Diário da República n.º 66

I SÉRIE Quarta-feira, 3 de abril de 2019 Número 66 ÍNDICE Assembleia da República Resolução da Assembleia da República n.º 50/2019: Recomenda ao Governo a adoção de medidas para aplicação em Portugal do Plano Europeu de Ação contra a Desinformação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1826 Tribunal Constitucional Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 134/2019: Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do segmento do arti- go 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1826 1826 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA da norma do segmento do artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação (referido adiante pela sigla «EA»), na Resolução da Assembleia da República n.º 50/2019 redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho Recomenda ao Governo a adoção de medidas para aplicação a reconhecer o direito à aposentação. O requerente afirma em Portugal do Plano Europeu de Ação contra a Desinformação que esta norma foi julgada inconstitucional no Acórdão A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 n.º 195/2017, tendo tal juízo sido reiterado pelo Acórdão do artigo 166.º da Constituição, recomendar ao Governo n.º 130/2018 e pelas Decisões Sumárias n.os 235/2017, que: 101/2018 e 148/2018. Todas as decisões transitaram em 1 — Divulgue e debata a tradução em língua portuguesa julgado. do Plano de Ação contra a Desinformação aprovado pela 2 — Notificado para, querendo, se pronunciar sobre o Comissão Europeia em dezembro de 2018 e das resoluções pedido, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o da Assembleia Parlamentar de 23 de janeiro de 2019. Presidente da Assembleia da República ofereceu o mereci- 2 — Atualize o mandato do Consórcio Internet Segura mento dos autos e enviou uma nota técnica dos serviços de por forma a ampliar o círculo das entidades participantes e apoio à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração a incluir nos objetivos a prosseguir a participação na rede Pública sobre os trabalhos preparatórios do diploma que europeia contra a desinformação, em articulação com as integra a norma sindicada nos presentes autos. estruturas do mundo mediático que estão a mobilizar-se 3 — Foi discutido em Plenário o memorando previsto para a mesma finalidade. no artigo 63.º da LTC, fixando-se a orientação do Tribunal 3 — Realize, através dos ministérios competentes, em sobre as questões a resolver no âmbito do presente pro- articulação com a UE, as diligências necessárias para: cesso. Cabe agora decidir em conformidade com o que a) Assegurar a transparência dos algoritmos das plata- então se deliberou. formas digitais; b) Incentivar a promoção de conteúdos contra a desin- II. Fundamentação formação por parte de empresas e órgãos de imprensa e 4 — Segundo o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da serviços de comunicação audiovisual; Constituição, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, c) Intensificar a luta contra as contas falsas criadas em com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a plataformas digitais para difundir massivamente desin- ilegalidade de qualquer norma que tenha sido por ele jul- formação; gada inconstitucional em três casos concretos. Este preceito d) Assegurar a participação dos media portugueses em é reproduzido e densificado pelo artigo 82.º da LTC, que campanhas nacionais e internacionais de informação sobre determina pertencer a iniciativa a qualquer dos juízes do as formas que assume a falsificação noticiosa; Tribunal Constitucional ou ao Ministério Público, devendo e) Promover a literacia mediática, designadamente nas promover-se a organização de um processo com as cópias escolas, bem como a inclusão de módulos sobre desinfor- das correspondentes decisões, o qual é concluso ao Presi- mação no projeto educa.rtp.pt e, mediante adesão volun- dente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização tária, nos diversos espaços de programação dos serviços abstrata sucessiva da constitucionalidade. de comunicação social audiovisual; Os pressupostos de admissibilidade do pedido de gene- f) Assegurar a cibersegurança das estruturas e equi- ralização previsto no artigo 82.º da LTC são a legitimidade pamentos necessários à preparação e realização de atos do requerente e o facto de a norma cuja declaração de eleitorais. inconstitucionalidade é requerida ter sido julgada incons- Aprovada em 6 de março de 2019. titucional em pelo menos três casos concretos. Ambos os pressupostos se verificam nos presentes autos. O pedido foi O Presidente da Assembleia da República, Eduardo formulado pelo representante do Ministério Público junto Ferro Rodrigues. do Tribunal Constitucional e a norma cuja declaração de 112178401 inconstitucionalidade é requerida foi julgada inconstitu- cional no Acórdão n.º 195/2017 e nas Decisões Sumárias n.os 235/2017, 101/2018 e 148/2018, em termos perfeita- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL mente idênticos; e ainda, com uma pequena diferença na fórmula decisória destituída de relevância material, no Acórdão n.º 130/2018. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 134/2019 5 — O artigo 43.º, n.º 1, do EA, na redação dada pela Processo n.º 716/18 Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, dispõe: Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: «1 — O regime da aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade fixa-se com I. Relatório base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira despacho a reconhecer o direito à 1 — O representante do Ministério Público junto do aposentação.» Tribunal Constitucional requereu, nos termos do disposto no artigo 82.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei A norma julgada inconstitucional nas decisões anteriores do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla e objeto do presente pedido de declaração de inconstitu- «LTC»), a organização de um processo, a tramitar nos cionalidade é a do segmento deste preceito que determina termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da que o regime da aposentação voluntária que não dependa constitucionalidade, para apreciação da constitucionalidade de verificação de incapacidade se fixa com base na lei em Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 1827 vigor na data em que seja proferido despacho a reconhecer acordo com o regime vigente no momento em que reque- o direito à aposentação. Extravasa o objeto do processo o reu a pensão (artigo 53.º do Estatuto de Aposentação), outro segmento do preceito, que atribui relevância à situa- a mesma deveria ter o valor de 460 000$. ção existente na data do despacho, nomeadamente o tempo 7 — A recorrente sustenta, por um lado, que as nor- de serviço e as contribuições prestadas pelo interessado no mas impugnadas violam os princípios da confiança e da período compreendido entre o pedido de aposentação e o boa-fé, ínsitos no princípio do Estado de direito demo- reconhecimento do direito pela Caixa Geral de Aposenta- crático, consagrado no artigo 2.º da Constituição. ções (referida adiante pela sigla «CGA»). O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 303/90 6 — Importa começar por delimitar rigorosamente a (Diário da República, 1.ª série, de 26 de dezembro de questão de constitucionalidade colocada nos presentes 1990), afirmou que no princípio do Estado de direito autos, sobre a qual incidiram os juízos anteriores. democrático ‘está, entre o mais, postulada uma ideia de Não está em causa questão de saber se o legislador pode proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na alterar, designadamente em sentido desfavorável aos inte- ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica ressados, a fórmula de cálculo de pensões de aposentação um mínimo de certeza e de segurança no direito das em formação. Em causa está apenas a questão — mais pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente restrita — da constitucionalidade da aplicação de um criadas’. regime menos favorável aos funcionários que, reunidos Por outro lado, no Acórdão n.º 237/98 (Diário da os respetivos pressupostos, requereram a aposentação na República, 2.ª série, de 17 de junho de 1998), o Tribunal vigência de lei antiga, mas cujo direito a aposentarem-se considerou que ‘uma norma jurídica apenas violará o foi reconhecido já na vigência de lei nova. princípio da proteção da confiança do cidadão, ínsito Têm esse preciso alcance as seguintes palavras do Acór- no princípio do Estado de direito, se ela postergar de dão n.º 158/2008: forma intolerável, arbitrária, opressiva ou demasiado acentuada aquelas exigências de confiança, certeza e «Na verdade, sendo evidente que o facto de um in- segurança que são dimensões essenciais do princípio teressado ter ingressado na função pública no domínio do Estado de direito’. Nesse aresto, afirmou-se ainda de um determinado regime legal, designadamente em que o ‘princípio do Estado de direito democrático [...] matéria de definição dos requisitos para a aposentação é um princípio cujos contornos são fluidos [...], pelo e das regras de cálculo das respetivas pensões, não lhe que tem um conteúdo relativamente indeterminado’. outorga o direito a ver inalterado esse regime durante Em consequência, concluiu-se que tais características todo o tempo, em regra várias décadas, que durar a ‘sempre inspirarão prudência ao intérprete e convidá- sua carreira até atingir o seu termo por aposentação, -lo-ão a não multiplicar, com apoio nesse princípio, as substancialmente distinta é a situação — que é a ora em ilações de inconstitucionalidade’. apreço — em que os requisitos legais para a passagem Resulta da jurisprudência citada que o Tribunal Cons- à situação de aposentado se completaram no domínio titucional tem entendido que a tutela constitucional da da vigência de determinado regime legal e são poste- confiança não abrange todo e qualquer juízo de previ- riormente alterados em termos de determinarem o não sibilidade que o sujeito possa fazer em face de deter- reconhecimento desse direito.» minado quadro normativo vigente. Com efeito, apenas colidirá com a tutela da confiança a afetação infundada Em suma, o problema diz unicamente respeito à fixa- e arbitrária de expectativas legítimas objetivamente ção do regime de aposentação voluntária com base na lei consolidadas. em vigor, não na data em que o direito à aposentação é Nos presentes autos, a recorrente requereu uma pen- exercido, mas na data em que a CGA o reconhece, como são de aposentação num momento em que vigorava um determina o n.º 1 do artigo 43.º do EA. regime que levaria à fixação do respetivo valor num 7 — A constitucionalidade do segmento pertinente do determinado montante (460 000$). Contudo, nesse mo- artigo 43.º, n.º 1, do EA, numa versão anterior cuja redação mento, vigorava também a norma que estabelecia que era idêntica à que veio a ser reposta pela Lei n.º 66-B/2012, o regime aplicável à fixação da pensão de aposentação de 31 de dezembro, foi apreciada no Acórdão n.º 580/99, seria o regime vigente no momento em que o despacho tendo-se concluído pela sua não inconstitucionalidade. Tal de reconhecimento do direito à pensão de aposenta- juízo teve a seguinte fundamentação: ção voluntária viesse a ser proferido [artigo 43.º, n.º 1, «6 — Nos presentes autos, a recorrente requereu a alínea a), do Estatuto de Aposentação]. Nessa medida, aposentação em 27 de fevereiro de 1992. A Lei n.º 2/92, a recorrente sabia, quando requereu a pensão, que o de 9 de março, entrou em vigor em 24 de março de respetivo montante seria fixado de acordo com a lei 1992. Depois de reconhecido o direito à aposentação vigente no momento da prolação desse despacho. (em 4 de maio de 1992), a Caixa Geral de Aposentações A pensão foi definitivamente fixada no valor de proferiu despacho, datado de 26 de outubro de 1992, a 363 528$, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, da Lei fixar definitivamente a pensão de aposentação (despacho n.º 2/92, de 9 de março. O regime legal aplicado deter- impugnado nos presentes autos). minou, portanto, uma redução do valor da pensão em Por força da norma contida no artigo 43.º, n.º 1, alí- relação ao valor que resultaria da aplicação do regime nea a), do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, vigente no momento em que a pensão foi requerida. a entidade recorrida, na fixação do valor da pensão, No entanto, na data em que apresentou o requeri- fez aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, da Lei mento (altura em que a situação jurídica da requerente n.º 2/92, de 9 de março, fixando a pensão de aposentação como pensionista não se encontrava ainda definida), a no valor de 355 689$. Ora, a recorrente, no presente recorrente tinha apenas a expectativa de lhe vir a ser recurso de constitucionalidade, impugna precisamente atribuída uma pensão (caso se verificassem os respetivos este bloco normativo, uma vez que, alegadamente, de pressupostos) nos termos da lei vigente no momento 1828 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 da prolação do despacho que viesse a reconhecer o que o despacho que reconheceu o direito à pensão foi direito à pensão, tendo, naturalmente, o legislador a proferido. possibilidade de, no âmbito da liberdade de confor- Colocada a questão neste plano, importa ter presente mação legislativa, vir a estabelecer novos critérios de que o legislador tem uma ampla liberdade no que res- fixação da pensão aplicáveis, desse modo, no momento peita à alteração do quadro normativo vigente num dado da fixação definitiva. momento histórico. Na verdade, o legislador, de acordo Uma vez que era já configurável a possibilidade de a com opções de política legislativa tomadas dentro de sua situação vir a ser definida de acordo com o regime uma ampla zona de autonomia, pode proceder às alte- introduzido por uma eventual alteração legislativa, a rações da lei que se lhe afigurarem mais adequadas e recorrente não tinha uma expectativa consolidada de razoáveis, tendo presente, naturalmente, os interesses ver a sua pensão fixada de acordo com a lei vigente em causa e os valores ínsitos na ordem jurídica. no momento em que apresentou o respetivo requeri- Uma alteração legislativa para operar, consequente- mento. Com efeito, em face do quadro legal vigente, a mente, uma modificação do tratamento normativo con- requerente apenas podia, como se referiu, representar ferido a uma dada categoria de situações. Com efeito, as que lhe seria, em princípio, concedida uma pensão de situações abrangidas pelo regime revogado são objeto aposentação, de acordo com o regime vigente na data de uma valoração diferente daquela que incidirá sobre do despacho de reconhecimento do direito à pensão. as situações às quais se aplica a lei nova. Nesse sentido, Conclui-se, assim, que não se verifica qualquer vio- haverá situações substancialmente iguais que terão so- lação arbitrária e intolerável do princípio da confiança luções diferentes. e da boa-fé quando, de acordo com a norma contida no Contudo, não se pode falar neste tipo de casos de artigo 43.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto de Aposentação uma diferenciação verdadeiramente incompatível com (norma vigente no momento em que a pensão foi reque- a Constituição. A diferença de tratamento decorre, como rida), se fixa definitivamente o montante da pensão de resulta do que se disse, da possibilidade que o legislador aposentação à luz da lei vigente no momento em que o tem de modificar (revogar) um quadro legal vigente num despacho que reconhece o direito da pensionista é pro- determinado período. A intenção de conferir um dife- ferido (artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 2/92, de 9 de março). rente tratamento legal à categoria de situações em causa 8 — A recorrente sustenta, por outro lado, que as é afinal a razão de ser da própria alteração legislativa. normas impugnadas violam os princípios da igualdade O entendimento propugnado pela recorrente levaria à e da justiça. imutabilidade dos regimes legais, pois qualquer altera- A violação dos princípios invocados decorre, na pers- ção geraria sempre uma desigualdade. Ora, tal posição petiva da recorrente, de a situação da recorrente, definida não é reclamável pelo princípio da igualdade no quadro à luz das normas impugnadas, ter sido objeto de um constitucional vigente. tratamento diferente do conferido a situações idênticas, 9 — É verdade que não deixa de ter pertinência cons- às quais foi aplicado outro regime legal. titucional a dimensão da sucessão de leis no tempo. Ora, o princípio da igualdade, consagrado no ar- O legislador não tem a possibilidade de abranger na tigo 13.º da Constituição, impede que uma dada solução lei nova todas as situações que entender. Existem limi- normativa confira tratamento substancialmente diferente tes constitucionais (para além dos limites à aplicação a situações no essencial semelhantes. No plano formal, retroativa da lei penal e da lei fiscal — que não estão em a igualdade impõe um princípio de ação segundo o qual causa nos presentes autos) que decorrem, desde logo, as situações pertencentes à mesma categoria essen- da tutela da confiança. Porém, tal questão já obteve cial devem ser tratadas da mesma maneira. No plano resposta no presente Acórdão, tendo-se concluído que substancial, a igualdade traduz-se na especificação dos as normas em apreciação não violam o princípio da elementos constitutivos de cada categoria essencial. confiança legítima e da boa-fé. A igualdade só proíbe, pois, diferenciações destituídas Por outro lado, refira-se que o critério de aplicação da de fundamentação racional, à luz dos próprios crité- lei no tempo acolhido pela norma contida no artigo 43.º, rios axiológicos constitucionais [cf., nomeadamente, os n.º 1, alínea a), do Estatuto de Aposentação (aplicação Acórdãos n.os 39/88, 186/90, 187/90 e 188/90, Acórdãos da lei vigente no momento da prática do ato administra- do Tribunal Constitucional, 11.º vol. (1988), pp. 233 e tivo que reconhece o direito à pensão) não é desrazoável ss., e 16.º vol. (1990), pp. 383 e ss., 395 e ss. e 411 e ss., mesmo numa perspetiva de igualdade de posições de respetivamente]. sujeitos jurídicos diacronicamente considerada. Com Contudo, no caso em apreciação, a desigualdade efeito, a solução que determina que a lei aplicável a um invocada pela recorrente não resulta de um qualquer dado ato administrativo é a lei vigente no momento em critério considerado em si discriminatório acolhido por que a Administração aprecia as circunstâncias do caso e uma dada norma jurídica. Com efeito, a desigualdade define, inovatoriamente, através do ato administrativo no presente processo decorre, na perspetiva da recor- praticado a situação do particular é uma solução racio- rente, da sucessão no tempo de regimes legais relativos nalmente justificada, porque o momento do reconheci- à fixação da pensão de aposentação requerida (ou seja, mento do direito é o momento central da definição da do critério legal relativo à aplicação da lei no tempo). situação do particular requerente. É nesse momento que A recorrente sustenta que, dado ter requerido a pensão a situação é valorada e decidida na sua dimensão fun- no domínio da vigência de um determinado regime damental (é nessa altura que se decide da existência ou que lhe é mais favorável (e que foi aplicado a colegas não do direito, neste caso particular do direito à pensão). de profissão na mesma situação), a pensão a atribuir Que a lei aplicável seja a lei vigente em tal momento, é só poderia ser fixada de acordo com tal regime, não um critério de decisão que se fundamenta num critério sendo portanto aplicável a lei vigente (desfavorável objetivo e racional, decorrente dos próprios princípios em comparação com aquele regime) no momento em gerais relativos à aplicação da lei no tempo (aplicação Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 1829 da lei vigente no momento da prática do ato). Um tal direito a esse regime de aposentação pela circunstância critério não fomenta diferenciações injustificadas nem de o respetivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo contraria a segurança e a justiça. serviço onde o interessado exercia funções, após a data Assim, o argumento segundo o qual a igualdade seria da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004. violada pela possibilidade de requerentes contempo- 4 — Apesar de reiterarem a jurisprudência do Tri- râneos, em situações idênticas, obterem despacho de bunal no sentido de que ‘o facto de um interessado reconhecimento do direito à pensão em datas diferentes ter ingressado na função pública no domínio de um (antes e depois da entrada em vigor do novo regime) determinado regime legal, designadamente em maté- não procede, porque a referida data do requerimento ria de definição dos requisitos para a aposentação e não constitui o momento pelo qual seja aferível a igual- das regras de cálculo das respetivas pensões, não lhe dade de posições perante a lei dos titulares do direito. outorga o direito a ver inalterado esse regime durante O momento do reconhecimento do direito, esse sim, é todo o tempo, em regra várias décadas, que durar a o ponto de referência pelo qual a igualdade deve ser sua carreira até atingir o seu termo por aposentação’ plenamente aferida. (Acórdão n.º 158/2008), as decisões que estão na base 10 — Conclui-se, deste modo, que as normas impug- do presente pedido de generalização reconhecem que nadas não violam os princípios constitucionais invoca- as normas que agora se apreciam apresentam ‘particu- dos pela recorrente.» laridades que conduzem a uma diferente ponderação’ (Acórdão n.º 615/2007, ponto 10). 8 — Entretanto, o Tribunal declarou inconstitucional, Está em causa um direito, o direito à aposentação através do Acórdão n.º 186/2009 — que atribuiu força nos termos do Decreto-Lei n.º 116/85, que entra na obrigatória geral a juízo feito em numerosos arestos ante- titularidade do interessado e é por ele efetivamente riores (v. os Acórdãos n.os 615/2007, 158/2008, 211/2008, exercitado na plena vigência do regime instituído por 222/2008, 228/2008 e 229/2008) — norma diversa daquela este diploma, que o subscritor da Caixa Geral de Apo- que é sindicada nos presentes autos, mas que com ela tem sentações perde por haver demora no envio do processo afinidades substanciais. a este organismo, demora a que o interessado é de todo A norma em causa, extraída dos artigos 1.º, n.º 6, e 2.º alheio. Sendo certo que, como se assinala no Acórdão da Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro, determinava que, «aos n.º 158/2008, o funcionário público está numa posição subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, antes de alteridade em relação à entidade administrativa ao de 31-12-2003, hajam reunidos os pressupostos para a serviço da qual se encontra para efeitos do procedimento aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei n.º 116/85, de atribuição de pensão de aposentação: de 19 de abril, e tenham efetivamente requerido essa apli- ‘[...] neste domínio, o funcionário encontra-se numa cação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de situação de autonomia subjetiva face à Administração’. aposentação pela circunstância de o respetivo processo Na verdade, não é mais sustentável a conceção que ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado reduzia o funcionário público a ‘elemento integrante exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei do aparelho administrativo, objeto de supremacia ab- n.º 1/2004.» soluta da Administração, que define, com o legislador, O Tribunal fundamentou a declaração de inconstitucio- autoritária e integralmente, o seu estatuto (de sujeição) nalidade do seguinte modo: especial’ — o chamado sistema de inclusão (António «3 — Face ao modo como o Decreto-Lei n.º 116/85 Lorena de Sèves, ‘Os concursos na função pública’, tramita o procedimento de obtenção da pensão (arti- em Seminário Permanente de Direito Constitucional gos 1.º, n.º 1, e 3.º, n.os 1, 2, 3, 5 e 7), pode suceder e Administrativo, vol. I, Braga, 1999, p. 49). Antes se que, apesar de os pressupostos de aplicação do regime reconhece que, pelo menos em certos domínios, a po- fixado neste diploma estarem reunidos antes da entrada sição do funcionário face à Administração é, não de em vigor da Lei n.º 1/2004, o processo seja enviado à inclusão, mas de alteridade, que pressupõe a autonomia Caixa Geral de Aposentações já depois de esta lei estar jurídica do funcionário. Impõe-se, assim, a distinção a vigorar. O subscritor desta Caixa apresenta requeri- entre ‘relação orgânica’ (o funcionário como órgão do mento a solicitar a aposentação nos termos do n.º 1 do aparelho administrativo) e ‘relação de serviço ou de artigo 1.º, acompanhado dos documentos comprovativos emprego’ (que, na conceção clássica de funcionário, do tempo prestado, e é proferido despacho concordante era absorvida pela primeira), reconhecendo a esta, tal no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço como às comuns relações de trabalho, uma tutela jurí- antes da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004, mas só dica específica, quer na contraprestação que constitui a depois desta data é que o processo é enviado à Caixa remuneração, ‘quer com todas as outras situações que se Geral de Aposentações. repercutem em termos económicos na esfera do agente Por força do teor literal daquela norma transitória, (v. g., qualificação profissional, carreira, férias, duração nos termos da qual as novas regras não têm aplicação do trabalho, segurança social, etc.)’ (Francisco Liberal se os processos de aposentação forem enviados à Caixa Fernandes, Autonomia Coletiva dos Trabalhadores da Geral de Aposentações até à data da entrada em vigor da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Lei n.º 1/2004, põe-se assim a questão da conformidade Público, Coimbra, 1995, pp. 107-108). constitucional das normas constantes dos artigos 1.º, A revisão constitucional de 1982, ao mudar a ex- n.º 6, e 2.º desta lei, quando interpretadas no sentido de pressão ‘funcionários e agentes do Estado e das demais que aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações entidades públicas’, constante do primitivo artigo 270.º, que, antes de 31-12-2003, hajam reunido os pressu- n.º 1, para ‘trabalhadores da Administração Pública e de- postos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto- mais agentes do Estado e outras entidades públicas’, do -Lei n.º 116/85, de 19 de abril, e tenham efetivamente novo artigo 269.º, tornou claro que nenhum argumento requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o justifica ‘não considerar os funcionários públicos como 1830 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 trabalhadores, para efeitos de titularidade dos correspon- situações jurídicas já constituídas, nomeadamente o direito dentes direitos, liberdades e garantias constitucionais’ à fixação da pensão de acordo com a lei vigente no mo- (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição mento em que é apresentado o pedido de aposentação, caso da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, o interessado reúna já nesse momento todos os requisitos 1993, p. 945). legais para a aposentação. Tal direito integra a sua esfera 5 — As particularidades assinaladas, que se tradu- jurídica com a natureza jurídica de verdadeiro direito sub- zem na circunstância de os requisitos legais para a jetivo e, quanto ao mesmo, o reconhecimento do direito à passagem à situação de aposentado se completarem aposentação possui uma eficácia declarativa. Isso mesmo no domínio da vigência de determinado regime legal decorre da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º das Bases Gerais e serem posteriormente alterados em termos de deter- do Sistema de Segurança Social, estabelecidas pela Lei minarem o não reconhecimento desse direito (Acórdão n.º 4/2007, de 16 de janeiro, com as alterações introduzidas n.º 158/2008), impõem que se conclua que as normas pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro, quando define em apreciação violam o princípio da confiança, ínsito «direitos adquiridos», por contraposição a «direitos em no princípio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP). formação», como aqueles que «já se encontram reconhe- Este Tribunal tem entendido que o princípio da con- cidos ou possam sê-lo por se encontrarem reunidos todos fiança é violado quando haja uma afetação inadmissível, os requisitos legais necessários ao seu reconhecimento.» arbitrária ou demasiadamente onerosa de expectativas (v. os Acórdãos n.os 187/2013 e 862/2013). Ou seja, desde legitimamente fundadas dos cidadãos (cf., entre muitos que se verifiquem os pressupostos legais da aposentação outros, Acórdãos n.os 287/90, 303/90, 625/98 e 634/98, voluntária, incluindo o respetivo pedido, o conteúdo da si- disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Segundo tuação jurídica de aposentado encontra-se fixado ope legis, o Acórdão n.º 287/90, a ideia geral de inadmissibilidade passando a gozar a partir desse momento da tutela própria poderá ser aferida, nomeadamente, por dois critérios: a dos direitos adquiridos. Isto sem prejuízo das faculdades afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será previstas nos n.os 4, 5 e 6 do artigo 39.º do EA e, bem assim, inadmissível, quando constitua uma mutação na ordem do dever de a CGA considerar a situação do requerente à jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das data em que é proferido o despacho a reconhecer o direito normas dela constantes não possam contar; e quando à aposentação (artigo 43.º, n.º 1). não for ditada pela necessidade de salvaguardar direi- O principal fundamento invocado pelo Tribunal para a tos ou interesses constitucionalmente protegidos que declaração de inconstitucionalidade da norma apreciada devam considerar-se prevalecentes, devendo recorrer-se no Acórdão n.º 186/2009 foi o princípio da proteção da aqui ao princípio da proporcionalidade, explicitamente confiança, que respeita a expectativas quanto à continui- consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e ga- dade e estabilidade da ordem jurídica e à permanência e rantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição. regularidade das situações e relações jurídicas constituídas. É o que ocorre, manifestamente, com aquela inter- A jurisprudência constitucional densificou-o através da pretação dos artigos 1.º, n.º 6, e 2.º da Lei n.º 1/2004: definição dos respetivos pressupostos essenciais (Acór- estando reunidos, antes da publicação da Lei n.º 1/2004, dão n.º 287/90) e da tradução destes numa sequência de todos os requisitos legais para o reconhecimento, atra- requisitos ou testes (Acórdão n.º 128/2009). A síntese vés de ato estritamente vinculado, do direito do in- dessa jurisprudência, regularmente reiterada nas decisões teressado à aposentação nos termos do Decreto-Lei que aferem da violação do princípio da proteção da con- n.º 116/85 — e sendo esse direito efetivamente exer- fiança, encontra-se nas seguintes palavras do Acórdão citado em plena vigência deste diploma —, do que se n.º 128/2009: trata, com o critério normativo em apreciação, é, em «Para que [a confiança] seja tutelada é necessário rigor, da destruição retroativa de um ‘direito adquirido’ que se reúnam dois pressupostos essenciais: (Acórdão n.º 158/2008). Por outro lado, é de notar que o critério normativo a) A afetação de expectativas, em sentido desfavorá- em apreciação ‘conduz ao tratamento desigual de si- vel, será inadmissível, quando constitua uma mutação tuações idênticas, em função de o processo ser ou não da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destina- enviado à Caixa Geral de Aposentações, o que não pode tários das normas dela constantes não possam contar; deixar de violar o princípio da igualdade enquanto ma- e ainda nifestação do princípio do Estado de direito’ (Acórdão b) Quando não for ditada pela necessidade de sal- n.º 615/2007).» vaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve 9 — A diversidade entre a norma apreciada no Acórdão recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, n.º 186/2009 e a que constitui o objeto do presente processo explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, prende-se com o critério de determinação da lei aplicável liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Cons- ao cálculo da pensão: num caso, o momento em que é pro- tituição). ferido o despacho que reconhece o direito à aposentação; no outro, o momento em que o processo de aposentação é Os dois critérios enunciados (e que são igualmente ex- enviado à CGA. Em ambos os casos, porém, coloca-se a pressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, questão de saber se é constitucionalmente admissível um reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou ‘testes’. critério de determinação do regime aplicável que descon- Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da sidere a salvaguarda dos direitos adquiridos em matéria ‘confiança’ é necessário, em primeiro lugar, que o Es- de cálculo da pensão. tado (mormente o legislador) tenha encetado compor- Com efeito, o artigo 43.º, n.º 1, do EA, na parte aqui em tamentos capazes de gerar nos privados ‘expectativas’ apreciação, aparentando ser uma norma de direito transi- de continuidade; depois, devem tais expectativas ser tório formal neutra, determina a aplicação da lei nova a legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 1831 terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida Trata-se de um juízo de proporcionalidade, em que se tendo em conta a perspetiva de continuidade do ‘com- pondera a gravidade do sacrifício da confiança e o peso portamento’ estadual; por último, é ainda necessário que das razões desse sacrifício. não ocorram razões de interesse público que justifiquem, A lesão da confiança imputável ao legislador é de intensi- em ponderação, a não continuidade do comportamento dade máxima. Como se escreveu no Acórdão n.º 195/2017: que gerou a situação de expectativa.» «Por um lado, ao cindir o momento do exercício do direito à aposentação voluntária do momento deter- Os três primeiros requisitos respeitam a uma situação minante para efeitos de fixação do regime aplicável, a de confiança imputável ao legislador e prima facie mere- norma sindicada estabelece uma situação de incerteza cedora de tutela constitucional. Todos se encontram satis- sobre as consequências da decisão de o funcionário se feitos no caso vertente. aposentar, expondo-o à álea do devir legislativo em Em primeiro lugar, presume-se que o comportamento matéria de cálculo das pensões de aposentação. É certo legislativo tenha gerado nos destinatários expectativas de que, nos termos do n.º 6 do artigo 39.º do EA, o re- continuidade. Com efeito, ao estabelecer os pressupostos querente pode desistir do pedido de aposentação até à da aposentação voluntária e fazer depender a sua efetiva- data em que seja proferido o despacho a reconhecer o ção de requerimento do interessado (artigo 39.º, n.º 1, do respetivo direito, pelo que a sua decisão não é irrever- EA), o legislador fomenta nos destinatários a expectativa sível; mas nem essa reversibilidade neutraliza os efeitos na aplicabilidade do regime determinável na data da apre- negativos da incerteza, na medida em que esta persiste sentação do requerimento, e que não pode deixar de ser o no momento em que é exercido o direito, nem ela é que se extrai da legislação em vigor nesse momento. Como inteiramente controlável pelo requerente, porque a sua se afirmou no Acórdão n.º 130/2018: efetividade está condicionada pela álea administrativa «[Q]uando o cidadão requer a aposentação, no exer- do momento da prolação do despacho. Em suma, no cício do seu direito, naturalmente deverá conhecer quais momento em que decide aposentar-se, o funcionário serão as regras jurídicas que são aplicáveis à sua pensão. não sabe com o que pode contar, nem mesmo sabe se é Só dessa forma pode prever em consciência as conse- do seu interesse aposentar-se. quências jurídicas do seu ato — a ordem jurídica não lhe Por outro lado, ao fixar o regime aplicável à aposen- pode exigir a tomada desta decisão, tão importante para tação com base na lei em vigor, não no momento do a sua vida futura, sem que exista ao menos a possibili- requerimento, mas no momento em que é proferido o dade de conhecer esse regime. No limite, o requerente despacho, o Estado não apenas subtrai ao interessado confiará na aplicação do regime jurídico que se encontra o domínio sobre uma matéria com vastas implicações em vigor, pois só esse é o conhecido e só ele pode ser na sua vida, como se reserva a faculdade de, através da tido em conta por si como fator determinante para a decisão discricionária quanto ao momento da prolação manifestação da sua vontade aquando da apresentação do despacho, assumir ele próprio controlo integral so- do requerimento.» bre a situação em benefício próprio. É imaginável, por exemplo, que, estando em preparação legislação des- Em segundo lugar, não pode duvidar-se da legitimidade tinada a alterar as fórmulas de cálculo das pensões de da expectativa do interessado em que se lhe aplique o aposentação em sentido desfavorável aos interessados, regime que se extrai da legislação vigente no momento e implicando semelhante alteração uma poupança sig- em que decide aposentar-se. O despacho da CGA que nificativa de recursos públicos, sejam dadas instruções reconhece o direito à aposentação, como resulta da pró- para que os processos pendentes não sejam despachados pria nomenclatura, limita-se a reconhecer uma situação até à entrada em vigor do novo regime. Semelhante jurídica subjetiva já existente, retirando da mesma todas possibilidade de manipulação, ainda que meramente as consequências em termos estatutários. teórica, constitui um fator adicional de insegurança Em terceiro lugar, é natural que o requerente, exercendo para os destinatários, porque à imprevisibilidade das o direito a aposentar-se, invista na confiança gerada pelo consequências das suas decisões soma-se o risco de o comportamento legislativo. A aposentação é uma decisão Estado poder intervir ad nutum, e no seu próprio inte- estruturante na vida de um cidadão, como o são a genera- resse, no sentido de precipitar um cenário desfavorável. lidade dos cidadãos, para o qual o trabalho remunerado é Ao reservar-se tal faculdade arbitrária, pois, o Estado o principal fator de ocupação e fonte de rendimento no de- inspira a desconfiança dos cidadãos na sua integridade, curso da vida adulta. A hipótese da aposentação voluntária agravando a insegurança jurídica.» obriga-o a ponderar inúmeras vantagens e inconvenientes, materiais e intangíveis, e a planear a sua vida futura com Este sacrifício grave da confiança legítima não pode base nessa ponderação. Acresce que a aposentação é irre- ser justificado pelo interesse público presumivelmente versível, o que indicia um grau máximo de investimento subjacente à solução consagrada no segmento do n.º 1 do na estabilidade das respetivas consequências jurídicas. artigo 43.º do EA escrutinado nos presentes autos, pelas 10 — Verificada uma situação de confiança imputável razões aduzidas no Acórdão n.º 130/2018: ao legislador, resta determinar se a frustração das expecta- «O Acórdão n.º 158/2008, ponto 2.2, refere uma tivas legítimas dos requerentes na aplicabilidade do regime justificação possível para a norma: ‘Como anota An- que se extrai da legislação vigente na data da apresentação tónio José Simões de Oliveira (Estatuto da Aposen- do requerimento — ou, no caso previsto no artigo 39.º, tação Anotado e Comentado, Coimbra, 1973, p. 119), n.º 4, do EA, na data em que se reúnam todos os requisitos esta norma — tendo por pressuposto a conveniência de da aposentação — se pode justificar por razões de inte- uma verificação administrativa do direito de requerer resse público ou por outras considerações constitucionais a aposentação — visou acautelar as situações em que relevantes. entre a data do requerimento e a da resolução do pro- 1832 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 cesso de aposentação decorra largo tempo, no decurso que se trate diferentemente o que for essencialmente di- do qual o funcionário, em princípio, se manteve ao ser- ferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido viço, com mais tempo aproveitável para a aposentação e como limite objetivo da discricionariedade legislativa, eventual superveniência de outras alterações relevantes, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam designadamente ao nível remuneratório, sendo manifes- distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que tamente injusto, em tal quadro, calcular a pensão à data estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desi- do requerimento [No sentido da inconstitucionalidade gualdades de tratamento materialmente não fundadas da referida norma se interpretada no sentido de aplicar ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e alterações de regime desfavoráveis ao interessado sur- racional. O princípio da igualdade enquanto princípio gidas após a data do requerimento — questão que não vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proi- está em causa no presente recurso — cf. José Cândido bição do arbítrio.’ de Pinho, Estatuto da Aposentação, Coimbra, 2003, p. 161]’ (Acórdão 158/2008, 2.ª Secção, ponto 2.2). A questão que se coloca, pois, é a de saber se a No entanto, se o interesse público prosseguido for o norma sindicada, ao permitir que sejam tratados de de permitir a contagem do tempo de serviço entretanto modo diferente — ou seja, sujeitos a regimes diversos decorrido, a questão escapa à presente análise, por esta de cálculo da pensão de aposentação — requerentes apenas dizer respeito à determinação do regime legal contemporâneos, estabelece entre eles uma distinção aplicável a determinado pedido de aposentação e não à arbitrária, porque destituída de qualquer fundamento situação de facto a ser tida em conta. Se o interesse pú- racional. Para responder a tal questão, é indispensável blico justificativo for a possibilidade de aplicação de re- que se determine qual o ponto de vista ou termo de gime legal superveniente mais favorável ao requerente, comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado então no caso presente tal não poderá prevalecer, pois pela norma sindicada. da aplicação da norma em causa resulta uma situação Segundo o Acórdão n.º 580/99, o tertium compa- mais lesiva para o cidadão. rationis é o momento do reconhecimento do direito à Um outro interesse público que pode ser identificado aposentação, pelo que nada há a censurar no tratamento é o da sustentabilidade do sistema de aposentações. diferenciado de requerentes contemporâneos cujo pro- De facto, pode ser argumentado que existe um interesse cesso foi despachado no domínio da vigência de leis geral em que uma determinada alteração ao regime de diferentes. pensões, fundada na garantia da sua sustentabilidade, ‘O argumento segundo o qual a igualdade seria vio- vigore de forma mais abrangente possível. Esta é uma lada pela possibilidade de requerentes contemporâneos, área em que deve ser assegurada uma grande margem em situações idênticas, obterem despacho de reconheci- de discricionariedade para o legislador, como o Tribunal mento do direito à pensão em datas diferentes [...] não Constitucional tem admitido. procede, porque a referida data do requerimento não No entanto, o sacrifício que é imposto ao cidadão por constitui o momento pelo qual seja aferível a igual- esta norma, mesmo à luz deste interesse público, revela- dade de posições perante a lei dos titulares do direito. -se excessivo. Ao requerer a aposentação, no momento O momento do reconhecimento do direito, esse sim, é em que está a exercer esse seu direito, o requerente não o ponto de referência pelo qual a igualdade deve ser tem forma de antecipar, com o mínimo de certeza, qual plenamente aferida.’ o regime que lhe será aplicável — se o que se encon- tra em vigor, se um qualquer outro. Trata-se de uma Todavia, dizer que o momento de reconhecimento situação de absoluta dependência da discricionariedade do direito é o termo de comparação relevante equivale administrativa quanto ao momento em que o despacho a dizer que, para determinar se a diferenciação legal é de reconhecimento é proferido [...]» arbitrária, releva o próprio critério legal de diferencia- ção. A seguir semelhante entendimento, a proibição do Resta, assim, concluir que a norma do segmento n.º 1 arbítrio não teria qualquer conteúdo útil enquanto norma do artigo 43.º do EA que determina que a aposentação de controlo; e, na verdade, tal ponto de vista reflete voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que uma confusão entre o critério legal de diferenciação, for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposen- com base no qual se delimita a classe dos destinatários tação viola o princípio da proteção da confiança, ínsito no da lei, e o fundamento racional para tal critério, o qual princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º se encontra na ratio ou finalidade por aquela servida. da Constituição. Uma distinção legal é racional se for ditada pela própria 11 — Nas decisões em que se baseia o pedido de gene- finalidade da lei; atente-se na distinção entre automó- ralização que deu origem aos presentes autos, o Tribunal veis ligeiros e pesados no regime que estabelece os entendeu ainda que a norma sindicada viola o princípio limites de velocidade na circulação rodoviária. E será da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Cons- arbitrária se não tiver qualquer relação, ou uma relação tituição. comensurável, com a ratio legis, como seria o caso O Acórdão n.º 195/2017 fundamenta tal juízo da se- se a lei estabelecesse limites de velocidade diversos guinte forma: consoante a proveniência geográfica do construtor do «Sobre o alcance do princípio geral da igualdade en- automóvel. Chega-se a estas conclusões, como é bom quanto norma de controlo judicial do poder legislativo, de ver, através da determinação, ainda que implícita, de escreveu-se no Acórdão n.º 409/99: um termo de comparação entre as pessoas ou situações diferenciadas pela lei; no caso dos limites de velocidade, ‘O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º cuja finalidade é mitigar o risco de acidentes e dos danos da Constituição da República Portuguesa, impõe que se emergentes da sua ocorrência, o tertium comparationis dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e são as propriedades dos veículos que os tornam mais Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 1833 ou menos perigosos e mais ou menos aptos a provocar III. Decisão danos em caso de acidente — contando-se entre tais Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide declarar propriedades a massa do veículo, mas não a origem do a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da seu construtor. norma do segmento do artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Ora, na fixação do regime aplicável à aposentação Aposentação, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, voluntária, releva seguramente o momento em que o de 31 de dezembro, que determina que a aposentação vo- direito à aposentação é exercido. Nenhuma arbitrarie- luntária se rege pela lei em vigor no momento em que for dade há no facto de dois funcionários, com carreiras proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação, contributivas idênticas, que se aposentam no domínio com fundamento nos artigos 2.º e 13.º da Constituição. da vigência de leis diversas, estarem sujeitos a regimes diferentes; assim é porque essa desigualdade diacró- Lisboa, 27 de fevereiro de 2019. — Gonçalo Almeida nica de tratamento é o resultado natural do exercício Ribeiro (com declaração) — Maria Clara Sottomayor (com da liberdade constitutiva do legislador, do seu poder declaração) — João Pedro Caupers (com declaração) — Ma- de conformação política ou da autorrevisibilidade das ria José Rangel de Mesquita (com declaração) — Fernando suas opções, cujo fundamento constitucional é o princí- Vaz Ventura — Catarina Sarmento e Castro — Cláudio Mon- pio democrático ao qual se reconduz a sua autoridade. teiro — Joana Fernandes Costa (com declaração) — Lino Quanto a este aspeto, as razões aduzidas no Acórdão Rodrigues Ribeiro — Pedro Machete — José Teles Perei- n.º 580/99 merecem plena adesão: ra — Maria de Fátima Mata-Mouros — Manuel da Costa Andrade. ‘[I]mporta ter presente que o legislador tem uma ampla liberdade no que respeita à alteração do qua- Declaração de voto dro normativo vigente num dado momento histórico. Na verdade, o legislador, de acordo com opções de 1 — Como relator do Acórdão, acompanho natural- política legislativa tomadas dentro de uma ampla zona mente a declaração de inconstitucionalidade e os parâme- de autonomia, pode proceder às alterações da lei que tros constitucionais — os princípios do Estado de direito se lhe afigurarem mais adequadas e razoáveis, tendo e da igualdade — em que aquela se baseia. Mas não creio presente, naturalmente, os interesses em causa e os que a violação do princípio do Estado de direito pela norma sindicada nos presentes autos decorra da ofensa ao prin- valores ínsitos na ordem jurídica. cípio da proteção da confiança. Parece-me — na linha do Uma alteração legislativa para operar, consequente- Acórdão n.º 195/2017, que relatei — estar aqui em causa mente, uma modificação do tratamento normativo con- uma outra dimensão da segurança jurídica, não menos ferido a uma dada categoria de situações. Com efeito, as fundamental na axiologia da democracia constitucional situações abrangidas pelo regime revogado são objeto e intimamente relacionada com a proteção da confiança, de uma valoração diferente daquela que incidirá sobre mas que com esta se não confunde. as situações às quais se aplica a lei nova. Nesse sentido, E creio ainda na importância de se evitar a confusão haverá situações substancialmente iguais que terão so- entre a proteção da confiança e esta outra dimensão da luções diferentes. segurança jurídica — por duas razões. Por um lado, para Contudo, não se pode falar neste tipo de casos de prevenir a descaracterização do princípio da proteção da uma diferenciação verdadeiramente incompatível com confiança, com o conteúdo e alcance sedimentados na a Constituição. A diferença de tratamento decorre, como jurisprudência constitucional que definiu os respetivos resulta do que se disse, da possibilidade que o legislador pressupostos (Acórdão n.º 287/90) e testes de aplicação tem de modificar (revogar) um quadro legal vigente num (Acórdão n.º 128/2009). Por outro lado, para assegurar determinado período. A intenção de conferir um dife- o controlo judicial firme e integrado de comportamen- rente tratamento legal à categoria de situações em causa tos legislativos que, apesar de não possuírem o desvalor é afinal a razão de ser da própria alteração legislativa. constitucional reservado ao sacrifício de expectativas legí- O entendimento propugnado pela recorrente levaria à timas, não podem deixar de se ter por incompatíveis com imutabilidade dos regimes legais, pois qualquer altera- a segurança jurídica. ção geraria sempre uma desigualdade. Ora, tal posição 2 — Começo por explicar as razões da minha diver- não é reclamável pelo princípio da igualdade no quadro gência quanto à aplicação do princípio da proteção da constitucional vigente.’ confiança. Entendo que não se verifica sequer o primeiro dos requisitos definidos na jurisprudência constitucional. Porém, nada justifica que sejam tratados de modo Com efeito, face ao teor do artigo 43.º, n.º 1, do EA, não diferente dois requerentes contemporâneos cujos pro- vejo como os funcionários que requerem a aposentação cessos são despachados no domínio da vigência de leis possam alimentar qualquer expectativa razoável — ou seja, diversas. Nenhuma razão discernível se pode encontrar baseada no conjunto dos dados legais pertinentes — na para semelhante distinção. Tratando-se de aposentação estabilidade do regime que se extrai da legislação vigente voluntária, as propriedades relevantes das situações são nesse momento. Determinando esse preceito que o regime é as carreiras contributivas dos requerentes e o momento fixado segundo a lei em vigor no momento em que é profe- do exercício do direito a aposentarem-se — nenhuma rido o despacho de reconhecimento — o que consubstancia das quais tem qualquer relação com o momento em que simultaneamente uma «previsão genérica da possibilidade é proferido o despacho da CGA [...]. A distinção legal de mudança de regimes» (Acórdão n.º 302/2006) e uma é, pois, arbitrária.» opção clara no sentido de que o momento do requeri- mento não determina a lei aplicável — o requerente não Reiteram-se estes argumentos e o juízo de inconstitu- tem qualquer razão juridicamente fundada para crer na cionalidade — fundado no princípio da igualdade — a que estabilidade do quadro legal contemporâneo da decisão os mesmos conduziram. de se aposentar. Como se afirmou no Acórdão n.º 580/99, 1834 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 em termos integralmente aplicáveis ao caso sub judice, deve reduzir a complexidade da vida social e estabilizar as «a recorrente sabia, quando requereu a pensão, que o res- expectativas dos destinatários da ordem jurídica. Trata-se petivo montante seria fixado de acordo com a lei vigente aqui da vertente prospetiva da segurança jurídica, aflo- no momento da prolação desse despacho» e «[u]ma vez rada em institutos consolidados do direito constitucional, que era já configurável a possibilidade de a sua situação como a tipicidade dos crimes e das penas e a proibição do vir a ser definida de acordo com o regime introduzido por abuso de conceitos indeterminados na legislação penal uma eventual alteração legislativa, a recorrente não tinha e fiscal. Segurança, nesta vertente prospetiva, significa uma expectativa consolidada de ver a sua pensão fixada de previsibilidade do comportamento do poder público e de- acordo com a lei vigente no momento em que apresentou terminabilidade das consequências jurídicas das decisões o respetivo requerimento.» dos seus destinatários. No mesmo sentido depõe o seguinte trecho do Acórdão Um Estado cujo poder executivo não se contém nos limi- n.º 302/2006: tes da legalidade; cujas leis são secretas, obscuras e vagas; cujos tribunais não são independentes; ou cujos regimes le- «Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer gais admitem exceções invocáveis ad nutum; um tal Estado, que a alteração em causa afetou expectativas legítimas como é fácil de reconhecer, não inspira confiança alguma dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração nos cidadãos — e, por essa razão, não pode dizer-se que lese legislativa em causa constituísse uma mutação da or- uma confiança que objetivamente é incapaz de gerar —, mas dem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários nem por isso deixa de destruir a segurança jurídica. De facto, das normas não pudessem contar — justamente por, o Estado de direito está simultaneamente vinculado a salva- como o legislador esclareceu já no artigo 43.º do Es- guardar a confiança que o seu comportamento inspirou nos tatuto da Aposentação, deverem contar com mutações cidadãos (vertente retrospetiva) e a inspirar confiança na do regime da aposentação (em sentido favorável ou previsibilidade do seu comportamento (vertente prospetiva). desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem As duas dimensões procedem da mesma raiz axiológica e adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data complementam-se no plano dogmático. em que se verifiquem os pressupostos que dão origem À luz desta vertente prospetiva da segurança jurídica, à aposentação.» que se distingue da proteção da confiança, é evidente que a solução legal escrutinada nos presentes autos é cons- Não se encontrando preenchido o primeiro pressuposto titucionalmente inadmissível. Nas palavras do Acórdão ou requisito da tutela da confiança — uma mutação da n.º 615/2007, que devem ser lidas mutatis mutandis: ordem jurídica com a qual os destinatários não possam «[a] aplicação de um ou de outro regime jurídico baseia-se razoavelmente contar ou um comportamento estatal sus- na álea administrativa de os serviços enviarem o processo cetível de gerar nos particulares expectativas de continui- de aposentação à Caixa Geral de Aposentações, mais cedo dade — nenhuma censura constitucional pode, com tal ou mais tarde, ficando assim dependente do acaso e não fundamento, ser dirigida à norma sindicada. de qualquer critério objetivo, o que viola o princípio do 3 — Não custa admitir a possibilidade de que muitos Estado de direito (artigo 2.º da CRP)». — Gonçalo de interessados que requerem a aposentação voluntária, uma Almeida Ribeiro. vez reunidos os respetivos pressupostos, o façam na supo- Declaração de voto sição de que o regime aplicável é o que se extrai da legis- lação em vigor nesse momento. Só que as «expectativas Tendo subscrito, como Juíza Adjunta, o Acórdão de continuidade» que merecem tutela constitucional não n.º 195/2017, que julgou inconstitucional, por violação correspondem a uma regularidade psicológica. Na verdade, dos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da CRP, a norma do artigo 43.º, o facto empírico é não apenas insuficiente como intei- n.º 1, do Estatuto da Aposentação, cuja fundamentação foi ramente dispensável — e não pode ser verificado num divergente da adotada no presente Acórdão, assentando processo de fiscalização abstrata da constitucionalidade, apenas no princípio da segurança jurídica, na sua dimensão a não ser que se presuma a infalibilidade cognitiva de objetiva e prospetiva, sem subjetivizar a posição jurídica uma suposta empatia dos juízes constitucionais com os dos cidadãos, venho esclarecer que subscrevo a fundamen- destinatários da lei. tação agora desenvolvida pela maioria no Plenário, por A situação de confiança merecedora de tutela consti- entender que é aquela que confere aos direitos adquiridos, tucional é aquela que resulta objetivamente do comporta- nomeadamente ao direito subjetivo fundamental dos cida- mento legislativo, o mesmo é dizer, as expectativas que dãos à segurança social (artigo 63.º da Constituição), uma os destinatários da lei podem formar tendo em conta o proteção mais ampla contra o poder do Estado de, em nome conjunto dos dados legais. E estes, no caso vertente, con- do interesse público, alterar regimes jurídicos nos quais os siderado o teor do n.º 1 do artigo 43.º do EA, apontam cidadãos confiaram. — Maria Clara Sottomayor. inequivocamente no sentido de que os interessados devem contar com a possibilidade de mutações de regime no pe- Declaração de voto ríodo compreendido entre a apresentação do requerimento Subscrevo, sem reservas, a declaração de voto do de aposentação e a prolação do despacho que reconhece o Cons. Gonçalo Almeida Ribeiro. — João Pedro Caupers. direito do requerente, nos exatos termos em que o afirma- ram os Acórdãos n.os 580/99 e 302/2006. Declaração de voto 4 — Sucede que o Estado de direito não está apenas vinculado a acautelar a confiança que inspirou nos cida- Acompanhamos a decisão com fundamento na violação dãos. Está também vinculado a criar as condições possíveis dos artigos 2.º e 13.º da Constituição, mas não subscre- e indispensáveis para que estes possam planear as suas vendo, todavia, a fundamentação constante dos n.os 9 e vidas e realizar investimentos em segurança — ou seja, 10 da fundamentação do Acórdão (onde se conclui pela o seu comportamento, sobretudo nas vestes de legislador, violação do princípio da proteção da confiança ínsito Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 1835 no princípio do Estado de direito) — tendo em conta a ção voluntária» se fixa «com base na lei em vigor [...] na fundamentação constante dos n.os 11 e 12 do Acórdão data em que se profira despacho a reconhecer o direito à n.º 195/2017 (onde se conclui pela violação do princípio aposentação», o legislador interveio em sentido contrário da segurança jurídica), a qual subscrevemos. — Maria às expectativas que, com a sua atuação, legitimamente José Rangel de Mesquita. fundara nos respetivos destinatários, mas, previamente a tal, de determinar se, neste como em outros domínios, é Declaração de voto de modo a permitir a formulação das expectativas neces- sárias à elaboração de quaisquer planos de vida, que com Acompanhando sem quaisquer reservas a declaração o princípio da proteção da confiança se tutelam, a consa- de inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do gração de um critério determinativo da lei aplicável que artigo 43.º do Estatuto da Aposentação por violação dos faça depender o preenchimento dos pressupostos para o princípios do Estado de direito e da igualdade, creio, po- reconhecimento de um determinado direito ou as condições rém, que a razão de ser da ofensa àquele primeiro se prende da sua efetivação ou exercício do regime que vigorar no com a vertente prospetiva do princípio da segurança ju- exato momento, necessariamente incerto, em que vier a rídica, tal como apontado no Acórdão n.º 195/2017, que ser praticado determinado ato que apenas ao Estado cabe subscrevi, e reafirmado na declaração de voto do Senhor (decidir) praticar. Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro. É por entender que o princípio do Estado de direito, Conforme creio resultar da fundamentação sufragada consagrado no artigo 2.º da Constituição, proíbe que a de- neste último aresto, o problema diretamente colocado pela signação do regime aplicável seja colocada na direta e ex- norma sindicada, para além de assumir uma configuração clusiva dependência do comportamento dos órgãos da Ad- mais restrita do que aquela que lhe é dada no presente ministração, que não tive dúvidas em considerar violado o Acórdão, situa-se num momento prévio àquele em que tem primeiro dos parâmetros em que se funda o juízo subjacente lugar a averiguação pressuposta pela resposta à questão de à presente declaração de inconstitucionalidade. — Joana saber se ocorreu uma lesão da tutela da confiança: trata-se Fernandes Costa. não de saber se, ao prescrever que o «regime da aposenta- 112178986 1836 Diário da República, 1.ª série — N.º 66 — 3 de abril de 2019 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750