regional de Estatística dos Açores 1.359.572,00 50 Despesas do Plano 58.452.691,00 12 Operações extra-orçamentais 219.770.553,00 430.966.306,00 04 — SECRETARIA REGIONAL DA SOLIDARIEDADE SOCIAL 01 Gabinete do Secretário 1.189.673,00 02 Direção Regional da Habitação 2.691.962,00 03 Direção Regional da Solidariedade Social 3.606.279,00 50 Despesas do Plano 39.481.731,00 12 Operações extra-orçamentais 7.000,00 46.976.645,00 05 — SECRETARIA REGIONAL DA SAÚDE 01 Gabinete do Secretário 2.191.020,00 02 Direção Regional da Saúde 931.949,00 03 Serviço Regional de Saúde 270.000.000,00 50 Despesas do Plano 47.136.746,00 12 Operações extra-orçamentais 1.000.005,00 321.259.720,00 06 — SECRETARIA REGIONAL DA EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA 01 Gabinete do Secretário 2.599.259,00 02 Direção Regional da Educação 196.689.767,00 03 Direção Regional da Cultura 7.028.786,00 04 Direção Regional do Desporto 3.686.156,00 05 Direção Regional da Juventude 729.691,00 50 Despesas do Plano 84.968.922,00 12 Operações extra-orçamentais 7.172.215,00 302.874.796,00 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2435 Importâncias em euros Capítulos Designação Orgânica Por capítulos Por departamentos 07 — SECRETARIA REGIONAL DO TURISMO E TRANSPORTES 01 Gabinete do Secretário 11.571.262,00 02 Direção Regional dos Transportes 1.646.111,00 03 Direção Regional das Obras Públicas, Tecnologia e Comunicações 7.163.591,00 04 Direção Regional da Energia 621.420,00 05 Direção Regional do Turismo 2.219.965,00 50 Despesas do Plano 100.888.764,00 12 Operações extra-orçamentais 5.806.010,00 129.917.123,00 08 — SECRETARIA REGIONAL DOS RECURSOS NATURAIS 01 Gabinete do Secretário 8.237.407,00 02 Direção Regional dos Recursos Florestais 7.917.651,00 03 Direção Regional da Agricultura e Desenvolvimento Rural 16.337.910,00 04 Direção Regional do Ambiente 4.587.641,00 05 Direção Regional dos Assuntos do Mar 303.527,00 06 Direção Regional das Pescas 902.714,00 50 Despesas do Plano 104.519.602,00 12 Operações extra-orçamentais 4.264.627,00 147.071.079,00 TOTAL GERAL 1.396.798.178,00 MAPA III Despesas da Região especificadas segundo a classificação funcional Importâncias em euros Código Designação Por subfunções Por funções 1 FUNÇÕES GERAIS DE SOBERANIA 295.985.204 1.01 Serviços Gerais da Administração Pública 295.985.204 1.02 Defesa Nacional 1.03 Segurança e Ordem Públicas 2 FUNÇÕES SOCIAIS 686.341.037 2.01 Educação 249.799.894 2.02 Saúde 312.494.267 2.03 Segurança e Ação Sociais 25.979.498 2.04 Habitação e Serviços Coletivos 52.047.373 2.05 Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos 46.020.005 3 FUNÇÕES ECONÓMICAS 272.178.492 3.01 Agricultura e Pecuária, Silvicultura, Caça e Pesca 106.488.798 3.02 Indústria e Energia 4.683.301 3.03 Transportes e Comunicações 89.299.840 3.04 Comércio e Turismo 66.705.548 3.05 Outras Funções Económicas 5.001.005 4 OUTRAS FUNÇÕES 142.293.445 4.01 Operações da Dívida Pública 93.480.000 4.02 Transferências entre Administrações Públicas 4.03 Diversas não especificadas 48.813.445 TOTAL ................ 1.396.798.178 MAPA IV Despesas da Região especificadas segundo a classificação económica (Euros) Importâncias em euros Códigos Designação Por subagrupamentos Por agrupamentos DESPESAS CORRENTES 640.714.262 01.00 Despesas com pessoal 291.883.621 02.00 Aquisição de bens e serviços correntes 16.155.189 2436 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Euros) Importâncias em euros Códigos Designação Por subagrupamentos Por agrupamentos 03.00 Juros e outros encargos 13.500.000 03.01 Juros da dívida pública 13.000.000 03.02 Outros encargos correntes da dívida pública 500.000 04.00 Transferências correntes 303.315.051 04.03 a 04.06 Administrações Públicas 278.880.698 04.01 — 04.02 E Outros Sectores 24.434.353 04.07 — 04.09 05.00 Subsídios 06.00 Outras despesas correntes 15.860.401 DESPESAS DE CAPITAL 81.077.050 07.00 Aquisição de bens de capital 715.250 08.00 Transferências de capital 08.03 a 08.06 Administrações Públicas 08.01 — 08.02 E Outros Sectores 08.07 a 08.09 09.00 Ativos financeiros 10.00 Passivos financeiros 79.980.000 11.00 Outras despesas de capital 381.800 DESPESAS DO PLANO 436.976.456 OPERAÇÕES EXTRA-ORÇAMENTAIS 238.030.410 TOTAL ................... 1.396.798.178 MAPA V Receitas Globais dos fundos e serviços autónomos segundo a classificação orgânica Designação Importâncias em euros 03 — VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO, EMPREGO E COMPETITIVIDADE EMPRESARIAL 43.907.210,00 RIAC — Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, IP 5.180.000,00 Fundo Regional do Emprego 23.000.000,00 Ilhas de Valor, S. A. 15.727.210,00 04 — SECRETARIA REGIONAL DA SOLIDARIEDADE SOCIAL 18.714.400,00 Instituto para o Desenvolvimento Social dos Açores, IPRA 18.714.400,00 05 — SECRETARIA REGIONAL DA SAÚDE 165.015.949,00 Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores 1.860.698,00 Unidade de Saúde da Ilha de Santa Maria 4.861.442,00 Unidade de Saúde da Ilha de S. Miguel 50.242.296,00 Unidade de Saúde da Ilha Terceira 20.654.372,00 Unidade de Saúde da Ilha Graciosa 3.199.821,00 Unidade de Saúde da Ilha do Pico 9.487.086,00 Unidade de Saúde da Ilha do Faial 5.746.777,00 Unidade de Saúde da Ilha de S. Jorge 5.636.871,00 Unidade de Saúde da Ilha das Flores 3.426.520,00 Unidade de Saúde da Ilha do Corvo 417.195,00 Centro de Oncologia dos Açores 1.330.201,00 Saudaçor, S.A. 58.152.670,00 06 — SEC. REGIONAL DA EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA 25.711.492,00 Fundo Regional de Ação Cultural 270.000,00 Fundo Regional do Desporto 817.954,00 Fundo Regional para a Ciência 2.320.198,00 Escola Profissional das Capelas 5.233.996,00 Fundo Escolar da EBI Roberto Ivens 494.247,00 Fundo Escolar da EBI Canto da Maia 532.065,00 Fundo Escolar da EBS de Nordeste 500.472,00 Fundo Escolar da EBI da Lagoa 363.855,00 Fundo Escolar da EBI da Ribeira Grande 348.252,00 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2437 Designação Importâncias em euros Fundo Escolar da EBS de Santa Maria 296.392,00 Fundo Escolar da EBI de Capelas 713.205,00 Fundo Escolar da EBS de Vila Franca do Campo 288.899,00 Fundo Escolar da EBI de Rabo de Peixe 587.672,00 Fundo Escolar da EBI de Arrifes 646.671,00 Fundo Escolar da EBI de Angra do Heroísmo 477.564,00 Fundo Escolar da EBI da Praia da Vitória 709.906,00 Fundo Escolar da EBI de Biscoitos 550.985,00 Fundo Escolar da EBS da Graciosa 308.030,00 Fundo Escolar da EBS de Velas 466.850,00 Fundo Escolar da EBS de Calheta 265.872,00 Fundo Escolar da EBI da Horta 441.571,00 Fundo Escolar da EBS das Lajes do Pico 444.295,00 Fundo Escolar da EBS de São Roque do Pico 405.720,00 Fundo Escolar da EBS das Flores 344.547,00 Fundo Escolar da ES Antero de Quental 608.281,00 Fundo Escolar da ES Domingos Rebelo 431.143,00 Fundo Escolar da ES da Ribeira Grande 517.843,00 Fundo Escolar da ES das Laranjeiras 410.000,00 Fundo Escolar da ES Jerónimo Emiliano de Andrade 506.808,00 Fundo Escolar da ES da Horta 610.547,00 Fundo Escolar do Consevatório Regional de Ponta Delgada 28.000,00 Fundo Escolar da ES Vitorino Nemésio 388.629,00 Fundo Escolar da EBS da Povoação 438.677,00 Fundo Escolar da EBS da Madalena 591.333,00 Fundo Escolar da EBI Mouzinho da Silveira 8.435,00 Fundo Escolar da EBI de Vila do Topo 170.648,00 Fundo Escolar da EBI de Ponta Garça 378.042,00 Fundo Escolar da EBI Francisco Ferreira Drummond 278.453,00 Fundo Escolar da EBS Tomás de Borba 896.466,00 Fundo Escolar da EBI da Maia 489.542,00 Fundo Escolar da EBI de Ginetes 404.352,00 Fundo Escolar da ES de Lagoa 374.472,00 Fundo Escolar da EBI de Água de Pau 350.603,00 07 — SECRETARIA REGIONAL DO TURISMO E TRANSPORTES 73.509.386,00 Fundo Regional dos Transportes Terrestres 6.175.235,00 Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico 34.828.912,00 ATLANTICOLINE, S.A. 31.259.297,00 Teatro Micaelense 1.245.942,00 08 — SECRETARIA REGIONAL DOS RECURSOS NATURAIS 30.553.496,00 IAMA — Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas 16.149.996,00 FUNDOPESCA — Fundo de Comp. Salarial dos Profis. da Pesca dos Açores 960.000,00 ERSARA — Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores 914.500,00 IROA, S.A. 12.529.000,00 TOTAL 357.411.933,00 MAPA VI Receitas Globais dos fundos e serviços autónomos especificados segundo a classificação económica Capítulo Designação Valores Receitas Correntes 302.392.027,00 01 Impostos diretos 0,00 02 Impostos indiretos 62.999,00 03 Contribuições para a Segurança Social, C.G.A. E ADSE 7.000,00 04 Taxas, multas e outras penalidades 12.061.457,00 05 Rendimentos de propriedade 14.454,00 06 Transferências 262.509.926,00 07 Venda de bens e serviços correntes 26.122.376,00 08 Outras receitas correntes 1.613.815,00 Receitas de Capital 44.852.367,00 09 Venda de bens de investimento 0,00 10 Transferências 44.687.823,00 11 Ativos financeiros 164.544,00 12 Passivos financeiros 0,00 13 Outras receitas de capital 0,00 2438 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 Capítulo Designação Valores Receitas Correntes e de Capital 347.244.394,00 Outras Receitas 10.167.539,00 15 Reposições não abatidas nos pagamentos 40.989,00 16 Saldo da gerência anterior 1.571.464,00 17 Operações extra-orçamentais 8.555.086,00 TOTAL GERAL 357.411.933,00 MAPA VII Despesas globais dos fundos e serviços autónomos segundo a classificação orgânica Designação Importâncias em euros 03 — VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO. EMPREGO E COMPETITIVIDADE EMPRESARIAL 43.907.210,00 RIAC — Agência para a Modernização e Qualidade do Serviço ao Cidadão, IP 5.180.000,00 Fundo Regional do Emprego 23.000.000,00 Ilhas de Valor, S.A. 15.727.210,00 04 — SECRETARIA REGIONAL DA SOLIDARIEDADE SOCIAL 18.714.400,00 Instituto para o Desenvolvimento Social dos Açores, IPRA 18.714.400,00 05 — SECRETARIA REGIONAL DA SAÚDE 165.015.949,00 Serviço Regional de Proteção Civil e Bombeiros dos Açores 1.860.698,00 Unidade de Saúde da Ilha de Santa Maria 4.861.442,00 Unidade de Saúde da Ilha de S. Miguel 50.242.296,00 Unidade de Saúde da Ilha Terceira 20.654.372,00 Unidade de Saúde da Ilha Graciosa 3.199.821,00 Unidade de Saúde da Ilha do Pico 9.487.086,00 Unidade de Saúde da Ilha do Faial 5.746.777,00 Unidade de Saúde da Ilha de S. Jorge 5.636.871,00 Unidade de Saúde da Ilha das Flores 3.426.520,00 Unidade de Saúde da Ilha do Corvo 417.195,00 Centro de Oncologia dos Açores 1.330.201,00 SAUDAÇOR, S.A. 58.152.670,00 06 — SEC. REGIONAL DA EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA 25.711.492,00 Fundo Regional de Ação Cultural 270.000,00 Fundo Regional do Desporto 817.954,00 Fundo Regional para a Ciência 2.320.198,00 Escola Profissional das Capelas 5.233.996,00 Fundo Escolar da EBI Roberto Ivens 494.247,00 Fundo Escolar da EBI Canto da Maia 532.065,00 Fundo Escolar da EBS de Nordeste 500.472,00 Fundo Escolar da EBI da Lagoa 363.855,00 Fundo Escolar da EBI da Ribeira Grande 348.252,00 Fundo Escolar da EBS de Santa Maria 296.392,00 Fundo Escolar da EBI de Capelas 713.205,00 Fundo Escolar da EBS de Vila Franca do Campo 288.899,00 Fundo Escolar da EBI de Rabo de Peixe 587.672,00 Fundo Escolar da EBI de Arrifes 646.671,00 Fundo Escolar da EBI de Angra do Heroísmo 477.564,00 Fundo Escolar da EBI da Praia da Vitória 709.906,00 Fundo Escolar da EBI de Biscoitos 550.985,00 Fundo Escolar da EBS da Graciosa 308.030,00 Fundo Escolar da EBS de Velas 466.850,00 Fundo Escolar da EBS de Calheta 265.872,00 Fundo Escolar da EBI da Horta 441.571,00 Fundo Escolar da EBS das Lajes do Pico 444.295,00 Fundo Escolar da EBS de São Roque do Pico 405.720,00 Fundo Escolar da EBS das Flores 344.547,00 Fundo Escolar da ES Antero de Quental 608.281,00 Fundo Escolar da ES Domingos Rebelo 431.143,00 Fundo Escolar da ES da Ribeira Grande 517.843,00 Fundo Escolar da ES das Laranjeiras 410.000,00 Fundo Escolar da ES Jerónimo Emiliano de Andrade 506.808,00 Fundo Escolar da ES da Horta 610.547,00 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2439 Designação Importâncias em euros Fundo Escolar do Consevatório Regional de Ponta Delgada 28.000,00 Fundo Escolar da ES Vitorino Nemésio 388.629,00 Fundo Escolar da EBS da Povoação 438.677,00 Fundo Escolar da EBS da Madalena 591.333,00 Fundo Escolar da EBI Mouzinho da Silveira 8.435,00 Fundo Escolar da EBI de Vila do Topo 170.648,00 Fundo Escolar da EBI de Ponta Garça 378.042,00 Fundo Escolar da EBI Francisco Ferreira Drummond 278.453,00 Fundo Escolar da EBS Tomás de Borba 896.466,00 Fundo Escolar da EBI da Maia 489.542,00 Fundo Escolar da EBI de Ginetes 404.352,00 Fundo Escolar da ES de Lagoa 374.472,00 Fundo Escolar da EBI de Água de Pau 350.603,00 07 — SECRETARIA REGIONAL DO TURISMO E TRANSPORTES 73.509.386,00 Fundo Regional dos Transportes Terrestres 6.175.235,00 Fundo Regional de Apoio à Coesão e Desenvolvimento Económico 34.828.912,00 ATLANTICOLINE, S.A. 31.259.297,00 Teatro Micaelense 1.245.942,00 08 — SECRETARIA REGIONAL DOS RECURSOS NATURAIS 30.553.496,00 IAMA — Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas 16.149.996,00 FUNDOPESCA — Fundo de Comp. Salarial dos Profis. da Pesca dos Açores 960.000,00 ERSARA — Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos dos Açores 914.500,00 IROA, S.A. 12.529.000,00 TOTAL 357.411.933,00 MAPA VIII Despesas globais dos fundos e serviços autónomos especificados segundo a classificação económica Importâncias em euros Códigos Designação Por subagrupamentos Por agrupamentos DESPESAS CORRENTES 289.197.787,00 01.00 Despesas com pessoal 63.489.973,00 02.00 Aquisição de bens e serviços correntes 111.115.841,00 03.00 Juros e outros encargos 38.004.865,00 03.01 Juros da dívida pública 7.613.587,00 03.02 Outros encargos correntes da dívida pública 30.391.278,00 04.00 Transferências correntes 41.200.051,00 04.03 a 04.06 Administrações Públicas 1.509.410,00 04.01 — 04.02 E Outros Sectores 39.690.641,00 04.07 a 04.09 05.00 Subsídios 34.154.609,00 06.00 Outras despesas correntes 1.232.448,00 DESPESAS DE CAPITAL 59.659.060,00 07.00 Aquisição de bens de capital 30.120.294,00 08.00 Transferências de capital 14.640.058,00 08.03 a 08.06 Administrações Públicas 1.128.500,00 08.01 — 08.02 Outros Sectores 13.511.558,00 E 08.07 a 08.09 09.00 Ativos financeiros 17.413,00 10.00 Passivos financeiros 6.700.132,00 11.00 Outras despesas de capital 8.181.163,00 OPERAÇÕES EXTRA-OPERACIONAIS 8.555.086,00 TOTAL …………………… 357.411.933,00 2440 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 MAPA IX Despesas globais dos fundos e serviços autónomos especificados segundo a classificação funcional Importâncias em euros Código Descrição Por subfunções Por funções 1 FUNÇÕES GERAIS DE SOBERANIA 25.088.106,00 1.01 Serviços Gerais da Administração Pública 25.088.106,00 1.02 Defesa Nacional 1.03 Segurança e Ordem Públicas 2 FUNÇÕES SOCIAIS 202.187.391,00 2.01 Educação 17.069.344,00 2.02 Saúde 163.155.251,00 2.03 Segurança e Ação Sociais 18.714.400,00 2.04 Habitação e Serviços Coletivos 914.500,00 2.05 Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos 2.333.896,00 3 FUNÇÕES ECONÓMICAS 101.902.440,00 3.01 Agricultura e Pecuária, Silvicultura, Caça e Pesca 29.638.996,00 3.02 Indústria e Energia 34.828.912 3.03 Transportes e Comunicações 37.434.532,00 3.04 Comércio e Turismo 0,00 3.05 Outras Funções Económicas 0,00 4 OUTRAS FUNÇÕES 28.233.996,00 4.01 Operações da Dívida Pública 4.02 Transferências entre Administrações Públicas 4.03 Diversas não especificadas 28.233.996,00 TOTAL ................ 357.411.933,00 MAPA X Despesas de Investimento da Administração Pública Regional Resumo por departamentos (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Total 653.294.822 690.680.113 761.565.300 832.665.300 Cap 50 — FR 258.124.677 344.386.963 368.629.301 400.573.128 TOTAL DA REGIÃO Cap 50 — FC 178.851.779 110.327.850 126.770.699 139.426.872 O.Fontes — FR 10.965.401 17.276.252 21.684.598 26.392.870 O.Fontes — FC 205.352.965 218.689.048 244.480.702 266.272.430 Total 1.528.000 1.700.000 1.900.000 2.500.000 PRESIDÊNCIA DO GOVERNO Cap 50 — FR 1.528.000 1.700.000 1.900.000 2.500.000 REGIONAL Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Total 131.384.744 142.000.000 159.000.000 173.000.000 VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO, Cap 50 — FR 19.648.100 24.911.075 26.107.950 27.290.700 EMPREGO E COMPETITIVIDADE Cap 50 — FC 38.804.591 38.088.925 44.892.050 49.709.300 EMPRESARIAL O.Fontes — FR 5.489.173 12.126.252 13.491.523 14.705.070 O.Fontes — FC 67.442.880 66.873.748 74.508.477 81.294.930 Total 41.481.731 45.000.000 48.000.000 53.000.000 SECRETARIA REGIONAL DA Cap 50 — FR 32.806.802 39.000.000 45.000.000 49.500.000 SOLIDARIEDADE SOCIAL Cap 50 — FC 6.674.929 3.500.000 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Total 47.136.746 47.014.813 51.500.000 58.000.000 SECRETARIA REGIONAL DA SAÚDE Cap 50 — FR 25.833.789 30.013.300 30.917.044 32.883.604 Cap 50 — FC 21.302.957 17.001.513 20.582.956 25.116.396 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2441 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Total 89.548.297 92.900.000 104.500.000 112.500.000 SECRETARIA REGIONAL DA EDUCAÇÃO, Cap 50 — FR 36.636.927 60.428.395 55.760.850 58.442.764 CIÊNCIA E CULTURA Cap 50 — FC 48.331.995 27.071.605 39.739.150 43.557.236 O.Fontes — FR 772.776 900.000 1.000.000 1.500.000 O.Fontes — FC 3.806.599 4.500.000 8.000.000 9.000.000 Total 137.812.298 147.565.300 160.165.300 175.665.300 SECRETARIA REGIONAL DO TURISMO Cap 50 — FR 81.809.733 107.500.000 115.000.000 126.000.000 E TRANSPORTES Cap 50 — FC 19.079.031 0 0 0 O.Fontes — FR 4.703.452 4.250.000 7.193.075 10.187.800 O.Fontes — FC 32.220.082 35.815.300 37.972.225 39.477.500 Total 204.403.006 214.500.000 236.500.000 258.000.000 SECRETARIA REGIONAL DOS Cap 50 — FR 59.861.326 80.834.193 93.943.457 103.956.060 RECURSOS NATURAIS Cap 50 — FC 44.658.276 24.665.807 21.556.543 21.043.940 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 99.883.404 109.000.000 121.000.000 133.000.000 Presidência do Governo Regional Total 1.528.000 1.700.000 1.900.000 2.500.000 Cap 50 — FR 1.528.000 1.700.000 1.900.000 2.500.000 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Total 786.000 900.000 1.000.000 1.500.000 13 — INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO Cap 50 — FR 786.000 900.000 1.000.000 1.500.000 Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Total 742.000 800.000 900.000 1.000.000 14 — COMUNIDADES E COOPERAÇÃO Cap 50 — FR 742.000 800.000 900.000 1.000.000 EXTERNA Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Desenvolvimento por Projetos 13 — INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO Total 786.000 900.000 1.000.000 1.500.000 Cap 50 — FR 786.000 900.000 1.000.000 1.500.000 Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 2 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Apoio aos Media Total 662.000 772.000 869.000 1.365.000 Cap 50 — FR 662.000 772.000 869.000 1.365.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Jornal Oficial Total 124.000 128.000 131.000 135.000 Cap 50 — FR 124.000 128.000 131.000 135.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 14 — COMUNIDADES E COOPERAÇÃO Total 742.000 800.000 900.000 1.000.000 EXTERNA Cap 50 — FR 742.000 800.000 900.000 1.000.000 Cap 50 — FC 0 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 4 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Cooperação Externa Total 220.000 210.000 250.163 294.290 Cap 50 — FR 220.000 210.000 250.163 294.290 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 2442 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Emigrado/Regressado Total 120.000 123.650 133.206 143.239 Cap 50 — FR 120.000 123.650 133.206 143.239 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Identidade Cultural Total 335.000 345.500 388.850 427.413 Cap 50 — FR 335.000 345.500 388.850 427.413 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Imigrado Total 67.000 120.850 127.781 135.058 Cap 50 — FR 67.000 120.850 127.781 135.058 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competitividade Empresarial Total 131.384.744 142.000.000 159.000.000 173.000.000 Cap 50 — FR 19.648.100 24.911.075 26.107.950 27.290.700 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 38.804.591 38.088.925 44.892.050 49.709.300 O.Fontes — FR 5.489.173 12.126.252 13.491.523 14.705.070 O.Fontes — FC 67.442.880 66.873.748 74.508.477 81.294.930 Total 131.384.744 142.000.000 159.000.000 173.000.000 1 — COMPETITIVIDADE, EMPREGO Cap 50 — FR 19.648.100 24.911.075 26.107.950 27.290.700 E GESTÃO PÚBLICA Cap 50 — FC 38.804.591 38.088.925 44.892.050 49.709.300 O.Fontes — FR 5.489.173 12.126.252 13.491.523 14.705.070 O.Fontes — FC 67.442.880 66.873.748 74.508.477 81.294.930 Desenvolvimento por Projetos Total 131.384.744 142.000.000 159.000.000 173.000.000 1 — COMPETITIVIDADE, EMPREGO Cap 50 — FR 19.648.100 24.911.075 26.107.950 27.290.700 E GESTÃO PÚBLICA Cap 50 — FC 38.804.591 38.088.925 44.892.050 49.709.300 O.Fontes — FR 5.489.173 12.126.252 13.491.523 14.705.070 Nº Projetos: 9 O.Fontes — FC 67.442.880 66.873.748 74.508.477 81.294.930 Competitividade Empresarial Total 44.922.994 45.789.750 53.929.750 59.679.750 Cap 50 — FR 7.359.285 8.389.750 9.644.750 10.549.750 Cap 50 — FC 37.563.709 37.400.000 44.285.000 49.130.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Apoio ao Desenvolvimento das Total 648.000 835.000 835.000 835.000 Empresas Artesanais Cap 50 — FR 260.400 835.000 835.000 835.000 Cap 50 — FC 387.600 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Emprego e Qualificação Profissional Total 76.737.766 82.910.917 92.505.300 100.595.100 Cap 50 — FR 4.435.713 4.417.280 4.505.300 4.595.100 Cap 50 — FC O.Fontes — FR 5.409.173 12.060.205 13.491.523 14.705.070 O.Fontes — FC 66.892.880 66.433.432 74.508.477 81.294.930 Modernização Administrativa Total 719.150 480.550 402.550 681.050 Cap 50 — FR 397.118 280.375 255.500 504.250 Cap 50 — FC 322.032 200.175 147.050 176.800 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Informação de Interesse Público Total 2.700.000 2.806.363 2.838.900 3.676.100 ao Cidadão Cap 50 — FR 2.070.000 2.300.000 2.838.900 3.676.100 Cap 50 — FC O.Fontes — FR 80.000 66.047 O.Fontes — FC 550.000 440.316 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2443 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Serviços Sociais Total 165.600 200.000 210.000 220.000 Cap 50 — FR 165.600 200.000 210.000 220.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Cooperação com as Autarquias Total 221.674 567.000 593.500 623.000 Locais Cap 50 — FR 221.674 567.000 593.500 623.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Estatística Total 123.600 105.000 110.000 115.000 Cap 50 — FR 81.100 105.000 110.000 115.000 Cap 50 — FC 42.500 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Planeamento e Finanças Total 5.145.960 8.305.420 7.575.000 6.575.000 Cap 50 — FR 4.657.210 7.816.670 7.115.000 6.172.500 Cap 50 — FC 488.750 488.750 460.000 402.500 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Secretaria Regional da Solidariedade Social Total 41.481.731 45.000.000 48.000.000 53.000.000 Cap 50 — FR 32.806.802 39.000.000 45.000.000 49.500.000 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 6.674.929 3.500.000 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Total 24.371.219 26.000.000 27.000.000 30.000.000 7 — SOLIDARIEDADE SOCIAL Cap 50 — FR 15.848.853 20.000.000 24.000.000 26.500.000 Cap 50 — FC 6.522.366 3.500.000 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Total 17.110.512 19.000.000 21.000.000 23.000.000 8 — HABITAÇÃO E RENOVAÇÃO URBANA Cap 50 — FR 16.957.949 19.000.000 21.000.000 23.000.000 Cap 50 — FC 152.563 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Desenvolvimento por Projetos 7 — SOLIDARIEDADE SOCIAL Total 24.371.219 26.000.000 27.000.000 30.000.000 Cap 50 — FR 15.848.853 20.000.000 24.000.000 26.500.000 Cap 50 — FC 6.522.366 3.500.000 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 5 O.Fontes — FC 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Apoio à Infância e Juventude Total 5.738.848 5.068.347 3.667.309 1.588.308 Cap 50 — FR 2.050.504 3.818.347 3.667.309 1.588.308 Cap 50 — FC 3.688.344 1.250.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Apoio à Família, Comunidade e Serviços Total 10.336.967 10.495.933 12.060.865 12.980.619 Cap 50 — FR 8.336.967 7.995.933 9.060.865 9.480.619 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Apoio aos Públicos com Necessidades Total 941.326 1.797.288 2.678.632 3.665.292 Especiais Cap 50 — FR 505.560 1.797.288 2.678.632 3.665.292 Cap 50 — FC 435.766 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 2444 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Apoio aos Idosos Total 6.658.558 7.882.432 7.837.194 11.009.781 Cap 50 — FR 4.260.302 5.632.432 7.837.194 11.009.781 Cap 50 — FC 2.398.256 2.250.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Igualdade de Oportunidades Total 695.520 756.000 756.000 756.000 Cap 50 — FR 695.520 756.000 756.000 756.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 8 — HABITAÇÃO E RENOVAÇÃO URBANA Total 17.110.512 19.000.000 21.000.000 23.000.000 Cap 50 — FR 16.957.949 19.000.000 21.000.000 23.000.000 Cap 50 — FC 152.563 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 3 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Promoção de Habitação, Reabilitação e Total 8.825.894 9.425.301 12.492.301 14.492.301 Renovação Urbana Cap 50 — FR 8.673.331 9.425.301 12.492.301 14.492.301 Cap 50 — FC 152.563 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Promoção de Habitação para Total 8.203.658 9.503.515 8.436.515 8.436.515 Realojamentos Cap 50 — FR 8.203.658 9.503.515 8.436.515 8.436.515 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Equipamentos Públicos, Adequação Total 80.960 71.184 71.184 71.184 Tecnológica Cap 50 — FR 80.960 71.184 71.184 71.184 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Secretaria Regional da Saúde Total 47.136.746 47.014.813 51.500.000 58.000.000 Cap 50 — FR 25.833.789 30.013.300 30.917.044 32.883.604 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 21.302.957 17.001.513 20.582.956 25.116.396 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Total 41.562.313 41.000.000 45.000.000 50.000.000 6 — DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA Cap 50 — FR 20.815.781 23.998.487 24.417.044 24.883.604 DE SAÚDE Cap 50 — FC 20.746.532 17.001.513 20.582.956 25.116.396 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Total 5.574.433 6.014.813 6.500.000 8.000.000 11 — PREVENÇÃO DE RISCOS Cap 50 — FR 5.018.008 6.014.813 6.500.000 8.000.000 E PROTEÇÃO CIVIL Cap 50 — FC 556.425 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Desenvolvimento por Projetos 6 — DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA Total 41.562.313 41.000.000 45.000.000 50.000.000 DE SAÚDE Cap 50 — FR 20.815.781 23.998.487 24.417.044 24.883.604 Cap 50 — FC 20.746.532 17.001.513 20.582.956 25.116.396 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 10 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Construção de Infraestruturas Total 11.684.147 10.465.821 11.000.000 15.000.000 Cap 50 — FR 639.207 418.633 550.000 750.000 Cap 50 — FC 11.044.940 10.047.188 10.450.000 14.250.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2445 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Ampliação e Remodelação de Total 10.631.293 8.220.342 11.455.163 12.219.163 Infraestruturas Cap 50 — FR 929.701 1.266.017 1.322.207 1.352.767 Cap 50 — FC 9.701.592 6.954.325 10.132.956 10.866.396 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Beneficiação de Infraestruturas Total 119.600 1.050.000 1.050.000 1.050.000 Cap 50 — FR 119.600 1.050.000 1.050.000 1.050.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Parcerias Público Privadas Total 10.518.163 11.050.000 11.281.000 11.517.000 Cap 50 — FR 10.518.163 11.050.000 11.281.000 11.517.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Apetrechamento e Modernização Total 952.033 2.000.000 2.000.000 2.000.000 Cap 50 — FR 952.033 2.000.000 2.000.000 2.000.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Apoios e Acordos Total 1.590.530 2.263.837 2.263.837 2.263.837 Cap 50 — FR 1.590.530 2.263.837 2.263.837 2.263.837 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Convenções Total 230.000 450.000 450.000 450.000 Cap 50 — FR 230.000 450.000 450.000 450.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Projetos na Saúde Total 4.465.400 5.000.000 5.000.000 5.000.000 Cap 50 — FR 4.465.400 5.000.000 5.000.000 5.000.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Formação Total 541.307 0 0 0 Cap 50 — FR 541.307 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Tecnologias de Informação na Saúde Total 829.840 500.000 500.000 500.000 Cap 50 — FR 829.840 500.000 500.000 500.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 11 — PREVENÇÃO DE RISCOS Total 5.574.433 6.014.813 6.500.000 8.000.000 E PROTEÇÃO CIVIL Cap 50 — FR 5.018.008 6.014.813 6.500.000 8.000.000 Cap 50 — FC 556.425 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 4 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Equipamentos e Comunicações Total 708.900 846.950 846.050 960.200 Cap 50 — FR 571.400 846.950 846.050 960.200 Cap 50 — FC 137.500 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Infraestruturas Total 538.215 166.033 636.120 1.845.970 Cap 50 — FR 281.640 166.033 636.120 1.845.970 Cap 50 — FC 256.575 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 2446 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Protocolos e Apoios Total 4.237.158 4.861.830 4.867.830 4.923.830 Cap 50 — FR 4.074.808 4.861.830 4.867.830 4.923.830 Cap 50 — FC 162.350 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Formação Total 195.824 195.824 195.824 195.824 Cap 50 — FR 90.160 140.000 150.000 270.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura Total 89.548.297 92.900.000 104.500.000 112.500.000 Cap 50 — FR 36.636.927 60.428.395 55.760.850 58.442.764 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 48.331.995 27.071.605 39.739.150 43.557.236 O.Fontes — FR 772.776 900.000 1.000.000 1.500.000 O.Fontes — FC 3.806.599 4.500.000 8.000.000 9.000.000 Total 74.722.705 78.000.000 88.000.000 94.000.000 5 — EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA Cap 50 — FR 25.611.770 47.193.145 40.260.850 41.442.764 Cap 50 — FC 45.304.336 26.306.855 39.739.150 43.557.236 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 3.806.599 4.500.000 8.000.000 9.000.000 Total 14.825.592 14.900.000 16.500.000 18.500.000 9 — DESPORTO E JUVENTUDE Cap 50 — FR 11.025.157 13.235.250 15.500.000 17.000.000 Cap 50 — FC 3.027.659 764.750 0 0 O.Fontes — FR 772.776 900.000 1.000.000 1.500.000 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Desenvolvimento por Projetos 5 — EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E CULTURA Total 74.722.705 78.000.000 88.000.000 94.000.000 Cap 50 — FR 25.611.770 47.193.145 40.260.850 41.442.764 Cap 50 — FC 45.304.336 26.306.855 39.739.150 43.557.236 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 10 O.Fontes — FC 3.806.599 4.500.000 8.000.000 9.000.000 Construções Escolares Total 35.746.399 35.955.480 52.760.357 60.008.870 Cap 50 — FR 5.180.745 10.158.625 10.455.207 13.091.634 Cap 50 — FC 26.759.055 21.296.855 34.305.150 37.917.236 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 3.806.599 4.500.000 8.000.000 9.000.000 Equipamentos Escolares Total 368.000 800.000 1.000.000 1.000.000 Cap 50 — FR 368.000 800.000 1.000.000 1.000.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Apoio Social Total 8.883.686 10.006.180 10.005.690 10.000.000 Cap 50 — FR 8.883.686 10.006.180 10.005.690 10.000.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Desenvolvimento do Ensino Profissional, Total 3.054.400 4.425.000 4.425.000 4.425.000 Apoio às Instituições de Ensino Privado Cap 50 — FR 3.054.400 4.425.000 4.425.000 4.425.000 e Formação Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Tecnologias da Informação Total 308.200 699.000 699.000 699.000 Cap 50 — FR 308.200 699.000 699.000 699.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2447 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Projetos Pedagógicos Total 63.480 190.700 190.700 190.700 Cap 50 — FR 63.480 190.700 190.700 190.700 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Ciência Total 1.900.000 5.411.430 5.861.430 6.861.430 Cap 50 — FR 1.425.000 4.311.430 3.827.430 4.111.430 Cap 50 — FC 475.000 1.100.000 2.034.000 2.750.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Fundo Regional para a Ciência Total 460.000 4.600.000 4.000.000 3.400.000 Cap 50 — FR 460.000 690.000 600.000 510.000 Cap 50 — FC 3.910.000 3.400.000 2.890.000 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Dinamização de Atividades Culturais Total 1.658.200 2.889.750 3.110.000 3.320.000 Cap 50 — FR 1.658.200 2.889.750 3.110.000 3.320.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Defesa e Valorização do Património Total 22.280.340 13.022.460 5.947.823 4.095.000 Arquitetónico e Cultural Cap 50 — FR 4.210.059 13.022.460 5.947.823 4.095.000 Cap 50 — FC 18.070.281 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 9 — DESPORTO E JUVENTUDE Total 14.825.592 14.900.000 16.500.000 18.500.000 Cap 50 — FR 11.025.157 13.235.250 15.500.000 17.000.000 Cap 50 — FC 3.027.659 764.750 0 0 O.Fontes — FR 772.776 900.000 1.000.000 1.500.000 Nº Projetos: 4 O.Fontes — FC 0 0 0 0 Infraestruturas e Equipamentos Total 3.591.455 3.504.100 2.262.000 2.212.000 Cap 50 — FR 1.777.283 2.739.350 2.262.000 2.212.000 Cap 50 — FC 1.814.172 764.750 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Desenvolvimento do Desporto Federado Total 6.721.538 7.637.900 10.080.249 12.020.510 Cap 50 — FR 5.948.762 6.737.900 9.080.249 10.520.510 Cap 50 — FC O.Fontes — FR 772.776 900.000 1.000.000 1.500.000 O.Fontes — FC Promoção da Prática de Atividade Total 888.352 1.113.000 1.163.000 1.168.000 Física Desportiva Cap 50 — FR 888.352 1.113.000 1.163.000 1.168.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Juventude Total 3.624.247 2.645.000 2.994.751 3.099.490 Cap 50 — FR 2.410.760 2.645.000 2.994.751 3.099.490 Cap 50 — FC 1.213.487 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Secretaria Regional do Turismo e Transportes Total 137.812.298 147.565.300 160.165.300 175.665.300 Cap 50 — FR 81.809.733 107.500.000 115.000.000 126.000.000 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 19.079.031 0 0 0 O.Fontes — FR 4.703.452 4.250.000 7.193.075 10.187.800 O.Fontes — FC 32.220.082 35.815.300 37.972.225 39.477.500 Total 24.044.453 25.565.300 27.165.300 29.665.300 4 — DESENVOLVIMENTO DO TURISMO Cap 50 — FR 12.500.390 16.500.000 18.000.000 20.000.000 Cap 50 — FC 2.578.774 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 8.965.289 9.065.300 9.165.300 9.665.300 2448 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Total 113.767.845 122.000.000 133.000.000 146.000.000 10 — TRANSPORTES, ENERGIA E Cap 50 — FR 69.309.343 91.000.000 97.000.000 106.000.000 INFRAESTRUTURAS TECNOLÓGICAS Cap 50 — FC 16.500.257 0 0 0 O.Fontes — FR 4.703.452 4.250.000 7.193.075 10.187.800 O.Fontes — FC 23.254.793 26.750.000 28.806.925 29.812.200 Desenvolvimento por Projetos 4 — DESENVOLVIMENTO DO TURISMO Total 24.044.453 25.565.300 27.165.300 29.665.300 Cap 50 — FR 12.500.390 16.500.000 18.000.000 20.000.000 Cap 50 — FC 2.578.774 0 0 0 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 3 O.Fontes — FC 8.965.289 9.065.300 9.165.300 9.665.300 Promoção Turística Total 17.279.342 18.190.950 20.310.950 23.328.950 Cap 50 — FR 8.423.506 9.125.650 11.145.650 13.663.650 Cap 50 — FC 690.547 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 8.165.289 9.065.300 9.165.300 9.665.300 Oferta e Animação Turística Total 220.717 282.110 282.110 282.110 Cap 50 — FR 220.717 282.110 282.110 282.110 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Investimentos Estratégicos Total 6.544.394 7.092.240 6.572.240 6.054.240 Cap 50 — FR 3.856.167 7.092.240 6.572.240 6.054.240 Cap 50 — FC 1.888.227 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 800.000 10 — TRANSPORTES, ENERGIA E Total 113.767.845 122.000.000 133.000.000 146.000.000 INFRAESTRUTURAS TECNOLÓGICAS Cap 50 — FR 69.309.343 91.000.000 97.000.000 106.000.000 Cap 50 — FC 16.500.257 0 0 0 O.Fontes — FR 4.703.452 4.250.000 7.193.075 10.187.800 Nº Projetos: 16 O.Fontes — FC 23.254.793 26.750.000 28.806.925 29.812.200 Construção de Estradas Regionais Total 19.165.300 19.934.000 14.250.600 13.781.400 Cap 50 — FR 19.165.300 19.934.000 14.250.600 13.781.400 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Beneficiação e Reabilitação de Estradas Total 7.610.000 5.955.000 7.581.139 9.170.000 Regionais Cap 50 — FR 3.445.250 5.955.000 7.581.139 9.170.000 Cap 50 — FC 4.164.750 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Sistema de Transportes Terrestres e Total 4.200.000 2.094.850 2.283.075 1.937.800 Segurança Rodoviária Cap 50 — FR 725.000 940.000 950.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR 4.200.000 1.369.850 1.343.075 987.800 O.Fontes — FC Integração Paisagística de Zonas Total 115.000 812.500 1.160.000 1.265.000 Adjacentes às ER Cap 50 — FR 115.000 812.500 1.160.000 1.265.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Infraestruturas e Equipamentos Total 11.258.767 29.926.915 41.362.257 56.568.956 Portuários e Aeroportuários Cap 50 — FR 2.619.697 10.296.765 12.362.257 21.568.956 Cap 50 — FC O.Fontes — FR 476.452 2.880.150 5.850.000 9.200.000 O.Fontes — FC 8.162.618 16.750.000 23.150.000 25.800.000 Gestão dos Aeródromos Regionais Total 1.380.000 1.034.176 1.900.000 2.061.270 Cap 50 — FR 1.380.000 1.034.176 1.900.000 2.061.270 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2449 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Serviços Público de Transporte Aéreo Total 37.836.940 24.205.486 21.793.635 20.312.200 e Marítimo Inter-Ilhas Cap 50 — FR 19.932.765 14.205.486 16.136.710 16.300.000 Cap 50 — FC 2.785.000 O.Fontes — FR 27.000 O.Fontes — FC 15.092.175 10.000.000 5.656.925 4.012.200 Dinamização dos Transportes Total 55.200 185.000 146.250 177.560 Cap 50 — FR 55.200 185.000 146.250 177.560 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Utilização Racional de Energia Total 1.072.671 5.136.854 6.036.300 3.086.300 Cap 50 — FR 1.072.671 5.136.854 6.036.300 3.086.300 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Tecnologias de Informação e Comunicacão Total 4.554.500 3.113.000 3.160.000 3.160.000 Cap 50 — FR 3.903.750 3.113.000 3.160.000 3.160.000 Cap 50 — FC 650.750 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Sistemas de Informação e de Total 247.289 381.483 860.000 1.415.000 Comunicações Cap 50 — FR 104.134 381.483 860.000 1.415.000 Cap 50 — FC 143.155 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Cartografia e Sistemas de Informação Total 332.795 378.000 655.000 680.000 Geográfica Cap 50 — FR 187.943 378.000 655.000 680.000 Cap 50 — FC 144.852 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Laboratório Regional de Engenharia Civil Total 347.537 392.017 416.572 442.850 Cap 50 — FR 347.537 392.017 416.572 442.850 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Construção, Ampliação e Remodelação Total 9.625.386 8.894.420 9.878.920 11.038.920 de Edifícios Públicos Cap 50 — FR 1.013.636 8.894.420 9.878.920 11.038.920 Cap 50 — FC 8.611.750 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Cooperação com Diversas Entidades Total 5.566.460 7.056.299 7.516.252 6.902.744 Cap 50 — FR 5.566.460 7.056.299 7.516.252 6.902.744 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Coesão Territorial — Transportes Total 10.400.000 12.500.000 14.000.000 14.000.000 Cap 50 — FR 10.400.000 12.500.000 14.000.000 14.000.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Secretaria Regional dos Recursos Naturais Total 204.403.006 214.500.000 236.500.000 258.000.000 Cap 50 — FR 59.861.326 80.834.193 93.943.457 103.956.060 TOTAL DOS PROGRAMAS Cap 50 — FC 44.658.276 24.665.807 21.556.543 21.043.940 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 99.883.404 109.000.000 121.000.000 133.000.000 Total 140.511.390 148.500.000 162.000.000 176.500.000 2 — AGRICULTURA, FLORESTAS E Cap 50 — FR 37.499.252 49.333.123 54.193.249 58.989.474 DESENVOLVIMENTO RURAL Cap 50 — FC 14.391.145 3.166.877 2.806.751 2.510.526 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 88.620.993 96.000.000 105.000.000 115.000.000 2450 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Total 33.017.445 35.000.000 40.000.000 43.000.000 3 — PESCAS E AQUICULTURA Cap 50 — FR 12.332.039 17.074.829 23.195.070 25.195.070 Cap 50 — FC 13.497.045 9.925.171 6.804.930 6.804.930 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 7.188.361 8.000.000 10.000.000 11.000.000 Total 30.874.171 31.000.000 34.500.000 38.500.000 12 — AMBIENTE E ORDENAMENTO Cap 50 — FR 10.030.035 14.426.241 16.555.138 19.771.516 Cap 50 — FC 16.770.086 11.573.759 11.944.862 11.728.484 O.Fontes — FR 0 0 0 0 O.Fontes — FC 4.074.050 5.000.000 6.000.000 7.000.000 Desenvolvimento por Projetos 2 — AGRICULTURA, FLORESTAS E Total 140.511.390 148.500.000 162.000.000 176.500.000 DESENVOLVIMENTO RURAL Cap 50 — FR 37.499.252 49.333.123 54.193.249 58.989.474 Cap 50 — FC 14.391.145 3.166.877 2.806.751 2.510.526 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 4 O.Fontes — FC 88.620.993 96.000.000 105.000.000 115.000.000 Infraestruturas Agrícolas e Florestais Total 42.786.014 31.300.812 41.963.531 45.112.006 Cap 50 — FR 8.967.533 11.184.824 16.030.902 18.505.995 Cap 50 — FC 13.584.981 2.522.513 2.172.328 1.885.776 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 20.233.500 17.593.475 23.760.301 24.720.235 Modernização das Explorações Total 33.307.145 43.161.079 55.011.706 62.969.227 Agrícolas Cap 50 — FR 10.710.445 13.689.720 15.392.505 17.276.209 Cap 50 — FC 710.114 542.364 574.923 582.250 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 21.886.586 28.928.995 39.044.278 45.110.768 Aumento do Valor dos Produtos Total 35.983.556 35.222.160 13.224.047 13.224.047 Agrícolas e Florestais Cap 50 — FR 10.983.556 14.423.763 13.224.047 13.224.047 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 25.000.000 20.798.397 Diversificação e Valorização do Total 28.434.675 38.815.949 51.800.716 55.194.720 Espaço Rural Cap 50 — FR 6.837.718 10.034.816 9.545.795 9.983.223 Cap 50 — FC 96.050 102.000 59.500 42.500 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 21.500.907 28.679.133 42.195.421 45.168.997 3 — PESCAS E AQUICULTURA Total 33.017.445 35.000.000 40.000.000 43.000.000 Cap 50 — FR 12.332.039 17.074.829 23.195.070 25.195.070 Cap 50 — FC 13.497.045 9.925.171 6.804.930 6.804.930 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 5 O.Fontes — FC 7.188.361 8.000.000 10.000.000 11.000.000 Inspeção e Gestão Total 838.586 947.343 1.090.000 2.700.000 Cap 50 — FR 838.586 947.343 1.090.000 2.700.000 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Infraestruturas Portuárias Total 18.581.819 17.357.288 20.348.317 19.861.092 Cap 50 — FR 5.084.774 7.432.117 13.543.387 13.056.162 Cap 50 — FC 13.497.045 9.925.171 6.804.930 6.804.930 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Frota e Recursos Humanos Total 3.478.697 4.682.989 5.420.791 6.298.016 Cap 50 — FR 3.478.697 4.682.989 5.420.791 6.298.016 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Produtos da Pesca Total 2.499.922 3.082.778 3.082.778 3.082.778 Cap 50 — FR 2.499.922 3.082.778 3.082.778 3.082.778 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2451 (Valores em Euros) Fontes Departamentos de 2013 2014 2015 2016 Financiamento Programa Regional de Desenvolvimento Total 7.618.421 8.929.602 10.058.114 11.058.114 do Sector das Pescas Cap 50 — FR 430.060 929.602 58.114 58.114 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC 7.188.361 8.000.000 10.000.000 11.000.000 12 — AMBIENTE E ORDENAMENTO Total 30.874.171 31.000.000 34.500.000 38.500.000 Cap 50 — FR 10.030.035 14.426.241 16.555.138 19.771.516 Cap 50 — FC 16.770.086 11.573.759 11.944.862 11.728.484 O.Fontes — FR 0 0 0 0 Nº Projetos: 7 O.Fontes — FC 4.074.050 5.000.000 6.000.000 7.000.000 Conservação da Natureza e Sensibilização Total 5.694.128 8.313.834 8.837.000 11.428.000 Ambiental Cap 50 — FR 3.457.331 6.101.334 6.199.500 8.790.500 Cap 50 — FC 2.236.797 2.212.500 2.637.500 2.637.500 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Ordenamento do Território Total 9.226.196 9.627.803 9.563.871 10.263.871 Cap 50 — FR 1.301.982 2.605.831 3.936.843 4.936.843 Cap 50 — FC 4.624.214 3.021.972 1.327.028 1.327.028 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 3.300.000 4.000.000 4.300.000 4.000.000 Recursos Hídricos Total 3.220.240 5.540.464 6.235.227 5.165.871 Cap 50 — FR 2.647.131 2.698.587 2.785.843 2.649.130 Cap 50 — FC 573.109 2.841.877 3.449.384 2.516.741 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Qualidade Ambiental e Património Mundial Total 820.200 1.220.721 1.185.721 1.150.721 Cap 50 — FR 820.200 1.220.721 1.185.721 1.150.721 Cap 50 — FC O.Fontes — FR O.Fontes — FC Gestão de Resíduos Total 10.711.757 620.700 1.056.703 610.900 Cap 50 — FR 1.515.441 620.700 1.056.703 610.900 Cap 50 — FC 9.196.316 O.Fontes — FR O.Fontes — FC Requalificação da Orla Costeira Total 1.018.050 3.801.478 5.749.878 7.761.878 Cap 50 — FR 187.000 519.568 629.478 809.750 Cap 50 — FC 57.000 2.281.910 3.420.400 3.952.128 O.Fontes — FR O.Fontes — FC 774.050 1.000.000 1.700.000 3.000.000 Monitorização, Promoção, Fiscalização e Total 183.600 1.875.000 1.871.600 2.118.759 Ação Ambiental Marinha Cap 50 — FR 100.950 659.500 761.050 823.672 Cap 50 — FC 82.650 1.215.500 1.110.550 1.295.087 O.Fontes — FR O.Fontes — FC FR — Financiamento Regional FC — Financiamento Comunitário  2452 MAPA XI Responsabilidades contratuais plurianuais agrupadas por Departamento Regional (euros) Escalonamento plurianual Despesa Execução Departamento Total efetuada até Contraída 31/12/2012 2013 2014 2015 Seguintes Vice-Presidência do Governo, Emprego e Competividade Empresarial 2.193.197,61 1.169.089,08 596.997,01 195.049,96 61.076,74 170.984,82 Secretaria Regional da Solidariedade Social 56.027.757,93 16.962.307,98 27.144.591,72 3.688.924,45 1.457.887,18 6.774.046,60 Secretaria Regional da Saúde 181.066.717,90 11.578.988,08 22.499.894,82 17.577.974,00 15.460.024,00 113.949.837,00 das quais, a Parceria Público Privada: Hospital do Santo Espírito da Ilha Terceira 139.207.000,00 8.097.108,40 10.518.163,00 7.514.000,00 7.225.000,00 113.949.837,00 Secretaria Regional da Educação, Ciência e Cultura 125.671.405,21 30.150.748,32 49.064.589,54 22.921.871,55 16.545.706,73 6.988.489,07 Secretaria Regional do Turismo e Transportes 542.027.745,36 55.770.789,63 29.927.626,05 32.607.995,63 31.269.831,96 392.451.502,09 das quais: Concessão rodoviária em regime de SCUT 487.437.000,00 23.232.624,13 19.071.000,00 27.568.000,00 26.780.000,00 390.785.375,87 Secretaria Regional dos Recursos Naturais 146.632.504,89 69.080.696,87 52.399.202,71 17.133.746,36 2.558.241,37 5.460.617,58 TOTAL GERAL 1.053.619.328,90 184.712.619,96 181.632.901,85 94.125.561,95 67.352.767,98 525.795.477,16 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 2454 Diário da República, 1.ª série — N.º 78 — 22 de abril de 2013 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. 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