Declaração de Retificação n.º 48/2013

Declaração de Retificação n.º 48/2013 1 – A presente portaria procede à alteração da Portaria Nos termos das disposições da alínea h) do n.º 1 do ar- n.º 209/2012, de 9 de julho. tigo 4.º e do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 4/2012, de 16 de 2 – As zonas do perímetro de proteção à captação P1 do janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 41/2013, de 21 de polo de captação de Vilar da Mó constantes dos anexos II, março, declara-se que a Resolução da Assembleia Legis- III e IV da Portaria n.º 209/2012, de 9 de julho, são revo- lativa da Região Autónoma dos Açores n.º 23/2013/A, gadas pela presente portaria. de 25 de setembro, publicada no Diário da República, 3 – É aprovada a delimitação do perímetro de proteção das captações designadas por P1 e RA5 do polo de captação 1.ª série, n.º 185, de 25 de setembro de 2013, saiu com a de Vilar da Mó. seguinte inexatidão que, mediante declaração da entidade 4 – As coordenadas da captação RA5 constam do anexo I emitente, assim se retifica: da presente portaria, que dela faz parte integrante. No Capítulo 01, Divisão 01, Despesas Correntes, Trans- ferências Correntes, na linha do Código n.º «04.03.05», Artigo 2.º alínea «a)», rubrica «Caixa Geral de Aposentações», na coluna «Valor Euros», onde se lê: Zona de proteção imediata «1 215 000,00» 1 – A zona de proteção imediata respeitante ao perímetro de proteção mencionado no artigo anterior corresponde à área delimitada através do polígono que resulta da união deve ler-se: dos vértices indicados no quadro constante do anexo II à «1 315 000,00». presente portaria, que dela faz parte integrante. 2 – É interdita qualquer instalação ou atividade na zona Secretaria-Geral, 31 de outubro de 2013. — A Secretária- de proteção imediata a que se refere o número anterior, -Geral-Adjunta, Catarina Maria Romão Gonçalves. com exceção das que têm por objetivo a conservação, manutenção e melhor exploração da captação, devendo o terreno nesta zona ser vedado e mantido limpo de quais- quer resíduos, produtos ou líquidos que possam provocar infiltração de substâncias indesejáveis para a qualidade MINISTÉRIO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO da água da captação, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do DO TERRITÓRIO E ENERGIA Decreto-Lei nº 382/99, de 22 de setembro. Portaria n.º 328/2013 Artigo 3.º de 6 de novembro Zona de proteção intermédia O Decreto-Lei n.º 382/99 de 22 de setembro, estabelece 1 – A zona de proteção intermédia respeitante ao perí- as normas e os critérios para a delimitação de perímetros metro de proteção mencionado no artigo 1.º corresponde à área da superfície do terreno delimitada através do polígono de proteção de captações de águas subterrâneas destinadas que resulta da união dos vértices indicados no quadro ao abastecimento público, com a finalidade de proteger a constante do anexo III à presente portaria, que dela faz qualidade das águas dessas captações. parte integrante. Por sua vez, a Portaria n.º 209/2012, de 9 de julho, 2 – Na zona de proteção intermédia a que se refere o aprovou a delimitação dos perímetros de proteção de várias número anterior são interditas, nos termos dos n.ºs 2 e 3 captações de águas subterrâneas localizadas nos concelhos do artigo 6.º do Decreto-Lei nº 382/99, de 22 de setembro, de Nisa, Gavião, Marvão, Portalegre, Avis, Ponte de Sor e as seguintes atividades e instalações: Chamusca e incluídas nos polos de captação designados por Olhos de Água, Vale de Vilão, Velada, Vilar da Mó, a) Infraestruturas aeronáuticas; Assumar, Chão da Velha, Amieira do Tejo, Foros do Arrão, b) Oficinas e estações de serviço de automóveis; Falagueira/Monte Claro, Aldeia Velha, Ervedal, Figueira c) Depósitos de materiais radioativos, de hidrocarbo- e Barros e Maranhão. netos e de resíduos perigosos; d) Postos de abastecimento e áreas de serviço de com- Após ter sido construída uma nova captação no polo bustíveis; de captação de Vilar da Mó, designada por RA5, verifi- e) Transporte de hidrocarbonetos, de materiais radioa- cou-se a necessidade de proceder à alteração da Portaria tivos ou de outras substâncias perigosas; n.º 209/2012, de 9 de julho, com o objetivo de modi- f) Canalizações de produtos tóxicos; ficar as zonas de proteção da captação designada por g) Lixeiras e aterros sanitários, incluindo quaisquer P1 e aprovar as novas zonas de proteção para ambas tipos de aterros para resíduos perigosos, não perigosos as captações. ou inertes; Assim: h) A instalação de fossas de esgoto em zonas onde este- Manda o Governo, pelo Secretário de Estado do jam disponíveis sistemas públicos de saneamento de águas Ambiente, nos termos do disposto na subalínea iv) da residuais, bem como a rejeição e aplicação de efluentes alínea b) do nº 1 do despacho nº 13 322/2013, publicado no solo; no Diário da República, 2ª série, de 18 de outubro de i) Lagos e quaisquer obras ou escavações destinadas à 2013, e ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 43.º recolha e armazenamento de água ou quaisquer substân- Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6389 cias suscetíveis de se infiltrarem, no caso de não serem 2 – Na zona de proteção alargada referida no nú- impermeabilizadas, incluindo a realização de sondagens mero anterior são interditas, nos termos dos n.ºs 4 e 5 do de pesquisa e captação de água subterrânea que não se artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 382/99, de 22 de setembro, destinem ao abastecimento público, desde que exista a as seguintes atividades e instalações: possibilidade de ligação à rede pública de abastecimento a) Transporte de hidrocarbonetos, de materiais radioa- de água, devendo ser cimentadas todas as captações de tivos ou de outras substâncias perigosas; água subterrânea existentes que sejam desativadas; b) Depósitos de materiais radioativos, de hidrocarbo- j) Unidades industriais suscetíveis de produzir substân- netos e de resíduos perigosos; cias poluentes que, de forma direta ou indireta, possam vir c) Canalizações de produtos tóxicos; a alterar a qualidade da água subterrânea; d) Refinarias e indústrias químicas; k) Cemitérios; e) Lixeiras e aterros sanitários, incluindo quaisquer l) Pedreiras e explorações mineiras, bem como quais- tipo de aterros para resíduos perigosos, não perigosos ou quer indústrias extrativas; inertes; m) Depósitos de sucata. f) Instalação de fossas de esgoto em zonas onde estejam 3 – Na zona de proteção intermédia a que se refere o disponíveis sistemas públicos de saneamento de águas n.º 1, são condicionadas, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º residuais, bem como a rejeição e aplicação de efluentes do Decreto-Lei nº 382/99, de 22 de setembro, ficando su- no solo; jeitas a parecer prévio vinculativo da Agência Portuguesa g) Pedreiras e explorações mineiras, bem como quais- do Ambiente, I. P., as seguintes atividades e instalações: quer indústrias extrativas; h) Depósitos de sucata. a) Pastorícia, que pode ser desenvolvida desde que não cause problemas de poluição da água subterrânea, 3 – Na zona de proteção alargada referida no n.º 1 são nomeadamente através do pastoreio intensivo; condicionadas, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º do De- b) Usos agrícolas e pecuários, que apenas são permi- creto-Lei n.º 382/99, de 22 de setembro, ficando sujeitas tidos desde que não causem problemas de poluição da a parecer prévio vinculativo da Agência Portuguesa do água subterrânea, nomeadamente através da aplicação Ambiente, I. P., as seguintes atividades e instalações: inadequada de fertilizantes e pesticidas móveis e persis- tentes na água ou que possam formar substâncias tóxicas, a) Utilização de pesticidas móveis e persistentes na água persistentes ou bioacumuláveis, ou através da rejeição de ou que possam formar substâncias tóxicas, persistentes ou efluentes no solo; bioacumuláveis; c) Construção de edificações, que podem ser permitidas b) Instalação de coletores de águas residuais e estações desde que seja assegurada a ligação à rede de saneamento de tratamento de águas residuais, que podem ser permitidos municipal ou, na sua impossibilidade, a instalação de fossa desde que respeitem critérios rigorosos de estanquidade, do tipo estanque; devendo as estações de tratamento de águas residuais estar d) Estradas e caminhos de ferro, que podem ser per- ainda sujeitas a verificações periódicas do seu estado de mitidos desde que sejam tomadas as medidas necessárias conservação; para evitar a contaminação dos solos e da água subter- c) Fossas de esgoto, que apenas podem ser permiti- rânea; das caso respeitem rigorosos critérios de estanquidade, e) Espaços destinados a práticas desportivas e os par- devendo as fossas existentes ser substituídas ou recon- ques de campismo, que podem ser permitidos desde que as vertidas em sistemas estanques, e desde que, logo que instalações ou atividades não promovam a contaminação estejam disponíveis sistemas públicos de saneamento de da água subterrânea e seja assegurada a ligação das infraes- águas residuais nestas zonas, sejam desativadas todas as truturas de saneamento à rede municipal; fossas com a efetivação da ligação predial ao sistema de f) Instalação de coletores de águas residuais e estações saneamento; de tratamento de águas residuais, que podem ser permitidos d) Lagos e quaisquer obras ou escavações destinadas à desde que respeitem critérios rigorosos de estanquidade, recolha e armazenamento de água ou quaisquer substân- devendo as estações de tratamento de águas residuais estar cias suscetíveis de se infiltrarem, no caso de não serem impermeabilizadas, incluindo a realização de sondagens ainda sujeitas a verificações periódicas do seu estado de de pesquisa e captação de água subterrânea, devendo ser conservação; cimentadas todas as captações de água subterrânea exis- g) Fossas de esgoto, que apenas podem ser permiti- tentes que sejam desativadas; das caso respeitem rigorosos critérios de estanquidade, e) Cemitérios existentes à data da presente portaria, devendo as fossas existentes ser substituídas ou recon- devendo estar sujeitos a medidas de monitorização da vertidas em sistemas estanques, e desde que, logo que qualidade da água; estejam disponíveis sistemas públicos de saneamento de f) Pedreiras e explorações mineiras, bem como quais- águas residuais nestas zonas, sejam desativadas todas as quer indústrias extrativas, que podem ser permitidas desde fossas com a efetivação da ligação predial ao sistema de que não provoquem a deterioração da qualidade da água saneamento. e/ou diminuição das disponibilidades hídricas que com- prometam o normal funcionamento dos sistemas de abas- Artigo 4.º tecimento; Zona de proteção alargada g) Oficinas, estações de serviço de automóveis, postos de abastecimento e áreas de serviço de combustíveis e 1 – A zona de proteção alargada respeitante ao perímetro infraestruturas aeronáuticas são permitidas desde que seja de proteção mencionado no artigo 1.º corresponde à área garantida a impermeabilização do solo sob as zonas afetas da superfície do terreno delimitada através do polígono à manutenção, reparação e circulação de automóveis e que resulta da união dos vértices indicados no quadro aeronaves, bem como as zonas de armazenamento de óleos constante do anexo IV à presente portaria, que dela faz e lubrificantes, devendo, em qualquer caso, ser garantida parte integrante. a recolha ou tratamento de efluentes. 6390 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 Artigo 5.º ANEXO IV Representação das zonas de proteção (a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º) As zonas de proteção intermédia e alargada, respeitantes Zona de proteção alargada ao perímetro de proteção mencionado no artigo 1.º, encon- tram-se representadas no quadro do anexo V da presente Polo de captação de Vilar da Mó portaria, que dela faz parte integrante. Captações P1 e RA5 Artigo 6.º Vértices M (m) P (m) Entrada em vigor A presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao 1................................ 17709,8 -13721,6 da sua publicação. 2................................ 17571,8 -13709,7 O Secretário de Estado do Ambiente, Paulo Guilherme 3................................ 17352,8 -13557,4 4................................ 17207,6 -13217,0 da Silva Lemos, em 24 de outubro de 2013. 5................................ 17214,8 -13025,9 6................................ 17235,2 -12975,4 ANEXO I 7................................ 17212,5 -12928,7 8................................ 17097,4 -12624,4 9................................ 17083,1 -12475,7 (a que se refere o n.º 3 do artigo 1.º) 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17143,0 -12341,5 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17231,7 -12291,1 Coordenadas das captações 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17346,8 -12281,5 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17466,7 -12341,5 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17562,6 -12485,2 Polo de captação Captação M (m) P (m) 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17624,6 -12650,0 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17783,3 -12662,5 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17976,4 -12814,8 Vilar da Mó . . . . . . . . . . . . RA5 17694,0 -13480,0 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18076,3 -13029,7 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18093,0 -13243,2 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18035,9 -13459,8 ANEXO II 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17843,1 -13678,8 (a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º) Nota: As coordenadas das captações e dos vértices que delimitam as zonas de proteção encontram-se no sistema Zona de proteção imediata de coordenadas EPSG 3763 (PT-TM06/ETRS89, origem no ponto central). Polo de captação de Vilar da Mó ANEXO V Captações P1 e RA5 (a que se refere o artigo 5.º) Vértices M (m) P (m) Planta de localização das zonas de proteção 1................................ 17667,7 -13480,2 2................................ 17682,2 -13471,7 Extrato da Carta Militar de Portugal. Série 3................................ 17695,9 -13469,3 M888 – 1/25.000 (IGeoE) 4................................ 17704,7 -13481,5 5................................ 17678,3 -13495,2 ANEXO III (a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º) Zona de proteção intermédia Polo de captação de Vilar da Mó Captações P1 e RA5 Vértices M (m) P (m) 1................................ 17668,8 -13385,5 2................................ 17743,3 -13405,4 3................................ 17768,7 -13476,0 4................................ 17751,3 -13532,0 5................................ 17675,4 -13567,9 6................................ 17619,5 -13537,3 7................................ 17594,2 -13477,4 8................................ 17608,8 -13444,1 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6391 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 6 — Para integrar o conceito de norma constante dos artigos 278.º a 282.º da Constituição e para efeitos de Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 645/2013 fiscalização da constitucionalidade, não se pode partir de um conceito clássico e aprioristicamente fixado de Processo n.º 452/12 norma, nomeadamente aquele a que se ligam as caracte- rísticas de generalidade e abstração, mas torna-se neces- Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: sário buscar um entendimento de norma funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constituciona- I — Relatório lidade instituído na Constituição e que seja consonante 1 — Um grupo de deputados representativo de 46,8 % com a sua justificação e sentido. da totalidade da atual composição da Assembleia Legisla- 7 — O conceito funcional de norma faz apelo a um tiva da Região Autónoma da Madeira deduziu perante este conceito formal, já que o sistema de fiscalização de Tribunal um «pedido de fiscalização sucessiva e abstrata constitucionalidade é um sistema que intenta controlar da inconstitucionalidade e da ilegalidade», com base no os atos do poder normativo público, o que inculca, antes artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e d), e n.º 2, alínea g), da do mais, a sua edição através da forma adequada ao Constituição, bem como nos artigos 62.º e seguintes da exercício de um poder normativo. Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (alterada pelas Leis 8 — Conforme se referiu a propósito do regulamento n.os 143/85, de 26 de novembro, 85/89, de 7 de setembro, que fixa as normas necessárias ao funcionamento e 88/95, de 1 de setembro, e 13-A/98, de 26 de fevereiro), organização da Assembleia da República, inserido na fazendo-o através da apresentação de um requerimento sua competência interna (artigo 178.º alínea a) da CRP) com o seguinte teor: essas normas preenchem as características para efeitos da sua apreciação pelo Tribunal Constitucional, já que «Objeto é questionável que o Regimento em causa seja puro 1 — Pela Resolução n.º 5/2012/M da Assembleia regulamento interno e, não antes, um ato normativo Legislativa da Região Autónoma da Madeira (adiante específico sui generis (embora não um ato legislativo), ALM) publicada a 17 de janeiro de 2012, foram apro- que é expressão de autonomia normativa interna. vadas alterações ao Regimento da ALM, incidentes 9 — Deve assim considerar-se que, pese embora a sobre os artigos 9.º, 24.º, 60.º, 66.º, 69.º, 78.º, 81.º, 84.º, forma de Resolução que reveste os Regimentos das As- 85.º, 89.º a 92.º, 94.º, 97.º, 100.º, 101.º, 105.º, 136.º, sembleias políticas do País, as suas normas na medida 162.º e 236.º do Regimento aprovado pela Resolução em que concretizem princípios constitucionais e não se n.º 1/2000/M de 12 de janeiro (sucessivamente alterado limitem a disciplinar procedimentos de expediente ou de pelas Resoluções 19-A/2005/M de 25 de novembro, tratamento logístico dos trabalhos parlamentares, serão 17/2007/M de 21 de agosto, 16-A/2008/M de 15 de atos de criação normativa enquadráveis nos poderes de julho e 2/2009/M de 15 de janeiro). fiscalização da constitucionalidade. 2 — A Resolução em causa, no n.º 2 do artigo 2.º, 10 — Também agora desde que as normas do Regi- manda publicar em anexo o Regimento da ALM revisto mento da ALM representem obrigações ou estatuições e alterado e em conformidade com a deliberação assim de comando dirigidas a terceiros, é certo que se enqua- publicada. drarão naquilo que o Tribunal Constitucional considera 3 — Conforme resulta do próprio texto da Resolução norma para efeitos dos artigos constitucionais acima as deliberações em causa fundamentam-se no n.º 3 do citados. Haverá assim que, numa exegese casuística, artigo 232.º da CRP e na alínea a) do artigo 49.º do descortinar em cada preceito regimental a natureza da Estatuto Politico-Administrativo da Região Autónoma norma para assim se julgar da sua constitucionalidade. da Madeira (adiante EPARAM). 4 — O preceito constitucional habilitante determina Do sistema de Governo Regional que o Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira 11 — A Constituição da República e em sua sequên- deve estar conforme à Constituição e ao Estatuto Po- cia cada um dos Estatutos político-administrativos, tra- lítico- Administrativo (artigo 232.º n.º 3), o que deve çou para as Regiões Autónomas um sistema de governo entender-se como a sua subordinação às normas e prin- distinto do sistema que desenhou para os órgãos de cípios constitucionais e estatutários, quer no que respeita soberania. Como se sabe neste, o sistema de governo, ao que deve estar disciplinado nesse Regimento, quer que tem vindo a ser designado por semipresidencialista, nos princípios constitucionais que enformam os órgãos assenta numa dupla responsabilidade do Governo pe- políticos constitucionais. rante a Assembleia da Republica e perante o Presidente da Republica, numa triangulação de poderes e deveres Questão prévia — da sindicabilidade constitucional políticos que têm concretização em diversos preceitos dos preceitos regimentais constitucionais. 5 — Por diversas vezes, o Tribunal Constitucional 12 — Nas Regiões autónomas, o sistema de governo tem sido chamado a pronunciar-se sobre a sindica- traçado pela lei fundamental é parlamentar puro já que bilidade judicial das normas regimentais, onde, em o Governo Regional “é politicamente responsável pe- jurisprudência uniforme e constante, vem considerando rante a Assembleia Legislativa da Região Autónoma” como objeto de controlo apenas as normas, mas todas (artigo 231.º n.º 3 da CRP) e só perante esta. as normas, remetendo a questão para o conceito de 13 — Esta circunstância torna a relação do Governo norma funcionalmente adequado ao sistema de fis- Regional com a respetiva Assembleia Legislativa mais calização da constitucionalidade instituído na Cons- direta e mais responsabilizante, acima de tudo nos po- tituição. Nesse contexto, tem entendido o TC serem deres de fiscalização política e de controlo da atividade sindicáveis os atos de criação normativa. governativa. 6392 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 14 — Acresce ainda que, também ao contrário do que tos, informações e publicações oficiais que considerem se passa a nível nacional, nas Regiões Autónomas, há uma úteis para o exercício do seu mandato; efetiva separação de poderes entre o poder legislativo e o h) Formular perguntas ao Governo Regional sobre poder executivo, cabendo aquele em exclusivo às Assem- quaisquer atos deste ou da administração pública re- bleias Legislativas (artigo 232.º n.º 1 da CRP) e ao Governo gional; Regional o poder executivo, expresso, por exemplo, no i) Provocar, por meio de interpelação ao Governo poder regulamentar (artigos 55.º e 70.º do EPARAM). Regional, a abertura de dois debates em cada sessão 15 — Tem esta questão especial interesse já que legislativa sobre assuntos de política regional; havendo uma dependência direta do Governo Regional j) Requerer a constituição de comissões parlamenta- dos respetivos parlamentos os seus atos são também res eventuais e de inquérito; inteiramente dependentes dos atos legislativos das (...) Assembleias Legislativas regionais. 16 — Estes dois traços do sistema de Governo Re- Artigo 12.º gional tem especial significado quanto às normas que Poderes e direitos dos grupos parlamentares vão disciplinar as relações entre as Assembleias e os respetivos governos, tentando descortinar se elas cor- 1 — Constituem poderes de cada grupo parlamentar: respondem a esse desenho constitucional de distribuição de poderes e de responsabilidade. (...) 17 — Importará a este respeito averiguar se as normas d) Requerer, com a presença do Governo, o debate de regimentais correspondem às exigências constitucionais questões de interesse público atual e urgente nos termos do próprio sistema político regional, ou seja, se de facto previstos no artigo 206.º do Regimento; o Governo Regional responde perante a Assembleia (...) Legislativa respetiva e de que forma. f) Provocar, por meio de interpelação ao Governo 18 — Tem aqui especial sentido e acuidade, as nor- Regional, a abertura de dois debates em cada sessão mas que concretizam a responsabilidade do Governo legislativa sobre assunto de política geral ou setorial; perante o Parlamento, que concretizamos fundamen- (...) talmente nas seguintes (vide artigo 47.º do EPARAM): h) Requerer a constituição de comissões parlamen- tares de inquérito; a. A aprovação do programa de governo e a possi- (...) bilidade da sua rejeição; i) Requerer a constituição de comissões eventuais; b. As moções de censura e de confiança; (...) c. As interpelações; n) Ser informado pelo Governo Regional, regu- d. Os inquéritos; lar e diretamente, sobre o andamento dos principais e. Os debates com presença obrigatória do Execu- assuntos de interesse público nos termos do Estatuto tivo; da Região; f. O processo legislativo comum ou ordinário; o) Apresentar propostas de moção. g. As perguntas ao Governo. (...)” 19 — Nesta matéria convém desde já referir que a 23 — Presença e participação do Governo em termos análise constitucional não se pode bastar no julgamento gerais da letra da norma em questão, mas importará que se procure a visão sistemática e a interpretação que das “Artigo 23.º normas se faz em especial pelo órgão executor. Competência relativamente a outros órgãos 20 — Por outras palavras, para que a constitucio- nalidade seja de facto averiguada não importa apenas Compete ao Presidente da Assembleia Legislativa, um julgamento que se cinja à semântica ou ao sentido relativamente a outros órgãos: literal do preceito, mas que seja capaz de ver a mate- rialidade subjacente e pratica pelas normas regimentais (...) em presença. h) Marcar, de acordo com o Governo Regional, as reuniões plenárias em que os seus membros estarão presentes para responder a perguntas e a pedidos de Das normas regimentais respeitantes à relação entre esclarecimento dos deputados, formulados oralmente Assembleia Legislativa e Governo Regional ou por escrito; 21 — O Regimento acima referido contém diversas (...) normas sobre o relacionamento entre a Assembleia e o Governo Regional que importa transcrever as mais Artigo 41.º relevantes: Competência 22 — Poderes dos Deputados e Grupos Parlamentares Compete às comissões especializadas permanentes: “Artigo 8.º (...) Poderes dos deputados e) Solicitar a participação dos membros do Governo Regional nos seus trabalhos, devendo estes comparecer 1 — Constituem poderes dos deputados: quando tal seja requerido; (...) (...) g) Requerer e obter do Governo Regional ou dos h) Inteirar-se dos problemas políticos e administra- órgãos de qualquer entidade pública regional os elemen- tivos que sejam do seu âmbito e fornecer à Assem- Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6393 bleia Legislativa, quando esta o julgue conveniente, SECÇÃO I os elementos necessários à apreciação dos atos do Go- Plano e Orçamento verno Regional e da administração pública regional autónoma; i) Verificar o cumprimento pelo Governo Regional e Artigo 179.º pela administração pública regional autónoma das leis e Agendamento resoluções da Assembleia Legislativa, podendo sugerir Elaborado o parecer da comissão competente, o a esta as medidas consideradas convenientes; Presidente da Assembleia Legislativa acordará com o Governo Regional a marcação dos dias das reuniões Artigo 67.º plenárias. Presença do Governo Artigo 180.º 1 — Os membros do Governo Regional têm assento Debate na generalidade nas reuniões da Assembleia Legislativa e o direito ao uso da palavra para efeito de apresentação de comunicação, 1 — O debate na generalidade das propostas tem a de intervenção e de prestação de esclarecimentos. duração máxima de três dias, conforme for deliberado 2 — O Governo Regional pode tomar a iniciativa e organizado pela Conferência dos Representantes dos de promover um debate parlamentar sobre assunto de Grupos Parlamentares, devendo a última destas reuniões relevante interesse regional. ser exclusivamente destinada ao encerramento. 3 — A Assembleia Legislativa poderá fixar ordem do 2 — O debate inicia-se e encerra-se com uma inter- dia exclusivamente destinada aos membros do Governo venção do Governo Regional. Regional responderem às perguntas e aos pedidos de 3 — Antes do encerramento do debate usarão da pa- esclarecimento dos deputados, nos termos da alínea h) lavra todos os partidos, sendo o tempo distribuído e do n.º 1 do artigo 8.º e dos artigos 198.º e seguintes do atribuído na proporção de um minuto por cada deputado, Regimento. com o mínimo de três minutos para cada um dos depu- 4 — O dia e hora das reuniões previstas no número tados que sejam únicos representantes de partido e de anterior serão fixados por acordo entre o Presidente da cinco minutos para cada um dos grupos parlamentares. Assembleia Legislativa e o Presidente do Governo. SECÇÃO I Artigo 97.º Apreciação do Programa de Governo Duração do uso da palavra 1 — No período da ordem do dia, o tempo global Artigo 187.º do uso da palavra para o debate na generalidade do Reuniões da Assembleia Legislativa projeto ou proposta de lei ou de decreto legislativo re- gional, salvo quanto a Conferência dos Representantes 1 — As reuniões da Assembleia Legislativa para de- dos Grupos Parlamentares dispuser diversamente, não bate do Programa de Governo, nos termos do artigo 59.º poderá exceder: do Estatuto da Região são fixados pelo Presidente da Assembleia Legislativa, de acordo com o Presidente a) Para cada Grupo Parlamentar, dois minutos vezes do Governo. o número de deputados que o compõem; (...) b) Três minutos por cada deputado único represen- Artigo 188.º tante de partido; c) O autor da iniciativa dispõe de mais dois minutos; Início do debate d) O Governo dispõe de tempo igual ao do grupo 1 — O Programa de Governo é submetido à aprecia- parlamentar com maior representatividade. ção da Assembleia Legislativa mediante uma interven- ção do Presidente do Governo. 2 — Tratando-se de discussão na especialidade, o 2 — A Conferência dos Representantes dos Grupos tempo global será reduzido a metade dos referidos no Parlamentares organizará o debate fixando a distribuição n.º 1. do tempo proporcionalmente pelos grupos parlamenta- (...) res e deputado único representante de partido, em função Artigo 107.º da sua representatividade. Participação de membros do Governo e outras entidades Artigo 189.º 1 — Os membros do Governo Regional podem parti- Encerramento do debate cipar nos trabalhos das comissões, a solicitação destas, devendo aqueles comparecer quando tal seja requerido 1 — O debate terminará na última reunião plená- ou por sua iniciativa. ria com intervenção de um deputado de cada partido, (...) pela ordem inversa do quantitativo de deputados por 4 — As diligências previstas relativamente aos que é representado e do Presidente do Governo que o Membros do Governo são efetuadas pelo Presidente da encerrará. Assembleia Legislativa, por solicitação do Presidente 2 — O tempo será distribuído e atribuído na propor- da Comissão, precedida de deliberação desta.” ção de um minuto por cada deputado, com o mínimo de três minutos para cada um dos deputados que sejam 24 — Presença e participação do Governo em termos únicos representantes de partido e de cinco minutos para gerais cada um dos grupos parlamentares. 6394 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 SECÇÃO II 4 — Durante os dias de reunião destinados ao debate, os tempos de intervenção serão os mesmos que os defi- Moções de confiança ao Governo nidos para o debate da moção de confiança. Artigo 192.º SECÇÃO IV Debate Perguntas ao Governo 1 — O debate não poderá exceder três dias, conforme for deliberado e organizado pela Conferência dos Re- Artigo 198.º presentantes dos Grupos Parlamentares. 2 — No debate intervirão deputados de todos os gru- Formulação de perguntas pos parlamentares e partidos, bem como o Presidente do 1 — (...) Governo e quaisquer membros do Governo Regional. 2 — Cada pergunta deverá definir com rigor o seu 3 — No conjunto das reuniões dos dois primeiros dias objeto. parlamentares, a distribuição do tempo de intervenção 3 — O Presidente da Assembleia Legislativa enviará é feita proporcionalmente pelos grupos parlamentares as perguntas ao Governo Regional, até cinco dias antes e deputado único representante de partido, em função da reunião plenária e mandá-las-á publicar no Diário. da sua representatividade. 4 — A Sessão Plenária destinada a perguntas ao Go- 4 — O tempo de intervenção do Governo será fi- verno deverá realizar-se no período de 30 dias a contar xado pela Conferência dos Representantes dos Grupos da apresentação do requerimento para a realização da Parlamentares, não podendo ser superior ao tempo de sessão. intervenção atribuído ao maior grupo parlamentar. Artigo 199.º Artigo 193.º Respostas Encerramento do debate 1 — Na distribuição das respostas do Governo Regio- 1 — Após as intervenções previstas no artigo an- nal por reunião plenária destinada a esse efeito, atender- terior, o debate terminará na última reunião plenária -se-á ao critério de duas perguntas por deputado. com intervenções de um deputado de cada partido, pela 2 — O Presidente da Assembleia Legislativa dili- ordem inversa do quantitativo de deputados por que é genciará junto do Presidente do Governo a respeito das representado e do Presidente do Governo Regional que perguntas a que será dada resposta e dará conhecimento o encerrará. dos seus resultados até à última reunião plenária anterior 2 — O tempo será distribuído e atribuído na propor- à reunião em que os membros do Governo Regional ção de um minuto por cada deputado, com o mínimo estarão presentes. de três minutos para cada um dos deputados que sejam únicos representantes de partido e de cinco minutos para Artigo 200.º cada um dos grupos parlamentares. Tramitação SECÇÃO III A tramitação da reunião plenária da Assembleia Le- gislativa será deliberada pela Conferência dos Repre- Moção de censura ao Governo sentantes dos Grupos Parlamentares. Artigo 195.º SECÇÃO V Iniciativa Interpelações e debates 1 — Por iniciativa dos grupos parlamentares, pode a Assembleia Legislativa votar moções de censura ao Artigo 204.º Governo Regional sobre a execução do seu programa Reunião da Assembleia Legislativa ou assunto relevante de interesse regional. 2 — Aplica-se às moções de censura o n.º 2 do ar- No caso de exercício do direito previsto nas alíneas d) tigo 192.º e f) do n.º 1 do artigo 12.º, o debate será agendado e organizado pela Conferência dos Representantes dos Artigo 196.º Grupos Parlamentares. Debate Artigo 205.º 1 — O debate iniciar-se-á no oitavo dia parlamentar Debates sobre assuntos de política geral ou setorial subsequente à apresentação da moção de censura, não poderá exceder três dias e será deliberado e organizado 1 — O debate será aberto com a intervenção de um pela Conferência dos Representantes dos Grupos Par- representante do grupo parlamentar interpelante e dos lamentares. membros do Governo por período não superior a quinze 2 — O debate será aberto e encerrado pelo primeiro minutos cada. dos signatários da moção, que usará da palavra por 2 — O debate realizar-se-á numa única reunião ple- período não superior a trinta minutos. nária e nela terão direito a intervir deputados de todos 3 — O Presidente do Governo tem direito a intervir os partidos e membros do Governo Regional. imediatamente após e antes das intervenções previstas 3 — A distribuição dos tempos de intervenção é feita no número anterior, sem limite de tempo. proporcionalmente pelos grupos parlamentares e depu- Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6395 tados únicos representantes de partido em função da sua deputados e grupos parlamentares (vide artigos 8.º e 12.º representatividade. acima transcritos), a verdade é que as mesmas normas 4 — O tempo de intervenção do Governo é fixado pecam por um lado pela desproporcionalidade de meios pela Conferência dos Representantes dos Grupos Par- entre o Governo Regional e os grupos parlamentares, lamentares, não podendo ser superior ao tempo de in- (como por exemplo quando não conferem quaisquer li- tervenção atribuído ao maior grupo parlamentar. mites de tempo de intervenção aos membros do Governo 5 — O debate termina com as intervenções de um Regional, máxime, ao Presidente do Governo Regional, deputado do grupo parlamentar interpelante e do Presi- nos debates de processos especiais — vd. artigo 196.º dente ou membro do Governo Regional que o encerra, n.º 3, para o debate das moções de censura), por outro, não podendo nenhuma das intervenções exceder quinze pela transferência da competência para a fixação dos minutos cada. termos do debate para a Conferência dos Represen- Artigo 206.º tantes dos Grupos Parlamentares onde a deliberação é tomada pelos votos que cada grupo representa, e, por Debates sobre questões de interesse público, atual outro ainda, pelo entendimento de não imperatividade 1 — Os grupos parlamentares e deputados represen- das normas, agravada pela forma como as mesmas têm tantes de partido podem requerer, com a presença do sido interpretadas. Governo Regional, debates sobre questões de interesse 26 — De facto, o Presidente e a Mesa da Assem- público, atual e urgente. bleia Legislativa da Madeira têm vindo a interpretar as 2 — Os requerimentos para a realização dos debates normas que determinam a presença dos membros do de interesse público, atual e urgente deverão ser funda- Governo Regional no plenário e nas Comissões como mentados e serão apreciados e votados pela Conferência não constituindo nenhuma obrigação mas sendo antes dos Representantes dos Grupos Parlamentares, na pri- uma faculdade. Na sua interpretação assente nas utiliza- meira reunião posterior à apresentação do requerimento, ções verbais dos artigos em causa, o Governo Regional com direito de recurso para o Plenário. pode deixar de vir ao Plenário da Assembleia apresentar 3 — O debate será agendado e organizado pela Con- as suas propostas de diplomas e não está obrigado a ferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares. comparecer quando o próprio regimento, nos processos especiais, em causa o determina. 27 — Desde logo, na competência do Presidente da SECÇÃO V Assembleia a utilização de termos como: “marcar, de Inquéritos acordo com o Governo Regional, as reuniões...” (ar- tigo 23.º alínea h); “o dia e hora serão fixados por acordo Artigo 217.º entre o Presidente da ALM e o Presidente do Governo” (artigo 67.º n.º 4), “as diligências previstas em relação Apreciação aos membros do Governo são efetuadas pelo Presi- 1 — A Assembleia Legislativa pronunciar-se-á sobre dente da ALM...” (artigo 107.º n.º 4), “acordará com o o requerimento ou a proposta até ao 15.º dia posterior Governo Regional a marcação dos idas” (artigo 179.º), ao da sua publicação no Diário ou à sua distribuição “de acordo com o Presidente do Governo” (artigo 187.º em folhas avulsas. n.º 1) “diligenciará junto do Presidente do Governo a 2 — No debate intervirão um dos requerentes ou respeito das perguntas...” (artigo 199.º n.º 2) tem vindo proponentes do inquérito, o Presidente do Governo ou a ser entendido como conferindo um direito de veto outro membro do Governo Regional e um representante ao Presidente do Governo Regional, já que não dando de cada partido. o seu acordo, as sessões que consubstanciam direitos Artigo 236.º dos Grupos parlamentares e exercício de poderes de fiscalização política não se realizam. Regra supletiva 28 — Da mesma forma tem sido interpretado que a 1 — (...) norma regimental quando fala Presidente do Governo 2 — Na discussão na generalidade, salvo quando a nos processos especiais de fiscalização política, não Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamen- significa que o respetivo titular seja obrigado em pes- tares dispuser diversamente, os grupos parlamentares, os soa a comparecer no plenário da Assembleia mas que deputados únicos representantes de partido e represen- possa escolher um outro membro do Governo para o tante de partido não constituído em grupo e o Governo representar mesmo que não haja razões de impedimento Regional não poderão exceder o tempo global de: justificativas. 29 — Parece evidente (à semelhança do que disci- a) Um minuto por cada deputado de Grupo Parla- plina o Regimento da Assembleia da Republica) que o mentar; sistema político assenta na responsabilização do Execu- b) Dois minutos por cada deputado único represen- tivo perante o Parlamento pressupõe direitos potestativos tante de partido; dos Grupos Parlamentares nas Assembleias Legislativas c) O Governo dispõe de tempo igual ao do grupo democráticas, resultantes do próprio sistema democrá- parlamentar com maior representatividade.” tico e da legitimidade eleitoral, que obrigam à presença do Governo, para que possa publicamente responder às 25 — Se genericamente podemos referir que o Re- questões que são colocadas pelos deputados. gimento da Assembleia Legislativa Regional tem um conjunto de processos/procedimentos próprios dos sis- Da inconstitucionalidade temas democráticos e que teoricamente permitiriam um efetivo exercício dos poderes de fiscalização e de 30 — Determina o n.º 4 do artigo 232.º da CRP que controlo dos atos do Governo Regional por parte dos se aplica à Assembleia Legislativa da Região Autónoma 6396 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 e respetivos grupos parlamentares, “com as necessárias 40 — Nesta conformidade o procedimento específico adaptações, o disposto na alínea c) do artigo 175.º, nos previsto no Regimento está viciado de ilegalidade por n.os 1 a 6 do artigo 178.º e no artigo 179.º com exceção violação das normas do Estatuto. do disposto nas alíneas e) e f) do n.º 3 e no n.º 4, bem Assim, por violação dos artigos 232.º n.º 4, 180.º, como no artigo 180.º”. 231.º n.º 3 e 114.º da CRP e 46.º e 58.º do Estatuto Po- 31 — De entre as alíneas do artigo 180.º da CRP lítico Administrativo da Região Autónoma da Madeira, consta o poder dos grupos parlamentares de “apresentar são respetivamente, inconstitucionais e ou ilegais pela moções de rejeição do programa do Governo”; fundamentação que antecede, por violação dos direitos 32 — Esse poder não está refletido nem procedi- das Regiões Autónomas, maxime da Região Autónoma mentalmente admitido no Regimento da ALM (bem da Madeira os artigos acima referidos constantes do como no EPARAM) o que configura uma inconstitu- Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autó- cionalidade por não estar assegurado um direito que é noma da Madeira alterado e republicado pela Resolução fundamental ao sistema político regional desenhado n.º 5/2012/M.» constitucionalmente. 33 — Acresce que as normas regimentais acima re- 2 — Notificado para se pronunciar, querendo, sobre o feridas na medida em que têm vindo a ser interpretadas pedido, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região e aplicadas no sentido de que a presença do Governo Autónoma da Madeira apresentou uma resposta com o Regional nas sessões plenárias, mesmo quando estamos seguinte teor: em presença de processos de fiscalização política, é «(...) facultativa porque dependente da vontade do Governo, 1) Em julho de 2012, um grupo de deputados à As- constitui uma inconstitucionalidade por violação do ar- sembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tigo 231.º n.º 3 da CRP (e uma ilegalidade por violação solicitou ao Tribunal Constitucional a fiscalização su- do artigo 58.º do EPARAM). cessiva abstrata da constitucionalidade e da legalidade 34 — A desproporcionalidade de tempos de inter- de inúmeros artigos do seu Regimento, recentemente venção e a ilimitada utilização do tempo de interven- alterado pela Resolução n.º 5/2012/M, publicada a 1 de ção pelos membros do Governo Regional em debates janeiro de 2012. parlamentares que resulta de alguns dos preceitos do 2) Notificado da receção desse pedido, a que Regimento acima transcritos, constitui um clara violação foi atribuído o n.º 452/12, o Presidente da Assem- dos princípios constitucionais de proporcionalidade e bleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira dos direitos dos partidos políticos representados no vem, para os efeitos dos arts. 54°, 55° e 56° da Lei parlamento (artigo 114.º da CRP). do Tribunal Constitucional, apresentar a sua resposta, contestando os argumentos que sustentam as putativas Da legalidade inconstitucionalidades e ilegalidades que viciariam os 35 — O Regimento da Assembleia Legislativa Re- referidos preceitos. gional traçou um processo especial para a discussão e 3) O texto que fundamenta aquele pedido de pronún- aprovação das Resoluções, previsto nos artigos 164.º a cia pela inconstitucionalidade e ilegalidade é um texto 164.º-E, segundo o qual a sua discussão e votação efe- prolixo, em que se misturam considerações jurídicas tua-se no seio das comissões especializadas, só subindo e políticas, não se percebendo bem o fio condutor do a plenário no caso da proposta ou projeto de resolução discurso relativamente ao objeto do processo de fisca- ter merecido o voto favorável. lização. 36 — Este processo distingue-se do processo comum 4) Importa, contudo, depurar o texto daquilo que fundamentalmente por impedir que o Plenário discuta e verdadeiramente não interessa — o que vem a ser a delibere sobre propostas ou projetos que não mereçam maior parte do articulado da petição apresentada — e o voto favorável na respetiva Comissão especializada, ir ao cerne das questões que o Tribunal Constitucional o que na prática — desvaloriza a importância desses é chamado a tratar e concentrar a atenção desta resposta documentos e impede a publicidade da discussão nor- na infirmação dos referidos vícios. malmente associada ao funcionamento do plenário. 5) As disposições regionais ora impugnadas referem- 37 — Revestem a forma de resolução muitas das se ao tema geral da competência regimental, com o que iniciativas parlamentares (artigo 41.º do EPARAM), se pretende regular o funcionamento da Assembleia algumas das quais enquadradas em processos especiais Legislativa. de fiscalização política, mas todas as outras subordiná- II. A violação do princípio do pedido por parte do veis a este procedimento especial e mitigado. pedido de fiscalização apresentado. 38 — Determina o artigo 46.º do EPARAM que: 6) Um dos mais relevantes princípios do Direito Constitucional Processual português é o princípio do “1 — O processo legislativo comum é o adotado pedido, através do qual quem tem legitimidade proces- para a discussão e votação dos decretos legislativos sual delimita o objeto processual. regionais. 7) Quer isso dizer que o Tribunal Constitucio- 2 — O processo comum aplica-se aos diplomas que nal — como, de resto, qualquer tribunal — está defi- sejam propostos com a forma de resolução.” nitivamente vinculado a responder àquilo sobre que se pede a sua intervenção. 39 — Por força do Estatuto Político Administrativo 8) Assim é por diversas razões: desde razões de or- o processo previsto para a discussão das Resoluções é dem processual até razões de ordem substancial. igual ao processo adotado para a discussão e votação 9) Em todas essas razões, igualmente avultam ra- dos decretos legislativos regionais, processo onde é zões intelectuais que se prendem com a seriedade da assegurada sempre a discussão e votação em plenário. argumentação, uma vez que se deve levar a sério os Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6397 processos judiciais e o processo de fiscalização da cons- Regimento da Assembleia Legislativa da Região Au- titucionalidade e da legalidade em particular. tónoma da Madeira poderia ser objeto de fiscalização 10) Ora, o não respeito pelo princípio do pedido da constitucionalidade e da legalidade. sem dúvida que constitui um obstáculo à verdade ar- 24) Além de referirem algumas decisões do Tribunal gumentativa, fazendo com que todo um conjunto de Constitucional, afadigam-se a elencar vários argumentos normas não indicadas possa ser alvo da cognição do no sentido de considerarem que o regimento parlamentar Tribunal Constitucional sobre a sua conformidade com preenche o “conceito funcional de norma”, podendo, por a Constituição e a lei. isso, ser objeto de fiscalização da constitucionalidade. 11) É verdade que pela leitura da petição de fisca- 25) E certo que o Tribunal Constitucional, alargando lização da constitucionalidade e legalidade, os deputa- o sentido constitucional de norma, tem vindo a aceitar dos regionais autores da mesma se dão ao trabalho de que o objeto de fiscalização da constitucionalidade possa enumerar e transcrever uns quantos artigos que, na sua compreender não apenas um conteúdo de efeitos gerais opinião, estariam viciados. e abstratos — o que seria o conceito clássico de norma 12) Mas fazem-no de um modo singular: dizem que jurídica — mas também podendo incluir atos jurídico- pretendem a declaração, com força obrigatória geral, da -públicos que, não tendo um conteúdo normativo, cor- inconstitucionalidade e da ilegalidade do Regimento da responderiam a uma forma normativa, por assim dizer. Assembleia Legislativa da Madeira. 26) Não que houvesse um grande mal ao mundo se 13) E depois acrescentam: “...designadamente os esse alargamento não tivesse sido aceite, nos limites da artigos 9.º, 24°, 60°, 66°, 69°, 78°, 81.º, 84.º, 85°, 89 a Constituição, porque sabemos que em Estado de Direito 92.º, 94°, 97°, 100.º, 101.º, 105.º, 136°, 162.º e 236°, não há imunidades do poder público. alterados pela Resolução na 5/2012/M da Assembleia 27) E não sendo a competência do Tribunal Consti- Legislativa da Madeira, aprovada em sessão plenária tucional, sempre restaria a outras jurisdições — como de 13 de dezembro de 2011”. a jurisdição comum na sua qualidade de jurisdição 14) Sinceramente, não se consegue perceber: é todo residual — a intervenção para a invalidação de atos ou o Regimento que se pretende submeter à fiscalização do normas inconstitucionais e ilegais. Tribunal Constitucional ou são apenas aqueles artigos 28) Compreendendo-se o alargamento do conceito mencionados? de norma na definição do objeto do processo consti- 15) Como se calcula, esta não é uma questão despi- tucional, com a consequência de dilatar a intervenção cienda do ponto de vista da delicadeza da intervenção do Tribunal Constitucional para além daquilo que a do Tribunal Constitucional como não é despicienda Constituição diz, pelo menos, literalmente, ainda assim também da perspetiva dos argumentos que devem ser esse alargamento não inclui o caso vertente. alinhados quanto à fundamentação de uma decisão de 29) O que temos no presente processo é uma duvi- constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, e de dosa pretensão processual de submeter a uma sindica- uma decisão de legalidade ou de ilegalidade. ção judicial um conjunto de regras internas acerca do 16) Só quem não tem a perceção da complexidade funcionamento da Assembleia Legislativa da Madeira. das decisões judiciais do prisma da congruência que 30) Essas regras não têm qualquer eficácia externa obviamente elas devem ostentar na relação entre a deci- e são regras interna corporis, que apenas assumem o são e os seus fundamentos pode encarar com ligeireza a enfoque da regulação de certos aspetos da vida parla- necessidade de se ser rigoroso na delimitação do objeto mentar. processual. 31) Nunca está em causa, ao contrário do que os 17) O uso erróneo do advérbio “designadamente” requerentes quiserem antecipadamente fazer crer, a pro- por parte dos requerentes tem de ter uma consequên- teção de ninguém: nem de terceiros, nem dos partidos cia óbvia: a da violação do sacrossanto princípio do da oposição. pedido. 32) Além do mais, não é por acaso que o Regimento 18) Assim sendo, a petição apresentada no âmbito do parlamentar regional da Madeira é aprovado por reso- processo n.º 452/12 deve ser liminarmente indeferida por lução, sendo certo que igualmente existe a competência preterição desse princípio processual fundamental. legislativa. 19) Qualquer uma das opções possíveis para salvar 33) Estando bem cientes desse problema, que os ora a petição é inconsistente. requerentes pretendem ocultar, chegam uma conclusão 20) Se se pretende a fiscalização de todo o regi- bastante primária no argumento de que todas as normas mento, o mesmo não é recortado de acordo com o prin- do regimento são sindicáveis... cípio do pedido, que exige a especificação das normas 34) Só que, mesmo a terminar a questão prévia por ou preceitos a fiscalizar. eles suscitada, caem na evidente contradição de remeter 21) Se se pretende a fiscalização dos artigos enun- para uma apreciação casuística aquilo que linhas antes ciados, não se compreende a alusão global feita ao tinham afirmado ser evidente, o que, pelas suas próprias Regimento, em diversos passos, aliás, da petição de palavras, deixou de ser. fiscalização. 35) É o que se pode ler nesta passagem do ponto III. A insindicabilidade do regimento parlamentar n.º 10, in fine: “Haverá assim que numa exegese casuís- para efeitos de fiscalização da constitucionalidade e tica, descortinar em cada preceito regimental a natureza da legalidade da norma para assim se julgar da sua constitucionali- 22) Outro tópico fundamental no presente processo dade.” de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade 36) No fim da questão prévia em que se cuidou de diz respeito à sindicabilidade do regimento parlamentar. afirmar solenemente a natureza normativa do Regimento 23) De resto, antevendo essa óbvia dificuldade, os deitam por terra essa asserção porque, afinal, ela tem de requerentes suscitam como questão prévia saber se o ser encontrada numa “exegese casuística...”. 6398 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 37) Acresce ainda mencionar que os regimentos par- 50) Por outro lado, parece inequívoco que sempre lamentares suscitam outro tipo de problemas que tangem entrará no conceito de “assunto relevante de interesse com a natureza eminentemente política das decisões e regional” a questão da aprovação ou rejeição do pro- dos efeitos que neles se contêm. grama de governo. 38) Trata-se de um domínio puramente político, em V. A constitucionalidade dos preceitos regimentais que se assinalam idiossincrasias fortes do poder parla- sobre a presença dos membros do Governo Regional nos mentar na conformação e configuração da sua organi- trabalhos da Assembleia Legislativa da Madeira zação e funcionamento. 51) Outra questão que foi suscitada prende-se com 39) Nem sequer é por acaso a distinção, sempre os preceitos que são atinentes à presença dos mem- praticada, entre os domínios regulados pelas leis — a lei bros do Governo Regional nos trabalhos da Assembleia da organização e do funcionamento parlamentar — e Legislativa da Madeira. pelos regimentos — os quais incluem aspetos internos 52) Sem se perceber muito bem os argumentos, os eminentemente políticos. requerentes chegam à conclusão de que aquela presença 40) Seria perigoso fazer entrar no âmbito sensível é “(...) facultativa porque dependente da vontade do da discricionariedade político-parlamentar um juízo Governo (...)”, conforme se diz no ponto n.º 33. jurídico-judicial completamente espúrio à sua natureza. 53) Há aqui um grave equívoco quanto ao sentido da- 41) Nem esse resultado alguma vez poderia ser to- quela facultatividade, pois que o Regimento da Assem- lerado ao abrigo do princípio da separação de poderes, bleia Legislativa, de um modo absolutamente irrepreen- ainda que seja aceite na sua máxima flexibilidade como sível, determina a presença dos membros dos Governo princípio da interdependência de poderes ou mesmo em todos os atos e trabalhos em que a sua presença se como singelo princípio do equilíbrio de poderes. justifique nos termos da lógica da sua responsabilidade 42) Os regimentos parlamentares são áreas reser- política perante o Parlamento Madeirense. vadas à intervenção política pura dos Parlamentos e 54) Daí que se impugne frontalmente a afirmação não se adequam aos critérios — certamente nobres e simples e destituída de que a presença dos membros do necessários — dos tribunais e do poder judicial. Governo seja facultativa. 43) Se assim não fosse, o Estado de Direito, constitu- 55) Coisa bem diversa é o reconhecimento de que cionalmente consagrado, entraria em rápida desagrega- esse preceito regimental apela à combinação do trabalho ção, com os tribunais em geral e o Tribunal Constitucio- governamental com o trabalho parlamentar, para o que nal em especial a interferir e a dirimir questões políticas, importa assinalar a concorrência das vontades em causa quando o seu diapasão de controlo não é esse. e as disponibilidades de agendas. 44) Se já durante certas épocas se alertaram as juris- 56) Se porventura o membro do Governo não quiser dições constitucionais para o perigo do “Governo dos comparecer, estamos perante um dever de comparência Juízes”, eis que aqui se abriria uma nova chance para a cujo incumprimento o Regimento não atribui — nem um “Governo Parlamentar dos Juízes”, o que vivamente podia atribuir — qualquer sanção, sendo uma norma repudiamos. imperfeita. IV. A constitucionalidade dos preceitos regimentais 57) Certamente que não passará pela cabeça dos sobre moção de rejeição do programa de Governo requerentes mandar a polícia a casa dos membros do 45) Entrando agora na apreciação concreta dos argu- Governo Regional a fim de os obrigar a comparecer nos mentos de inconstitucionalidade relativamente à floresta trabalhos regionais para que foram convocados. de normas que foram referidas pelos requerentes, o pri- 58) Nem isso se afirma verdadeiramente nevrálgico meiro aspeto liga-se ao facto de alegadamente não haver no funcionamento do sistema de governo parlamen- qualquer alusão ao poder de os deputados apresentarem tar, dado que os efeitos da responsabilidade política moções de rejeição do programa do governo. se podem sempre fazer sentir através das moções de 46) Em primeiro lugar, se se trata de uma incons- censura ou através da formulação de perguntas, daí não titucionalidade por omissão, no entendimento dos se deduzindo um qualquer défice de informação política requerentes, foi errado o meio processual utilizado, que necessária para a operacionalização daquele mecanismo é o da fiscalização sucessiva abstrata da constitucional da responsabilidade política. idade por ação, e não por omissão. 59) E mesmo que assim não fosse, eis como aqui 47) Mas nem sequer se crê que possa aqui existir se percebe tão bem que a regulação deste tema per- qualquer problema de inconstitucionalidade: as moções tence a um centro intangível da discricionariedade po- de censura, instrumento essencial num sistema de go- lítico-parlamentar, na qual é sempre ilegítimo que um verno parlamentar, estão obviamente previstas e podem tribunal — mesmo o Tribunal Constitucional — possa acomodar a função específica de rejeitar o programa do imiscuir-se. Governo apresentado. VI. A constitucionalidade dos tempos atribuídos aos 48) Como se pode ler no Regimento, no seu ar- membros do Governo Regional para intervirem nos tigo 195.º, n.º 1, “Por iniciativa dos grupos parlamen- trabalhos da Assembleia Legislativa Regional tares, pode a Assembleia Legislativa votar moções de 60) Terceiro aspeto que é também apontado como ar- censura ao Governo Regional sobre a execução do seu gumento de inconstitucionalidade é atinente à conclusão programa ou assunto relevante de interesse regional”. de supostamente haver uma “(...) desproporcionalidade 49) Não é preciso ser muito sagaz para perceber que de tempos de intervenção e a ilimitada utilização de esta norma facilmente acolhe a possibilidade da aprova- tempo de intervenção pelos membros do Governo Re- ção de uma moção de censura ao programa de Governo, gional em debates parlamentares (...),” como se escreve e por duas vias: se se pode censurar a execução do pro- no ponto n.º 33. grama, também se poderá censurar o próprio programa, 61) Desde logo se deve assinalar que a conclusão porque quem pode o mais, pode o menos... dos requerentes é bem ambivalente, já que oscilam Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6399 entre a não presença dos membros do Governo Re- comum”, o que tem um significado normativo-herme- gional — como se dizia no argumento anterior, com a nêutico bastante diferente. tese da “facultatividade da sua presença” — e o facto 73) Desde logo, porque dentro dos processos co- de os mesmos “abusarem” do tempo nas suas inter- muns, há regras diferenciadas entre diversas leis que venções... são tramitadas. 62) Não parece que este argumento tenha qualquer 74) Por outro lado, o dizer-se que se aplica aponta procedência, na medida em que a ilimitação de tempo para uma nuclearidade normativa-regimental, não para na intervenção é sempre um benefício da instituição par- todos os pormenores de uma concreta regulação regi- lamentar, que fica da melhor maneira informada sobre mental. a atividade dos membros do Governo Regional. 75) Ora, o que podemos ver é o escrupuloso res- 63) Sendo o Governo Regional politicamente res- peito por essa nuclearidade normativo-regimental, ponsável perante a Assembleia Legislativa, devia ser a qual deriva diretamente do princípio democrático- bem-vinda a disponibilidade de os membros do Go- -representativo. verno Regional explicitarem a sua atividade, mesmo à 76) É sempre garantido que a vontade eleitoral que exaustão, nos trabalhos parlamentares. se traduziu na verdade dos mandatos parlamentares 64) Estranha-se muito que se possa assinalar aqui, está presente nas votações efetuadas, que na comissão infelizmente, uma esquizofrénica argumentação por especializada se apresentam com a mesma proporção parte dos requerentes, como se pudessem pertencer dos mandatos atribuídos no plenário.» igualmente a dois mundos antagónicos ou como pu- dessem verberar, com a mesma coerência, algo e o seu 3 — Após discussão em Plenário do memorando apre- contrário: o “nada”, que é a facultatividade da presença sentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos dos membros do Governo Regional, e o “tudo”, que é termos do artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação a sua presença sem limites de tempo, para explicitar a do Tribunal, cumpre agora decidir de harmonia com o que sua atividade. então se estabeleceu. 65) Em que ficamos, afinal? VII. A legalidade dos preceitos regimentais sobre II — Fundamentação o procedimento parlamentar de aprovação das reso- luções A) Questões prévias 66) No que tange às questões de ilegalidade, é uni- camente mencionado um falso problema que se rela- a) Legitimidade processual dos requerentes ciona com o procedimento de aprovação das resoluções 4 — No presente processo, um grupo de deputados parlamentares. representativo de 46,8 % da totalidade da atual compo- 67) Invoca-se a desconformidade dos artigos 164.º sição da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da a 164.º e do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira vem requerer a fiscalização abstrata da consti- Madeira com o artigo 46.º, n.º 2, do Estatuto Político- tucionalidade e da legalidade de um conjunto de normas -Administrativo da Região Autónoma da Madeira constantes do Regimento da Assembleia Legislativa da (EPARAM). Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Resolução 68) Essa alegada ilegalidade reportar-se-ia ao facto da Assembleia Legislativa Regional n.º 1/2000/M, de 12 de de no procedimento de aprovação das resoluções se janeiro, com as alterações introduzidas pelas Resoluções da poder prescindir da intervenção do plenário, sendo as re- Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira soluções sempre aprovadas pela comissão especializada n.º 19-A/2005/M, de 25 de novembro, n.º 17/2007/M, de 21 e só o sendo em plenário com o consentimento daquela de agosto, n.º 16-A/2008/M, de 15 de julho, n.º 2/2009/M, comissão, com isso se violando, alegadamente, a norma de 15 de janeiro, e n.º 5/2012/M, de 17 de janeiro de 2012, estatutária que imporia uma paridade de procedimentos com fundamento na violação dos artigos 232.º, n.º 4, 231.º, deliberativos entre leis e resoluções. n.º 3, e 114.º, todos da Constituição, e dos artigos 46.º e 58.º 69) Esta é uma conclusão que assenta num pres- do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma suposto completamente errado: o pressuposto de se da Madeira, respetivamente. achar que, na dinâmica parlamentar, a produção de leis O pedido foi formulado ao abrigo do disposto nas regionais tem a mesma importância da produção de alíneas a) e d) do n.º 1 e da alínea g) do n.º 2, ambos do resoluções regionais. artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa. 70) Por alguma razão a Constituição e o EPARAM A alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição atri- fazem a distinção entre lei e resolução, a qual, não sendo bui a um décimo dos deputados à Assembleia Legislativa absolutamente rigorosa, se explica muito pela maior das regiões autónomas dos Açores e da Madeira legitimi- importância político-parlamentar da lei em relação à dade para requerer a fiscalização da constitucionalidade resolução. de normas com fundamento na violação dos direitos das 71) Pelos vistos, os requerentes ignoram a essência regiões autónomas, bem como a fiscalização da legalidade dessa distinção e tentam, para seu benefício, equiparar de normas com fundamento na violação dos respetivos o estatuto parlamentar-regimental das resoluções ao Estatutos Político-Administrativos. das leis, quando isso sempre poria em causa a natureza Ao contrário do que sucede com o poder de inicia- das coisas e a hierarquia da consistência dos efeitos dos tiva atribuído aos demais órgãos enumerados no n.º 2 do correspondentes atos jurídico-públicos. artigo 281.º da Constituição, aquele que é conferido às 72) Noutra perspetiva, mesmo que esta distinção não entidades mencionadas na respetiva alínea g), não é geral, entrasse pelos olhos dentro, o que o EPARAM determina mas limitado, resultando essa limitação dos específicos não é uma absoluta igualação de estatutos ou de normas requisitos a que se encontra sujeita a respetiva causa de regimentais, mas a aplicação de um mesmo “processo pedir. 6400 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 O poder de requerer a fiscalização abstrata da cons- ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucio- titucionalidade de normas conferido a um décimo dos nalidade de quaisquer normas» (cf. Acórdão n.º 615/03). deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma 5 — No caso em apreço, os requerentes impugnam a da Madeira pressupõe, na verdade, que esteja em causa constitucionalidade de um conjunto de normas insertas no uma eventual violação de direitos das regiões autónomas Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma consagrados na Constituição, isto é, dos «direitos consti- da Madeira, acusando-as de violarem os artigos 114.º, tucionalmente reconhecidos às regiões face à República» 180.º, 231.º, n.º 3, e 232.º, n.º 4, todos da Constituição. (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da Incluído no Título dedicado à consagração dos princí- República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra, pios gerais em matéria de Organização do Poder Político, 2010, p. 967). o artigo 114.º da Constituição afirma a função democrática Deste modo, «não basta invocar simplesmente a in- dos partidos políticos (n.º 1), reconhece às minorias o di- constitucionalidade de uma norma jurídica, uma vez que o reito de oposição democrática (n.º 2) e constitucionaliza al- poder de impugnação está constitucionalmente circunscrito guns desses direitos de oposição, designadamente o direito e pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação à informação regular e direta sobre os principais assuntos de direitos da Região», ou seja, «aqueles que, no próprio de interesse público, estendendo-os, não só aos partidos texto constitucional, configuram e concretizam o princípio políticos representados na Assembleia da República que da autonomia regional» (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, não façam parte do Governo, como também aos partidos Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, 2007, políticos representados nas Assembleias Legislativas das p. 807). regiões autónomas e em quaisquer outras assembleias O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de afir- designadas por eleição direta relativamente aos correspon- mar diversas vezes que, sendo o pedido de declaração de dentes executivos de que não façam parte (n.º 3). inconstitucionalidade, o poder de iniciativa conferido pela Em qualquer dos enunciados normativos que contempla, alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição aos de- o artigo 114.º da Constituição é um preceito relativo aos putados à Assembleia da Região Autónoma se encontra direitos dos partidos políticos e das oposições e não aos circunscrito, para efeitos de legitimidade processual ativa, poderes ou direitos autonómicos das regiões. à violação dos «direitos que conformarem constitucional- Mesmo na parte em que estende aos partidos políticos mente de modo direto a autonomia político-administrativa representados nas Assembleias Legislativas das regiões das regiões» (cf. Acórdão n.º 634/2006. Vide igualmente autónomas o conjunto de faculdades compreendidas no Acórdãos n.os 403/89, 198/2000, 615/2003, 75/2004, direito de oposição, o artigo 114.º da Constituição continua 491/2004, 239/2005 e 411/2012). a ser uma norma geral de especificação dos mecanismos Aliás, na sequência da perspetiva expressa pela Comis- democráticos de proteção das minorias em face ao execu- são Constitucional, no Parecer n.º 25/80 — de acordo com tivo — no caso, do Governo Regional correspondente — e o qual o poder das assembleias legislativas das regiões au- não uma norma que defina qualquer parcela dos poderes tónomas «é um poder circunscrito na natureza e no objeto» jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autó- que se destina, enquanto «poder instrumental de garantia nomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concre- dos poderes substantivos em que se traduz o regime polí- tização do princípio da autonomia político-administrativa tico-administrativo dos Açores e da Madeira», à «defesa regional. das correspondentes normas constitucionais», e apenas A sua alegada violação não integra, por isso, a causa de pode por essa razão incidir «sobre normas legislativas pedir a que se encontra constitucionalmente subordinada a ou outras que com elas, porventura, colidam» (Pareceres legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos da Comissão Constitucional, 13.º vol., p. 143) —, este deputados regionais. Tribunal vem entendendo que «o exercício pelos órgãos O mesmo vale, por identidade de razão, relativamente regionais da faculdade de impugnação da inconstitucio- às prescrições contidas no artigo 180.º da Constituição. nalidade de normas dimanadas de órgãos de soberania Tendo por objeto a enunciação dos direitos dos grupos pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação parlamentares em que admite possam constituir-se os depu- de direitos das regiões»: na medida em que o «critério tados da Assembleia da República eleitos por cada partido de determinação do âmbito do pedido» é fornecido pre- ou coligação de partidos, o artigo 180.º da Constituição é cisamente pela «circunstância de ser acionado, por esta completamente estranho, desde logo no plano organiza- via, um poder de garantia dos poderes das regiões», ape- cional, ao quadro constitucional de definição dos direitos nas podem ser «consideradas as normas que (...) violem das regiões autónomas face à República, o que determina direitos constitucionalmente conferidos às regiões (...)» que a respetiva violação não possa constituir fundamento (cf. Acórdão n.º 403/89). idóneo para um pedido de fiscalização abstrata da consti- Daí que, «constituindo a norma constitucional uma atri- tucionalidade, quando formulado pelas entidades referidas buição de legitimidade para suscitar os mecanismos da na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. fiscalização abstrata pelos deputados regionais, em função 6 — Pelo contrário, os artigos 231.º e 232.º da Cons- da defesa dos direitos constitucionais das regiões», se não tituição inscrevem-se sistematicamente no Título que, no verifique «tal legitimidade quando as normas questiona- âmbito da Parte relativa à Organização do Poder Político, das não interfiram diretamente com tal razão defensiva» é dedicado às Regiões Autónomas. (Acórdão n.º 198/2000). Na medida em que a autonomia político-administrativa Por conseguinte, só «com fundamento em normas cons- constitucionalmente conferida às regiões autónomas não titucionais que definam poderes jurídicos conferidos às consiste apenas «na concessão formal de um conjunto regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, maior ou menor de poderes ou direitos», mas «também, ou em concretização do princípio da autonomia político-ad- sobretudo, no exercício desses poderes ou direitos por ór- ministrativa regional», poderão «as entidades mencionadas gãos democraticamente legitimados das regiões» (cf. Jorge no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, requerer Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., tomo III, Coimbra, 2007, Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6401 p. 317), a Constituição associa ao reconhecimento da exis- -administrativa regional, a primeira diz somente respeito tência de interesses regionais a promover e defender (cf. às relações dos órgãos de governo próprio das regiões artigo 225.º, n.º 2) «a constituição de órgãos representa- autónomas entre si, não representando por isso qualquer tivos capazes de definir com legitimidade esses mesmos concretização ou projeção dos direitos constitucionalmente interesses e habilitados a prossegui-los por si mesmos reconhecidos às regiões face à República a que se refere (idem, p. 399). a alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. Con- Inserido no âmbito da definição constitucional da estru- forme se escreveu no Acórdão n.º 198/2000, as questões tura orgânica das regiões autónomas que às leis estatuárias relativas à «distribuição interna de competências entre os cabe densificar (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. diversos órgãos regionais» não permitem configurar «um cit., p. 698), o n.º 3 do artigo 231.º, juntamente com o res- problema atinente aos direitos constitucionais das regiões petivo n.º 4, estabelece o sistema de governo das regiões em face do Estado», não se revelando, em tal situação, autónomas de acordo com o modelo «parlamentar típico» «nem o fator estrutural do relacionamento direto de uma (idem, p. 699), tornando o Governo Regional responsável competência regional com as do Estado nem qualquer perante a Assembleia Legislativa respetiva e não também significado de defesa da Região perante o Estado». perante o Representante da República, que é nomeado e Considerados os fundamentos que acompanham o pe- exonerado pelo Presidente da República, ouvido o Governo dido de declaração de inconstitucionalidade de certas das (cf. artigo 230.º, n.º 2, da Constituição). normas constantes do Regimento da Assembleia Legis- Sem integrar diretamente o âmbito da definição da com- lativa da Região Autónoma da Madeira, esta é, todavia, petência exclusiva das Assembleias Legislativas das regiões a dimensão paramétrica em que a norma constante do autónomas a que se propõe o artigo 232.º da Constituição, n.º 3 artigo 231.º da Constituição é convocada pelos re- o respetivo n.º 4 — aditado pela LC n.º 1/89 — estende querentes. àquelas Assembleias o «regime constitucional da Assem- Em tal dimensão, a norma parâmetro não define qual- bleia da República relativo à constituição de comissões quer direito autonómico regional, o que retira aos depu- parlamentares, permanentes ou eventuais [artigo 175.º, tados regionais subscritores do pedido de declaração de alínea c)], as regras constitucionais sobre a composição de inconstitucionalidade a legitimidade qualificada exigida comissões (...) (artigo 178.º, n.os 1 a 6), as normas regulado- pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Lei Fundamental. ras da comissão permanente, com as exceções lógicas dos 8 — O mesmo se verifica em relação à norma constante poderes relativos ao Presidente da República [artigo 179.º, do n.º 4 do artigo 232.º da Constituição. alínea f)] e ainda as normas respeitantes a grupos parla- Ao mandar aplicar às Assembleias Legislativas das Re- mentares (artigo 180.º) (...)» (cf. Gomes Canotilho/Vital giões Autónomas e aos respetivos grupos parlamentares, Moreira, ob. cit., p. 704). com as devidas adaptações, «as normas que, no âmbito da 7 — Embora as democracias regionais — que resultam Assembleia da República, versam, quer sobre a constitui- da existência, por imposição constitucional, de órgãos de ção, presidência, funcionamento e poderes da comissão governo próprio de cada Região Autónoma — exerçam permanente e das restantes comissões (...), quer sobre os «um inquestionável efeito limitador do princípio demo- grupos parlamentares» (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, crático nacional» (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. ob. cit., p. 419), o n.º 4 do artigo 232.º da Constituição não cit., p. 399), nem todas as injunções normativas extra- comporta qualquer definição dos poderes jurídicos que, em íveis dos artigos 231.º e 232.º da Constituição poderão concretização do princípio da autonomia político-admi- ser qualificadas, para efeitos de aferição da legitimidade nistrativa regional, são constitucionalmente conferidos às dos deputados regionais, como elementos definidores dos regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, poderes das regiões face a outras entidades que lhes são pelo que a invocação da respetiva violação não permite externas, maxime o Estado. perspetivar uma questão de inconstitucionalidade fundada No que diz respeito ao n.º 3 do artigo 231.º da Consti- na violação dos direitos autonómicos da Região. tuição, trata-se, conforme já referido, da afirmação de que Assim, na medida em que nenhuma das normas pa- o sistema de governo das regiões autónomas assenta na ramétricas mobilizadas conforma «constitucionalmente responsabilidade política do Governo Regional perante a de modo direto a autonomia político-administrativa das Assembleia Legislativa da respetiva Região Autónoma e regiões» (cf. Acórdãos n.º 198/00, 615/03, 75/04 e 239/05), apenas perante esta, o que constitui uma «diferença estru- deve concluir-se pela ilegitimidade dos requerentes para tural entre o sistema de governo regional e o sistema de requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade das governo da República» (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, normas regimentais impugnadas. ob. cit., p. 403) uma vez que, conforme estabelecido no b) Delimitação do objeto do pedido de declaração de ilegalidade artigo 190.º, o Governo da República é duplamente res- ponsável, quer perante o Parlamento, quer em face do 9 — No requerimento em que foi pedida a fiscalização Presidente da República. abstrata da legalidade, os requerentes concluem no sentido O n.º 3 do artigo 231.º da Constituição contém, assim, de que, «por violação dos artigos (...) 46.º e 58.º do Estatuto duas proposições diferenciáveis: i) a de que o Governo Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira», Regional responde politicamente perante a Assembleia deverão ser considerados «ilegais pela fundamentação que Legislativa da respetiva Região Autónoma (dimensão in- antecede, por violação dos direitos das Regiões Autóno- terna ou intrarregional); e ii) a de que o Governo Regional mas, maxime da Região Autónoma da Madeira, os artigos responde apenas perante a Assembleia Legislativa da res- acima referidos constantes do Regimento da Assembleia petiva Região Autónoma (dimensão externa ou relativa ao Legislativa da Região Autónoma da Madeira alterado e plano das relações entre as regiões autónomas e os órgãos republicado pela Resolução n.º 5/2012/M, de 17 de ja- de soberania); neiro». Enquanto a segunda dimensão constitui inegavelmente Conforme resulta do próprio teor do requerimento apre- uma concretização do princípio da autonomia político- sentado, na posição de «acima referidos» encontram-se di- 6402 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 versos conjuntos de preceitos do Regimento da Assembleia Leis n.º 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de ju- Legislativa da Região Autónoma da Madeira Regimento, nho, atingirá a(s) norma(s) do Regimento da Assembleia não coincidentes entre si. Legislativa da Região Autónoma da Madeira que, excecio- O primeiro conjunto indicado no requerimento é com- nando a regra que integra o processo legislativo comum, posto pelas normas constantes dos artigos sobre os quais determina(m) que a discussão e votação dos projetos ou incidiram as alterações ao Regimento da Assembleia Le- propostas de Resolução se efetua no seio das comissões gislativa da Região Autónoma aprovadas pela Resolução especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta n.º 5/2012/M da Assembleia Legislativa da Região Autó- ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável. noma da Madeira, de 17 de janeiro de 2012. Tal conjunto, Integram, assim, o objeto do pedido de declaração de mencionado no requerimento sob a epígrafe «objeto», é ilegalidade os artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, integrado pelos «artigos 9.º, 24.º, 60.º, 66.º, 69.º, 78.º, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia 81.º, 84.º, 85.º, 89.º a 92.º, 94.º, 97.º, 100.º, 101.º, 105.º, Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na parte em 136.º, 162.º e 236.º do Regimento aprovado pela Resolu- que determinam que a discussão e votação dos projetos ou ção n.º 1/2000/M de 12 de janeiro (sucessivamente alte- propostas de Resolução se efetua no seio das comissões rado pelas Resoluções 19-A/2005/M de 25 de novembro, especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta l7/2007/M de 21 de agosto, 16 A/2008/M de 15 de julho ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável. e 2/2009/M de 15 de janeiro)», na versão resultante das Na medida em que o objeto do pedido de fiscalização alterações introduzidas pela Resolução n.º 5/2012/M. da legalidade das normas constantes do Regimento da O segundo conjunto de preceitos referidos pelos reque- Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira rentes é composto por aqueles que acolhem as «normas é delimitável nos termos acabados de descrever e estes regimentais respeitantes à relação entre Assembleia Le- coincidem integralmente com aqueles que, sob a epígrafe gislativa e Governo Regional», integrando os artigos 8.º, «A legalidade dos preceitos regimentais sobre o procedi- n.º 1, alíneas g), h), i) e j), 12.º, n.º 1, alíneas d), f), h), i), mento parlamentar de aprovação das resoluções», foram n) e o), 23.º, alínea h), 41.º, alíneas e), h) e i), 67.º, n.os 1, 2, tidos em conta pelo autor das normas na resposta oferecida 3 e 4, 97.º, n.º 1, alíneas a), b), c) e d), e n.º 2, 107.º, n.os 1 (ponto VII da resposta), nada deverá obstar, do ponto de e 4, 179.º 180.º, n.os 1, 2 e 3, 187.º, n.º 1, 188.º, n.os 1 e 2, vista do princípio do pedido, ao conhecimento da pretensão 189.º, n.os 1 e 2, 192.º, n.os 1, 2, 3 e 4, 193.º, n.os 1 e 2, 195.º, de ver apreciada a legalidade dos artigos 164.º, 164.º-A, n.os 1 e 2, 196.º, n.os 1, 2, 3 e 4, 198.º, n.os 2, 3 e 4, 199.º, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da n.os 1 e 2, 200.º, 204.º, 205.º, n.os 1, 2, 3, 4 e 5, 206.º, n.os 1, Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, 2, e 3, 217.º, n.os 1 e 2, e 236.º, n.os 2, alíneas a), b) e c), na parte em que determinam que a discussão e votação todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no seio Autónoma, na versão resultante das alterações aprovadas das comissões especializadas, só subindo a plenário no pela Resolução n.º 5/2012/M, de 17 de janeiro de 2012. caso de a proposta ou projeto de resolução ter merecido Considerado o decaimento, por ilegitimidade dos re- o voto favorável. querentes, da parte do pedido relativa à declaração de 11 — Além do bloco normativo sediado nos artigos 164.º, inconstitucionalidade, o terceiro conjunto que importa 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do identificar para o efeito de delimitação do objeto do pedido Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autó- é integrado pelos preceitos expressamente mencionados noma da Madeira, poder-se-á admitir que o objeto do pe- no excerto do requerimento que, sob a epígrafe «Ilegali- dido de fiscalização da legalidade, tal como conformado dade», trata da explanação dos fundamentos que deverão pelos requerentes, tenha a pretensão de incluir ainda os conduzir a que esta seja declarada. Tal conjunto é integrado enunciados regimentais indiretamente mencionados no pelos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e ponto 33 do requerimento, isto é, aqueles dos quais vem 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa sendo alegadamente deduzido o entendimento segundo o da Região Autónoma da Madeira, relativos à discussão, na qual «a presença do Governo Regional nas sessões ple- generalidade (artigos 164.º e 164.º-A) e na especialidade nárias, mesmo quando estamos em presença de processos (artigos 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E), dos projetos de fiscalização política, é facultativa porque dependente ou propostas de Resolução. da vontade do Governo». Sendo este terceiro o único bloco normativo a que, de Apesar de a epígrafe do segmento argumentativo onde forma direta e expressa, os requerentes reportam quer os se inclui tal referência sugerir que o controlo aqui preten- fundamentos, quer os parâmetros que deverão compor o dido é apenas um controlo de constitucionalidade, poder- reivindicado juízo de ilegalidade, não restam dúvidas de -se-á aceitar que a afirmação de que aquele entendimento que os preceitos «acima referidos» não poderão deixar de constitui «uma inconstitucionalidade por violação do ar- integrar o conjunto que agrega os artigos 164.º, 164.º-A, tigo 231.º, n.º 3, da CRP (e uma ilegalidade por violação do 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da artigo 58.º do EPARAM)» contém ainda, apesar do recurso Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. ao parêntesis, a alegação de que o mesmo é incompatível 10 — Identificado, nos referidos termos, o conjunto de com a norma estatutária indicada. preceitos onde se encontra sediado o conteúdo normativo Nesta hipótese, em que o objeto do pedido se esten- impugnado, a delimitação do objeto do pedido de decla- derá à questão de legalidade originada pela confrontação ração de ilegalidade pressupõe ainda que tal conteúdo seja do entendimento imputado ao Presidente da Assembleia aí concretamente precisado. Legislativa Regional com o disposto no artigo 58.º do Neste segundo momento, importará ter presente que, EPARAM, o problema que começa por colocar-se diz para os requerentes, a ilegalidade determinada pela viola- respeito à identificação do conteúdo normativo efetiva- ção dos n.os 1 e 2 do artigo 46.º do Estatuto Político-Admi- mente impugnado. nistrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), No ponto 33 do requerimento sustenta-se a invalidade aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e revisto pelas das «normas regimentais acima referidas, na medida em Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6403 que têm vindo a ser interpretadas e aplicadas no sentido 13 — O mesmo não se pode dizer da norma constante de que a presença do Governo Regional nas sessões ple- do n.º 3 do artigo 196.º daquele Regimento, já que o vício nárias, mesmo quando estamos em presença de processos que lhe é apontado reside na circunstância de, no âmbito de fiscalização política, é facultativa porque dependente do processo de orientação e fiscalização política a que dá da vontade do Governo» (itálico nosso). origem a apresentação de moções de censura ao Governo Da concatenação do que se invoca no ponto 33 do re- (cf. artigos 195.º a 197.º do Regimento), se isentar de querimento com o que é afirmado no ponto 27 resulta qualquer limite temporal as intervenções do Presidente que, para este efeito — isto é, para o efeito de precisar daquele órgão previstas para o debate. Em relação a esta o(s) enunciado(s) normativo(s) visado(s) por aquela ale- parte do pedido, o vício tem como objeto, sem margem gação —, as normas regimentais acima referidas só po- para dúvidas, uma norma enunciativamente constante de derão ser as constantes dos artigos 23.º, alínea h), 67.º, um preceito legal e não apenas uma dimensão interpretativa n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, por presumivelmente adotada como critério de decisões quanto serem aquelas que alegadamente vêm sendo interpretadas à condução, pelo Presidente e pela Mesa, dos trabalhos da pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional como Assembleia Legislativa Regional. «conferindo um direito de veto ao Presidente do Governo Sendo assim, é aqui de resolução imperativa a questão, Regional, já que não dando [este] o seu acordo, as sessões acima enunciada (supra 12.), relativa à legitimidade dos que consubstanciam direitos dos Grupos parlamentares e requerentes. exercício de poderes de fiscalização política não se rea- A este propósito, são duas as posições já manifestadas lizam». na jurisprudência deste Tribunal. Nesta parte, o objeto do pedido de declaração de ilegali- A primeira apontaria para que fosse negada aos re- dade, por violação do disposto no artigo 58.º do EPARAM, querentes legitimidade para o pedido de declaração da será, assim, constituído pelas normas constantes dos ar- ilegalidade com fundamento na violação do artigo 58.º do tigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, EPARAM, sob o argumento de que o reconhecimento dessa n.º 1, e 199.º, n.º 2, todos do Regimento da Assembleia legitimidade implicaria a aceitação de que, por efeito da Legislativa da Região Autónoma da Madeira — normas sua reprodução no Estatuto, o princípio da responsabili- essas que se integram, de resto, no segundo dos conjun- dade política do Governo Regional perante a Assembleia tos de preceitos acima identificados (vide supra 9.) —, Legislativa Regional, consagrado no n.º 3 do artigo 231.º quando interpretadas, conforme alegadamente vem sendo da Constituição, passasse a poder intervir no controlo de feito pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional, validade das normas impugnadas como parâmetro de mera no sentido «de que a presença do Governo Regional nas legalidade, abrindo-se com isso ao legislador ordinário a sessões plenárias, mesmo quando estamos em presença possibilidade de, através da reprodução das normas consti- de processos de fiscalização política, é facultativa porque tucionais nos estatutos político-administrativos das regiões dependente da vontade do Governo.» autónomas, modificar o resultado do funcionamento das 12 — Assim sendo, independentemente da questão de regras de legitimidade definidas pelo legislador constitu- saber se a interpretação imputada ao Presidente da Assem- cional no âmbito da fiscalização abstrata sucessiva. Dessa bleia Legislativa Regional da Madeira tem, ou não, um forma, passaria a ser invocável um parâmetro de invali- suporte mínimo no enunciado dos preceitos impugnados, dação materialmente constitucional, sem dependência da a verdade é que, no caso presente, falta de todo qualquer verificação de uma qualquer «violação dos direitos das acto formalizado a que possa ser reportada a interpretação regiões autónomas» [cf. artigo 281.º, n.º 2, alínea h), da impugnada. Constituição]. Ao contrário do que sucede no controlo difuso, concreto A esta perspetiva, outra se pode opor. e incidental de atos normativos — no âmbito do qual o Conforme resulta do voto de vencido aposto ao refe- Direito vivente consta de uma decisão judicial da qual se rido Acórdão n.º 198/2000, poder-se-á considerar que, recorre —, no controlo concentrado e abstrato de normas, para além dos elementos literal e histórico subjacentes ao a este Tribunal não é possível aferir se a forma como de- artigo 281.º, n.º 2, alínea h), da Constituição, aponta para terminada norma é alegadamente aplicada — ou seja, o uma interpretação contrária ao entendimento ali maiorita- Direito vivente — coincide com o que é afirmado pelo riamente sufragado um argumento retirado da «considera- requerente, na medida em que do processo não constam ção da autonomia da força paramétrica do estatuto regional quaisquer elementos de prova nesse sentido. Estamos pois em relação à da Constituição — embora evidentemente perante a imputação de uma alegada prática aplicativa de submetido aquele a esta». De acordo com tal perspetiva, normas regimentais, mas sem possibilidade de a relacionar uma vez que «a ilegalidade por violação de estatuto não com qualquer manifestação concretizadora e enunciativa, pode ser reduzida apenas a um minus em relação à incons- suscetível, além do mais, de a documentar, o que obsta titucionalidade, sendo sim um aliud», a «introdução de decisivamente ao conhecimento do objecto do pedido. uma norma num estatuto, pelo menos quando tal norma Em consequência, o Tribunal fica dispensado, nesta tem natureza ou vocação “intrinsecamente estatutária” (...), sede, de resolver as sérias dúvidas de legitimidade que tem (...) o sentido de a autonomizar enquanto parâmetro, sempre se suscitariam pelo facto de a norma estatutária também em relação ao parâmetro constitucional — que, invocada como parâmetro de legalidade constituir mera porém, como todas as normas, aquele tem de respeitar —, reprodução de uma norma formal e materialmente cons- se e na medida em que sejam de reconhecer diferenças de titucional. regime jurídico (...) relativamente à legitimidade para de- Em conclusão, não se deve conhecer do pedido de decla- sencadear o processo de reconhecimento da sua violação», ração de ilegalidade das normas constantes dos artigos 23.º, não ocorrendo, além do mais, qualquer defraudação da alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, «limitação de legitimidade para invocar a inconstituciona- n.º 2, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da lidade (...) através da reprodução de normas constitucionais Região Autónoma da Madeira. nos estatutos das regiões autónomas» na medida em que, 6404 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 não só a «violação de estatuto regional» é irredutível à tivas da Constituição e do Estatuto Político-Administra- «invocação de uma inconstitucionalidade» mesmo que a tivo das Regiões Autónomas, como sejam as referentes ao «norma estatutária coincida com uma norma constitucio- procedimento legislativo (neste sentido, Gomes Canotilho, nal», como, no âmbito da ilegalidade, «a ligação com a Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Região Autónoma e a defesa do seu Estatuto Político-Ad- Coimbra, 2003, pp. 855 e 856). ministrativo está sempre assegurada — ao contrário do que O Tribunal já teve ocasião de se pronunciar sobre o re- acontece com a invocação da inconstitucionalidade — pelo gimento da Assembleia da República, o qual desempenha facto de estar em questão apenas a ilegalidade justamente no sistema jurídico-constitucional português uma função por violação de estatuto regional». paralela ao regimento das Assembleias Legislativas das Re- Aderindo a esta segunda orientação, o Tribunal deve giões Autónomas. Assim, no Acórdão n.º 63/91, o Tribunal tomar conhecimento, nesta parte, do objeto do pedido de considerou que, fixando o Regimento «as normas neces- ilegalidade, apreciando e resolvendo a questão de saber se sárias ao funcionamento e organização da Assembleia da é ou não contrária ao princípio da responsabilidade política República”, de acordo com o estabelecido no artigo 175.º, do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa alínea a), da Constituição, no mesmo “se cont[inham] Regional, consagrado no artigo 58.º do EPARAM, a au- variadíssimas normas que implica[vam] diretamente com sência de limites temporais às intervenções do Presidente os poderes e direitos dos deputados, grupos parlamentares do Governo Regional, no âmbito do debate das moções de e partidos representados no Parlamento, poderes e direitos censura ao Governo, tal como expressamente assegurada esses expressamente consagrados na Constituição», pelo pelo n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia que «seria absurdo que eventuais normas que contendes- Legislativa da Região Autónoma da Madeira (supra 10.). sem com aqueles poderes e direitos não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que c) Sindicabilidade do conteúdo normativo questionado perspetiváveis como interna corporis». 14 — Além da violação do princípio do pedido, o au- Segundo aí se concluiu, «face às características esta- tor das normas cuja legalidade é posta em causa opõe à tutárias do Regimento da Assembleia da República e à possibilidade de fiscalização do conjunto de regras inter- possibilidade de as respetivas normas poderem diretamente nas sobre o funcionamento da Assembleia Legislativa da desrespeitar regras constitucionais expressas que visem a Madeira constantes do respetivo regimento parlamentar a organização e funcionamento daquele órgão de soberania sua alegada insindicabilidade. (...), a expressão “regimento” não servirá, só por si, para Importa, portanto, averiguar se o comando segundo a qual eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade», a discussão e votação dos projetos ou propostas de Resolução devendo, ao invés, ver-se nele «um ato normativo espe- se efetua no seio das comissões especializadas, só subindo cífico ou sui generis (embora não um ato legislativo), a plenário no caso de a proposta ou projeto de resolução ter expressão de autonomia normativa interna (cf. Gomes merecido o voto favorável, inserto nos artigos 164.º, 164.º-A, Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Por- 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da tuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 235 e 236, e Jorge Miranda, Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 294). é sindicável no âmbito da fiscalização da legalidade, isto é, 15 — Esta posição é partilhada pela doutrina consti- por violação do Estatuto Político-Administrativo da Região tucional. Autónoma da Madeira. Ainda que por referência ao regimento da Assembleia Para responder a esta questão impõe-se, por um lado, da República, prevalece entre os autores o entendimento averiguar qual a natureza jurídico-constitucional dos co- de que é, em si mesmo, um ato normativo vinculado à mandos inseridos nos regimentos das Assembleias Legis- Constituição e sujeito, como tal, à fiscalização prevista lativas das regiões autónomas e, por outro lado, indagar se no artigo 281.º da Constituição (cf. Gomes Canotilho, Di- os estatutos político-administrativos das regiões autónomas reito constitucional…, p. 857, e, no mesmo sentido, Jorge dispõem, na matéria em causa, de um valor paramétrico Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., Livraria autónomo ou se se limitam a reproduzir normas por natu- Petrony, 1977, p. 294). reza constitucionais. Tendo em consideração, desde logo, o evidente paralelo Começando pela natureza do regimento da Assembleia que a referência do artigo 232.º, n.º 2, da Constituição, à Legislativa da Região Autónoma da Madeira, importa refe- competência das Assembleias Legislativas para elaboração rir que, no artigo 232.º, n.º 3, a CRP atribui à Assembleia e aprovação dos respetivos regimentos tem no disposto Legislativa da Região Autónoma — enquanto manifesta- no artigo 175.º, alínea a), relativo à competência da As- ção dos princípios da auto-organização e da autovincula- sembleia da República — trata-se, em ambos os casos, de ção — competência para «elaborar e aprovar o seu regi- uma manifestação dos «princípios da auto-organização e mento, nos termos da Constituição e do respectivo Estatuto da autovinculação» tipicamente reconhecidos aos órgãos Político-Administrativo». Por seu turno, o artigo 119.º, parlamentares (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., n.º 1, al. f), da CRP exige a publicação dos regimentos da p. 418) —, a mesma conclusão valerá, mutatis mutandis, Assembleia Legislativa das regiões autónomas. para os regimentos das Assembleias Legislativas regionais Constituindo o objecto do regimento a organização e referidos naquele preceito. funcionamento da Assembleia Legislativa da Região Au- Segundo Gomes Canotilho/Vital Moreira, o regimento tónoma, dele depende quer a liberdade de actuação dos através de cuja aprovação as Assembleias Legislativas deputados quer a realização do princípio representativo regionais exercem o «poder de auto-ordenação e regula- quer a virtualidade de o órgão parlamentar manifestar o mentação» que, sob reserva, lhes é constitucionalmente seu poder frente aos demais órgãos do poder político (neste atribuído deve respeitar a «Constituição e o estatuto re- sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 419). gional respetivo» e, «tal como o regimento da Assembleia Assim sendo, o regimento deve ser configurado como da República, não tem efeitos meramente internos (isto um verdadeiro estatuto com normas directamente execu- é, não se trata apenas de ato interna corporis), podendo Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6405 ser objeto de fiscalização da inconstitucionalidade e da (n.º 1), «se aplica aos diplomas propostos com a forma de ilegalidade (desconformidade com o estatuto regional)» resolução» (n.º 2). (ob. cit., p. 704). Tal confrontação desenvolve-se em dois planos relati- As disposições estatutárias que versem sobre direito par- vamente autonomizáveis, respeitando o primeiro à delimi- lamentar constituirão, assim, «um parâmetro de validade do tação do âmbito paramétrico da norma estatutária mobili- Regimento da Assembleia Legislativa», o qual se encontra zada e o segundo ao grau de conformação da modelação por isso «sujeito não apenas a fiscalização da constitucio- regimental das formas do processo legislativo ao conteúdo nalidade, mas também a fiscalização da ilegalidade (por prescritivo naquela integrado. desconformidade com o Estatuto)» (cf. Rui Medeiros/Tiago 18 — Ao contrário do que sucede com o procedimento Freitas/Rui Lanceiro, em Enquadramento da reforma do legislativo parlamentar da República, o procedimento le- Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos gislativo que tem lugar no seio das Assembleias Legisla- Açores, ed. pol. de dezembro de 2006, p. 45). tivas regionais não se encontra especificamente regulado Nos presentes autos, a natureza normativa associável na Constituição. É, assim, aos estatutos político-adminis- às prescrições constantes dos regimentos das assembleias trativos das regiões autónomas que incumbe a definição político-legislativas para efeitos de controlo da respetiva dos «grandes princípios de direito parlamentar» (cf. Rui constitucionalidade e ou legalidade pode ser facilmente Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, ob. cit., p. 44) apli- reconhecida no conteúdo diretamente questionado pelos cáveis ao procedimento legislativo regional. requerentes. Ocupando uma posição privilegiada no plano da hie- No comando, extraível dos artigos 164.º, 164.º-A, rarquia das fontes (cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento constitucional…, p. 781), os estatutos político-adminis- da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Ma- trativos das regiões autónomas são leis de valor refor- deira, segundo o qual a discussão e votação dos projetos çado de existência necessária, sob reserva absoluta de ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões competência da Assembleia da República (ainda que me- especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta diante iniciativa das assembleias legislativas regionais) ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável, está e sujeitas a um procedimento legislativo agravado, que em causa a modelação do procedimento de aprovação das prevalecem, por força do seu caráter de vinculatividade resoluções a que se referem a alínea e) do artigo 119.º da genérica, sobre os outros atos legislativos — artigos 112.º, Constituição e o artigo 43.º do EPARAM. n.º 3, 161.º, alínea b), 226.º e 227.º, n.º 1, todos da Cons- 16 — Note-se ainda que «a Constituição confere aos tituição (cf. Acórdão n.º 238/2008, e, no mesmo sentido, estatutos político-administrativos das regiões autónomas Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo um papel fundamental na concreta conformação do regime V, 4.ª ed., pp. 393-395). autonómico regional. Daí que os estatutos (...) assumam O efeito de supraordenação das normas estatutárias um papel fundamental na concretização da autonomia resulta do seu valor paramétrico geral (artigo 112.º, n.º 3, político-administrativa instituída pela Constituição» (Jorge da Constituição), concretizando-se este na previsão consti- Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 285). É, pois, a Cons- tucional de um controlo de legalidade a que são sujeitáveis tituição que convoca os estatutos político-administrati- as normas constantes de atos legislativos que se não encon- vos das regiões autónomas para concretizarem e a tornar trem em conformidade com os estatutos regionais — trate- exequíveis os diversos poderes das regiões autónomas, -se de diploma regional ou de diploma emanado dos órgãos designadamente o poder de organização e funcionamento de soberania [cf. artigos 280.º, n.º 2, alíneas b) e c), e 281.º, das Assembleias Legislativas das Regiões. n.º 1, alíneas c) e d), da CRP] — e, nos termos já vistos, Assim sendo, a matéria sobre a qual versam os pre- os regimentos aprovados pelas Assembleias Legislativas ceitos em análise é, por natureza, estatutária e, como tal, regionais, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 232.º o EPARAM deve servir como parâmetro autónomo de da Constituição. validade. Conforme consensualmente reconhecido na jurispru- Deve, pois, concluir-se pelo caráter normativo do co- dência e na doutrina constitucionais, a superioridade hie- mando regimental em apreço e pela sua sindicabilidade, rárquica das disposições constantes dos estatutos só deve uma vez que a matéria sobre que versa é por natureza ser reconhecida em relação às normas materialmente es- estatutária. tatutárias (cf. Acórdãos n.º 291/99, 567/2004, 581/2007 e 238/2008 e, no mesmo sentido, Jorge Miranda/Rui Me- B) Questões de fundo deiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coim- 17 — A fiscalização peticionada pelos requerentes bra Editora, 2007, p. 295), isto é, àquelas que disponham pressupõe a confrontação do comando, extraível dos ar- sobre matérias que só os estatutos regionais podem regular tigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, (cf. Acórdão n.º 162/99). todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Para que a determinada norma estatutária possa ser Autónoma da Madeira, segundo o qual a discussão e vo- reconhecido valor material reforçado não bastará, assim, tação dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no que a mesma conste de um estatuto regional: perante a seio das comissões especializadas, só subindo a plenário no insuficiência do critério da sediação, apenas terão valor caso de a proposta ou o projeto de resolução ter merecido o supralegislativo — e, com ele, a prerrogativa de inalterabi- voto favorável, com um parâmetro de validade retirado do lidade por fonte normativa diversa — as normas constantes artigo 46.º do Estatuto Político-Administrativo da Região do Estatuto que pertençam ao «âmbito material estatutário» Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei (cf. Acórdão n.º 162/1999). n.º 13/91, de 5 de junho, e revisto pelas Leis n.º 130/99, Embora a Constituição não enuncie de modo expresso as de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho, onde se dispõe matérias «estatutárias por natureza» (Acórdão n.º 460/99), que «o processo legislativo comum», que é o «adotado para é consensualmente aceite que as mesmas deverão ser iden- a discussão e votação dos decretos legislativos regionais» tificadas a partir do princípio segundo o qual o «estatuto 6406 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 regional é o estatuto de uma pessoa coletiva» — uma do âmbito da definição dos grandes princípios de direito pessoa coletiva territorial (cf. artigo 227.º, n.º 1, da parlamentar que às leis estatutárias cumpre fixar, ou, pelo Constituição) — «e, neste sentido, uma lei organizatória contrário, contende já com os termos da respetiva con- (cf. J. J Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da cretização, atingindo por essa via o poder de auto-orga- República Portuguesa Anotada, II, 4.ª ed., Coimbra Edi- nização constitucionalmente reconhecido às Assembleias tora, p. 650). Legislativas Regionais através da atribuição sob reserva da 19 — Tendo em conta o que acaba de se afirmar, a ques- competência para a elaboração e aprovação do respetivo tão de saber se o conjunto das normas estatutárias relativas regimento. ao funcionamento das Assembleias Legislativas regionais 22 — Depois de definir o âmbito da competência polí- integra o «âmbito material estatutário» deve resolver-se tica (artigo 36.º), legislativa (artigo 37.º), de fiscalização em sentido afirmativo. (artigo 38.º) e regulamentar (artigo 39.º) da Assembleia Na medida em que se encontram constitucionalmente Legislativa da Região Autónoma da Madeira, o EPARAM vinculados à complementação do quadro organizatório tipifica, no respetivo artigo 41.º, o elenco dos atos que regional definido na Lei Fundamental (cf. Maria Lúcia revestem a forma de decreto legislativo regional (n.º 1 do Amaral, A Forma da República: uma introdução a estudo artigo 41.º), de moção (n.º 2 do artigo 41.º) e de resolução, do direito constitucional, Coimbra Editora, 2005, p. 373), recorrendo, neste último caso, a uma cláusula residual os estatutos político-administrativos tenderão naturalmente (n.º 3 do artigo 41.º). a conter os princípios do direito parlamentar aplicável às Compaginando as normas estatutárias que definem as Assembleias Legislativas respetivas (cf. Rui Medeiros/ competências da Assembleia Legislativa regional (arti- Tiago Freitas/Rui Lanceiro, ob. cit., p. 44). gos 36.º a 40.º do EPARAM) com a que regula a forma Além disso, ao explicitar que a competência para a dos atos (artigo 41.º) — cf. também o artigo 124.º do Regi- elaboração e aprovação dos Regimentos atribuída às As- mento daquela Assembleia, que reproduz, em formulação sembleias Legislativas regionais deverá ser exercida nos muito aproximada, o conteúdo do n.º 1 do artigo 41.º do termos, não apenas da Constituição, mas também do respe- EPARAM — extrai-se que revestirão obrigatoriamente a tivo Estatuto Político-Administrativo, o próprio legislador forma de decreto legislativo regional os atos através dos constitucional não exclui que os estatutos, na sua tarefa de quais aquela Assembleia, no exercício de funções políticas: regular o sistema de governo regional e o funcionamento i) aprovar o Programa do Governo Regional; ii) aprovar o dos órgãos de governo próprio, versem, em certa medida, Plano de Desenvolvimento Económico e Social Regional; sobre as regras que deverão conformar o exercício do iii) aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos poder de auto-organização constitucionalmente atribuído autónomos regionais e os programas de investimento de àquelas Assembleias (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, cada secretaria regional; e iii) autorizar o Governo Regional ob. cit., p. 419). a realizar empréstimos internos e externos e outras ope- 20 — A medida em que os estatutos político-administra- rações de crédito de médio e longo prazo de acordo com tivos se encontram constitucionalmente habilitados a dispor o Estatuto e com a lei [cf. artigo 36.º, n.º 1, alíneas b), c) sobre o funcionamento da Assembleia Legislativa da res- petiva R egião não é, no entanto, ilimitada, devendo esse e d), do EPARAM]. limite determinar-se, não positiva, mas negativamente, A forma de decreto legislativo regional é ainda a pres- resultando, em última instância, do âmbito da reserva de crita para os atos através dos quais a Assembleia Legislativa regimento consagrada no n.º 3 do artigo 232.º da Consti- regional, no exercício de funções legislativas: i) legislar, tuição: uma vez que a Constituição atribui às Assembleias com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais Legislativas regionais competência para a elaboração e da República, em matérias de interesse específico para a aprovação do seu próprio regimento, a modelação estatu- Região que não estejam reservadas à competência própria tária das regras relativas ao respetivo funcionamento, se dos órgãos de soberania; ii) legislar, sob autorização da As- não deixará de implicar a fixação dos «grandes princípios sembleia da República, em matérias de interesse específico de direito parlamentar» (cf. Rui Medeiros/Tiago Freitas/ para a Região que não estejam reservadas à competência Rui Lanceiro, Enquadramento, cit., p. 44), não pode, em própria dos órgãos de soberania; iii) desenvolver, em fun- qualquer caso, atingir um grau de densificação tal que com- ção do interesse específico da Região, as leis de bases em prometa o poder de auto-organização constitucionalmente matérias não reservadas à competência da Assembleia da assegurado àquelas Assembleias. República, bem como as previstas nas alíneas f), g), h), n), 21 — Por conterem regras de direito parlamentar, pode t) e u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição; iv) exercer dizer-se que as normas constantes da secção do EPARAM poder tributário próprio e adaptar o sistema fiscal nacional dedicada ao funcionamento da Assembleia Legislativa da à Região nos termos do presente Estatuto e da lei; v) criar e Região Autónoma da Madeira (Secção IV do Capítulo I do extinguir autarquias locais, bem como modificar a respetiva Título II) se inscrevem, quanto à matéria sob que incidem, área, nos termos da lei; vi) elevar povoações à categoria no âmbito da reserva de estatuto, não se colocando, desse de vilas ou cidades; vii) criar serviços públicos persona- ponto de vista, um problema de cavaleiro estatutário. lizados, institutos, Fundos públicos e empresas públicas Deste modo, a questão relativa à determinação do valor que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominante na paramétrico da norma constante do artigo 46.º do EPARAM Região; e viii) definir atos ilícitos de mera ordenação social apenas poderá relacionar-se com o grau de intervenção e respetivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea d) conformadora da respetiva estipulação normativa. do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição [cf. artigo 37.º, Tratar-se-á concretamente de saber se, ao dispor que o n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), h), i) e j), do EPARAM]. processo legislativo adotado para a discussão e votação Revestirão, por último, a forma de decreto legislativo dos decretos legislativos regionais (processo legislativo regional todos os atos através dos quais a Assembleia comum) se aplica aos diplomas propostos sob a forma de Legislativa regional proceder à regulamentação das leis resolução, o artigo 46.º do EPARAM se mantém dentro gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6407 para estes o respetivo poder regulamentar (cf. artigo 39.º crição da forma dos atos através de cuja prática aquelas do EPARAM). são exercitáveis (Secção III do Capítulo I do Título II do A forma de resolução é, por seu turno, estatutariamente EPARAM), o Estatuto contém ainda um conjunto de regras imposta para os «restantes atos previstos nos artigos 36.º, relativas ao funcionamento daquele órgão (Secção IV do 37.º 3 38.º», ou seja, para os atos através dos quais a As- Capítulo I do Título II do EPARAM), incluindo estas a sembleia Legislativa regional, no exercício de funções polí- tipificação das formas do procedimento legislativo ad- ticas: i) estabelecer o limite máximo dos avales a conceder missíveis. pelo Governo Regional em cada ano; ii) votar moções de Distinguindo entre processo legislativo comum e pro- confiança e de censura ao Governo Regional; iii) apresen- cessos legislativos especiais, o artigo 46.º do EPARAM tar propostas de referendo regional acerca de questões de estabelece que o procedimento legislativo comum é o relevante interesse específico regional, nos termos deste adotado para a discussão e votação dos decretos legislati- Estatuto e da lei; iv) definir as grandes orientações de in- vos regionais (n.º 1), determinando ainda que o mesmo é tervenção da Região no processo de construção europeia aplicável aos diplomas propostos sob a forma de resolução e acompanhar e apreciar a atividade desenvolvida nesse (n.º 2). domínio pelo Governo Regional, designadamente através De acordo com o n.º 3 do artigo 46.º do EPARAM, da aprovação de moções de orientação e de instrumentos de a categoria dos procedimentos legislativos especiais é, enquadramento do desenvolvimento económico e social; por seu turno, integrada por aqueles que estiverem na v) participar na definição das posições do Estado Português base da aprovação de: i) projetos de alteração ao Estatuto no âmbito do processo da construção europeia, em matérias Político-Administrativo da Região, ii) propostas de lei à do interesse específico da Região; vi) participar no processo Assembleia da República e iii) pedidos de autorização de construção europeia nos termos da Constituição e do legislativa; residualmente, contempla ainda todos os de- artigo 96.º do EPARAM; vii) estabelecer cooperação com mais que vierem a ser estabelecidos no Regimento da outras entidades regionais estrangeiras e participar em Assembleia Legislativa regional. organizações que tenham por objeto fomentar o diálogo e 23 — Tal como o EPARAM, o Regimento da Assem- a cooperação inter-regional, de acordo com as orientações bleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, apro- definidas pelos órgãos de soberania com competência em vado pela Resolução da Assembleia Legislativa Regional matéria de política externa; viii) eleger personalidades n.º 1/2000/M, de 12 de janeiro, com as alterações intro- para quaisquer cargos que, por lei, lhe compete designar; duzidas pelas Resoluções n.º 19-A/2005/M, de 25 de no- e ix) participar através de seus representantes nas reuniões vembro, 17/2007/M, de 21 de agosto, 16-A/2008/M, de das comissões da Assembleia da República nos termos 15 de julho, 2/2009/M, de 15 de janeiro, e 5/2012/M, de previstos no artigo 88.º do EPARAM [cf. artigo 36.º, n.º 1, 17 de janeiro de 2012, distingue entre processo legislativo alíneas e), f), g), h), j), l), m), n) e o), respetivamente]. comum e processos legislativos especiais. Quanto aos atos praticados no exercício de funções À semelhança do Regimento da Assembleia da Re- legislativas, revestirão a forma de resolução aqueles atra- pública (cf. Regimento da Assembleia da República vés dos quais a Assembleia Legislativa: i) exercer, por n.º 1/2007, de 20 de agosto, com as alterações introduzidas direito próprio e exclusivo, o poder de elaborar, modificar pelo Regimento da Assembleia da República n.º 1/2010, e retirar projetos ou propostas de alteração do Estatuto Po- de 14 de outubro), o Regimento da Assembleia Legislativa lítico-Administrativo da Região, bem como emitir parecer da Região Autónoma da Madeira contém um Capítulo sobre a respetiva rejeição ou introdução de alterações pela dedicado às formas do processo legislativo (Capítulo I Assembleia da República, nos termos do artigo 226.º da do Título IV), que assenta também, de acordo com a sis- Constituição; e ii) exercer iniciativa legislativa mediante tematização adotada, na contraposição entre o processo a apresentação de propostas de lei ou de alteração à As- legislativo comum, regulado nos artigos 124.º a 164.º-E sembleia da República, bem como requerer a declaração (Secção I), e os processos legislativos especiais, tipificados de urgência do respetivo processamento [cf. artigo 37.º, nos artigos 165.º a 175.º (Secção II). n.º 1, alíneas a) e b), respetivamente]. Em termos formais e expressos, a tipificação regimental No âmbito do exercício das funções de fiscalização dos processos legislativos especiais contempla apenas as definidas no artigo 38.º do EPARAM, todos os atos pra- três categorias de atos perspetivadas no Estatuto: i) pro- ticados pela Assembleia Legislativa regional revestirão a jeto de alteração ao Estatuto Político-Administrativo da forma de resolução. Será, assim, através de resolução que Região, previsto nos artigos 165.º a 170.º do Regimento; a Assembleia Legislativa regional cumprirá a função de: ii) propostas de lei a submeter à Assembleia da República, i) zelar pelo cumprimento da Constituição, do Estatuto e a que se referem os artigos 171.º a 173.º do Regimento; e das leis e apreciar os atos do Governo e da administração iii) pedidos de autorização legislativa, cujo procedimento regional; ii) aprovar as contas da Região respeitantes a legislativo se encontra regulado nos artigos 174.º e 175.º cada ano económico e apreciar os relatórios de execução do do Regimento. Plano Regional de Desenvolvimento Económico e Social; O processo legislativo adotado para a discussão e vo- iii) solicitar ao Tribunal Constitucional a declaração de tação dos diplomas propostos sob a forma de resolução inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas emanadas é regulado pelo Regimento no âmbito do processo legis- dos órgãos de soberania por violação de direitos da Re- lativo comum, mas enquanto submodalidade deste. Na gião, designadamente dos direitos previstos no Estatuto; e sistematização seguida pelo Regimento, corresponde-lhe iv) fiscalizar a aplicação dos fundos estruturais na Região e a Divisão VII da Secção I do Capítulo I do Título IV, que de outros programas comunitários de âmbito regional ou de integra os artigos 164.º a 164.º-E. âmbito nacional com incidência na Região [cf. artigo 38.º, Para melhor compreender a amplitude da modelação alíneas a), b), c) e d), respetivamente). regimental do processo legislativo comum, assim como a Além da delimitação das competências da Assembleia natureza e o relevo das especificidades introduzidas quanto Legislativa da Região Autónoma da Madeira e da pres- aos diplomas propostos com a forma de resolução, importa 6408 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 ter presente que, enquanto «sucessão de atos de vária es- termina o conteúdo do ato principal ao qual se reportam trutura e relativamente autónomos encadeados para um os efeitos jurídicos essenciais (cf. Gomes Canotilho, ob. fim» (cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, cit., p. 875) — compreende uma discussão e votação na tomo V, 4.ª ed., p. 258), o procedimento legislativo se des- generalidade, efetuadas no Plenário, tendo como objeto dobra numa série de fases procedimentais, diferenciáveis «os princípios e o sistema de cada projeto ou proposta» entre si de acordo com um «critério de ordem funcional» (cf. artigo 149.º, n.os 1 e 2), e uma discussão e votação na (idem, p. 263). especialidade, que se segue à aprovação na generalidade Neste conjunto de frações do iter a percorrer pelas As- pelo Plenário (artigo 151.º, n.º 1), cabendo à comissão sembleias, certa doutrina distingue quatro fases — a da competente em razão da matéria (artigo 151.º, n.º 2) e iniciativa, a da apreciação ou consulta, a da deliberação ou versando sobre cada artigo do projeto ou proposta em da discussão e votação e a da promulgação e do controlo questão (artigo 152.º, n.º 1) ou, tratando-se de votação, (ibid., p. 263) —, identificando outra as seguintes cinco: sobre cada artigo, número ou alínea (artigo 152.º, n.º 2). (1) fase da iniciativa; (2) fase instrutória; (3) fase cons- O Plenário preserva, no entanto, a faculdade de, a todo o titutiva; (4) fase de controlo; e (5) fase de integração de tempo, avocar para si a discussão e ou votação na espe- eficácia (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 872). cialidade, a requerimento, em qualquer os casos, de pelo Das fases que integram o processo legislativo comum, menos 10 deputados regionais (cf. artigo 155.º). são as três primeiras — em especial a fase constituti- Finda a discussão e aprovação na especialidade, pro- va — aquelas que maior relevância assumem no âmbito da cede-se à votação final global (cf. artigo 156.º, n.º 1), sendo confrontação das especificidades regimentais fixadas para o texto enviado para Plenário, se aprovado em comissão, os projetos ou propostas de resolução com um parâmetro para votação final global na segunda reunião posterior à de controlo retirado do artigo 46.º do EPARAM, onde se sua publicação no Diário ou à sua distribuição em folhas dispõe que «o processo legislativo comum», que é o «ado- avulsas aos deputados (cf. artigo 156.º, n.º 2). tado para a discussão e votação dos decretos legislativos 24 — Conforme claramente resulta do amplo conjunto regionais» (n.º 1), «se aplica aos diplomas propostos com de normas ordenadoras do procedimento legislativo co- a forma de resolução» (n.º 2). mum constante do Regimento, a tipificação estatutária das Recorrendo à sistematização proposta por Gomes Ca- formas do processo legislativo não implicou a subtração à notilho, pode dizer-se que, quanto à fase da iniciativa, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira modelação regimental do processo legislativo comum con- de qualquer relevante fração do poder de auto-organização templa não apenas a reprodução das normas estatutárias re- que constitucionalmente se lhe encontra atribuído. lativas à titularidade do poder de iniciativa legislativa e aos Pelo contrário: ao definir a pluralidade das formas seus limites (cf. artigos 44.º e 45.º, ambos do EPARAM, do processo legislativo regional, o legislador estatutário e artigos 125.º, 126.º, n.º 1, 127.º, n.º 2, 128.º, todos do manteve sob reserva de Regimento um amplo espaço de Regimento), como ainda, em simultâneo com o desenvol- intervenção conformadora que a Assembleia Legislativa vimento e a concretização daquelas (cf. artigos 126.º, n.º 2, Regional não deixou de concretizar através da definição e 127.º, n.º 1), a previsão de um conjunto de prescrições do elenco dos atos que integram cada uma das formas respeitantes à renovação, cancelamento e exercício da ini- de processo legislativo admitidas e da caracterização da ciativa (cf. artigos 129.º, 130.º e 131.º, respetivamente), aos relação entre uns e outros de acordo com as várias fases requisitos formais dos projetos e propostas de decreto legis- incluídas no procedimento. lativo regional (cf. artigo 132.º), ao processo de admissão Considerada a amplitude dos poderes de conforma- dos projetos e propostas (cf. artigo 133.º) e ao recurso da ção do processo legislativo que o legislador da República decisão que sobre eles recaia (cf. artigo 134.º), assim como manteve reservados à Assembleia Legislativa Regional, à natureza das propostas de alteração (cf. artigo 135.º). é manifesto que a definição estatutária da pluralidade das De acordo com a modelação regimental do processo formas de processo legislativo admissíveis não corresponde legislativo comum, a fase instrutória — isto é, aquela que a um momento de regulamentação final e acabada do pro- tem «por finalidade recolher e elaborar os dados e elementos cedimento, antes se contendo no âmbito da definição dos que permitam analisar a oportunidade do procedimento grandes princípios de direito parlamentar que integram a legislativo bem como do respetivo conteúdo» (cf. Gomes dimensão material da reserva de estatuto. Canotilho, ob. cit., p. 874) — inicia-se com o envio do O tipo de conformação do processo legislativo regional texto do projeto ou proposta admitido para apreciação implicado na categorização das formas do procedimento pela Comissão Especializada, que analisará se o mesmo admissíveis não pode ser por isso considerado excessivo se encontra em condições de ser enviado para Plenário ou inadequado do ponto de vista da reserva de regimento, o (cf. artigo 136.º, n.os 1 e 2). Tal como sucede no âmbito do que é suficiente para impor o reconhecimento de um padrão processo legislativo comum desenvolvido no seio da As- supraordenador na norma paramétrica mobilizada. sembleia da República (cf. artigos 129.º e ss. do Regimento 25 — Encontrando-se a Assembleia Legislativa da da Assembleia da República), competirá à Comissão Espe- Região Autónoma da Madeira obrigada a respeitar, na cializada emitir parecer devidamente fundamentado (cf. ar- elaboração do respetivo Regimento, a tipificação das for- tigo 136.º, n.os 2 e 3, alínea a), e artigo 140.º), podendo, mas do processo legislativo, tal como estas se encontram inclusivamente, sugerir ao Plenário a substituição por outro prescritas no texto estatutário, a questão que cumpre em do texto do projeto ou da proposta recebidos, tanto na ge- seguida resolver consiste em saber se as especificidades neralidade como na especialidade (cf. artigo 142.º, n.º 1). introduzidas no âmbito do processo legislativo comum À semelhança, uma vez mais, do que ocorre no âmbito para a aprovação das propostas ou projetos de resolução do processo legislativo comum desenvolvido no seio da (cf. artigos 164.º a 164.º-E do Regimento) correspondem a Assembleia da República (cf. artigos 129.º e ss. do Regi- uma mera simplificação ou flexibilização da disciplina que mento da Assembleia da República), a fase constitutiva integra essa forma de processo, sem afetar a sua caracteri- definida no Regimento — isto é, aquela em que se de- zação tipológica, ou, pelo contrário, representam desvios Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6409 que a desfiguram ou descaracterizam substantivamente, Ainda que, contrariamente ao que se verifica no pro- em termos de resultar frustrada a razão de ser da sujeição cesso legislativo parlamentar, o procedimento legislativo ao processo comum dos diplomas propostos com a forma regional não se encontre regulado na Constituição, as pres- de resolução. crições constitucionais para aquele previstas são expres- Os desvios que o Regimento, nas normas impugnadas, sivas da centralidade de que se reveste a fase constitutiva introduz situam-se na fase constitutiva do procedimento do procedimento. de discussão e votação da resolução, também designável Apesar de não ser cronologicamente a última, a fase da por fase deliberativa, dispositiva ou da decisão. discussão e votação é a fase culminante do procedimento Ao contrário do que ocorre no âmbito do processo le- legislativo. É integrada, tanto no âmbito do procedimento gislativo comum propriamente dito, a fase constitutiva legislativo parlamentar, como no âmbito do procedimento do procedimento dirigido à produção de atos normativos legislativo definido pelo regimento da Assembleia Legisla- sob a forma de resolução desenvolve-se sem a interven- tivo da Região Autónoma da Madeira, por três momentos: ção obrigatória do Plenário da Assembleia Legislativa da discussão e votação na generalidade, discussão e votação Região Autónoma da Madeira. na especialidade e votação final global. A regra, prevista para o processo legislativo comum, Conforme nota Gomes Canotilho (cf. ob. cit., p. 876), segundo a qual a discussão e a votação na generalida- estas três votações obedecem a lógicas diferentes: «(1) a de — isto é, aquela que «incide sobre os princípios e o votação na generalidade incide sobre a oportunidade e sen- sistema de cada projeto ou proposta» (cf. Gomes Canotilho, tido global do projeto ou proposta de lei; (2) a votação na ob. cit., p. 875) — são efetuadas no Plenário (artigo 149.º especialidade incide sobre as soluções concretas a aprovar do Regimento) dá lugar, em relação aos projetos ou pro- no texto da norma; (3) a votação final global concentra-se postas de resolução, à regra contrária: quando se trate de no texto apurado na especialidade, fazendo-se um juízo projetos ou propostas apresentados sob a forma de resolu- definitivo sobre o projeto ou proposta de lei submetidos a ção, é à Comissão, e não ao Plenário, que, de acordo com discussão ou votação». o prescrito nos n.os 1 e 3 do artigo 164.º-A do Regimento, Das três votações previstas, é a votação na generalidade caberá a discussão e votação na generalidade. que corporiza a decisão de legislar (ou de não legislar): Assim, enquanto no processo legislativo comum pre- segundo refere Jorge Miranda, esta decisão é tomada na visto para a aprovação de decretos legislativos regionais votação na generalidade, sendo as outras votações «con- o projeto ou proposta apresentado apenas será remetido sequenciais» (cf. ob. cit., p. 295). à comissão, para discussão e votação na especialidade, Ora, é justamente no âmbito da discussão e votação depois de obtida a aprovação na generalidade, pelo Ple- dos projetos e propostas na generalidade que se situa o nário (cf. artigo 151.º, n.º 1, do Regimento), no processo desvio à configuração do processo legislativo comum que legislativo comum previsto para aprovação de resoluções, o Regimento associa ao vasto conjunto dos atos, relativos a Comissão substitui-se ao Plenário na discussão e votação ao exercício de funções políticas, legislativas e de fisca- na generalidade, passando, por via disso, a caber-lhe a lização, para os quais é estatutariamente imposta a forma realização de ambas as discussões e votações contempla- de resolução (vide supra 20.) das no Regimento: a discussão e votação na generalidade Conforme já se salientou, e de acordo com as especi- (artigo 164.º, n.os 1 e 3, do Regimento) e a discussão e ficidades previstas nos artigos 164.º a 164.º-E daquele votação na especialidade (artigo 164.º-C). Regimento, quando se trate de propostas ou projetos de A concentração na Comissão da discussão e votação resolução, tanto a discussão como a votação na generali- dos projetos ou propostas tanto na generalidade como na dade deixarão de caber ao Plenário para passarem a caber especialidade significa que, em se tratando da aprovação de à Comissão. projetos ou propostas apresentados sob a forma de resolu- Ora, tanto do ponto de vista estrutural, como do ponto ção, o Plenário apenas intervirá no âmbito da votação final de vista funcional, este desvio representa uma entorse ao global, o que se verificará se o texto tiver sido aprovado regime correspondente ao processo legislativo comum em comissão (cf. artigo 164.º-E, n.os 1 e 2). de tal significado que obriga a julgar que resulta afetado 26 — Apesar da similitude que globalmente se verifica o núcleo duro da modelação do processo que o n.º 2 do entre os procedimentos legislativos regionais e o proce- artigo 46.º do EPARAM manda aplicar às resoluções. dimento legislativo parlamentar da República, as especi- A substituição do Plenário pela Comissão, no âmbito ficidades que o Regimento da Assembleia Legislativa da da discussão e votação das propostas ou projetos na ge- Região Autónoma da Madeira associa à discussão e vota- neralidade, desacompanhada da atribuição de qualquer ção de projetos ou propostas apresentados sob a forma de faculdade de avocação semelhante àquela que não deixa resolução não têm paralelo no Regimento da Assembleia de ser prevista no âmbito do processo legislativo co- da República: contrariamente àquele, este não contém, mum para a própria discussão e votação na especialidade no âmbito da Secção dedicada ao «Processo Legislativo (cf. artigo 155.º do Regimento), não só traduz uma subs- Comum» (Secção I do Título I do Capítulo IV), qualquer tituição de intervenientes na fase culminante do proce- Divisão especialmente dedicada aos diplomas a aprovar dimento, como reconfigura nessa substituição a relação sob a forma de resolução. entre o Plenário e a Comissão no processo de formação da Tal como regimentalmente tipificado, o processo le- vontade do órgão colegial Assembleia Legislativa regional, gislativo parlamentar concretiza, assim, em toda a sua desvalorizando a intervenção do primeiro a um ponto que extensão, o comando constante dos n.os 1 a 3 do artigo 168.º a própria Constituição veda à modelação regimental do da Constituição, que impõe que, na forma comum, quer processo legislativo parlamentar (cf. artigo 168.º, n.os 1 a a discussão e a votação na generalidade, quer a votação 3, da Constituição). final global sejam realizadas em Plenário (cf. Jorge Mi- Essa desvalorização atenta contra o sentido e alcance randa/Rui Medeiros, ob. cit., tomo II, Coimbra Editora, da equiparação, estatutariamente imposta, quanto à forma 2006, p. 564) de processo legislativo, entre os decretos legislativos re- 6410 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 gionais e as resoluções. Esse regime reflete a natureza e sentido «de que a presença do Governo Regional nas ses- relevo das funções políticas e legislativas que podem ser sões plenárias, mesmo quando estamos em presença de exercitadas através de resolução (cf. supra 21.), visando- processos de fiscalização política, é facultativa porque -se, nessa medida, assegurar uma idêntica garantia da mais dependente da vontade do Governo»; alargada participação e da mais efetiva publicidade da dis- c) Declarar a ilegalidade, por violação do disposto nos cussão política dos representantes da vontade popular em n.os 1 e 2 do artigo 46.º do EPARAM, das normas constan- torno das propostas e projetos de diplomas. Só no âmbito tes dos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e do Plenário, a discussão e votação na generalidade tem 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da assegurada essas condições. Região Autónoma da Madeira, na parte em que determinam Daí a essencialidade da preservação desse elemento que a discussão e votação na generalidade dos projetos ou caracterizador, para a manutenção do regime dentro do propostas de Resolução se efetua no seio das comissões iter traçado para a forma comum do processo legislativo. especializadas e não no Plenário; Essencialidade demonstrada pelo facto de ele se encontrar d) Não declarar a ilegalidade da norma constante do n.º 3 constitucionalmente reservado ao Plenário, no que con- do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa cerne ao processo legislativo parlamentar. da Região Autónoma da Madeira. O facto de a discussão na generalidade ser travada em Comissão traduz uma variação que contende com a tipi- Lisboa, 7 de outubro de 2013. — Ana Guerra Martins ficação estatutária das formas de processo e é suscetível (relatora) — Maria João Antunes [votei vencida, quanto de comprometer, do ponto de vista substantivo, as fina- ao conhecimento, relativamente às normas enunciadas na lidades subjacentes à paridade de regimes, estabelecida alínea c) da decisão, por entender que os requerentes não no n.º 2 do artigo 46.º do EPARAM, quanto à forma do tinham legitimidade, pelas razões constantes da declara- processo legislativo, entre decretos legislativos regionais ção aposta ao Acórdão n.º 187/2012] — José da Cunha e resoluções. Barbosa — Catarina Sarmento e Castro — João Cura Nessa medida, o Tribunal deve concluir pela ilegalidade, Mariano — Fernando Vaz Ventura — Carlos Fernandes por violação dos n.os 1 e 2 do artigo 46.º do EPARAM, das Cadilha [vencido quanto ao conhecimento no tocante à normas constantes dos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, decisão da alínea d) pelas razões constantes da declara- 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assem- ção aposta ao Acórdão n.º 187/2012] — Pedro Machete bleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na parte [vencido quanto às alíneas b) e d) da decisão, conforme em que determinam que a discussão e votação dos projetos declaração que junto] — Maria de Fátima Mata-Mouros ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões [vencida quanto às alíneas b) e d) e com dúvidas quanto à especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta alínea c) de acordo com a declaração junta] — Maria José ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável. Rangel de Mesquita [vencida quanto à alínea d) da decisão, 27 — No que diz respeito ao pedido de declaração de nos termos da declaração de voto que se junta] — Maria ilegalidade da norma constante do n.º 3 do artigo 196.º do Lúcia Amaral (vencida, nos termos da declaração de voto Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma junta) — Joaquim de Sousa Ribeiro. da Madeira com fundamento na violação do artigo 58.º do EPARAM, o princípio da responsabilidade política do Esta decisão tem voto de conformidade do Senhor Con- Governo Regional perante a Assembleia Legislativa da selheiro Vítor Gomes, que não assina porque, entretanto, Região Autónoma, consagrado no artigo 58.º do EPARAM, cessou funções neste Tribunal. — Ana Guerra Martins. se tem o sentido de impor que o Regimento desta Assem- bleia contemple a previsão de mecanismos destinados a Declaração permitir a efetivação daquela responsabilidade, não dis- Vencido quanto às alíneas b) e d) da decisão, no essen- põe, contudo, de um conteúdo programático suscetível cial, pelas seguintes razões: de, uma vez assegurada a possibilidade de apresentação 1 — No que se refere à alínea b) da decisão, a mesma e discussão de moções de censura ao Governo, interferir funda-se nas considerações de ordem metódica tecidas no na regulamentação do tempo de duração de cada uma n.º 12 da fundamentação. Afigura-se-me, todavia — e con- das intervenções previstas no âmbito da discussão, de- trariamente ao que aí se afirma — que o presente pedido signadamente em termos de se opor a que a intervenção de fiscalização respeita diretamente às normas contidas do representante máximo do órgão pretendido censurar nos artigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, possa ser ilimitada. 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, todos do Regimento da Assem- Em consequência, o Tribunal conclui pela improcedên- bleia Legislativa Regional da Madeira, pois não só é esse cia do pedido, nesta parte. necessariamente o sentido objetivo do impulso processual dos requerentes, como do teor dos citados artigos se retira III — Decisão um sentido normativo inequívoco. A alegação de que a Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional leitura daqueles preceitos feita pelos requerentes tem sido decide: confirmada pela prática, correspondendo, desse modo, ao «direito vivente», tem um alcance meramente ilustrativo, a) Não tomar conhecimento do pedido de declaração não devendo relevar para a conformação do objeto do de inconstitucionalidade de qualquer uma das normas re- pedido. Consequentemente, ao Tribunal Constitucional gimentais impugnadas; competia confrontar os preceitos em causa com o princípio b) Não tomar conhecimento do pedido de declaração estatutário da responsabilidade política Governo Regional de ilegalidade das normas constantes dos artigos 23.º, perante a Assembleia Legislativa Regional (cf. o artigo 58.º alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, do Estatuto regional). Com efeito, os artigos em causa, n.º 2, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da destinados a regular a presença de membros do Governo Região Autónoma da Madeira, quando interpretadas no Regional em reuniões da Assembleia Legislativa Regional Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6411 ou de comissões parlamentares, colocam na dependência No caso presente, é pedido ao Tribunal Constitucional de um acordo prévio do Governo Regional ou do seu Pre- a apreciação, não propriamente da violação da repartição sidente a participação de membros do Governo Regional interna de competências, mas de uma questão mais abran- nessas reuniões. Contudo, a exigência de um tal acordo gente de possível violação do próprio sistema de Governo é dificilmente conciliável com a liberdade de iniciativa Regional constitucionalmente previsto (a separação de indispensável à efetivação da aludida responsabilidade poderes entre órgãos de governo da Região), pois o que política. é questionado é a efetiva responsabilização do Governo 2 — Relativamente à alínea d) da decisão, entendo que é Regional face à Assembleia. Ora, uma tal questão respeita inerente à ideia de responsabilidade política um equilíbrio à autonomia política da Região, na medida em que esta nos procedimentos destinados à sua efetivação, o qual não pressupõe o direito da região autónoma à organização po- se mostra acautelado pela previsão de um tempo limitado lítica interna democrática prevista na Constituição. Diante para as intervenções de quem controla e de um tempo deste quadro, para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), ilimitado de resposta ou de intervenção por parte de quem da Constituição, não deveria a reclamação de um tal direito «responde politicamente» e, nessa medida, é controlado. ser considerada defesa de um direito da Região Autónoma? O desequilíbrio consagrado no artigo 196.º, n.º 3, do Re- Que caberia à República assegurar? — Maria de Fátima gimento da Assembleia Legislativa Regional da Madeira Mata-Mouros. é tanto mais chocante, quanto tal solução só se encontra prevista com referência à abertura e ao encerramento dos Declaração de voto debates de moções de censura ao Governo Regional, não Divergi da decisão expressa na alínea d) da decisão encontrando paralelo na disciplina normativa de outros atos do presente Acórdão no que respeita à norma constante parlamentares prevista no mesmo Regimento. — Pedro do n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Le- Machete. gislativa da Região Autónoma da Madeira pelas razões essenciais que de seguida se explicitam. Declaração de voto O sistema de governo das regiões autónomas configura- Fiquei vencida no que respeita às alíneas b) e d), no -se, à luz da Constituição, como um sistema de governo essencial, pelas razões invocadas na declaração de voto parlamentar já que assenta na responsabilidade política do do Senhor Conselheiro Pedro Machete. Governo Regional perante a Assembleia Legislativa da No que respeita à alínea a) da decisão, o presente acór- respetiva Região Autónoma — e apenas perante esta —, dão levanta-me dúvidas quanto à afirmação da ilegitimi- pelo que aquele sistema assenta no primado da Assembleia dade dos requerentes para o pedido de fiscalização abstrata Legislativa das Regiões Autónomas. da constitucionalidade das normas regimentais formulado. O sistema de governo da Região Autónoma da Madeira, Sem questionar que o artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da assim configurado, tem expressão no Estatuto Político-Admi- Constituição restringe a legitimidade para o pedido de nistrativo respetivo, do qual consta o princípio da responsa- fiscalização de constitucionalidade dos titulares dos ór- bilidade política do Governo Regional perante a Assembleia gãos aí referidos — na medida em que esse pedido se Legislativa da Região (cf. artigo 58.º) — com expressão na deve fundar na «violação dos direitos das regiões», creio fiscalização daquele por esta (cf. artigo 13.º), nomeadamente que a matéria em discussão no presente caso justificava através da discussão e votação de uma moção de censura uma interpretação daquele preceito diferente da que fez ao Governo (cf. artigo 61.º), expressão da supremacia da vencimento. Assembleia Legislativa da Região Autónoma sobre o órgão Por um lado, porque encontrando-se, embora, condicio- executivo de condução da política regional. nada pela violação dos direitos da Região, a legitimidade Ora a norma em causa, integrada no artigo 196.º do processual ativa dos requerentes não pode deixar de ser Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma aferida pelo pedido (e não pela causa de pedir). Nesta da Madeira, relativo ao «Debate» em matéria de moções exigência de uma legitimidade qualificada, é o âmbito (ou de censura ao Governo, e que respeita às relações entre a natureza) do pedido que é condicionado pela necessária os órgãos de governo próprio da Região Autónoma, dis- violação de direitos das regiões, não, a causa de pedir (ou põe que «O Presidente do Governo tem direito a intervir o parâmetro violado), pelo que tenho dificuldade em seguir imediatamente após e antes das intervenções previstas a fundamentação expendida nos pontos 5 a 8 do acórdão. no número anterior, sem limite de tempo». O mecanismo Por outro lado, como referido no voto de vencido previsto na referida norma, ao conferir ao Presidente do do Senhor Conselheiro Paulo Mota Pinto no Acórdão órgão objeto de fiscalização pela Assembleia Legislativa n.º 198/2000 «pode questionar-se se a violação da repar- um direito de intervenção — imediatamente após e antes tição interna de competências, constitucional e estatutaria- das intervenções de abertura e de encerramento do de- mente prevista, de órgãos da Região é ainda de considerar bate pelo primeiro dos signatários da moção (estas aliás como «violação dos direitos das regiões autónomas» para com duração não superior a 30 minutos) — sem limite de efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, tempo afigura-se contrário à opção fundamental, contida compreendendo nessa violação a ofensa à separação in- no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma terna de poderes e às competências do seu órgão mais em causa, do primado da Assembleia Legislativa e da representativo. Mesmo, porém, sem adotar tal entendi- subordinação do Governo Regional, em termos de respon- mento — que contraria a jurisprudência deste Tribunal e sabilidade política — e correspondente fiscalização através o presente aresto —, o que me parece claro é que, neste dos mecanismos previstos para o efeito, como é o caso da caso, sempre estava em causa, não propriamente uma vio- moção de censura —, ao órgão representativo da vontade lação de direitos da Região Autónoma, mas ainda a defesa popular eleito por sufrágio universal, direto e secreto. desta — a defesa da repartição interna de competências e Atendendo ao exposto a nossa pronúncia foi no sentido das normas do estatuto da Região que a preveem é ainda, da ilegalidade da norma do n.º 3 do artigo 196.º do Regi- certamente, defesa da região autónoma». mento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da 6412 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 Madeira por violação do artigo 58.º do Estatuto Político- jurídica, no seu todo [alíneas d) e f)]. Resta às entidades -Administrativo da Região Autónoma da Madeira. — Ma- regionais — às quais naturalmente não competirá nem a ria José Rangel Mesquita. representação do todo nacional nem a função de garantia da integridade da ordem jurídica — aceder à jurisdição Declaração de voto constitucional nas situações em que tal se justifique. E uma 1 — O Estado português é um Estado unitário com duas vez que a essas entidades só cabe a representação das regiões autónomas dotadas de estatutos político-adminis- populações regionais e a defesa da integridade da «ordem trativos próprios (artigo 6.º da CRP). Precisamente por isso regional», as situações em que se que justifica o acesso da existe em Portugal uma única ordem constitucional: a con- sua parte à justiça constitucional são precisamente essas dição jurídica fundamental das pessoas — de todas elas, que a alínea g) do n.º 2 do artigo 280.º identifica: para residam no continente ou nas ilhas — é, assim, aquela (e defesa da Constituição, se estiverem em causa os «direitos só aquela) que a CRP define; o modo de exercício do poder das regiões»; para defesa dos Estatutos Político-Adminis- político soberano, que vale para todo o território nacional, trativos (das leis básicas das regiões), se estiver em causa é aquele (e só aquele) que a Constituição consagra. Aos ofensa, por atos provindos da República ou dos próprios estatutos político-administrativos, que nos seus termos se órgãos regionais, de normas deles constantes. elaboram para valer como leis básicas das regiões, cabe 3 — Entre estas duas situações (a da defesa da consti- apenas regular o modo de exercício do poder regional, que tuição para efeitos de autonomia, e a defesa da legalidade se exerce com autonomia no território de cada Região. estatutária) pode haver, contudo, alguma comunicação. A meu ver, é antes do mais a partir deste quadro que Conceber as duas «categorias» — a da constitucionalidade se deve compreender a «restrição», feita na alínea g) do e a da legalidade — como se de realidades estanques, e n.º 2 do artigo 281.º da CRP, à «legitimidade» das entida- entre si mutuamente excludentes, se tratassem, é, a meu des regionais para endereçar ao Tribunal Constitucional ver, compreender mal o sistema da CRP. Aliás, segundo pedidos de controlo abstrato de normas. Diz-se que tal creio, o caso que neste acórdão o Tribunal teve que jul- «restrição» incide sobre a «causa de pedir», uma vez que, gar corporiza bem a necessidade de ver em comunicação de acordo com os termos literais do preceito constitucional, (e não em disjunção sistemática) as duas figuras. as entidades regionais aí referidas só podem colocar ao 4 — Com efeito, neste caso, estavam em juízo disposi- Tribunal questões de constitucionalidade se o seu funda- ções constantes do regimento da assembleia parlamentar mento for a violação de direitos das regiões; e questões de da Madeira. legalidade, se o seu fundamento for a violação de normas Apesar de ser, como todos os regimentos parlamentares, constantes dos estatutos político-administrativos. Mais uma expressão do poder de auto-organização da assembleia se diz, em jurisprudência reiterada do Tribunal, que, no regional (e de, por isso mesmo, deter a forma de resolução), último caso — no caso de pedidos de declaração de ile- o regimento do parlamento madeirense é um ato sindicável galidade, por eventual violação de normas constantes dos pela justiça constitucional. O Tribunal assim o decidiu, estatutos —, a uma ulterior delimitação se deve proceder. e a meu ver bem: não tanto por dever ser considerado o Se as normas estatutárias cuja violação é invocada só o regimento um ato externa corporis do Estado (a categoria forem «em sentido formal», por não conterem mais do que dogmática remonta ao século XIX, e, portanto, a um estádio a mera repetição de princípios constitucionais, não haverá da ciência do Direito Público anterior à emergência do que conhecer da ilegalidade, uma vez que, em substân- Estado constitucional) mas por se saber hoje o quanto as cia, ela se «consumiu» na questão de constitucionalidade. deliberações democráticas são condicionadas pelas regras É esta construção, que de modo inequívoco decorre que definem os seus procedimentos. Distribuir tempos de de jurisprudência anterior do Tribunal, que no presente discussão dos problemas pelos diferentes membros de uma acórdão se retoma, abrindo-se porém uma «exceção» assembleia deliberativa; organizar os procedimentos dos (fundamentada apenas numa declaração de voto feita em debates; garantir com essa organização o aparecimento decisão anterior), quanto à tese do não conhecimento de sem obstáculos de argumentos e contra-argumentos e o pedidos de declaração de ilegalidade que se fundem em seu atempado reexame — eis o que, sabe-se hoje, não violação de normas estatutárias que replicam normas cons- releva apenas dos «direitos dos deputados», dos «direitos titucionais. dos grupos parlamentares» ou do espaço da auto-orga- Entendo que o acórdão deveria ter fundamentado subs- nização de um poder que se quer separado e autónomo. tancialmente as razões pelas quais adotou a exceção atrás Releva antes de um domínio que é fundamental para a mencionada. Segundo creio, tais razões substanciais de- concretização do conceito constitucional de democracia: correm naturalmente da estrutura unitária do Estado, e o dos pressupostos que devem estar reunidos para que da função que nessa estrutura desempenham os estatutos as deliberações que são tomadas por maioria espelhem polítco-administrativos das regiões. tanto quanto possível a razão pública, o interesse geral, a 2 — Na verdade, havendo em Portugal uma única or- vontade de todos. Nesta medida, as normas constantes dos dem constitucional, as questões que a essa ordem dizem regimentos parlamentares serão naturalmente «normas» respeito — como são aquelas que decorrem da eventual para efeitos do controlo de constitucionalidade por parte violação das normas constantes das Partes I e II da CRP, da justiça constitucional. O seu «efeito externo» estará ou da sua Parte III, relativa ao modo de exercício do poder mais do que demonstrado. soberano — só podem ser colocadas à jurisdição compe- Sendo este o relevo das normas regimentais, e dele tente para delas conhecer por «entidades» nacionais. É que decorrendo o motivo pelo qual tais normas devem ser os problemas de constitucionalidade que dizem respeito escrutinadas pela justiça constitucional, o mais natural é a todos os cidadãos portugueses devem ser formulados, que o parâmetro da sua validade se encontre em princípios ou por órgãos representativos desses mesmos cidadãos que, sendo estruturantes do sistema político democrático, [alíneas a), b, c) e f) do n.º 2 do artigo 281.º], ou por órgãos tenham como sede própria a Constituição. Foi por esse ca- vocacionados para a garantia da integridade da ordem minho que se orientou, no caso concreto, o pedido apresen- Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 6413 tado ao Tribunal por um grupo de deputados ao parlamento (artigo 231.º). Tal pressupõe um parlamento dotado de uma regional. Em causa estava — alegavam os requerentes — a estrutura organizativa que permita o confronto livre entre violação, por parte das normas regimentais, de princípios maioria e oposição, em ordem a um eficaz controlo do constitucionais como os relativos ao direito de oposição governo (artigo 232.º, n.º 4 e artigo 180.º) e de harmonia (artigo 114.º da CRP), à atuação dos grupos parlamentares com o reconhecimento geral do direito de oposição de- (artigo 180.º), e ao específico modo de organização do mocrática (artigo 114.º). Todos estes «parâmetros» — que poder político na Região, através da fixação de um «sis- detêm sede constitucional — serão, por isso, naturalmente tema de governo parlamentar» (artigo 231.º). No entanto aplicáveis ao caso. o Tribunal, retomando uma vez mais a sua interpretação Contudo, e porque todos eles são princípios [constitucio- sobre a «restrição da legitimidade» das entidades regionais nais] relativos ao modo de organização do poder político para lhe endereçar pedidos de declaração de invalidade autonómico, a sede própria da sua concretização e do seu de normas, acabou por dizer que, por não estarem em desenvolvimento encontra-se nos Estatutos Político-Ad- causa direitos das regiões a serem defendidos contra o ministrativos e não na Constituição. É que as regiões não Estado, as questões que lhe eram colocadas não podiam detêm apenas o «direito» a uma autonomia organizada de ser qualificadas como questões de constitucionalidade; acordo com os princípios constitucionais que predetermi- e, ao admitir que algumas dessas questões pudessem ser nam a sua forma de governo; mais do que isso, as regiões qualificadas como questões de «legalidade», abriu exce- detêm o direito a uma autonomia estatuariamente definida ções na tese seguida pela jurisprudência, segundo a qual (artigo 6.º e artigo 226.º). Todos os «parâmetros» atrás todas as normas estatutárias que se limitem a replicar invocados, e que se disse serem naturalmente aplicáveis princípios constitucionais não são idóneas para servir ao caso, são mediados pelos Estatutos Político-Adminis- de parâmetro autónomo de validade. A meu ver, todo trativos que, sendo a Lei Básica da Região, servem para este caminho argumentativo — que se seguiu nos pontos isso mesmo: para organizar o sistema de governo regional, 4 a 15 da fundamentação — não enquadrou devidamente incorporando, desenvolvendo e completando os princí- a questão que estava em juízo, por ter dela uma visão pios constitucionais que informam aquele mesmo sistema. excessivamente formal. É esta a razão pela qual no caso as normas estatutárias, 5 — A alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP emprega apesar de replicarem normas constitucionais, continham a expressão «direitos das regiões». O preceito emprega os «parâmetros» aplicáveis às disposições impugnadas, a expressão para significar autonomia. As regiões terão constantes do regimento da assembleia parlamentar da assim, e antes do mais, «direito» à sua própria «autono- Madeira. mia». Mas não se trata, evidentemente, de uma autonomia Face a esses parâmetros, não tive dúvidas em consi- qualquer. Com efeito, o direito à autonomia não pode derar ilegal a norma constante do n.º 3 do artigo 196.º deixar de ser o direito a uma organização democrática de do Regimento, nos termos da qual, no debate da noção governo tal como a Constituição o prescreve. E o que a de censura ao governo, o presidente [deste último] «tem Constituição prescreve é que a Região seja governada por direito a intervir imediatamente após e antes das in- um sistema parlamentar, cujo traço essencial é a responsa- tervenções (...) sem limite de tempo». — Maria Lúcia bilidade política exclusiva do governo perante a assembleia Amaral. 6414 Diário da República, 1.ª série — N.º 215 — 6 de novembro de 2013 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. 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