Diário da República n.º 179

I SÉRIE Terça-feira, 17 de setembro de 2013 Número 179 ÍNDICE Assembleia da República Resolução da Assembleia da República n.º 139/2013: Deslocação do Presidente da República à Suécia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5864 Tribunal Constitucional Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013: Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII (regime de requalificação de trabalhadores em funções públicas), enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma; pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 4.º, bem como da norma prevista alínea b) do artigo 47.º do mesmo Decreto n.º 177/XII, na parte em que revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e na medida em que impõem, conjugadamente, a aplicação do n.º 2 do artigo 4.º do mesmo Decreto aos trabalhadores em funções públicas com nomeação definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei . . . . . . . 5864 5864 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA jetiva seja aplicável tanto aos trabalhadores do regime geral como aos trabalhadores do setor público, tendo, Resolução da Assembleia da República n.º 139/2013 a título de exemplo, a Lei n.º 12-A/2008 consagrado essa possibilidade para os trabalhadores com contrato Deslocação do Presidente da República à Suécia de trabalho em funções públicas admitidos após a sua entrada em vigor. A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea b) do artigo 163.º e do n.º 5 do artigo 166.º da 3.º Constituição, dar assentimento à deslocação de S. Ex.ª o Presidente da República, em Visita de Estado à Suécia, A mesma jurisprudência reconhece a especificidade entre os dias 1 e 3 do próximo mês de outubro. do estatuto de empregabilidade da função pública, as- sente numa relação “entre um particular e o Estado” Aprovada em 11 de setembro de 2013. adstrita à “satisfação das necessidades de pessoal da A Presidente da Assembleia da República, Maria da Administração para prossecução do interesse público” Assunção A. Esteves. (Ac. 683/99), mas admite que “[...] causas objetivas ligadas à reestruturação [...] dos serviços e organismos públicos podem levar à compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos sem que daí resulte forço- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL samente violada a segurança no emprego protegida constitucionalmente” (Ac. 285/92). Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013 4.º Processo n.º 754/13 Reconhecendo a consagração de “uma reserva cons- Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: titucional em favor do estatuto específico da função I — Relatório pública (Ac 154/2010), o Tribunal Constitucional não extrai desse estatuto um qualquer carácter absoluto do 1. O Presidente da República requereu, nos termos do direito do trabalhador ao lugar, destacando que: n.º 1 do artigo 278.º da Constituição, bem como do n.º 1 do artigo 51.º e do n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de a) “[...] a nossa Constituição não afirma qualquer 15 de novembro, da Lei de Organização, Funcionamento garantia de vitalicidade do vínculo laboral da Função e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), a apreciação Pública (Ac. 4/2003); preventiva da constitucionalidade das seguintes normas do b) “[...] o regime de vínculos, remunerações e car- Decreto n.º 177/XII da Assembleia da República: reiras da Administração Pública poderá restringir a segurança do emprego público em vista da quali- “a) A norma constante do n.º 2 do artigo 18.º, em dade da atividade administrativa pública. [...] (Ac. conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do n.º 154/2010). disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma; b) A norma prevista no n.º 1 do artigo 4.º e a norma 5.º contida [n]a alínea b) do artigo 47.º do diploma, en- quanto conjugada com a primeira e na parte em que Sem embargo, os pressupostos da cessação do vín- revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de culo laboral dos trabalhadores em funções públicas, 27 de fevereiro, na medida em que tornam aplicáveis fundados em razões objetivas, devem estar constitucio- as normas do artigo 4.º, com relevo para as que foram nalmente justificados à luz do conceito de “justa causa” sindicadas na alínea anterior, aos funcionários públicos de despedimento, enunciado no artigo 53.º da CRP e, com nomeação definitiva ao tempo de entrada em vigor na sua qualidade de restrições ao direito à segurança desta última lei”. no emprego, devem submeter-se ao princípio do carác- ter “restritivo das restrições” de direitos, liberdades e O pedido do Presidente da República é do seguinte teor: garantias dos trabalhadores, extraído dos n.os 2 e 3 do “[...] artigo 18.º da CRP. I. Da inobservância do critério da justa causa na ces- 6.º sação do vínculo laboral Três razões de ordem objetiva passíveis de virem a 1.º justificar a cessação do vínculo laboral, enunciadas na segunda, terceira e quarta partes do n.º 2 do artigo 4.º O Decreto em exame alarga os motivos de cessação do Decreto, radicam em fórmulas indeterminadas que do vínculo laboral dos trabalhadores em funções públi- intentam habilitar, sem que estejam necessariamente cas, com fundamento em razões objetivas. reunidas garantias de precisão e certeza normativas, bem como de salvaguarda do devido processo, a colocação 2.º unilateral de trabalhadores em funções públicas numa De acordo com o sentido da evolução registada na lei “situação de requalificação”, da qual pode resultar, nos e na jurisprudência constitucional, resulta ser admissível termos do n.º 2 do artigo 18.º, a cessação do contrato de que o conceito de justa causa na cessação do contrato trabalho para aqueles que não reiniciem funções após o de trabalho com fundamento em razões de ordem ob- termo dessa situação. Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5865 7.º (o não reinício do trabalhador em funções transcorridos doze meses) são desacompanhados de critérios “obje- Tal parece ser o caso do motivo atinente à “redução tivos” e “seguros” (Ac. n.º 117/2001) que permitam de orçamento do órgão ou serviço decorrente da di- aos tribunais controlar a legalidade das condutas da minuição das transferências do Estado ou de receitas Administração que conduzam ao despedimento, ge- próprias” (segunda parte do n.º 2 do artigo 4.º), o qual rando um défice garantístico lesivo do princípio da exibe dificuldades de enquadramento no conceito de “justa causa” na cessação do vínculo e de harmonia proporcionalidade. com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito à segurança no emprego, dado que: 8.º a) A cessação da relação de emprego de um traba- Por maioria de razão, a mesma ordem de argumen- lhador não pode depender, à luz do artigo 53.º da CRP, tos permite questionar nas terceira e quarta partes da de eventos tão imponderáveis, ocasionais e fortuitos, norma do n.º 2 do art. 4.º, a relação de cabimento no como o facto de a unidade orgânica onde labora sofrer conceito de justa causa dos dois motivos de cessação uma contração orçamental num certo e determinado do vínculo laboral, radicados nas fórmulas indetermi- ano, associado a uma simples ausência de decisão da nadas da “necessidade de requalificação dos respetivos Administração em reafectá-lo a outros serviços, volvido trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou o período de 12 meses em que é colocado em situação objetivos definidos” e “de cumprimento da estratégia de requalificação; estabelecida” quando associadas à ausência de reinício b) A relação sistemática de factos, atos e virtuais de funções do trabalhador em requalificação, volvido o omissões que predicam a cessação do vínculo laboral prazo de 12 meses, dado que: nos termos das normas impugnadas permite ao Estado a) As “atribuições ou objetivos definidos” e a “es- dispor dos seus funcionários e dispensá-los com um tratégia estabelecida”, relativamente aos quais os grau de liberdade que, de acordo com a jurisprudência trabalhadores se deveriam adequar não são critérios constitucional (Ac. n.º 117/2001), é dificilmente com- suficientemente explícitos e determinados para nor- patível com o conceito de justa causa, o qual exclui des- tearem a discricionariedade da Administração num pedimentos sustentados em motivações injustificadas, processo de requalificação dos mesmos trabalhadores, potencialmente arbitrárias e carentes de precisão; do qual pode resultar a cessação do respetivo contrato c) Parece existir, à luz do princípio da proporciona- de trabalho; lidade, um défice de justificação da norma, pois não b) De acordo com a jurisprudência Constitucional é possível demonstrar, à luz do n.º 2 do artigo 18.º da “[...] o grau de exigência de determinabilidade e preci- CRP, que o princípio de “boa gestão administrativa (Ac são da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da n.º 154/2010), que fundamentaria a dispensa de pessoal normação um conhecimento preciso, exato e atempado por razões orçamentais num dado ano económico, possa dos critérios legais que a Administração há-de usar assumir um “maior peso” do que o núcleo essencial da [...]; e que forneça à Administração regras de conduta segurança no emprego dos trabalhadores contratados dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liber- para a prossecução do interesse público; dade de escolha, salvaguardem o «núcleo essencial» d) No que tange ao risco de eclosão de decisões ar- da garantia dos direitos” (Ac. n.º 285/92); bitrárias da Administração que afetem negativamente a c) Ora, a textura vaga e imprecisa das normas sin- esfera dos direitos e garantias dos trabalhadores, cumpre dicadas não lhes permite superar o teste de proporcio- acrescentar que uma redução orçamental aprovada para nalidade ao qual, à luz do conceito de “justa causa”, uma unidade orgânica no decurso de um determinado o n.º 2 do artigo 18.º da CRP os submete em sede de ano económico poderá ser decidida na base de moti- adequação e de justa medida; vações de ordem política, destinadas a gerar despedi- d) Isto, porque as mesmas disposições não fornecem mentos especialmente orientados para determinados um suporte normativo suficiente nem são acompa- serviços; nhadas por procedimentos de ordem garantística que e) Na verdade, as normas sindicadas não evitam que permitam aos tribunais escrutinar, com objetividade e à redução de dotações orçamentais num dado ano possa certeza, a motivação dos atos da Administração que corresponder, nos anos subsequentes, a reposição dos determinam a ocorrência da situação de requalificação, mesmos montantes e do anterior nível de emprego sem a comprovação da existência de postos de trabalho que se verifique qualquer consequência na vida dos que dispensáveis (que passa a depender da simples ela- entretanto foram despedidos, deixando de ser necessária boração de um mapa comparativo aprovado por um a clara identificação das funções que se extinguem ou acto dificilmente controlável, como um despacho) e, transitam (e que a Lei n.º 12-A/2008 hoje acautela), sobretudo, a cessação do contrato, caso inexista um bastando para o efeito a lista comparada de pessoal ato de reafectação. (antes e depois da redução orçamental), o que cria uma diferenciação em relação às regras do Código de Tra- 9.º balho para as empresas que procedam a despedimentos coletivos ou extingam postos de trabalho; Existem, assim, dúvidas fundadas sobre a conformi- f) Por fim, em termos de uma indispensável preci- dade da norma do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação são normativa na restrição de direitos, tanto o motivo com as normas do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto sin- mediato de cessação do vínculo laboral por razões or- dicado, com o conceito de justa causa (artigo 53.º da çamentais (assente numa mera decisão política), como a CRP), e com princípio do caráter restritivo das restrições causa imediata dessa cessação derivada da ocorrência de a direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º uma simples situação não materialmente fundamentada da CRP). 5866 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 II. Da inobservância do princípio da proteção da relação de emprego público que correspondiam aos confiança clássicos funcionários públicos, excetuou do novo regime os trabalhadores nomeados definitivamente 10.º antes da sua entrada em vigor e circunscreveu, para os restantes trabalhadores, os motivos de cessação do A norma ínsita no n.º 1 do artigo 4.º, assim como a contrato, acompanhando-os de garantias substanciais norma contida na alínea b) do artigo 47.º do Decreto, e precisas; na parte em que a mesma revoga o n.º 4 do artigo 88.º c) Poderá até afirmar-se que a alteração introduzida da Lei n.º 12-A/2008 determinam, conjugadamente, a pela Lei n.º 12-A/2008, no sentido de os trabalhadores aplicação das normas do n.º 2 do artigo 4.º do mesmo com nomeação definitiva transitarem para um regime de Decreto, aos trabalhadores em funções públicas com contrato por tempo indeterminado, não teria sido política nomeação definitiva ao tempo da entrada em vigor da- e constitucionalmente possível sem a garantia prevista quela lei. no n.º 4 do artigo 88.º da mesma Lei n.º 12-A/2008, já que implicaria uma profunda mutação do quadro 11.º jurídico que sustentava a relação jurídica de emprego Com efeito, a norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei público, com efeitos retroativos lesivos de direitos e n.º 12-A/2008 conferiu aos referidos funcionários pú- interesses juridicamente protegidos; blicos com nomeação definitiva a garantia de que, pese d) Pelo seu lado, o próprio Tribunal Constitucional, o facto de transitarem para a modalidade de contrato atenta a especificidade do estatuto constitucional da por tempo indeterminado, não poderiam ser objeto de função pública, não só permitiu alguma consolidação da despedimento por razões objetivas. noção de maior estabilidade na relação de emprego pú- blico, por comparação com a relação jurídica privada (1) 12.º (cf. Ac. n.º 154/86. Ac. n.º 285/92, Ac. n.º 683/99, Ac. n.º 117/2001, e Ac. n.º 154/2010), como também, a pro- Sucede, porém, que as normas questionadas não ape- pósito da Lei n.º 12-A/2008, não deixou de valorar a nas removem a mencionada garantia consagrada no garantia expressa no n.º 4 do seu artigo 88.º; artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, como sujeitam também e) Quanto esta última questão, o Tribunal Consti- um largo espetro de trabalhadores, que não podiam ser tucional, no Ac. n.º 154/2010, sublinhou que “se veri- despedidos com fundamento em razões objetivas, a um fica uma exclusão expressa do regime de cessação da novo regime jurídico que permite cessar o seu vínculo relação jurídica de emprego público e de mobilidade laboral com base nessas razões. que, não fosse tal exclusão, a esses trabalhadores seria aplicável, constante do artigo 33.º do diploma, aí se 13.º salvaguardando ser-lhes aplicável o regime de ces- Estar-se-á perante uma lei nova que, aplicando a sação da relação jurídica de emprego público e de factos novos normas restritivas de direitos, liberdades reorganização de serviços e colocação de pessoal em e garantias dos trabalhadores, afeta desfavoravelmente situação de mobilidade especial próprios da nomeação situações jurídicas criadas e salvaguardadas no passado definitiva”, que criaram expectativas jurídicas de estabilidade de f) Pode assim constatar-se que o Estado sustentou emprego a um dado universo de trabalhadores, impor- até ao presente, pela sua conduta, a salvaguarda de um tando aferir, à luz do princípio da tutela da confiança, conteúdo nuclear de estabilidade dos funcionários pú- se a referida afetação retrospetiva: blicos nomeados definitivamente e que acederam aos seus cargos na função pública e nela se mantiveram no a) Foi ou não “inadmissível”, por envolver uma mu- pressuposto da estabilidade do seu vínculo laboral (2), tação na ordem jurídica com a qual os destinatários não tendo transitado para um regime de contrato de tra- poderiam contar; balho por tempo indeterminado em funções públicas b) Foi ditada para salvaguardar outros direitos ou com expectativas legítimas de manutenção do conteúdo interesses constitucionalmente protegidos que devam fundamental da garantia legal que salvaguardava essa considerar-se prevalecentes. estabilidade; g) As normas impugnadas, ao removerem de forma 14.º abrupta essa garantia contra o despedimento por razões No respeitante à questão da admissibilidade consti- objetivas e ao permitirem até a introdução de novos tucional da mutação legal pretendida, sem prejuízo da fundamentos mais ágeis de despedimentos assentes liberdade conformadora de que goza o legislador para nessa ordem de razões (cuja constitucionalidade foi dispor para o futuro, verifica-se no caso vertente que: questionada nos n.os 1 a 9 deste requerimento), deter- minam uma alteração não previsível e desfavorável na a) Parece ser incontornável que o Estado desenvol- ordem jurídica que pode colidir, à luz do princípio da veu, ao longo do tempo, condutas suscetíveis de gerar proteção da confiança, com expectativas legítimas dos naqueles que, no passado, optaram pelo funcionalismo referidos trabalhadores, quanto à subsistência do núcleo público, expectativas de continuidade de um quadro da garantia constante do n.º 4 do artigo 88.º da mesma jurídico pautado por uma estabilidade reforçada no em- Lei n.º 12-A/2008. prego, afastando pressupostos de cessação do contrato de trabalho por razões objetivas; 15.º b) Esse comportamento foi, em primeiro lugar, im- putável ao legislador que, nomeadamente, quando, por Quanto à necessidade de as normas questionadas força da Lei n.º 12-A/2008, admitiu o despedimento deverem, à luz do n.º 2 do artigo 18.º e no respeito de justificado em razões objetivas de trabalhadores com um critério de proporcionalidade, salvaguardar outros Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5867 direitos ou interesses prevalecentes constitucionalmente 2. Notificada para o efeito previsto nos artigos 54.º protegidos, cumpre referir que: e 56.º, n.os 1 e 2, da LTC, a Presidente da Assembleia da República respondeu, oferecendo o merecimento dos autos. a) Não parece que as normas impugnadas se destinem 3. Elaborado o memorando a que alude o artigo 59.º a salvaguardar quaisquer outros direitos, liberdades e da LTC e sujeito a debate, foi fixada a orientação do Tri- garantias; bunal. Cumpre, assim, decidir de harmonia com o que aí b) Podendo, em tese, o princípio da “boa Adminis- se estabeleceu. tração”, já invocado pelo Tribunal Constitucional, pre- 4. Foram apensos por linha uma “nótula explicativa valecer sobre fundadas expectativas dos trabalhadores sobre as questões suscitadas no presente processo” e um afetados pela revogação do n.º 4 do artigo 88.º da Lei parecer de jurisconsulto, enviados ao Tribunal por inicia- n.º 12-A/2008, cumpre destacar que o mesmo princípio tiva do proponente da norma. não pode ser convocado como uma medida vazia de valor e contendo uma habilitação indeterminada, im- II — Fundamentação portando exigir que implique uma fundamentação no concreto, que permita aferir os termos em que a redução A) Delimitação das questões de constitucionalidade de efetivos é essencial ou indispensável para promover 5. Os preceitos em que se alojam as normas cuja apre- essa boa Administração e até que ponto os hipotéticos ciação da constitucionalidade vem requerida, inscritos no benefícios introduzidos são mais valiosos do que a pre- Decreto n.º 177/XII, apresentam o seguinte teor: servação de uma dimensão nuclear da segurança jurídica dos referidos trabalhadores; Artigo 4.º c) É essa virtual prevalência de interesses constitu- cionalmente qualificados que levanta dúvidas quanto Procedimentos à sua existência e pertinência e quanto à conformidade 1 — Aos trabalhadores em funções públicas de ór- das normas em crise com o princípio da tutela de con- gãos e serviços ou subunidades orgânicas que sejam fiança. objeto de reorganização ou de racionalização de efe- tivos previstos no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de 16.º outubro, aplicam-se os procedimentos previstos nos Suscita-se, por conseguinte, a necessidade da aprecia- artigos seguintes. ção conjugada da conformidade com o princípio da pro- 2 — A racionalização de efetivos é realizada nas si- teção de confiança (artigo 2.º da CRP) da norma prevista tuações a que se refere o n.º 4 do artigo 3.º e o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, bem no n.º 1 do artigo 4.º e da norma contida da alínea b) como por motivos de redução de orçamento do órgão do artigo 47.º do diploma, na parte em que a mesma ou serviço decorrente da diminuição das transferências revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12- A/2008 de do Orçamento do Estado ou de receitas próprias, de ne- 27 de Fevereiro. cessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou objetivos defini- III. O Pedido dos, e de cumprimento da estratégia estabelecida, sem prejuízo da garantia de prossecução das suas atribuições. 17.º Atentos os argumentos expostos, requeiro a aprecia- Artigo 18.º ção preventiva da constitucionalidade: Prazo do processo de requalificação a) Da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do De- 1 — A situação de requalificação decorre durante o creto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, após a terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º colocação do trabalhador nessa situação. do mesmo diploma, na medida em que a mesma, como 2 — Findo o prazo referido no número anterior sem norma restritiva de direitos, liberdades e garantias de que haja reinício de funções, é praticado o ato de cessa- trabalhadores em funções públicas, afronte o conceito ção do contrato de trabalho em funções públicas. constitucional de justa causa no despedimento, pre- 3 — A situação de requalificação decorre durante visto no artigo 53.º da CRP, bem como a dimensão de prazo indefinido quando se trate de trabalhador nomeado proporcionalidade do “princípio do caráter restritivo a que se refere o artigo 10.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 das restrições” a esses direitos, contido no n.º 2 do ar- de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 tigo 18.º da CRP; de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de b) Da norma constante no n.º 1 do artigo 4.º, bem setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2010, como da norma prevista alínea b) do artigo 47.º do de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de mesmo Decreto, na parte em que revoga o n.º 4 do 5 de abril. artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, com fundamento em violação do princípio da tutela da Artigo 47.º confiança ínsito no artigo 2.º da CRP, na medida em Norma revogatória que impõem, conjugadamente, a aplicação do n.º 2 do artigo 4.º do mesmo Decreto, com relevo para as nor- São revogados: mas sindicadas na alínea anterior, aos trabalhadores em a) [...]; funções públicas com nomeação definitiva ao tempo da b) Os n.os 8 a 10 do artigo 33.º e o n.º 4 do artigo 88.º entrada em vigor daquela lei.” da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas 5868 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de situação de requalificação sem reinício de funções por 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de tempo indeterminado, o contrato de trabalho em funções 31 de dezembro, 64-B/2010, de 31 de dezembro, e pelo públicas do trabalhador em causa é cessado pelo emprega- Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril; dor público, o que convoca a apreciação da conformidade c) [...]; com a Lei Fundamental da intervenção legislativa, por d) [...]. um lado com o conceito de justa causa no despedimento constitucionalmente acolhido e, por outro, com o princípio Tendo em atenção que se encontra em questão a norma da proporcionalidade na restrição do direito fundamental revogatória do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, do trabalhador ao emprego. de 27 de fevereiro, mostra-se útil, para maior perceção Assim, o problema colocado pelo requerente remete, do conteúdo material que se procura afastar, enunciar do ponto de vista da posição jurídica afetada, para o plano também esse preceito: da salvaguarda substantiva que deve revestir a fixação pelo legislador de causas de despedimento por razões de Artigo 88.º natureza objetiva. Acontece que, no desenvolvimento argumentativo que Transição de modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado se segue, o requerente alude, tanto aos pressupostos da colocação do trabalhador em situação de requalificação, 1 — [...]; como ao decurso do prazo de 12 meses sem reinício de 2 — [...]; funções por tempo indeterminado, que qualifica de “sim- 3 — [...]; ples situação não materialmente fundamentada” (artigo 7.º, 4 — Os actuais trabalhadores nomeados definitiva- alíneas a) e f) do requerimento), e a que se associa o ato mente que exercem funções em condições diferentes das de cessação do contrato de trabalho em funções públicas. referidas no artigo 10.º mantêm os regimes de cessação Coloca-se, então, interrogação, no sentido de saber se da relação jurídica e de emprego público e de reorgani- o requerente interpela, no âmbito da primeira questão de zação de serviços e colocação de pessoal em situação de constitucionalidade, a fixação de um prazo certo (e a sua mobilidade especial próprios da nomeação definitiva e duração) para o processo de requalificação, bem como o transitam, sem outras formalidades, para a modalidade nexo causal estabelecido entre o seu transcurso e a cessação de contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo unilateral da relação juslaboral. decorrente da presente lei. A resposta a essas interrogações deve ser negativa. Na verdade, a norma que estabelece prazo certo para o 6. O pedido apresentado pelo Presidente da República processo de requalificação, fixa a sua duração e estipula a elenca duas questões de constitucionalidade, denotando-se respetiva contagem contínua ou interpolada, encontra-se o propósito de conexão da sua apreciação em atenção a alojada no n.º 1 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/X, que planos comuns. não se encontra referido no pedido. Do mesmo jeito, tam- Essa formulação suscita, porém, algum espaço de dúvida bém não se questiona a necessária articulação entre esse sobre a exata dimensão normativa contida em cada uma das preceito e a nova redação que o diploma vem conferir ao questões, o que impõe, para o efeito de fixação do objeto artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (ar- do pedido e dos poderes de cognição do Tribunal, esforço tigo 37.º), onde se passa a dizer no n.º 5: “[a] confirmação prévio de delimitação. da necessidade de cessação do contrato decorre do não 6.1. A primeira questão de constitucionalidade formu- reinício de funções do trabalhador colocado em situa- lada dirige-se a norma extraída do n.º 2 do artigo 18.º do ção de requalificação no termo do prazo previsto na lei”. Decreto n.º 177/XII, na sua conjugação com a segunda, E, decisivamente, decorre da circunscrição do pedido terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do a três dos quatro fundamentos da decisão de requalifica- mesmo diploma. O requerente afirma a existência de dú- ção, que se pretendeu excluir do campo de apreciação vidas fundadas sobre a conformidade constitucional dessa o primeiro fundamento e a sua articulação com os n.os 1 normação, face ao princípio constitucional da proibição do e 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII. Ou seja, não se despedimento sem justa causa (artigo 53.º da Constituição) encontra questionado o pressuposto da requalificação e, e da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição), no final de uma sequência de atos intermédios (positivos a partir do entendimento de que a norma — ou normas se e negativos), a consequente prolação do ato de cessação considerarmos individualmente cada um dos segmentos do contrato de trabalho decorridos que estejam 12 meses do n.º 2 do artigo 4.º referidos no pedido — introduz no (seguidos ou interpolados) sem reinício de funções por regime dos trabalhadores com relação de emprego público tempo indeterminado nas situações de racionalização de três novas razões de índole objetiva, motivadoras, mesmo efetivos, previstas no n.º 4 do artigo 3.º e no artigo 7.º do que mediata e incertamente, da cessação da relação jurídica Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro. A que se jun- de emprego público. tam, por força do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII, Para tanto, o requerente considera que a relação jurí- também ausente da formulação da primeira questão de dica de emprego público fica vulnerada com a normação constitucionalidade, as modalidades de reorganização de especificada no pedido, em termos que colocam em crise serviços, previstas no referido Decreto-Lei n.º 200/2006, a sua legitimidade constitucional, na medida em que, as- de 25 de outubro. sentes em fórmulas indeterminadas, tais razões habilitam Assim sendo, afigura-se-nos seguro concluir que o re- a colocação gestionária de trabalhadores em situação de querente pretende ver apreciada a conformidade consti- requalificação com défice de garantia de precisão e cer- tucional de alguns dos pressupostos objetivos da decisão teza normativas, bem como de salvaguarda do devido gestionária de racionalização de efetivos, na perspetiva processo. Pondera-se que, por força do n.º 2 do artigo 18.º em que comporta habilitação para, mais tarde, decorrida do Decreto n.º 177/XII, decorrido o prazo de um ano em uma cadeia de atos e de procedimentos correlacionais (cuja Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5869 normação não se indica no pedido, destacando-se aqui o B) Enquadramento das normas questionadas elo relativo à elaboração, fundamentação e aprovação do 7. Para cabal compreensão do âmbito e alcance da mapa comparativo a que aludem os n.os 2 a 5 do artigo 9.º normação questionada, é forçoso proceder a uma visão do Decreto n.º 177/XII, a que o requerente também faz mais geral do diploma e do quadro legislativo em que se alusão argumentativa), vir a ser proferido o ato de cessação inscreve. do contrato de trabalho em funções públicas. 7.1. O primeiro dos diplomas relevantes para esse efeito Ou seja, não se trata de questionar o regime de requalifi- corresponde ao Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outu- cação de trabalhadores em funções públicas em si mesmo, bro, a que já fizemos referência, pelo qual se estabelece o nas suas várias componentes e múltiplos graus de afeta- regime geral relativo à extinção, fusão e restruturação de ção de posições jurídicas subjetivas que comporta, ou serviços da Administração Pública e à racionalização de enquanto elemento de um processo de racionalização de efetivos, aplicável a todos os serviços da administração efetivos, mas sim, e apenas, enquanto regime predicativo direta e indireta do Estado, com exceção das entidades do despedimento por razões objetivas, que adquire novas públicas empresariais e serviços periféricos externos do componentes na relação jurídica de emprego público com Estado (n.º 1 do artigo 2.º). A sua teleologia encontra-se na a normação apontada na primeira questão de constitucio- substituição e sistematização das regras e procedimentos nalidade. que se encontravam dispersos por dois diplomas — as Leis 6.2. A segunda questão de constitucionalidade dirige- n.os 3/2004, de 15 de janeiro, e 4/2004, de 15 de janeiro — e -se primacialmente ao âmbito de aplicação subjetiva do também em acrescentar-lhes uma nova valência, dirigida regime que se procura instituir. Interpela a sua aplicação especificamente à intervenção no plano da organização e a todos os abrangidos pela norma de salvaguarda do n.º 4 gestão de recursos humanos da Administração Pública: o do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, procedimento de racionalização de efetivos. nos termos da qual os sujeitos de relação de emprego Nos termos do seu artigo 3.º, a extinção e fusão de público, cujo estatuto decorria da titularidade de vínculo serviços exige a prolação de diploma próprio, e implica, de nomeação definitiva no momento da entrada em vigor respetivamente, a cessação, sem transferência de atribui- daquele diploma, transitaram ope legis para vínculo contra- ções e competência, e a transferência total das atribuições tual, pese embora mantendo duas componentes essenciais e competências de um ou mais serviços, que se extinguem, estatutárias: os regimes de cessação da relação laboral e de para um ou mais serviços existentes ou a criar (n.os 1 e 2). reorganização e colocação em mobilidade especial. Por seu turno, a reestruturação de serviços tem lugar por A sua formulação incorpora a expressão “com relevo determinação de ato próprio, tendo, porém, como pressu- para as que foram sindicadas na alínea anterior”, o que posto, a reorganização de serviços, por efeito de alteração aponta no sentido de que o requerente considera, singu- da sua natureza jurídica ou das suas atribuições, compe- larizando esses trabalhadores, o mesmo ponto de vista da tências ou estrutura orgânica interna (n.º 3). Encontra-se, primeira questão. Porém, o seu alcance objetivo é mais assim, em comum aos referidos campos de atuação, a in- vasto. A pretensão de controlo formulada é dirigida, não tervenção no plano orgânico e funcional, surgindo o plano apenas a parte do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII, da gestão de recursos humanos — o número de postos de mas igualmente ao n.º 1 e a todo o n.º 2, o que significa trabalho a manter e a sua distribuição — como vertente que se pretende ver sindicadas todas as razões objetivas necessária, mas secundária, da reorganização operada pela que podem conduzir a cessação da relação de emprego extinção ou fusão do órgão ou serviço, ou de modificações público desse conjunto de trabalhadores. estruturais na sua conformação estatutária e definição de Nesses termos, e novamente, a afronta ao princípio da atribuições e competências. Pode bem acontecer que a tutela da confiança legítima, ínsito no artigo 2.º da Cons- lógica organizativa que preside ao impulso de reorgani- tituição, encontra-se referida à expectativa de segurança e zação não tenha na sua base a identificação e avaliação de estabilidade do emprego, e à suscetibilidade de cessação redundâncias ou entropias nos recursos humanos, gerado- da relação jurídica de emprego público, na sequência de ras de ineficiências, resultando, por exemplo, de políticas colocação em situação de requalificação, que permanece públicas de parceria em sectores antes assegurados pela vedada para os trabalhadores com vínculo de nomeação Administração Pública. definitiva. Diferentemente, a racionalização de efetivos dirige-se Não se trata, nem o requerente argumenta por qualquer primariamente à maximização gestionária dos recursos forma nesse sentido, de ver apreciada a sujeição desses humanos, como resposta corretiva de quadros disfuncionais trabalhadores ao regime de requalificação, na parte em em órgão ou serviços cuja estrutura e missão não sofre que também é aplicável aos trabalhadores com vínculo modificações. Toma como pressuposto o desajustamento de nomeação definitiva (cf. n.º 3 do artigo 18.º do Decreto do órgão ou serviço para a prossecução das suas atribui- n.º 177/XII). ções e competências, desajustamento que apresenta nexo Feito este percurso, verificamos que as duas questões causal com os meios humanos que tem ao seu dispor. colocadas encontram identidade no seu núcleo essencial, Finalmente, estabelece procedimentos destinados, num a saber, o alargamento trazido pelo Decreto n.º 177/XII primeiro momento, à avaliação dessa distonia e, em se- dos motivos de cessação do vínculo contratual de emprego guida, à intervenção adequadora dos efetivos aos objetivos, público decorrente de razões objetivas: primeiro, na sua atribuições, atividades e necessidades de funcionamento compatibilidade com o conceito constitucional de justa do serviço. causa e com o teste da proporcionalidade imposto pelo Importa ainda referir que, distintamente das restantes n.º 2 do artigo 18.º da Constituição; depois, na sua apli- modalidades de reorganização de órgãos ou serviços pre- cabilidade aos trabalhadores cujo vínculo de nomeação vistas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de definitiva foi convertido em vínculo contratual pela Lei outubro, que se iniciam com o diploma que determina a n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, perante o princípio da extinção ou reestruturação, ou com a entrada em vigor do tutela da confiança legítima. diploma orgânico do serviço integrador em caso de fusão, 5870 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 o procedimento de racionalização de efetivos depende de dezembro, a fixação em diploma de critérios gerais e abs- decisão fundamentada em avaliação prévia. tratos de seleção do pessoal necessário à prossecução das Com efeito, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do Decreto- atribuições ou ao exercício das competências, aplicando-se -Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, a racionalização de a segunda, tanto aos casos em que não ocorre transferência efetivos ocorre quando, por decisão do dirigente máximo de atribuições ou competências (artigo 14.º, n.os 2 a 6), do serviço ou do membro do Governo de que dependa, como quando tem lugar a transferência de atribuições ou se procede a alterações no seu número ou nas carreiras competências para serviços diferentes (artigo 14.º, n.os 7 ou áreas funcionais dos recursos humanos necessários a 14). Segue-se a elaboração pelo dirigente máximo (do ao adequado funcionamento de um serviço, necessaria- serviço integrador em caso de fusão, ouvido o dirigente mente precedida de processo de avaliação e através de ato máximo do serviço extinto) de duas listas e um mapa: motivado, impondo-se a demonstração de que o pessoal i) lista de atividades e procedimentos que devem ser as- afeto ao serviço é desajustado face às suas necessidades segurados para a prossecução e o exercício de atribuições permanentes ou à prossecução de objetivos. Adicional- e competências a transferir para a realização de objetivos, mente, no n.º 3 do artigo 7.º, o legislador admite que essa em conformidade com as disponibilidades orçamentais fundamentação seja feita por referência a conclusões e existentes; ii) lista de postos de trabalho necessários para recomendações de relatórios de auditoria ou de estudos de assegurar as atividades e procedimentos na lista anterior, avaliação organizacional ou em resultado de ações de ra- por subunidade orgânica ou estabelecimento público pe- cionalização e simplificação administrativas, o que denota riférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, a preocupação de fazer revestir tal decisão de densidade identificando a carreira e as áreas funcional, habilitacional técnico-gestionária e assim informar adequado controlo e geográfica, quando necessárias, com a respetiva funda- de legalidade. mentação e em conformidade com as disponibilidades or- Qualquer das modalidades operativas de reorganização çamentais existentes; iii) mapa comparativo entre o número da Administração Pública supra referidas e que continuam de efetivos existentes no serviço extinto ou reestruturado e em vigor — extinção, fusão, reestruturação de serviços e o número de postos de trabalho indicados na segunda lista racionalização de efetivos — permite expressamente a como necessários. Essas listas e mapa são apresentados, colocação de trabalhadores em situação de mobilidade para aprovação, ao membro do Governo de que dependa especial (artigos 4.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, 6.º, n.º 1 e 7.º, n.º 1 o serviço (serviço integrador no caso de fusão), bem como do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro). aos membros do Governo responsáveis pelas finanças e 7.2. O regime contido no Decreto n.º 177/XII procura pela Administração Pública. substituir inteiramente o regime da mobilidade especial, A racionalização de efetivos, por seu turno, rege-se pelo incluindo, como se disse, no campo de ação delimitado disposto no artigo 15.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezem- pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro. bro. Inicia-se com decisão de racionalização de efetivos, O regime da mobilidade especial encontra-se presen- a que se segue a elaboração pelo dirigente máximo dos temente na Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (alterada serviços de listas e mapa comparativo de conteúdo similar pelas Leis n.os 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de ao que decorre do diploma para as situações de extinção, 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), com- fusão ou reestruturação de serviços, igualmente sujeitos plementada por outros diplomas sectoriais. Nos termos do a aprovação pelo membro do Governo de que dependa o seu n.º 2, aplica-se a todos os serviços da administração serviço, bem como pelos membros do Governo responsá- direta e indireta (com exclusão das entidades públicas veis pelas finanças e pela Administração Pública. Quando empresariais, o que também acontece com o Decreto-Lei o número de postos de trabalho seja inferior aos efetivos n.º 200/2006, de 25 de outubro), aos serviços periféricos existentes, há lugar à colocação de pessoal em situação de do Estado (apenas na mobilidade geral) e aos serviços mobilidade (n.º 4 do artigo 15.º), caso em que a aprovação das administrações regionais e autárquica (diretamente das listas e mapa equivale ao reconhecimento de que o quanto ao reinício de funções de trabalhadores colocados pessoal que está afeto ao serviço é desajustado face às suas em situação de mobilidade especial e através de diplomas necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos de adaptação, constantes na Região Autónoma da Madeira, (n.º 6 do artigo 15.º). do Decreto Legislativo Regional n.º 9/2008/M, de 27 de Da conjugação desses preceitos resulta que, em bom março, na Região Autónoma dos Açores, do Decreto Le- rigor, a decisão de racionalização de efetivos não constitui gislativo Regional n.º 27/2012/M, de 3 de setembro, e o ato que determina a redução de pessoal e quantifica a para as autarquias locais, do Decreto-Lei n.º 209/2009, colocação de trabalhadores em situação de mobilidade de 3 de setembro). especial. Esse sentido material da decisão gestionária pri- Contempla, nos seus artigos 11.º e seguintes, a coloca- mária só se concretiza após a elaboração e aprovação do ção de trabalhadores em situação de mobilidade especial, mapa comparativo. Pode acontecer, embora se admita nas mesmas modalidades de reorganização de serviços que o regime não se encontra pensado para essa situação, previstas no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro: que da elaboração desse mapa comparativo resulte que extinção, fusão e reestruturação de serviços e racionaliza- o número de trabalhadores em funções não exceda o de- ção de efetivos. Porém, o seu âmbito objetivo pode com- terminado pelas necessidades permanentes ou o mínimo portar subunidades orgânicas que se integrem em serviço indispensável para assegurar a prossecução de objetivos; o ou dele dependam, estabelecimentos públicos periféricos que também acontece com o procedimento de reestrutura- sem personalidade jurídica e, em caso de racionalização ção, pois também nesses casos a colocação de pessoal em de efetivos, os recursos humanos integrados no mesmo regime de mobilidade especial tem como requisito que o grupo de pessoal, na mesma carreira ou na mesma área número de efetivos existentes no serviço seja desajustado, funcional. por excesso (n.º 4 do artigo 14.º). A fusão e a reestruturação de serviços implicam, de A Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, estabelece igual- acordo com os artigos 13.º e 14.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de mente os métodos e critérios de seleção dos trabalhadores Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5871 a reafetar ou colocar em situação de mobilidade especial, assim, na Administração Pública vínculos laborais até aí em termos comuns a todas as modalidades de reorgani- específicos do contrato de trabalho de natureza privada, zação de serviços, podendo haver recurso a avaliação de sem conferir aos trabalhadores contratados a condição de desempenho ou a avaliação profissional de acordo com funcionário ou agente administrativo. Como referiu Ana critério fixado pelo legislador. Fernanda Neves, abriu caminho à substituição da figura O trajeto que acabamos de fazer pelas principais ca- arquetípica do funcionário público dada pelo regime de racterísticas do sistema composto pelo Decreto-Lei nomeação (cf. O Contrato de Trabalho na Administração n.º 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n.º 53/2006, Pública, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor de 7 de dezembro, permite concluir que a Administração Marcello Caetano, 2006, vol. I, pág. 126) e acentuou o Pública dispõe hoje de vários instrumentos de organização movimento de atração da relação de emprego público e alocação racional dos trabalhadores em funções públicas, pelo regime laboral privado, de acordo com dinâmica de seja por intervenção reformadora, seja por imperativos de interseção de regimes que há muito se vinha sentindo reação corretiva de desajustamento funcional de recursos (cf. Maria do Rosário Ramalho, Intersecção entre o Regime humanos, e que podem envolver modificações profun- da Função Pública e o Regime Laboral, Estudos de Direito das da relação jurídica de emprego público, no plano dos do Trabalho, vol. I, 2003, págs. 69 e segs.; Cláudia Viana, sujeitos — mudança do ente público empregador — e do A Laboralização do Direito da Função Pública, Sciencia objeto — afastamento do posto de trabalho, colocação, Iuridica, Tomo LI, 2002, págs. 81 e segs.; e Ana Fernanda primeiro, em situação de inatividade e depois a sua reafe- Neves, Os «Desassossegos» de Regime da Função Pública, tação a outro lugar. Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 2000, pág. 49 Nessas fases, que o legislador da Lei n.º 53/2006, de 7 e segs.). Movimento este que encontrou manifestações de dezembro, configura como componentes do processo de noutros países europeus com estrutura de emprego pú- enquadramento do pessoal em situação de mobilidade es- blico similar (cf. Paulo Veiga e Moura, A privatização da pecial, encontra-se uma primeira fase de transição, durante função pública, 2004, págs. 334 e segs. e Vera Antunes, 60 dias, em que o trabalhador mantém a remuneração base ob. cit., pág. 59). mensal, a que se segue uma fase de requalificação, durante Encontrou-se nesse regime a previsão de causas de ces- o prazo de 10 meses, seguidos ou interpolados, destinada sação do contrato de trabalho por razões objetivas, o que a reforçar as capacidades profissionais do trabalhador e já era reclamado como necessário, de forma a contrariar criar melhores condição de empregabilidade e de reinício “um sentimento exagerado de estabilidade, que pode ter de funções, durante a qual o trabalhador sofre a redu- efeitos perversos sobre a rentabilidade e produtividade ção da sua remuneração para dois terços da remuneração dos funcionários e agentes” (Paulo Veiga e Moura, ob. base mensal. A terceira e última fase, denominada fase de cit., pág. 418). Acolheu-se o despedimento por redução compensação, decorre após o decurso do prazo da fase de de atividade, nas modalidades de despedimento coletivo requalificação, prolongando-se por tempo indeterminado e por extinção de posto de trabalho, com remissão pro- até que ocorra o reinício de funções em qualquer serviço cedimental para o Código do Trabalho. Os pressupostos por tempo indeterminado, aposentação, desvinculação substantivos de tais causas de cessação estabeleceram que ou pena disciplinar expulsiva. A remuneração reduz-se, as pessoas coletivas públicas podiam promover o despe- durante toda esta fase de compensação, para metade da dimento coletivo ou a extinção de postos de trabalho por remuneração base mensal (não podendo, em qualquer caso, razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução ser inferior ao salário mínimo nacional), pese embora seja das respetivas atribuições quando ocorresse cessação par- permitido ao trabalhador acumular esse rendimento com a cial da atividade da pessoa coletiva pública determinada remuneração auferida noutra atividade profissional. nos termos da lei (artigo 18.º). Como afirma Ana Fernanda Neves, embora essas Esse regime de cessação encontrou articulação com o contingências ou vicissitudes não ponham em causa a disposto na Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, através subsistência da relação jurídica de emprego público, da Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro. Os seus artigos 2.º situam-se já fora da “dinâmica regular da relação de e 3.º definem, respetivamente, um regime transitório e a emprego” (cf. O Direito da Função Pública, Tratado de aplicação do regime de mobilidade especial a trabalhadores Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, pág. 492) públicos com contrato individual de trabalho. Assim, a e comportam afetação importante de posições jurídicas identificação dos trabalhadores da Administração Pública subjetivas no âmbito de relação juslaboral. vinculados por contrato individual de trabalho a termo 7.3. O enquadramento do regime em vigor não fica indeterminado que deva cessar por despedimento coletivo completo, no campo valorativo relevante para o pedido ou por despedimento por extinção do posto de trabalho em apreço, sem referência às Leis n.os 23/2004, de 22 de passou a operar-se nos termos da referida Lei n.º 53/2006, junho, 12-A/2008, de 27 de fevereiro e 59/2008, de 11 de de 7 de dezembro, aplicando-se, a partir dessa identifica- setembro. ção, os restantes procedimentos previstos no Código do 7.3.1. A Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, aprovou o Trabalho. Não obstante, o trabalhador público em regime regime jurídico do Contrato Individual de Trabalho na de contrato individual de trabalho passou a ser notificado Administração Pública, consentindo a utilização genera- para, querendo, ser colocado em regime de mobilidade lizada do contrato de trabalho por tempo indeterminado especial pelo prazo de um ano. Caso não o solicitasse, para atividades que não impliquem o exercício de poderes ou decorrido o prazo de um ano sem reinício de funções de autoridade ou funções de soberania, podendo a entidade por tempo indeterminado, estipulou-se a prática do ato de pública empregadora, fora desses domínios, recorrer à cessação do contrato. Nos termos do n.º 7 do artigo 3.º modalidade contratual de constituição da relação laboral da Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, estipulou-se ainda em alternativa à de nomeação ou ao contrato administrativo que a inexistência de alternativa à cessação do contrato ou de provimento (cf. Vera Antunes, O Contrato de Trabalho de outros postos de trabalho compatíveis com a categoria na Administração Pública, 2010, pág. 200). Acolheram-se, ou com a qualificação profissional do trabalhador, seria 5872 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 justificada, para os efeitos previstos no Código do Traba- aproximação ainda mais marcada ao regime do Código lho através de declaração emitida pela entidade gestora do Trabalho, mesmo que convivendo com a qualificação da mobilidade. dessa relação de trabalho subordinado como de natureza Como veremos adiante, embora a Lei n.º 23/2004, de administrativa (artigo 9.º, n.º 3). 22 de junho, tenha sido objeto de revogação, persistem Pese embora esse diploma não contenha disposições em vigor algumas das suas disposições, precisamente no similares ou aproximadas às que se encontram no Código domínio da cessação do contrato individual de trabalho. de Trabalho para o despedimento coletivo e por extinção de 7.3.2. Em 2008, é publicada a Lei n.º 12-A/2008, de posto de trabalho, importa referir que os artigos 7.º e 18.º, 27 de fevereiro, que define e regula os regimes de vincu- alínea f) do diploma, mantiveram em vigor os artigos 16.º, lação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores 17.º e 18.º (o n.º 1, pois o n.º 2 havia sido revogado) da Lei que exercem funções públicas (retificada pela declara- n.º 23/2004, de 22 de junho (revogando essa lei em todas as ção n.º 22-A/2008, de 24 de abril e alterada pelas Leis outras disposições), estipulando a sua aplicação excecional n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de em caso de reorganização de órgão ou serviço, sendo a abril, 34/2010, de 2 de Setembro, 55-A/2010, de 31 de racionalização de efetivos determinada, sob proposta do dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de dirigente máximo do serviço, por despacho conjunto dos 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo membros do Governo da tutela e da Administração Pública Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril). (n.º 2 do artigo 7.º). Esse diploma abandona na sua terminologia as noções Esses fundamentos de cessação da relação de emprego de funcionário e de agente administrativo (que não mais público aplicam-se apenas aos trabalhadores com vínculo são utilizadas e permanecem hoje como definições con- contratual por tempo indeterminado, com exceção, por ceptuais) e afasta a nomeação como regime-regra da cons- força da salvaguarda decorrente do n.º 4 do artigo 88.º tituição da relação de emprego público, colocando nesse da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a que fizemos lugar o contrato de trabalho. Deu dessa forma novo impulso referência supra, dos titulares de relação de emprego pú- ao movimento de laboralização da relação de emprego blico com estatuto correspondente ao vínculo de nomea- público, mesmo que continuando relação laboral especí- ção definitiva no momento da entrada em vigor daquele fica, apenas aplicável na Administração Pública (cf. Alda diploma. Martins, A laboralização da função pública e o direito 7.4. O Decreto n.º 177/XII tem na sua origem a Proposta constitucional à segurança no emprego, Julgar, n.º 7, 2009, de Lei n.º 154/XII/2.ª, em cuja exposição de motivos en- pág. 169). A constituição do vínculo de nomeação passou contramos enunciado o propósito de ultrapassar “dificul- a ser reservada aos trabalhadores cuja carreira esteja dire- dades e resistência” à aplicação da Lei n.º 53/2006, de 7 de tamente adstrita ao exercício de poderes de autoridade ou dezembro, que se associa à complexidade dos mecanismos de soberania, i.e., ao que já se designou de núcleo duro da previstos na referida lei e ao “diminuto contributo que a função pública (cf. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, mesma deu aos processos de reforma e de racionalização da Os Novos Regimes de Carreiras e de Remunerações dos Administração Pública”, impedindo que funcionem como Trabalhadores da Função Pública, 2010, pág. 57 e Miguel “catalisadores privilegiados dos processos de reforma e Lucas Pires, Os Regimes de Vinculação e a Extinção das racionalização atualmente impostos às Administrações Relações Jurídicas dos Trabalhadores da Administração Públicas”. Pública, 2013, pág. 57). A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 155/ Entre a modificação profunda que se operou nas relações XII/2.ª refere igualmente o Memorando de Entendimento de emprego público, cabe aqui atentar particularmente sobre as Condicionantes da Política Económica celebrado no disposto no artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 entre o Estado Português e a Comissão Europeia, o Banco de fevereiro (cuja redação o Decreto n.º 177/XII altera Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. Esse profundamente no seu artigo 37.º). Nos n.os 3 a 8 do ar- documento, na sua 7.ª atualização, datada de maio de 2013, tigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, em passou a prever a revisão da lei de mobilidade especial, no simetria com a supra referida Lei n.º 11/2008, de 20 de sentido da sua simplificação, redução superior ao longo do fevereiro, estipula-se que quando o contrato por termo tempo da remuneração dos trabalhadores que se encontrem indeterminado deva cessar por despedimento coletivo ou nessa situação e a sua duração (no idioma oficial: “to adress por despedimento por extinção de posto de trabalho, e the compensation that would be set to decline further over uma vez identificados os trabalhadores, de acordo com os time and its duration”), bem como a aplicação do regime procedimentos previstos na lei em caso de reorganização a professores e profissionais de saúde (cf. Ponto 3.32, de serviço, o trabalhador é notificado para informar se documento acessível em www.portugal.gov.pt). deseja ser colocado em situação de mobilidade especial No que interessa especialmente às questões coloca- pelo prazo de um ano (n.º 5). Na ausência de manifestação das pelo requerente — cujo ponto focal, repete-se, reside de vontade nesse sentido, ou decorrido o prazo de um ano nas alterações do regime de cessação da relação jurídica sem reinício de funções, é praticado o ato de cessação do de emprego público — aponta-se como fator crítico do contrato (n.os 6 e 8). Novamente, a certificação da inexis- sistema de mobilidade especial a ausência de limite tem- tência de alternativas à cessação do contrato ou de outros poral máximo para o reinício de função, “o que leva em postos de trabalho compatíveis com a categoria ou com a muitos casos a que os trabalhadores permaneçam nessa qualificação profissional do trabalhador é feita através de situação durante vários anos, muitas vezes até à ocorrência declaração justificativa emitida pela entidade gestora da da aposentação ou reforma, sem qualquer tipo de ligação mobilidade (n.º 10). ou de apelo para o regresso ao exercício de funções na 7.3.3. O quadro normativo dessa alteração de para- Administração Pública”. digma completa-se meses depois, com a publicação da Apresenta-se, então, o novo regime como “uma mu- Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Re- dança de paradigma”, capaz de proteger “de forma mais gime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, com intensa o seu direito fundamental ao trabalho, sem nunca Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5873 pôr em causa o seu direito fundamental à segurança no em- Uma vez iniciado o procedimento, o dirigente máximo prego”, não sem invocar o reconhecimento pela jurispru- do serviço elabora um mapa comparativo entre o número dência constitucional de que “quando estejam envolvidas de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número “de causas objetivas ligadas à reestruturação e racionalização postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução dos serviços e organismos públicos (desde logo, por razões e o exercício das atribuições e competências e para a reali- de dificuldades financeiras do Estado) pode levar à com- zação de objetivos” (n.º 2 do artigo 9.º), o que é definido “de pressão do estatuto jurídico dos trabalhadores em funções forma fundamentada e em conformidade com as disponi- públicas sem que resulte violada a segurança no emprego bilidades orçamentais existentes” (n.º 3 do artigo 9.º). Esse protegida constitucionalmente”. mapa é aprovado nos mesmos termos do mapa de pessoal Releva ainda, no que diz respeito aos pressupostos obje- (ou seja, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 12-A/2008, de tivos de aplicação do regime, a intenção de “harmonização 27 de fevereiro) e, em caso de excesso de número de traba- das regras aplicáveis no âmbito dos diferentes procedi- lhadores em funções, determina prioritariamente a cessação mentos de reorganização abrangidos pelo Decreto-Lei das relações jurídicas constituídas por tempo determinado n.º 200/2006, de 25 de outubro, incluindo um reforço dos ou determinável de que o órgão ou serviço não careça (n.º 9 motivos orçamental e económico para efeitos de funda- do artigo 9.º) e, se tal não for suficiente, a colocação de mento para o início de procedimentos de reorganização e trabalhadores com relações jurídicas por tempo indeter- aplicação do sistema de requalificação”. minado em situação de requalificação (n.º 8 do artigo 9.º). 7.5. O Decreto em apreço comporta âmbito objetivo De acordo com o n.º 6 do artigo 13.º, no procedimento transversal, abarcando todos os órgãos e serviços da ad- em caso de racionalização de efetivos a aprovação pelos ministração direta e indireta do Estado, as instituições de membros do Governo competentes dos mapas atrás referi- ensino superior públicas, os serviços de administração dos equivale ao reconhecimento de que “os trabalhadores autárquica e os órgãos e serviços da administração regio- que estão afetos ao serviço são desajustados face às suas nal, estes com adaptação por diploma próprio (artigo 3.º). necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos”. Também o seu âmbito de aplicação subjetiva é vasto, Cabe notar que já se encontra no n.º 5 do artigo 5.º da abrangendo todos os trabalhadores que exerçam funções Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, previsão de que a públicas, independentemente da modalidade da consti- alteração dos mapas de pessoal que implique redução de tuição da relação de emprego público ao abrigo da qual postos de trabalho se fundamenta em reorganização do exercem funções, incluindo os trabalhadores cujo regime órgão ou serviço, suscetível de fiscalização judicial pela aplicável conste de lei especial. Apenas os trabalhadores jurisdição administrativa (cf. Acórdão do Supremo Tri- que já haviam visto ser-lhes excluída a aplicação da Lei bunal Administrativo de 25 de Janeiro de 2011, Processo n.º 538/10, proferido em processo em que estavam em n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro — militares das Forças causa trabalhadores colocados em mobilidade especial, Armadas e da Guarda Nacional Republicana — se encon- acessível em www.dgsi.pt. Crítico quando a essa norma, tram igualmente excecionados da aplicação do diploma que considera demasiado vaga e imprecisa, cf. Miguel (artigo 2.º, n.os 1 e 2). Lucas Pires, ob. cit., págs. 124 e 125). No elenco dos fundamentos da decisão inicial do pro- Os métodos de seleção e a sua aplicação encontram- cesso de requalificação, constantes do artigo 4.º, encontra- -se previstos nos artigos 10.º a 12.º do Decreto, podendo mos remissão para o quadro de aplicação do Decreto-Lei envolver, por decisão do dirigente responsável pelo pro- n.º 200/2006, de 25 de outubro. Refere-se, no n.º 1, a re- cedimento, a avaliação de desempenho ou a avaliação organização de órgãos, serviços ou subunidades orgânicas de competências profissionais e, concluída essa escolha (categoria que, como se viu, abrange naquele diploma dos trabalhadores afetados, bem como ultrapassado pro- quatro modalidades), que se coloca a par da racionalização cedimento prévio (artigo 13.º), segue-se a colocação dos de efetivos. Por seu turno, no n.º 2, estipula-se, quanto à trabalhadores sem possibilidade (imediata) de recolocação racionalização de efetivos, agora como modalidade do em situação de requalificação, através de lista nominativa sistema de requalificação, que se pode realizar no quadro a publicar no Diário da República (artigo 15.º). de aplicação definido pelo referido decreto-lei — n.º 4 do O processo de requalificação envolve a frequência de artigo 3.º e artigo 7.º — ou seja, “após reconhecimento, programa de formação dirigido à promoção e ao reforço em acto fundamentado, na sequência de processo de ava- das suas competências profissionais, que se estipula in- liação, de que o pessoal que [...] está afecto [a um serviço] dividualizado e orientado profissionalmente, a cargo de é desajustado face às suas necessidades permanentes ou uma entidade gestora à qual o trabalhador é afeto — a à prossecução de objectivos”, e junta-se-lhe três novos Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Fun- fundamentos (cuja fiscalização da constitucionalidade se ções Pública (INA) — e a que o legislador comete a tarefa peticiona): i) redução de orçamento do órgão ou serviço de- central de acompanhamento e de dinamização do processo corrente da diminuição de transferências do Orçamento do relativo aos trabalhadores em situação de requalificação Estado ou de receitas próprias; ii) necessidade de requali- (artigo 17.º). ficação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação Durante esse processo, o trabalhador em requalificação às atribuições ou objetivos definidos; e iii) cumprimento goza de preferências e de prioridades de vária ordem no re- da estratégia estabelecida. crutamento e na oposição a concursos, mantendo-se a de- Seguem-se regras atinentes à mobilidade voluntária, em corrente da alínea d) do n.º 1 do artigo 54.º e do n.º 7 do ar- caso de extinção do órgão ou serviço (artigo 5.º), à situação tigo 106.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 24.º). de trabalhadores em situação transitória e em situação de O trabalhador em requalificação mantém o direito à remu- licença (artigos 6.º e 7.º) e à estipulação de critérios gerais neração durante o respetivo período, a subsídios de Natal e e abstratos de identificação de trabalhadores a reafetar em de férias, a férias e licenças, à proteção social, sendo o tempo caso de fusão ou de reestruturação com transferência de de permanência nessa situação considerado para efeitos de atribuições ou competências (artigo 8.º). aposentação ou reforma e bem assim para efeitos de antigui- 5874 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 dade no exercício de funções públicas. Sofre, no entanto, e a entidade empregadora a encetar regime de mobilidade desde logo com a colocação na situação de requalificação, funcional, na nova modalidade de requalificação, enquanto redução da remuneração para 66,7 % da remuneração base pressuposto de cessação da relação de emprego público. e durante os primeiros seis meses, que passa a ser reduzida Na sua dimensão de instrumento de mobilidade fun- para metade da remuneração base ultrapassado esse prazo. cional, dirigido à promoção da qualidade do desempe- Como na mobilidade especial, a remuneração não pode ser nho da Administração Pública, visa atingir uma melhor inferior à retribuição mínima mensal garantida e admite-se, distribuição da força de trabalho e, nessa medida, gestão nos termos da lei e dispensando autorização, que o trabalha- mais eficiente e racional de recursos humanos, bem como dor exerça outra atividade remunerada (artigos 19.º e 22.º). dos recursos financeiros ao dispor do Estado, em prol da No plano dos deveres, para além daqueles inerentes à eficácia na prossecução do interesse público. condição de trabalhador em funções públicas, inscreve-se Não se distingue, nessa dimensão, do regime que subs- agora a oposição obrigatória a postos de trabalhos objeto de titui. Como a mobilidade especial, a requalificação passa recrutamento em categoria não inferior e com respeito das a integrar modalidade da mobilidade funcional na rela- regras de aplicação de mobilidade funcional pertinentes, a ção de emprego público, a par da mobilidade geral, com apresentação a ações de formação profissional e ainda o dever a possibilidade de modificação objetiva e subjetiva da de aceitar o reinício de funções, verificadas certas condições. relação laboral. O que a distingue fundamentalmente do A falta injustificada a ações de formação ou a recusa não regime pregresso reside na inscrição no seu seio de uma fundamentada de reinício de funções, entre outras, constituem causa de cessação da relação jurídica de emprego público infrações graves puníveis com pena de demissão (artigo 23.º). e, assim, na maior contundência da posição jurídico sub- Cabe ainda referir que se encontra previsto o reinício de jetiva do trabalhador envolvido, que passa a encontrar no funções em outras pessoas coletivas de direito público (ar- novo regime dois níveis de afetação da relação jurídica tigo 27.º) ou em instituições particulares de solidariedade de emprego público: no primeiro nível, o afastamento do social que celebrem para tanto protocolo com o Estado seu posto de trabalho — do lugar — e a colocação em (artigo 28.º). inatividade, caso não logre obter de imediato a reafetação, Este regime complexo, de densidade procedimental e com consequências no direito à retribuição; num segundo previsão de investimento formativo superior àquele que nível, o prolongamento dessa situação para além de um ano vem substituir, comporta, porém, horizonte temporal limi- intensifica o grau de afetação até atingir o grau máximo de tado no que respeita a trabalhadores com estatuto contratual, compressão do direito à segurança no emprego: motiva o pois, como se disse supra, uma vez decorrido o prazo de despedimento (objetivo). Elevam-se, então, a contundência 12 meses, seguidos ou interpolados, após a colocação do e a gravidade da intervenção restritiva do legislador trazida trabalhador em situação de requalificação sem que tenha pela normação do n.º 2 do artigo 18.º, agora dirigida ao ocorrido o reinício de funções em qualquer órgão ou serviço núcleo essencial do bem jusfundamental, o que faz subir por tempo indeterminado, tal processo cessa e segue-se a par as exigências de controlo. inexoravelmente o ato terminal, de cessação do contrato Como se viu, a eventualidade da cessação da relação de trabalho em funções públicas (artigos 18.º, n.os 1 e 2). de emprego público motivada por razões objetivas para Assim, ainda que não sejam causa direta e imediata do ato os trabalhadores cujo vínculo se constituiu de acordo com de cessação do contrato de trabalho, os segmentos norma- contrato por tempo indeterminado já existe, mormente por tivos do n.º 2 do artigo 4.º em crise, constituem um pres- efeito de reorganização de serviços, no âmbito de processo suposto sem o qual não é possível chegar ao ato de despe- de despedimento coletivo ou despedimento por extinção dimento, pelo que assumem uma importância fundamental. de posto de trabalho, embora em condições de dispersão Saliente-se que o Decreto n.º 177/XII comporta ainda a normativa e suscitando críticas quanto à ausência de pre- alteração de uma pluralidade de diplomas, de que se destaca visão específica relativamente aos critérios de seleção e à a nova redação do artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de compensação pelo despedimento (cf. Miguel Lucas Pires, 27 de fevereiro, a que se fez já referência, onde se passa ob. cit., pág. 216). a estipular, no n.º 4, que “a necessidade de cessação do O requerente não questiona que essa possibilidade contrato decorre da não reafetação do trabalhador envol- exista, nem a compatibilidade constitucional da cessação vido em procedimentos de reorganização de serviços e da relação juslaboral pública por razões não imputáveis a racionalização de efetivos” e, no número seguinte, que qualquer dos sujeitos, de índole objetiva. Pelo contrário, “a confirmação da necessidade de cessação do contrato afirma expressamente o acolhimento pela jurisprudência decorre do não reinício de funções do trabalhador colocado constitucional de tais fundamentos no domínio da empre- em situação de requalificação no termo do prazo previsto gabilidade da função pública, o que ilustra com referên- na lei”. Paralelamente, estabelece-se que o ato de cessação cia aos Acórdãos n.os 285/92, 683/99 e 154/2010 (todos do contrato segue os termos do artigo 366.º do Código acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt, como os do Trabalho, em remissão para o preceito que regula a demais referidos). compensação por despedimento coletivo e por extinção A questão de constitucionalidade afasta-se, pois, da ad- de posto de trabalho (n.º 7 da nova redação). missibilidade de cessação da relação contratual de emprego Posto isto, passemos a dar resposta às duas questões de público que o regime do Decreto n.º 177/XII encerra em constitucionalidade colocadas. virtude de inatividade por um ano, em período contínuo ou por períodos interpolados, permanecendo o trabalha- C) Da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto dor em procura (ativa) de reinício de funções no âmbito n.º 177/XII, em conjugação com a segunda, terceira e quarta de requalificação. Atinge, sim, três novos fundamentos partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do diploma e a justa substanciais do despedimento por razões objetivas que o causa de despedimento. Decreto n.º 177/XII acolhe, no confronto com o princípio 8. Como se disse supra, a primeira questão colocada da proibição da justa causa de despedimento (artigo 53.º da dirige-se aos novos motivos substantivos que habilitam Constituição) e também com o princípio da proporciona- Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5875 lidade na restrição do direito fundamental à segurança no Partindo da ideia de que a Constituição, «quando emprego que acarreta (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição). proíbe os despedimentos sem justa causa, coloca-se Na verdade, os segmentos normativos em crise não se noutra perspectiva: a da defesa do emprego e da neces- esgotam na especificação ou concretização de conceitos já sidade de não consentir denúncias imotivadas. Não fez presentes no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, apelo aos casos excepcionais da antiga ‘justa causa’ que diploma que permanece aplicável, como decorre desde logo legitimava uma rescisão imediata sem indemnizações; da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª, a proibição constitucional tem uma explicação diversa, que os qualifica de “reforço de motivos”. A autonomização pois pretende atingir os despedimentos arbitrários, isto operada pelo legislador de três segmentos normativos, é, sem motivo justificado» (Bernardo da Gama Lobo colocados a par de remissão para uma das modalidade de Xavier, «A recente legislação dos despedimentos», in reorganização previstas no referido decreto-lei, significa Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIII, que se procurou aduzir novas valências substantivas ao 1976, p. 161, passo transcrito na declaração de voto regime e também isentá-las da vinculação procedimental conjunta dos Conselheiros Cardoso da Costa e Messias decorrente daquele diploma, em especial da precedência de Bento, anexa ao Acórdão n.º 107/88), é assim possível processo de avaliação. É essa tríplice via expedita (por con- defender que a Constituição não veda formas de des- fronto com as estipulações do Decreto-Lei n.º 200/2006, pedimento do trabalhador com fundamento em motivos de 25 de outubro) do despedimento por razões objetivas objectivos, «tais como o despedimento tecnológico ou que se encontra colocada em crise pelo requerente. por absolutas necessidades da empresa». Isto sem pre- 9. O artigo 53.º da Constituição consagra o direito à juízo de o despedimento por estes últimos motivos dever segurança no emprego, em que se inscreve, como direito obedecer a uma regulamentação específica, rodeada de negativo ou de defesa, a proibição dos despedimentos sem adequadas garantias.” justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos. Como elemento central da arquitetura constitucional dos direitos Essa linha de orientação — mais restritiva da proteção fundamentais próprios dos trabalhadores — que a revisão conferida pelo conceito constitucional de justa causa — foi de 1982 reuniu em capítulo próprio e transferiu para o sendo sucessivamente reiterada em ulteriores pronúncias, elenco dos direitos, liberdades e garantias —, constitui a de que são exemplo os Acórdãos n.os 581/95, 117/2001 garantia da garantia (Acórdão n.º 581/95). A importân- e 550/2001. cia primordial desta proibição decorre igualmente da sua Dela se retira que incidem sobre as causas de cessação condição de princípio de direito público europeu, com da relação de trabalho por motivos objetivos requisitos expressão no artigo 24.º da Carta Social Europeia (revista) não menos exigentes que aqueles incidentes sobre os des- e no artigo 30.º da Carta dos Direitos Fundamentais da pedimentos por justa causa subjetiva, mormente, como União Europeia. apontam Gomes Canotilho e Vital Moreira: definição legal No preenchimento do conceito de justa causa, não de- quanto aos pressupostos de facto e de direito que consti- terminado constitucionalmente, evoluiu a jurisprudência tuem justa causa de despedimento; inadmissibilidade de constitucional no sentido do acolhimento de causas obje- causas absolutas de despedimento, na medida em que, tivas da cessação da relação laboral, para além daquelas estando em causa direitos, liberdades e garantias, a licitude imputáveis aos sujeitos, desde que tornem praticamente im- do despedimento só pode aferir-se no confronto com as possível a subsistência do vínculo laboral. Esse momento circunstâncias concretas de cada caso, devendo, então, de afirmação (dando seguimento ao que se questionara no assegurar a suscetibilidade de controlo judicial; propor- Acórdão n.º 107/88) teve lugar com a prolação do Acórdão cionalidade (proibição do excesso), com observância das n.º 64/91, onde se lê: dimensões da necessidade, adequação e proporcionalidade; garantias procedimentais, permitindo a defesa do trabalha- “Este Tribunal perfilha o entendimento de que não é dor; e controlo das prognoses, aferindo da subsistências constitucionalmente ilegítima esta nova figura de ces- das razões de ultima ratio que conduzem ao despedimento sação de contrato de trabalho, nos precisos termos em (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, que está regulada no Decreto em apreciação, desenvol- 4.ª edição, 2007, págs. 709 e 710). Ao invés, a garantia do vendo assim a problemática que se deixara em aberto no emprego sempre condicionará de forma muito exigente, Acórdão n.º 107/88, isto é, a questão da admissibilidade por maioria de razão, a admissibilidade de despedimen- de despedimentos individuais fundados em «causas tos por motivos objetivos, sendo incumbência do Estado objectivas não imputáveis a culpa do empregador que, assegurar pelo menos dois pressupostos: a) a existência em cada caso concreto, tornem praticamente impossível de situações não imputáveis ao próprio empregador que, a subsistência da relação de trabalho». pela sua própria natureza, tornem inexigível ao mesmo a Em abono da constitucionalidade da figura agora continuação da relação de trabalho; b) a adequada com- prevista no diploma sub judicio poderá desde logo pensação ao trabalhador pela rutura da relação de trabalho argumentar-se, num primeiro entendimento, que o por facto que não lhe é imputável (ibid.). conceito constitucional de justa causa é susceptível de Novamente nas palavras do Acórdão n.º 64/91, para cobrir factos, situações ou circunstâncias objectivas, ser constitucionalmente legítima a cessação do contrato não se limitando à noção de justa causa disciplinar que de trabalho fundada em razões objetivas: está aceite no nosso Direito do Trabalho desde 1976 (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 372-A/75, na redacção “Há-de considerar-se que tem de verificar-se uma do Decreto-Lei n.º 841-C/76: «comportamento culposo prática impossibilidade objectiva e que tais despedi- do trabalhador que, pela sua gravidade e consequências, mentos hão-de ter uma regulamentação substantiva e torne imediata e praticamente impossível a subsistên- processual distinta da dos despedimentos por justa causa cia da relação de trabalho»; noção esta repetida no ar- (disciplinar), de tal forma que fiquem devidamente tigo 9.º, n.º 1, da nova Lei dos Despedimentos de 1989, acauteladas as exigências decorrentes do princípio da aprovada pelo Decreto-Lei n.º 64-A/89). proporcionalidade, não podendo através desse meio 5876 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 conseguir-se, em caso algum, uma «transfiguração» é clara: o Estado dispensou esses funcionários. Estes da regulamentação que redunde na possibilidade, mais estavam vinculados ao Estado e deixaram de o estar ou menos encapotada, de despedimentos imotivados por vontade unilateral deste. ou ad nutum ou de despedimentos com base na mera Ora, essa dispensa ope legis afronta directamente o conveniência da empresa.” direito à segurança no emprego. O Estado não pode dis- pensar livremente os seus funcionários. Nem a extinção Na mesma linha, sublinhou posteriormente o Acórdão ou remodelação de serviços podem constituir motivo n.º 581/95: “entre essas garantias estão a de determinação adequado para isso. Podem dar lugar à transferência das causas (com suficiente concretização dos conceitos da para outros serviços ou organismos públicos, à criação lei), da controlabilidade das situações de impossibilidade de excedentes inactivos, etc, mas não podem justificar objectiva, e do asseguramento ao trabalhador de uma in- de modo algum a dispensa dos atingidos, fora dos pro- demnização”. cessos constitucionalmente admitidos. 10. A relação jurídica de emprego público não se encon- Não podendo dispensar livremente os seus funcioná- tra excluída do campo de proteção constitucional do direito rios, o Estado também não pode livremente retirar-lhes à segurança no emprego e da proibição do despedimento o seu estatuto específico.” sem justa causa, com abrangência do despedimento por razões objetivas, que também é admissível neste campo A questão foi, então, analisada no confronto da norma- de ação. Este Tribunal já teve oportunidade de dizer que, ção com o direito à função pública, enquanto garantia es- pese embora a relação de emprego público seja especial- pecífica de estabilidade e de segurança no emprego quanto mente estável e duradoura, por confronto com a relação aos funcionários públicos, e não perante o acolhimento de de emprego privada, a vitaliciedade do vínculo laboral razões objetivas para o despedimento, que só mais tarde, público não encontra assento constitucional (Acórdãos com o referido Acórdão n.º 64/91, viram a sua inscrição n.os 154/86, 285/92, 4/2003 e 154/2010). Tal significa que, no conceito constitucional de justa causa admitida pelo à semelhança dos restantes direitos fundamentais, o direito Tribunal Constitucional. à segurança no emprego público admite limites e restri- Persiste, ainda assim, a afirmação da proibição cons- ções à luz de outros direitos e valores constitucionalmente titucional da cessação livre pelo empregador da relação protegidos (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição). jurídica de emprego público, cujo estatuto é configurado Dito isto, o problema aqui colocado não encontra identi- como dotado de garantias específicas de estabilidade, dade com qualquer das decisões do Tribunal Constitucional mesmo que não vitalício. proferidas neste domínio, pois em nenhum momento esteve 10.2. O Acórdão n.º 285/92 volta a defrontar um pro- em controlo a constitucionalidade de normas integrantes blema relacionado com a relação jurídica de emprego pú- de regime que comportasse a cessação da relação jurídica blico. Apreciou a conformidade constitucional de normas de emprego por razões objetivas e o parâmetro da proi- inscritas em diploma votado ao descongestionamento na bição do despedimento sem justa causa. O que convive Função Pública e à racionalização de efetivos, através da com a distinta ponderação do estatuto da função pública transferência e integração de trabalhadores públicos no que as alterações legislativas ditaram, em especial o novo Quadro de Efetivos Interdepartamentais (Quadro de Exce- paradigma introduzido pela reforma de 2008. Todavia, dente), em resposta a pedido de fiscalização preventiva da mantêm-se inteiramente pertinentes algumas das consi- constitucionalidade de um conjunto de normas, por confli- derações desses arestos. tuarem com o princípio da precisão ou determinabilidade 10.1. No Acórdão n.º 154/86, estava em discussão o das leis e com o princípio da segurança no emprego, e bem rompimento pelo Estado da relação de emprego e a retirada assim com o princípio da tutela da confiança legítima. do vínculo à função pública a funcionários e agentes que Considerou o Tribunal que o diploma em questão não se encontravam requisitados em empresas públicas e na- envolvia uma autêntica cessação do vínculo à função pú- cionalizadas. O que se questionou então foi a perda de um blica — ao contrário do que acontece nestes autos — mas, estatuto funcional e a adstrição forçada dos trabalhadores a não obstante, que a medida em apreço era, por si só, idónea outro, de direito privado, nas empresas (públicas) em que a convocar a proteção do artigo 53.º da Constituição, na desempenhavam funções. A essas duas questões respondeu dimensão ampla do princípio da segurança no emprego que o Tribunal Constitucional no sentido da desconformidade acolhe, sem necessidade de considerar a dimensão, mais constitucional, pela seguinte ordem de razões: intensa, da proibição do despedimento sem justa causa. A sua ponderação sobre o quadro constitucional protetor “a) Pode o Estado, unilateralmente, romper a relação releva então — e por maioria de razão — para a decisão de emprego com os seus funcionários? das questões sub judicio. b) Em qualquer caso, pode ele, unilateralmente, Afirmou então o Tribunal: retirar-lhes o estatuto de funcionário público? A primeira questão envolve directamente o artigo 53.º “[...], é insofismável que a garantia constitucional da Constituição, que garante a segurança no emprego, da segurança no emprego abrange, também, os funcio- proibindo expressamente os despedimentos sem justa nários públicos, pelo que o Estado não pode dispensar causa. Com efeito, em relação aos adidos que foram livremente os seus funcionários, tal como a extinção ou «transferidos» para as empresas públicas, o Estado reformulação dos seus serviços ou organismos não pode desfez-se deles, rompeu o vínculo jurídico com eles. constituir, por si só, razão suficiente que leve à livre e Em certo sentido, despediu-os. É certo que, do mesmo total disponibilidade dos funcionários em causa. Pelo passo, transferiu-os para as empresas públicas onde que a reorganização da Administração sempre terá que se encontravam requisitados, mas a verdade é que as atender aos princípios e regras constitucionais que con- empresas públicas são entidades diversas do Estado e, sagram e garantem os direitos dos funcionários públicos. embora entes públicos, não pertencem à Administração Assim sendo, importa reconhecer que, num primeiro Pública em sentido próprio. Juridicamente, a questão momento, o princípio da segurança no emprego com- Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5877 preende o direito dos trabalhadores à manutenção do e respeitar o núcleo essencial do correspondente direito seu emprego. Mas, com este alcance, e invocando o à segurança no emprego de que beneficiam os funcio- paralelismo com a relação laboral de direito privado, nários públicos.” podem efectivamente ocorrer situações onde a extin- ção ou reorganização dos serviços e organismos da Como se vê, o Tribunal admite claramente que a pros- Administração determinem a impossibilidade de ma- secução do interesse público pela Administração Pública nutenção, por parte do funcionário, do concreto lugar implica constante esforço de modernização; e este, a re- que desempenha. A resolução de tais situações poderá organização de serviços e a racionalização de efetivos, o compreender, em tese geral, a necessidade de adoptar que pode implicar compressão da garantia de segurança no soluções que determinem alteração das condições de emprego contida no artigo 53.º da Constituição e a cessa- desempenho profissional dos funcionários públicos. ção da relação laboral por causas objetivas. Ponto é que a Ora, importa deixar claro, pelas razões já aduzi- modulação normativa dessa rutura, independentemente da das, que as alterações estatutárias que o legislador margem de discricionariedade que assista ao empregador entenda dever introduzir no ordenamento em nome público, respeite o programa constitucional relativo aos do interesse geral prosseguido pela Administração e direitos fundamentais dos trabalhadores. que afectem as aludidas condições de desempenho 10.3. O Acórdão n.º 340/92 apreciou pedido de fisca- profissional dos funcionários públicos, porque se lização preventiva de normas inseridas em diploma que podem traduzir na compressão de direitos desses extinguiu a auditoria jurídica da Presidência do Conselho funcionários, deverão estar inelutavelmente subor- de Ministros e colocou o pessoal aí em funções no qua- dinadas aos limites que a Constituição postula para dro de excedentes. Nessa passagem não se encontrava as restrições aos direitos, liberdades e garantias dos implicada a cessação do vínculo à função pública mas trabalhadores”. apenas o direito ao lugar. O Tribunal reiterou o enten- dimento constante do Acórdão n.º 295/92 e considerou E, mais adiante: que não ocorria violação do artigo 53.º da Constituição “[...] a necessidade de modernização da Adminis- porquanto as normas em apreço apenas envolviam a mo- tração Pública, decorrente do normal alargamento da dificação — e não a extinção — da relação jurídica de própria actividade administrativa, da progressiva am- emprego público, refletindo-se tão somente na “situação pliação das prestações de ordem social que lhe cabem profissional”. num Estado de direito democrático e da necessidade 10.4. Já o Acórdão n.º 233/97 teve em atenção a resci- de responder a novos desafios que se lhe colocam nos são de contrato administrativo de provimento relativo ao espaços geo-políticos mais amplos em que o País se desempenho de funções de técnico auxiliar no Sistema de insere, podem constituir relevantes interesses de ordem Informações de Segurança (SIS), com fundamento em “ma- pública que, ao projetarem as suas sequelas no âmbito nifesta inadaptação funcional”. Em questão encontrava-se do funcionamento e da estrutura da Administração norma que previa a possibilidade de rescisão do contrato Pública, determinem a introdução de mecanismos de por mera conveniência de serviço, sem aviso prévio e sem mobilidade dos seus funcionários e agentes, em termos indemnização. que comportem a compressão ou restrição da garan- Lê-se nesse acórdão: tia subjectiva decorrente do princípio da segurança “[...] o direito à segurança no emprego não impede no emprego. Mas, não sendo, por isso, a relação de que, havendo interesses com relevo constitucional que emprego público imodificável em todos os seus ele- tal justifiquem, a relação jurídica de emprego na Admi- mentos, os limites de tal compressão ou restrição não nistração Pública assuma uma certa precariedade, como podem deixar de constituir, na sua tradução normativa, sucede com a que se constitui por contrato pessoal. objecto de controlo de constitucionalidade, em função Tal acha-se, de resto, consagrado na lei geral, onde se da concreta modulação das soluções adotadas pelo prevê essa forma de constituição da relação jurídica de Decreto em apreço. emprego público, na modalidade de contrato adminis- À semelhança de causas objectivas que podem de- trativo de provimento e na de contrato de trabalho a terminar a cessação dos contratos de trabalho privados termo certo (cf. Artigos 3.º e 14.º a 21.º do Decreto-Lei (cf., neste sentido, v. g., o Acórdão n.º 64/91 deste Tri- n.º 427/89, de 7 de Dezembro). bunal, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de De facto, embora a relação jurídica de emprego na 11 de Abril de 1991), também no âmbito da Administra- Administração Pública tenha uma certa vocação para ção Pública causas objectivas ligadas à reestruturação a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5.º do citado Decreto- e racionalização dos serviços e organismos públicos -Lei n.º 427/89), não existe (para quem acede à função podem levar à compressão do estatuto jurídico dos fun- pública) uma garantia constitucional de exercer vitali- cionários públicos sem que daí resulte forçosamente ciamente as respectivas funções”. violada a segurança no emprego protegida constitu- cionalmente. Mas, à luz do artigo 18.º, tal compressão E prosseguiu, reiterando o que havia sido dito no Acór- deve conformar-se segundo o critério da restrição das dão n.º 285/92: restrições (devendo, por isso, «limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses consti- “[...] a estabilidade que é exigida pela garantia da tucionalmente protegidos»), deve revestir carácter geral segurança no emprego não impede a ‘compressão do e abstracto, não poderá ter efeitos retroactivos nem estatuto jurídico dos funcionários públicos, quando diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial ocorram ‘causas objectivas ligadas à reestruturação dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a e racionalização dos serviços e organismos públicos’. compressão da garantia constitucional da segurança no Questão é que — frisou-se então — essa compressão emprego deve ser necessária, adequada e proporcional seja ‘necessária, adequada e proporcional’ e que respeite 5878 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 ‘o núcleo essencial do correspondente direito à segu- Deste modo, deve entender-se que o regime de vín- rança no emprego de que beneficiam os funcionários culos, remunerações e carreiras da Administração Pú- públicos’”. blica poderá restringir a segurança do emprego público em vista da qualidade da actividade administrativa 10.5. Por seu turno, o Acórdão n.º 4/2003 apreciou a pública. Se a segurança no emprego é um imperativo aplicação a trabalhadores públicos de instrumentos de constitucional não o é menos o modelo da boa admi- reafetação, flexibilização dos mecanismos de reclassifica- nistração inerente à prossecução do “interesse público” ção e reconversão, no âmbito dos quais era comportada a (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), interesse este ao redução de vencimento e a passagem à situação de licença serviço do qual se encontram exclusivamente dedicados sem vencimento de longa duração. Depois de salientar que os trabalhadores da função pública (artigo 269.º, n.º 1, não estava em apreço normação que comportasse a “morte da Constituição). jurídica” do vínculo laboral, considerou que: Era já isto, precisamente, o que se concluía no Acór- dão n.º 233/97: “[...] independentemente de se saber até que ponto [...] será até exacto, no plano da lei ordinária, o pressuposto Desta forma, ainda que se admita “que a Constituição da “vitalicidade” do vínculo laboral de que parte os prevê e protege uma relação jurídica de trabalho espe- requerentes — sendo certo que assim o será, no plano cífica, correspondente à função pública no seu sentido prático da vida, para uma larguíssima categoria dos estrito”, não decorre daí que o modelo de vínculo laboral trabalhadores —, acresce que a nossa Constituição não seja um “modelo estatutário simples ou puro” ou que o afirma qualquer garantia de vitalicidade do vínculo legislador não possa “prever outras formas jurídicas da laboral da Função Pública. Os trabalhadores da Função relação de trabalho da Administração pública, maxime Pública não beneficiam de um direito à segurança do optar pela forma típica das relações de trabalho privadas, emprego em medida diferente daquela em que tal direito o contrato de trabalho” (veja-se Ana Fernanda Neves, é reconhecido aos trabalhadores em geral”. ob. cit., p. 331 e ss.). Nada obsta a que, no âmbito das relações de emprego Prosseguindo o controlo perante o parâmetro do princí- público, a regra geral seja a da “contratação” e que pio da proteção da confiança legítima, concluiu o Tribunal a “nomeação” seja a excepção, especialmente justifi- que tais modificações da relação jurídica de emprego pú- cada em razão da especificidade das funções públicas blico não poderiam ser tidas como intoleráveis, arbitrárias a exercer.” ou demasiado opressivas do mínimo de segurança quanto ao andamento sem quaisquer sobressaltos económico- Esta argumentação versa, é imperativo notar, quadro -financeiros das carreiras projetadas pelos trabalhadores problemático contido no plano da modificação da relação afetados. de emprego público, e não da inscrição no seu regime de 10.6. O último momento da jurisprudência constitucional novos fundamentos (causas) de cessação dessa relação ju- que cumpre convocar encontra-se no Acórdão n.º 154/2010 rídica, mormente por razões objetivas. Era isso e apenas e apresenta proximidade evidente com o campo normativo isso que se encontrava em questão, e o Tribunal sublinhou aqui em apreço. Nessa decisão, o Tribunal foi chamado essa diferença de intensidade do grau de afetação do bem a pronunciar-se sobre se a modificação dos vínculos de jusfundamental, desde logo por contraponto ao que havia emprego público decorrente da Lei n.º 12-A/2008, de 27 sido decidido nos Acórdãos n.º 154/86, em que ocorrera a de fevereiro, ao fazer transitar a generalidade dos traba- cessação da relação jurídica de emprego na Administração lhadores que antes beneficiavam do regime de nomeação Pública, para concluir que “a Lei n.º 12-A/2008, não possi- definitiva para o regime de contratação por tempo inde- bilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencio- terminado, violava o direito à segurança no emprego e o nado Acórdão n.º 154/86”. Lê-se no Acórdão n.º 154/2010: princípio da proteção da confiança legítima, “com a espe- cífica intensidade com que deveriam valer no que respeita “[...] importa precisar que [...] não resulta da norma ao exercício de funções públicas, tendo em consideração o constante do n.º 4 do artigo 88.º e 109.º, n.os 1 a 6 da Lei figurino constitucional da organização administrativa e o n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que o regime nele conjunto das tarefas que corresponde ao Estado de direito instituído seja aplicável aos trabalhadores que gozavam democrático”. já de um vínculo de nomeação definitiva, tendo como Novamente, o Tribunal apreciou o conteúdo do direito consequência a perda deste último. à segurança no emprego no âmbito da relação especí- Com efeito, apesar de aí se prever que os actuais tra- fica de emprego público e reafirmou a admissibilidade balhadores nomeados definitivamente que exerçam fun- de restrições ao mesmo à luz de outros direitos e valores ções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º constitucionalmente protegidos. Disse, então: transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, também aí se “[...] é necessário ter em conta que a segurança no fixa um regime específico aplicável a essa categoria emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) não é de indivíduos que não corresponde materialmente ao um direito absoluto, mas antes, à semelhança, aliás, de regime de vinculação, de carreiras e de remunerações todos os outros direitos, um direito que admite limites dos trabalhadores que exercem funções públicas esta- e restrições à luz de outros direitos e valores constitucio- belecido nesse mesmo diploma.” nalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). Ora no que especificamente respeita ao emprego Mas, o Tribunal disse mais: público é necessário ponderar o objectivo constitucio- nalmente definidor da Administração Pública, ou seja, o “Aliás, não só não existe tal correspondência como, “interesse público”, com o dever de boa administração em rigor, se verifica uma exclusão expressa do regime que lhe é inerente. de cessação da relação de emprego pública e de mobi- Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5879 lidade que, não fosse tal exclusão, a esses trabalhadores essa normação enferma de défice de precisão normativa seria aplicável, constante do artigo 33.º do diploma, na restrição de direitos e ainda que encerra a possibilidade aí se salvaguardando ser-lhes aplicável o regime de de motivações injustificadas e potencialmente arbitrárias, cessação da relação jurídica de emprego público e de logo, violadoras dos princípios constitucionais da justa reorganização de serviços e colocação de pessoal em causa e da proporcionalidade. situação de mobilidade especial próprios da nomeação Pensamos que com razão. definitiva”. Com efeito, ao habilitar a decisão gestionária que de- termina o processo de requalificação, enquanto elo inicial 10.7. Como se vê, o Tribunal Constitucional foi já cha- da cadeia de atos em que se pode inscrever a cessação da mado diversas vezes a pronunciar-se sobre modificações da relação de emprego público, por efeito da mera redução relação jurídica de emprego público e a sua conformidade da transferência do Estado, o legislador não individualiza, com o direito fundamental dos trabalhadores à segurança nem precisa, qualquer critério ou padrão que permita sin- no emprego, mas apenas no Acórdão n.º 154/86 esteve em dicar a adequação das razões que determinaram o decisor, questão dimensão normativa que comportava a cessação do mormente se são razões de índole geral, independentes do vínculo público e, mesmo aí, não ocorria a perda (absoluta) desempenho (potencial ou efetivo) do órgão ou serviço em de trabalho e os parâmetros de controlo convocados foram questão na satisfação das suas competências e atribuições, diversos. Não oferece dúvidas que o grau de compressão e na prossecução do interesse público, ou razões de disfun- estatutária da relação jurídica de emprego público em causa ção do órgão ou serviço, mormente no plano dos recursos nas normas sub judicio é bem superior ao de qualquer das humanos (sendo as despesas com pessoal apenas uma restantes decisões. Coloca-se na sua dimensão maior, de das rubricas do orçamento, de acordo com o artigo 7.º da perda do emprego: no despedimento. Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro). Nenhum critério 11. Retomando a primeira questão de constitucionali- densificador do significado gradativo de tal diminuição dade colocada, verifica-se que o Presidente da República quantitativa de dotação e da sua relação causal com o questiona a conformidade constitucional dos segmentos início de procedimento de requalificação no concreto e segundo, terceiro e quarto do n.º 2 do artigo 4.º do De- específico órgão ou serviço resulta da previsão legal, o que creto em apreço, pela imprecisão que aduzem ao regime abre campo evidente à imotivação e esta à arbitrariedade, de cessação do contrato de trabalho em funções públicas. com projeção inexorável na cadeia decisória que se segue, Partindo do reconhecimento que “o princípio da de- predeterminados os seus atos (e fundamentos) pela decisão terminabilidade ou precisão das lei não constitui parâme- genética. Inexiste, assim, na norma constante do segundo tro constitucional a se, isto é, desligado da natureza das segmento do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto em apreço, matérias em causa ou da conjugação com outros princí- qualquer campo valorativo de controlo, na perspetiva da pios constitucionais que relevem para o caso” (Acórdão colocação de trabalhadores em situação de inatividade, n.º 285/92), a apreciação que se nos oferece fazer não potencialmente causadora da cessação do respetivo con- incide tanto sobre a precisão denotativa dos segmentos trato de trabalho. da normação do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII Pode, é certo, abonar-se a escolha do legislador na consi- indicados no pedido, no que significam os vocábulos na deração de que os elementos normativos “redução de orça- pluralidade de contextos de sentido em que se podem mento” e “diminuição” se colocam como funcionalmente inscrever, desde logo no universo gestionário, mas sim orientados ao regime em que se inserem, de reorganização na aferição dos critérios relevantes de que são portadores, (aqui considerada na modalidade específica dos recursos no plano do preenchimento do conceito de justa causa, o humanos, por racionalização de efetivos), aplicando-se- “quid extralinguístico para que remete[m]” (cf. Baptista -lhes a mesma ratio de adequação dinâmica à pluralidade Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitima- de quadros situacionais, presentes e futuros, que conduz à dor, págs. 371 e 372). adoção de conceitos indeterminados e à recusa de fórmulas Como já se disse, o contexto material que determina estreitas na delimitação da discricionariedade adminis- o rigor exigível ao controlo do conteúdo normativo dos trativa, especialmente em domínios marcados por forte segmentos apontados pelo requerente encontra-se na sua tecnicidade. Porém, o problema aqui em análise não se conexão com a causa de despedimento contida no n.º 2 do mede pelo que esses conceitos valem para a racionalização artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, e não com o sistema de de efetivos, em si mesma, antes pela consequência que o requalificação, enquanto instrumento de mobilidade fun- legislador lhe associa para a subsistência da relação de cional. Daí decorre que, mais do que a indeterminabilidade emprego público. Ou seja, a medida da precisão normativa em si mesma, a questão em presença reconduz-se a saber relevante encontra-se na previsão de uma causa objetiva se o legislador respeitou as exigências de rigor, precisão de despedimento e no conceito constitucional de justa e clareza que a Constituição impõe no artigo 53.º para as causa, bem como na aptidão normativa ao seu controlo, e causas de despedimento por razões objetivas. O que carece não na densidade normativa requerida pela afetação menor de ser visto à luz do controlo de proporcionalidade imposto que a requalificação, enquanto instrumento de mobilidade pelo n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, da compressão funcional, encerra. (profunda) do direito à segurança do emprego, enquanto Posto assim, o problema volta a encontrar no Acórdão restrição das restrições, que se deve limitar ao necessário n.º 285/92 resposta adequada: para salvaguardar outros direitos ou interesses constitu- “[...] a questão da relevância do princípio da precisão cionalmente protegidos. ou determinabilidade das leis anda associada de perto 12. O primeiro segmento normativo questionado esti- à do princípio da reserva de lei e reconduz-se a saber pula como fundamento da decisão de início de processo se, num dado caso, o âmbito de previsão normativa da de requalificação a “redução de orçamento do órgão ou lei preenche ou não requisitos tidos por indispensáveis serviço decorrente da diminuição das transferências do Es- para se poder afirmar que o seu conteúdo não consente tado ou de receitas próprias”. Considera o requerente que a atribuição à Administração, enquanto executora da 5880 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 lei, de uma esfera de decisão onde se compreendem órgão ou serviço a que, como refere o requerente, pode elementos essenciais da própria previsão legal, o que, a seguir-se, igualmente por decisão de índole política, a verificar-se, subverteria a ordem de repartição de com- reposição (ou até o acréscimo) no ano seguinte do nível petências entre o legislador e o aplicador da lei. de transferências do Estado. Neste prisma, o sistema tra- [...] zido pelo Decreto n.º 177/XII comporta uma insuprível Reconhece-se, sem dificuldade, que o princípio da margem de indeterminação sobre a suficiência de razões determinabilidade ou precisão das leis não constitui um transitórias, que coloquem a decisão no perímetro da redu- parâmetro constitucional «a se», isto é, desligado da na- ção de efetivos apenas ao serviço da diminuição imediata tureza das matérias em causa ou da conjugação com ou- e pontual de custos, e não da identificação de disfunções tros princípios constitucionais que relevem para o caso. profundas, estruturais, que só se corrigem com intervenção Se é, pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento duradoura (tanto quanto imponha a gestão racional) no constitucional uma proibição geral de emissão de leis plano dos recursos humanos. Apenas as segundas, e não que contenham conceitos indeterminados, não é menos as primeiras, encontram legitimação como racionalização verdade que há domínios onde a Constituição impõe ex- de efetivos. pressamente que as leis não podem ser indeterminadas, Essa ausência de clareza encontra subsídio ainda na como é o caso das exigências de tipicidade em matéria consideração de que o Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de penal constantes do artigo 29.º, n.º 1, da Constituição, outubro, já permite, no quadro do atual regime de mobi- e em matéria fiscal (cf. artigo 106.º da Constituição) ou lidade especial, dar resposta gestionária a tais disfunções ainda enquanto afloramento do princípio da legalidade estruturais, aí necessariamente apoiada em instrumentos (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos analíticos de gestão. (null taxation without law). Esta ordem de considerações encontra ainda maior pro- Ora, atento o especial regime a que se encontram cedência quando ponderamos o elemento “redução de sujeitas as restrições aos direitos, liberdades e garantias, receitas próprias”, igualmente acolhido como fundamento constante do artigo 18.º da Constituição, em especial da decisão de requalificação (e mediatamente da cessação do seu n.º 3, e em articulação com o princípio da segu- da relação de emprego público). Comportando por natureza rança jurídica inerente a um Estado de direito demo- o exercício orçamental uma dimensão prospetiva, reves- crático (artigo 2.º da Constituição), forçoso se torna tida de inelutável aleatoriedade, o legislador não precisou reconhecer que, em função de um critério ou princípio o padrão relacional de aferição da redução de receitas de proporcionalidade a que deverão estar obrigadas as próprias relevante, podendo perspetivar-se diversas solu- aludidas restrições, uma vez que está em causa a garan- ções: aquelas efetivamente percebidas no último exercício tia constante do artigo 53.º da Constituição, o grau de orçamental; as receitas que o dirigente do serviço projeta exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de auferir, ou, ainda, as receitas que sejam vinculativamente ser tal que garanta aos destinatários da normação um inscritas no orçamento por força de regras contabilísticas conhecimento preciso, exacto e atempado dos critérios anualmente dimanadas da Direção Geral do Orçamento. legais que a Administração há-de usar, diminuindo desta A título de ilustração, veja-se a recente circular da Direção forma os riscos excessivos que, para esses destinatários, Geral do Orçamento n.º 1374, de 9 de Agosto, em que se resultariam de uma normação indeterminada quanto aos determina, tendo em vista a elaboração da proposta de próprios pressupostos de actuação da Administração; e Orçamento do Estado para 2014, que: que forneça à Administração regras de conduta dotadas “7. As entidades financiadas no todo ou em parte de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de esco- com receitas próprias ou consignadas (com exclusão de lha, salvaguardem o «núcleo essencial» da garantia dos fundos europeus e transferências provenientes de outros direitos e interesses dos particulares constitucionalmente subsetores) devem, independentemente dos valores que protegidos em sede de definição do âmbito de previsão preveem cobrar no ano de 2014, apresentar as suas normativa do preceito (Tatbestand); e finalmente que propostas de orçamento com uma redução na despesa permitam aos tribunais um controlo objectivo efectivo a realizar com essas verbas, de acordo com os efeitos da adequação das concretas actuações da Administração das medidas de contenção orçamental determinadas face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base pelo Governo e respeitando a redução fixada para cada e origem. Programa Orçamental. 8. Da regra acima referida deve resultar um orça- Incumbe ao Estado inscrever na lei critérios claros, pre- mento superavitário pelo menos no montante das refe- cisos e seguros de decisão, em termos de conferir à atuação ridas reduções, e uma previsão de receita não superior da Administração espaço concretizado de vinculação — e ao valor da receita cobrada em 2012.” (acessível em não de volição primária — através da identificação de um www.dgo.pt) núcleo relevante para legitimar a intervenção restritiva do direito, liberdade e garantia afetado. Como, igualmente, Importa acrescentar que, pese embora o exercício de permitir o controlo judicial da (eventual) ausência de crité- elaboração orçamental seja informado pelo princípio da rios de gestão e a proporcionalidade das suas consequências transparência, não deixa de constituir domínio altamente face à lesão profunda do direito à segurança no emprego complexo e especializado, de difícil apreensibilidade na que pode acarretar. Essa concretização encontra-se ausente busca de explicações intrínsecas ou extrínsecas a partir do segmento em apreço. de variação nominal anual, sobretudo em orçamentos de Mormente, o aplicador-intérprete não apreende da nor- grande volume económico. mação em questão se o critério de ponderação imposto pelo Neste quadro, não se vislumbra como podem os Tri- legislador ultrapassa o plano meramente conjuntural, flu- bunais, chamados a dirimir conflito sobre a legalidade da tuando anualmente apenas em função de decisões políticas conduta da Administração Pública na determinação de prévias quanto ao financiamento alocado a determinado abertura de procedimento de requalificação, na ausência Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5881 de critérios seguros de decisão na lei, proceder a esse empregador público a condicionamentos similares aos controlo. Em especial, a decisão de restrição orçamental, que se encontram estabelecidos para o contrato individual subtraída ao controlo judicial porque de índole política, de trabalho. condiciona e determina toda a cadeia decisória a jusante, Contrapondo-se à justa causa disciplinar, o despedi- vinculada a esse pressuposto. Perante tais limitações, o mento por “eliminação de emprego” (Pedro Furtado Mar- controlo judicial não encontra parâmetros normativos que tins, Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XLIII, lhe permitam verificar se o sistema atuou ao serviço do Janeiro/Julho de 2012, 1-2, pág. 174), quer na modali- expurgo de disfunções e da maximização da prossecu- dade de despedimento coletivo, quer de despedimento ção eficaz do interesse público ou procurou tão somente por extinção do posto de trabalho, não pode ser obtido equilibrar conjunturalmente fatores endógenos através com a simples invocação de redução de receitas, seja por da mera redução de custos com pessoal. O controlo da diminuição de dotações externas (por exemplo no quadro proporcionalidade, nas suas várias dimensões, encontra- de organizações empresariais complexas), seja por dimi- -se comprometido. nuição de rendimentos. Para recorrer a esses instrumentos, Não se objete que os fatores orçamentais já se encon- o empregador privado tem que demonstrar a ocorrência de tram acolhidos no quadro normativo em vigor, quando se uma cláusula geral — motivos de mercado, estruturais ou exige juízo de “conformidade com as disponibilidades tecnológicos — que não lhe seja imputável e, mais do que orçamentais existentes” na apreciação imposta no âm- isso, que tais motivos estejam numa relação de adequação e bito da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro. É diferente de justa medida com o despedimento que visa empreender. estipular que o fator orçamental deverá ser especifi- Para conferir maior garantia ao trabalhador, o legislador camente ponderado, elevando-o até na hierarquia dos do Código do Trabalho enunciou critérios densificadores, critérios valorativos sopesáveis, e referir apenas esse mesmo que exemplificativamente, através do elenco cons- fator como critério inteiramente aberto de racionalização tante do n.º 2 do artigo 359.º do Código do Trabalho (com de efetivos e, na sua decorrência, de cessação da rela- valência para a extinção de posto de trabalho, ex vi n.º 2 ção jurídica de emprego público. Cabe aqui sublinhar do artigo 367.º do mesmo Código), nos seguintes termos: que “a exigência de determinabilidade das leis ganha “a) Motivos de mercado — redução da actividade particular acuidade no domínio das leis restritivas ou da empresa provocada pela diminuição previsível da de leis autorizadoras de restrição” (J. J. Gomes Cano- procura de bens ou serviços ou impossibilidade su- tilho, Direito Constitucional e Teorias da Constituição, perveniente, prática ou legal, de colocar esses bens ou 7.ª edição, pág. 258). serviços no mercado; Também não se encontra nas instâncias procedimentais b) Motivos estruturais — desequilíbrio económico- subsequentes, suprimento para a ausência de precisão e -financeiro, mudança de atividade, reestruturação da clareza que se denota na normação em apreço. É certo organização produtiva ou substituição de produtos do- que o legislador confere a concretização do número de minantes; postos de trabalho necessários e a eliminar ao mapa com- c) Motivos tecnológicos — alterações nas técnicas ou parativo a elaborar pelo dirigente máximo do serviço e processos de fabrico, automatização de instrumentos de impõe que esse documento seja fundamentado. Todavia, produção, de controlo ou de movimentação de cargas, esse dever de fundamentação encontra-se condicionado bem como informatização de serviços ou automatização pela decisão prévia. Aliás, o legislador voltou a acentuar o de meios de comunicação.” relevo primordial do vetor orçamental no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto n.º 177/XII quando estipula que a definição Aliás, existe clara similitude entre essas figuras jusla- dos postos de trabalho é feita “em conformidade com as borais, em particular os motivos estruturais, e a causa de disponibilidades orçamentais existentes”. Em tal jogo de cessação da relação de emprego público que se encontra remissões e reenvio para a razão orçamental, persistem alojada no regime da requalificação, todas marcadas por ausentes da normação critérios que permitam perceber uma cadeia de decisões do empregador, situadas em dife- (e controlar) o seu adequado balanceamento com o di- rentes níveis mas causalmente interligadas: uma decisão reito à segurança no emprego dos trabalhadores afetados. gestionária inicial; uma decisão organizativa intermédia Diferente seria se estivéssemos perante um procedimento e uma decisão contratual “final” (cf. Monteiro Fernandes, prévio com densidade suficiente (no quadro constitucio- Direito do Trabalho, 2012, pág. 510). A averiguação de nal das causas de despedimento por razões objetivas) e justa causa para o despedimento objetivo haverá que ser demonstração da necessidade, adequação e justa medida feita com referência a cada um desses elementos. da racionalização de efetivos para suportar o ato genético Cabe atentar, neste ponto, que tem dominado na doutrina do regime de requalificação, mas tal não acontece na nor- o entendimento de que o mérito económico de tais decisões mação em crise. gestionárias não se encontra, no quadro do Código do Tra- Por outro lado, importa dizer, como aponta o Presidente balho, no perímetro de sindicância dos Tribunais, na me- da República, que o regime sub judicio compara com o que dida em que o empresário goza de liberdade empresarial, se exige para o empregador privado no Código do Trabalho podendo, no limite, como diz Pedro Martinez, “empreen- em termos desfavoráveis para o trabalhador em relação der um caminho ruinoso” (cf. Direito do Trabalho, 2013, jurídica de emprego público. Sendo certo que por efeito pág. 928. Nesse sentido, igualmente António Monteiro da reforma instituída pela Lei n.º 12-A/2008, a transição Fernandes, ob. cit., pág. 522; Maria do Rosário Ramalho, da generalidade dos trabalhadores da Administração Pú- Tratado de Direito do Trabalho, II, 2012, pág. 883 e Pe- blica para um regime de contrato de trabalho em funções dro Furtado Martins, Cessação do Contrato de Trabalho, públicas determina a sujeição ao regime de vínculo mais 2012, pág. 279. Posição diversa defende Júlio Gomes, que flexível — por confronto com o que decorria anteriormente considera esse entendimento praticamente impossível de no regime-regra, aproximando-o da relação de direito pri- conciliar com a exigência constitucional de justa causa, vado. Tal implica, correspondentemente, a sujeição do cf. Direito do Trabalho, I, 2007, págs. 991 a 996). Mas, 5882 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 mesmo quem o defende, considera que não há que con- primeira análise, remete para fatores subjetivos, imputáveis fundir essa margem de decisão com despedimento não a inadaptação da força laboral a mudanças funcionais, e fundamentado, ad nutum, pois sempre cumprirá verificar não para o plano objetivo. Todavia, a menção plural aos se o empregador não se encontra a agir em abuso de direito “respetivos trabalhadores” afasta essa leitura e remete ou se o motivo não foi ficticiamente criado. o elemento nuclear desse fundamento de requalificação A atuação da Administração Pública suscita outra ordem para o desencontro entre os trabalhadores, abstratamente de ponderações, determinadas pela vinculação constante considerados, e as “atribuições ou objetivos definidos”. do artigo 266.º da Constituição à prossecução do interesse O mesmo acontece com o último segmento do preceituado público — de que o princípio da boa administração é no n.º 2 do artigo 4.º, em que o referente normativo é in- decorrência — e ao cumprimento dos princípios de igual- tegrado pela “estratégia estabelecida”. Novamente, ne- dade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e da boa nhum elemento concretizador ou remissão se encontra fé, a que se juntam as garantias procedimentais conferidas no diploma quanto aos critérios específicos que norteiam na lei aos particulares em defesa de agressões estaduais. a elaboração — e quem os define — desses “objetivos” Mesmo que assim seja, como é, dessa adstrição não resulta e “estratégia”, nem o respetivo suporte, em termos que valoração distinta do direito fundamental ao emprego e garantam aos trabalhadores a sua cognição. Como, do intensidade menor do quadro constitucional que protege mesmo jeito, quais os parâmetros do desvio que legitimam o trabalhador (público) do despedimento arbitrário, como, o impulso de requalificação, o que incapacita o seu con- aliás, o Tribunal sempre afirmou. trolo, desde logo na dimensão da adequação do princípio As exigências substantivas e procedimentais que recaem da proporcionalidade. sobre o despedimento por razões objetivas afirmam-se Note-se que, não comportando essa decisão a indivi- igualmente no espaço de atuação pública e privada. Como dualização dos trabalhadores colocados em situação de observa Júlio Gomes, “[p]ara o atingido é, em última aná- requalificação, sendo todos aqueles em funções no órgão lise, irrelevante saber se o poder jurídico é exercido pelo e serviço em questão potencialmente afetados — interes- Estado ou por um particular” (ob. cit., pág. 946, nota 2278), sados — até à elaboração do mapa que indique o pessoal além de que “o interesse público é posto e não pressuposto” a reduzir e, depois, à conclusão dos procedimentos de da atuação estadual (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, seleção, esses “objetivos” e “estratégia” haverão de se re- ob. cit., II, pág. 796). Cabe ao legislador vincular normati- ferir genericamente ao organismo ou serviço e incorporar vamente o exercício da discricionariedade do empregador conteúdo que não se esgote nas respetivas atribuições e público e à Administração Pública demonstrar a adequação competências. Terão que traduzir e concretizar escolhas, das razões objetivas de interesse público que determinam portadoras de sentido que permita medir o seu sucesso e justificam, em ponderação, a restrição do direito funda- ou insucesso. mental ao emprego. A densidade de controlo em matéria Ora, no quadro valorativo em que se inserem as nor- de cessação da relação jurídica de emprego imposta pelo mas em fiscalização, o problema volta a estar na ausên- artigo 53.º da Constituição, quer no plano substantivo, cia de fronteiras de ação minimamente concretizadas e quer no plano procedimental, não consente, pois, que o percetíveis pelos atores afetados (com destaque para legislador confira ao empregador público, pela indeter- os dirigentes, primeiros responsáveis pelos resultados), minação da legislação que edita, como aqui acontece, a ou seja, na ausência em tais conceitos indeterminados capacidade primária de concretizar os critérios normativos de uma “zona iluminada” e uma “zona de penumbra” da requalificação por razões orçamentais e assim definir (cf. Miguel Teixeira de Sousa, Linguagem e Direito, e criar livremente os próprios pressupostos da atuação que in Estudos em Honra do Professor Oliveira Ascensão, conduz ao despedimento. Qualquer que seja o empregador, vol. I, pág. 273) que possam ser minimamente recor- o legislador democrático, por imposição do artigo 53.º da tadas pelo aplicador-intérprete na opção de valor que Constituição, não pode deixar de assegurar o controlo do conduz ao despedimento. Neles não se encontra precisão excesso no despedimento objetivo através do confronto e eficácia denotativa, propiciando, então, despedimen- entre o escopo da medida e as suas consequências. tos imotivados, arbitrários, e desprovidos de controlo O que, como se viu, não acontece com a normação judicial adequado à preservação do núcleo protetor fun- contida na segunda parte do n.º 2 do artigo 4.º, em con- damental da proibição constitucional do despedimento jugação com o n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto sem justa causa. n.º 177/XII. Novamente, e tal como se referiu supra quanto à pon- Assim sendo, e porque estamos perante norma restritiva deração orçamental na decisão gestionária de encetar de direitos, liberdades e garantias, a solução legislativa em processo de requalificação, não se trata de negar o relevo presença mostra-se desproporcionada face aos direitos e na fixação de objetivos e estratégias no seio da Admi- interesses protegidos e conduz, como sustenta o requerente, nistração Pública e na aferição do seu cumprimento. à conclusão pela sua desconformidade constitucional face Dúvidas não existem que tais ferramentas constituem ao disposto nos artigos 53.º e 18.º, n.º 2, da Constituição. componentes essenciais de gestão — e de gestão de re- 13. O requerente dirige os mesmos argumentos, em con- cursos humanos —, peças importantes (ou até mesmo junto, aos segmentos terceiro e quarto do n.º 2 artigo 4.º: cruciais) para a prossecução do interesse público (cf. João “necessidade de requalificação dos respetivos trabalha- Bilhim, Gestão por Objetivos, Desempenho e Progres- dores para a sua adequação às atribuições ou objetivos são na Carreira, Handbook de Administração Pública, definidos” e “cumprimento da estratégia estabelecida”. AAVV, 2012, pág. 189). Encontram-se, em todo o caso, Valem, neste plano de análise, grande parte das consi- funcionalmente orientadas pelo ideal de eficiência e de derações supra, a que acrescem as seguintes. melhoria de resultados, ou seja, primariamente dirigidas A inclusão do elemento “necessidade de requalificação” à gestão e avaliação do desempenho. na fixação dos motivos para concluir precisamente por essa Ora, tal domínio é regido em primeira linha pelo Sistema necessidade comporta alguma equivocidade, pois, numa Integrado de Avaliação e Desempenho da Administração Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5883 Pública (SIADAP), aprovado pela Lei n.º 66-B/2007, de D) Da norma constante do n.º 1 do artigo 4.º e a norma contida 28 de dezembro (alterada pelas Leis n.os 55-A/2010, de na alínea b) do artigo 47.º do Decreto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a primeira e na parte em que revoga o n.º 4 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro). Esse do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na sistema integra, no seu primeiro nível, o subsistema de medida em que torna aplicáveis as normas do artigo 4.º aos avaliação do desempenho dos serviços (SIADAP 1), e nele funcionários públicos com nomeação definitiva ao tempo da se encontra uma definição de objetivos, como “o parâme- entrada em vigor daquela lei, e o princípio da confiança. tro de avaliação que traduz a previsão dos resultados que 14. A segunda questão colocada toma como ponto de se pretendem alcançar no tempo, em regra quantificáveis” partida o campo normativo referido, agora com maior (artigo 4.º, alínea e)). Por seu turno, agora no artigo 11.º, amplitude objetiva — pois atinge todos os fundamentos esse conceito decompõe-se em três parâmetros autóno- previstos no artigo 4.º - pese embora cingida a um uni- mos: “objetivos de eficácia”, definidos como “medida verso subjetivo mais restrito, correspondente aos sujeitos em que um serviço atinge os seus objetivos e obtém ou vinculados por relação jurídica de emprego público até ultrapassa os resultados esperados”; “objetivos de efi- agora excecionados da aplicação de quaisquer causas de ciência”, enquanto “relação entre os bens produzidos e cessação da relação jurídica de emprego público por ra- serviços prestados e os recursos utilizados”; “objetivos de zões objetivas, por efeito do n.º 4 do artigo 88.º da Lei qualidade”, como tradução do “conjunto de propriedades n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. e características de bens ou serviços, que lhe conferem Com efeito, culminando uma nova fase do impulso de aptidão para satisfazer necessidades explícitas ou implí- laboralização do regime de emprego na Administração citas dos utilizadores”. O conceito de “estratégia” surge Pública, como se disse supra, os trabalhadores que conta- igualmente no diploma em conjugação com o de objeti- vam com vínculo de nomeação definitiva no momento da vos, compondo o de “objetivos estratégicos plurianuais entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, determinados superiormente” (artigo 8.º), enquanto parte viram a sua relação de emprego público convertida em do “ciclo de gestão”. relação contratual por efeito desse diploma. Preservaram, Não se retira do Decreto n.º 177/XII se tais conceitos porém, o regime de mobilidade e de cessação da relação indeterminados encontram articulação com aqueles que laboral nos mesmos termos da condição dos trabalhadores se encontram nesse diploma, ou se haverá que buscar com vínculo de nomeação, por força da norma do n.º 4 do outro sentido que os preencha. Voltamos a encontrar no artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, 27 de fevereiro, do que regime em apreço margem de liberdade amplíssima na deriva um estatuto misto para esse grupo de trabalhadores: atuação da Administração, enquanto empregador público, regido pelas mesmas regras dos demais trabalhadores em e que o torna resistente ao controlo pelos Tribunais, regime de contrato de trabalho em funções públicas; par- para além de incapaz de permitir aos seus destinatá- cialmente integrado pelas regras dos trabalhadores com rios — aqueles vinculados ao cumprimento de objeti- vínculo de nomeação definitiva, sem qualquer cristalização vos e estratégia — adequarem os seus comportamentos, ou paragem no tempo, pois as modificações supervenien- cientes que podem ter reflexos sobre a manutenção do tes operadas nesses domínios estatutários do vínculo de emprego. Nessa medida, pode mesmo dizer-se que a nor- nomeação definitiva refletem-se igualmente naquele grupo mação em apreço não obedece ao seu propósito de maior de trabalhadores. racionalidade e eficiência, promovendo a maximização As razões para esse estatuto misto foram atribuídas à das utilidades proporcionadas pelos recursos humanos vontade do legislador de 2008 de salvaguardar o núcleo afetos à Administração Pública, o que só pode ser atin- essencial do estatuto jurídico-laboral desses trabalhadores, gido, entre outros fatores, com precisão nos objetivos e de que o regime de cessação da relação de emprego consti- nos respetivos critérios de cumprimento (cf. João Bilhim, tui elemento identificativo principal (assim, Ana Fernanda ob. cit., pág. 190). Neves, O direito da função pública, cit., pág. 537. A Autora Como se referiu no Acórdão n.º 581/95, quanto às cau- atribui essa salvaguarda ao respeito pelo princípio da pro- sas objetivas de cessação do vínculo laboral: “a garantia teção da confiança). Não escapa, contudo, a críticas por constitucional da segurança no emprego exige aqui que o estabelecer disparidades entre trabalhadores com vínculo «direito do sistema» seja já, na medida do possível, «direito contratual suscetíveis de violar o princípio da igualdade do problema», direito operativo e não regulação aberta ca- (cf. Miguel Lucas Pires, ob. cit., pág. 118). paz de potenciar despedimentos arbitrários, judicialmente Ora, com a normação em questão, essa norma de sal- incontroláveis”. vaguarda desaparece, o que significa que os trabalhadores É essa função, de direito operativo, que não se encontra com vínculo de nomeação no momento da entrada em aqui respeitada, impondo a conclusão, também aqui, pela vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passam desconformidade constitucional da normação contida nos a estar sujeitos às causas de cessação da relação laboral segmentos terceiro e quarto do n.º 2 do artigo 4.º, articulada dos trabalhadores contratados, mormente à causa objetiva com o n.º 2 do artigo 18.º, por violação conjugada dos de cessação contida nos preceitos conjugados do n.º 1 princípios da justa causa do despedimento (artigo 53.º da do artigo 4.º e do n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto Constituição) e da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, n.º 177/XII. da Constituição). 15. A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o Conclui-se, pelo exposto, pela inconstitucionalidade da princípio da confiança encontra-se sobretudo sedimentada norma constante do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação em casos, como o presente, em que trata de sindicar a com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no conformidade constitucional de normas retrospetivas, ou n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, por violação da seja, de lei nova que se aplica a factos novos, ocorrendo proibição do despedimento sem justa causa, consagrada anteriormente facto ou factos que criavam expectativas no artigo 53.º da Constituição, em conjugação com o prin- jurídicas, com especial destaque para o Acórdão n.º 287/90. cípio da proporcionalidade, contido no n.º 2 do artigo 18.º Dele se retira que as situações de retrospetividade ou re- da Constituição. troatividade inautêntica seriam tuteladas à luz do princí- 5884 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 pio da confiança, enquanto decorrência do princípio do necessidades de interesse público que em cada momento Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º se façam sentir. da Constituição. Um dos aspetos mais relevantes da mais recente Esse princípio postula “uma ideia de proteção da con- evolução legislativa no âmbito da relação jurídica fiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e de emprego público traduziu-se justamente na cha- na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza mada laboralização da função pública, concretizada e segurança jurídica nos direitos das pessoas e nas suas especialmente através do diploma que estabelece os expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, regimes de vinculação, de carreiras e remunerações a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurí- (Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro), e pelo qual dica” (Acórdão n.º 237/98). O que, porém, não posterga a a modalidade de constituição da relação de emprego liberdade de conformação do legislador democraticamente por nomeação passou a revestir um caráter excecional, legitimado e a autorevisibilidade das leis, pelo que “não abrangendo no essencial as atividades que envolvam há [...] um direito à não-frustração de expectativas jurí- poderes de autoridade ou de soberania (artigo 10.º), com dicas ou à manutenção do regime em relação a relações o consequente alargamento do campo de aplicação do jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos contrato de trabalho, que passou a constituir a moda- já parcialmente realizados” (acórdão n.º 287/90). lidade comum da constituição da relação de emprego A ideia de arbitrariedade ou de excessiva onerosidade público (artigo 20.º). que o princípio da confiança tutela, enquanto vertente da O Contrato de Trabalho em Funções Públicas, segurança jurídica, tem sido operada pelo Tribunal Cons- regulado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro titucional por referência a dois pressupostos essenciais: (RCTFP) — que deu concretização prática a essa al- teração legislativa -, que tem um regime decalcado do a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, Código de Trabalho (CT), é expressamente qualificado será inadmissível, quando constitua uma mutação da or- como uma relação de trabalho subordinado de natureza dem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das administrativa (artigo 9.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008), normas dela constantes não possa contar; e ainda passando a sujeitar os trabalhadores adstritos à generali- b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguar- dade das atividades desenvolvidas pela Administração, dar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos a um regime de vinculação mais flexível do que aquele que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, que decorria do anterior regime-regra de nomeação e aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente equiparável ao da relação laboral de direito privado, e consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, que simultaneamente implica para a entidade emprega- no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). dora pública os mesmos condicionamentos, no âmbito da correspondente relação jurídica de emprego, que se Por seu turno, como se disse no Acórdão n.º 188/2009, encontram estabelecidos para o empregador privado.” os critérios supra referidos são reconduzíveis a quatro re- Sintomático do paralelismo agora estabelecido en- quisitos ou testes, sem os quais a confiança dos cidadãos e tre a relação laboral privada e o contrato de trabalho da comunidade, tutelada pela Constituição, na estabilidade em funções públicas é a recente Lei n.º 66/2012, de da ordem jurídica e na constância do comportamento do 31 de dezembro, que procedeu à uniformização das Estado não se mostra merecedora de proteção. Para que regras entre o RCTFP e o CT, entretanto alterado pela haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança é Lei n.º 23/2012, de 25 de junho, mormente em maté- necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o ria de flexibilização do horário de trabalho, retribui- legislador) tenha desenvolvido comportamentos capazes ção do trabalho suplementar, eliminação do descanso de gerar nos privados expectativas de continuidade; em compensatório remunerado, alteração do regime de seguida, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas contabilização dos dias de férias, regime de faltas ao em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter trabalho e de cessação do contrato de trabalho, acentu- feito planos de vida tendo em conta a prognose de conti- ando a aproximação às regras do Código do Trabalho.” nuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público Esse movimento de aproximação, ou até de conver- que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do gência, com reflexos nos dois polos da relação jurídica comportamento que gerou a situação de expectativa. de emprego público, não deixou de ser percebido pelos 15.1. Na busca de resposta para esses testes, cabe re- trabalhadores e, então, incorporado nas prognoses que gressar ao que significou para os sujeitos de relação de formularam sobre a estabilidade do respetivo estatuto legal. emprego público a constante importação de modelos e Mas, se assim é para as modificações estatutárias pondera- soluções do regime aplicável à relação juslaboral privada, das no Acórdão n.º 154/2010, como igualmente no âmbito no movimento que se designou de laboralização do regime das medidas apreciadas no Acórdão n.º 187/2013, não é de emprego público. menos certo notar que esse impulso não tem acontecido O Tribunal recordou-o recentemente, no Acórdão nos mesmos termos no plano da “morte jurídica” do vín- n.º 187/2013: culo público, em especial quanto àqueles que adquiriram “A principal consequência dessa sua vinculação ao vínculo de nomeação definitiva, sempre imune à cessação interesse público é a sujeição a uma situação estatutária, da relação laboral por razões objetivas. Essa dimensão de que se distingue de um estatuto tipicamente contratual, segurança do estatuto de todos esses trabalhadores perma- por se tratar de uma situação jurídica objetiva, definida neceu inalterada ao longo de diversas e sucessivas reformas legal e regulamentarmente, e que pode ser modificada administrativas e do crescimento do número de efetivos unilateralmente pelo Estado através de uma nova nor- na Administração Pública, trajetória que se registou igual- mação jurídica. O legislador dispõe de liberdade con- mente em outros países da OCDE (cf. Carla Miguel Gou- formativa para adaptar o regime da função pública às veia, Cartografia dos recursos humanos na Administração Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5885 Pública portuguesa, AAVV, Interesse Público, Estado e públicas só será aplicado ou àqueles que já estão agora em Administração, 2007, pág. 69 e segs.). contrato individual de trabalho ou a novos trabalhadores A reforma operada em 2008 e a peça central em que se que ingressem na Administração já à luz deste diploma ancorou — a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro — dei- e, nesse sentido, não são defraudadas as expectativas de xou imodificado esse elemento nuclear. Fê-lo relativa- nenhum dos actuais membros da Administração Pública” mente aos trabalhadores que continuaram com vínculo de (cf. Diário da Assembleia da República I-A, n.º 108/X, de nomeação definitiva, através da inscrição no artigo 32.º 20 de julho de 2007). da referida Lei da possibilidade do empregador cessar Neste panorama, mostra-se seguro reconhecer que os unilateralmente a relação jurídica de emprego público trabalhadores a que a norma de salvaguarda se referiu apenas por causas subjetivas; fê-lo também relativamente criaram expectativas fundadas em comportamento positi- àqueles que, até então nomeados definitivamente, viram vado do Estado, no sentido da continuidade do respetivo esse vínculo transferido para vínculo contratual por tempo estatuto quanto às causas de cessação da relação de em- indeterminado, através da norma de salvaguarda do n.º 4 prego público, podendo ser despedidos nos mesmos termos do artigo 88.º daqueles que, com eles, haviam partilhado até então o A pesquisa nos trabalhos preparatórios da Lei estatuto correspondente ao vínculo de nomeação definitiva. n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, depara invariavelmente Contexto esse que, como se viu, não era alheio a conside- com sinais da reafirmação pelo Estado de que, apesar da rações de dificuldades orçamentais graves e a obrigações mutação do vínculo, no reduto mais fundo da proteção no contexto da União Europeia (as exposições de motivos do direito à segurança no emprego — cessação da rela- das Propostas de Lei referem o Programa de Estabilidade ção laboral por causas objetivas, independentes do seu e Crescimento (PEC) apresentado em 2005 e atualizado comportamento — aquele grupo de trabalhadores foi visto em 2006), vetores que o legislador democrático teve como pelo Estado como permanecendo sujeito ao regime dos compatíveis com a legislação editada. trabalhadores com vínculo de nomeação. Operou-se, assim, reforço significativo das expectati- A sua génese encontra-se na Resolução do Conselho de vas alimentadas por esses trabalhadores, que dificilmente Ministros n.º 109/2005 (DR, 1.ª série-B, de 30 de junho, poderiam buscar manifestação mais expressiva do Es- pág. 4053 e 4054), na qual, ao mesmo tempo em que se tado quanto à exceção de que mereciam relativamente à refere a “gravidade da situação em matéria de finanças cessação da relação jurídica de emprego público, ainda públicas”, a carência de “medidas urgentes de conten- que defrontando modificações diversas do respetivo esta- ção da despesa no âmbito da Administração Pública”, o tuto, em que se inscrevem aquelas apreciadas no Acórdão “excessivo peso estrutural da Administração Pública” e n.º 154/2010. a necessidade de “redução global de efetivos da Admi- Esse quadro de expectativa sólida, que já vimos assente nistração Pública”, se determina a revisão do sistema de em comportamento positivo do Estado, deparou, é certo, carreiras e remunerações dos funcionários públicos e dos com o agudizar das dificuldades económico-financeiras do demais servidores do Estado, tendo como princípio, entre Estado e com as vinculações decorrentes do Programa de outros, “reservar tendencialmente o regime público de Ajustamento Económico e Financeiro (nos termos referi- carreira para as funções relacionadas com o exercício de dos nos Acórdãos n.os 353/2012 e 187/2013). Porém, esses poderes soberanos e de poderes de autoridade” (ponto 1, mesmos trabalhadores, juntamente com a generalidade alínea g)). daqueles que recebem por verbas públicas, viram ser-lhes Seguiu-se a apresentação, em 2006, do relatório final impostas pelo Estado medidas de redução remuneratória da Comissão para a Revisão do Sistema de Carreiras e Re- nos anos de 2011, 2012 e no ano em curso de 2013, com munerações da Função Pública, de cujo sumário executivo motivação que assentou no benefício de maior estabili- constam os items de ponderação do âmbito de aplicação da dade no emprego — relativamente aos trabalhadores aos reforma. Entre eles, encontra-se: “bb) A aplicação apenas quais é aplicável o Código do Trabalho — juízo em que a aos novos trabalhadores reduz drasticamente o alcance da inaplicabilidade de causas de cessação da relação laboral reforma, uma vez que não é previsível que as admissões por razões objetivas tomou parte principal. Mais se inten- venham a cifrar-se em valores elevados nos próximos sificou, então, o quadro gerador de confiança, resistente anos”. Mas, logo se segue a reserva: “cc) Um âmbito de a tais constrangimentos, e em função dessa motivação. aplicação mais amplo implica que se encontre no quadro Todos esses fatores reunidos, que se potenciam, não constitucional uma solução que concilie as expectativas podem deixar de criar normal e razoavelmente nos des- legítimas e exigências de interesse público” (documento tinatários da norma agora revogada expectativa especial- acessível em www.dgaep.gov.pt). mente forte na preservação em concreto desse regime de Esse processo culminou na Proposta de Lei n.º 152/X exceção e na força do reduto defensivo que lhes havia sido e na Proposta de Lei n.º 189/X (esta na sequência de pro- reconhecido por instrumento legal, afinal no plano mais cesso de fiscalização preventiva apreciado no Acórdão fundo do direito à segurança no emprego que a Constitui- n.º 620/07). Qualquer delas contém norma de salvaguarda ção lhes confere, e ter como inesperada, fora de situações da aplicação das causas de cessação da relação de emprego de disrupção, a eliminação dessa norma de salvaguarda. público correspondentes ao vínculo de nomeação definitiva Por outro lado, impõe-se igualmente considerar que dos trabalhadores que transitavam de vínculo. Acresce que, a expectativa assentou em boas razões. Estamos perante em sede de apreciação parlamentar, sempre a norma que mais do que o protelamento no tempo de um elemento do veio a constar do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, estatuto laboral. A convicção dos trabalhadores coloca-se de 27 de fevereiro, foi isenta de crítica, ou de proposta de no âmago do vínculo que os liga ao empregador público alteração que contrariasse o seu sentido. Na aferição da e receberam do Estado múltiplos sinais claros e apro- intenção do legislador, destaca-se a afirmação do então ximados no tempo de que continuavam vivas as razões Ministro de Estado e das Finanças em sede de apreciação materiais que os ligavam (ou pelo menos não justificavam na generalidade: “O novo regime do contrato em funções a diferenciação) aos trabalhadores que, como eles, no mo- 5886 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 mento da mudança de paradigma, beneficiam do regime legislador. Impõe-se aqui de forma acrescida, pela força de nomeação. das expectativas que contraria e sobretudo pela intensi- Do mesmo jeito, a centralidade que a preservação do dade do grau de afetação que opera para todo um grupo emprego assume em qualquer trabalhador marcou segu- de trabalhadores, muitos deles com dezenas de anos de ramente as opções de vida do grupo de trabalhadores em serviço na Administração Pública. O legislador carece de causa. Dificilmente se encontra grau de investimento pes- demonstrar, nos planos da adequação, necessidade e justa soal superior àquele que incide sobre a preservação do medida, que a intervenção funda e não transitória que trabalho, valor essencial para a realização pessoal e para opera responde a exigências da Administração Pública, a obtenção de condições de existência ao sustento próprio em especial perante a adstrição decorrente do artigo 266.º e do agregado familiar (cf. Acórdão n.º 683/99). da Constituição. Pelo que se vem de dizer, importa concluir que os Ora, a exposição de motivos da Proposta de Lei três primeiros requisitos ou testes, supraenunciados, n.º 154/XII/2.ª nada diz a este propósito. Refere tão so- encontram-se verificados, e verificados com particu- mente que o regime de mobilização especial, por não com- lar intensidade, o que se projeta em maior exigência na portar limite temporal máximo, levava em muitos casos à demonstração de razões de interesse público de peso ausência de ligação ou de apelo para o regresso ao exercício prevalecente. de funções na Administração Pública e impedia a aplicação O requerente alude, nesse ponto, ao princípio da boa de processos de reforma e racionalização. administração e admite, embora logo de seguida o afaste Por outro lado, o relatório elaborado pela Comissão em concreto, que possa merecer consideração prevale- Europeia em junho de 2013, no âmbito da 7.ª avaliação cente sobre o direito à segurança no emprego. Refere a do Programa de Assistência Financeira — e em que se jurisprudência deste Tribunal, o que também se encontra inscreve igualmente a 7.ª revisão do Memorando de Enten- na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª dimento sobre as Condicionantes de Política Económica, Como já se disse, a dimensão subjetiva e objetiva da referido na mesma exposição de motivos -, oferece visão proteção da confiança aqui em questão afirma-se com mais ampla da aplicação do regime de mobilidade especial intensidade bem superior ao que esteve em equação em e concretiza as razões para a sua reduzida expressão nu- anteriores decisões deste Tribunal, mormente no Acórdão mérica. Em quadro intitulado necessidade de reforma na n.º 154/2010. A proibição constitucional do despedimento Administração Pública, depois de comparar os dados do sem justa causa não protege apenas o trabalhador contra emprego público com outros Estados Membros da União afetação profunda da sua vida; obedece igualmente a uma Europeia, diz-se que o sistema de mobilidade especial ordem de valores coletivos, enquanto “estrutura não indi- constitui a única forma de realocar trabalhadores com vidual, [...] de serviço da comunidade” (cf. Bernardo Xa- desempenho insatisfatório (underperforming employees) vier, O Despedimento Colectivo no Dimensionamento da na sequência de processo de reorganização. Para além Empresa, 2000, pág. 273), por forma a reduzir ao mínimo da referência a que os trabalhadores em mobilidade es- ou tornar infrequentes a situação de perda de emprego e pecial continuam a receber metade do seu salário após a as consequências sociais fortemente danosas que acarreta. permanência no sistema e sem outro prazo, para além do Entre a ponderação de eficiência e eficácia da Adminis- da reforma, indica-se que no final de 2012 estavam nessa tração Pública e o respeito pelos direitos e garantias dos situação 1.108 trabalhadores, o que será causado — diz particulares não existe antinomia. O princípio da prosse- esse relatório — pela ausência de incentivo dos dirigentes cução do interesse público — o “norte da Administração para propor trabalhadores a integrar no sistema, em virtude Pública”, na expressão de Marcelo Rebelo de Sousa e da perda do posto de trabalho correspondente e da alteração André Salgado Matos (cf. Direito Administrativo Geral, das regras de mobilidade (cf. pág. 27; documento acessível Tomo I, 2004, pág. 201) —, e o princípio da boa adminis- em ec.europa.eu ou em www.bportugal.pt). tração, sua decorrência, convocam igualmente valores e Para além desses diagnósticos, que remetem para a parâmetros exteriores à esfera jurídica, em que inscrevem necessidade de substituição do regime de mobilidade, necessariamente os princípios de gestão e de racionalidade mostra-se ausente da exposição de motivos da Proposta económico-financeira, sem que daí decorra o afastamento de Lei n.º 154/XII/2.ª e dos respetivos trabalhos prepara- do primado da juridicidade. Como diz Mário Aroso de tórios, qualquer razão objetiva específica para a revogação Almeida: da norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º da Lei “[...] não é boa a administração que, embora no n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. respeito pelas exigências formais que o ordenamento E, na verdade, para além do alargamento do âmbito lhe impõe, não assegure a eficaz e eficiente satisfação subjetivo que a medida comporta, pois esses trabalhado- das necessidades postas a seu cargo. Mas a dimensão res compõem boa parte da Administração Pública, não se do respeito pelos direitos dos particulares não deixa encontra fundamento que permita considerar a presença de igualmente de ser vista como uma das dimensões da razões de interesse público com peso prevalecente sobre boa administração num Estado de Direito democrático, a confiança gerada pela expectativa legítima reforçada pelo que também não é boa a administração que, embora de defesa relativamente ao afastamento do despedimento sendo porventura eficaz na prossecução dos seus fins, sem justa causa subjetiva, nos mesmos termos de outros o faça sem observância das exigências que o ordena- trabalhadores com que partilharam até à entrada em vigor mento jurídico lhe impõe e, em particular daquelas que da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o regime de decorrem do dever de respeito pelos direitos e interesses nomeação definitiva. dos particulares” (cf. Teoria Geral do Direito Adminis- Noutra perspetiva, falece justificação para a lesão trativo: Temas Nucleares, 2012, pág. 70). de expectativa fortemente reforçada pelo legislador, na igualdade formal que se obtém entre esses trabalhadores Importa dizer que o oferecimento das razões de inte- e os trabalhadores em regime de contrato de trabalho em resse público que justificam a medida constitui ónus do funções públicas constituídos a partir de 2009. A unifor- Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5887 midade das relações jurídicas laborais não constitui um um sistema de normas fundamentais que, precisamente valor per se, nem integra, seja no regime público, seja no por serem isso mesmo — fundamentais —, detêm uma privado, fundamento de interesse público para postergar estrutura «aberta», cuja interpretação requer instrumentos a tutela da confiança legítima e justificar a não continui- especiais. Um desses instrumentos é claro, e diz o se- dade do comportamento estadual quanto à modificação guinte: em caso de dúvida presume-se que são conformes de elementos nucleares e identitários do estatuto laboral. à constituição as soluções que o legislador ordinário achou Em especial num quadro tão vasto e complexo como a para regular certo sector da vida colectiva. Isto é assim Administração Pública, dificilmente deixarão de existir relativamente à Constituição da República como o é em hipóteses de trabalhadores a desempenhar a mesma ta- relação a qualquer outra. Nada de diferente ou especial refa com vinculações não inteiramente coincidentes, o contém, quanto a este aspecto, a CRP. que, note-se, acontece igualmente na relação jurídica de No entanto, em todas as constituições existem pontos emprego privada. claros de vinculação. Muitos deles decorrem das normas Em suma, estão reunidas razões bastantes para consi- [da constituição] que estabelecem por que forma, com que derar que não se demonstram razões de interesse público procedimentos e através de que órgãos deve o Estado agir. idóneas a postergar a tutela de confiança legítima quanto Mas não só: a continuidade da ordem jurídica, por exem- à continuidade do comportamento do Estado relativa- plo, e a proibição de comportamentos públicos arbitrários, mente a peça nuclear do estatuto juslaboral dos traba- por outro lado, são em qualquer ordem constitucional de lhadores abrangidos pela norma do n.º 4 do artigo 88.º um Estado de direito imposições insofismáveis. É que uma da Lei n.º 12-A/20008, de 27 de fevereiro. Assim sendo, ordem jurídica que sofra disrupções ou descontinuidades a norma revogatória sub judicio viola a previsibilidade profundas e muito próximas no tempo — diversas pois, do Direito, como forma de orientação de vida (cf. Maria quer em quantidade quer em intensidade, do curso normal Lúcia Amaral, A forma da República, 2005, pág. 185) e, da auto-revisibilidade das leis — dificilmente pode aspirar desse jeito, a confiança e a segurança jurídica inerentes ao estatuto de normatividade que a categoria “ordem” por ao princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º si própria convoca; como dificilmente pode aspirar ao da Constituição. estatuto de juridicidade o agir estadual que seja arbitrá- rio. O incumprimento destas vinculações claras, a existir, III — Decisão tem por isso que ser especialmente justificado. Sobre o legislador ordinário impende nestas circunstâncias um Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: ónus acrescido, e exigente, de explicação das razões que o a) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma levaram a decidir como decidiu. E isto é assim em relação constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, à Constituição portuguesa como o é em relação a qualquer enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta par- outra — pelo menos no quadro civilizacional que nos é tes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, próximo, e que, é, para o que nos interessa, o do direito por violação da garantia da segurança no emprego e do público europeu. princípio da proporcionalidade, constantes dos artigos 53.º 2. No caso, e quanto a uma das normas em juízo, o e 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa; princípio afectado é o da continuidade da ordem jurídica. b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma Se em 2008 o legislador toma a decisão (que o Tribunal, constante do n.º 1 do artigo 4.º, bem como da norma em cumprimento do princípio da presunção de constitucio- prevista alínea b) do artigo 47.º do mesmo Decreto nalidade dos actos legislativos, coonestou) de transformar n.º 177/XII, na parte em que revoga o n.º 4 do artigo 88.º maioritariamente a relação de vínculo de função pública da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e na medida em em relação de emprego público regida pelos cânones con- que impõem, conjugadamente, a aplicação do n.º 2 do ar- tratuais do direito do trabalho, e o faz então com a salva- tigo 4.º do mesmo Decreto aos trabalhadores em funções guarda da manutenção do quadro de estabilidade quanto públicas com nomeação definitiva ao tempo da entrada em ao regime de cessação do contrato; se em 2010, 2011 e vigor daquela lei, por violação do princípio da tutela da 2012 o mesmo legislador afecta direitos e rendimentos das confiança ínsito no artigo 2.º da Constituição Republica pessoas abrangidas pela modificação operada em 2008 Portuguesa. com fundamento, precisamente, na estabilidade da relação laboral; se em 2013 acaba com essa estabilidade, alterando (1) Mormente no respeitante à cessação do contrato de trabalho por a decisão anterior e negando os fundamentos invocados razões objetivas, sem que, todavia, tenha reconhecido garantias de um e dois anos antes para justificar a afectação de direitos, vitaliciedade e evoluindo na admissibilidade de motivos de cessação da relação laboral por razões objetivas. então — e sobre isso não há dúvidas — a ordem jurídica (2) Facto que fundamentou medidas recentes de remunerações e de em que tudo isto acontece sofre disrupções e descontinui- direitos. dades que põem desde logo em causa a dimensão objectiva da “confiança” e da “segurança”, enquanto elementos cen- Lisboa, 29 de agosto de 2013. — Fernando Vaz Ventu- trais de um Estado de direito. O legislador tinha portanto ra — Maria Lúcia Amaral (com declaração) — Lino Rodri- o especial ónus de justificar por que razão optou por tal gues Ribeiro — Carlos Fernandes Cadilha — Ana Guerra disrupção. No caso, o ónus de justificação implicava: a Martins — José da Cunha Barbosa (vencido quanto à clara demonstração da essencialidade da medida para questão suscitada na al. a), de acordo com a declaração de a contenção da dívida pública; a clara demonstração da voto que junto) — Joaquim de Sousa Ribeiro. essencialidade da medida para a resolução de emergência económico-financeira da República; a clara demonstração DECLARAÇÃO DE VOTO da essencialidade da medida para a racionalização da Ad- 1. A Constituição da República Portuguesa não é um ministração Pública, em visão estratégica larga de reforma «código» fechado e exaustivo de regulação da vida pública, das estruturas estaduais. Nenhuma destas demonstrações nem como tal pode ser entendida ou interpretada. É antes foi, porém, feita. 5888 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 Como não foi feita a demonstração de que, pelas mes- nomen iuris escolhido pelo legislador — requalificação. mas razões — e, portanto, por imperativos de sustentabi- Apesar do disposto no n.º 4 do artigo 17.º, que afirma que lidade do Estado, imediatos e mediatos — era necessário “o processo de requalificação destina-se a permitir que o que a Administração, através de despedimentos ad nutum, trabalhador reinicie funções, nos termos da presente lei, ocorresse em comportamentos arbitrários. bem como a reforçar as suas capacidades profissionais, A garantia da segurança no emprego, que o artigo 53.º criando melhores condições de empregabilidade e de reiní- da CRP consagra, não é uma “especificidade” da Constitui- cio de funções”, certo é que a cessação do vínculo laboral ção portuguesa. É antes um princípio comum aos Estados pode dar-se não obstante a formação profissional recebida da Europa, se atentarmos no que dizem os artigos, que o (i), e mesmo que o trabalhador dispensado não careça de Acórdão cita, das cartas europeias de direitos. O que está formação profissional acrescida (ii). em causa é, tão-somente, o direito a não se ser arbitra- Ainda assim, a norma em crise não merece a censura riamente privado de um emprego que legitimamente se constitucional de que foi objeto. obteve, e que é o modo de sustentação da vida própria e Comecemos por um ponto prévio. familiar. A aplicação desta garantia (que é assim, tal como A jurisprudência constitucional vem admitindo que a o princípio da continuidade mínima da ordem jurídica, um Constituição não veda formas de despedimento, seja no princípio constitucional comum aos Estados da Europa) âmbito do emprego público, seja no âmbito do emprego ao emprego público traz, por certo, especificidades. Uma privado, com fundamento em motivos objetivos, desde coisa é admitir restrições ao direito à segurança no emprego que — bem entendido — fiquem acauteladas certas exi- quando o que está em causa — como sucede nas relações gências materiais e adjetivas. O que a Constituição proíbe laborais de direito privado — é a iniciativa económica através do artigo 53.º é que as relações de emprego su- privada, enquanto “valor constitucional” que legitime a bordinado cessem por ação arbitrária, discriminatória ou restrição; outra coisa é admitir restrições a esta garantia injustificada do empregador (cf. o acórdão n.º 632/2008, quando o que está em causa — como sucede nas relações disponível em www.tribunalconstitucional.pt), devendo de emprego público — o bom funcionamento do Estado, por isso garantir-se que as previsões legislativas pertinentes convocado como motivo e fundamento para a restrição. respeitam o princípio da proporcionalidade, não possibi- Sobretudo em circunstâncias, como estas que rodeiam o litando, de forma encapotada, despedimentos imotivados contexto em que a presente questão é posta ao Tribunal, ou por mero “motivo atendível” (cf. o acórdão n.º 107/88, em que o “bom funcionamento do Estado” significa nem disponível em www.tribunalconstitucional.pt). mais nem menos do que o imperativo de reestruturação Vale por dizer que a interpretação que vinha sendo dada da Administração Pública, não pode negar-se o particular ao artigo 53.º da Constituição não inviabilizava a intro- peso e a particular intensidade dos valores constitucionais dução de despedimentos por justa causa objetiva — algo que justificariam a restrição do direito à segurança no em- que sucedeu, para os trabalhadores contratados, com a prego. Não há — sejamos claros — ordem constitucional entrada em vigor do artigo 18.º da Lei n.º 23/2004, de 22 que perdure para além da sustentabilidade do Estado, como de junho, e prosseguiu com o Decreto-Lei n.º 200/2006, não há constituição que racionalmente eleja como princípio de 25 de outubro, e com a Lei n.º 59/2008, de 11 de setem- orientador da ordem pública a “irresponsabilidade” (ou a bro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em indiferença) da geração presente perante a autonomia das Funções Públicas — nem tampouco colocava obstáculos gerações futuras. Simplesmente, e uma vez mais, para à modificação do regime da mobilidade especial (cf. a Lei legitimar o comportamento arbitrário da administração n.º 53/2006, de 17 de dezembro) no sentido de este poder no despedimento dos seus próprios “trabalhadores” seria passar a culminar numa situação de efetiva cessação do necessária uma demonstração clara da essencialidade da vínculo dos funcionários públicos e agentes administra- medida para a prossecução desse princípio de sustentabi- tivos. Recorde-se que, nos termos do artigo 25.º da Lei lidade estadual. Cabia ao legislador ordinário o ónus da n.º 53/2006, de 17 de dezembro, a mobilidade especial demonstração dessa essencialidade. Perante a sua inexis- desembocava numa fase de compensação, de duração in- tência, votei no sentido da inconstitucionalidade. — Maria determinada, durante a qual o funcionário ou agente tinha Lúcia Amaral. direito a auferir uma remuneração de quatro sextos da remuneração base mensal. Declaração de voto Deflui, portanto, que a intenção do legislador, com a Discorda-se da pronúncia de inconstitucionalidade pro- introdução do modelo de requalificação, foi a de aprimorar ferida relativamente à primeira questão de constitucionali- as virtualidades da mobilidade especial e a de adaptar as dade enunciada pelo requerente, tendo em conta as razões causas objetivas de cessação da relação laboral previstas que de seguida se explicitam. no Código do Trabalho às idiossincrasias da administração Tal questão, talqualmente delimitada pelo presente pública, colocando todos os titulares de contrato de traba- aresto, tem que ver com a norma constante do n.º 2 do lho em funções públicas sob a alçada do mesmo regime. artigo 18.º conjugada com a segunda, terceira e quarta A aplicação tout court das causas objetivas de cessação de partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do Decreto, «na contrato de trabalho ao emprego público, mormente no que medida em que a mesma, como norma restritiva de direi- respeita ao despedimento coletivo (artigo 359.º do Código tos, liberdades e garantias de trabalhadores em funções do Trabalho) e ao despedimento por extinção do posto de públicas, afronte o conceito constitucional de justa causa trabalho (artigo 367.º do Código do Trabalho), não sendo no despedimento, previsto no artigo 53.º da CRP, bem intrinsecamente impossível, suscita naturalmente as maio- como a dimensão de proporcionalidade do “princípio do res reservas (cf. MIGUEL LUCAS PIRES, Os regimes de caráter restritivo das restrições” a esses direitos, contido vinculação e a extinção das relações jurídicas dos trabalha- no n.º 2 do artigo 18.º». dores da Administração Pública, Almedina, 2013, p. 215). Não se ignora que o presente decreto é perpassado por Não se trata de uma impossibilidade intrínseca porque algumas incoerências. A principal deflui, desde logo, do existe noutros ordenamentos jurídicos, como, por ex., o Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 5889 espanhol, em que, por força do artigo 7.º da Ley 7/2007, nem almejando o lucro, ela não deixa de ser entidade de 12 de abril, que institui o Estatuto Básico del Empleado empregadora e de carecer de uma organização de re- Público, valem para os trabalhadores da administração cursos racional, que limite os gastos com pessoal ao pública as causa objetivas de cessação do vínculo laboral necessário (cf. AGUILLERA IZQUIERDO, “La extin- previstas no Estatuto de los Trabajadores. Trata-se, porém, ción del contrato de trabajo del personal al servicio de de uma opção de duvidosa valia, na medida em que os las Administraciones Públicas: algunas singularidades”, órgãos e serviços da Administração não têm fins lucrativos Revista del Ministerio de Trabajo e Imigración, n.º 93, e não concorrem em regime de mercado, encontrando-se 2011, p. 328). Essa organização racional de recursos o setor empresarial público fora do âmbito de aplicação está dependente de uma avaliação periódica, que acresce do Decreto. àquela que sempre será necessária em virtude da extin- À luz do Decreto-Lei n.º 200/2006 (e da Lei n.º 53/2006, ção, fusão ou reestruturação de serviços. O artigo 4.º, de 7 de dezembro), estão previstas quatro modalidades n.º 1 limita-se a estatuir que essa avaliação periódica de reorganização de serviços — a extinção, a fusão e a pode ser motivada por uma redução da dotação orça- reestruturação dos serviços — e ainda a racionalização dos mental do órgão ou serviço. efetivos. De acordo com o artigo 3., n.º 4, “a racionalização O mesmo é dizer que não se entende que à redução de efetivos ocorre quando, por decisão do dirigente má- da dotação orçamental do serviço se siga automática e ximo do serviço ou do membro do Governo responsável necessariamente a colocação em situação de requalifi- de que depende, se procede a alterações no seu número cação ou a cessação do vínculo de emprego público. Na ou nas carreiras ou áreas funcionais dos recursos humanos verdade, a racionalização de efetivos, assim como a fusão necessários ao adequado funcionamento de um serviço, e reestruturação de serviços, desencadeia um procedi- após reconhecimento, em ato fundamentado, na sequência mento (artigo 9.º do Decreto) que compreende a elabo- de processo de avaliação, de que o pessoal que lhe está ração de um mapa comparativo, delineado com base nos afeto é desajustado às suas necessidades permanentes”. constrangimentos orçamentais, é certo, mas também na Ora, o n.º 2 do artigo 4.º amplia a figura da racionalização necessidade de satisfação das atribuições e competências de efetivos, na medida em que esta deixa de se processar do órgão ou serviço em causa e de prestação de serviços apenas nas situações mencionadas naquele normativo, para de qualidade. A cessação do vínculo de emprego público passar abranger outros dois motivos ou causas: “redução de ocorrerá quando se conclua que o número de postos de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição trabalho necessários para assegurar a prossecução e o das transferências do Orçamento do Estado e de receitas exercício das atribuições e competências é inferior ao nú- próprias” e “necessidade de requalificação dos respeti- mero de efetivos existentes (artigo 9.º, n.º 8, do Decreto); vos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições quando, selecionados os trabalhadores a reafectar através ou objetivos definidos, e de cumprimento da estratégia dos métodos previstos na lei (artigo 10.º, n.º 1, alíneas a) estabelecida, sem prejuízo da garantia de prossecução das e b) do Decreto), se conclua que a sua integração noutros suas atribuições”. serviços não é possível, havendo, nesse caso, colocação Admite-se que não é fácil perceber quais as reais conse- em situação de requalificação (artigo 16.º, n.º 5, do De- quências desta ampliação, tendo em conta os instrumentos creto); e, finalmente, quando, após um período de 12 me- já previstos na lei. Em todo o caso, a intenção legislativa ses, não haja lugar ao reinício de funções (artigo 18.º, parece ter sido a de reiterar e esclarecer que, paralelamente n.os 1 e 2, do Decreto). a causas organizativas ligadas à fusão, extinção ou organi- A posição que assim se adota assenta, em síntese, em zação dos serviços, também as causas económicas (quanto duas proposições: ao caso que nos ocupa, diga-se, inerentes à particular situa- — O presente decreto consagra um conjunto de expe- ção de crise económico-financeira que o país atravessa, dientes já conhecidos da atividade de gestão dos recursos como é do conhecimento público) podem ter impacto no humanos (v. g., fusão, extinção, reestruturação de servi- processo de gestão dos recursos humanos. O Código do ços e racionalização de efetivos), expedientes esses cuja Trabalho reconhece a possibilidade de despedimento co- adopção não será necessariamente estranha a uma gestão letivo ou por extinção do posto de trabalho com base em eficiente de tais recursos por parte da administração pública “motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos”, avan- (note-se que, para alguns trabalhadores, aqueles expe- çando alguma doutrina que tais despedimentos serão de dientes já antes poderiam culminar num ato de cessação admitir para lá dos casos limite ou de iminente insolvência do vínculo de emprego público; para outros, o instituto da empresa. Trata-se de decisões de gestão empresarial que desta feita se cria — a requalificação — permite, no cujo mérito não cabe ao tribunal apreciar porque o empre- fundo, que a administração pública ponha termo áquilo sário é livre de empreender um caminho ruinoso (assim, que, no modelo anterior, equivalia à situação de mobili- PEDRO ROMANO MARTINEZ/LUÍS MIGUEL MON- dade especial). TEIRO/JOANA VASCONCELOS/PEDRO MADEIRA — Quanto à álea inerente à decisão de racionalizar DE BRITO/GUILHERME DRAY/LUÍS GONÇALVES — que já existia mas que, naturalmente, não se ignora — DA SILVA, Código do Trabalho — Anotado, 7.ª edição, e porque não se vislumbram formulações e instrumentos Almedina, 2009, p. 810). Esta argumentação, alicerçada no alternativos igualmente eficazes na prossecução do inte- direito de livre iniciativa económica (artigo 61.º da CRP), resse público em presença, considera-se que as normas não vale no domínio da administração pública, para quem em crise não violam o princípio da proporcionalidade, a ruína não é opção, em razão da vinculação funcional à consagrado no artigo 18.º, n.º 2 da CRP, não só porque prossecução do interesse público e dos princípios da efi- a decisão de despedir não é consequência automática da ciência e da boa administração. decisão de racionalizar nem tampouco da colocação em A administração pública deve, portanto, guiar-se situação de requalificação, mas também porque o procedi- por critérios de racionalidade na gestão do dinheiro mento desencadeado nos termos do artigo 9.º do Decreto público. Por isso, mesmo não competindo no mercado preenche os requisitos que a jurisprudência constitucional 5890 Diário da República, 1.ª série — N.º 179 — 17 de setembro de 2013 vem sedimentando nesta matéria, e fá-lo de forma mais Decreto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, rigorosa e escrutinável do que aquilo que vale para o em- terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do prego privado. mesmo diploma, ponderada à luz da garantia da segurança no emprego e do princípio da proporcionalidade, constantes Assim, pronunciar-nos-íamos pela não inconstitucio- dos artigos 53.º e 18.º, n.º 2 da Constituição. — José da nalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Cunha Barbosa. I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações Oficiais, Marketing e Vendas, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa