Diário da República n.º 15

I SÉRIE Segunda-feira, 22 de janeiro de 2018 Número 15 ÍNDICE Assembleia da República Regimento da Assembleia da República n.º 1/2018: Terceira alteração ao Regimento da Assembleia da República n.º 1/2007, de 20 de agosto, assegurando a avaliação de impacto de género no procedimento legislativo . . . . . . . . . . . . . . . 472 Resolução da Assembleia da República n.º 15/2018: Recomenda ao Governo medidas que promovam a prevenção da Doença dos Legionários, a qualidade do ar de edifícios climatizados e a isenção do pagamento de taxas moderadoras em casos de surtos de infeção por Legionella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 Mar Portaria n.º 28/2018: Estabelece, para o ano de 2018, um regime excecional para a captura de espécies acessórias nas pescarias de cerco, relativamente ao previsto no n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento de Pesca por Arte de Cerco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 Tribunal Constitucional Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 848/2017: Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016 — normas essas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 472 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 3 — Proceda ao reforço de meios humanos e materiais na área da saúde pública para a realização de avaliações, Regimento da Assembleia da República n.º 1/2018 auditorias e inspeções à qualidade do ar interior de edifí- cios de serviços públicos e privados dotados de sistemas Terceira alteração ao Regimento da Assembleia da República de climatização, bem como à qualidade do ar exterior nos n.º 1/2007, de 20 de agosto, assegurando respetivos perímetros. a avaliação de impacto de género no procedimento legislativo 4 — Isente do pagamento de taxas moderadoras as ví- timas de surtos de infeção pela bactéria Legionella, que Artigo 1.º recorram ao Serviço Nacional de Saúde. Alteração ao Regimento da Assembleia da República Aprovada em 7 de dezembro de 2017. n.º 1/2007, de 20 de agosto O Presidente da Assembleia da República, Eduardo O artigo 131.º do Regimento da Assembleia da Repú- Ferro Rodrigues. blica n.º 1/2007, de 20 de agosto, alterado pelos Regi- 111058414 mentos da Assembleia da República n.os 1/2010, de 14 de outubro, e 1/2017, de 21 de abril, passa a ter a seguinte redação: MAR «Artigo 131.º [...] Portaria n.º 28/2018 1— ..................................... de 22 de janeiro 2— ..................................... O Regulamento da Pesca por Arte de Cerco foi aprovado a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pela Portaria n.º 1102-G/2000, de 22 de novembro, com b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . as alterações introduzidas pelas Portarias n.os 346/2002, c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . de 2 de abril e 397/2007, de 4 de abril, prevendo o n.º 2 d) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . do seu artigo 7.º, a possibilidade de serem capturadas es- e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pécies acessórias, até um limite de 20 %, em peso vivo, f) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . por viagem. g) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Em 2016 e 2017 foram estabelecidos regimes exce- h) O relatório da avaliação de impacto de género, cionais que permitiram às embarcações licenciadas para elaborado nos termos do respetivo regime jurídico; cerco e sujeitas à obrigação de preenchimento de diário i) [Anterior alínea h).] de pesca, descarregar, em cada viagem, num limite de 20 viagens em cada ano, percentagem de espécies aces- 3— ..................................... sórias superior a 20 %. 4 — . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .» Considerando que é assegurado o indispensável con- trolo e não se tendo verificado que esta medida tenha tido Artigo 2.º impactos ao nível dos recursos, é adequado promover, exceção idêntica para o ano de 2018, na pendência de Entrada em vigor uma análise global da pertinência das normas relativas às A presente alteração entra em vigor no primeiro dia da percentagens de espécies acessórias a realizar no contexto sessão legislativa seguinte à da sua publicação. da implementação da obrigação de descarga, prevista na Política Comum das Pescas, para aplicação a partir de Aprovado em 21 de dezembro de 2017. 1 de janeiro de 2019. O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Assim, ao abrigo do disposto no n.º 1 e na alínea h), Ferro Rodrigues. do n.º 2, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 278/87, de 7 de 111058439 julho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os 218/91, de 17 de junho, 383/98, de 27 de novembro e 10/2017, de 10 de janeiro, manda o Governo, pela Ministra Resolução da Assembleia da República n.º 15/2018 do Mar, o seguinte: Artigo 1.º Recomenda ao Governo medidas que promovam a prevenção da Doença dos Legionários, a qualidade do ar de edifícios clima- Objeto tizados e a isenção do pagamento de taxas moderadoras em casos de surtos de infeção por Legionella. A presente portaria estabelece, para o ano de 2018, um regime excecional para a captura de espécies acessó- AAssembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do rias nas pescarias de cerco, relativamente ao previsto no artigo 166.º da Constituição, recomendar ao Governo que: n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento de Pesca por Arte de 1 — Proceda a um estudo de avaliação, coordenado Cerco, aprovado pela Portaria n.º 1102-G/2000, de 22 de pelos Ministérios da Saúde e do Ambiente, sobre a necessi- novembro, com as alterações introduzidas pelas Portarias dade de implementação de um programa nacional de saúde n.os 346/2002, de 2 de abril e 397/2007, de 4 de abril. para a prevenção primária da Doença dos Legionários. 2 — Promova uma campanha informativa de divulgação Artigo 2.º dos meios de prevenção primária da Doença dos Legio- Descarga de espécies acessórias na pesca por arte de cerco nários, nos principais meios de comunicação social e em todos os serviços públicos com locais de atendimento, 1 — Excecionalmente, é permitido às embarcações incluindo autarquias. licenciadas para cerco e sujeitas à obrigação de preenchi- Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 473 mento de diário de pesca, descarregar, em cada viagem, 1.1 — Esta inconstitucionalidade foi invocada com base num limite de 20 viagens até ao final de 2018, percentagem nos seguintes fundamentos: de espécies acessórias superior a 20 %. 2 — O disposto no número anterior vigora até 31 de “[...] dezembro de 2018. 2.º De acordo com a Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, a proteção civil é a atividade «permanente, multidiscipli- Artigo 3.º nar e plurissectorial» (n.º 2 do artigo 1.º), desenvolvida Obrigação de comunicação em todo o território nacional «pelo Estado, regiões 1 — Os armadores das embarcações referidas no ar- autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por tigo anterior ficam obrigados a comunicar, no prazo de todas as entidades públicas c privadas com a finalidade 24 horas, à Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de e Serviços Marítimos (DGRM), as descargas de espécies acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e acessórias que ultrapassem a percentagem de 20 %, uti- proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando lizando para o efeito a funcionalidade disponibilizada no aquelas situações ocorram» (n.º 1 do artigo 1.º). sítio da internet da referida direção-geral. 3.º 2 — A DGRM comunica à DOCAPESCA — Portos No que diz respeito à esfera local, as bases desenha- e Lotas, S. A., com base no registo das descargas em das naquele corpo normativo são densificadas pela Lei lota e dos diários de pesca, quando atingido o limite de n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enqua- 20 viagens por parte de cada embarcação que beneficie do dramento institucional e operacional da proteção civil regime previsto na presente portaria. no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as Artigo 4.º competências do comandante operacional municipal. 4.º Entrada em vigor Relativamente ao suporte financeiro da interven- A presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao ção naquele setor, vem a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de da sua publicação. dezembro, enunciar, nos termos da alínea, do n.º 1, do artigo 6.º, que «as taxas municipais incidem sobre A Ministra do Mar, Ana Paula Mendes Vitorino, em utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela 11 de janeiro de 2018. atividade dos municípios, designadamente (...) pela 111060317 prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil». 5.º É neste horizonte que o Regulamento Geral de Ta- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL xas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa (na sua primeira versão, publicado como Regulamento Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 848/2017 n.º 569-A/2014, no Diário da República, 2.ª série, n.º 251, de 30 de dezembro), alterado c republicado pelo Processo n.º 281/2017 Aviso n.º 2926/2016, cria a taxa municipal de proteção civil, debando expresso, no seu artigo 58.º, que o novo Plenário tributo «visa, em particular, remunerar os serviços as- Relator: Cons. José António Teles Pereira segurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucio- da garantia da segurança de pessoas e bens». nal: 6.º De acordo com o Regulamento, a TMPC opera em I — A Causa dois horizontes distintos. O primeiro deles toca os pré- 1 — O Provedor de Justiça (o Requerente) veio, ao dios urbanos, sendo o seu devedor o sujeito passivo abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da do respetivo imposto municipal sobre imóveis (IMI). Constituição da República Portuguesa (CRP) e no ar- O segundo tem em vista o exercício de determinadas tigo 20.º, n.º 3, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, solicitar a atividades com risco acrescido, consoante o n.º 3, do apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da artigo 59.º, e o n.º 3, do artigo 60.º, daquele mesmo inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e diploma. Enquanto esta última vertente de tributação 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º e da primeira parece não suscitar maiores problemas de legitimidade parte do artigo 61.º, bem como, consequencialmente, dos constitucional, o mesmo não se pode dizer a propósito daquela outra via. n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do 7.º Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Isso vale tanto na dimensão formal (na perspetiva Município de Lisboa (RGTPRML), tal como resulta da do princípio da reserva de lei) quanto no aspeto ma- republicação efetuada pelo Aviso n.º 2926/2016, no Diário terial (referente ao princípio da equivalência). Com da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016. efeito, relativamente às pessoas singulares ou coletivas Considera o Requerente que estas normas — todas res- que exerçam, no concelho de Lisboa, as atividades peitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa ou usos de risco acrescido identificadas no anexo do (doravante referida como TMPC) — violam o disposto no regulamento, será possível vislumbrar, embora com n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º algum esforço hermenêutico, por certo, um nexo de da CRP. correspondência (jurídica) entre a prestação adminis- 474 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 trativa e o sujeito passivo do tributo, seja em termos jurídico (pars pro toto, embora argumentando à luz de aproveitamento das utilidades, seja em termos de do modelo dicotómico: Nabais, José Casalta, O dever provocação dos serviços, ainda que aquela relação se fundamental de pagar impostos, Coimbra: Almedina, alicerce em uma simples presunção de aproveitamento 1988, p. 256 ss.). ou de causação de grupo, configurando, nesta hipótese, 14.º uma taxa coletiva, rectius, uma contribuição financeira Deste modo, se «a taxa constitui um tributo exigido a favor de entidade pública. em contrapartida de prestações administrativas efe- 8.º tivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito As exigências constitucionais parecem encontrar passivo» (Vasques, Sérgio, O princípio da equivalên- satisfação nos preceitos da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de cia como critério de igualdade tributária, Coimbra: dezembro: em matéria de tributação local, esta norma- Almedina, 2008, p. 248), as manifestações tributárias ção funciona como regime geral aplicável nos termos da orientadas para o financiamento de atividades gerais alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da Lei fundamental. e indivisíveis — defesa nacional, atuação legislativa, [Segue-se a transcrição das normas impugnadas] serviço diplomático, iluminação pública, sinalização 10.º de trânsito, acessibilidade urbana, etc. — não podem Na parte em que se refere aos prédios urbanos ou ser subsumidas ao conceito jurídico de taxa, na exata frações destes, o Regulamento suscita perplexidades, medida em que não permitem a individualização da consagrando um esquema de tributação que muito di- utilidade recebida ou da conduta de causação relevante ficilmente estará em harmonia com o que estabelece na perspetiva de quem tem o dever de pagar. a Constituição da República Portuguesa. A validade 15.º desta afirmação convoca o exame da natureza jurídica Esta fórmula vem trilhando um caminho sólido e da TMPC. seguro, não só na doutrina, mas também no direito 11.º positivo. Basta reparar como o legislador faz questão Cabe desde logo sublinhar, como premissa, que a de enfatizar, sempre que julga necessário ou conve- jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido niente, o aspeto da contraprestação divisível e indivi- constante em asseverar (cf., entre outros, os Acórdãos dualizada como elemento constitutivo daquela espécie n.os 29/83 e 365/2008) que a caracterização de um tri- tributária. buto, na linha do que se lê no Acórdão n.º 539/2015, 16.º «há de resultar do regime jurídico concreto que se en- Não será por acaso que o n.º 2, do artigo 4.º, do contre legalmente definido, tornando-se irrelevante o Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, enuncia nomenjuris atribuído pelo legislador ou a qualificação que «as taxas assentam na prestação concreta de um expressa do tributo como constituindo uma contra- serviço público, na utilização de um bem do domínio partida de uma prestação provocada ou utilizada pelo público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao sujeito passivo». comportamento dos particulares». O mesmo pode ser 12.º dito relativamente ao artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de Sem prejuízo da superação, por força da revisão 29 dezembro, onde se lê que «as taxas das autarquias constitucional de 1997, do tradicional paradigma du- locais são tributos que assentam na prestação concreta alista das espécies de tributo, em favor de um modelo de um serviço público local, na utilização privada de que hoje abraça, como tertiumgenus ou modalidade in- bens do domínio público e privado das autarquias locais termédia (Canotilho, J. J. Gomes/Moreira, Vital, Consti- ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comporta- tuição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed., mento dos particulares, quando tal seja atribuição das Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 1095), as denomi- autarquias locais, nos termos da lei». nadas «contribuições financeiras a favor das entidades 17.º públicas» (a propósito desta modificação, vejam-se, Ora, em nenhum destes casos estamos diante de por exemplo, os Acórdãos n.º 613/2008 c 152/2013 do um mero golpe do acaso ou de uma simples opção de Tribunal Constitucional), pode dizer-se (que a distin- técnica legislativa. Bem ao contrário: na base daque- ção entre imposto e taxa segue como o primeiro e mais las normas está a vontade de realizar o conteúdo de importante pilar da construção do sistema tributário sentido útil embutido na clivagem formal e material- balizado pela Constituição da República Portuguesa e mente imposta pelos termos ora vertidos na alínea i), densificado pela atuação legislativa ordinária. do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República 13.º Portuguesa. O critério de destrinça entre aquelas duas figuras 18.º dogmáticas continua a ser a unilateralidade ou bila- Vai igualmente nesta direção a jurisprudência pací- teralidade do tributo: enquanto os impostos têm uma fica do Tribunal Constitucional, ao sublinhar o perfil natureza unilateral (não sinalagmática), na medida em remuneratório ou compensatório das taxas, por contra- que atendem unicamente a necessidades genéricas de posição ao significado meramente arrecadatório dos obtenção de receitas públicas que revertem em benefício impostos. A título de exemplo, o Acórdão n.º 152/2013 indiferenciado da comunidade como um todo, as taxas vem acentuar o seguinte: assumem um caráter bilateral (sinalagmático), pois a «é sobejamente reconhecido que a diferenciação sua cobrança depende da existência de uma pontual entre imposto e taxa reside na unilateralidade ou bila- mas efetiva relação de correspondência (jurídica) com teralidade dos tributos: o imposto tem uma estrutura uma prestação específica e concreta da Administração, unilateral, enquanto a taxa apresenta uma estrutura que pode consistir em um determinado serviço público, bilateral ou sinalagmática. (...) É pois fundamental- no uso de um determinado bem de domínio público mente o facto de as taxas não visarem a satisfação de ou ainda no afastamento de um determinado estorvo necessidades financeiras gerais do Estado, em função Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 475 da capacidade contributiva dos sujeitos passivos e no tiva e à reserva de lei parlamentar» (Vasques, Sérgio, cumprimento de um dever de solidariedade, que ex- Regime das taxas locais — Introdução e Comentário, plica que a concreta criação destes tributos não esteja Coimbra: Almedina, 2008, p. 88). Foi esta aliás, a pers- subordinada ao princípio da reserva de lei formal e, petiva assumida no Acórdão n.º 437/2003 do Tribunal logo, não tenha de ocorrer através de lei cm sentido Constitucional, a propósito das taxas de publicidade. formal (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP). Em 22.º função da visão dicotómica tradicional, abundam os Se por um lado é certo que o n.º 2, do artigo 5.º, da casos em que o Tribunal Constitucional, em face da não Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, ao dispor que «as verificação desse caráter bilateral ou sinalagmático, autarquias locais podem criar taxas para financiamento concluiu que as receitas coativas em causa, apesar de de utilidades geradas pela realização de despesa pública formalmente designadas por taxas ou tarifas, deveriam local, quando desta resultem utilidades divisíveis que na realidade reconduzir-se à categoria dos impostos, beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, gerando a inconstitucionalidade orgânica das normas independentemente da sua vontade», parece autorizar que as criaram (cf., entre outros, os Acórdão n.os 369/99, a criação de taxas sobre vantagens difusas (não indi- 558/98, 437/03, 63/99, 127/04, 247/04, disponíveis em vidualizáveis), das quais seria exemplo, nos termos da vww.tribunalconstitucional.pt. Cumpre, no entanto, alínea f), do n.º 1, do artigo 6.º daquele mesmo corpo sublinhar que a jurisprudência constitucional tem re- normativo, a prestação de serviços no domínio da pro- servado esta conclusão para aqueles casos em que teção civil, por outro lado, «uma vez que o RTL não exista unia desproporção intolerável entre o montante pode, evidentemente, prevalecer sobre a Constituição pago pelo sujeito passivo a título de taxa e o custo do da República, comprimindo o legislador ordinário a bem ou serviço prestado (cf., entre outros, os Acórdãos reserva de lei parlamentar, só haveremos de admitir n.os 369/99, 1 140/96, 22/00, 227/01, 68/07 e 410/10, que as autarquias lancem tributos em contrapartida todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt)». destas utilidades, atividades ou serviços, quando nele se descubra uma prestação concreta de que os sujeitos 19.º passivos sejam efetivos causadores ou beneficiários.» Ainda que o regime geral das taxas das autarquias (Vasques, Sérgio, Regime das taxas locais — Introdução locais (RTL) seja excessivamente aberto, a ponto de e Comentário (cit), p. 89). expressamente agasalhar a possibilidade de criação de 23.º taxas sobre serviços ou utilidades públicas indivisíveis, Tal como hoje configurada, seja no que diz respeito ou seja, sobre atividades cujo aproveitamento ou provo- à natureza jurídica, seja no que se prende com o âmbito cação não é suscetível de individualização, e por mais objetivo e subjetivo de incidência, a TMPC confunde-se, quase por ponto, com o IMI, havendo boas razões para que esta permissibilidade seja eventualmente censurável dizer-se, sem nenhuma franja de exagero hermenêutico, do ponto de vista da conformação legal do princípio que a pretendida tributação sobre os serviços de prote- da equivalência (jurídica), hipótese cuja análise, nesta ção civil representa, na verdade, um simples adicional oportunidade, seria de todo o modo desinteressante, do imposto municipal sobre imóveis. é razoável concluir que, nos termos em que aparece 24.º configurada, sobretudo por se referir indistintamente a Afirmação que ganha ainda mais força se atentarmos prestações gerais e difusas, a TMPC, quando lançada nas regras do anexo I, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de sobre imóveis urbanos, não pode ser juridicamente 12 de novembro, em especial nos seus artigos 1.º, 8.º, diferenciada de um imposto. 112.º e 1 13.º Desta maneira, ao menos na parte em 20.º que se refere aos prédios urbanos, a taxa municipal Na esteira do que já foi aqui destacado, o categorial de proteção civil do Município de Lisboa acaba por desencontro entre nome e realidade não é algo incomum refletir não o princípio da equivalência (jurídica), mas nesta matéria. Na verdade, a distinção entre as espécies o princípio da capacidade contributiva. tributárias, «ainda que não raras vezes de complexa 25.º execução, tem vindo a tornar-se um exercício cuja ne- Sendo de todo o modo certo que, neste caso, cessidade se assevera recorrente, com a criação, nos verificando-se uma hipótese de dupla tributação, últimos anos, de figuras cuja designação como taxas deparamo-nos com uma situação de «intolerável ou contribuições não impede que as mesmas revelem desproporção» — para empregar a linguagem do citado ser, afinal, outro tipo de tributos» (Soares. Sara, «A Acórdão n.º 152/2013 do Tribunal Constitucional — en- parafiscalidade e as garantias dos contribuintes: al- tre aquilo que a autarquia local cobra a título de TMPC gumas reflexões», Questões Atuais de Direito Local, e as prestações que ela garante no âmbito da atividade n.º 9 (2016), p. 102). em questão: no seu núcleo essencial, a proteção civil 21.º resume-se ao exercício genérico de poderes de polícia, Se mal se não vê, a TMPC pode muito bem ser inserida envolvendo serviços de interesse difuso que já são de- no rol das «taxas locais que assentam sobre presunções vidamente custeados pela participação financeira dos de tal modo frágeis que não podemos dizer seguro nem proprietários de imóveis, em cumprimento de um dever sequer provável mas apenas possível o aproveitamento fundamental de cidadania (solidariedade). Convém re- de uma prestação autárquica, como sucede quando um cordar que, na esfera nacional, o serviço de bombeiros, município lança laxas sobre anúncios luminosos desti- um dos principais segmentos da atividade de proteção nadas a compensar o putativo aproveitamento do meio civil, também é financiado, nos termos do Decreto-Lei ambiente local para o qual contribuirá a intervenção n.º 97/91, de 2 de março, pelo chamado «Imposto para das autarquias», sendo que, nestes casos, «o tributo o Serviço Nacional de Bombeiros», que hoje reverte em questão deve ser qualificado como um imposto, em favor da Autoridade Nacional de Proteção Civil estando sujeito ao princípio da capacidade contribu- (ANPC). 476 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 26.º 30.º Assim, a proteção civil só poderá render ensejo à Tal vocação prospetiva (ex ante facto) é confirmada tributação ali onde ela se materializar não em servi- ali onde o legislador decompõe a proteção civil em seg- ços gerais, mas em serviços individualizados, ou seja, mentos que abrangem as seguintes medidas (segundo as em utilidades suscetíveis de serem apreciadas à luz alíneas do n.º 2, do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, de 03 do princípio do utilizador-pagador ou do princípio do de julho, bem como as alíneas do n.º 2, do artigo 2.º, da beneficiário-pagador. Permito-me reproduzir aqui, pela Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro): (i) «levantamento, sua limpidez, o arrazoado que segue: previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos»; (ii) «análise permanente das vulnerabilidades perante «Afiguram-se-nos, assim, inconstitucionais as taxas situações de risco»; (iii) «informação e formação das municipais de proteção civil instituída por diversos populações, visando a sua sensibilização em matéria municípios para financiamento das despesas públicas de autoproteção e de colaboração com as autorida- locais realizadas no âmbito da proteção civil. Em pri- des»; (iv) «planeamento de soluções de emergência, meiro lugar, porque estamos no domínio de uma ativi- visando a busca, o salvamento, a prestação de socorro dade típica das funções do Estado de policia, entre as e de assistência, bem como a evacuação, alojamento quais se destacam atividades de prevenção de riscos e e abastecimento das populações»; (v) «inventariação programação da ação, que se repartem entre os níveis dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente europeu, nacional e municipal e são financiadas por mobilizáveis, ao nível local, regional e nacional»; (vi) instrumentos europeus, sobretudo em matérias de estudo «estudo e divulgação de formas adequadas de proteção e ações de formação e educação, e nacionais, quer atra- dos edifícios em geral, de monumentos e de outros bens vés de transferências do orçamento do Estado, quer com culturais, de infraestruturas, do património arquivís- tributos próprios, como o já mencionado Imposto para tico, de instalações de serviços essenciais, bem como o Serviço Nacional de Bombeiros. A instituição de taxas do ambiente e dos recursos naturais»; (vii) «previsão municipais de proteção civil é juridicamente inaceitá- e planeamento de ações atinentes à eventualidade de vel, pois inexiste qualquer contraprestação específica isolamento de áreas afetadas por riscos». para os sujeitos passivos do tributo (os quais não são, 31.º sequer, em muitos casos, beneficiários de qualquer ati- Por detrás desta disciplina estão, de acordo com as vidade prestada por estes serviços) e no se pode sequer alíneas b) e c), do artigo 5.º da lei de bases da proteção afirmar que este serviço — de proteção civil — tenha civil, não só o princípio da prevenção, «por força do sido instituído com o propósito de dar satisfação a uma qual os riscos de acidente grave ou de catástrofe de- necessidade por eles gerada. Trata-se de um serviço de vem ser considerados de forma antecipada, de modo a interesse geral, que, nessa medida, deve ser financiado eliminar as próprias causas, ou reduzir as suas conse- com impostos» (Silva, Suzana Tavares da, As taxas e quências, quando tal não seja possível», mas também o a coerência do sistema tributário, 2.ª ed., Coimbra: princípio da precaução, «de acordo com o qual devem Coimbra Editora, 2013, p. 139-140).» ser adotadas as medidas de diminuição do risco de acidente grave ou catástrofe inerente a cada atividade, 27.º associando a presunção de imputação de eventuais Portanto, ao menos no que diz respeito à vertente danos à mera violação daquele dever de cuidado». dos imóveis urbanos, não se compreende como o tributo 32.º em análise pode ser associado à lógica de sinalagma- Posto isto, não será desaconselhado concluir que ticidade que caracteriza o conceito de taxa, em uma aquela lógica de prevenção e de precaução — neces- perplexidade que aumenta exponencialmente quando sariamente fluida e indeterminada em termos geográ- observamos os objetivos e os domínios de atuação da ficos e populacionais — é bastante avessa à pretensão proteção civil. de qualquer individualização do proveito realmente 28.º percebido pelo sujeito passivo ou do comportamento De facto, uma parcela significativa das utilidades em particular que ocasionou a cobrança do tributo. Aliás, questão beneficia indistintamente a todos os habitantes de um certo modo, esta conclusão encontra apoio na do município. Isso fica claro, por exemplo, quando a lei própria natureza das coisas, tanto mais quanto, na enuncia que a proteção civil busca «prevenir os riscos co- sua essência, a proteção civil nada mais é do que um letivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe braço daquilo que a doutrina chama de «defesa estatal deles resultante» e «proteger bens e valores culturais, contra perigos». ambientais e de elevado interesse público» (vejam-se as 33.º alíneas a) e c), do n.º 1, do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, Admitir o contrário significa descaracterizar o con- de 03 de julho, bem como as alíneas a) e c), do n.º 1, ceito de taxa, enfraquecendo aquilo que constitui a sua do artigo 2.º, da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro). marca-d’água, a exigibilidade da prestação adminis- 29.º trativa: O mesmo pode ser dito, a depender das circuns- tâncias, em especial da dimensão do acontecimento «se a utilidade ou as utilidades proporcionadas são relevante, quando se trata de «atenuar os riscos cole- individualizadas em si mesmas e por beneficiarem di- tivos e limitar os seus efeitos no caso das ocorrências retamente o administrado sobre o qual impende o dever descritas (...)» e de «apoiar a reposição da normalidade de pagar a taxa, então esse administrado dispõe do da vida das pessoas em áreas afetadas por acidente direito de exigir que a entidade pública em questão grave ou catástrofe» (cf. as alíneas b) e d), do n.º 1, atue por forma a proporcionar-lhe aquela utilidade ou do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, bem aquelas utilidades. Sob pena de indemnização por lesão como as alíneas b) e d), do n.º 1, do artigo 2.º, da Lei de interesse legalmente protegido» (Sousa, Marcelo n.º 65/2007, de 12 de novembro). Rebelo, Parecer acerca da constitucionalidade de taxas Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 477 de criação municipal respeitantes a dísticos e anúncios na área de venda do estabelecimento e não com base implantados ou afixados nas fachadas dos estabeleci- no custo ou encargo que a atividade de controlo da mentos de propriedade privada, e que se destinem a segurança e qualidade alimentar poderia gerar». indicar ou tornar público os nomes de estabelecimentos ou das respetivas firmas ou marcas, p. 7, texto dispo- 37.º nibilizado pela Associação Empresarial do Concelho Todavia, a recusa da qualificação da TMPC como de Matosinhos em http://www.aecm.pt/uploads_news- verdadeira taxa não significará — ao contrário do que letters/Parecer%20sobre%20taxas.pdf-acesso em 27 se afirmou relativamente ao caso objeto daquela deci- de março de 2017).» são — que estamos diante de uma contribuição finan- ceira a favor de entidade pública. Afinal, como destaca 34.º aquele mesmo Acórdão, urna característica essencial Deste modo, sendo o tributo chamado de «taxa mu- desta última categoria tributária é o financiamento de nicipal de proteção civil» um verdadeiro imposto, a despesas associadas a certos serviços públicos cuja sua criação está sujeita à reserva de lei formal (par- execução pertence à esfera de responsabilidade de de- lamentar ou com a sua autorização), consoante o dis- terminados entes dotados de autonomia administrativa posto no n.º 2, do artigo 103.º, e na alínea i), do n.º 1, e financeira: «desse ponto de vista o que interessa con- do artigo 165.º, ambos da Constituição da República siderar é o grau de autonomia da entidade que presta Portuguesa, o que, na parte em que fazem a tributação o serviço público e à qual se encontra consignada a incidir sobre prédios urbanos, configura como organi- receita resultante da contribuição financeira, de modo camente inconstitucionais as determinações que aqui a poder afirmar-se que a receita não será canalizada se impugnam, contidas na Secção V, do Capítulo III, para a administração geral do Estado ou de outras do Título II, do Regulamento Geral de Taxas, Preços e pessoas coletivas territoriais». Outras Receitas do Município de Lisboa. 38.º 35.º Assim, diferentemente das receitas obtidas com a taxa Essa conclusão não implica excluir de jeito abso- de segurança alimentar mais, que são consignadas a luto e automático a legitimidade da criação de taxas um fundo dotado de autonomia administrativa e finan- no domínio da proteção civil. O que, segundo o nosso ceira, com atribuições específicas na área da segurança modo de ver e de valorar as coisas, nunca poderá ser alimentar e da saúde dos consumidores (veja-se o ar- admitido, à luz dos preceitos constitucionais aplicáveis, tigo 6.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho), é a criação de taxas cujo facto gerador corresponda as receitas obtidas com a TMPC não são consignadas exclusivamente ou ao menos de maneira preponderante a nenhuma entidade com semelhante independência: à prestação de serviços gerais ou difusos naquele setor elas servem para cobrir, indistintamente, as despesas de atividade. Dito de outro modo, para que dúvidas não gerais do Município. restem: não há nenhuma razão jurídica que impeça a 39.º criação de taxas voltadas para a retribuição ou remu- Todavia, nem mesmo a eventual consignação ao neração da prestação de serviços individualizáveis no Serviço Municipal de Proteção Civil teria o condão campo da proteção civil, bastando pensar naqueles de transformar o tributo em uma genuína contribui- casos em que o SMPC atua, expost facto, para minorar ção financeira a favor de entidade pública, pois a Lei as consequências de um determinado acidente grave n.º 65/2007, de 12 de novembro, em momento algum ou de uma específica catástrofe, socorrendo pessoas e deixa entrever que o SMPC goza daquela capacidade de outros seres vivos em perigo ou protegendo o património autogestão (diversamente do que se passa, nos termos privado, hipótese na qual já se afigurará como possível do Decreto-Lei n.º 73/2013, de 31 de maio, com a Au- e praticável a identificação do círculo de beneficiários toridade Nacional de Proteção Civil, enquanto «serviço da atuação administrativa concreta, ainda que o tributo central, da administração direta do Estado, dotado de seja calculado, por exemplo, com base no número e na autonomia administrativa e financeira e património categoria de profissionais, veículos e outros aparatos próprio» (artigo 1.º). técnicos mobilizados aquando da particular situação [...]”. de sinistro ou tragédia. 36.º 1.2 — Notificada para se pronunciar, querendo, sobre Caminhará nesse sentido o próprio Tribunal Consti- o pedido formulado neste processo, a Senhora Presidente tucional, como sugere o já citado Acórdão n.º 539/2015, da Assembleia Municipal de Lisboa apresentou a sua Pro- ainda que a propósito de outro tributo, a chamada «taxa núncia, informando que a criação da Taxa Municipal de de segurança alimentar mais». Com efeito, a decisão Proteção Civil de Lisboa e a sua inclusão no RGTPRML vem esclarecer: resultaram da Deliberação n.º 346/2014, através da qual «a taxa de segurança alimentar mais não constitui a Assembleia Municipal de Lisboa aprovou, em 16 de uma verdadeira taxa porque não incide sobre uma qual- dezembro de 2014, a Proposta 742/CM/2014, da Câmara quer prestação administrativa de que o sujeito passivo Municipal — tendo o Regulamento, com esta taxa inclu- seja efetivo causador ou beneficiário, sendo antes tida ída, sido publicado no Diário da República n.º 251/2014, como contrapartida de todo um conjunto de ativida- 2.º Suplemento, Série II, 30.12.2014, como Regulamento des levadas a cabo por diversas entidades públicas n.º 569-A/2014. que visam garantir a segurança e qualidade alimentar. De qualquer forma, por considerar que a notificação do E também porque o facto gerador do tributo não é a Tribunal Constitucional “[deveria] merecer a competente prestação individualizada de um serviço público mas a pronúncia por parte do Município de Lisboa, representado mera titularidade de um estabelecimento de comércio [pela] Assembleia Municipal” determinou ser necessária alimentar, sendo o valor da taxa calculado, com base uma decisão da Assembleia e não apenas da sua Presidente. 478 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 Informou, assim, ter solicitado “[...] ao Departamento titularidade de prédios urbanos ou suas frações e a titula- Jurídico da Câmara Municipal que preparasse a funda- ridade de prédios com risco acrescido em virtude do seu mentação da resposta ao Tribunal Constitucional”, tendo, estado degradado, devoluto ou em ruína — em qualquer entretanto, recebido o respetivo documento. Perante este dos casos, prédios, edifícios ou equipamentos situados no circunstancialismo, a Senhora Presidente da Assembleia concelho de Lisboa; Municipal de Lisboa propôs que a Assembleia a que preside — no que respeita à sua incidência subjetiva, a TMPC deliberasse autorizá-la a responder à notificação do Tribu- é devida pelos sujeitos passivos do IMI corresponden- nal Constitucional com base na resposta do Departamento te — em princípio, os proprietários; Jurídico da Câmara, autorização que foi concedida. — em relação ao facto gerador ele é constituído pela Nesta sequência, foram juntos 5 anexos ao documento titularidade dos prédios urbanos tributáveis a 31 de de- designado “Proposta 001/PAM/2017 — Taxa Municipal zembro de cada ano; de Proteção Civil — Resposta à notificação do Tribu- — no que tange à determinação do seu valor, ela “é nal Constitucional”, a saber: anexo 1 — notificação do calculada por aplicação da taxa anual” (naturalmente Tribunal Constitucional, com o pedido do Provedor de que a taxa que está aqui em causa é aquilo que a doutrina Justiça; anexo 2 — deliberação 346/AM/2014, de 16 de e legislação brasileira normalmente designam por alíquota, dezembro, contendo a alteração ao Regulamento Geral de que corresponde à percentagem do valor sobre o qual recai Taxas, Preços, e Outras Receitas do Município de Lisboa, o tributo, isto é, o “quinhão” da matéria tributável ou co- consubstanciada no aditamento da “Secção V — Taxa Mu- letável que é exigido a título do tributo respetivo, seja ele nicipal de Proteção Civil” a tal Regulamento, incluindo um uma taxa ou um imposto) “de 0,0375 % sobre o respetivo “Relatório de fundamentação económica e financeira” de valor patrimonial tributário, taxa essa agravada para 0,3 várias taxas e tarifas do Município de Lisboa, nomeada- % no tocante aos prédios degradados e para 0,6 % no que mente a Taxa Municipal de Proteção Civil; anexo 3 — Re- respeita aos prédios devolutos ou em ruína, tal como os gulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do define o Código do IMI (artigo 63.º, n.os 1 e 2)”. Município de Lisboa aprovado em 2014 (Regulamento n.º 569-A/2014, DR n.º 251/2014, 2.º Suplemento, Série II, 1.2.1.2 — No ponto 2., são examinados os “argumentos de 30.12.2014), com o texto integral do Regulamento em do Provedor de Justiça”. Apesar de tal pedido estar integral- questão, tal como foi publicado no Diário da República; mente transcrito (cf. supra, 1.1.) afigura-se útil transcrever anexo 4 — versão vigente do Regulamento Geral de Ta- parte da análise feita, especialmente pelo esforço sintético xas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa; e que foi realizado. Assim, no documento agora em análise, e anexo 5 — Fundamentação da resposta do Município de avançando já aquele que será incontornavelmente o aspeto Lisboa ao Tribunal Constitucional no âmbito do Processo central deste Acórdão — saber se a TMPC é uma taxa ou n.º 281/2017 de fiscalização abstrata sucessiva. um imposto — , considera-se que: 1.2.1 — O referido “anexo 5” — que contém o alinha- mento dos argumentos de sinal contrário ao pedido do “[...] Requerente — encontra-se dividido em seis pontos. [O]s argumentos que levam o Provedor de Justiça 1.2.1.1 — No ponto 1.da “Fundamentação da resposta a qualificar esta parte da TMPC como imposto podem do Município” é analisada a “Origem, finalidade e estrutura resumir-se assim: da TMPC”. Para além dos trâmites procedimentais, é dito — A TMPC refere-se a prestações públicas difusas, que a TMPC “[...] tem por finalidade remunerar os serviços ligadas à prevenção e precaução de riscos coletivos, assegurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos que não podem facilmente ser objeto de imputação domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e da individual (n.º 32); garantia da segurança de pessoas e bens”, bem como que, — A titularidade dos imóveis sujeitos à TMPC não em face do quadro legal instituído pela Lei n.º 27/2006, permite presumir a provocação ou aproveitamento de 3 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil) e pela Lei das prestações municipais associadas à proteção civil n.º 65/2007, de 12 de novembro, relativa ao enquadramento (n.º 21); institucional e operacional da proteção civil no âmbito — A TMPC, na parte em que incide sobre os prédios municipal, foram confiadas responsabilidades reforçadas urbanos, não apresenta por isso o sinalagma que a aos municípios neste domínio, o que justificará, no enten- doutrina entende ser característico das taxas (n.º 27); der do Município de Lisboa que, com a TMPC, “[...] os — A TMPC, na parte em que incide sobre os prédios particulares custeiem, ao menos em parte, as utilidades urbanos, deve em consequência ser qualificada como que lhes aproveitam”. imposto, representando mero adicional ao IMI (n.os 19 A estrutura da TMPC é explicada, em relação aos seus e 23) elementos essenciais, nos termos seguintes (deixando de fora do exame a taxa quando incidente sobre “as atividades [...]”. e usos de risco acrescido em edifícios, recintos ou equipa- mentos, situados no concelho de Lisboa [...]” — n.º 3 do Os pressupostos em que assenta a argumentação desen- artigo 59.º do RGTPRML — , cuja incidência subjetiva é volvida pelo Provedor de Justiça a propósito da TMPC são definida no n.º 3 do artigo 60.º, o facto gerador descrito sintetizados da seguinte forma: primeiro, “[...] o Provedor na 2.ª parte do artigo 61.º e o valor determinado segundo de Justiça adere a uma representação dicotómica dos tribu- as regras previstas no n.º 3 do artigo 63.º, uma vez que tos públicos, tudo centrando na distinção entre as taxas e estas normas estão fora do pedido do Senhor Provedor os impostos”, marginalizando ostensivamente (no entender de Justiça, não devendo a sua (in)constitucionalidade ser do autor da norma, claro está) as contribuições enquanto averiguada pelo Tribunal Constitucional): categoria intermédia de tributos públicos; segundo, a con- — em termos de incidência objetiva, e na parte que testação que o Provedor de Justiça faz da TMPC dirige-se nos interessa, ela recai sobre duas realidades essenciais: a exclusivamente “[...] à parte em que esta incide sobre a Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 479 titularidade de prédios urbanos, não contestando a parte a Constituição autonomizou uma terceira categoria de da TMPC incidente sobre atividades e usos de risco, que tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, rela- o Provedor reconhece “não suscitar maiores problemas tivizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os de legitimidade constitucional”. A qualificação que faz da tributos comutativos”. TMPC enquanto imposto assenta, portanto, na desagrega- 1.2.1.4 — No ponto 4. da “Fundamentação”, a análise ção do tributo público em componentes que o Provedor de do Município de Lisboa centra-se em três Acórdãos do Justiça julga merecerem qualificação diversa para efeitos Tribunal Constitucional: o Acórdão n.º 177/2010, relativo da reserva de lei parlamentar [...]”. Em suma, no entender às taxas de publicidade instituídas pelo Município de Gui- do Município de Lisboa, “[...] o Provedor de Justiça só marães, tributo incidente sobre a afixação de publicidade chega à conclusão a que chega porque se socorre de uma em propriedade privada, no qual o Tribunal Constitucional representação dos tributos públicos que a doutrina e os concluiu que lhe estava subjacente uma atividade pública tribunais ultrapassaram há muito e porque desagrega capaz de corporizar uma verdadeira relação sinalagmática artificiosamente a estrutura da TMPC de modo capaz de entre o Município e o contribuinte; o Acórdão n.º 316/2014, sugerir a sua unilateralidade”. reportado à taxa sobre postos de abastecimento de com- 1.2.1.3 — No ponto 3. da “Fundamentação da resposta bustíveis (situados em propriedade privada) instituída do Município” é escrutinada, em termos genéricos, “A pelo Município de Sintra, que o Tribunal Constitucional delimitação de Taxas, Contribuições e Impostos” — depois concluiu igualmente tratar-se de uma verdadeira taxa, de identificar as três grandes categorias de tributos públicos porque as razões que determinaram a sua criação (os con- previstas no artigo 165.º da CRP (as taxas, as contribuições dicionamentos no plano do tráfego e acessibilidades, o e os impostos), cada uma delas é examinada. impacto ambiental da atividade em questão e a atividade Apoiando-se na jurisprudência do Tribunal Constitucio- de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais nal, conclui o Município de Lisboa, a este respeito (após competentes) dão corpo a uma relação verdadeiramente uma caracterização genérica de cada um dos tributos) sinalagmática; e o Acórdão n.º 179/2015, relativo à taxa que os impostos se caraterizam por serem receitas que de extração de inertes instituída pelo Município de Vila visam “[...] custear o financiamento em geral das despe- Pouca de Aguiar, no qual o Tribunal Constitucional rea- sas públicas» e que por isso hão de ser «repartidas pela firmou a doutrina do Acórdão n.º 316/2014, concluindo generalidade dos contribuintes», ao passo que as taxas (e igualmente tratar-se de uma taxa, como tal constitucio- as contribuições) «têm por finalidade o financiamento de nalmente admissível. despesas públicas determinadas e que devem, por conse- Nos três casos tratados discutiu-se se se estaria ou não guinte, ser suportadas pelos causadores ou beneficiários perante verdadeiras taxas, nomeadamente tendo em conta dessas prestações 2 (Acórdão do Tribunal Constitucional a alegada indivisibilidade das prestações, a incerteza das n.º 497/89). intervenções públicas e a natureza unilateral da relação Refere-se, ainda, a “[...] categoria intermédia das contri- estabelecida com os contribuintes. Alega o autor da norma buições, autonomizada pelo legislador constituinte desde que o Tribunal Constitucional considerou, nos referidos a Revisão Constitucional de 1997”, a qual está “[...] a meio caminho entre a taxa e o imposto”, sendo as contribuições Acórdãos, “[...] que, para efeitos da reserva de lei parla- “[...] definidas pela doutrina como prestações pecuniárias mentar, a categoria das taxas é capaz de acomodar tributos e coativas exigidas por uma entidade pública em contra- cobrados em virtude do exercício de competências ligadas partida de uma prestação administrativa presumivelmente à prevenção de riscos e ao ordenamento do território e do provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo”. Ao passo ambiente, uma parte essencial do trabalho que os Muni- que as taxas “[...] visam compensar prestações efetiva- cípios hoje em dia levam a cabo”. mente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, 1.2.1.5 — No ponto 5. da “Fundamentação da resposta constituindo por isso tributos rigorosamente comutativos», do Município”, é tratado “O conceito de Taxa na Lei”, pro- «as contribuições dirigem-se à compensação de prestações curando evidenciar-se que a construção sustentada pelo au- que só presumivelmente são provocadas ou aproveitadas tor da norma tem correspondência na lei, em particular no pelo sujeito passivo, constituindo por isso tributos apenas Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), paracomutativos; os impostos, enfim, são alheios a qual- aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (por quer prestação administrativa ou propósito compensatório, lapso alude-se à Lei n.º 56-E/2006): no seu artigo 6.º, sobre constituindo tributos rigorosamente unilaterais”. Por esta a incidência objetiva das taxas, são mencionadas “[...] di- razão se diz que as contribuições “[...] não visam dar corpo versas prestações que correspondem ao que o Provedor de a uma troca entre o sujeito passivo e a administração mas Justiça representa como ‘serviços gerais ou difusos’, dos entre a administração e o grupo em que o sujeito passivo quais se desprendem benefícios que vão além do universo se integra”. dos sujeitos passivos”, incluindo uma referência expressa Com base nesta argumentação são formuladas algumas à “[...] prestação de serviços no domínio da prevenção de conclusões, referidas como relevantes para a análise da riscos e da proteção civil» (al. f) do n.º 1), mostrando que TMPC: a de que o universo dos tributos previstos pela CRP “[...] a circunstância de uma taxa servir ao financiamento não se esgota na dicotomia taxas/impostos; e uma outra, de “serviços de interesse geral” não é por si só decisiva nos termos da qual a distinção entre taxas, contribuições e na respetiva qualificação”. impostos não se faz por meio de um qualquer corte brusco 1.2.1.6 — Por fim, o ponto 6. (por lapso, numerado no que vá sugerido na Constituição da República, fazendo-se documento junto como um segundo ponto “5.”) da “Fun- através de uma longa escala graduada. Compreensão das damentação da resposta do Município” e subordinado ao coisas que terá vindo a ser sufragada pelo Tribunal Cons- título “A TMPC enquanto Taxa”, ali se sustentando que titucional que, a propósito da taxa de segurança alimentar, “[...] a Taxa Municipal de Proteção Civil instituída pelo reconheceu no Acórdão n.º 539/2015 que, “[...] por via da Município de Lisboa reveste as caraterísticas necessárias nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), à sua qualificação como taxa”. 480 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 Começando por analisar a “Função da TMPC” (6.1.), o de prédios urbanos degradados, devolutos ou em ruína e Município acentua o facto de o fazer em relação à taxa no entidades que desenvolvam atividades ou usos de risco seu todo, aludindo ao reforço das atribuições dos municí- no território do concelho) abrangem “[...] três universos pios no domínio da proteção civil — e ao correspondente de pessoas que se distinguem com clareza do conjunto da “redobrado esforço financeiro” — em face das disposi- coletividade pela intensidade dos riscos que geram e pela ções contidas nas citadas Lei n.º 27/2006 (Lei de Bases da intensidade do benefício que a atividade da proteção civil Proteção Civil) e na Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro. lhes traz”, sendo “[...] esta razão que justifica que parte Assim, a TMPC serve para obrigar os particulares a custear, dos custos inerentes aos serviços de proteção civil lhes “ao menos em parte”, as utilidades que lhes aproveitam: seja imputada através da TMPC”. Como tal, e sempre no no artigo 58.º do RGTPRML dispõe-se que esta taxa é o entender do Município, o que se pretende com a taxa é “[...] correspetivo “dos serviços assegurados pelo Serviço Mu- fazer com que um conjunto bem determinado de pessoas nicipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, concorra para o custeamento de uma atividade de que são do combate aos incêndios e de garantia da segurança os principais causadores ou beneficiários”. das pessoas e bens”. Nesta linha, o Município critica o É, assim, posto em evidência o facto de este tributo entendimento do Provedor de Justiça segundo o qual está manifestar a bilateralidade caraterística das taxas, resul- em causa o exercício genérico de poderes de polícia e tando “a função comutativa da TMPC” ainda mais clara a prestação de serviços de interesse difuso defendendo, da escolha quanto à sua base tributável, ao fazer-se “[...] pelo contrário, que “[...] a concreta atividade de proteção variar a taxa incidente sobre os prédios urbanos em fun- civil levada a cabo pela Câmara Municipal de Lisboa ção do seu valor patrimonial tributário [...]”. E afirma-se, seguramente não pode dizer-se mero ‘serviço de interesse quanto à “[...] circunstância de uma taxa se servir de base difuso’” — apresentando, para justificar tal entendimento, ‘ad valorem’ ou de tomar por empréstimo a base tribu- o elevado número de intervenções concretas dos serviços tável do Imposto Municipal sobre Imóveis”, “[...] não lhe da Câmara Municipal, de incêndios e de outras ocorrên- subverte[r] a natureza nem a transforma[r] em mero ‘adi- cias verificadas. A taxa em apreço serve para “[...] cobrir cional’ deste imposto, como sugere o Provedor de Justiça”, parte importante do elevado custo que o Município tem procurando reforçar-se o paralelo entre a TMPC e um outro com a manutenção, existência e investimentos a realizar tributo julgado como taxa pelo Tribunal Constitucional: a com estes serviços”. O Município estabelece um paralelo taxa de conservação de esgotos do Município de Lisboa rigoroso entre o modo como a atividade de proteção civil (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 65/2007). se impõe aos municípios e a fiscalização dos postos de Por estas razões, sustenta e conclui o Município de Lis- abastecimento de combustíveis ou o controlo da extração boa que a TMPC reúne a caraterística da bilateralidade que de inertes, em análise nos citados acórdãos do Tribunal define um tributo como taxa, razão pela qual “[falecerá] Constitucional n.os 316/2014 e 179/2015 — na medida em o argumento da inconstitucionalidade orgânica com que que também no circunstancialismo que envolve a TMPC o Provedor de Justiça contesta a TMPC, na parte em que a imposição legal do dever respetivo é “[...] causa de uma esta se aplica aos prédios urbanos”. Por se tratar de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção” por parte taxa — com a função de compensar prestações municipais dos municípios. Em todo o caso, o Município não deixa de associadas à prevenção de riscos determinados, manifes- reconhecer que “[...] nem toda a atividade de prevenção de tando o valor patrimonial tributário dos prédios urbanos riscos e prestação de socorros levada a cabo pelo Muni- sujeitos à TMPC uma “tendencial ligação” com a intensi- cípio de Lisboa aproveita em exclusivo aos proprietários dade do aproveitamento feito das prestações municipais dos prédios sujeitos à TMPC”. associadas à proteção civil — , com caráter sinalagmático, Em suma, e no entender do Município de Lisboa, “o as normas do RGTPRML visadas pelo pedido de fiscaliza- fundamento para a instituição da TMPC está na compensa- ção do Provedor de Justiça “[...] não se encontram por isso ção de prestações que se sabe à partida não beneficiarem em violação da reserva de lei parlamentar estabelecida em exclusivo os proprietários de imóveis no concelho de pela alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, e pelo n.º 2 do Lisboa, mas que têm nesses proprietários os seus benefici- artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa”. ários principais [...]”. Na medida em que “[...] a atividade Antes da conclusão, o documento em apreciação invoca, da proteção civil do Município de Lisboa está em larga ainda, que “[...] a semelhante conclusão se chegaria caso medida ligada ao património edificado, traduza-se ela se entendesse não prefigurar a TMPC uma taxa, mas em em operações de socorro a incêndios, em intervenções vez disso uma contribuição”, contestando a representação por ocasião de inundações, em ações de proteção ditadas dicotómica dos tributos públicos que terá sido há muito pelo estado degradado ou em ruína de imóveis [...]”, sendo ultrapassada pela doutrina. O Município procura apenas por isso “[--]’normal’ e mesmo ‘expectável’ que a Câmara afastar a tese de que só podem ser qualificados como con- Municipal de Lisboa, em face das atribuições que lhe são tribuições os tributos cuja receita esteja consignada a “entes cometidas por lei, desenvolva um conjunto de ações con- dotados de autonomia administrativa e financeira”, afir- cretas de proteção civil de que são principais beneficiários mando que a consignação da receita é apenas um de entre os proprietários de prédios urbanos situados no concelho”, vários elementos que indiciam o caráter comutativo de um conclui o Município a este respeito: “[ser] inquestionável tributo, não se podendo todavia extrair da jurisprudência do que a TMPC dá corpo àquela relação comutativa que o Tribunal Constitucional “a tese de que a consignação da Tribunal Constitucional entende conformadora das ver- receita é elemento essencial das contribuições financeiras» dadeiras taxas”. e defendendo «que o Tribunal Constitucional não exige tal Segue-se a análise da Estrutura da TMPC (6.2.), sendo requisito para qualificar um tributo como taxa”. a dita relação comutativa que está subjacente à TMPC que, Todavia, não liga efeitos a tal compreensão das coisas, no entender do Município de Lisboa, explica toda a sua limitando-se a reafirmar a já sustentada compreensão de estrutura. É considerado que os três universos de destinatá- que a TMPC constitui uma verdadeira e própria taxa e rios da taxa (proprietários de prédios urbanos, proprietários que “[...] se, por hipótese académica, não se aceitasse tal Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 481 qualificação, então seria com certeza necessário ponderar atividade da proteção civil levada a cabo pelo Estado, a sua qualificação como contribuição antes de qualificá-la Regiões Autónomas e Autarquias Locais, entendida apressadamente como imposto — e seria necessário ter como a atividade que visa prevenir os riscos coletivos presente que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal inerentes às situações de acidente grave ou de catástrofe, Constitucional, as contribuições não estão abrangidas pela atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas reserva de lei parlamentar estabelecida pelo artigo 165.º e bens em perigo quando aquelas situações ocorram; da Constituição da República”. 2 — A Proteção Civil é uma atividade que exige uma 1.2.2 — A posição afirmada nos autos pelo Município participação ativa e um esforço financeiro da adminis- de Lisboa converge, pois, nas seguintes conclusões: tração pública a vários níveis, bem como a cooperação dos cidadãos, agentes económicos e demais entidades “[...] privadas. Assenta ainda num princípio de prevenção, 1 — A Taxa Municipal de Proteção Civil do Municí- exigindo a mobilização de recursos importantes, de pio de Lisboa tem por função compensar prestações mu- modo continuado, com o propósito de eliminar a pró- nicipais associadas à prevenção de riscos determinados. pria causa das situações de acidente ou catástrofe que 2 — A titularidade dos prédios urbanos sujeitos à se quer evitar; Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Lis- 3 — Todos os cidadãos têm o direito de ter à sua boa permite presumir o ‘natural’ e ‘expectável’ apro- disposição informações concretas sobre os riscos cole- veitamento das prestações associadas à proteção civil tivos e como prevenir e minimizar os seus efeitos, caso que o Município continuadamente realiza. ocorram e têm também, o direito a ser prontamente 3 — O valor patrimonial tributário dos prédios ur- socorridos sempre que aconteça um acidente ou uma banos sujeitos à Taxa Municipal de Proteção Civil do catástrofe, competindo aos municípios, dentro da sua Município de Lisboa manifesta ‘tendencial ligação’ circunscrição territorial, assegurar a prestação desse com a intensidade do aproveitamento que é feito das serviço, no âmbito das competências que lhes estão prestações municipais associadas à proteção civil. atribuídas na matéria; 4 — A Taxa Municipal de Proteção Civil do Municí- 4 — O Município de Lisboa tem vindo, ao longo pio de Lisboa, também na parte em que incide sobre os dos anos, a investir de forma significativa na área da prédios urbanos, apresenta por isso o caráter sinalag- proteção civil e da prevenção de riscos. Para além do mático que a jurisprudência do Tribunal Constitucional Regimento de Sapadores Bombeiros, tem em perma- entende ser característico das taxas. nente funcionamento o Serviço Municipal de Proteção 5 — As normas do Regulamento Geral de Taxas, Pre- Civil, promovendo de forma regular e continuada ati- ços e Outras Receitas do Município de Lisboa visadas vidades de formação cívica com especial incidência pelo Pedido de Fiscalização do Provedor de Justiça nos domínios da prevenção contra os riscos de génese não se encontram por isso em violação da reserva de lei parlamentar estabelecida pela alínea i), do n.º 1, do natural, tecnológicos ou misto, suscetíveis de afetar o artigo 165.º, e pelo n.º 2 do artigo 103.º da Constituição território do município, designadamente: sismos, gal- da República Portuguesa. gamentos costeiros, acidentes ferroviários, acidentes [...]”. aéreos, incêndios urbanos, entre outros, merecendo especial destaque as ações de formação junto das es- colas e da população; 1.3 — Discutido em Plenário o memorando apresentado 5 — O Departamento de Proteção Civil registou em pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do 2013, 1.281 ocorrências de vários tipos (incêndios, artigo 63.º, n.º 1, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucio- queda de estruturas, inundações, queda de revestimento, nal (LTC — Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), e fixada a intervenção social no apoio às populações vítimas de orientação do Tribunal, foi designado relator, nos termos acidentes, etc.) e realizou 21 exercícios de simulacro, do trecho final do artigo 63.º, n.º 2 da LTC. Cumpre agora envolvendo mais de 7.000 participantes, esteve envol- decidir em harmonia com o que então se estabeleceu. vido na preparação de planos de contingência para os II — Fundamentação sem-abrigo perante vagas de frio, e na pela integração de dispositivos de segurança nas grandes festas e even- 2 — Descrita a dinâmica que conduziu o processo ao tos da cidade. Por seu lado, o Regimento de Sapadores momento decisório do qual emerge o presente Acórdão, Bombeiros, organizado em Companhias Operacionais consideremos as normas sub judicio, não só na sua expres- de intervenção diferenciada, desenvolve intensa ati- são literal, mas tendo igualmente presente a sua génese, vidade, atendendo a mais de 18.000 ocorrências por que, no caso, nos permitirá compreender diversos aspe- ano, incluindo aproximadamente 1.800 incêndios, 1.000 tos com relevo na apreciação do pedido formulado pelo acidentes, 1.900 urgências médicas e 3.200 ocorrências Requerente. relativas a estruturas e vias de comunicação; 2.1 — As normas em causa tiveram origem na “Pro- [...] posta n.º 742/2014”, subscrita pelo senhor Vice-Presidente 7 — No quadro de referência técnico-jurídico usado da Câmara Municipal de Lisboa, que se encontra a pp. na fundamentação da taxa de proteção civil se destaca 2300-(410) e ss. do 2.º Suplemento ao Boletim Municipal a Avaliação Nacional de Risco, elaborada de acordo de Lisboa, n.º 1088, de 23/12/2014 (disponível em http:// com as «RiskAssessmentandMappingGuidelines for www.cm-lisboa.pt/municipio/boletim-municipal). disaster Management» emitidas pela Comissão (docu- Importa atentar, desde já, em alguns dos seus conside- mento SEC (2010) 1626 final, de 2010/12/21 e adotada randos introdutórios: pela Comissão Nacional de Proteção Civil, e ainda “[...] o regime jurídico da segurança contra incêndios em 1 — A Lei de Bases da Proteção Civil, Lei n.º 27/2006, edifícios consagrado no Decreto-Lei n.º 220/2008, de de 3 de julho, trouxe consigo um novo enquadramento à 12 de novembro; 482 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 8 — Desta avaliação resulta, em primeiro lugar, a A estes considerandos seguiu-se a proposta de arti- identificação e caracterização dos perigos de génese culado — artigos 58.º a 67.º do RGTPRML — , a pp. natural suscetíveis de afetar o território do município, 2300-(412 a 415), e o “relatório de fundamentação eco- designadamente sismos, galgamentos costeiros, aci- nómica e financeira” (elemento obrigatório, nos termos dentes graves de tráfego, incêndios urbanos, rotura de do artigo 8.º, n.º 2, alínea c), do RGTAL), que, quanto à infraestruturas estratégicas, acidentes com substâncias TMPC, prevê o seguinte a pp. 2300-(444 a 451), no que perigosas ou concentrações humanas; em segundo lu- ora releva (e para além de outros aspetos já realçados nos gar, uma identificação mais precisa dos riscos de natu- considerandos transcritos): reza tecnológica, potenciados pela utilização humana, “[...] a que o município de Lisboa pelas suas características 4 — TAXA MUNICIPAL DE PROTEÇÃO CIVIL está mais exposto. Destacam-se, por exemplo, os riscos (TMPC) de incêndio e colapso de estruturas, os acidentes de 4.1 — Enquadramento Geral tráfego ferroviário, marítimo e aéreo ou os acidentes em A Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, Lei de Bases da infraestruturas de serviços urbanos (gás, eletricidade e Proteção Civil, trouxe consigo um novo enquadramento água); em terceiro lugar, a identificação de fatores de a esta atividade levada a cabo pelo Estado, Regiões agravamento de risco associados a atividades ou usos Autónomas e autarquias locais que exige a participação de edifícios, equipamentos ou recintos, nomeadamente ativa e o esforço financeiro da administração pública os decorrentes das suas características específicas, da nos seus vários níveis, bem como a cooperação dos cida- intensidade dos seus usos, bem como do nível de adoção dãos, agentes económicos e demais entidades privadas. de estratégicas de mitigação de riscos por parte das [...] entidades gestoras dos mesmos; A Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, ao fixar novo [...] enquadramento institucional e operacional da proteção 10 — Um segundo universo decorre de se ter con- civil no âmbito municipal, reconhece a importância que siderado que nos prédios urbanos há especial risco os municípios têm na gestão destes riscos, em virtude associado ao património degradado, devoluto ou em da sua proximidade ao território e às populações. estado de ruína, que deve ser imputado aos respetivos As atribuições que assim se confiam aos municípios proprietários, sendo aqui aplicável uma taxa agravada não podem ser desvalorizadas e tão pouco o esforço sobre o valor patrimonial dos prédios respetivos; financeiro que estas funções acarretam, pela quanti- 11 — Se demarcaram, por fim, num terceiro universo dade, qualidade e prontidão dos meios a afetar a es- tributável, utilizações associadas a equipamentos, re- tas atribuições, a somar a proteção de pessoas e bens cintos ou edifícios identificados como geradores de perante acidentes e ocorrências de menor gravidade, risco acrescido impondo o princípio da equivalência pelo que é criada a Taxa Municipal de Proteção Civil, a aplicação de taxas específicas que estarão a cargo justificando-se que os particulares custeiem, ao menos das entidades exploradoras ou gestoras das atividades em parte, as utilidades que assim lhes aproveitam. em causa; [...] 12 — A Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, apro- A par com a configuração dos riscos, procedeu-se vou o regime geral das taxas das autarquias locais. Este à avaliação dos custos que concorrem para a disponi- diploma, que estabelece um regime geral respeitante às bilização de infraestruturas, equipamentos, de meios relações jurídico-tributárias geradoras de obrigação materiais e humanos que constituem a capacidade ins- de pagamento de taxas às autarquias locais, introdu- talada do Município ao nível da prevenção do risco e da ziu um conjunto de novos requisitos a cumprir pelos capacidade operacional de resposta em sede da prote- municípios, designadamente quanto à fundamentação ção civil. Destacam-se, entre esses meios, o Regimento de Sapadores Bombeiros de Lisboa, meios próprios do económica-financeira do valor das taxas cobradas; município, com largo historial de intervenção e ativi- [...] dade, indispensáveis num concelho com a ocupação do 15 — Importa dar sequência ao procedimento de território e a densidade populacional que tem Lisboa. apreciação da taxa. [...] Tenho a honra de propor, nos termos do artigo 8.º da A Proteção Civil é assim uma atividade que exige Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, alterada pelas uma participação ativa e um esforço Financeiro da Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 117/2009, de administração pública a vários níveis, bem como a 29 de dezembro, o artigo 21.º da Lei n.º 73/2013, de 3 cooperação dos cidadãos, agentes económicos e de- de setembro, as alíneas c) e g) do n.º 1 do artigo 25.º, mais entidades privadas. É uma atividade que assenta e as alíneas e) e k) do n.º 1 do artigo 33.º, todas da Lei num principio de prevenção, exigindo a mobilização n.º 75/2013, de 12 de setembro, que a Câmara Munici- de recursos importantes, de modo continuado, com o pal delibere aprovar e submeter à Assembleia Municipal propósito de eliminar a própria causa das situações de a taxa municipal de proteção civil que constitui, respe- acidente ou catástrofe que se quer evitar. tivamente, a Secção V do Regulamento Geral de Taxas, Na modelação da taxa há que considerar que sem- Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa, que pre que levada a cabo pelos municípios, a proteção fazem parte integrante desta Proposta, que integra, civil constitui uma atividade que tem por fito prote- como anexos, o Relatório de Fundamentação Econó- ger pessoas e bens, justificando-se que os particulares mica e Financeira, os valores da Taxa de Proteção custeiem, ao menos em parte, as utilidades que assim Civil e Atividades/usos de risco e a fundamentação das lhes aproveitam. Se os riscos associados à vida das isenções, que se juntam e aqui se dão por integralmente pessoas são mais difusos e quanto a eles se justifica reproduzidos. levar mais longe a assunção do custo da proteção pelos [...]” (sublinhados acrescentados). municípios, já os riscos associados ao património são Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 483 mais concretos e quanto a estes justifica-se exigir que — as atividades económicas e aos usos específicos de os particulares comparticipem os meios que são postos risco acrescido de equipamentos, edifícios e recintos. ao serviço da sua proteção. O valor da taxa foi calculado com base nos custos A Taxa Municipal de Proteção Civil que se visa criar suportados pelo Município para a prestação do serviço, é uma taxa que tem funções idênticas às de um pré- sendo que: mio de seguro, servindo para custear os meios que o — no caso do valor da taxa prevista para os prédios Município de Lisboa coloca diariamente à disposição urbanos, o valor da taxa incidirá sobre o valor patri- dos munícipes na proteção da sua pessoa e bens, em monial tributário; especial na proteção do seu património imobiliário, ao — quanto aos prédios degradados, devolutos e em qual tanta da atividade das autarquias está ligada. Este ruínas, o Município aplica um agravamento dado o constitui o primeiro universo de repercussão dos custos elevado risco de ocorrência de eventos graves na área incorridos, configurando-se a taxa por relação com o da proteção civil; valor patrimonial dos prédios urbanos sitos no conce- — relativamente a prédios, recintos e equipamentos lho, que se toma como uma base de cálculo adequada (redes e outros), com usos considerados de risco acres- a este fim, na medida em que, desde logo, pondera a cido para o Município, o valor previsto da taxa corres- área dos prédios. A Taxa Municipal de Proteção Civil ponde ao custo da atividade pública de proteção civil. assenta, assim, num principio manifesto de equivalên- cia, tendo como objetivo exigir dos titulares dos imóveis Salienta-se que os custos que o município incorre o correspetivo do serviço de proteção que aos seus bens com o serviço de proteção civil não são repercutidos na é garantido pelo Município. sua totalidade aos beneficiários, assumindo o município No que se pode configurar como um segundo uni- de lisboa parte destes custos (custo social), funcionando verso, ou um segmento específico do antes explicitado, como uma comparticipação ao custo real da prestação foi considerado que nos prédios urbanos há especial de serviço associado à TMPC, decorrente da proteção risco associado ao património degradado, devoluto ou e segurança dos munícipes. em estado de ruína, que deve ser imputado aos respeti- Na modelação a taxa foi atendida a legislação que vos proprietários. sendo aqui aplicável uma taxa agra- vem sendo citada e, desde logo, os princípios da pro- vada sobre o valor patrimonial dos prédios respetivos. porcionalidade e da equivalência jurídica previstas na [...] Lei.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, patenteando ainda 4.2 — Fundamentação económico-financeira da critérios sociais e políticos expressos na existência de taxa uma subvenção municipal da atividade (não repercus- 4.2.1 — Enquadramento da atividade e do custeio são integral dos custos incorridos). A Taxa Municipal de Proteção Civil (doravante de- signada de forma abreviada de TMPC) prevista na alte- 4.2.2 — Metodologia de custeio ração do regulamento de taxas, preços e outras receitas O método de cálculo foi suportado nos dados con- do Município de Lisboa (projeto) refere-se ao serviço tabilísticos relativos aos custos diretos (pessoal, aqui- público prestado pelos diversos agentes de proteção sições de bens e serviços, transferências, amortizações civil, no âmbito dos serviços de: e investimentos futuros) relacionados com o exercício — prevenção dos riscos coletivos e a ocorrência de da atividade de Proteção Civil (Regimento Sapadores acidente grave ou de catástrofe deles resultantes; de Bombeiros e Departamento de Proteção Civil), refe- — atenuação dos riscos coletivos a limitação dos rentes ao exercício económico de 2013. Não foi editada seus efeitos no caso de ocorrência de acidente grave a componente de custos indiretos dada a premissa de ou de catástrofe; partida quanto à não repercussão de todos os custos su- — socorro e assistência às pessoas e outros seres portados na taxa (subvenção municipal da atividade). vivos em perigo e proteção de bens e valores culturais, Foram consideradas as seguintes categorias de cus- ambientais e de elevado interesse público; teio: — reposição da normalidade da vida das pessoas em — custos com pessoal; áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe. — aquisição de bens e serviços; [...] — amortizações; O estudo procurou demonstrar os critérios de de- — transferências correntes e de capital para ter- terminação dos custos da atividade pública na área da ceiros; proteção civil para a fixação da taxa, tendo em conta — investimentos futuros. os aspetos inerentes aos mesmos de forma a garantir A imputação de custos foi realizada com base numa uma maior equidade na sua aplicação. relação direta, sendo, pois, premissa uma utilização Inicialmente, foram identificados os processos que de recursos comum a todas as atividades efetivada de conduzem a serviços prestados na área da Proteção forma proporcional ao dispêndio de recursos com o ato Civil pelo Município de Lisboa aos particulares, em- ou operação específica da proteção civil. presas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm Com base neste racional, obteve-se um custo total de pagar taxa, tendo sido definido que intervenções, no âmbito das funções e competências da Proteção Civil associado a Proteção Civil de 25,2 milhões de euros, Municipal, são passíveis de ocorrerem nas seguintes conforme tabela infra: situações/tipologias: 1 — Custos (Diretos) da Proteção Civil — em prédios urbanos; Unidade: milhares de — em outras infraestruturas e equipamentos, euros nomeadamente redes de gás, água, eletricidade e fer- Rubricas: roviária, entre outras; Custos com pessoal 22.984 484 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 Unidade: milhares de frações destes, situados no concelho de Lisboa, tal como euros esse valor é determinado para efeitos do Imposto Mu- Aquisição de bens e serviços 453 nicipal sobre Imóveis. Transferências correntes 20 2 — A taxa municipal de proteção civil incide tam- Amortizações: bém sobre o valor patrimonial tributário dos prédios Investimentos correntes 622 urbanos ou frações destes, situados no concelho de Investimentos futuros 1.125 Lisboa, com risco acrescido por relação com a condição Total: 25.204 de degradado, devoluto ou em estado de ruína. 2. Taxas a aplicar (valores anuais) Considerando os universos de aplicação da taxa Artigo 60.º temos os seguintes valores unitários: Incidência subjetiva da taxa municipal de proteção i. O valor anual da Taxa Municipal de Proteção Civil civil relativamente aos prédios urbanos é de 0,0375 % do valor patrimonial tributário. 1 — É sujeito passivo da taxa municipal de proteção ii. O valor anual da Taxa Municipal de Proteção Civil civil prevista no n.º 1 do artigo anterior o sujeito passivo para os prédios degradados e para os devolutos ou em do correspondente Imposto Municipal sobre Imóveis. ruínas, como tal considerados para efeitos do Imposto 2 — É sujeito passivo da taxa municipal de prote- Municipal sobre Imóveis, é de respetivamente, 0,3 % e ção civil prevista no n.º 2 do artigo anterior, o sujeito de 0,6 % do valor patrimonial tributário. passivo do correspondente Imposto Municipal sobre iii. O valor anual da Taxa Municipal de Proteção Imóveis. Civil relativamente aos prédios, equipamentos e usos de risco acrescido são os seguintes: [...] Artigo 61.º Facto gerador e periodicidade da taxa municipal [...] de proteção civil Foi também considerada a isenção de TMPC para os proprietários de prédios urbanos inferiores a 20.000 O facto gerador da taxa municipal de proteção civil euros, com vista a minimizar os custos sociais a pro- reside na titularidade dos prédios tributáveis, tal como prietários com património de valor muito baixo e de resultante do artigo anterior, a 31 de dezembro de cada reduzir encargos administrativos com cobranças de ano [...]. valor muito reduzido. 3 — Receita estimada Artigo 63.º Atentos os universos considerados a os valores unitá- Valor da taxa municipal de proteção civil rios previstos, estima-se uma receita associada à Taxa de Proteção Civil: 1 — O valor anual da taxa municipal de proteção civil relativamente aos prédios a que se refere o n.º 1 Unidade: milhares de do artigo 60.º é de 0,0375 % do valor patrimonial tri- euros butário. Âmbito da aplicação Receita prevista (*) 2 — O valor anual da taxa municipal de proteção Prédios urbanos 16.850 civil relativamente aos prédios a que se refere o n.º 2 Atividades/usos de risco 2.000 do artigo 60.º é de 0,3 % no tocante aos prédios degra- Total: 18.850 dados e de 0,6 % no caso dos prédios devolutos ou em (*) Salvaguarda-se o efeito da majoração de prédios ruína, como tal considerados para efeitos do Imposto urbanos degradados, devolutos e em ruínas e das ativi- Municipal sobre Imóveis. dades e usos de risco acrescido. Artigo 64.º 4.3 — Conclusão Liquidação da taxa municipal de proteção civil O presente capítulo do Relatório de fundamentação 1 — A liquidação da taxa municipal de proteção económica e financeira que acompanha o regulamento civil será feita por relação com o cadastro do valor Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Municí- patrimonial dos prédios relativos a 31 de dezembro do pio de Lisboa ponto sistematiza a fundamentação das ano anterior àquele a que respeita, no caso do n.º 1 e 2 taxas a adotar pelo Município de Lisboa relativamente do artigo 60.º, e de acordo com o cadastro de ativida- à relativamente a Taxa Municipal de Proteção Civil e des de risco e respetivos titulares reportado ao mesmo aos correspondentes valores unitários. momento, no caso do n.º 3 do mesmo artigo. [...]” (sublinhados acrescentados). Conhecidas as normas e os fundamentos afirmados Nestes pressupostos assentam, pois, as normas questio- aquando da sua criação, importa averiguar da sua confor- nadas nos autos, a saber: midade à lei fundamental. 2.2 — Não é a primeira vez que o Tribunal Constitucio- Artigo 59.º nal se pronuncia sobre uma taxa municipal “de proteção Incidência objetiva da taxa municipal de proteção civil”. civil No passado mês de julho, através do Acórdão n.º 418/2017 (1.ª Secção), decidiu-se julgar inconstitucio- 1 — A taxa municipal de proteção civil incide sobre nais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e o valor patrimonial tributário dos prédios urbanos ou 4.º, n.º 2, do “Regulamento da Taxa de Municipal de Prote- Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 485 ção Civil de Vila Nova de Gaia”. A evidente proximidade em cumprimento de um dever geral de solidariedade, das questões de constitucionalidade aí tratadas com as que nas taxas surge relacionado com a compensação de um ora nos ocupam justifica que se (re)visite o essencial dos custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é fundamentos dessa decisão, para compreender se o juízo causador ou beneficiário. Assim, ‘a bilateralidade das de inconstitucionalidade ali afirmado terá cabimento face taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, cons- às (diferentes) normas agora em apreciação. tituído por dada prestação administrativa, mas tam- Tal como nesse tributo, também a disciplina da TMPC bém pela sua finalidade, que consiste na compensação agora em análise prevê que os custos globais assinalados dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo ao serviço municipal de proteção civil (todos os custos comutativo não é simplesmente porque seja exigida com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações, pela ocasião de uma prestação pública mas porque é transferências correntes e de capital para corporações de exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma bombeiros, formação e ações de sensibilização e rendas), relação de troca com o contribuinte’ (Sérgio Vasques, contabilizados em €25.204.000,00, são imputados a um em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 207, ed. de 2011, universo limitado de sujeitos passivos, nomeadamente Almedina). aos proprietários de prédios urbanos e às entidades que Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introdu- exerçam certas atividades ou usos de risco acrescido (ar- ziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, tigo 60.º, n.os 1, 2 e 3, do RTMPC). a categoria tributária das contribuições financeiras a Segundo o requerente, está em causa um imposto; já favor das entidades públicas, dando cobertura consti- para a requerida, a TMPC deve ser qualificada como uma tucional a um conjunto de tributos parafiscais que se taxa, ou, quando muito, como contribuição financeira. situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto Conforme foi salientado no Acórdão n.º 539/2015, “[...] (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições finan- a caracterização de um tributo, quando releve para efeito ceiras constituem um tertiumgenus de receitas fiscais, da determinação das regras aplicáveis de competência que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que medida em que compartilham em parte da natureza se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o dos impostos (porque não têm necessariamente uma ‘nomenjuris’ atribuído pelo legislador ou a qualificação contrapartida individualizada para cada contribuinte) e expressa do tributo como constituindo uma contrapartida em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito o serviço prestado por uma instituição pública a certo passivo”. círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que 2.2.1 — Assim, vale a pena recordar o travejamento beneficiam coletivamente de um atividade administra- fundamental acerca das classificações dos tributos na ju- tiva) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em ‘Constituição risprudência do Tribunal, tomando como referência — tal da República Portuguesa Anotada’, I vol., pág. 1095, como o fez o Acórdão n.º 418/2017 — o citado Acórdão 4.ª ed., Coimbra Editora). n.º 539/2015: As contribuições distinguem-se especialmente das “[...] taxas porque não se dirigem à compensação de pres- É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, tações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção sujeito passivo, mas à compensação de prestações entre taxa e imposto. que apenas presumivelmente são provocadas ou apro- O imposto constitui uma prestação pecuniária, coa- veitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma tiva e unilateral, exigida com o propósito de angariação relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse de receitas que se destinam à satisfação das neces- requisito as situações em que a prestação poderá be- sidades financeiras do Estado e de outras entidades neficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa que permite compreender que os impostos assentem administrativa é imputável a um determinado grupo essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos que mantém alguma proximidade com as finalidades passivos, revelada através do rendimento ou da sua uti- que através dessa atividade se pretendem atingir (so- lização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral bre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência e coativa, exigida por uma entidade pública, em con- do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra trapartida de prestação administrativa efetivamente Editora). provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assu- Por via da nova redação dada à norma do ar- mindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a tigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou realização de uma contraprestação específica resultante uma terceira categoria de tributos, para efeitos de re- de uma relação concreta entre o contribuinte e a Admi- serva de lei parlamentar, relativizando as diferenças nistração e que poderá traduzir-se na prestação de um entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos serviço público, na utilização de um bem do domínio e obrigando a uma reformulação da discussão sobre público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao a exigência da reserva de lei, relativamente às contri- comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da buições especiais que não se pudessem enquadrar no Lei Geral Tributária). preciso conceito de taxa. A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na no sentido preciso que lhe era atribuído como caracte- medida em que as receitas se destinam a prover indis- rística essencial do conceito de taxa, deixou de poder tintamente às necessidades financeiras da comunidade, ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos 486 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de montante, pois, ser designadamente superior ao custa poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial daquela contraprestação. Trata-se, portanto, de uma que tendia a qualificar como imposto, mormente para bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente efeito da aplicação do correspondente regime de reserva «jurídica»; parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem — todavia, não deixava já o Tribunal de admitir que ser qualificadas tipicamente como taxas (em ‘Sobre o um certo nível de «proporcionalidade» do montante Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Con- da taxa fosse exigível, de todo o modo, para que ela tribuições Financeiras’, in «Estudos em Homenagem não se desvirtuasse num imposto. Ou seja: não deixou ao Professor Doutor Marcelo Caetano», vol. I, pág. o Tribunal de admitir que o critério «estrutural» de 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a ju- base de que partia não devesse ser tomado em termos risprudência mencionada, cf. o acórdão do o Tribunal puramente «formais» e sempre houvesse de conhecer Constitucional n.º 152/2013). ou receber uma certa dimensão «material». [...]”. [...]” (pp. 548/549). 2.3 — O Município de Lisboa assinala que a TMPC Deve notar-se, ainda, que a jurisprudência constitu- se encontra prevista no RGTAL. Na verdade, o artigo 6.º, cional procedeu a um alargamento do conceito de taxa, n.º 1, alínea f), do RGTAL prevê que “[a]s taxas municipais modificando um pouco o sentido traçado em decisões incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou ge- anteriores (por exemplo nos Acórdãos n.os 436 e 437/2003), radas pela atividade dos municípios, designadamente, [...] no Acórdão n.º 177/2010 (taxa camarária pela afixação de f) [p]ela prestação de serviços no domínio da prevenção painéis publicitários em prédio pertencente a particular), de riscos e da proteção civil”. Sucede que, como se subli- onde podemos ler: nhou no Acórdão n.º 418/2017, tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, “[...] uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário [E]ssa situação [alterou-se] com a promulgação da lei a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à geral tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, genérico como a referida “taxa” se encontra prevista no desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo prestação concreta de um serviço público, na utilização estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele de um bem do domínio público ou na remoção de um se encontram efetivamente as características que permitem obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». reconduzi-lo a uma verdadeira taxa. De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro 2.3.1 — Como assinala José Manuel M. Cardoso da (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» na pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, Guilherme Xavier de Basto, org. J. L. Saldanha Sanches no artigo 3.º, idêntica categorização. e António Martins, Coimbra, 2006, pp. 547/573.): Perante esta enumeração tripartida das categorias “[...] de prestação pública que dão causa e servem de con- A orientação que, relativamente à distinção entre trapartida à prestação exigível a título de taxa, é incon- «imposto» e «taxa», se foi sedimentando na jurisprudên- troverso que o legislador não acolheu aquela conceção cia constitucional considerada no escrito antes referido restritiva, tendo antes considerado a remoção de um [trata-se de “O enquadramento constitucional do direito obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal da figura. A própria formulação utilizada sugere isso Constitucional», in Perspetivas Constitucionais — Nos mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, Coimbra, final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos 1997, do mesmo autor] pode recapitular-se nos se- de contraprestação antes expressos. E não faria, na guintes tópicos: verdade, qualquer sentido que o enunciado legal pre- — o critério básico em que essa distinção, segundo visse um terceiro grupo de situações, em alternativa às o Tribunal Constitucional, há de assentar é o que se duas outras anteriormente previstas, para se concluir reconduz à ideia da «unilateralidade» dos impostos e da que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da «bilateralidade» ou «sinalagmaticidade» das taxas, ou “utilização de um bem do domínio público”, pois só seja, e como bem se sabe, a que atende ao facto de ao conta a remoção que a ela conduza. pagamento destas últimas haver de corresponder uma [...] contraprestação «específica», por parte do ente público Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, seu titular, a qual justificará esse pagamento — o que uma inovação, por via legislativa, pois o legislador não acontecerá no caso dos impostos. O Tribunal co- limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à meça por acolher, pois, o clássico critério «estrutural» acima referida, já anteriormente presente num signi- que a doutrina fiscalista, na esteira da ciência das Fi- ficativo setor da doutrina portuguesa. Na verdade, a nanças, vem há muito adotando (designadamente entre classificação tripartida, sem qualquer restrição, das nós) para o efeito; modalidades de taxas já era advogada por autores como — no contexto de tal critério, entende ainda o Tri- Alberto Xavier, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, bunal, em consonância com a doutrina comum e in- 42-43 e 48-53 Braz Teixeira, Princípios de direito fiscal, questionada, que não tem de haver, porém, (rigorosa) I, Coimbra, 1985, 43, e Sousa Franco, Finanças públi- «equivalência» económica entre o montante da taxa e o cas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64”. valor da respetiva contraprestação — bem podendo tal [...]”. Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 487 2.4 — As circunstâncias, já assinaladas, de a TMPC título de prestação não pode esconder que, desse modo, englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço se ficciona, artificiosamente, uma prestação concreta com municipal de proteção civil e de a previsão da referida base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatá- taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dú- rios individualizados que se reconduzem a uma atividade vidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade abstrata, sendo certo que o mesmo método — separar uma ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o determinada área de atividade de uma pessoa coletiva conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão pública, calcular os seus custos e fazê-los refletir (ainda n.º 177/2010. De resto, foram tais dúvidas que conduzi- que parcialmente, mas em bloco) sobre um conjunto maior ram ao juízo positivo de inconstitucionalidade emitido ou menor de sujeitos — pode fazer-se para qualquer outro no Acórdão n.º 418/2017 relativamente às normas do Re- serviço público local ou estadual (educação, justiça, saúde, gulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila defesa, segurança, por exemplo), mas não traduz, manifes- Nova de Gaia. tamente, um recorte suficientemente definido de prestações Contudo, a circunstância de se considerarem corretos concretas da entidade pública e dos sujeitos que a elas dão os fundamentos que justificaram tal juízo de inconstitu- causa ou delas beneficiam, nem existem elementos que cionalidade não justificará, sem mais, um idêntico juízo suportem, neste âmbito, uma presunção suficientemente quanto às normas do RGTPRML que introduziram a Taxa expressiva — forte — de uma relação de troca. Municipal de Proteção Civil de Lisboa. Impõe-se, pois, que Em suma, na justificação económica da TMPC estas últimas sejam analisadas tendo em conta a sua espe- encontram-se elementos que, à semelhança do que ocorria cífica estrutura. Tal análise deverá incidir, separadamente, com o tributo criado pelo município de Vila Nova de Gaia, sobre cada uma das (denominadas) “taxas” em causa no são dificilmente compatibilizáveis com a estrutura bilateral pedido do Requerente: (i) o tributo que incide sobre o va- da taxa — designadamente, a descrição muito genérica e lor patrimonial dos prédios em geral (n.º 1 do artigo 59.º abrangente do conjunto das atividades de proteção civil, do RGTPRML) e (ii) o tributo que incide sobre o valor a “identificação dos processos” que “conduzem a servi- patrimonial dos prédios “com risco acrescido por relação ços” ligados à proteção civil como (alegada) expressão com a condição de degradado, devoluto ou em estado de de um nexo entre prestações, a agregação indiscriminada ruína” (n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML). dos custos da globalidade dos serviços de proteção civil 2.5 — Centrando-nos, em primeiro lugar, na (denomi- e a distribuição praticamente arbitrária desses custos por nada) “taxa” prevista n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML, categorias de sujeitos passivos. encontram-se alguns pontos de contacto com o tributo Estes elementos estruturais do tributo — comuns às sobre o qual incidiu o Acórdão n.º 418/2017. hipóteses dos presentes autos e à encarada pelo Tribunal 2.5.1 — Em primeiro lugar, e também no caso dos pre- no Acórdão n.º 418/2017 — representam um primeiro obs- sentes autos, deve sublinhar-se (sem prejuízo de outras táculo à qualificação da TMPC como taxa. razões, adiante referidas) que não tem aqui cabimento a 2.5.2 — Às características apontadas da TMPC, que a convocação dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, aproximam do tributo equivalente de Vila Nova de Gaia, porquanto as atividades do município na área da proteção somam-se outras próprias daquela. civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer A incidência da TMPC revela uma estrutura análoga uma relação — efetiva ou presumida — com específicas ao IMI, como justamente observou o Requerente. A so- pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou benefi- breposição dos regimes é inegável — ambos os tributos ciários. Pelo contrário, e como se observou no Acórdão incidem sobre o valor patrimonial tributário dos imóveis n.º 418/2017, pode dizer-se, genericamente, que todos os e o sujeito passivo da TMPC é determinado por remissão sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se des- para as regras do IMI. Tal semelhança estrutural não é loquem ocasionalmente na área do município, e ainda inócua. Ela revela que o tributo não assenta na correlação que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades económica das prestações — e, nessa medida, prescinde de proteção civil — porque a sua simples presença pode do nexo característico dos tributos bilaterais, já que não condicioná-las ou moldá-las, determinando o seu conteú- pode guiar-se por uma ideia de proporcionalidade entre do — ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente. elas — , mas sim (e inequivocamente) na capacidade con- E renova-se a conclusão então afirmada: se assim é, perde- tributiva dos sujeitos passivos, revelada pela titularidade -se a conexão característica dos tributos comutativos, num do direito sobre os prédios. duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que Não é possível reconstituir qualquer relação suficiente- não são suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” mente definida, certa e objetiva entre o conteúdo e valor da atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem na das prestações do serviço municipal de proteção civil, por generalidade da população; e perde-se do lado da presta- um lado, e o valor a suportar pelos titulares dos prédios, por ção, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma outro. O Município de Lisboa sustenta que os proprietários atividade abstrata. dos prédios são “[...] os [...] beneficiários principais” da Justifica-se, ainda, assinalar que, também na hipótese TMPC, na medida em que “[...] a atividade da proteção ora apreciada, a determinação dos sujeitos passivos é ar- civil do Município de Lisboa está em larga medida ligada bitrária: impor o tributo aos proprietários é tão desprovido ao património edificado, traduza-se ela em operações de sentido e justificação como escolher os arrendatários, de socorro a incêndios, em intervenções por ocasião de alguns ou todos os empresários ou qualquer outra cate- inundações, em ações de proteção ditadas pelo estado goria de sujeitos, uma vez que nenhum deles tem maior degradado ou em ruína de imóveis [...]”, sendo por isso ou menor proximidade objetiva com a atividade a que se “’normal’ e mesmo ‘expectável’ que a Câmara Municipal refere a taxa. de Lisboa, em face das atribuições que lhe são cometi- No caso sub judicio, também podemos (re)afirmar que das por lei, desenvolva um conjunto de ações concretas a “construção” justificativa consistente na agregação em de proteção civil de que são principais beneficiários os bruto de toda a atividade municipal de proteção civil a proprietários de prédios urbanos situados no concelho”, 488 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 concluindo que “[...] é inquestionável que a TMPC dá 2.5.3 — O Município de Lisboa apresentou, no debate corpo àquela relação comutativa que o Tribunal Consti- gerado nos autos, alguns argumentos que, no seu enten- tucional entende conformadora das verdadeiras taxas”. der, sustentam a viabilidade da TMPC enquanto tributo Por outras palavras, entende o Município de Lisboa que bilateral. Importa considerar as questões especificamente os proprietários integram um dos “[...] três universos de referidas nesse quadro. pessoas que se distinguem com clareza do conjunto da 2.5.3.1 — Na sua resposta, o autor da norma afirma que coletividade pela intensidade dos riscos que geram e pela o Requerente “desagreg[ou] artificiosamente a estrutura intensidade do benefício que a atividade da proteção civil da TMPC de modo capaz de sugerir a sua unilateralidade”. lhes traz”, sendo “[...] esta razão que justifica que parte A “desagregação” a que se refere é a consideração (no seu dos custos inerentes aos serviços de proteção civil lhes entender parcial) da TMPC limitada aos números 1 e 2 do seja imputada através da TMPC”. Como tal, e sempre no artigo 59.º do RGTPRML. entender do Município, o que se pretende com a taxa é “[...] Sucede que, para efeitos de apreciação da inconstitu- fazer com que um conjunto bem determinado de pessoas cionalidade do tributo, aquela (dita) “desagregação” pode concorra para o custeamento de uma atividade de que são e deve fazer-se, na medida em que o tributo em causa não os principais causadores ou beneficiários”. apresenta exatamente a mesma estrutura nem obedece, Sucede que estas relações assentam, em grande medida, rigorosamente, aos mesmos pressupostos nos casos dos em petições de princípio que não estão especificamente n.os 1 e 2 do artigo 59.º do RGTPRML, por um lado, e nos demonstradas e não encontram reflexos na fundamentação casos do n.º 3 do mesmo artigo, por outro. económica da TMPC (onde, como se viu, todos os custos Ao contrário do que é sugerido, o tributo não se torna são agregados indistintamente). Por outro lado, no que unilateral por ser considerado parcialmente. Na verdade, respeita especialmente à incidência prevista no n.º 1 do ar- sob a designação genérica de TMPC escondem-se figuras tigo 59.º do RGTPRML, tal relação — a existir — sempre estrutural e substancialmente muito diversas. A posição se perderia, porque o tributo assenta na titularidade do do titular do direito real (n.os 1 e 2 do artigo 59.º do RG- património, o que, ademais, fornece um elemento de sinal TPRML) não se confunde com a daqueles que exercem contrário: tendencialmente, os prédios de maior valor são atividades e usos de risco acrescido em edifícios, recintos de construção mais recente, com recurso a técnicas mais ou equipamentos situados no concelho de Lisboa (n.º 3 do avançadas e, por isso, mais seguros. A estrutura da TMPC artigo 59.º do RGTPRML). Para os efeitos do juízo que não apresenta uma base objetiva para se poder afirmar importa afirmar nesta decisão, as dissemelhanças funda- que é a propriedade, por si, que determina ou potencia os mentais levam a que, independentemente da sua designação gastos municipais. comum (que é irrelevante e poderia ser diversa), devam considerar-se como duas taxas distintas. Basta pensar que, Por outras palavras, ao partir de um pressuposto cla- na perspetiva do proprietário onerado nos termos do n.º 1 ramente revelador da capacidade contributiva genérica ou do n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, é irrelevante que é independente da dimensão, da natureza e do peso que sejam tributadas também as atividades nos termos do e valor relativos das prestações a assegurar no âmbito n.º 3, estabelecendo-se a relação tributária com base em da proteção civil, o Município de Lisboa criou um tribu- pressupostos inteiramente distintos. to — qualificando-o como “taxa” — que se determina 2.5.3.2 — O Município de Lisboa estabelece um pa- objetivamente sem a relevância daquelas prestações, a não ralelo entre o modo como a atividade de proteção civil ser na medida em que foram agregados os custos globais se impõe aos municípios e a fiscalização dos postos de daqueles serviços (o que em nada favorece a ideia de bila- abastecimento de combustíveis ou o controlo da extração teralidade, como vimos). Este desligamento das conexões de inertes, em análise nos Acórdãos do Tribunal Consti- entre prestações características dos tributos bilaterais de- tucional n.os 316/2014 e 179/2015 — na medida em que corre, inelutavelmente, de se escolher como (único) facto também no circunstancialismo que envolve a TMPC a tributário a titularidade do direito real. E, sendo correto imposição legal do dever respetivo é (seria) “causa de dizer-se que “é ponderada a área dos prédios” (como uma atividade de vigilância e de ações de prevenção” alegou o autor da norma), o certo é que essa ponderação por parte dos municípios. Sustenta, também, que a função é feita nos mesmos termos — e através — das regras do comutativa da TMPC resulta “ainda mais clara” a partir IMI, ou seja, com única utilidade de cálculo do valor do da escolha quanto à sua base tributável, pois, ao “[...] va- prédio para efeitos tributários, pelo que tal consideração riar a taxa incidente sobre os prédios urbanos em função não afasta as conclusões já afirmadas. do seu valor patrimonial tributário”, pode reconhecer-se Não há, pois, como negar o caráter extremamente difuso uma aproximação entre a TMPC e um outro tributo jul- (na verdade, impossível de traçar) da relação entre a titula- gado como taxa pelo Tribunal Constitucional: a taxa de ridade dos prédios e as prestações no âmbito da proteção conservação de esgotos do Município de Lisboa (Acórdão civil a que (alegadamente) dá causa, ou da relação entre n.º 65/2007). tais prestações e o respetivo “benefício” para os titulares Sucede que, nos casos citados, há uma evidente pro- do património imobiliário. Como se sublinhou, não é a ximidade funcional que permite estreitar o universo dos possibilidade de enumerar várias atividades de proteção beneficiários, possibilitando reconhecer uma presunção de civil — sem consideração do seu peso relativo e, em par- benefício (que vai pressuposta na — e revelada pela — es- ticular, da relação de cada uma com a titularidade dos trutura do tributo) suficientemente forte, o que, manifesta- prédios — que permite dar por estabelecida a necessária mente, não sucede no caso da TMPC, em que a presunção correlação entre prestações. é fraca, ou mesmo, eventualmente, vazia de conteúdo. O Consequentemente, não pode a TMPC afirmar-se como espectro dos supostos beneficiários é demasiado alargado, tributo bilateral, ou seja, não se trata de uma taxa, no sen- a invocada presunção não tem contornos definidos e, nessa tido jurídico-constitucionalmente relevante que atrás foi medida, não pode afastar-se com segurança o seu caráter assinalado. arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 489 indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao esta- cumpram satisfatoriamente a sua função ou façam perigar belecimento das correlações presumidas. a segurança de pessoas e bens”) do Código do IMI. 2.5.3.3 — Sustenta, ainda, o autor da norma que a TMPC Consequentemente, e apesar de a TMPC prevista no tem funções idênticas às de um prémio de seguro. n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML dizer respeito a uma Este argumento — que parece pretender alicerçar a ideia hipótese eventualmente reconduzível a riscos acrescidos, de bilateralidade através de uma analogia com o sinalagma estes não moldam a essência do tributo: o facto tributário do contrato de seguro — não procede. É que, desde logo, (titularidade do direito real) e a incidência sobre o valor não é possível assimilar a relação estabelecida entre o Mu- permanecem desvinculados de prestações determinadas nicípio de Lisboa e os titulares do património imobiliário do serviço de proteção civil. Ou seja, servindo de pretexto com a relação gerada no quadro de um contrato de seguro para a tributação agravada, os ditos riscos (não especi- entre as partes envolvidas. Esta última pressupõe a refe- ficados) e as prestações (concretamente desconhecidas) rência a um risco (de ocorrência de factos desfavoráveis) que os mesmos determinam estão ausentes do mecanismo apto a afetar a esfera do segurado em concreto. Ora, o jurídico da TMPC. mecanismo da TMPC, assentando na agregação de todos Daí que, apesar da aparente diferença, esta norma me- os custos do serviço, coloca os proprietários (pelo menos reça, pelas razões atrás apontadas e que aqui se dão por re- em parte) a suportar riscos que não se repercutem na sua produzidas, o mesmo juízo no plano jurídico-constitucional. esfera, nem sequer potencialmente ou em abstrato. Conclui-se, pois, e sem necessidade de outras consi- De todo o modo, os riscos não estão, no âmbito da derações, pela inconstitucionalidade orgânica da norma TMPC (como vimos), suficientemente recortados por re- contida no artigo 59.º, n.º 2, do RGTPRML e, ainda, das ferência à categoria de sujeitos (titulares do direito real), o normas contidas nos artigos 60.º, n.º 2, e 63.º, n.º 2, do que necessariamente dilui qualquer relação de troca imagi- mesmo diploma (que respeitam à incidência subjetiva e nável neste contexto: o conjunto da atividade municipal de ao valor da TMPC). proteção civil não compensa ou corrige uma consequência 2.8 — O Município de Lisboa sustenta ainda que, se, económica desfavorável (decorrente de um facto) que seja “por hipótese académica, não se aceitasse tal qualifi- própria dos proprietários do património imobiliário. cação, então seria com certeza necessário ponderar a A TMPC não pode ver-se, assim, nem sequer aproxi- sua qualificação como contribuição antes de qualificá-la madamente, como um “prémio de seguro”. apressadamente como imposto — e seria necessário ter 2.6 — À semelhança do que se concluiu a respeito do presente que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal tributo apreciado no Acórdão n.º 418/2017, forçoso é con- Constitucional, as contribuições não estão abrangidas pela cluir, perante a TMPC, que a relação comutativa que deve- reserva de lei parlamentar estabelecida pelo artigo 165.º ria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra da Constituição da República”. a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, pelo que Esta afirmação quanto à necessidade de ponderar a o referido tributo não merece tal qualificação jurídica. qualificação da TMPC como contribuição não é exata. 2.7 — As considerações que antecedem são transpo- Na verdade, o tributo em apreço encontra-se previsto níveis para a TMPC na modalidade prevista no n.º 2 do exclusivamente num regulamento municipal habilitado artigo 59.º do RGTPRML, ou seja, a norma respeitante aos por uma lei que apenas prevê a aprovação de taxas (o prédios “com risco acrescido por relação com a condição RGTAL). Deste modo, e tal como já afirmado no Acórdão de degradado, devoluto ou em estado de ruína”. n.º 581/2012, “[...] uma vez que inexiste qualquer outro Numa primeira leitura, a favor da não inconstitucionali- diploma legal que contenha uma habilitação genérica dade da TMPC nesta vertente, poder-se-ia afirmar que, por para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tri- natureza, os prédios degradados, devolutos ou em estado butos, das duas uma: ou o tributo [em análise] se pode de ruína representam um risco acrescido de necessidade reconduzir ao conceito de «taxa» consagrado no citado de intervenção dos serviços de proteção civil. RGTAL, e, por conseguinte, aquele preceito regulamentar Todavia, sendo esta asserção verdadeira, não é menos não é inconstitucional; ou, diversamente, correspondendo certo que a TMPC não aparece nem se determina em o [mesmo] tributo a um «imposto» ou a uma «outra con- função desse risco concreto. Ou seja, mantêm-se válidas, tribuição tributária com contornos paracomutativos», mutatismutandis, todas as considerações acima tecidas a o mesmo preceito não poderá deixar de ser tido como respeito da “norma-base” do n.º 1 do artigo 59.º do RG- incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Cons- TPRML. tituição [...]”, designadamente por violação da reserva de Por outras palavras, a pretexto de uma situação de risco lei parlamentar. (abstrato) acrescido, o tributo é agravado. Todavia — e É certo que, no Acórdão n.º 539/2015, o Tribunal afastou constitui a sua “mácula original”, nunca dissipada -, conti- a existência de uma reserva de lei parlamentar relativa- nua a assentar apenas na capacidade contributiva revelada mente a toda a matéria das contribuições (“[c]onfiguram-se pela titularidade do direito real, ou seja, desliga-se (como assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos vimos) de qualquer relação de troca configurável neste impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, contexto, aliás, em paralelo com o IMI — cf. artigos 112.º, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as n.º 3 (“as taxas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 são garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito elevadas, anualmente, ao triplo nos casos de prédios ur- ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribui- banos que se encontrem devolutos há mais de um ano e ções financeiras, e relativamente às quais apenas se exige de prédios em ruínas, considerando-se devolutos ou em que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar ruínas, os prédios como tal definidos em diploma próprio”) sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um e 112.º, n.º 8 (“os municípios, mediante deliberação da conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses assembleia municipal, podem majorar até 30 % a taxa tributos que possa corresponder a um regime comum. Com aplicável a prédios urbanos degradados, considerando-se esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar como tais os que, face ao seu estado de conservação, não a figura das contribuições financeiras aos impostos para 490 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parla- Declaração de voto mentar, passando o regime destas a estar equiparado ao Votei vencido o presente acórdão, por considerar que as das taxas. O princípio da legalidade, relativamente às normas sindicadas do Regulamento Geral de Taxas, Preços contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas e outras Receitas do Município de Lisboa, respeitantes à exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a Taxa Municipal de Proteção Civil, não violam o disposto legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º diferentes contribuições financeiras, não necessitando de da Constituição da República Portuguesa. uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua Discordo genericamente da conclusão nele contida de criação individualizada, enquanto que, relativamente a que no domínio da atividade de proteção civil não existe cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção quali- uma relação comutativa que permita a qualificação do ficada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, tributo criado pelo Município de Lisboa como uma taxa. os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.”). A jurisprudência deste Tribunal tem admitido que possa Porém, o regime das finanças locais continua a ser re- não existir um ato concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em servado à competência legislativa da Assembleia da Re- que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identi- pública (artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 238.º, n.os 2 e 4), ficar a ocorrência da prestação de um serviço provocado verificando-se que o Regime Financeiro das Autarquias Lo- ou aproveitado pelo seu sujeito passivo. Nesta perspetiva, cais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 3 de a natureza preventiva da atividade de proteção civil não setembro) não prevê, sequer, as contribuições financeiras é, a priori, incompatível com a bilateralidade da relação como receitas municipais — o que comprova, também por tributária pressuposta na criação de uma taxa municipal. esta via, que o RGTPRML, na parte respeitante às normas Foi nesse pressuposto que a alínea f) do n.º 1 do ar- em análise, e ainda que se pudesse entender que as mesmas tigo 6.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais contemplam uma contribuição financeira, teria invadido (RGTAL) incluiu aquela atividade no âmbito de incidên- a reserva de competência da Assembleia da República. cia objetiva das utilidades prestadas aos particulares ou 2.9 — A inconstitucionalidade orgânica das normas dos geradas pelo município, norma que em minha opinião constitui base legal bastante para a criação de uma taxa artigos 59.º, n.º 1 e n.º 2, 60.º, n.º 1 e n.º 2, e 63.º, n.º 1 e de proteção civil. Aliás, essa disposição foi inserida no n.º 2, do RGTPRML acarreta, consequencialmente, a in- RGTAL na sequência da entrada em vigor da Lei de Bases constitucionalidade das normas que regulam os respetivos da Proteção Civil, aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de factos geradores (artigo 61.º, 1.ª parte, do RGTPRML) e julho, que reforçou substancialmente a responsabilidade liquidação (artigo 64.º, n.º 1). dos municípios pelas atividades de proteção civil. O que Resta, pois, concluir pela inconstitucionalidade das nor- explica porque é que o Município de Lisboa, como muitos mas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do outros, confiando naquele regime legal, e na jurisprudência artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do expansiva deste Tribunal, criou uma taxa para remunerar artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento as utilidades prestadas ou geradas por aqueles serviços. Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Coisa diferente é reconhecer a legitimidade constitucio- Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado nal dos critérios utilizados no Regulamento Geral de Taxas, no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março Preços e outras Receitas do Município de Lisboa para a tri- butação dos serviços de proteção civil; à luz dos critérios de de 2016, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º racionalidade que a mesma jurisprudência tem identificado. e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da Se a base de incidência objetiva prevista no n.º 2 do República Portuguesa, o que importa declarar com força artigo 59.º não me oferece dúvidas, nomeadamente por se obrigatória geral. justificar a tributação agravada dos prédios que oferecem III — Decisão um risco acrescido de segurança, já a prevista no n.º 1 do mesmo artigo me suscita as maiores reservas quanto à sua 3 — Em face do exposto, o Tribunal Constitucional de- conformidade com o princípio da equivalência, por assentar clara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, numa tributação indiferenciada de todos os prédios a partir das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 da respetiva base de incidência de IMI. e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 Ora, à luz das regras estabelecidas no respetivo código, e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regu- os prédios que mais pagam IMI são precisamente os pré- dios que, pela sua idade, qualidade construtiva e locali- lamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Mu- zação, menores riscos de segurança oferecem, pelo que o nicípio de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, critério adotado na fixação da base de incidência prevista publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 no n.º 1 do artigo 59.º não é idóneo a assegurar plenamente de março de 2016 — normas essas respeitantes à Taxa que cada munícipe contribui na medida dos custo ou valor Municipal de Proteção Civil -, por violação do disposto no das utilidades prestadas ou geradas pelo Município no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º domínio da proteção civil, frustrando-se assim a ideia da Constituição da República Portuguesa. de equivalência que deve presidir à criação de uma taxa. Neste sentido, ter-me-ia pronunciado pela inconstitucio- Lisboa, 13 de dezembro de 2017. — José Teles Pe- nalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 59.º, do reira — Maria de Fátima Mata-Mouros — Joana Fer- n.º 1 do artigo 60.º e do n.º 1 do artigo 63.º do Regulamento nandes Costa — Catarina Sarmento e Castro — Pedro Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Machete — João Pedro Caupers — Lino Rodrigues Lisboa, mas apenas dessas, e por violação do princípio da Ribeiro — Fernando Vaz Ventura — Maria Clara Sotto- igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, que mayor — Gonçalo Almeida Ribeiro — Maria José Rangel constitui a base constitucional do princípio da equivalência de Mesquita — Claudio Monteiro (vencido, conforme de- tributária. — Claudio Monteiro. claração de voto anexa) — Manuel da Costa Andrade. 111060917 492 Diário da República, 1.ª série — N.º 15 — 22 de janeiro de 2018 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750