Diário da República n.º 4

I SÉRIE Terça-feira, 7 de janeiro de 2014 Número 4 ÍNDICE Ministério dos Negócios Estrangeiros Aviso n.º 4/2014: Torna público que a Suíça ratificou o Acordo sobre os Privilégios e Imunidades do Tribunal Penal Internacional, adotado em Nova Iorque, em 9 de setembro de 2002. . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Aviso n.º 5/2014: Torna público que o Governo do Reino Unido depositou, nos termos do artigo 21.º da Convenção para a Criação do Gabinete de Comunicações (ECO), o seu instrumento de adesão à Convenção, concluída na Haia, nos Países Baixos, em 23 de junho de 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Tribunal Constitucional Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013: Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do De- creto da Assembleia da República n.º 187/XII, que estabelece mecanismos de convergência de proteção social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 20 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS pública n.º 75/95, ambos publicados no Diário da Re- pública, 1ª série, n.º 240, de 17 de outubro de 1995. Aviso n.º 4/2014 Portugal é Parte da Emenda, aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 5/2009, Por ordem superior se torna público que, por notificação ratificada pelo Decreto do Presidente da República de 25 de setembro de 2012, o Secretário-Geral das Nações n.º 11/2009, ambos publicados no Diário da República, Unidas na sua qualidade de depositário notificou ter a Suíça 1ª série, n.º 40, de 26 de fevereiro de 2009, tendo deposi- ratificado, a 25 de setembro de 2012, o Acordo sobre os tado o respetivo instrumento de ratificação em 15 de abril Privilégios e Imunidades do Tribunal Penal Internacional, de 2009, conforme Aviso n.º 20/2009, publicado no Diário adotado em Nova Iorque, em 9 de setembro de 2002. da República, 1ª série, n.º 107, de 3 de junho de 2009. (Tradução) Direção-Geral de Política Externa, 16 de dezembro de 2013. – O Subdiretor-Geral, Rui Vinhas Tavares Ga- O Secretário-Geral das Nações Unidas, na sua qualidade briel. de depositário comunica que: A ação acima mencionada ocorreu no dia 25 de setem- bro de 2012. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Declaração (Tradução) (Original: Francês) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 “Nos termos do artigo 23.º do Acordo, a Suíça de- clara que as pessoas referidas neste artigo que sejam seus Processo n.º 1260/13 nacionais ou residentes permanentes na Suíça gozam no seu território apenas dos privilégios e imunidades Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional previstos neste artigo.” I. Relatório O Acordo entrará em vigor para a Suíça no dia 25 de ou- 1 — O Presidente da República, por requerimento en- tubro de 2012, em conformidade com o n.º 2 do artigo 35.º, trado no Tribunal Constitucional em 23 de novembro de segundo o qual: 2013, vem, ao abrigo, do n.º 1 do artigo 278.º da Cons- “Para cada Estado que ratifique, aceite, aprove o tituição da República Portuguesa (CRP), bem como do presente Acordo ou a ele adira depois de ter sido de- n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, positado o décimo instrumento de ratificação, aceita- de 15 de novembro, submeter ao Tribunal Constitucional, ção, aprovação ou adesão, o Acordo entra em vigor em processo de fiscalização preventiva da constituciona- no trigésimo dia seguinte à data do depósito junto do lidade, a apreciação das normas constantes das alíneas a), Secretário-Geral do respetivo instrumento de ratificação, b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia aceitação, aprovação ou adesão.” da República n.º 187/XII, que foi recebido na Presidência da República no dia 15 de novembro de 2013 para ser A República Portuguesa é Parte no mesmo Acordo, o promulgado como lei. qual foi aprovado pela Resolução da Assembleia da Repú- Fundamenta o seu pedido, em síntese, na seguinte ordem blica n.º 42/2007 e ratificado pelo Decreto do Presidente de considerações: da República n.º 92/2007, ambos publicados no Diário da — A norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º do De- República, 1ª série, n.º 174, de 10 de setembro de 2007. creto sindicado, sem prejuízo das exceções previstas no O instrumento de ratificação foi depositado a 3 de ou- n.º 2 do mesmo diploma, determina uma redução em 10 % tubro de 2007, estando este Acordo em vigor para a Repú- nas pensões de aposentação, reforma e invalidez de valor blica Portuguesa desde 2 de novembro de 2007, conforme ilíquido mensal superior a €600, fixadas pelas fórmulas o Aviso n.º 18/2008 publicado no Diário da República de cálculo sucessivamente em vigor do Estatuto da Apo- n.º 18, 1ª série, de 25 de janeiro de 2008. sentação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Departamento de Assuntos Jurídicos, 9 de dezembro de dezembro, bem como as fixadas noutras disposições esta- 2013. — A Diretora, Rita Faden. tutárias, legais e convencionais, afetando esta medida as pensões atribuídas no período anterior à entrada em vigor Aviso n.º 5/2014 do regime de convergência aprovado pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Por ordem superior se torna público que, em 19 de — Identicamente, a norma da alínea c) do n.º 1 do ar- dezembro de 2012, o Governo do Reino Unido depositou, tigo 7.º do mesmo decreto, sem prejuízo das exceções nos termos do artigo 21.º da Convenção para a Criação do previstas no n.º 2 do artigo mencionado, impõe uma re- Gabinete de Comunicações (ECO), junto do Governo da dução em 10 % no valor global ilíquido das pensões de Dinamarca, na qualidade de depositário, o seu instrumento sobrevivência cujo valor ilíquido mensal seja superior de adesão à Convenção, concluída na Haia, nos Países a 600 euros e que tenham sido fixadas de acordo com o Baixos, em 23 de junho de 1993, e revista em Copenhaga, Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo na Dinamarca, em 9 de abril de 2002. Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março. Nos termos do n.º 2 do artigo 20.º, a Convenção entrou — Embora no plano contabilístico as normas descri- em vigor para o Reino Unido em 1 de março de 2013. tas possam ser entendidas como medidas de redução de Portugal é Parte da Convenção, aprovada, para ra- despesa, já sob um ponto de vista substancial, a redução tificação, pela Resolução da Assembleia da República coativa, unilateral e definitiva de pensões, feita através n.º 41/95, ratificada pelo Decreto do Presidente da Re- da fixação de um percentual sobre o respetivo valor ilí- Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 21 quido, deve ser qualificada como um imposto, à luz dos os beneficiários das pensões da CGA realizaram toda a atributos constitutivos desta mesma figura na doutrina e sua carreira contributiva. jurisprudência portuguesas, dado que implica um esforço — Normas que reduzam com efeitos futuros o valor acrescido exigido aos pensionistas para, mediante uma de pensões em pagamento, que resulte da aplicação de supressão parcial do seu rendimento mensal, realizarem fórmulas de cálculo fixadas no passado por lei válida e fins públicos, financiando o Estado. vigente ao tempo em que foi definido o direito à pensão, — Mesmo que se qualifique a medida impugnada como assumem a natureza de legislação portadora de retroati- uma figura tributária especial reconduzível à parafiscali- vidade inautêntica, pois afetam retrospetivamente as ex- dade, o facto é que setores relevantes da doutrina entendem pectativas de continuidade de fruição de um direito social que esse tributo deve estar sujeito às mesmas regras cons- já constituído (a aquisição concreta do direito à segurança titucionais dos impostos, pois um entendimento diverso social, constante do artigo 63.º da CRP), colocando-se a poderia legitimar condutas furtivas do legislador das quais necessidade de as confrontar com o princípio da tutela da possa resultar a criação de tributos sobre o rendimento, confiança. em tudo idênticos aos impostos, mas desviados do enqua- — A liberdade de conformação do legislador não deixa dramento constitucional destes últimos e do princípio da de se encontrar sujeita a limites fixados por princípios legalidade fiscal. estruturantes do sistema de direitos fundamentais, como é — Na medida em que as normas que reduzem em 10 % o caso do princípio da proteção da confiança, deduzido do o valor das pensões referidas supra sejam materialmente artigo 2.º da CRP, o qual censura normas dotadas de efi- qualificadas como atos de criação de um imposto ou de cácia retroativa, autêntica e inautêntica, que, sacrificando uma figura parafiscal de natureza análoga, elas tributa- interesses legalmente protegidos e direitos fundamentais, riam o rendimento pessoal de uma categoria específica de como o direito à segurança social, não sejam previsíveis pessoas em eventual desconformidade com disposições e sejam portadoras de uma oneração excessiva que frustre constitucionais que regem o regime dos impostos sobre o legítimas expectativas dos seus titulares na continuidade rendimento, como seria o caso: dos regimes onde se sustentou a constituição desses direitos e interesses. a) Do princípio do caráter único ou unitário do imposto — Nas normas questionadas, estão em causa “direitos sobre o rendimento (n.º 1 do artigo 104.º da CRP), na me- constituídos”, tendo o Estado criado, junto dos pensionis- dida em que se fragmentaria a tributação do rendimento tas abrangidos, expectativas da continuidade do direito ao oriundo da pensão, dado que a redução de 10 % viria a pagamento de pensões fixado na base de critérios deter- ser cumulada com a taxa do IRS que incidiria sobre esse minados (nas alíneas a) e c), através de lei vigente desde e sobre outros rendimentos do titular; o ano de 1972 e, nas alíneas b) e d), através do regime de b) Do princípio do caráter pessoal do imposto sobre o cálculo das pensões introduzido pela reforma de 2005). rendimento (n.º 1 do artigo 104.º da CRP), já que se criaria — Tais expectativas devem ser consideradas legítimas, um tributo que desconsideraria a capacidade contributiva já que, nas alíneas a) e c) do artigo 7.º, o direito foi cons- do sujeito passivo, ou seja, as necessidades e os rendimen- tituído no passado de forma plena e, nas alíneas b) e d), tos do próprio e do seu agregado familiar, não prevendo a os pensionistas confiaram na continuidade das regras que realização de deduções à coleta; definiram o cálculo das suas pensões, tendo, em ambas as c) Do princípio da progressividade do imposto sobre situações, confiado na manutenção das mesmas e, por isso, o rendimento (n.º 1 do artigo 104.º da CRP), mediante a feito planos de vida que já não podem ser alterados. fixação de um corte de teor equivalente a uma taxa única — Perante os critérios legais, os trabalhadores pude- de 10 % sobre o valor ilíquido do rendimento oriundo da ram, fundados em boas razões radicadas na preparação pensão, não se garantindo o imperativo constitucional de previdente do respetivo futuro e do dos seus cônjuges, redução de desigualdades que inere a essa progressivi- fazer os seus cálculos, ponderar o tempo de serviço e as dade; condições detidas para a reforma e fazer um juízo sobre d) Do princípio da natureza universal do imposto sobre o seu futuro; o rendimento, através da criação de um imposto especial — Os trabalhadores com mais anos de serviço e já com dirigido, em cumulação com o IRS, a uma categoria espe- os requisitos para a reforma antecipada puderam tomar cífica de pessoas, qualificadas como sujeitos passivos em decisões sobre qual seria a melhor opção para obterem razão da sua condição de pensionista da Caixa Geral de a melhor pensão possível no futuro, optando muitos ci- Aposentações, I. P. (CGA), o que envolveria uma discri- dadãos por se reformar antecipadamente, ao considera- minação potencialmente arbitrária, porque não cabalmente rem que a penalização sofrida pela antecipação da idade justificada, já que se trataria de forma diferente e mais compensaria o facto de o peso relativo da parcela P1 ser onerosa esses pensionistas em relação aos do regime geral predominante; da segurança social e em relação aos não pensionistas, titu- — O modo como a reforma legal de 2005 regulou a lares de idênticos rendimentos, vulnerando-se o princípio transição do regime de convergência, muito em particular da igualdade (n.º 2 do artigo 13.º da CRP). ao fixar duas parcelas, uma fixa e outra dinâmica, levou os funcionários a fazer escolhas definitivas para a sua vida, — Na medida em que não se qualifique de imposto o ato mesmo sofrendo penalização, e tanto assim foi que se de redução em 10 % das pensões de aposentação, reforma, registou um grande afluxo às reformas antecipadas. invalidez e sobrevivência de valor superior a 600 euros — Está em causa uma transição de regimes que pre- ilíquidos mensais, considera-se, ainda assim, que as normas tende acelerar e consumar com efeitos imediatos (solução em epígrafe, ao determinarem com efeitos futuros essa designada na doutrina por “one shot”) a convergência redução, afetam desfavoravelmente relações jurídicas, entre dois subsistemas de segurança social, através de direitos e factos consolidados que foram constituídos no uma afetação desfavorável das pensões dos beneficiários passado, ao abrigo da legislação vigente ao tempo em que da CGA, a qual, pelo facto de ter como efeito um encur- 22 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 tamento súbito da projeção futura da vertente temporal da de serviço para efeitos de aposentação no âmbito da Caixa segurança jurídica desses pensionistas, reclama um juízo Geral de Aposentações”. de proporcionalidade, nomeadamente à luz do critério da É o seguinte o teor das normas em causa: necessidade, o qual recai sobre a exigência e a suficiência do direito que regule essa transição e sobre o nível de «Artigo 7.º onerosidade do sacrifício. Norma transitória e de adaptação — A confiança da pessoa afetada deve ser tida em con- sideração através da decretação de regulamentações de 1 — As pensões atribuídas pela CGA, até à data da transição que eliminem ou suavizem a dureza da mudança entrada em vigor da presente lei, são alteradas, com do antigo para o novo direito, e, nomeadamente, quando efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos seguintes seja julgada necessária uma “redução” no “quantum” pré- termos: -definido da fruição do direito à segurança social, essa redução deve ser “realizada de forma suave”, ou seja, a) As pensões de aposentação, de reforma e de invali- através de uma “redução progressiva”, que confira aos dez de valor mensal ilíquido superior a € 600,00, fixadas cidadãos tempo e fatores circunstanciais que lhes permitam de acordo com as fórmulas de cálculo sucessivamente ajustar o seu plano de vida às novas imposições sacrificiais em vigor do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo que determinam uma diminuição de rendimento. Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, bem como — Suscitando-se, assim, dúvidas de constitucionalidade, as fixadas de harmonia com regimes especiais previstos solicita-se ao Tribunal Constitucional que examine, em em estatutos próprios ou noutras disposições legais ou sede de fiscalização preventiva de constitucionalidade: convencionais, têm o valor ilíquido em 31 de dezembro de 2013 reduzido em 10 %; a) A conformidade das normas das alíneas a) e c) do b) As pensões de aposentação, de reforma e de invali- n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII com os princípios dez de valor mensal ilíquido superior a € 600,00, fixadas da unidade do imposto sobre o rendimento, da capaci- com base nas fórmulas de cálculo sucessivamente em dade contributiva, da progressividade e da universalidade vigor do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezem- constantes da norma do n.º 1 do artigo 104.º, da CRP bem bro, alterada pelas Leis n.os 52/2007, de 31 de agosto, como com o princípio da igualdade, tal como se encontra 11/2008, de 20 de fevereiro, e 66-B/2012, de 31 de enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental. dezembro, têm o valor ilíquido do P1 recalculado por b) A conformidade das normas das alíneas a), b), c) e d) substituição da remuneração (R), inicialmente consi- do n.º 1 do artigo 7.º do mesmo Decreto com o princípio da derada, pela percentagem de 80 % aplicada à mesma proteção da confiança em associação com o princípio da remuneração ilíquida de quota para aposentação e pen- proporcionalidade, tal como decorre do artigo 2.º da CRP. são de sobrevivência; c) As pensões de sobrevivência de valor global men- 2 — Por despacho do Presidente do Tribunal, datado de sal ilíquido superior a € 600,00, fixadas de acordo com 25 de novembro de 2013, foi o pedido admitido e ordenada o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo a notificação do órgão autor das normas impugnadas. Na Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, têm o valor global mesma data, foi o processo distribuído e, subsequente- ilíquido em 31 de dezembro de 2013 reduzido em 10 %; mente, concluso ao relator para elaboração do memorando d) As pensões de sobrevivência de valor global mensal a que alude o artigo 59.º da LTC. ilíquido superior a € 600,00, fixadas simultaneamente de 3 — A Assembleia da República, na pronúncia ao abrigo acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, do artigo 54.º da LTC, remetida ao Tribunal, em 25 de no- aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, vembro de 2013, com registo de entrada no dia seguinte, e com as regras do regime geral de segurança social, são ofereceu o merecimento dos autos. recalculadas por aplicação do disposto na alínea b) ao 4 — O Governo, enquanto autor da Proposta de Lei valor ilíquido do P1 da pensão de aposentação, reforma n.º 171/XII, que esteve na origem do Decreto n.º 187/XII, ou de invalidez que têm por referência». apresentou, em 26 de novembro de 2013, um “dossier” inti- tulado “Elementos de suporte à fundamentação da proposta O requerente suscita duas questões de constitucionali- de lei” e, em 29 de novembro de 2013, uma “Nótula da dade, a saber: Presidência do Conselho de Ministros”, documentos que foram anexados ao processo por despacho do Relator. a) A conformidade das normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII com os princípios Discutido o memorando apresentado, cumpre formular da unidade do imposto sobre o rendimento, da capaci- a decisão em conformidade com a orientação definida. dade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, bem II — Fundamentação como com o princípio da igualdade, tal como se encontra enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental; A — Normas objeto de fiscalização b) A conformidade das normas das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do mesmo Decreto com o princípio da 5 — As normas questionadas são as alíneas a), b), c) e proteção da confiança em associação com o principio da d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII, que “Es- proporcionalidade, tal como decorre do artigo 2.º da CRP. tabelece mecanismos de convergência de proteção social, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de B — Delimitação do objeto do pedido dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, à alteração do Decreto-Lei n.º 478/72, 6 — O requerente solicita a apreciação da conformidade de 9 de dezembro, que aprova o Estatuto da Aposentação, com a CRP das normas extraíveis das quatro alíneas do e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII. Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 23 As alíneas a) e c) preveem uma redução em 10 % do forma articulada que autonomiza o primeiro grupo — as valor das pensões de reforma e de invalidez de valor mensal alíneas a) e c) — do segundo grupo de normas — as alí- ilíquido superior a € 600,00, que foram fixadas de acordo neas b) e d) — embora no pedido de inconstitucionalidade com as fórmulas de cálculo sucessivamente em vigor da se prescinda dessa distinção. CGA (bem como as fixadas de harmonia com regimes Sendo a norma parâmetro a mesma — o princípio da especiais previstos em estatutos próprios ou noutras dis- proteção da confiança em associação com o princípio posições legais ou convencionais) e das pensões de sobre- da proporcionalidade — não há qualquer interesse em vivência fixadas de acordo com o Estatuto das Pensões de escrutinar separadamente as normas em apreciação, até Sobrevivência. porque a linha argumentativa exposta no requerimento E as alíneas b) e d) estabelecem um “recálculo” do valor para todas elas é substancialmente idêntica. Assim, refere ilíquido da parcela um (P1) das pensões de reforma e de expressamente o requerente, quando no artigo n.º 39.º do invalidez de valor mensal ilíquido superior a € 600,00, requerimento remete a fundamentação da inconstituciona- fixadas com base na fórmula de cálculo sucessivamente em lidade das normas das alíneas b) e d) para a argumentação vigor do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro exposta a propósito das alíneas a) e c): «na medida em que (alterada pelas Leis n.os 52/2007, de 31 de agosto, 11/2008 o recálculo fixado pelas normas questionadas pode, numa de 20 de fevereiro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro), e pluralidade de casos, equivaler à redução significativa da das pensões de sobrevivência fixadas simultaneamente pensão em pagamento justifica-se que aqui se reproduza, de acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência e com adaptações, os argumentos enunciados nos n.os 19 as regras do regime de segurança social, substituindo em a 28 deste requerimento, que questionaram o sacrifício ambos os casos a remuneração inicialmente considerada imposto com eficácia retrospetiva a um direito social à pela percentagem de 80 % aplicada à mesma remune- luz do princípio da proporcionalidade». ração ilíquida de quota para a aposentação e pensão de É certo que, na ponderação de expectativas dos pen- sobrevivência. sionistas, pode haver diferenças no grau de afetação da A diferença entre os dois grupos de normas localiza-se confiança na manutenção de um determinado regime, até sobretudo na esfera da respetiva eficácia subjetiva: en- porque a mudança da fórmula de cálculo das pensões, quanto as normas das alíneas a) e c) se aplicam aos pensio- com subsistência parcial da anterior, não deixa de ser um nistas inscritos até 31 de agosto 1993 que se aposentaram elemento a considerar na avaliação do “peso” dessas ex- até 31 de dezembro de 2005, as normas das alíneas b) e d) pectativas. Todavia, as diferenças existentes entre os dois aplicam-se aos pensionistas inscritos até 31 de agosto de grupos de normas, quer quanto ao âmbito de aplicação quer 1993 que se aposentaram a partir de 1 de janeiro de 2006. quanto ao conteúdo, incluindo as diferentes modalidades A separação entre os dois grupos de beneficiários da de pensão, o grau de retroatividade e a intensidade da CGA foi introduzida pela Lei n.º 60/2005 de 29 de dezem- afetação de expectativas legítimas, mesmo que impliquem bro que, ao estabelecer mecanismos de convergência de dimensões valorativas distintas, podem ser objeto de apre- proteção social da função pública com o regime geral da ciação conjunta na aferição do parâmetro constitucional segurança social no que respeita às condições de aposen- da proteção da confiança. tação e cálculo de pensões, salvaguardou a aplicação da Deste modo, conhecer-se-á em primeiro lugar da confor- anterior fórmula de cálculo da pensão de aposentação ao midade das normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º tempo de serviço prestado até à data da entrada em vigor do Decreto n.º 187/XII com os princípios da unidade do da nova fórmula, ou seja, até 31 de dezembro de 2005. imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da Quanto ao montante de redução, apesar do enunciado progressividade e da universalidade, constantes da norma das normas do primeiro grupo se referir a «redução» e o das do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, bem como com o princí- do segundo aludir a «recálculo», a diferença que se nota é pio da igualdade enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei a seguinte: as primeiras — as reconhecidas antes de 1 de Fundamental; procedendo-se de seguida à apreciação da janeiro de 2006 — sofrem uma redução de 10 % no valor conformidade das normas das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 ilíquido em 31 de dezembro de 2013; as segundas — as do artigo 7.º do mesmo Decreto com o invocado princípio constituídas após 1 de janeiro de 2006 — sofrem uma re- da proteção da confiança, conjugado com o princípio da dução apenas na primeira parcela (P1) da nova fórmula de proporcionalidade. cálculo da pensão, substituindo-se a remuneração mensal Naturalmente, para melhor avaliação desses parâmetros relevante inicialmente considerada por 80 % dessa mesma não se poderá deixar de considerar a evolução histórico- remuneração ilíquida da quota para aposentação e pensão -jurídica da convergência de pensões e o contexto em que de sobrevivência. surgem as normas agora questionadas. O requerente confronta o primeiro grupo de normas com C — Enquadramento geral da convergência de pensões as normas constitucionais que regem o regime de impostos sobre rendimentos — o n.º 1 do artigo 104.º e o artigo 13.º 7 — De acordo com a exposição de motivos da Proposta da CRP — por qualificar tais normas, sob o ponto de vista de Lei n.º 171/XII, o Decreto n.º 187/XII da Assembleia material, como um “imposto especial” ou uma “figura tri- da República insere-se na reforma geral destinada à con- butária especial” que não se deve furtar ao enquadramento vergência de pensões entre o sistema geral da segurança constitucional dos impostos. Dessa qualificação extrai o social e o da proteção dos funcionários da Administração vício de inconstitucionalidade das normas impugnadas por Pública. desconformidade com o caráter único ou unitário, pessoal, A ideia de convergência ou integração entre os diferen- progressivo e universal do imposto sobre o rendimento e tes sistemas de segurança social é quase tão antiga como também do princípio da igualdade. a própria CGA, a qual, abrangendo todo o funcionalismo Para além dessa inconstitucionalidade, imputa ainda a público, começou a funcionar em 1 de maio de 1929 (ar- todas as normas questionadas a desconformidade com o tigo 6.º do Decreto n.º 16 669 de 27 de março de 1929). princípio constitucional da proteção da confiança, numa De facto, o primeiro diploma que estabeleceu os princípios 24 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 fundamentais para a organização e o funcionamento das pensões, e, finalmente, à introdução da aplicação, na deter- instituições de previdência social — Lei n.º 1884, de 16 de minação do montante das pensões de velhice, de um fator março de 1935 — integrava na 4.ª categoria as instituições de sustentabilidade, com o Decreto-Lei n.º 187/2007, de privativas do funcionalismo público, civil ou militar, e 5 de abril), quer no sistema específico dos trabalhadores demais pessoal ao serviço do Estado ou dos corpos admi- da Administração Pública e demais agentes do Estado. nistrativos, mas logo no § 5.º do artigo 1.º prescreveu que Este último sistema, criado pelo já referido Decreto-Lei «as instituições abrangidas na 3.ª e 4.ª categorias, nos n.º 16 667, de 27 de março de 1929, continua a ser gerido termos dos parágrafos anteriores, continuam a reger-se pela CGA, um instituto público de regime especial regulado pela respetiva legislação especial, sem prejuízo da sua pela lei orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n.º 131/2012, gradual integração no plano de previdência social, que de 25 de junho. O complexo de direitos e deveres que ao Estado incumbe estabelecer». Como se vê, já desde formam a situação jurídica de aposentação — Estatuto então, a lei queria integrar, de forma gradual, o público e da Aposentação — foi sucessivamente alterado por vá- o privado no mesmo “plano de previdência social”. rios diplomas que, numa primeira fase, previam regimes Mas essa intenção foi sucessivamente abandonada na diferentes do sistema geral da segurança social, quer no legislação de previdência social entretanto publicada, que toca ao tempo de serviço necessário para a aposen- desde o diploma que regulamentou aquela Lei (Decreto tação, quer no que respeita à forma de cálculo da pensão n.º 25 935 de 12, de outubro de 1935), passando pela lei (Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de junho e Decreto-Lei de bases da reforma de previdência social (Lei n.º 2115, de n.º 116/85, de 19 de abril). Numa segunda fase, marcada 18 de junho de 1962), pelo novo regulamento das Caixas pelas Leis n.º 1/2004, de 15 de janeiro e n.º 11/2008, de Sindicais de Previdência (Decreto n.º 45 266, de 23 de 20 de fevereiro, estabeleceram-se novas regras no que setembro de 1963) e pelo Estatuto da Aposentação ainda respeita a esses dois elementos, de forma a aproximar os vigente (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro). sistemas e a garantir a respetiva sustentabilidade, desig- É com a CRP que a questão da convergência volta a nadamente a sujeição a novas regras da possibilidade de surgir, mas agora no patamar mais elevado de requisito do aposentação com 36 anos de serviço e novo cálculo do sistema público de segurança social: “incumbe ao Estado” montante da pensão, passando de 100 % para 90 % da organizar um «sistema de segurança social unificado» última remuneração mensal do subscritor. (n.º 2 do artigo 63.º da CRP). O cumprimento desta atri- 8 — A primeira medida estrutural para efeitos de con- buição, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, «afasta vergência foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 286/93, a possibilidade de sistemas privativos diferenciados, como de 20 de agosto, que criou dois regimes diferenciados de sucedeu até agora, com o sistema de segurança social cálculo do valor da pensão: um, relativamente aos subs- próprio dos funcionários públicos” (cf. Constituição da critores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993, em República Portuguesa Anotada, 4.ª ed. revista, Coimbra, relação aos quais foi mantido o regime então em vigor; e 2007, Vol. I, pág. 816). outro, relativamente aos (novos) subscritores, inscritos a A ideia de um sistema de segurança social unitário, partir de 1 de setembro de 1993, em relação aos quais foi erigida agora em atribuição do Estado, tem sido sucessi- determinada a aplicação das regras de cálculo do regime vamente inscrita nas diversas leis de bases da segurança geral da segurança social. social que se sucederam no tempo. A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio desenvolver A primeira lei de bases (Lei n.º 28/84, de 14 de agosto), a convergência do regime de proteção social da função dispunha, no n.º 1 do artigo 70.º, que os regimes especiais pública com o regime geral da segurança social, tendo de proteção da função pública se manteriam «até serem nisso sido seguida pelos Decretos-Leis n.os 157, 159, 166, integrados com o regime geral de segurança social num 219, 220, 221, 229 e 235, todos do mesmo ano, no que regime unitário», acrescentando o n.º 2 que tal integração respeita aos regimes especiais de aposentação da Admi- poderia ser feita «gradualmente, através da unificação nistração Pública. das disposições que regulam os esquemas de prestações Estabeleceu-se, desde logo, que a CGA deixava, a partir correspondentes às diversas eventualidades, sem prejuízo de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de no- de disposições mais favoráveis». Na mesma linha, as su- vos subscritores. Por outro lado, determinou-se que quem cessivas Leis n.º 17/2000, de 8 de agosto e n.º 32/2002, de iniciasse funções a partir dessa data, era obrigatoriamente 20 de dezembro, reforçaram a ideia de que os regimes de inscrito no regime geral da segurança social. proteção social da função pública deverão ser regulamen- Esta lei veio ainda alterar as condições de aposentação tados por forma a convergir com os regimes de segurança ordinária e de aposentação antecipada, no que respeita ao social quanto ao âmbito material, regras de formação de tempo de serviço e à idade exigida para a aposentação, direitos e atribuição das prestações. procedendo a uma convergência gradual entre o regime A atual lei de bases da segurança social, aprovada em dos subscritores da CGA e o regime geral da segurança 2007 (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), mantém, a exemplo social, no que respeita à idade exigida para aposentação, das leis anteriores, a ideia de que o regime de proteção aumentada de 60 para 65 anos, na progressão de 6 meses social da função pública deverá prosseguir a convergência por ano. No que respeita ao tempo de serviço correspon- com os regimes do sistema de segurança social, dispondo dente a uma carreira completa, este foi aumentado de 36 que «deve ser prosseguida a convergência dos regimes da para 40 anos, também na progressão de 6 meses por ano. função pública com os regimes do sistema de segurança E relativamente ao cálculo das pensões, estabeleceu-se social» (artigo 104.º). um regime diferenciado em função da data da inscrição O objetivo de convergência dos dois sistemas referidos na CGA. Assim, para os inscritos a partir de 1 de setembro foi sendo paulatinamente desenvolvido através de vários de 1993, o regime de cálculo era feito de acordo com as diplomas, a par de reformas introduzidas, quer no sistema regras aplicáveis ao regime geral da segurança social. Para geral da segurança social (no que toca à fixação da idade os inscritos até 31 de agosto de 1993, a pensão passou a de pensão de velhice, à forma do método de cálculo das ser calculada através da soma de duas parcelas: a primeira, Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 25 designada na lei por “P1”, corresponde ao tempo de serviço com os demais trabalhadores, aumentou os descontos para prestado até 31 de dezembro de 2005, é calculada com efeito da pensão de sobrevivência para 2,5 %. base nas regras do Estatuto de Aposentação; a segunda, Por fim, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio denominada “P2”, relativa ao tempo de serviço posterior, determinar que a titularidade e as condições de atribuição é calculada por aplicação das regras do regime geral da das pensões passavam a reger-se pelas regras definidas segurança social. no regime geral da segurança social. A forma de cálculo A Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, passou a determinar da pensão de sobrevivência foi também alterada tendo em a aplicação, ao cálculo do valor da pensão de aposenta- vista a almejada convergência, prevendo-se dois sistemas: ção dos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto no que respeita às pensões atribuídas por óbito de subscri- de 1993, o fator de sustentabilidade estabelecido para o tores inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, as mesmas regime geral, apurado com base na esperança média de eram calculadas nos termos das normas legais aplicáveis vida aos 65 anos verificada em 2006 e no ano anterior ao ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da aposentação; introduziu um limite máximo, correspon- da segurança social; já no que toca às pensões atribuídas dente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (IAS), à por óbito de subscritor aposentado a partir de 1 de janeiro remuneração mensal relevante no cálculo do P1; e pro- de 2006, as mesmas corresponderia à soma de 50 % de P1 cedeu à alteração do regime de aposentação antecipada, com o valor que resultar da aplicação a P2 das regras do que passou a depender de 30 anos de serviço aos 55 anos regime geral da segurança social. de idade. 10 — Na sequência destes diplomas, o Decreto A Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, veio introduzir novas n.º 187/XII da Assembleia da República é mais um di- medidas destinadas à convergência dos dois sistemas. A ploma que, segundo a mencionada exposição de motivos, proteção social passou a concretizar-se pela integração dos visa aprofundar os mecanismos de convergência da prote- trabalhadores num de dois regimes: no «regime geral da ção social, introduzindo medidas respeitantes às pensões segurança social» ou no «regime de proteção social con- de velhice, reforma, invalidez e sobrevivência atribuídas vergente». No primeiro, foram integrados os trabalhadores pela CGA, de valor mensal ilíquido superior a € 600,00. titulares de relação jurídica de emprego público, indepen- Por um lado, procede à redução do montante das pensões dentemente da modalidade de vinculação, constituída a sujeitas ao regime do Estatuto da Aposentação no valor partir de 1 de janeiro de 2006 e os demais trabalhadores, de 10 %. Por outro, prevê a aplicação de nova fórmula de com relação jurídica de emprego constituída até 31 de cálculo das pensões fixadas com base nas fórmulas suces- dezembro de 2005 e já enquadrados no regime geral de sivamente introduzidas pelas Leis n.º 60/2005, de 29 de segurança social (artigo 7.º); no segundo, os demais traba- dezembro, n.º 52/2007, de 31 de agosto, n.º 11/2008, de lhadores que sejam titulares de relação jurídica de emprego 20 de fevereiro, e n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem constituída até 31 de dezembro de 2005 e não enquadrados como das pensões fixadas simultaneamente de acordo com no regime geral da segurança social (artigo 11.º). Para o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo estes, o regime de proteção social convergente constitui, Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, e com as regras a partir de 1 de janeiro de 2006, um regime fechado a do regime geral de segurança social. novos subscritores. Posto isto, vejamos se a medida legislativa constante A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (que aprovou das normas impugnadas — redução das pensões dos atuais o Orçamento do Estado para 2013), veio estabelecer, para beneficiários — é uma medida que se insere no domínio os pedidos de aposentação entrados após a data da entrada da fiscalidade ou da parafiscalidade. em vigor da lei, a convergência imediata, no que respeita às condições de aposentação e de reforma (65 anos de idade D — A redução de pensões como um “imposto especial” e 15 anos de serviço); aditou ao Estatuto da Aposentação o artigo 6.º-B, através do qual o conceito de remuneração 11 — O pedido de fiscalização preventiva da constitu- ilíquida — que constitui a base de incidência contributiva cionalidade pretende ver fiscalizada a conformidade das para a CGA, passou a coincidir com o estabelecido no Có- normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto digo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial n.º 187/XII com os princípios da unidade do imposto sobre de Segurança Social; e introduziu novas alterações ao con- o rendimento, da capacidade contributiva, da progressivi- ceito de remuneração mensal relevante para o cálculo da dade e da universalidade, constantes da norma do n.º 1 do primeira parcela (P1) da pensão dos subscritores da CGA, artigo 104.º da CRP, bem como o princípio da igualdade relativa ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental. de 2005, que passou a ser a remuneração percebida nessa Na fundamentação deste pedido argumenta-se que, em- data e não a recebida na data da aposentação. bora no plano contabilístico as normas descritas possam 9 — As pensões de sobrevivência estiveram, por seu ser entendidas como medidas de redução da despesa, sob turno, também sujeitas a um regime diferenciado, conso- o ponto de vista substancial, a redução coativa, unilateral ante o beneficiário falecido estivesse inscrito na CGA, ou e definitiva de pensões, feita através da fixação de um no regime geral da segurança social. No primeiro caso, percentual sobre o respetivo valor ilíquido, deve ser quali- era aplicável o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, ficada como um imposto, à luz dos atributos constitutivos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março. A desta mesma figura na doutrina e jurisprudência portugue- primeira grande alteração ao Estatuto das Pensões de So- sas, dado que implica um esforço acrescido exigido aos brevivência foi efetuada pelo Decreto-Lei n.º 191-B/79, de pensionistas para, mediante uma supressão parcial do seu 25 de junho, aproximando este regime do regime geral da rendimento mensal, realizarem fins públicos, financiando segurança social. Vários foram os diplomas que se sucede- o Estado. ram e que alteraram o referido Estatuto. Merece particular E de seguida, expõe as razões por que tal “imposto” destaque o Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de março, que, com viola os princípios do caráter único ou unitário, pessoal, o objetivo de harmonização do regime da função pública progressivo e universal do imposto sobre o rendimento. 26 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 12 — A primeira observação que se impõe fazer é de janeiro de 2014 — cuja redução passará nuns casos de que o pedido de fiscalização por este fundamento vem 90 % e noutros de 89 % para os 80 %. Mas esta diferença, direcionado apenas às normas das alíneas a) e c) do n.º 1 que decorre apenas da relevância que a contribuição para do artigo 7.º do Decreto 187/XII e não às normas das alí- a aposentação, tem no cálculo da pensão, não dita um pro- neas b) e d) do mesmo artigo. pósito diferente à medida restritiva imposta pelo Decreto Como acima se referiu (n.º 7), as quatro normas do n.º 187/XII, quer aos subscritores (artigo 2.º) quer aos preceito têm em comum a redução do montante da pensão atuais beneficiários (artigo 7.º). auferida pelos atuais beneficiários da CGA, inscritos até 13 — Esta prévia observação abre já pistas para se poder 31 de agosto de 1993, mas na previsão e na estatuição localizar o domínio específico do direito em que as normas apresentam diferenças quanto ao âmbito de aplicação e questionadas devem ser integradas. O seu conteúdo é maté- quanto ao modo como se processa a redução da pensão: ria que indiscutivelmente se insere no direito da segurança enquanto as alíneas a) e c) se aplicam a todos os pensionis- social: diminui-se o valor das pensões de aposentação, tas cujas pensões foram atribuídas antes de 31 de dezembro reforma, invalidez e sobrevivência, eventualidades que o de 2005, as alíneas b) e d) aplicam-se a todos os pensio- n.º 3 do artigo 63.º da CRP integra na segurança social. A nistas cujas pensões foram atribuídas após 1 de janeiro intervenção restritiva do “quantum” da pensão afeta assim de 2006; enquanto as normas daquelas alíneas impõem a direitos de caráter social que fazem parte do conjunto de ins- «redução» em 10 % no valor ilíquido da pensão, em 31 de titutos jurídicos que formam a segurança social, e por conse- dezembro de 2013, estas estatuem o «recálculo» do valor guinte, é a partir desse domínio que a qualificação das nor- ilíquido do P1, substituindo a remuneração inicialmente mas deve ser realizada. E sendo os destinatários das normas considerada, pela percentagem de 80 % aplicada à mesma pensionistas da CGA, que continuam vinculados à função remuneração ilíquida de quota para aposentação e pensão pública (artigo 74.º da Estatuto da Aposentação — Decreto- de sobrevivência. -Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), o direito administrativo Apesar destas diferenças, para efeito de qualificação social também poderá ser convocado à qualificação. jurídico-dogmática, não parece que tenham relevo su- Todavia, a inserção das normas no âmbito do direito da ficiente para serem categorizadas de forma distinta. A segurança social só por si não lhes retira a natureza fiscal, única razão pela qual surgem autonomizadas no preceito até porque as entidades públicas que gerem os sistemas de prende-se com a diferença existente na “remuneração de segurança social podem liquidar e cobrar tributos parafis- referência” a considerar na fórmula de cálculo da pensão: cais, eventualmente sujeitos aos princípios constitucionais enquanto as pensões dos beneficiários abrangidos pelas que regulam os impostos. alíneas a) e c) foram calculadas com base na última re- 14 — No âmbito das normas jurídicas que regulam a muneração ou, após 1 de janeiro de 2004, com base na atividade financeira do Estado — o direito financeiro pú- última remuneração deduzida da percentagem da quota blico — os impostos e outros tributos fiscais ou parafiscais para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência enquadram-se num dos setores do direito das receitas, mais (Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro): as pensões dos benefi- propriamente no direito tributário ou direito das receitas ciários abrangidos pelas alíneas b) e d) foram calculadas segundo uma fórmula composta por duas parcelas (P1 e coativas do Estado e demais entes públicos (cf. José Casalta P2), em que a remuneração relevante para o P1 é determi- Nabais, Direito Fiscal, Almedina 6.ª ed. págs. 5-6). nada nos mesmos termos em que foi calculada a pensão Neste enquadramento, é pertinente saber se, numa ótica dos beneficiários incluídos nas alíneas a) e c), sem prejuízo financeira e orçamental, a redução das pensões é uma das alterações introduzidas à Lei n.º 60/2005, de 29 de medida que atua pela lado das «receitas» ou pelo lado das dezembro, acima referidas. «despesas», pois, para aplicação dos parâmetros jurídico- Ao determinar uma redução no montante das pensões -constitucionais do sistema fiscal e dos impostos — ar- atribuídas até 1 de janeiro de 2014, sob pena de criar tigos 103.º, 104.º, e alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da situações desiguais, o legislador não podia deixar de fazer CRP — pode não ser indiferente a opção de se intervir a distinção entre beneficiários aposentados antes ou depois por um ou por outro lado. de 2006. É que, relativamente ao tempo de serviço prestado Na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII após esta data, a pensão já é calculada segundo as regras essa questão é amplamente analisada, considerando-se que do regime geral (P2), ou seja, com uma taxa de formação as medidas propostas pretendem aprofundar a convergência de 2 % ao ano, correspondente a 80 % num período con- de pensões pelo lado da despesa: «Ao nível da redução tributivo de 40 anos. Se pelo período prestado entre 2006 da despesa, via que o PAEF privilegia, a solução mais e 2013, as pensões já foram reduzidas em 2 % por cada equitativa e viável passa por alterar a fórmula de cálculo ano, a redução de 10 % no total da pensão seria duplamente da parcela da pensão dos subscritores da Caixa inscritos penalizadora, colocando em situação de desigualdade os até 31 de agosto de 1993 relativa ao tempo de serviço aposentados antes e depois de 1 de janeiro de 2006. prestado até 2005 e reduzir ou recalcular a pensão ou Daí que o sentido normativo das quatro alíneas questio- primeira parcela da pensão dos aposentados por forma nadas seja o mesmo: impor uma redução no valor da pensão a aproximar-se — o que ainda assim apenas sucederá aproximando-a da «taxa de substituição» existente no parcialmente — do valor que resultaria das regras aplica- regime geral para um tempo completo de serviço, ou seja, das no regime geral e na Caixa aos subscritores inscritos 80 % da remuneração de referência. É claro que, as pensões desde 1 de setembro de 1993. Alterar a fórmula apenas que foram calculadas sem redução da percentagem da quota para o futuro significaria que nenhum efeito positivo na para efeitos de aposentação (10 % até 31 de dezembro de sustentabilidade seria sentido no curto e no médio prazo. 2010 e 11 % após essa data — Decreto-Lei n.º 137/2010 A configuração da despesa também limita fortemente a de 28 de dezembro), ficam, por esse efeito, com uma taxa capacidade de o legislador definir níveis de isenção para de substituição de 90 %, em situação diferente das pensões as reduções e recálculos sem comprometer a utilidade da em que essa dedução foi feita — as atribuídas após 1 de medida». Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 27 A Constituição, apesar de se referir a «despesas» e «re- do rendimento ou da sua utilização e do património». Do ceitas» (cf. Artigos 105.º e 106.º), não define tais conceitos, princípio da capacidade contributiva resulta que sobre sendo razoável supor que os assumiu com o sentido que todos os cidadãos impende o dever fundamental de pagar têm no direito financeiro. Nesse sentido, despesas são impostos (princípio da generalidade), o que constitui ex- gastos ou custos que os serviços precisam de fazer para pressão do princípio da igualdade no domínio dos impostos criarem, adquirirem ou prestarem serviços suscetíveis de (artigo 13.º da CRP). Ora, a redução da pensão opera dentro satisfazer necessidades (cf. Teixeira Ribeiro, Finanças de uma específica relação jurídica de aposentação — os Públicas, Coimbra, 1977, pág. 48, e Sousa Franco, Finan- aposentados inscritos até 31 de agosto de 1993 — e não ças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª ed., Coimbra, 1996, no âmbito de uma relação geral como a postulada pelo Vol. I, pág. 297). Assim sendo, pelo menos para efeitos princípio da capacidade contributiva. orçamentais e contabilísticos, o pagamento de pensões A implicação que a subsistência daquela relação tem constitui uma despesa da CGA, tal como se prescreve no no imposto sobre o rendimento é a seguinte: se a pensão é artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho: reduzida por lei, isso só quer dizer que a taxa do imposto «constituem despesas da CGA, I. P., as que resultem de irá incidir sobre uma matéria coletável menor, mas não quer encargos decorrentes da prossecução das respetivas atri- dizer que a parte da pensão que for reduzida seja conver- buições, designadamente as resultantes do pagamento das tida em novo imposto; não ficam a existir dois impostos prestações sociais». paralelos, um sobre a pensão reduzida e outro coincidente Se as pensões são uma despesa e não uma receita, em com a parte reduzida da pensão; a capacidade contributiva princípio, as reduções de pensões constituem redução de que é tributada é o rendimento da pensão reduzida, pois a despesa e não receita, pois um encargo reduzido não deixa parte da pensão que foi cortada por lei não revela qualquer de ser um encargo. Todavia, ainda assim se poderá ques- capacidade contributiva. tionar se a diminuição desse encargo não representará uma Por último, os impostos têm por finalidade o financia- forma ou uma diferente técnica de tributar rendimentos dos mento geral das despesas públicas e não o financiamento pensionistas, o que recoloca a questão da fiscalidade ou de despesas públicas determinadas. O financiamento de parafiscalidade do «quantum» de diminuição. despesas específicas é feito através de figuras tributárias, 15 — A circunstância de se ver na redução das pensões como as taxas e contribuições financeiras, ancoradas em características semelhantes aos impostos não a identifica princípios diferentes da capacidade contributiva (v. g. prin- ou sequer aproxima desta categoria clássica do direito cípio da equivalência, princípio da solidariedade), mesmo fiscal. que lhe possam fazer algumas concessões. Ora, como a Imposto define-se como «uma prestação pecuniária, redução de pensões tem por finalidade específica a sus- coativa e unilateral, sem caráter de sanção, exigida pelo tentabilidade do sistema previdencial público e a justiça Estado ou por outros entes públicos, com vista à realização intergeracional — de acordo com o exarado na exposição de fins públicos» (cf. Cardoso da Costa, Curso de Direito de motivos — não podendo ser utilizadas para financiar Fiscal, 2.ª ed., Almedina, pág. 4). Se é certo que na redução despesas gerais do Estado, afastado fica o seu enquadra- da pensão se verificam algumas destas características, por mento na categoria jurídica dos impostos. se tratar de uma medida coativa e unilateral, a verdade é 16 — Excluída da fiscalidade propriamente dita, o que lhe faltam elementos fundamentais para a categorizar requerente considera que ainda assim a medida impug- com o imposto. nada pode ser qualificada como uma “figura tributária Desde logo, reduzido o conceito de imposto à expressão especial”, reconduzível a uma parafiscalidade sujeita às mais simples de prestação pecuniária, poderia dizer-se mesmas regras constitucionais dos impostos. que a redução coativa e unilateral da pensão não constitui E em boa verdade, dada a finalidade específica que lhe uma obrigação dare pecuniam, uma conduta específica foi cometida, a de diminuir o encargo com as pensões, de prestar ou pagar uma importância em dinheiro deter- tal medida só poderia ser incluída no âmbito dos tributos minada através de determinadas operações técnicas. O parafiscais, pois nela verificam-se algumas características que existe sim é uma irresistível sujeição do titular do destes tributos: (i) tem natureza coativa e é exigida por direito à pensão imposta e concretizada por quem tem a via de autoridade; (ii) é cobrada por organismo que tem obrigação de a pagar. Não há uma entrega direta do valor autonomia perante o Estado (artigo 1.º do Decreto-Lei da importância reduzida, porque, na relação jurídica de n.º 131/2012 de 25 de junho); (iii) está afeta ao fim es- aposentação, a entidade que tem o dever de pagar a pensão pecífico de diminuição dos encargos com pensões; (iv) e é a mesma que fica com o encargo de a reduzir. Mas, se situa-se no orçamento de um organismo dotado de auto- o imposto é uma prestação patrimonial positiva que não nomia administrativa e financeira (artigos 1.º e 12.º do depende de qualquer outro vínculo anterior, será difícil Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho). aceitar aquela sujeição como um imposto, pois a redução Tratando-se de prestações sociais incluídas no sistema da pensão assenta necessariamente num vínculo jurídico previdencial, que é baseado no princípio contributivo ou que obriga ao seu pagamento. do autofinanciamento (cf. artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de Depois, porque o pressuposto legal de que cuja ocor- 16 de janeiro), a redução das pensões poderia ser confi- rência depende a constituição da obrigação de pagar o gurada como uma contribuição para a segurança social, imposto é alheio a qualquer relação entre o sujeito passivo um esforço que os atuais pensionistas fariam para a au- e a administração. O imposto é uma prestação exigida tossustentabilidade do sistema. Apesar de aposentados, a detentores de capacidade contributiva, no âmbito do seria ainda a relação jurídica sinalagmática estabelecida relacionamento entre o Estado fiscal e todos os cidadãos. entre a obrigação legal de contribuir e o direito à pensão Pressuposto que está expresso no n.º 1 do artigo 4.º da que justificaria a possibilidade de redução da pensão, num Lei Geral Tributária (Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de contexto económico em que as contribuições dos atuais dezembro): «os impostos assentam essencialmente na ca- subscritores são insuficientes para autofinanciar o sistema pacidade contributiva revelada, nos termos da lei, através previdencial. Se neste sistema as receitas devem provir, 28 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 maioritariamente, dos beneficiários, então pode aceitar-se enquanto titular do poder político soberano (Estado so- que, em caso de desequilíbrio entre contribuições e pres- berano), pelo que esta opção, apesar de não se situar em tações, os atuais pensionistas também contribuam para “terreno constitucionalmente neutro”, não pressupunha garantir a sua solvabilidade, sob pena de se transformar nem autorizava «a transmudação normativa da natureza em sistema não contributivo. da medida convertendo uma intervenção realizada no do- Acresce que, sendo o sistema previdencial um sistema mínio da relação de emprego público numa intervenção de repartição, em que as pensões são suportadas pelas fiscal ou parafiscal». contribuições dos trabalhadores no ativo e respetivos Esta jurisprudência, que retira natureza tributária às res- empregadores (denominado pay-as-you-go), no caso das trições ao direito à retribuição inerente à relação jurídica de contribuições serem insuficientes para pagar as pensões, emprego público, também se pode aplicar quando se trata os princípios da solidariedade e da justiça intergeracional de restringir o direito à pensão ligado à relação jurídica de (cf. artigo 8.º da Lei n.º 4/2007 de 16 de janeiro) também aposentação. A situação jurídica de aposentado nasce com podem justificar o esforço contributivo dos atuais benefi- a extinção da relação jurídica de emprego público, perma- ciários. A desproporção que o sistema de repartição pode necendo, todavia, o aposentado vinculado à Administração gerar entre contribuições e prestações poderia constituir Pública através de uma nova relação jurídica (de aposen- fundamento para que os atuais pensionistas colaborassem, tação) filiada naquela e constituída em seu benefício. No através da diminuição do montante das pensões, no ree- sistema previdencial, a pensão constitui uma prestação quilíbrio do sistema. pecuniária substitutiva dos rendimentos de trabalho per- Assim, poderia concluir-se que a redução de pensões didos em consequência da extinção da relação jurídica de assumia a natureza de contribuição para a segurança social, emprego público (cf. artigo 50.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de um tributo de natureza idêntica às quotizações que efetuam janeiro). Por isso, a intervenção restritiva no complexo de os atuais subscritores e futuros pensionistas. Na falta de direitos, deveres e incompatibilidades que formam o “esta- um regime geral das contribuições financeiras, a redução tuto do aposentado” mobilizam, no plano constitucional, os de pensões poder-se-ia reconduzir a essa categoria, pre- princípios materiais da segurança social (v. g. contributivo, vista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, mesmo solidariedade, justiça intergeracional) e os condicionantes que, do ponto de vista material, possa ter características de medidas restritivas (v. g. igualdade, proporcionalidade, próprias e diversas. proteção da confiança), mas não os que conformam medi- Mas mesmo nesta configuração, não deixaria de cons- das fiscais ou parafiscais. tituir uma medida inserida no regime geral da segurança Ainda que se atribua à redução de pensões a natureza social e não uma medida condicionada pelos princípios jurídica de contribuição para a segurança social, como jurídico-constitucionais da tributação, como a unicidade, a acima se admitiu, o Tribunal Constitucional já se pro- capacidade contributiva, progressividade e a universalidade nunciou, no Acórdão n.º 187/2013, na parte que se refere (artigo 104.º da CRP). à CES, que esta contribuição não se conforma pelos pa- 17 — A redução de pensões, apesar de ser apresentada râmetros jurídico-constitucionais das medidas de matriz como medida estrutural, vem na linha de medidas seme- fiscal. O Tribunal considerou a CES como um “instru- lhantes anteriormente tomadas no contexto de emergência mento financeiro de redução de despesa pública”, com a económica e financeira em que o país se encontra, e que natureza jurídica de contribuição para a segurança social, foram objeto de fiscalização pelo Tribunal Constitucional. que «não está sujeita aos princípios tributários gerais, e No que se refere aos trabalhadores da Administração designadamente aos princípios da unidade e da universa- Pública no ativo, o Tribunal pronunciou-se sobre as normas lidade do imposto, não sendo para o caso mobilizáveis as que impuseram a redução remuneratória dos vencimentos regras do artigo 104.º, n.º 1, da CRP relativas ao imposto mensais ilíquidos no ano de 2011, que suspenderam os sobre rendimento pessoal». Independentemente da qua- subsídios de férias e de Natal no ano de 2012, e que man- lificação jurídico-dogmática da figura, o certo é que, ao tiveram a redução remuneratória e suspenderam total ou reconduzi-la a «um encargo enquadrável no tertium genus parcialmente o subsídio de férias ou equivalente no ano das “demais contribuições financeiras a favor dos serviços de 2013; e quanto aos pensionistas, pronunciou-se sobre públicos”» — categoria referida na alínea i) do n.º 1 do a suspensão dos subsídios de férias e de Natal de 2012 artigo 165.º da CRP — inscreveu-a no ordenamento da e sobre a imposição da contribuição extraordinária de segurança social e não no ordenamento jurídico-fiscal. solidariedade (CES) em 2013 (cf. Acórdãos n.º 396/2011, 18 — A redução do montante das pensões imposta pelo de 21 de setembro de 2011, n.º 353/2012, de 5 de julho de Decreto n.º 187/XII é uma medida conformadora da re- 2012 e n.º 187/2013, de 5 de abril de 2013). lação jurídica de aposentação, em que se integra o direito A redução das pensões é uma medida legislativa que, à pensão. pelos efeitos produzidos, se assemelha ou equivale aos No contexto do diploma, as normas questionadas pre- “cortes” nas remunerações e subsídios. No pedido que deu tendem determinar, para o futuro, o quantum da pensão dos origem ao último acórdão foi invocada a inconstitucionali- beneficiários da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993. dade da norma que impôs a suspensão dos subsídios de fé- O objetivo é fazer «convergir» para os atuais e futuros rias (artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012) com fundamento em pensionistas o montante das pensões com a fórmula de que, por envolver a ablação do rendimento anual, constituía cálculo vigente no regime geral, sendo concebido como uma norma específica da chamada “constituição fiscal”, um mais uma etapa de um processo de convergência iniciado imposto que viola o princípio da capacidade contributiva. em 1993, com a inclusão no regime geral dos trabalhado- Mas o Tribunal julgou que a norma do artigo 104.º da res da Administração Pública, e que desde 2006 se vêm CRP não podia ser convocada como parâmetro autónomo aproximando gradualmente através de vários instrumentos de constitucionalidade, porque a intervenção do Estado tendentes a repor a sustentabilidade do sistema. ocorreu no âmbito de uma relação jurídica de emprego, De acordo com a exposição de motivos, a medida con- agindo enquanto empregador (Estado empregador) e não creta que o Decreto n.º 187/XII quer introduzir na fórmula Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 29 de cálculo das pensões, aproximando-a do regime geral da 5 de abril, o sistema Português recortou autonomamente segurança social, é a «taxa de substituição» prevista no um “direito à segurança social”. n.º 3 do artigo 63.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro. Em Como decorre do n.º 3 do artigo 63.º, o conteúdo concretização do prescrito no artigo 104.º dessa lei, que de- desse direito pode reconduzir-se, numa perspetiva que termina o prosseguimento da convergência dos regimes da não abrange prestações personalizadas e em espécie, ao função pública com o regime do sistema de segurança so- “direito que os indivíduos e as famílias têm à segurança cial, o Decreto vem alterar a fórmula de cálculo da pensão, económica”. Direito este que se concretiza fundamental- aproximando a taxa de substituição do regime da Caixa, mente em prestações pecuniárias destinadas a garantir as que era de 100 % (90 % ou 89 % a quem foi deduzida a necessidades de subsistência derivadas de várias situações, percentagem da quota para efeitos de aposentação), da taxa como a interrupção, redução ou cessação de rendimentos do regime geral da segurança social, que é de 80 %, num do trabalho, com o objetivo de garantir, de “modo tanto tempo completo de 40 anos. quanto possível aproximado, rendimentos de substituição Ora, ao introduzir a taxa de formação da pensão para dos rendimentos de trabalho perdidos” (cf. António da os futuros beneficiários com períodos contributivos ante- Silva Leal, ob. cit., pág. 344, Ilídio das Neves, ob. cit., riores a 31 de dezembro de 2005 — artigo 2.º do Decreto pág. 230). n.º 187/XII — por razões de sustentabilidade financeira O direito à segurança social constitui uma realidade e de justiça intergeracional, pretende estender a mesma heterogénea, que inclui no seu âmbito, direitos, poderes restrição, em igual medida, aos atuais beneficiários. Num e faculdades muito diversos e com força jurídica distinta. e noutro caso a lógica da medida é a mesma: igualar ou Quer dizer: o direito à segurança social, no sentido de aproximar a taxa de substituição das pensões atribuídas “direito como um todo”, abrange várias faculdades con- pela Caixa à taxa de substituição das pensões que são cretas, designadamente, a proteção através de prestações atribuídas pela Segurança Social. É uma lógica e uma inten- pecuniárias nas situações de reforma, aposentação, inva- ção que seguramente se inscreve nos princípios materiais lidez e sobrevivência, mas também prestações em espécie, conformadores da segurança social e não no domínio da através, por exemplo, da prestação de cuidados (cf. Jorge “constituição fiscal”. Reis Novais, Direitos Sociais, Coimbra Editora, 2010, Em suma: não existe fundamento para a invalidação pág. 34). constitucional das normas impugnadas como base nos 20 — As normas de direitos sociais fundamentais artigos 104.º e 13.º da CRP. apresentam diferenças também no que respeita ao grau de vinculatividade do legislador. Em geral, os preceitos E — Direito à segurança social: normas constitucionais constitucionais relativos ao direito à segurança social, e configuração legislativa incluindo os relativos às pensões, são pouco densificados, 19 — Afastada que está a tese de que as normas ques- o que leva a doutrina a referir que “o programa constitu- tionadas se traduzem em medidas de caráter fiscal, importa cional em matéria de segurança social não pode deixar prosseguir a análise com uma breve caracterização do de assumir caráter aberto” (Jorge Miranda, Rui Medeiros, direito à pensão como direito social jusfundamental, de Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2005, forma a compreender-se em que medida pode estar sujeito pág. 641). à intervenção do Estado. No entanto, ainda assim é possível discernir diferentes A segurança social, tal como a Constituição a prevê, graus de “abertura” constitucional. reveste a finalidade específica de um sistema e objeto de Algumas das normas sobre direitos sociais possuem na- um direito; num outro sentido, pode ser encarada, numa tureza programática, remetendo para uma realização dife- vertente objetiva, como incumbência do Estado, e numa rida no tempo, sendo, portanto, dotadas de vinculatividade vertente subjetiva, como um complexo de direitos e de- jurídica mais atenuada. Outras, pelo contrário, impõem veres das pessoas (cf. António da Silva Leal, “O Direito à ao Estado a realização de tarefas concretas e definidas no Segurança Social”, in AA.VV. Estudos sobre a Constituição, âmbito da realização dos direitos sociais. 2.º vol., coord. de Jorge Miranda, pág. 339; Jorge Miranda, Essa diferente natureza das normas de direitos funda- “Breve Nota sobre a Segurança Social”, in AA.VV. Estudos mentais sociais também se reflete na liberdade de que o em Memória do Doutor José Dias Marques, Almedina, legislador dispõe, para, após ter dado concretização aos Coimbra, 2007, pág. 228). direitos sociais, poder alterar a sua configuração infra- A primeira — incumbência do Estado —, consiste na constitucional. organização do sistema de segurança social (n.º 2 do ar- Alguma doutrina tem referido, neste contexto, que tigo 63.º), de natureza pública e obrigatória, o qual deve “quando o parâmetro de verificação da constitucionalidade ser universal, ou seja, abranger todos os cidadãos, indepen- é este último tipo de normas e sempre que a lei ordinária dentemente da sua situação profissional, afastando assim já concretizou, total ou parcialmente, aquelas imposições o acolhimento de conceções exclusivamente laborísticas; constitucionais precisas, entende-se que o legislador perde ser geral ou integral, no sentido de incluir todas as situa- margem para eventual retrocesso, pelo menos quando tal ções de falta ou diminuição de meios de subsistência ou retrocesso configure a criação ou reposição de um incum- de capacidade de trabalho; e unificado, descentralizado e primento omissivo da Constituição” (cf. Jorge Reis Novais, participado. (v., sobre as várias conceções, universalista, “O Tribunal Constitucional e os direitos sociais — o direito assistencialista e laborista, Ilídio das Neves, Direito da à segurança social”, Jurisprudência Constitucional, n.º 6, Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, págs. 233 e ss.). 2006, pág. 5). A configuração constitucional da segurança social E alguns autores referem mesmo, em concretização perspetiva-a ainda como um direito social, de natureza desta ideia, que a liberdade de conformação do legislador positiva, que tem como correspetivo verdadeiras obriga- tem como limite o “núcleo essencial já realizado” dos ções de facere por parte do Estado. Conforme mais desen- direitos (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e volvidamente se explicitou no Acórdão n.º 187/2013, de Garantia da Constituição, 2.ª edição, Almedina, 1998, 30 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 pág. 437) ou o nível realizado de concretização legislativa para o trabalho; e com a pensão de sobrevivência, que visa que já beneficiava de uma sedimentação na consciência a proteção dos familiares sobrevivos face a uma diminuição jurídica geral que lhe conferia o estatuto de direito mate- dos rendimentos do agregado familiar, garantindo, assim, rialmente constitucional (cf. Vieira de Andrade, Os Direi- a segurança económica dessas pessoas através da atribui- tos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, ção de rendimentos de substituição dos quais o agregado 5.ª edição, Almedina, pág. 377). ficou privado. Há que sublinhar, porém, que o pleno cumprimento 22 — A Constituição não fixa, com caráter de regra do programa constitucional dos direitos sociais depende suscetível de aplicação direta e imediata, o sistema de pen- “essencialmente de fatores financeiros e materiais que, sões e demais prestações do sistema de segurança social, em grande medida, o Estado não domina” (cf. Jorge Reis assim como os critérios da sua concessão e valor pecuni- Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais não ário. Caberá assim ao legislador ordinário, em função das expressamente autorizadas pela Constituição, Coimbra, disponibilidades financeiras e das margens de avaliação 2.ª ed. 2003, pág. 147). Assim, a concretização legislativa e opções políticas decorrentes do princípio democrático, dos direitos sociais é levada a cabo pelo legislador em modelar especificamente esses elementos de conteúdo das função dos recursos disponíveis em cada momento histó- pensões. É-lhe deixada uma grande margem de manobra rico. A ideia da preservação do “núcleo essencial” não se no que toca “às modalidades e técnicas de proteção a pode confundir com a ideia de um princípio de “proibição instituir” (Luísa Andias Gonçalves, “Reflexões em torno do retrocesso social”, cujo conceito puro é impraticável, da Reforma das Prestações Sociais”, in AA.VV. org. Fer- já que pressuporia a ideia de que os recursos disponíveis nando Ribeiro Mendes; Nazaré Costa Cabral, Por Onde seriam sempre crescentes no futuro (cf. Jorge Reis Novais, vai o Estado Social em Portugal?, no prelo). Direitos Sociais…, cit., pág. 243). Também aqui a liberdade de decisão do legislador é Aliás, como afirma Gomes Canotilho, uma tese de variável, consoante a maior ou menor determinabilidade “irreversibilidade de direitos sociais adquiridos” deve das regras constitucionais. entender-se “com razoabilidade e com racionalidade, pois Em certas situações, a margem de conformação do le- poderá ser necessário, adequado e proporcional baixar gislador será necessariamente menor. É o que se verifica os níveis de prestações essenciais para manter o núcleo com a norma do n.º 4 do artigo 63.º, que garante o princí- essencial do próprio direito social” (cf. “Bypass Social pio — conhecido na doutrina italiana como “princípio da e o Núcleo Essencial das prestações Sociais”, in Estudos totalização” — que impõe a contagem de todo tempo de sobre Direitos Fundamentais, 2.ª edição, Coimbra Editora, trabalho realizado para o cálculo do montante das pres- 2008, pág. 265). Nesta perspetiva, a própria garantia da tações: “todo o tempo de trabalho contribui, nos termos manutenção do conteúdo mínimo do direito à pensão pode da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, exigir a diminuição do seu montante, de forma a preser- independentemente do setor de atividade em que tiver sido var recursos para a manutenção desse núcleo essencial. prestado”. O Tribunal Constitucional considerou que esse direito possuía natureza análoga a direitos, liberdades e F — O direito à pensão: fundamentos, abertura garantias (cf. Acórdãos n.º 411/99 e n.º 432/2007). de conformação e de alteração legislativa Todavia, tem sido afirmado que desse princípio não 21 — A Constituição não autonomiza expressamente, e decorre que o legislador ordinário esteja constitucional- nesses termos, um “direito à pensão”. No entanto, o direito mente vinculado a garantir ao pensionista uma pensão à pensão é um dos corolários do direito à segurança social rigorosamente correspondente ao das remunerações re- “como um todo”. Por diversas vezes o Tribunal Consti- gistadas durante o período contributivo, não se podendo tucional reconheceu o direito à pensão, nomeadamente, falar num “princípio da equivalência entre contribuições à pensão de velhice, invalidez e viuvez, como um direito e montantes da prestação”, já que o sistema previdencial constitucionalmente protegido. assenta em mecanismos de repartição e não de capitaliza- Embora na sua génese, a idade da reforma e consequente ção (cf. Acórdão n.º 99/99). No mesmo sentido, afirmou- proteção na reforma ou aposentação, tivesse sido associada -se num outro acórdão que “a Constituição da República a uma «invalidez presumida», acabou por ser considerado: Portuguesa não consagra em qualquer das suas normas ou (i) um “direito ao repouso”, que pretende garantir ao tra- princípios a exigência de que se tenha em consideração, balhador que chegou à idade da reforma, “a alternativa como critério para o cálculo do montante das pensões de repouso com garantia de um «sucedâneo» da retri- de reforma, o montante da retribuição efetivamente au- buição, antes percebida pela prestação de trabalho” (cf. ferida pelo trabalhador no ativo. Pode — e, numa certa Acórdão n.º 581/95); (ii) um direito à segurança económica perspetiva, haverá mesmo que — distinguir-se entre a das pessoas idosas, previsto no artigo 72.º, n.º 1, da CRP necessária consideração de todo o tempo de trabalho e (cf. Acórdão n.º 435/98); (iii) ou uma manifestação do direito uma (inexistente) imposição de utilização, como critério de à segurança social radicado no princípio da dignidade da cálculo do valor da pensão, do montante dos rendimentos pessoa humana, ínsito nos artigos 1.º e 2.º da CRP, “visando realmente auferidos” (cf. Acórdão n.º 675/2005). assegurar, designadamente, àqueles que terminaram a sua Com efeito, não sendo o sistema caracterizado pelo vida laboral ativa, uma existência humanamente condigna” princípio da correspetividade, em que há uma correlação (cf. Acórdão n.º 72/2002). No mesmo sentido, o direito à se- direta entre a contribuição paga e o valor da pensão a gurança económica está igualmente expresso no artigo 25.º atribuir, como acontece no sistema de capitalização, tem da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na vindo a entender-se que “o princípio do Estado social ou parte em que se prevê o direito das pessoas idosas a uma da socialidade justifica que o princípio da equivalência existência condigna e independente. seja corrigido pelo princípio de solidariedade, não apenas E o mesmo se verifica com a pensão de invalidez, que à relação entre contribuição e prestação, mas também se justifica nos mesmos princípios, destinando-se a garantir na articulação entre risco e prestação” (cf. João Car- um rendimento de substituição aos que não têm capacidade los Loureiro, “Adeus ao Estado Social? O Insustentável Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 31 Peso do Não-Ter”, in Boletim da Faculdade de Direito, cit., págs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos já conso- vol. LXXXIII, Coimbra, 2007, pág. 169, e ainda, Ilídio lidados, no Acórdão n.º 187/2013 sentenciou-se o seguinte: Neves, ob. cit., pág., 304). «o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica 23 — O legislador possui margem de manobra para de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, de redução do montante concreto da pensão. O que está respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente direito a um certo montante, a título de pensão». decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, No entanto, o legislador, na conformação que faz, em não significa que se possa afirmar o direito a uma deter- cada momento histórico, do direito à pensão está juridica- minada pensão. O direito a uma determinada pensão só mente vinculado pelas normas e princípios constitucionais. adquire conteúdo preciso através da legislação ordinária. Assim, apesar de um inequívoco reconhecimento de que Pelo que a sua “vinculatividade jurídica” é “uma criação o legislador possui liberdade para alterar as condições e infraconstitucional”. Apenas a partir do momento em que requisitos de fruição e cálculo das pensões, mesmo em o legislador ordinário fixa, com elevado grau de precisão sentido mais exigente, ele tem de respeitar vários limites e de certeza, o conteúdo do direito exigível do Estado, o constitucionalmente impostos, nomeadamente os que de- direito à pensão adquire na ordem jurídica um “grau pleno rivam do princípio do Estado de Direito. Deste modo, as de definitividade e densidade” (cf. Jorge Reis Novais, alterações que o legislador pretenda levar a cabo têm de Direitos Sociais…, cit., pág. 148). se fundar em motivos justificados — designadamente a Alguns autores defendem que, a partir do momento que sustentabilidade financeira do sistema —, não podem afetar seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, o mínimo social, os princípios da igualdade e da dignidade ela passará a “integrar a norma de direito fundamental”, da pessoa humana, e da proteção da confiança. correspondendo a faculdades, pretensões ou direitos par- É pela análise deste último parâmetro constitucional ticulares integráveis no direito fundamental como um que o Decreto n.º 187/XII vai ser confrontado. todo (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais…, ob. cit., pág. 154, e, de certa forma, Jorge Miranda e Rui Medei- G — Norma parâmetro: princípio ros quando afirmam que “os direitos legais a prestações da proteção da confiança resultantes da concretização do direito à segurança social, 25 — O requerente considera que a redução e o recál- uma vez consolidados na lei [...] possam beneficiar do culo das pensões de aposentação, reforma, invalidez e regime do artigo 17.º” (ob. cit., pág. 635). Não obstante, sobrevivência, apesar de vigorarem para o futuro, afetam isso não significa uma absoluta intangibilidade do direito desfavoravelmente relações jurídicas, direitos e factos à pensão, mas sim que o referido direito passa a beneficiar consolidados que foram constituídos no passado, ao abrigo da proteção específica correspondente, nomeadamente de legislação vigente em que os beneficiários da CGA dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como realizaram toda a sua carreira contributiva. Ao assumi- a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas rem a natureza de normas portadoras de “retroatividade podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância inautêntica” devem ser confrontadas com o princípio da desses mesmos princípios. proteção da confiança, deduzido do artigo 2.º da CRP, 24 — Assim, o legislador não está proibido de alterar a tendo por referência os “testes” ou requisitos que dão a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar possibilidade constitucional de o invocar. ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em considera- E segundo a “mecânica aplicativa” desse parâmetro, ção a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, no seu entender, estão reunidos cumulativamente todos estando embora proibido de eliminar o instituto “pensão os pressupostos do princípio da proteção da confiança: de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência” ou, (i) «é inequívoco que o Estado criou, junto dos referi- ainda, o seu conteúdo essencial. dos pensionistas, expectativas de continuidade da fruição O direito à pensão está, aliás, particularmente depen- desses direitos, com conteúdo preciso e legalmente defi- dente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, nido»; (ii) «as expectativas de continuidade dos direitos nesse sentido, mais permeável “à pressão da conjuntura”, constituídos ao abrigo da lei e da relação sinalagmática sobretudo, nos períodos mais críticos de dificuldades eco- firmada com o sistema de segurança social devem ser nómicas (cf. Jorge Reis Novais, “O Tribunal Constitucio- reconhecidas como legítimas»; (iii) «os cidadãos que re- nal…, cit., págs. 3 e ss.). Essa especial vulnerabilidade alizaram os seus descontos confiaram na lei vigente para justifica-se não apenas com o facto de o direito à pensão o planeamento da sua vida futura em termos de criação alocar recursos financeiros imediatos, mas também devido de condições de subsistência na velhice ou invalidez, não à própria estrutura do direito. O direito à pensão tem na lhes sendo objetivamente exigível que tivessem feito outros sua formação uma estrutura temporal de média e longa planos providenciais, com base na antevisão da possibili- duração, pelo que durante a vida da prestação, os contextos dade de o Estado vir a alterar, retrospetivamente, as regras económicos do Estado podem alterar-se radicalmente. pré-estabelecidas e reduzir para o futuro, os valores das Por outro lado, para além da sua duração prolongada, prestações»; (iv) a transição de regimes não foi «“reali- as pensões são ainda particularmente dependentes dessa zada de forma suave”, ou seja, através de uma “redução “reserva do possível”, pelo simples facto da sua inserção no progressiva” que confira aos cidadãos tempo e fatores de sistema solidário de prestação do contrato geracional. Ora, circunstâncias que lhe permitam ajustar o seu plano de num sistema previdencial de repartição, os beneficiários vida às novas imposições sacrificiais que impõem uma não podem ignorar os riscos envolvidos, com a possibili- diminuição expressiva de rendimento». dade de alteração dos direitos em formação, não se podendo Perante tal constatação, o requerente devolve ao Tribu- defender que se reconhece, sem exceções, um “princípio nal a apreciação do caráter “intolerável”, “arbitrário” ou da intangibilidade no que toca ao quantum das pensões” “demasiado oneroso” das normas questionadas, que ferem (cf. João Carlos Loureiro, “Adeus ao Estado Social?...”, retrospetivamente legitimas expectativas de continuidade 32 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 do desfrute de um direito constituído e definido, reque- particulares na estabilidade, continuidade, permanência e rendo ainda que analise se, nos termos constitucionais, regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. não será necessária uma “norma de transição” que seja Sustentado no princípio do “Estado de direito democrá- adequada e necessária à tutela da segurança jurídica dos tico”, o seu conteúdo tem sido construído pela jurispru- pensionistas. dência, em avaliações e ponderações que têm em conta 26 — Embora o Decreto n.º 187/XII pretenda vigorar as circunstâncias do caso concreto. Quando aplicado ao para o futuro — os efeitos jurídicos da redução de pen- poder legislativo, o Tribunal Constitucional densificou o sões só se aplicam a partir de 1 de janeiro de 2014 — as princípio através de uma fórmula que, desde o já referido normas impugnadas incidem sobre as relações jurídicas Acórdão n.º 287/90, tem vindo ser aplicada em sucessiva de aposentação constituídas ao abrigo de um regime ante- jurisprudência. rior. Estamos, pois, perante um dos casos em que a lei se Entre inúmera jurisprudência, explicita-se a referida aplica para o futuro a situações de facto e relações jurídicas fórmula no Acórdão n.º 128/2009, nos seguintes termos: presentes não terminadas, modalidade de retroatividade “De acordo com esta jurisprudência sobre o princí- que a doutrina chama de «retroatividade inautêntica» ou pio da segurança jurídica na vertente material da con- «retrospetiva». fiança, para que esta última seja tutelada é necessário Como refere Gomes Canotilho, dando como exemplo que se reúnam dois pressupostos essenciais: as normas reguladoras dos regimes de pensões na segu- rança social, «nestes casos, a nova regulação jurídica não a) a afetação de expectativas, em sentido desfavo- pretende substituir ex tunc a disciplina normativa exis- rável, será inadmissível, quando constitua uma mu- tente, mas acaba por atingir situações, posições jurídicas tação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os e garantias geradas no passado e relativamente às quais destinatários das normas dela constantes não possam os cidadãos têm legítimas expectativas de não serem contar; e ainda perturbados pelos novos preceitos jurídicos» (cf. Direito b) quando não for ditada pela necessidade de sal- Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed. pág. 262). vaguardar direitos ou interesses constitucionalmente De igual modo, para Jorge Reis Novais verifica-se uma protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve situação dessas “quando a lei nova só reclama uma vigência recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, ex nunc, ainda que com a virtualidade de afetar direitos que, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, embora constituídos no passado por força da lei anterior, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Cons- prolongam os seus efeitos no presente” (cf. As Restrições tituição). aos Direitos Fundamentais…, pág. 818). Como se referiu (n.º 24) não há regras constitucionais Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, impeditivas de leis retrospetivas que imponham a redução no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisi- do «quantum» de pensões já reconhecidas. Isso não signi- tos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico- fica, porém, que a eventual inconstitucionalidade dessas -constitucional da «confiança» é necessário, em pri- leis não deva ser apreciada com base em princípios consti- meiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tucionais, como o da proteção da confiança. É precisamente tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos nas situações de sucessão de leis no tempo que o princípio privados «expectativas» de continuidade; depois, devem da confiança pode ser invocado como parâmetro autónomo tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas da constitucionalidade de um ato legislativo. em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados O princípio da proteção da confiança pode pois ser mo- ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva bilizado nas situações da chamada retrospetividade, ainda de continuidade do «comportamento» estadual; por que o valor jurídico da confiança possa ter aí um menor último, é ainda necessário que não ocorram razões de peso do que nas situações de verdadeira retroatividade. interesse público que justifiquem, em ponderação, a não Nestes casos, refere Reis Novais, «a resistência à retro- continuidade do comportamento que gerou a situação atividade apresenta uma menor intensidade normativa: o de expectativa. juízo de inconstitucionalidade dependerá essencialmente Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção de uma ponderação de bens ou interesses em confronto» da confiança dos cidadãos e da comunidade na esta- (cf. Os Princípios Constitucionais Estruturantes da Re- bilidade da ordem jurídica e na constância da atuação pública Portuguesa, Coimbra Editora, pág. 266). Daí que do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma con- não haja, com efeito, “um direito à não-frustração de ex- fiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos pectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em que acima ficaram formulados a Constituição não lhe relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos atribui proteção”. complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrenda- 27 — A metodologia a seguir na aplicação deste cri- mento, do funcionalismo público ou das pensões, por tério implica sempre uma ponderação de interesses con- exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes” trapostos: de um lado, as expectativas dos particulares (Acórdão n.º 287/90). na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, A proteção da confiança é uma norma com natureza as razões de interesse público que justificam a não con- principiológica que deflui de um dos elementos materiais tinuidade das soluções legislativas. Os particulares têm justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segu- interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações rança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos associado e mediatizado pela segurança jurídica, o prin- de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas cípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o subjetiva da segurança — o da proteção da confiança dos interesse público na transformação da ordem jurídica e na Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 33 sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Caso nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier a acon- os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos tecer no futuro não deixará de a todos por igual afetar, na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em inevitavelmente em maior medida do que os sacrifícios relação a eles o necessário exercício de confronto e pon- que agora são pedidos. deração para concluir, com base no peso variável de cada Assim, o esforço pedido aos atuais pensionistas é um, qual o que deve prevalecer. essencial à salvaguarda das suas próprias expectativas, O método do juízo de avaliação e ponderação dos inte- que apenas podem ser adequadamente protegidas num resses relacionados com a proteção da confiança é igual contexto de sustentabilidade do sistema de pensões a ao que se segue quando se julga sobre a proporcionali- que pertencem. Tal esforço, seguramente bem compre- dade ou adequação substancial de uma medida restritiva endido no quadro da solidariedade entre gerações, é a de direitos. Mesmo que se conclua pela premência do melhor garantia de que também as gerações vizinhas interesse público na mudança e adaptação do quadro le- das atualmente aposentadas poderão dispor, ainda as- gislativo vigente, ainda assim é necessário aferir, à luz de sim, de um grau mínimo de autonomia na definição parâmetros materiais e axiológicos, se a medida do sacri- do futuro». fício é «inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa» (cf. Acórdão n.º 287/90). E a relevância dada ao valor da justiça intergeracional 28 — Como acima se referiu, o respeito pelo direito à acentua-se na seguinte passagem: pensão não significa necessariamente que o valor da pensão seja intangível, pois mesmo verificando-se os pressupostos «A solidariedade entre gerações não pode deixar de exigíveis para a tutela da confiança, a relevância do inte- ser bidirecional, dos trabalhadores ativos para com os resse público pode justificar alterações legislativas. pensionistas, mas igualmente destes para com aqueles, Com efeito, a ponderação envolvida no princípio da não podendo razoavelmente exigir-se aos primeiros um proteção da confiança não pode atuar sem primeiramente esforço desproporcionado para aquilo que são as suas se conhecer os interesses de política legislativa que pos- capacidades e para aquilo que serão previsivelmente sibilitam e justificam a redução e recálculo de pensões. os benefícios que colherão no futuro do sistema, isto O proponente das normas questionadas, na exposição mesmo admitindo que as novas regras não serão tam- de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII, indica como bém elas alvo de alteração em sentido desfavorável principal justificação para a redução de pensões a susten- no futuro» tabilidade do sistema público de pensões, a que acresce a igualdade proporcional e a solidariedade entre gerações. 29 — Certa doutrina tem reconhecido que a susten- Depois de expor os fatores que conduziram ao “desequilí- tabilidade é um critério que pode levar a uma redução brio financeiro estrutural” e os elementos e razões de facto global de pensões na hipótese de, apenas desse modo, se tendentes a demonstrar a existência de uma disparidade assegurar a capacidade funcional do sistema de previdência entre o regime da Caixa e o regime geral da segurança so- (cf. João Carlos Loureiro, “Adeus ao Estado Social? …”, cial, sempre superior a 10 % do valor mensal das pensões, cit. pág. 174). Os interesses públicos da sustentabilidade fi- concluiu que a correção daquele desequilíbrio não pode ser nanceira e da justiça intergeracional — os invocados como «apenas para as pensões a calcular no futuro — o que só fundamento das normas impugnadas — têm também sido por si adiaria o início dos efeitos em cerca de dois anos, invocados pelo Tribunal Constitucional para credenciar dado o volume de pedidos, a que é ainda aplicável a legis- medidas restritivas de direitos sociais, quer num contexto lação de 2012, pendentes de instrução na Caixa — porque, de crise económico-financeira (cf. Acórdão n.º 187/2013), como a experiência demonstra, a despesa total continuaria quer a propósito da convergência do sistema de pensões a aumentar de forma acelerada só por efeito do aumento (cf. Acórdãos n.º 188/2009 e n.º 3/2010). do número de pensões». De forma bem expressiva, refere-se no Acórdão A justificação da prevalência do imperativo da sus- n.º 188/2009 que «não pode deixar de reconhecer-se que tentabilidade financeira sobre as expectativas dos atuais a limitação do montante da pensão, entendida no quadro pensionistas vem referida nos seguintes termos: mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguar- «A presente proposta de lei aprofunda a convergência, dar interesses constitucionalmente protegidos que devem para os novos pensionistas, como sempre sucedeu no considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça passado e como impõem princípios de justiça material intergeracional e o princípio da sustentabilidade». O prin- e de equidade há muito defendidos pelo legislador, mas cípio da sustentabilidade recebe acolhimento constitucional igualmente para os atuais pensionistas, pelas mesmas nos artigos 81.º, alínea a), e 66.º, n.os 1 e 2, da CRP, mas razões mas também, essencialmente, por imperativos de também do artigo 101.º, quando refere a exigência do sustentabilidade financeira cuja gravidade e premência “desenvolvimento social” ou do artigo 9.º, alínea d), que não podem deixar de prevalecer, ao menos provisoria- tem subjacente a ideia de justiça intergeracional, o que mente, sobre as expectativas dos afetados, preservando, pressupõe a sustentabilidade do sistema. porém, os efeitos já produzidos das situações a alterar, O princípio da sustentabilidade, que tem dimensão que apenas são modificadas para o futuro. jurídico-constitucional, assume particular relevo num sis- No atual contexto de emergência económica e fi- tema previdencial baseado no princípio contributivo ou do nanceira do Estado, não há condições materiais para, autofinanciamento. Segundo este princípio, que é deduzido por mais tempo, continuar a circunscrever o ónus da da regra constitucional da autonomia orçamental da segu- insustentabilidade financeira do sistema aos futuros rança social, consagrada no artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da beneficiários. Os beneficiários atuais e futuros deste CRP, «o sistema previdencial deve ser fundamentalmente sistema — que são os principais interessados na sua autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática sustentabilidade financeira — devem, todos, sem ex- direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às ceção, na medida das suas possibilidades, participar prestações» (cf. artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de 34 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 janeiro). E a partir da autonomia orçamental e financeira jeito de comentário ao acórdão do Tribunal Constitucional da segurança social, a doutrina extrai o princípio da au- n.º 187/2003, in Cadernos de Justiça Tributária, Ano 00, tossustentabilidade do sistema previdencial (cf. Gomes págs. 11 e ss.). Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. págs. 1105-1106). 32 — Por último, ressalta da exposição de motivos da 30 — Quer pelos dados exarados na exposição de mo- Proposta de Lei n.º 171/XII que as normas impugnadas tivos, quer pelos estudos juntos aos autos pelo Governo, também visam atingir fins de justiça social, equidade con- nomeadamente, o “Desenvolvimento técnico da exposição tributiva e solidariedade intergeracional, designadamente de motivos”, a “Análise comparada da evolução dos regi- através do aprofundamento da «convergência» do regime mes da CGA e da Segurança Social ao longo do tempo” e da Caixa (atualmente designado de regime de proteção o “Relatório de Avaliação atuarial do regime de pensões social convergente) com o sistema previdencial do regime da Caixa Geral de Aposentações”, verifica-se que o pro- geral. ponente da norma põe em relevo a situação financeira da Também o interesse público da convergência encontra Caixa como o motivo justificador da redução de pensões. apoio em diversas normas constitucionais e legais: (i) o Com efeito, invoca que o desequilíbrio financeiro estru- artigo 63.º, que caracteriza o sistema de segurança social tural da CGA, com um défice anual que ascende a 2,6 % do como um sistema de segurança social unificado; (ii) a PIB, e que é coberto por transferências do Orçamento, em lei de bases — Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro — que cerca de 60 % das prestações pagas anualmente, associado no seu artigo 104.º impôs que fosse dada continuidade à situação de emergência económica e financeira em que o à «convergência dos regimes da função pública com os país se encontra, torna a situação insustentável, exigindo regimes do sistema de segurança público»; (iii) o n.º 2 do medidas como as constantes das normas questionadas. artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, que deter- É certo que o equilíbrio e a consolidação orçamental, mina o âmbito e termos da convergência, ao estabelecer que são perspetivados a curto e médio prazo, mas sobre- que a regulamentação dever incluir «a definição do objeto, tudo na avaliação da sustentabilidade financeira do sistema objetivo, natureza, condições gerais e especiais, regras público de pensões, são interesses públicos orientadores de de cálculo de montantes e outras condições de atribuição qualquer reforma estrutural do sistema público de pensões. das prestações que efetivam o direito à proteção em todas Perspetivando-se a continuação desse desequilíbrio, pela as eventualidades, referidas no artigo 13.º (entre elas, a projeção negativa da evolução de certos fatores de longo velhice), de forma idêntica à respetiva legislação aplicável prazo (v. g. envelhecimento da população, aumento da no regime geral, sem prejuízo das especificidades decor- esperança média de vida), a sustentabilidade é apontada rentes da organização e sistema de financiamento próprio como um elemento estrutural do sistema de pensões da do regime de proteção social convergente». Caixa. Na ótica do proponente das normas impugnadas, a pros- Ora, refere a exposição de motivos que o princípio da secução do interesse público da convergência justifica que autossustentabilidade será posto em causa quando 60 % a medida de redução de pensões seja aplicada apenas aos das prestações atribuídas são cobertas por transferências pensionistas da CGA, uma vez que as suas pensões repre- anuais do Orçamento do Estado, ou seja, através de im- postos ou por recurso ao endividamento. Numa situação sentam, na perspetiva dos fins a atingir, uma sobrecarga ou de crise económica-financeira, que gere diminuição de um peso excessivo, em comparação com os pensionistas contribuições para a segurança social, por via do desem- do regime geral, cujas pensões são, em regra, menores prego e diminuição de remunerações, com a consequente em 10 %. diminuição da base de incidência, as medidas legislativas A percentagem de 10 % prescrita nas normas ques- que visem garantir a solvabilidade e sustentabilidade do tionadas vem explicada na exposição de motivos como sistema satisfazem e realizam interesses públicos indivi- sendo a diferença existente até 31 de dezembro de 2005 dualizados. entre as pensões calculadas segundo o regime da Caixa 31 — Por seu turno, também o princípio da “justiça in- e as pensões calculadas segundo o regime geral. Aí se tergeracional” recebe acolhimento constitucional, falando refere que inúmeras simulações realizadas com “situações a CRP em “solidariedade entre gerações” (artigo 66.º, n.º 2, tipo” no universo dos pensionistas na Caixa confirmam alínea d)). O Tribunal Constitucional já deu acolhimento a diferença de pelo menos 10 % a seu favor: as pensões ao valor da “solidariedade intergeracional” (v. Acórdão atribuídas pela Caixa «se calculadas de acordo com cada n.º 437/06, de 12 de julho). Este princípio reveste espe- um dos regimes sucessivamente em vigor no regime de cial relevo num regime de repartição de segurança social, proteção social convergente aplicado pela Caixa em 2000, como o nosso, em que as quotizações/contribuições que 2005 e 2010, apresentam, relativamente ao resultado da dão entrada no sistema servem de fonte de financiamento fórmula historicamente mais favorável do regime geral das prestações entregues àqueles que dele estão a usufruir. de segurança social, que vigorou entre 1993 e 2001, uma Este princípio poderá justificar um corte nas pensões que diferença, para mais, de pelo menos 10 % (a diferença, se insiram já no campo dos designados “direitos adquiri- nalguns casos, é mesmo substancialmente superior a essa, dos”, uma vez que a proteção rígida desses direitos poderia chegando mesmo a ultrapassar os 30 %)». traduzir-se numa ameaça a toda uma geração que, pelo Ainda de acordo com o referido na exposição de moti- simples facto de reunir os pressupostos para adquirir o vos, esta disparidade sempre existiu porque, na legislação direito à pensão num momento posterior, teria de sustentar sucessivamente em vigor, a remuneração atendível para a manutenção do nível de reformas dos já detentores dos efeitos de cálculo correspondia à última remuneração do “direitos adquiridos”, mesmo que isso pusesse em causa cargo pelo qual o subscritor era aposentado, o equivalente a sustentabilidade do sistema e se traduzisse numa pro- a 100 % até 2004, 90 % até 2010 e 89 % até à atualidade, funda injustiça intergeracional” (cf. João Carlos Loureiro, enquanto no regime geral sempre existiu uma taxa de “Adeus ao Estado Social? …”, cit. pág. 159 e Susana Ta- formação da pensão correspondente a 2 % ao ano, que em vares da Silva, “O problema da Justiça intergeracional em 40 anos de serviço equivale a 80 %. Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 35 Deste modo, um dos objetivos declarado do Decreto — Segunda: uma vez que os beneficiários futuros do n.º 187/XII é o de fazer convergir a fórmula de cálculo da regime da Caixa já realizam hoje contribuições muito su- pensão dos subscritores e beneficiários da CGA com os periores ao valor dos benefícios que poderão vir a auferir do regime geral, de modo a que a taxa de substituição seja e estes passam a ser ajustados à medida dos benefícios per- idêntica para todos. É por isso que, nas alíneas b) e d) do cebidos no âmbito do Regime Geral de Segurança Social artigo 7.º, se procede a um recálculo da primeira parcela (a convergência prevista no artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, da pensão (P1) calculada segundo a fórmula introduzida de 29 de dezembro, é atualizada e consumada nos termos pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Só nestas pensões do artigo 2.º do Decreto n.º 187/XII), justifica-se reduzir é que a remuneração atendível para o tempo de serviço os benefícios atuais atribuídos pela Caixa para um nível prestado até 31 de dezembro de 2005 corresponde suces- equivalente ou próximo do dos benefícios a conceder no sivamente a 100 %, 90 % e 89 % da última remuneração. futuro no âmbito do mesmo regime, que, mormente no Como relativamente ao tempo de serviço prestado após plano da «taxa de substituição», deve corresponder ao nível aquela data, a pensão já é calculada segunda as regras do de benefícios atribuídos no âmbito do RGSS. regime geral — sujeita a uma taxa anual de formação da pensão de 2 % a 2,3 % — a incidência dos 10 % sobre A redução e o recálculo de pensões surgem, deste modo, esse parcela (P2) não faria a convergência dos sistemas, como uma solução alternativa ao aumento das transferên- uma vez que faria incidir sobre a mesma remuneração de cias do Orçamento do Estado e, portanto, como medidas referência duas deduções: os 2 % por cada ano de serviço de consolidação orçamental pelo lado da despesa. e 10 % sobre a totalidade. 34 — Identificados os interesses públicos em presença 33 — Os interesses públicos conexos com a sustenta- que fundamentam a alteração legislativa em causa, importa bilidade do sistema público de pensões, a justiça interge- agora caracterizar as expectativas dos destinatários por racional e a convergência do regime de pensões da CGA ela afetados. com o regime geral da segurança social anteriormente ana- Através da fixação da pensão, constante da resolução lisados são consonantes com os princípios retores de uma final do procedimento tendente a apurar se estão reunidas eventual reforma estrutural do mesmo sistema concebida as condições necessárias e a determinar o montante da pen- de harmonia com o programa constitucional plasmado no são, regulando definitivamente a situação do pensionista, artigo 63.º da CRP. ocorre a concessão de um novo «status» que atribui um Contudo, as reformas previstas no artigo 7.º, n.º 1, do complexo de direitos, entre eles o direito a uma «pensão Decreto n.º 187/XII reportam-se exclusivamente ao sis- mensal vitalícia» (cf. artigos 46.º e 97.º do Estatuto de tema de pensões da CGA — que é apenas uma parte do Aposentação — Decreto-Lei n.º 498/72). sistema público de pensões, uma vez que este engloba Com o reconhecimento, ou desde que se encontrem também o sistema previdencial do sistema da segurança reunidos todos os requisitos necessários ao seu reconheci- social (artigos 23.º e 50.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, mento, o direito à pensão entra na esfera jurídica do apo- de 16 de janeiro) — e são apresentadas na exposição de sentado com a natureza de verdadeiro direito subjetivo, um motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII como exigências «direito adquirido» que pode ser exigido nos termos exatos de aprofundamento do nível de convergência e de um re- em que for reconhecido. O artigo 66.º da Lei n.º 4/2007, de equilíbrio relativo entre o esforço exigido e os benefícios 16 de janeiro, define os direitos adquiridos como sendo «os atribuídos aos trabalhadores passados e atuais abrangidos que já se encontram reconhecidos ou possam sê-lo por se pelo regime da Caixa. Do mesmo modo, os imperativos de encontrarem reunidos todos os requisitos legais relativos sustentabilidade financeira invocados especialmente para ao seu conhecimento». Estes direitos ganharam já vestes de justificar a diminuição do valor das pensões em pagamento direitos com um conteúdo preciso e definido: são «direitos dos beneficiários da CGA fundamentam-se numa ideia de perfeitos, fechados»; por estarem preenchidos todos os autossustentabilidade do mesmo sistema de pensões. A ex- requisitos de que a lei faz depender o seu reconhecimento, plicação em ambos os casos é a de que «Os beneficiários «o beneficiário viu entrar na sua esfera jurídica um direito atuais e futuros deste sistema — que são os principais subjetivo com contornos exatos, estando em situação de interessados na sua sustentabilidade financeira — devem, exigir do Estado a prestação que lhe é devida» (cf. Luísa todos, sem exceção, na medida das suas possibilidades, Andias Gonçalves, ob. cit.). participar nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier Deles distinguem-se os chamados “direitos em forma- a acontecer no futuro não deixará de a todos por igual ção”, cujo período contributivo se iniciou, mas ainda não afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacri- se completou. Todavia, em abstrato, pode afirmar-se que, fícios que agora são pedidos». quer nestes direitos quer nos já adquiridos, verifica-se Ou seja, o regime previdencial da CGA é (ainda hoje) uma situação de formação de expectativas merecedoras concebido pelo legislador como um sistema público au- de proteção, ou seja, existe sempre a confiança de que o tónomo e paralelo ao sistema de pensões do regime geral montante da pensão perspetivado ou já fixado não sofrerá da segurança social, vocacionado para alcançar, a prazo, alterações posteriores, que não sejam as decorrentes da uma situação financeira equilibrada. E, num tal quadro, a sua atualização legal. racionalidade da solução preconizada no citado artigo 7.º, Apesar disso, os titulares dos chamados “direitos adqui- n.º 1, do Decreto n.º 187/XII, analisa-se nas duas seguintes ridos” encontram-se, à partida, numa situação que carece proposições: de uma tutela mais reforçada que a de um trabalhador que está ainda a formar a sua carreira contributiva. Nas — Primeira: na impossibilidade de aumentar mais o pensões em formação, apesar de também poderem existir nível de transferências do Orçamento do Estado para o expectativas legítimas dignas de proteção — garantidas, sistema de pensões da Caixa, o agravamento do respetivo em regra, por normas transitórias — os subscritores, fu- défice financeiro estrutural tem de ser financiado pelos turos beneficiários, podem contar com a possibilidade seus beneficiários, atuais e futuros; de mudança, já que o legislador, através do artigo 43.º 36 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 do Estatuto da Aposentação, os adverte que o regime de de cálculo, teve o cuidado de salvaguardar as situações aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação jurídicas, seja em formação seja já constituídas. existente à data em que se verificam os pressupostos que As quatro leis de bases gerais do sistema de segurança dão origem à aposentação (cf. Acórdãos deste Tribunal social publicadas ao abrigo do artigo 63.º da CRP estabe- n.º 99/99, n.º 302/2006 e 351/2008). leceram sempre um princípio da salvaguarda dos direi- O direito à pensão, enquanto direito adquirido, fundado tos adquiridos e em formação: «o desenvolvimento e a na lei, com existência real, material, individualizado e regulamentação da presente lei não prejudicam os direi- incorporado no património do aposentado, a vencer men- tos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo salmente, em princípio, está mais protegido em relação de legislação anterior, nem os quantitativos de pensões a quaisquer modificações legislativas posteriores. Aí, o que resultem de remunerações registadas na vigência da- princípio da tutela dos direitos adquiridos, positivado nos quela legislação» (cf. artigos 73.º da Lei n.º 24/84, de artigos 20.º e 66.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, 14 de agosto; 104.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto; representa o acolhimento no plano infraconstitucional da 121.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro; 100.º da Lei ideia tuteladora do princípio constitucional da proteção n.º 4/2007, de 16 de janeiro). da confiança. Neste contexto, referem Jorge Miranda e E esse princípio sempre foi respeitado na sucessiva Rui Medeiros que, “quanto mais consistente for o direito legislação que gradualmente foi impondo condições mais do particular, mais exigente é o controlo da proteção da gravosas para os subscritores e beneficiários do sistema confiança” (ob. cit., pág. 643). providencial da CGA. Nesse sentido, refere-se no Acórdão n.º 187/2013: O primeiro diploma que na prática fez diminuir a taxa de «Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se substituição das pensões desse sistema foi a Lei n.º 1/2004, tornou exigível o direito às prestações, o pensionista já de 15 de janeiro, que deduziu à remuneração relevante não dispõe de mecanismos de autotutela e de adaptação para o cálculo da pensão a percentagem de quota para da sua própria conduta às novas circunstâncias, o que efeitos de aposentação e de sobrevivência, o que originou gera uma situação de confiança reforçada na estabi- uma redução de 10 %, com reflexos inevitáveis no valor lidade da ordem jurídica e na manutenção das regras da pensão em igual medida. A taxa de substituição, que que, a seu tempo, serviram para definir o conteúdo do traduz a relação existente entre o valor da primeira pensão direito à pensão. e o valor da última remuneração, viu-se assim reduzida de Por outro lado, é legítima a confiança gerada na 100 % para 90 %. Mas, a fim de se proteger as expectativas manutenção do exato montante da pensão, tal como jurídicas dos pensionistas e subscritores que à data reuniam fixado por ocasião da passagem à reforma. Sobretudo as condições legalmente exigidas para a concessão de porque o nosso sistema é um sistema de benefício de- aposentação, essa redução de 10 % não lhes foi aplicada. finido, em que se garante a cada pensionista uma taxa De igual modo se verificou com a introdução da nova fixa de substituição sobre os vencimentos de referência. fórmula de cálculo das pensões, constante do artigo 5.º E isso reflete-se também na tutela do investimento da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que foi composta na confiança, que, sem dúvida, é de presumir ter exis- por duas parcelas, uma para o tempo de serviço prestado tido por parte do titular do direito, e que decorre, não até 31 de dezembro de 2005 (P1) e outra para o tempo propriamente do facto de o pensionista ter efetuado posterior a essa data (P2), precisamente para assegurar os contribuições enquanto trabalhador ativo — já que o direitos e expectativas das carreira contributivas já con- nosso sistema é financiado por repartição e não por solidadas. Acresce que o artigo 7.º dessa Lei não deixou capitalização — mas da circunstância de, contando de ressalvar a aplicação do regime anterior a quem à data com o caráter definido do benefício, poder não ter reunia a condições de aposentação. sentido, justificadamente, a necessidade de se preca- E o mesmo ocorreu com a aplicação de fator de susten- ver por outras formas quanto a uma possível perda de tabilidade no cálculo da pensão, com a fixação do limite rendimentos». máximo de pensão, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto) e com As expectativas merecedoras de tutela são, assim, ob- o reporte a 31 de dezembro de 2005 da remuneração de viamente mais fortes no caso dos pensionistas que já são referência da P1, em substituição da última remuneração beneficiários de uma pensão atribuída com base nas regras (Lei n.º 66-B/2012, de 20 de dezembro). Em todas estas definidas no momento relevante do cálculo da mesma, ou situações de agravamento do montante da pensão, o legis- seja, na altura da passagem à situação de aposentação. lador criou direito transitório, que inseriu nos respetivos 35 — É inequívoco que os destinatários das normas diplomas, estatuindo que as pensões que estivessem a ser questionadas são titulares de um direito à pensão já cons- abonadas à data da sua entrada em vigor não sofreriam tituído e consolidado na sua esfera jurídica e que dispõem qualquer redução de valor. de expectativas legítimas de receberam mensalmente o E no que se refere propriamente ao «regime de prote- montante da pensão a que têm direito. ção social convergente», onde se incluem os destinatários E o Estado, no exercício da função legislativa, ao longo das normas questionadas, o n.º 4 do artigo 29.º da Lei do tempo foi impulsionando e enraizando a ideia de se- n.º 4/2009, de 29 de janeiro, relativo à regulamentação gurança e confiança na manutenção, e até atualização, do da convergência, vincula o legislador a manter o “nível quantum de pensão que foi fixado na «resolução final» de proteção” existente antes da convergência: «a regula- que lhe reconheceu o direito à pensão (cf. artigo 97.º do mentação referida no n.º 2, prevê se, em casos concretos, Estatuto da Aposentação). e em qualquer das eventualidades, dela resultar nível de Pela evolução do regime de pensões, verifica-se que o proteção inferior ao assegurado pelo regime de proteção legislador, sempre que interveio nesse regime, em sentido social da função pública anteriormente em vigor, é mantido mais desfavorável aos subscritores e pensionistas, quer esse nível de proteção através da atribuição de benefícios quanto às condições de aposentação quer quanto à fórmula sociais pela entidade empregadora». Esta norma estabelece Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 37 um limite material ao poder do legislador de modificar em tornar inviabilizados com tal medida, deixando-os assim sentido regressivo a regulamentação protetora existente na na impossibilidade de cumprir os mesmos. função pública, um verdadeiro mecanismo de «standstill» E perante a sucessiva legislação que aumentou a idade que se opõe à modificação dos direitos sociais em forma de reforma, o período contributivo e as regras de cálculo de regressão. de pensão, com salvaguarda de direitos, enquanto subscri- Mas também os chamados “direitos em formação” fo- tores e futuros beneficiários, os atuais pensionistas também ram sempre tidos em conta, através da previsão de regimes puderam fazer planos de vida tendo em conta a perspetiva transitórios ou de entrada em vigor gradual. Assim, por de continuidade de um determinado regime que julga- exemplo, quando a lei estabeleceu condições mais gravosas vam mais favorável. É razoável aceitar que a confiança para o acesso à aposentação ordinária e antecipada, con- na manutenção de um determinado regime legal pode ter vergindo com o regime geral quanto à idade (que passou sido determinante na opção irreversível que fizeram pela de 60 para 65 anos) e ao tempo de serviço (que passou de aposentação numa determinada data. Quem, por exemplo, 36 para 40 anos), fê-lo de forma progressiva ao longo de fez a opção pela antecipação da aposentação, sujeitando-se 10 anos, aumentando 6 meses em cada ano, de modo a ate- a uma taxa de redução de 4,5 % e 6 % sobre cada um dos nuar a frustração das expectativas de quem estava próximo anos em falta para a idade legalmente prevista, certamente de reunir as condições legais para aposentação a coberto confiou que a pensão mensal vitalícia que iria receber não do anterior regime. O regime de transição originariamente sofreria mais reduções; e quem, reunindo as condições estabelecido na Lei n.º 60/2005 de 29 de dezembro criou para tal, optou pela aposentação para beneficiar da taxa de expectativas no sentido de que seria essa a forma de tran- substituição relativamente à remuneração relativa ao tempo sição para a convergência a realizar no futuro. de serviço prestado até 2005 (P1), por certo que também Assim, a convergência dos sistemas de proteção tem se sentirá injustiçado por ver que lhe alteraram as regras vindo a ser efetuada de forma gradual, com salvaguarda das de cálculo da almejada pensão. De igual modo, não custa posições jurídicas já constituídas e em formação, prevendo- admitir que as expectativas fundadas em comportamen- -se inclusive períodos de transição entre regimes sucessivos tos positivados do Estado, no sentido da continuidade da com alguma dilação temporal e mantendo sempre intocadas forma de cálculo da pensão vigente à data da aposentação, as pensões já atribuídas. Ora, com este modo de altera- tenha sido determinante na não opção de investimento em ção do regime de aposentação, o Estado, nomeadamente sistemas de proteção complementar, precisamente porque o legislador, encetou comportamentos capazes de gerar julgaram legitimamente que os rendimentos que aufeririam nos pensionistas «expectativas» fortes, fundadas em boas seriam suficientes para sustentar o nível de vida preten- razões de que o quantum de pensão não seria diminuído. dido e as obrigações económicas e financeiras entretanto 36 — Os visados pelo artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII assumidas. são os pensionistas que foram inscritos na CGA (o que 37 — Neste contexto, a redução das pensões operada sucedeu até 1993), e entretanto aposentados. Trata-se, as- através do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII é uma medida sim, de um grupo de destinatários muito específico — os regressiva que mina a confiança legítima que os pensio- atuais pensionistas beneficiários de pensões da CGA já nistas têm na manutenção do montante de pensão que foi em pagamento. As pessoas que compõem o universo dos fixado com base na legislação vigente à data em que se afetados com a medida estão em situação de especial vul- aposentaram. A garantia da manutenção do montante de nerabilidade, já que, devido à sua saída da vida ativa, não pensão foi logo afirmada no momento em que a pensão possuem a mesma facilidade de readaptação a condições foi fixada pela resolução final da CGA, a qual regulou económicas mais exigentes. De facto, face a um decréscimo «definitivamente» o direito à pensão e o seu montante e, do rendimento que até então auferiam, os destinatários como referimos, continuou assegurada nas sucessivas mo- destas medidas estão, nomeadamente pela idade avançada dificações e limitações do regime de cálculo das pensões, ou pela incapacidade, impedidos de refazer as condições nas quais foram dados sinais claros e expressos em letra de vida, ou de obter fontes de rendimento complementa- de lei de que o montante da pensão se manteria intangível. res. Isso mesmo foi reconhecido no Acórdão n.º 369/97 Nas reformas destinadas à convergência do regime ge- e reafirmado no Acórdão n.º 187/2013: “a passagem à ral da segurança social com o regime de proteção social situação de reforma e a dependência dos sistemas de pen- da função pública, o direito à pensão em pagamento foi sões constituem frequentemente um importante fator de sempre salvaguardado, criando o Estado expectativas de vulnerabilização e de precarização da vida das pessoas que os chamados “direitos adquiridos” não seriam afetados. idosas”. Daí que os pensionistas, embora possam contar com nova O mesmo se pode dizer, de resto, no que toca às pen- atividade legislativa na matéria, não possam legitimamente sões de invalidez e de sobrevivência. Também as pessoas esperar medidas avulsas que abruptamente interfiram nas abrangidas por essas pensões não estão em condições de posições jurídicas já consolidadas e que, na terminologia se adaptar a uma mudança do montante das mesmas, e do dos Acórdãos n.os 187/2013 e 396/2011, contrariam a “nor- qual dependem. malidade anteriormente estabelecida”. Ora, os destinatários da medida em causa têm vindo, Acresce que a confiança que os pensionistas depositam desde o momento da reforma, a gerir o seu dia a dia com no sentido de inalterabilidade das regras que serviram de base num determinado rendimento, que tinham para si base ao cálculo da pensão e do valor da pensão que foi como um rendimento fixo, já que o nosso sistema atual é fixado no momento da aposentação resulta também da baseado no sistema de benefício definido, em que se garante natureza contributiva do sistema previdencial. Mesmo que a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre não exista uma correlação direta entre a contribuição paga e os vencimentos de referência (cf. Acórdãos n.os 353/12 e o valor da pensão a atribuir, como acima se referiu, o direito 187/2013). Tendo em conta esse rendimento fixo, e acre- à pensão não só pressupõe o cumprimento da obrigação ditando na estabilidade do mesmo, os pensionistas poderão contributiva, como também constitui uma prestação de mesmo ter assumido diversos compromissos que se podem substituição do rendimento de trabalho (cf. artigos 50.º e 38 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e 12.º e 22.º, n.º 2, tamente relacionadas com o aumento da capacidade de da Lei n.º 4/2009, de 28 de janeiro). financiamento do défice estrutural do sistema de pensões Nessa medida, o subscritor efetua descontos sobre o da CGA por via de transferências do Orçamento do Estado vencimento tendo em vista uma pensão cujo valor reflete (cf. o artigo 7.º, n.º 6 e 7, do Decreto n.º 187/XII). proporcionalmente as remunerações que constituíram a 39 — A questão que o quarto “teste” ou “requisito” da base de incidência contributiva. E daí que se entenda que metódica aplicativa do princípio da proteção da confiança o direito a um certo montante de pensão, que foi formado suscita no caso sub iudicio é a de saber se o interesse público em função de determinada remuneração mensal, tenha na diminuição das transferências do Orçamento do Estado em que ter uma proteção de especial densidade. Se também vista do financiamento do défice estrutural da CGA — pois é uma contrapartida do valor pago ao longo da carreira é nisto que se cifra a consolidação orçamental operada pelo contributiva, sem o qual não se teria formado, mais se artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII — justifica a redução acentuam os valores da estabilidade, confiança, continui- das pensões dos beneficiários da mesma CGA. dade e segurança jurídica que devem garantir a pensão E a resposta não pode deixar de ser negativa, funda- validamente adquirida e consolidada. De facto, e como mentalmente por duas ordens de razões. referiu o Acórdão n.º 474/2013 em relação à “preservação Em primeiro lugar, porque, em virtude de opção do emprego”, também no contexto da perspetivação do di- político-legislativa — aliás não contrariada no Decreto reito à pensão se pode afirmar que “dificilmente se encontra n.º 187/XII —, o sistema de pensões da Caixa foi fechado grau de investimento pessoal superior àquele que incide a novas inscrições a partir de 1 de janeiro de 2006 (cf. o sobre a preservação do trabalho, valor essencial para a [...] artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro). Conse- obtenção de condições de existência ao sustento próprio e quentemente, a partir dessa data, o «ónus da insustentabili- do agregado familiar” — na vida ativa e também depois dade financeira» de tal sistema a que se refere a exposição dela, acrescenta-se agora. de motivos deixou de poder ser imputado apenas aos seus 38 — Cumpre agora avaliar se a diminuição do valor beneficiários, atuais ou futuros; tal ónus foi assumido, das pensões dos beneficiários da CGA estatuída no ar- desde a referida data, coletivamente, como um dos cus- tigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII é justificada, à luz do tos associados à convergência dos regimes previdenciais princípio da proteção da confiança, pelo interesse público no âmbito do sistema público de segurança social. É por prosseguido por tal medida. isso que, em derrogação do princípio estabelecido no ar- Não é esta a primeira vez que o Tribunal procede à tigo 90.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, 16 de janeiro (a lei de Ba- ponderação entre os direitos e expetativas de pensionistas ses da Segurança Social) — concretizado no Decreto-Lei e as necessidades de imposição de sacrifícios financeiros. n.º 367/2007, de 2 de novembro —, se prevê, relativamente Com efeito, no seu Acórdão n.º 187/2013, o Tribunal teve ao regime da Caixa, o cofinanciamento de prestações como de analisar uma medida de redução do valor de pensões as pensões de aposentação e de sobrevivência mediante já atribuídas à luz do princípio da proteção da confiança, “transferências do Orçamento do Estado” (cf. o artigo 22.º, considerando o seguinte: n.º 3, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro). «As razões de interesse público a que aí [- no Rela- Com efeito, um sistema previdencial fechado à inscri- tório do Orçamento do Estado para 2013 -] se pretendia ção de novos subscritores, a médio e longo prazo deixa de aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificul- ser um sistema autofinanciado e autossustentado. É que dades de conjuntura económico-financeira e na necessi- a relação entre o número de subscritores e o número de dade de adoção de medidas de consolidação orçamental, beneficiários vai decrescendo à medida que aqueles se de que — segundo se afirma — depende a própria ma- aposentam, até se chegar à situação limite de inexistência nutenção e sustentabilidade do Estado Social. de subscritores. O decréscimo contínuo desta taxa de No plano de análise em que nos colocamos, tudo dependência acaba por se traduzir no financiamento da ponderado, face à excecionalidade do interesse público Caixa por transferências do Orçamento de Estado, com a em causa e o caráter transitório da medida, pode ainda consequente transformação do regime contributivo num entender-se, no limite, que a supressão de 90 % do sub- regime não contributivo. O horizonte para um sistema sídio de férias aos pensionistas não constitui uma ofensa destes nunca poderá ser a autossustentabilidade, preci- desproporcionada à tutela da confiança, justificando-se samente porque há certeza de que o sistema tem que ser uma pronúncia no sentido de não desconformidade cons- financiado externamente. Neste sistema, fechado a novos titucional por referência a esse parâmetro de aferição.» subscritores, a redução de pensões não é uma medida que (pág. 39) por si só tenha capacidade para salvaguardar a susten- tabilidade do sistema. Com efeito, o autofinanciamento Estas razões, todavia, não procedem no caso vertente. da CGA já está comprometido com a insuficiência das Desde logo, porque, como mencionado, a consolida- quotizações para pagar as pensões existentes no momento ção orçamental plasmada no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto do seu pagamento e não é a redução de pensões que n.º 187/XII vem reportada exclusivamente a uma parte do o vai salvar. A redução de pensões não é uma medida sistema público de pensões — ao regime previdencial da com virtualidade para garantir a sustentabilidade de um CGA -, e não ao sistema público de pensões ou ao Estado sistema que, por ser fechado, é em si mesmo insusten- social globalmente considerado. Consequentemente, é a tável a médio e longo prazo. Com tal característica, o proteção da confiança de certos pensionistas — aqueles sistema tem que recorrer necessariamente aos impostos que são afetados — que tem de ser considerada e con- ou a formas de financiamento por capitalização, pois o frontada com a posição dos demais pensionistas. Por outro recurso a técnicas de repartição, em que as receitas atuais lado, a medida ora em análise não é temporária, mas antes financiam as despesas com os atuais pensionistas, já não de duração indefinida, uma vez que a respetiva reversi- pode garantir a sua sustentabilidade. bilidade, embora admitida, se encontra dependente da Em segundo lugar, e decisivamente, não podem sacrificar- evolução favorável de variáveis macroeconómicas dire- -se exclusivamente os direitos dos pensionistas da CGA em Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 39 função das invocadas razões de consolidação orçamental, com base na fórmula definida pela Lei n.º 60/2005, não já que é legítimo que os pensionistas de qualquer um desses configura uma estrita medida de convergência de pensões. dois regimes se considerem titulares de um direito à pensão Até ao momento, a convergência de pensões em vista ao com igual consistência jurídica: do ponto de vista consti- estabelecimento de um regime unitário de segurança social tucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas foi essencialmente instituída pelo Decreto-Lei n.º 286/93, são tão-somente pensionistas do Estado, competindo a de 20 de agosto, que determinou que a pensão de aposen- este garantir o sistema para cujo financiamento aqueles tação dos subscritores da CGA inscritos a partir de 1 de contribuíram nos termos legalmente exigidos; tanto mais setembro de 1993 passasse a ser calculada nos termos que o sistema de segurança social garantido pelo Estado das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos deve ser um sistema unificado (cf. o artigo 63.º, n.º 2, da beneficiários do regime geral da segurança social e pela CRP). Isso mesmo foi assumido na exposição de motivos falada Lei n.º 60/2005, que, para além de ter determinado quando se refere que os dois regimes previdenciais são «na a inscrição obrigatória no regime geral da segurança social sua essência, públicos, pois foram instituídos, são geridos do pessoal com vínculo de relação de emprego público e garantidos financeiramente pelo Estado, enquadram-se que tenha iniciado funções a partir de 1 de janeiro de 2006 no 1.º pilar de proteção social, isto é, asseguram o grau (artigo 1.º), pretendeu efetuar uma aproximação gradual de proteção com prestações substitutivas de rendimen- das condições de aposentação dos subscritores da CGA ao tos do trabalho, e têm natureza legal, dado que a sua estabelecido no regime geral (artigo 3.º) e passou a efetuar configuração é moldada unilateral e imperativamente o cálculo da pensão de aposentação para os subscritores pelo legislador, diversamente do que sucede nos regimes inscritos até 31 de agosto de 1993 (que ainda se regiam complementares e na poupança individual, que têm fonte pelo Estatuto da Aposentação) com base na conjugação de convencional ou contratual» duas parcelas em que se considerava, de um lado, o regime Deste modo, eventuais desigualdades ao nível da disci- do Estatuto da Aposentação em relação ao tempo de ser- plina legal dos dois regimes públicos vindas do passado e viço prestado até 31 de dezembro de 2005, e, de outro, o com reflexos financeiros no presente não podem ser cor- regime aplicável no âmbito do subsistema previdencial da rigidas apenas em função das dificuldades de um desses segurança social relativamente ao tempo de serviço pos- regimes e com sacrifício exclusivo dos direitos constituídos terior (artigo 5.º). Ainda nesse plano releva a introdução, dos respetivos beneficiários. no cálculo da pensão de aposentação, do fator de susten- Sendo necessário — e o Tribunal não discute essa neces- tabilidade correspondente ao ano de aposentação, através sidade — alargar o «ónus da insustentabilidade financeira da nova redação dada ao artigo 5.º da Lei n.º 60/2005 pela do sistema» — sistema entendido, neste contexto, como Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto. qualquer uma ou ambas as componentes do sistema pú- E não pode deixar de reconhecer-se que qualquer desses blico de pensões que ao Estado cabe organizar e garantir diplomas tem o efeito prático de aproximar o regime de de harmonia com a Constituição e a lei de Bases da Se- proteção social da função pública ao regime geral da segu- gurança Social — aos atuais beneficiários, procedendo rança social, no que respeita às condições de aposentação e a reduções e recálculos de pensões já atribuídas, as solu- ao cálculo das pensões, mesmo em relação àqueles traba- ções a equacionar não podem deixar de ser perspetivadas lhadores da Administração Pública que, tendo-se inscrito em termos do sistema público globalmente considerado, na CGA antes de 31 de agosto de 1993, ainda beneficiavam exigindo respostas que salvaguardem a justiça do mesmo da aplicação do regime específico previsto no Estatuto da sistema, tanto no plano intrageracional como no plano Aposentação. intergeracional. Ao contrário, a medida implementada pelo Decreto Soluções sacrificiais motivadas por razões de insusten- agora em apreciação, seja através da redução da pensão, tabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficiários de seja por efeito do recálculo de uma parcela da pensão, uma das componentes do sistema, designadamente aque- apenas pretende efetuar uma equiparação nominal entre las que são preconizadas no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto a parte da remuneração mensal relevante para o cálculo da n.º 187/XII, são, por isso, necessariamente assistémicas pensão de aposentação (nos casos que ainda se regem pelo ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam Estatuto da Aposentação e ou pelo disposto no artigo 5.º fins — evitar, com o sacrifício exclusivo dos pensionistas da Lei n.º 60/2005) e a taxa global de formação da pen- da CGA, o aumento das transferências do Orçamento do são dos beneficiários da segurança social, que é igual ao Estado — que não se enquadram no desenho constitucional produto da taxa anual de formação da pensão (que varia de um sistema público de pensões unificado. O critério en- entre 2 % e 2,3 %) pelo número de anos civis relevantes, formador de tais soluções — a «convergência», entendida no máximo de 40 anos (artigos 30.º e 31.º do Decreto-Lei como reposição de alguma igualdade, nomeadamente ao n.º 187/2007, de 10 de maio). nível da «taxa de substituição» — é objetivamente contra- Nada permite concluir, no entanto, que a equiparação ditório com a legitimidade e as boas razões da confiança da percentagem da remuneração relevante para o cálculo anteriormente criada a tais beneficiários no tocante à con- da pensão contribua para promover a igualação de pensões tinuidade do valor das pensões que lhes foram atribuídas. a atribuir a subscritores do regime de proteção social da 40 — Tanto mais que não se afigura que as normas função pública e do subsistema previdencial da segurança questionadas conduzam a uma efectiva e real convergên- social e eliminar as disparidades entre os dois diferentes cia: a redução em 10 % das pensões atribuídas de acordo regimes de segurança social. com o regime de cálculo do Estatuto da Aposentação e o Desde logo, as pensões efetivamente atribuídas em cada recálculo da primeira parcela da pensão correspondente ao um dos casos não são objeto possível de comparação, tempo de serviço prestado até 31 de agosto de 2005 através porque historicamente sempre foram aplicados aos dois da substituição da remuneração inicialmente considerada regimes critérios diferenciados de cálculo das pensões que pela percentagem de 80 %, em relação às pensões fixadas ainda hoje persistem nos seus efeitos práticos. 40 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 No regime geral de segurança social, a primeira reforma a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação de grande amplitude que pretendeu reformular o método a beneficiários que já se encontrassem inscritos a essa de cálculo das pensões foi introduzida pelo Decreto-Lei data, de modo a ressalvar direitos adquiridos e direitos n.º 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigência da lei de em formação, o legislador sempre instituiu cláusulas de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei salvaguarda e regimes mais favoráveis de transição, que n.º 24/84, de 28 de agosto), que preconizou, entre outras ainda se mantêm em vigor. medidas, que fosse tomado em consideração «um maior Não pode ignorar-se que o regime precedente (decor- período de carreira contributiva (10 melhores anos dos úl- rente do Decreto-Lei n.º 329/93), independentemente das timos 15), com vista a que a remuneração de referência ex- situações de manipulação deliberada do cálculo do mon- primisse de forma mais ajustada o último período de ativi- tante da pensão, propiciava objetivamente a obtenção de dade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1). pensões mais elevadas através do aproveitamento, para O regime de determinação dos montantes das pensões, efeito do cálculo do montante da pensão, do período con- dentro do quadro definido pelo Decreto-Lei n.º 329/93, só tributivo mais favorável da fase final da atividade profis- foi posto em causa pela Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, sional, e permitia a uma categoria de contribuintes obter que, em termos inovadores, passou a ditar que «o cálculo pensões de valor elevado que não tinham correspondência de pensões de velhice deve, de um modo gradual e pro- com os rendimentos médios declarados ao longo da carreira gressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalo- contributiva. rizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3). E isso era particularmente evidente em relação aos titu- Esta disposição foi depois regulamentada pelo Decreto-Lei lares de órgãos das pessoas coletivas (cujo enquadramento n.º 35/2002, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de no regime geral da segurança social foi regulado pelo 2002 (artigo 23.º), que, «tendo em vista a salvaguarda dos Decreto-Lei n.º 327/93, de 25 de setembro), que estavam direitos adquiridos e de direitos em formação, nos termos, dispensados de contribuir para a segurança social em fun- aliás, previstos nos artigos 59.º e 104.º da Lei n.º 17/2000», ção das remunerações efetivamente auferidas, podendo veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva limitar-se a satisfazer a sua obrigação contributiva tomando ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o mon- como base de incidência um limite mínimo correspondente tante de pensão que lhes seja mais favorável. ao valor da remuneração mínima mensal mais elevada ga- E, desse modo, em relação aos beneficiários que se ti- rantida por lei à generalidade dos trabalhadores (artigo 9.º, vessem inscrito até 31 de dezembro de 2001 e que tivessem n.º 1) e poderiam proceder ao pagamento de contribuições completado o prazo de garantia (5 anos para pensões de com base no valor real das remunerações apenas na fase invalidez e 15 anos para pensões de velhice) ou cuja pensão final da sua atividade profissional (artigo 11.º). tenha início entre 1 de janeiro de 2002 e 31 de dezembro Este desfasamento entre a carreira contributiva e o mon- de 2016 — e, portanto, em relação a beneficiários que já tante da pensão, no âmbito do regime geral da segurança integravam o sistema à data em que foi introduzida a alte- social, é especialmente reconhecido no preâmbulo do ração da fórmula de cálculo das pensões — foi atribuído Decreto-Lei n.º 35/2002, onde se afirma que a «alteração o montante da pensão mais elevado que resultasse ou da legislativa assenta num pressuposto de justiça social e re- aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei flete uma dupla preocupação: por um lado, pretende-se que n.º 329/93, ou da aplicação das regras de cálculo previstas a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações no Decreto-Lei n.º 35/2002, ou da aplicação proporcional percebidas ao longo de uma vida profissional e intenta-se, das regras de cálculo de um e outro desses diplomas (ar- por outro, também numa ótica de equilíbrio financeiro tigos 12.º e 13.º). do sistema, a eliminação das situações de manipulação Entretanto, o Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, estratégica do valor das pensões, ainda permitida pelas em execução da lei de Bases da Segurança Social de 2007 regras de cálculo [...] vigentes e que favorecem sobretudo (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a aceleração aqueles que, podendo aceder ao conhecimento das regras da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, de funcionamento do sistema, as utilizam para revelar, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de feve- fidedignamente, apenas os valores das remunerações nos reiro, através da eliminação da garantia da atribuição da últimos 15 anos da sua carreira». pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que Foi, pois, o Decreto-Lei n.º 35/2002, cujo regime foi fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo, aprofundado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, que intentou e por via da aplicação, em substituição, de uma fórmula uma alteração estruturante do regime geral de segurança proporcional que permite entrar em linha de conta com as social, com base em razões de justiça social e de sustenta- antigas e as novas regras de cálculo e em que intervém um bilidade financeira, visando assegurar que a pensão repro- aumento progressivo do peso relativo da carreira contribu- duza com maior fidelidade as remunerações auferidas ao tiva no apuramento do montante da pensão (artigo 33.º). longo da vida profissional (quanto à evolução legislativa Ao mesmo tempo que introduz um mecanismo de limitação do regime de cálculo das pensões de reforma no regime das pensões de montante elevado, tendo em vista uma geral da segurança social, o Acórdão do Tribunal Consti- maior moralização do sistema, e que não é mais do que tucional n.º 188/2009). um fator de correção da parcela de pensão que deva ser Em contraposição, no sistema da CGA, os subscrito- calculada ainda segundo as antigas regras do Decreto-Lei res teriam de contribuir com uma quota, em determinada n.º 329/93 (artigo 101.º). percentagem fixada legalmente, do total da remuneração Como é de concluir, a determinação do montante da que competir ao cargo exercido (artigo 5.º do Estatuto da pensão, no regime geral de segurança social, através da Aposentação) e a pensão de aposentação tinha por base a remuneração de referência que represente o total das re- remuneração mensal relevante — deduzida da quota para munerações de toda a carreira contributiva — em conso- efeitos de aposentação, a partir da alteração introduzida nância com o princípio da contributividade — apenas se pela Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.º) —, pelo tornou integralmente aplicável aos contribuintes inscritos que sempre operou, nesse domínio, uma tendencial corres- Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 41 pectividade entre as quotizações dos trabalhadores, com atuais do regime da Caixa cumpriram todas as obrigações incidência sobre as remunerações efetivamente auferidas, legais que lhes foram impostas em vista a poderem benefi- e o direito às prestações, em aplicação de um rigoroso ciar da sua pensão; não podiam ter feito outra opção, pelo princípio de contributividade. que agora não poderão ser só eles a suportar a diferença a Neste contexto legislativo, a disparidade detetada re- pretexto da necessidade da reposição da igualdade. lativamente à taxa de formação da pensão entre o regime Porém, é precisamente esse o resultado da aplicação de de proteção social da função pública e o regime geral uma medida de redução e recálculo das pensões já atribuí- de segurança social, desligada de quaisquer outros ele- das no âmbito do regime da Caixa. Mas, como referido, mentos do sistema e da diferenciação existente quanto às neste plano, a convergência não é invocável, uma vez que fórmulas de cálculo das pensões, não é necessariamente foi o próprio legislador que disciplinou toda a formação demonstrativa de um benefício ou vantagem patrimonial do direito à pensão dos atuais beneficiários do regime da na determinação do montante da pensão dos subscritores Caixa. Por isso mesmo, a confiança destes relativamente à da CGA por comparação com os trabalhadores inseridos no continuidade e idoneidade desses critérios legais não pode regime geral da segurança social com o mesmo número de agora ser questionada pelo mesmo legislador, através de anos civis de registo de remunerações (em idêntico sentido, medidas desenquadradas de uma reforma estrutural do João Carlos Loureiro, Sobre a (in)constitucionalidade do sistema de segurança social. regime proposto para a redução dos montantes de pensões 42 — Acontece ainda que a salvaguarda da justiça do de velhice da Caixa Geral de Aposentações, Coimbra, sistema, tanto no plano intrageracional como no plano 2013, disponível em http://apps.uc.pt/mypage/fd loureiro intergeracional, exige que as soluções a equacionar sejam (Escritos), em especial, a págs. 26 e ss.) perspetivadas em termos do “sistema público global”, e E nesse sentido, a igualação da taxa de formação da não apenas no âmbito de um dos seus componentes. A cir- pensão, considerada isoladamente, não pode ser vista como cunstância da redução de pensões abranger apenas uma uma medida estrutural de convergência de pensões nem parte dos beneficiários do sistema social convergente — os tem qualquer efeito de reposição da justiça intergeracional inscritos antes de agosto de 1993 — isolada dos demais ou de equidade dentro do sistema público de segurança so- elementos que formam o sistema de segurança social, cial. Representa antes uma mera medida avulsa de redução acaba por ser uma solução inadequada e potencialmente de despesa, através da afetação dos direitos constituídos injusta perante o sistema. dos pensionistas da CGA, destinada a minorar o desequi- Como resulta do disposto no n.º 2 do artigo 63.º da CRP, líbrio orçamental do sistema de proteção social da função o direito à segurança social consubstancia-se na «garantia pública e que é motivada, em última análise, pela própria institucional» de um sistema segurança social, «público», opção legislativa de não admissão de novos subscritores «unificado» e «obrigatório», em que «os beneficiários não na CGA, com a consequente e inevitável impossibilidade podem deixar de o integrar nem de fruir do sistema público, de autofinanciamento do sistema. não estando na sua disponibilidade fazerem opting out» 41 — Para além disso, a invocada «convergência» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 815), de pensões, entendida como um modo de reposição de cabendo ao Estado o papel de garante do sistema e da igualdade relativamente ao nível de pensões atribuídas no respetiva justiça e solvabilidade. O “sistema público” de âmbito do regime geral da segurança social, não deixando segurança social caracteriza-se, assim, à luz da Constitui- de revelar alguma ambiguidade, não constitui um critério ção, como uma estrutura ordenada segundo um ponto de adequado para justificar a redução de pensões, porquanto vista unitário, que se reconduz a um conjunto de princípios objetivamente vem desvalorizar — ou mesmo negar — a fundamentais enunciados no capítulo I da Lei de Bases. solidez e as boas razões das expectativas de continuidade Um dos princípios em que assenta o sistema de segu- do valor das pensões pagas aos beneficiários da CGA. rança social, entendido como um todo em si significativo A existência num determinado momento histórico de e de existência assegurada, é o princípio da solidariedade regimes jurídicos diversos quanto às condições e formas ou responsabilização coletiva (artigo 8.º da Lei n.º 4/2007, de cálculo da aposentação, por certo que resultou do re- de 16 de janeiro). Embora com o concurso do Estado, a conhecimento de que havia fundamento material bastante realização das suas finalidades é uma responsabilidade que justificava a diferença. Não se pode considerar que coletiva das pessoas entre si. Daí que, como já foi referido, o Estatuto da Aposentação e a disciplina jurídica que o seja natural que os pensionistas de qualquer um dos dois complementava era uma legislação arbitrária, que não tinha regimes acima referidos se considerem titulares de um sentido legítimo e fundamento sério e razoável. Os fun- direito à pensão com igual consistência jurídica: do ponto cionários e demais agentes da Administração Pública que de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro se aposentaram ao abrigo desse regime não podiam deixar dos dois sistemas são «pensionistas do Estado» enquanto de confiar que essas regras existiam para os “proteger” na garante do sistema para cujo financiamento contribuíram velhice e na invalidez e tinham por objetivo último a con- nos termos legalmente exigidos e, bem assim, de um sis- cretização do direito fundamental à reforma (artigo 63.º, tema de segurança social público que deve ser unificado n.º 3, da CRP). (cf. artigo 63.º, n.º 2, da CRP). Se existia um regime diferenciado de cálculo da pensão, A solidariedade sistémica, por definição, representa os nomeadamente quanto à taxa de substituição, isso é impu- valores fundamentais da igualdade e justiça na construção tado exclusivamente ao Estado, que sentiu a necessidade do sistema de segurança social. Mas da sua força regula- de assegurar de modo diverso a proteção na velhice e inva- dora não resulta que as eventuais diferenças existentes no lidez dos trabalhadores da Administração Pública. Aqui, o passado entre os regimes legais — e que ao tempo eram princípio da confiança torna-se particularmente relevante normais — devam ser combatidas ou “corrigidas” apenas em conexão com a autorresponsabilidade do Estado, pois em função das dificuldades de um desses regimes e com o aumento da previsão de confiança só pode ser imputado sacrifício exclusivo dos direitos já consolidados dos respe- ao próprio comportamento do legislador. Os beneficiários tivos beneficiários. A solução adequada ao sistema, que se 42 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 reconhece como justa, terá que ser referenciada à unidade dida conjuntural para resolução de problemas imediatos do sistema e não apenas a uma das suas parcelas. de equilíbrio e consolidação orçamental e não uma medida Na verdade, uma solução «isolada» e em contradição que vise a sustentabilidade financeira da Caixa. com o princípio da responsabilidade coletiva pelo sistema, 44 — Uma outra circunstância que afeta e limita des- não é uma solução adequada à unidade do sistema, nem é mesuradamente a medida de confiança que os pensionistas capaz de assegurar, só por si, a necessária equidade. É que têm na manutenção do montante da sua pensão mensal, não se pode obter uma solução globalmente justa através quando ponderada com os interesses visados pelas normas de um critério nominalmente igualitário, pois as diferenças questionadas, respeita ao modo como se pretende aplicar de regimes jurídicos existentes em determinado momento a redução de pensões. foram ditadas pelas necessidades que, em face das cir- O requerente argumenta que a transição de regimes cunstâncias existentes, o legislador sentiu dever proteger. acelera e consuma com efeitos imediatos (designada na A medida em causa traduz-se numa medida avulsa, doutrina por “one shot”) a convergência entre os dois sis- isolada, ad hoc, que se concretiza numa simples ablação temas, tendo como efeito um “encurtamento súbito” da abrupta do montante das pensões. Ela não se insere num projeção futura da vertente temporal da segurança jurídica contexto de reforma sistemática, não sendo enquadrada dos pensionistas, o qual reclama um juízo de proporciona- em medidas estruturais que se preocupem em assegurar, lidade que, à luz do critério da necessidade, recaia «sobre de forma transversal, o interesse da convergência a outros a exigência e a suficiência do direito que regule essa tran- níveis. É uma medida que não visa apreender o sistema sição e sobre o nível de onerosidade do sacrifício». de proteção social na sua globalidade, perspetivando-o No seu entender, será necessário verificar se a legitimi- apenas de forma unilateral através da preocupação de corte dade constitucional da redução e recálculo das pensões dos imediato nas pensões atribuídas pela CGA. atuais beneficiários não exigirá uma «norma de transição» Assim, a adoção da medida concreta não reveste um que imponha a redução de pensões de forma suave e pro- peso importante para efeitos da prossecução dos interesses gressiva que confira aos pensionistas “tempo” e “fatores públicos da sustentabilidade, do equilíbrio intergeracional circunstanciais” que lhes permitam ajustar o plano das e da convergência dos regimes de proteção social, já que suas vidas às novas imposições sacrificiais. esses interesses reclamam por reformas sustentáveis e dura- Nesta construção argumentativa, o princípio da prote- douras no tempo, e não por medidas abruptas e parcelares, ção da confiança projeta-se na exigência de disposições com efeitos também volatilizáveis. A prossecução destes transitórias que salvaguardem os direitos e expectativas interesses, pelo seu caráter estrutural, exige pois medidas jurídicas dos pensionistas da «brusca» alteração do regime pensadas num contexto global dos regimes de proteção jurídico vigente quanto ao cálculo da pensão. Como refere social. Ora, as medidas legislativas que visem atingir esses Gomes Canotilho «no plano do Direito Constitucional, o objetivos devem ser ponderadas e concebidas dentro do princípio da proteção da confiança justificará que o Tribu- próprio sistema como uma sua reforma estrutural, sob pena nal Constitucional controle a conformidade constitucional de não alcançarem os referidos desideratos e traduzirem- de uma lei, analisando se era ou não necessária e indis- -se apenas em reduções imediatas de despesa, que, face pensável uma disciplina transitória, ou se esta regulou, aos seus efeitos imediatos, pouco se adequarão a produzir de forma justa, adequada e proporcionada, os problemas efeitos de base. resultantes da conexão de efeitos jurídicos da lei nova a 43 — A natureza assistémica da medida legislativa de pressupostos — posições, relações, situações — anteriores redução do montante das pensões é ainda confirmada pela e subsistentes no momento da sua entrada em vigor (cf. Di- sua natureza dúbia. Por um lado, a “Exposição de Motivos” reito Constitucional …cit, pág. 263). justifica-a como sendo uma medida que pretende contri- O que o requerente questiona é se a aplicação imediata buir para a reforma do sistema; por outro lado, as normas das normas que impõem a redução e recálculo de pensões questionadas autointitulam-se temporárias, e são acompa- constitui a «justa medida» entre o sacrifício do direito a nhadas de medidas que, independentemente de serem ou um determinado valor de pensão e a vantagem por ela con- não alcançáveis, visam a sua vigência transitória. seguida para os invocados interesses da sustentabilidade e A chamada «cláusula de reversibilidade» enunciada nos da justiça intergeracional. n.os 6 e 7 do artigo 7.º Decreto n.º 187/XII parece justificar- É evidente que as normas questionadas introduzem uma -se no mesmo princípio em que assenta a justificação da súbita e inesperada diminuição do valor das pensões numa medida de redução de pensões. Nos termos dessas dis- situação jurídica que reclamava estabilidade. Mesmo que se posições, a cláusula é mobilizada quando em dois anos admitisse que os interesses públicos visados pelas normas consecutivos se verificar cumulativamente: (i) crescimento questionadas — a sustentabilidade financeira e o equilí- nominal anual do PIB igual ou superior a 3 %; (ii) saldo brio intergeracional — poderiam justificar a redução de orçamental não inferior a -0,5 % do PIB. A lógica da me- pensões, nos termos impostos pelas normas questionadas, dida parece ser o princípio da sustentabilidade financeira então as expectativas na manutenção daquela estabilidade do sistema previdencial público: a reversão da situação imporiam que a transição fosse feita com moderação, para económica-financeira que determina a redução da pensão, que os pensionistas tivessem tempo de ajustar os seus pro- transformará os atuais pensionistas em “credores priori- jetos de vida às novas regras. É que os destinatários dessas tários” do sistema, compensando o sacrifício entretanto normas são titulares de direitos com tutela reforçada, cujo sofrido. âmbito não pode ser restringido sem lhes dar um tempo Simplesmente, a reversão para a antiga taxa de substi- adequado para ajustarem os planos das suas vidas a medi- tuição está em contradição com o alegado caráter estrutural das com as quais legitimamente não contavam. da medida: no caso de eventual melhoria da situação eco- Quer dizer: mesmo medidas suscetíveis de satisfazer nómica, o Estado desconsidera inteiramente a relevância adequadamente os interesses públicos apontados exigiriam dos interesses que afirmou com a medida de redução de sempre, para uma justa conciliação com as expectativas dos pensões. Neste sentido, a redução de pensões é uma me- afetados, soluções gradualistas que atenuam o impacto das Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 43 medidas sacrificiais, pois a sua aplicação abrupta, repentina Em suma: a redução e recálculo do montante das pen- e de forma inesperada, ultrapassa a medida de sacrifício sões dos atuais beneficiários, com efeitos imediatos, é que o valor jurídico da confiança jurídica pode tolerar. Este uma medida que afeta desproporcionadamente o princípio aspeto é tanto mais de relevar quanto no passado todas as constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio reformas legislativas acolheram disposições transitórias do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º destinadas a consagrar os direitos em formação. da Constituição da República Portuguesa. Nesta ponderação, não pode deixar de pesar a circuns- tância dos fins a prosseguir — nos termos expostos na III. Decisão exposição de motivos — constituírem interesses económi- Atento o exposto, o Tribunal decide pronunciar-se pela cos de longo prazo que se confrontam com os interesses inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do imediatos legalmente protegidos dos pensionistas. É que, artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 187/ enquanto a ótica da sustentabilidade financeira da segu- XII, com base na violação do princípio da confiança, ínsito rança social é de médio e longo prazo, o direito à pensão no princípio do Estado de direito democrático consagrado vence-se todos os meses. Daí que, a diferente dimensão no artigo 2.º da CRP. temporal do fim a atingir e do meio utilizado, exija, de per si, disposições transitórias que harmonizem em justa Lisboa, 19 de dezembro de 2013. — Lino Rodrigues medida o sacrifício imposto com a redução da pensão e o Ribeiro — Carlos Fernandes Cadilha — Ana Guerra Mar- benefício por ela prosseguido. tins — Pedro Machete — Maria João Antunes — Maria No juízo de ponderação que é imposto pela proteção da de Fátima Mata-Mouros (com declaração) — José da confiança, onde se confronta e valora a condição de pensio- Cunha Barbosa — Catarina Sarmento e Castro — Ma- nista, em princípio, sem possibilidade ou impossibilidade ria José Rangel de Mesquita (com declaração) — João de regressar a uma vida ativa que permita recuperar o que Cura Mariano — Fernando Vaz Ventura — Maria Lúcia lhe é retirado, com os referidos interesses públicos, que Amaral — Joaquim de Sousa Ribeiro. podem ser satisfeitos no horizonte mais alargado, a solução justa à luz do princípio da proporcionalidade imporia tam- Declaração de voto bém que a implementação da medida se fizesse de forma 1 — Votámos a inconstitucionalidade das normas con- gradual e diferida no tempo. Aplicá-la de uma só vez, seria tidas nas alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do ultrapassar, de forma excessiva, a medida de sacrifício que Decreto n.º 187/XII mas com alcance e fundamento dife- a natureza do direito à pensão poderá admitir. rente do adotado no Acórdão. 45 — Por tudo o exposto, é de concluir que a violação 1.1 — Não acompanhamos o Acórdão quanto ao alcance das expectativas em causa — especialmente relevantes, da pronúncia de inconstitucionalidade, desde logo porque atento o facto de assentarem em pensões já em pagamento, divergimos da utilização, no caso, do princípio da tutela e atento ainda o universo de pessoas abrangidas —, só se da confiança como parâmetro determinante de controlo, justificaria eventualmente no contexto de uma reforma sem uma análise autónoma centrada no princípio da pro- estrutural que integrasse de forma abrangente a ponderação porcionalidade. de vários fatores. Só semelhante reforma poderia, eventual- As normas em causa alteram, por redução ou recálculo, mente, justificar uma alteração nos montantes das pensões pensões de aposentação, de reforma e de invalidez, bem a pagamento, por ser acompanhada por outras medidas como de sobrevivência, atribuídas pela Caixa Geral de que procedessem a reequilíbrios noutros domínios. Uma Aposentações, I. P., (CGA) fixando um limiar a partir do medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante qual se prevê a sua aplicação: o valor mensal ilíquido su- de pensões a pagamento teria de ser uma medida tal que perior a € 600. É nosso entendimento que aquelas normas encontrasse um forte apoio numa solução sistémica, estru- apenas são inconstitucionais na parte em que atingem tural, destinada efetivamente a atingir os três desideratos valores que, num juízo de normalidade, são integralmente acima explanados: sustentabilidade do sistema público alocados para fazer face a despesas obrigatórias e impres- de pensões, igualdade proporcional, e solidariedade entre cindíveis à satisfação das normais necessidades e compro- gerações. missos do pensionista — ultrapassando a medida razoável Com efeito, o questionamento dos direitos à pensão do sacrifício que pode ser exigido a estes cidadãos e atin- já constituídos na ótica da sustentabilidade do sistema gindo excessivamente os mais desfavorecidos. público de pensões no seu todo e da justiça intergeracio- Atendendo aos seus efeitos sobre os pensionistas que nal não se opõe à redução das pensões. Tais interesses auferem pensões menos elevadas, as normas em causa públicos poderão justificar uma revisão dos valores de afiguram-se desproporcionadas (desrazoáveis), na sua pensões já atribuídas, visto que se conexionam com a dimensão subjetiva. alteração de circunstâncias — demográficas, económicas Nestes termos, sendo a fixação deste limiar desrazoável e financeiras — que transcendem as diferenças de regime e tendo em conta a configuração global das normas que entre os dois sistemas públicos de pensões existentes. Mas, determina a sua aplicação em bloco a pensões atribuídas, também por isso, os critérios de revisão a observar terão a nossa pronúncia sobre a inconstitucionalidade não pode de efetivamente visar recolocar num plano de igualdade deixar de abranger a totalidade das normas em causa. Se todos os beneficiários dos dois sistemas, só desse modo se as normas tivessem outra estrutura formal, o juízo poderia assegurando o respeito pela justiça intrageracional. Nessas ser diferente. circunstâncias, será o sistema e seus valores, designada- 1.2 — Não acompanhamos também a fundamentação mente a garantia da sua sustentabilidade e a sua equidade do Acórdão quanto à aplicação do princípio da tutela da interna, a conferir sentido aos sacrifícios impostos aos confiança, especificamente no que respeita à identificação respetivos beneficiários, desse modo justificando-os e ali feita do interesse público invocado pelo legislador e à legitimando-os à luz do princípio da tutela da confiança. conclusão alcançada. 44 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 2 — Num contexto de grave crise financeira assume pensão, nos termos fixados por lei, e ao seu direito à segu- particular acuidade a insustentabilidade do sistema público rança económica — relevância hoje também expressa no de pensões, de natureza contributiva, tendo em conta a artigo 25.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União insuficiência de meios financeiros necessários ao paga- Europeia (CDFUE) na parte em que prevê o direito das mento das atuais e futuras pensões, sendo já uma certeza pessoas idosas a uma «existência condigna e indepen- que os futuros pensionistas não poderão auferir os valores dente» (na terminologia da CDFUE). De igual modo a CRP processados nas atuais pensões. Neste contexto cabe ao confere relevância constitucional à proteção das pessoas Estado, em especial ao Estado-legislador, enquanto garante na situação de falta de capacidade para o trabalho (cf. ar- de um sistema de segurança social unificado, encontrar tigo 63.º, n.º 3, da CRP) — e, podendo haver coincidência uma solução para o problema, que dependerá de uma op- de situações, também à proteção das pessoas portadoras ção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios que de deficiência (cf. artigo 71.º, n.º 1, da CRP), esta última pertence primariamente ao legislador democraticamente reiterada em catálogos de direitos transnacionais (cf. ar- legitimado. tigo 26.º da CDFUE). Sendo assim, a questão essencial que se coloca ao juiz Além disso, a qualidade de idoso e de portador de in- na apreciação da conformidade constitucional da solução validez implica, em regra, limitações e necessidades es- normativa é a de saber se as implicações financeiras invo- pecíficas inerentes a tal qualidade. cadas pelo legislador são suficientemente relevantes para Por um lado, em virtude dessa qualidade — de idoso justificar uma opção legislativa definidora de prioridades ou de portador de invalidez —, a expectativa de retomar o na distribuição dos recursos que, por serem escassos, pode exercício de uma atividade profissional passível de gerar afetar direitos individuais. rendimento a partir de outras fontes afigura-se reduzida Na apreciação da conformidade constitucional de uma ou inexistente quer por força das limitações, nomeada- tal opção político-legislativa, cabe ao juiz, no respeito mente físicas inerentes à evolução da idade ou ao tipo de dos limites funcionais ditados pelo princípio da separa- invalidez, quer por força das características do mercado ção de poderes, analisar se a fundamentação seguida pelo de trabalho, público ou privado, que tenderá para a sua legislador na definição de prioridades merece censura renovação em termos etários. jurídico-constitucional. Por outro lado, a qualidade de idoso, tal como a de 3 — Nesse âmbito, apesar de se perceber a convocação portador de invalidez, implicam limitações decorrentes da pelo Acórdão do princípio da tutela da confiança — na evolução da idade e do tipo de invalidez que determinou o medida em que este princípio encontra uma vocação natural direito à pensão. Ambas as situações — pela natureza das em sede de alterações legislativas, em geral, e do regime coisas ou em virtude da situação de invalidez — tendem jurídico aplicável a pensões, em particular, e que foi este a implicar uma menor autonomia e uma maior depen- um dos parâmetros invocados no pedido — não se acom- dência de terceiros no desempenho das rotinas diárias panha a ausência de valoração das normas em causa à luz e na vivência em geral — no segundo caso diretamente de outros princípios constitucionais convocáveis, como o proporcionais ao tipo de invalidez verificado. E aquelas princípio da proporcionalidade. Este é um teste autónomo qualidades implicam também necessidades específicas, que deve ser aplicado autonomamente também no âmbito decorrentes em regra da evolução do estado geral, físico e do direito da segurança social. psíquico, próprio da idade e do tipo de invalidez verificado 4 — Em nosso entender as normas sindicadas são in- e, ainda, em especial, de uma deterioração do estado de constitucionais na parte em que fixam o limiar inferior da saúde própria da evolução etária, agravada muitas vezes aplicação das medidas de alteração das pensões abrangidas, por patologias várias, e das características próprias de cada por redução ou recálculo, no valor de € 600. situação de invalidez que se traduzem também numa maior No percurso que nos leva a esta conclusão, afiguram-se dependência, muitas vezes total, de terceiros. relevantes os seguintes aspetos. Tais limitações e necessidades específicas, por força da 4.1 — Em termos gerais, a qualidade dos destinatários menor autonomia (ou sua ausência) e correlativa maior (ou das medidas — a qualidade de pensionista e titular do mesmo total) dependência do auxílio de terceiros, corres- direito a uma pensão de aposentação, de reforma, de in- ponderão, em regra, a um conjunto de despesas — para validez ou de sobrevivência, atribuída pela CGA. além das despesas inerentes às necessidades básicas de 4.1.1 — No que respeita aos titulares do direito a uma subsistência (alimentação ou habitação) — acrescidas e pensão de aposentação ou de reforma e de invalidez releva, constantes com impacto significativo no rendimento com em geral, o facto de o rendimento de pensões constituir origem na pensão — entre as quais avultam as despesas um rendimento substitutivo do rendimento do trabalho com a saúde, a assistência médica e medicamentosa, o atribuído na eventualidade de velhice ou de invalidez. acompanhamento por terceiros e com os lares cujo custo Desde logo a qualidade de idoso que, em regra, coin- médio, admite-se, será em regra superior ao valor das cide com a de aposentado ou reformado, bem como a pensões menos elevadas. Tome-se por padrão, a título indi- de portador de invalidez, convocam uma especial ne- cativo, o «valor de referência» (utente/mês), para efeitos de cessidade de proteção quer por força da particular rele- «comparticipação familiar em lar de idosos», estabelecido vância constitucional conferida à proteção na velhice e nos sucessivos Protocolos de Cooperação (disponíveis em das pessoas idosas — reiterada em catálogos de direitos http://novo.cnis.pt) celebrados entre o Ministério do Traba- transnacionais — e na incapacidade para o trabalho, quer lho e da Solidariedade Social e a Confederação Nacional pelas limitações e necessidades específicas inerentes a das Instituições de Solidariedade (relativos a 2008, 2009 tais qualidades. e 2010) bem como o «valor de referência» (utente/mês) A Constituição da República Portuguesa (CRP), além de para efeitos de «comparticipação familiar em estrutura impor a proteção na velhice (cf. artigo 63.º, n.º 3), confere, residencial para pessoas idosas» estabelecido no Proto- no seu artigo 72.º, particular relevância aos idosos que, colo de Cooperação entre aquele Ministério e a União das naquela eventualidade, adquirem o direito prestacional à Misericórdias Portuguesas, a Confederação Nacional das Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 45 Instituições de Solidariedade e a União das Mutualidades anual média de um agregado (sem crianças dependentes) Portuguesas (2013-2014): € 756,11 em 2008, € 775,77 em composto por 1 adulto idoso cifra-se em € 9.379 — a que 2009, € 869,91 em 2010 (cláusulas 8.ª, n.º 4) e € 938,43 em corresponde uma despesa média mensal de € 781,58, em 2013 (cláusula 9.ª, n.º 4) — valores de referência em muito muito (cerca de 30 %) superior ao limite regra de aplicação (cerca de 26 %, 29,2 %, 44,9 % e 56,4 %, respetivamente) das medidas em causa e também superior ao valor mensal superiores ao limiar regra de aplicação das medidas de de referência para a determinação do mínimo de existência redução de pensões em causa. em termos de rendimento líquido de imposto previsto no 4.1.2 — No que respeita aos titulares do direito a uma artigo 70.º, n.º 1 do Código do Imposto sobre o Rendimento pensão de sobrevivência releva, em geral, o facto de o ren- das Pessoas Singulares. dimento de pensões constituir um rendimento parcialmente A diminuição do rendimento disponível no que respeita substitutivo do rendimento do trabalho, na eventualidade aos titulares de pensões menos elevadas pode, pois, impli- de morte do seu titular e subscritor, atribuído a elementos car a afetação das práticas vivenciais e dos compromissos do respetivo agregado familiar (os herdeiros hábeis). Tam- assumidos que garantam a sua segurança económica e a sua bém em situações regra, a qualidade de herdeiro sobrevivo existência com independência em razão das suas necessi- que determinou o recebimento da prestação social em dades específicas. Além do mais, pode pôr em risco a sua causa (pensão de sobrevivência) convoca uma especial autonomia financeira e, por essa via, a sua dignidade — na necessidade de proteção, por força da relevância constitu- medida em que a alteração da sua situação económica, por cional conferida à proteção das pessoas no caso de viuvez via da redução de uma pensão de valor menos elevado, e orfandade (cf. artigo 63.º, n.º 3, da CRP). Acresce que determine a dependência, ou uma dependência acrescida, a qualidade de (herdeiro hábil) sobrevivo pode convocar de terceiros e da componente assistencial do sistema de uma especial necessidade de proteção do agregado fami- segurança social, bem como a diminuição da possibilidade liar do subscritor falecido, mormente nos casos em que de levar uma «existência condigna e independente» (na o rendimento do trabalho deste constitua a principal ou terminologia da CFDUE) que, indo além do limiar da mesmo a única fonte de rendimento do agregado familiar mera subsistência, seja compatível com, e permita, um e não existam, de imediato, alternativas que permitam aos mínimo de satisfação de um conjunto de direitos inerentes beneficiários da pensão de sobrevivência colmatar a perda à pessoa humana. de rendimento decorrente da morte do subscritor — em Ora, considerando a intensidade das consequências das especial em razão da idade avançada do cônjuge sobrevivo medidas consagradas pelas normas sob apreciação na esfera e da idade escolar dos descendentes. pessoal dos pensionistas pelas mesmas afetados, inevitável 4.2 — As medidas constantes das normas das alíneas a) será, portanto, concluir pela sua falta de razoabilidade, por a d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII, por opera- excederem o que é tolerável no respeito da liberdade e rem a redução ou recálculo, consoante o caso, das diversas autonomia individuais garantidas num Estado de Direito. pensões abrangidas, têm por efeito imediato a redução do Mesmo admitindo a relevância dos interesses invocados montante da pensão já atribuída e, assim, a afetação do pelo legislador, globalmente considerados e a justificação direito ao recebimento de uma pensão de reforma, aposen- por aquele apresentada de que a redução em 10 % (ou o tação, invalidez ou sobrevivência e a correlativa redução recálculo) do valor das pensões abrangidas corresponde do rendimento auferido para fazer face ao conjunto de prá- à percentagem mínima da “diferença” entre o valor das ticas vivenciais comuns e necessidades específicas de cada pensões atribuídas pelo regime da segurança social face uma das categorias de pensionistas visados pelas medidas. ao valor das pensões atribuídas pela CGA — o que permi- Ora, no que respeita ao universo dos pensionistas afeta- tiria aceitar a proporcionalidade das medidas, num mero dos pelas medidas constantes daquelas alíneas a) a d) que controlo objetivo de relação meio-fim —, a convocação auferem pensões menos elevadas, as medidas em causa de uma dimensão aberta a razões atinentes à subjetivi- não podem deixar de gerar um impacto significativo sobre dade dos visados conduz-nos necessariamente a um juízo a capacidade financeira de o respetivo titular fazer face à de desproporção por excesso de sacrifício imposto aos subsistência, a práticas vivenciais compatíveis com uma pensionistas afetados. É excessivo pedir a quem aufere «existência condigna e independente» (na terminologia da pensões de valores integralmente consumidos na satis- CDFUE), com uma vida autónoma pós-laboral, bem como fação das necessidades comuns a uma vivência normal, a encargos e compromissos assumidos em razão das suas que contribua para o financiamento da sustentabilidade de limitações e necessidades específicas. uma das componentes do sistema público de pensões e, Afigura-se razoável supor que o segmento de pensio- nessa medida, para o financiamento de pensões de outros. nistas cujas pensões, por serem menos elevadas, é afetado 4.3 — Acresce referir que ainda que se possa admitir pelas medidas em causa não dispõe de rendimento disponí- que o valor da percentagem, em absoluto, da redução do vel ou dispõe de um rendimento disponível muito diminuto montante das pensões que as medidas preveem (10 %, capaz de absorver ou fazer face à diminuição de rendimento pelos motivos referidos) não se afigura muito elevado, que as medidas necessariamente implicam, por todo ou o quer os elementos de direito comparado apresentados essencial do montante das pensões ser alocado à satisfação pelo proponente das normas, quer a versão originária do de necessidades básicas inerentes à existência e a compro- Memorando de entendimento sobre as condicionalidades missos básicos que concorram para essa existência, como de política económica (datado de maio de 2011) no que o custo da habitação, da alimentação, dos transportes e, em respeita à redução de pensões, apontam para patamares de particular, da saúde, incluindo as despesas com lares — e aplicação das medidas em causa superiores. porventura de outros custos derivados de outros direitos Com efeito, naquele Memorando, o n.º 1.11., ainda que fundamentais — e de necessidades específicas em razão no âmbito da Política Orçamental, previa uma medida de da sua qualidade. Com efeito, e de acordo com os dados do redução de pensões, mas apenas «acima de 1.500 euros» e Inquérito às Despesas das Famílias 2010/2011 elaborado nos moldes aplicáveis à redução das remunerações do setor pelo INE (disponível em http://www.ine.pt) a despesa total público. Além disso, dos elementos de direito comparado 46 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 apresentados pelo proponente da norma, com origem em expectativa pelo princípio da tutela da confiança depende documentos da União Europeia e do Governo da Irlanda, de um juízo de ponderação de interesses contrapostos. decorre que no caso da Grécia as medidas de redução de As expectativas dos particulares na continuidade do re- pensões mais exigentes (2013) deixam intocadas as pen- gime legal vigente devem ser ponderadas face às razões sões de valor inferior a € 1000 /mês e, no caso da Irlanda, de interesse público que justificam a sua não continuidade. as medidas de redução de pensões pagas aos funcionários 5.2 — De acordo com a exposição de motivos da Pro- públicos apenas se aplicam a pensões mensais superiores posta de Lei n.º 171/XII, são os seguintes os fins das me- a € 1000. didas legislativas previstas no Decreto n.º 187/XII: E mesmo a consagração de medidas protetoras da idade (i) Contribuir para a sustentabilidade financeira do sis- (cf. alíneas d) e e) do n.º 2 do artigo 7.º) — por via da tema previdencial público de pensões, aproximando o valor isenção da redução das pensões em causa atribuídas pela das prestações que assegura ao valor das contribuições CGA de valor mensal ilíquido superior a € 600 em razão que recebe. de patamares mínimos crescentes em razão da idade dos (ii) Promover a justiça social, a equidade contributiva beneficiários (75, 80, 85 e 90 anos) — não se afiguram e a solidariedade intergeracional, através do aprofunda- suficientes para inverter o juízo de excesso ou irrazoabi- mento da convergência do regime da CGA com o sistema lidade já que a idade mínima que determina a elevação do previdencial do regime geral, aproximando as respetivas patamar regra de aplicação das medidas é significativa- regras de formação das pensões e operando um reequi- mente elevada e, mesmo assim, os patamares de isenção líbrio relativo entre o esforço contributivo exigido aos menos elevados são em regra inferiores ou muito próximos trabalhadores passados e atuais e os benefícios atribuídos daqueles patamares de aplicação das medidas, previstos aos pensionistas atuais e futuros. no direito comparado. (iii) Correlativamente, constituir também um contributo 4.4 — Assim, as medidas em causa de redução ou recál- para o equilíbrio das contas públicas através da redução culo de pensões atribuídas pela CGA, no que respeita ao da despesa com pensões num quadro de consolidação segmento afetado pela definição de um limiar de aplicação orçamental sustentada e de compromissos assumidos no que corresponde a um valor de pensão relativamente baixo âmbito do Programa de Assistência Económica e Finan- (€ 600) — o segmento dos titulares de rendimentos de ceira, ainda em curso. pensões menos elevados — afigura-se representar, face aos fins de interesse público visados (e explicitados pelo É nosso entendimento que nenhum destes fins pode ser proponente da norma quer na Exposição de Motivos da visto como um objetivo isolado, independente dos demais, proposta quer nos vários documentos adicionais apre- obedecendo a sua prossecução a um sentido global e de sentados) a ponderar, e na sua dimensão subjetiva, um conjunto: garantir a capacidade de financiamento susten- sacrifício, de intensidade significativamente acrescida, tado por parte do Estado do sistema público de pensões que ultrapassando os limites do princípio da proporcio- (abrangendo, ainda, a CGA), através da implementação de nalidade, se afigura excessivo (desrazoável) no quadro de critérios de equidade na afetação e distribuição de recursos um segmento de pensionistas afetados que, por ser mais escassos. Esta meta global, além de revelar uma tendencial carecido de proteção, convoca com maior acuidade o valor vocação estrutural, não pode deixar de ser considerada da solidariedade. um interesse público relevante. Por seu lado, o modelo Pelo exposto, e atenta a dimensão subjetiva das me- em concreto de configuração da concretização legal deste didas em causa no que respeita à intensidade do esforço, objetivo, no seio da reforma estrutural visada, constitui que excede a medida razoável do sacrifício, exigido aos competência que se integra já na liberdade de conformação pensionistas que auferem rendimentos de pensões menos do legislador democrático. elevados, mostra-se desrespeitado o princípio da propor- 5.3 — No âmbito do presente processo de fiscalização, cionalidade ínsito no artigo 2.º da Constituição, pelo que foram juntos aos autos diversos documentos — alguns de nos pronunciámos no sentido da inconstitucionalidade das natureza técnica, outros de natureza não técnica. São de normas das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do atender os documentos que incluem análises de natureza Decreto n.º 187/XII. técnica como, em especial: i) a “Análise comparada da Tendo em conta a configuração das normas sindicadas, evolução dos regimes da CGA e SS ao longo do tempo” este juízo de inconstitucionalidade, apesar de dirigido tão- [com a descrição de 35 grupos de regimes especiais da -só a parte dos respetivos conteúdos normativos, não pode, CGA e apresentação de 84 exemplos de aplicação das re- todavia, deixar de as comprometer na íntegra. gras aos dois regimes (CGA e RGSS) onde se elencam 5 — Importa todavia ponderar ainda se as normas res- os vários regimes de cálculo da pensão que vigoram na peitam outros limites impostos num Estado de Direito, CGA e na SS desde 1973 evidenciando a disparidade das em especial, por constituir o parâmetro de invalidade das respetivas fórmulas de cálculo (pp. 29 e ss.) e se conclui, normas de acordo com a fundamentação do Acórdão, o nomeadamente, que «as pensões atualmente em pagamento princípio da proteção da confiança. são as que traduzem as historicamente mais elevadas taxas 5.1 — Na nossa ponderação, no quadro do princípio de substituição quando quem as recebeu suportou as mais da tutela da confiança, acompanhamos o Acórdão apenas baixas taxas de quotização» (p. 50) a confirmar o «esforço quanto ao juízo da existência de uma expectativa legítima, contributivo desigual realizado no passado pelos atuais pen- e digna de especial tutela, por parte dos cidadãos, na con- sionistas e no presente pelos atuais subscritores» (p. 49)]; tinuidade de perceção de um determinado montante de ii) o “Relatório de Avaliação Atuarial do regime de pensões pensão, no âmbito do direito à segurança social, com base da Caixa Geral de Aposentações — Formulação Atual e em comportamentos encetados pelo Estado, tendo estes Impacto das Medidas Legislativas” [em especial o seu n.º 5 cidadãos feito planos de vida assentes nessa continuidade. “Projeções sobre a sustentabilidade financeira da CGA”, Reconhecido que estamos perante uma expectativa realizadas em três cenários (o cenário base ou do modelo legítima, merecedora de tutela, a efetiva proteção dessa atual; o cenário teórico de reabertura virtual retroativa do Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 47 regime a novas inscrições desde 2006 e o cenário incor- documentos juntos, não se podem considerar as normas em porando as medidas legislativas recentemente propostas causa como totalmente desenquadradas de uma reforma e em avaliação), e respetivos anexos (n.º 6)]. Relevantes estrutural (ou, pelo menos, tendencialmente estrutural) afiguram-se também os dados de direito comparado forne- enunciada ou desadequadas a prosseguir os interesses cidos, como a “Análise comparativa das medidas dirigidas públicos de especial relevo enunciados, considerados no à Administração Pública na Grécia, Irlanda e Espanha” ou seu todo. o documento “Pensions at a Glance 2013 — OECD and No juízo de ponderação que deve ser feito entre as ex- G20 indicators”, entre outros. pectativas legítimas dos particulares e o interesse público Apesar de nenhum destes elementos informativos ter global invocado, assume particular importância a pre- sido sujeito a contraditório, nem por isso eles devem ser mência da adoção de medidas estruturais para viabilizar, ignorados, em especial nos segmentos que traduzem es- a prazo, a sustentabilidade do sistema público de pensões tudos técnicos, levando, todavia, em consideração que no seu todo (onde ainda se integra a CGA). as conclusões alcançadas, em especial no que respeita à Neste balanceamento, a importância relativa do “bem avaliação atuarial, são função dos pressupostos definidos comum” (traduzido na garantia da sustentabilidade finan- a priori. A posição constitucional do poder jurisdicional ceira do sistema público de pensões) prosseguido pelas exige ao juiz um dever acrescido de ponderação quando medidas legislativas em análise faz prevalecer o interesse sindica opções político-legislativas baseadas em conclu- público mesmo sobre um investimento de confiança acres- sões tecnicamente fundadas. Esta ponderação é dificultada cido na manutenção do regime, como aquele que é ditado pela natureza urgente da fiscalização preventiva. pela circunstância de se ser titular de direitos adquiridos 5.4 — Antes do mais, cumpre precisar que, de acordo (direitos já constituídos mas não vencidos). A compressão com o proponente das normas, as medidas legislativas destes não se apresenta como excessiva (não esquecendo o em apreciação não visam a igualação entre as pensões nosso juízo de desproporcionalidade parcial das medidas, atribuídas pela CGA e as atribuídas pelo regime geral, tendo em conta o seu limiar, cf. n.º 4). Por um lado, tendo antes visam diminuir as diferenças identificadas entre os em conta que só vale para o futuro (ressalvando os efeitos dois regimes. já vencidos). Por outro lado, porque o sistema português A circunstância de a redução se dirigir apenas aos pen- de segurança social, em particular na sua componente sionistas da CGA tem como fundamento invocado pelo contributiva e, mais especificamente, previdencial, é um legislador, partindo da diversidade de regimes existentes, sistema que repousa numa lógica de repartição e não numa as conclusões, alcançadas com base em cálculos técnicos racionalidade de capitalização individual, não existindo (a partir de 84 casos reais), cujos resultados “demonstram, vinculação a um princípio contratualista. O valor da pensão quando analisados numa perspetiva global (única acon- não representa, assim, o retorno das contribuições pagas selhável), que a disparidade do grau de benefícios entre no passado. o regime da CGA e o da SS a favor do primeiro, é real, A lógica ou a racionalidade sistémica é, portanto, de tendo variado ao longo do tempo, situando-se quase sempre repartição e não de capitalização. Ora, o critério de repar- acima dos 10 %” (“Análise Comparada da Evolução dos tição assenta num princípio de solidariedade, que convoca Regimes da CGA e SS ao longo do tempo”, cit. acima, a responsabilidade coletiva na realização das finalidades p. 43). Trata-se, portanto, tão-só de um contributo para do sistema. A contribuição do conjunto de pensionistas da aproximação das realidades, repercutindo o seu efeito na CGA abrangidos pelas medidas para assegurar a sustenta- diminuição sustentada do défice do Orçamento de Estado. bilidade do sistema de pensões ainda encontra, pois, justifi- Ora, na opção legislativa em análise, pretende-se atenuar cação no princípio da solidariedade intra e intergeracional o impacto dos tratamentos diferenciados passados (justifi- que também deve ser tido em conta neste âmbito. O sistema cados com fundamento em escolhas legislativas legítimas público de pensões assenta numa ideia de solidariedade e ao tempo em que foram aprovadas) sobre as necessidades igualdade social. E esta solidariedade conforma a afetação de financiamento do sistema público de pensões e o Or- dos recursos. Determinante afigura-se, o imperativo de çamento de Estado, afetando exclusivamente os direitos garantir a sustentabilidade e solvabilidade do sistema de dos beneficiários resultantes daquelas escolhas. A medida segurança social (relacionado com a capacidade do Estado da diferença, enquanto globalmente considerada, não se o financiar, de forma sustentada) e que é condição da sua afigura excessiva. subsistência. O critério dessa diferença indicado pelo legislador, Quando a medida legislativa é ditada por razões fun- mesmo que seja apenas o «possível», em especial, como damentadas de imperioso e premente interesse público, o este alega, por falta de elementos quanto ao histórico de interesse individual na manutenção do regime legal não registo de remunerações dos subscritores da CGA inscritos pode deixar de ceder diante do interesse do Estado em até 31 de agosto de 1993 relativos às pensões, não incide alterá-lo. Neste caso, o legislador deve atuar, em nome sobre os que não têm a sua pensão calculada de acordo da sua incumbência constitucional de garante da susten- com aquelas regras. tabilidade do sistema (artigo 63.º, n.º 2, da Constituição), 5.5 — Além disto, contrariamente ao que decorre da procurando uma distribuição equitativa dos recursos dis- fundamentação do Acórdão, entendemos que da leitura poníveis. — Maria de Fátima Mata-Mouros — Maria José global e geral da exposição de motivos e do conjunto de Rangel de Mesquita. 48 Diário da República, 1.ª série — N.º 4 — 7 de janeiro de 2014 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações Oficiais, Marketing e Vendas, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa