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ACÓRDÃO
Nº 6/2026
Processo
n.º 516/2025
1.ª
Secção
Relator:
Conselheiro Rui Guerra da Fonseca
Acordam,
em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1.
Nos presentes autos, a
ora reclamante A., S.A., interpôs recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º
1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal
Constitucional, doravante «LTC»), do
acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), datado de 27-03-2025, através
do qual foi julgado parcialmente procedente o recurso de revista excecional
interposto pela recorrida, Autoridade Nacional de Comunicações – ANACOM,
revogando o Acórdão do Tribunal Administrativo Sul relativamente à questão da
divisibilidade do ato administrativo.
2.
Admitido o recurso
interposto para o Tribunal Constitucional, foi proferida, ao abrigo do disposto
no artigo 78.º-A, n.º 1 da LTC, a Decisão Sumária n.º 533/2025, através da qual foi decidido não tomar
conhecimento do objeto do recurso.
3.
A Decisão Sumária n.º 533/2025
teve a seguinte fundamentação:
«(…)
II. Fundamentação
9. O sistema português de controlo da
constitucionalidade é de natureza estritamente normativa (cfr., quanto à fiscalização
concreta da constitucionalidade, o n.º 1 do artigo 71.º da LTC e o artigo 280.º
da Constituição da República Portuguesa), contrariamente a outros sistemas que
consagram a possibilidade de um controlo jurisdicional imediatamente dirigido
às decisões dos restantes tribunais.
10. Além disso, no caso específico do recurso
interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o legislador
exige i) a prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa, “durante
o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu
a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (cfr.
artigo 72.º, n.º 2 da LTC), e ii) a aplicação, na decisão recorrida, como ratio
decidendi, da norma tida por inconstitucional pelo recorrente, na concreta
interpretação correspondente à dimensão normativa delimitada no requerimento de
recurso, pois “[…] só assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá
determinar uma reformulação dessa decisão” (cfr. Acórdão n.º 372/2015).
11. Não se encontrando reunido algum dos
pressupostos de admissibilidade, assim obstando ao conhecimento do objeto do
recurso, deve o relator proferir decisão sumária, ao abrigo do disposto no
artigo 78.º A, n.º 1 da LTC. Sublinha-se que a decisão de admissão do recurso
interposto não vincula o Tribunal Constitucional (cfr. artigo 76.º, n.º 3 da
LTC).
12. A Recorrente configurou o objeto do recurso de
constitucionalidade nos seguintes termos: «[t]rata-se das normas do artigo 89.º,
ou do artigo 51.º, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”),
aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (com alterações), ou em
qualquer outra norma de direito processual (nos termos especiais adiante
explicitados), interpretada ou interpretadas no sentido em que, atenta a
presença de um ato favorável com uma cláusula acessória desfavorável ou
onerosa, o particular, ou se conforma com a decisão, ainda que parcialmente
ilegal (porquanto à mesma se viu aposta uma cláusula acessória ilegal), ou terá
de reagir in totum contra uma decisão que lhe é favorável e que, v.g., lhe
concede direitos».
13. Atentando na formulação que constitui o objeto
do recurso, não se descortina qualquer questão de inconstitucionalidade
normativa. Com efeito, a Recorrente, apesar de acompanhar o objeto do recurso
da formulação de um enunciado explicativo/interpretativo, invoca, aquando da
enunciação do objeto, uma conjunção disjuntiva de artigos legais
correspondente, nos concretos termos utilizados pela Recorrente «ou ao artigo
89.º ou ao artigo 51.º, ambos do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (“CPTA”) ou, ainda, a qualquer outra norma de direito
processual», sem que se compreenda, afinal, qual(is) o(s) preceito(s) legal(is)
que se encontra(m) na base da mencionada inconstitucionalidade.
14. Ora, sobre o recorrente impende um ónus de
clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objeto do recurso,
deixando claro qual o preceito ou preceitos cuja legitimidade constitucional
pretende questionar, competindo-lhe especificar, claramente, qual o sentido ou
dimensão normativa do preceito ou do arco normativo que se tem por violador da
Constituição. Com efeito, tal como decorre da jurisprudência vertida no Acórdão
n.º 199/88, «este Tribunal tem decidido de forma reiterada e uniforme que só
lhe cumpre proceder ao controle da constitucionalidade de “normas” e não de “decisões”
– o que exige que, ao suscitar-se uma questão de inconstitucionalidade, se
deixe claro qual o preceito legal cuja legitimidade constitucional se
questiona, ou, no caso de se questionar certa interpretação de uma dada norma,
qual o sentido ou a dimensão normativa do preceito que se tem por violador da
lei.».
15. Releva, neste âmbito, a distinção entre “norma”
e “preceito” a que a jurisprudência constitucional tem desde sempre dado
importância capital no nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade. A
mera referência a um conjunto alternativo de artigos, não é suficiente para
revelar uma “norma”. Citando CARLOS LOPES DO REGO, «embora sejam diversos (…)
os conceitos da “norma” e do “preceito legal” - a “norma” ou interpretação
normativa sobre que incide a questão de constitucionalidade suscitada tem a sua
raiz e assenta necessariamente num preceito ou conjunto de preceitos,
integrados no ordenamento jurídico objectivo, que a suportam, os quais têm de
ser necessariamente individualizados e especificados pela parte que suscita a questão
de constitucionalidade sendo evidente que não pode naturalmente deixar de se
especificar o preceito ou “fonte legal” que constitui a base normativa ou o
núcleo essencial do regime ou estatuição jurídica que se considera colidir com
a Lei Fundamental (cfr. Acórdãos n.ºs 290/06 e 207/08).» (cfr. Os Recursos de
Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional,
Almedina, Coimbra, 2010, pág. 100).
16. Vale isto por dizer que a Recorrente não
observou o ónus de delimitação e especificação do objeto do recurso, já que
este só pode ser integrado por normas jurídicas e estas se consubstanciam no
binómio composto por um ou mais preceitos legais e um determinado conteúdo
normativo (cfr. o Acórdão n.º 50/2021), cuja identificação compete ao
recorrente, não tendo qualquer preceito sido concretamente identificado pela
Recorrente enquanto suporte da dimensão normativa delimitada. A este respeito,
escreveu-se no Acórdão n.º 175/2006 deste Tribunal Constitucional que «[a]
indicação do concreto preceito legal sob cuja veste a norma aparece no nosso
sistema jurídico é elemento essencial para o conhecimento da questão de
constitucionalidade, (…) em virtude de, no nosso sistema de fiscalização
concreta de constitucionalidade, apenas poderem constituir objeto do recurso
normas jurídicas que estejam recortadas em disposições ou preceitos que
resultem do exercício de um poder normativo (conceito funcional de norma)».
Assim, também nas palavras do mesmo aresto, a «identificação da base legal à
qual se imputa a norma cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada é,
pois, um momento insuprível do controlo de constitucionalidade, na medida em
que importa saber se essa base legal elegida para a fiscalização de
constitucionalidade se apresenta como idónea a suportar esse sentido».
17. A formulação do requerimento de recurso não
expressa, pois, qualquer enunciação normativa «de tal forma que, caso o
Tribunal Constitucional concluísse por um juízo de inconstitucionalidade,
pudesse limitar se a reproduzir tal enunciação, assim permitindo que os
destinatários da decisão e os operadores do direito em geral ficassem
esclarecidos sobre o específico sentido normativo considerado desconforme à
Constituição» - cfr. Acórdão n.º 379/2023, citando, por sua vez, o acórdão n.º
367/94. O facto de a Recorrente não identificar, com precisão, o(s) preceito(s)
que ancoram a interpretação normativa delimitada impede, consequentemente, uma
pronúncia de fundo em relação a esse enunciado, porquanto o sistema de
fiscalização concreta da constitucionalidade apenas admite a sindicância de
normas jurídicas que estejam recortadas em disposições ou preceitos que
resultem do exercício de um poder normativo, sob pena de ficar desvirtuado o
próprio papel que foi conferido ao Tribunal Constitucional, que então poderia ser
chamado a intervir por referência a “normas” que não constituem qualquer
expressão possível do pensamento legislativo (cfr. Acórdão n.º 414/2020).
18. Além do exposto, nos termos já enunciados (cfr.
supra, § 11), os recursos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da
LTC, de acordo com o n.º 2 do artigo 72.º da mesma LTC, «só podem ser
interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou
da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu
a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer».
19. Constitui jurisprudência reiterada deste
Tribunal Constitucional, v.g., no Acórdão n.º 48/2022, que a suscitação da
questão de constitucionalidade «não se reconduz a mero pró forma ou a qualquer
formalismo excessivo e estéril, antes tem que ver com a configuração dos
poderes de cognição do TC e com o âmbito do controlo da constitucionalidade em
geral». Nesse mesmo aresto se cita, como exemplo de jurisprudência uniforme e
constante, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 560/1994, no qual se afirma
que «[a] inconstitucionalidade de uma norma jurídica só se suscita durante o
processo, quando tal questão se coloca perante o tribunal recorrido a tempo de
ele a poder decidir e em termos de ficar a saber que tem essa questão para
resolver – o que, obviamente, exige que quem tem o ónus da suscitação da
questão de constitucionalidade a coloque de forma clara e percetível. Bem se
compreende que assim seja, pois que, se o tribunal recorrido não for
confrontado com a questão de constitucionalidade, não tem o dever de a decidir.
E, não a decidindo, o Tribunal Constitucional, se interviesse em via de
recurso, em vez de ir reapreciar uma questão que o tribunal recorrido julgara,
iria conhecer dela ex novo». Igualmente a este propósito, o Acórdão n.º
495/2022 assenta que «a via do recurso de constitucionalidade abre-se ao
recorrente apenas quando haja suscitado previamente e de forma adequada a
questão de inconstitucionalidade normativa».
20. Nestes termos, sem embargo do que vem de
dizer-se quanto à ausência de enunciação de uma questão de constitucionalidade
normativa, facto impeditivo, por si só, do conhecimento do objeto do recurso
interposto, de toda a maneira, outro fundamento sempre obstaria ao conhecimento
do mesmo.
21. Com efeito, por força do referido artigo 72.º,
n.º 2, da LTC, impunha-se que a autonomização e enunciação do critério
normativo a sindicar tivesse sido realizada em momento processual prévio e de
modo adequado, ou seja, que a Recorrente tivesse suscitado uma específica
questão de constitucionalidade, enunciando o critério normativo bem como
identificando o preceito ou conjugação de preceitos legais de que o mesmo é
extraível, junto do tribunal a quo, de uma forma expressa, direta e clara,
previamente à prolação da decisão, criando para esse tribunal um dever de
pronúncia sobre tal matéria. Por outras palavras, o cumprimento desse ónus
exigia que a Recorrente identificasse o critério normativo cuja sindicância
pretenderia, reportando-o ao específico segmento legal ou conjugação de
segmentos legais de que o mesmo seria extraível.
22. É evidente que o teor dos pontos U. e V. das
conclusões das alegações de recurso perante o Tribunal a quo (cfr. supra, § 5)
não consubstancia a suscitação de uma questão de constitucionalidade de
natureza normativa, uma vez que, ao suscitar a questão, a Recorrente não faz
recair a alegada inconstitucionalidade sobre qualquer preceito pela mesma
identificado, deixando ao critério do tribunal a quo a opção quanto ao concreto
respaldo legal da norma que enuncia, aspeto, que como evidenciado
anteriormente, a Recorrente perpetuou no requerimento de interposição de
recurso.
23. Em concreto, no que respeita à ausência de
indicação do preceito ou arco normativo em sede de suscitação, no Acórdão n.º
90/2005, sublinhou-se que «em sede de recurso de constitucionalidade, “a norma
sujeita a fiscalização aparece sob a veste de um texto, de um preceito ou
disposição (artigo, base, número, parágrafo, alínea) e é a partir dessa forma
verbal que ela há-de ser encontrada, através dos métodos hermenêuticos” (Jorge
Miranda, Manual de Direito Constitucional, Coimbra Editora, vol. VI, 2ª edição,
2005, p. 166). Não pode, pois, no caso vertente, em que não houve sequer
indicação do preceito legal em causa, ter-se por observado o ónus de suscitação
de uma questão de inconstitucionalidade».
24. Ora, embora no caso sub judice tivessem sido
arrolados ou o artigo 81.º ou o artigo 51.º, ambos do CPTA, ou quaisquer outros
artigos de natureza adjetiva, conforme foi explicitado supra, para que se
considerassem cumpridos os ditames de adequação na enunciação de uma questão de
constitucionalidade perante o Tribunal a quo, a questão de constitucionalidade
deveria incidir sobre uma norma, o que não se verifica, atenta a ausência de
precisão na identificação do(s) respetivos preceito(s) infraconstitucional(is),
não bastando, para o efeito, a enunciação de artigos legais apresentados sob a
forma de proposição disjuntiva, dado que tal não corresponde à cabal
identificação do preceito ou do arco legal subjacente à interpretação
normativa. Face ao exposto, a interpretação alicerçada em artigos alternativos,
colocada à apreciação do tribunal a quo, pelos motivos anteriormente expostos,
não constitui objeto idóneo de apreciação de constitucionalidade.
25. Conclui-se, por isso, igualmente, que a
Recorrente não cumpriu o ónus de suscitação prévia adequada, constante do
artigo 72.º, n.º 2, da LTC, aspeto conducente à conclusão, por ilegitimidade,
pela inadmissibilidade do recurso de constitucionalidade.
26. A incerteza quanto à(s) norma(s) objeto do
recurso de constitucionalidade —que é patente no requerimento de recurso, e já
o era aquando da suscitação da questão junto do Tribunal a quo, como vem de
dizer-se, e que decorre tanto da já apontada disjuntividade («(...) das normas do
artigo 89.º, ou do artigo 51.º, ambos do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos»; sublinhado acrescentado) como da remissão como objeto do
recurso para «qualquer outra norma de direito processual (...)»— colocaria o
Tribunal Constitucional, a aceitar-se o recurso, na posição de escolher ele
próprio a(s) norma(s) objeto do mesmo. Ora, se tal é inaceitável no nosso
sistema de justiça constitucional, por razões que não carecem aqui de
desenvolvimento (e que, além do mais, se refletiriam na projeção de uma
eventual decisão de inconstitucionalidade sobre a decisão recorrida), não deixa
de revelar, objetivamente, que o recurso em apreço constitui, verdadeiramente,
uma sindicância da materialidade da própria decisão recorrida, e não do quadro
normativo em que a mesma se haja suportado, o que constitui também um obstáculo
ao conhecimento do recurso.
27. Tudo o que antecede é insuscetível de
aperfeiçoamento, nos termos que se encontram previstos no disposto no artigo
75.º-A, n.ºs 5 e 6 da LTC —consentido apenas no caso de inobservâncias de
requisitos formais—, uma vez que não se encontram reunidos verdadeiros
pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade.
*
28. Por não se ter tomado conhecimento do recurso,
a Recorrente é responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º,
n.º 3 da LTC. Ponderados (i) os critérios referidos nos artigos 9.º, n.º 1, do
Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (ii) a prática do Tribunal em casos
semelhantes, e (iii) as molduras abstratas aplicáveis previstas no artigo 6.º,
n.º 2 do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa
de justiça em 7 (sete) unidades de conta.
(…)».
4.
Notificada da Decisão Sumária
n.º 533/2025, proferida nos
autos, a ora Reclamante apresentou requerimento, em 15-09-2025, conforme consta
de fls. 33-42, com o seguinte teor:
«1.
A presente reclamação incide sobre a Decisão Sumária n.º 533/2025, através da
qual se estabeleceu que a aqui Reclamante não suscitou, perante o Tribunal
Constitucional, uma questão de «inconstitucionalidade normativa» (cf., a este
respeito, o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional).
2.
O fundamento deste entendimento radica na circunstância de a Recorrente não ter
indicado expressamente apenas uma norma sobre a qual incide a questão de
inconstitucionalidade suscitada (cf., entre outros, o n.º 20 da Decisão
Sumária).
3.
A Recorrente não ignora a regra segundo a qual tem o ónus de identificar tal
norma, e expressamente a ele alude na página 7 do requerimento de interposição
do recurso, que por comodidade se transcreve:
«Decorre
do exposto que o modo como no Acórdão recorrido a questão foi julgada o
dispensou de invocar normas legais de fundamento da sua decisão, à moda da
conhecida escola da “Jurisprudência dos conceitos”.
Contudo,
serão as normas do artigo 89.º, ou do artigo 51.º, ambos do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), ou demais normas processuais deste
código das quais resultaria a violação dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da
Constituição que consagram o direito à tutela jurisdicional efetiva contra atos
lesivos emitidos pela Administração Pública.»
4.
Na realidade, no Acórdão recorrido, não é invocada uma única norma legal que
fundamente a decisão ali adotada, sendo que o Supremo Tribunal Administrativo
estava confrontado com o julgamento difuso da questão de constitucionalidade
ali suscitada.
5.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se aos particulares, no âmbito do
recurso de constitucionalidade, é exigível que indiquem expressamente a norma
objeto da questão de constitucionalidade quando a decisão judicial recorrida
não indica expressamente a norma que fundamenta a sua decisão, apesar de a
Recorrente ter feito um esforço por situar a norma no complexo normativo
aplicável e indicar as normas que eventualmente poderão estar em causa.
6.
No caso, a Recorrente expressamente indicou as normas do CPTA e, entre elas,
aventou a hipótese de se tratar das normas dos artigos 89.º e 51.º deste código
por serem as que dizem respeito à impugnabilidade de atos administrativos: pois
nem a Recorrente conhece, nem o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo as
indica, as normas onde se estriba o conceito de “ato administrativo indivisível”
à luz do qual foi aquele tribunal rejeitou conhecer do mérito da ação.
7.
Eis o que explica que a Reclamante tenha formulado, no requerimento de
interposição de recurso, a questão de «inconstitucionalidade normativa» do
seguinte modo:
«[t]rata-se
das normas do artigo 89.º, ou do artigo 51.º, ambos do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos («CPTA»), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de
fevereiro (com alterações), ou em qualquer outra norma de direito processual
(nos termos especiais adiante explicitados), interpretada ou interpretadas no
sentido em que, atenta a presença de um ato favorável com uma cláusula
acessória desfavorável ou onerosa, o particular, ou se conforma com a decisão,
ainda que parcialmente ilegal (porquanto à mesma se viu aposta uma cláusula
acessória ilegal), ou terá de reagir in totum contra uma decisão que lhe é
favorável e que, v.g., lhe concede direitos; a este resultado interpretativo
chega-se, ou considerando-se que a lei processual não admite a impugnação
parcial de tal ato (ou o pedido da suspensão parcial dos seus efeitos, no
domínio da tutela cautela), ou considerando que tal ato é indivisível e, logo,
que não existe a «possibilidade da sua impugnação parcial». Na verdade, esse é
o sentido do Acórdão recorrido» (cf. páginas 1-2 do requerimento de
interposição de recurso).
8.
Efetivamente, de acordo com o determinado na decisão sumária em pauta, a
indicação alternativa daquelas normas - artigo 89.º ou artigo 51.º, os dois do
CPTA - denotaria, em rigor, a invocação de uma questão de
«inconstitucionalidade material», dado que a Reclamante não teria identificado,
em concreto, um preceito, ou conjunto de preceitos, que suportassem a «dimensão
normativa delimitada» (esta última formulação pertence ao Tribunal
Constitucional).
9.
Pois bem, sempre com o devido respeito, a Reclamante não poderia deixar de
evidenciar o desacerto inerente à decisão sumária aqui colocada em crise, cuja
estabilização no ordenamento jurídico, e particularmente na esfera da
Reclamante, acarretaria o que poderemos qualificar, sem exagero, como
inconstitucionalidade ao quadrado: o que a Reclamante quis enfatizar, e o que
considerou, e considera, carecer do labor do Tribunal Constitucional,
identifica-se precisamente com o facto de a aplicação conjunta dos mencionados
preceitos - artigo 89.º e artigo 51.º - ou outros do CPTA, pelo Supremo
Tribunal Administrativo, ter conduzido à prolação de uma decisão
inconstitucional, por via da qual se estabelece que um ato administrativo
constitutivo de direitos, mas igualmente constitutivo de deveres, porquanto
indivisível, não se pode ver parcialmente colocado em crise, quer dizer,
impugnado.
10.
A propósito, a Reclamante não pode igualmente deixar de salientar, sempre com
absoluto respeito, que a decisão sumária não conseguiu escapar ao enredo
fictício contido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo: na realidade, o
Supremo Tribunal Administrativo começa por estabelecer que a questão aí em
análise não assume natureza processual - parecendo afastar, assim, a presença do
artigo 51.º, e também do artigo 89.º, os dois do CPTA -, para, a final, e num
volte-face, vir afirmar a inimpugnabilidade parcial da decisão parcialmente
impugnada pela Reclamante, desfecho que só poderá naturalmente ter alcançado
por força de uma interpretação inconstitucional, ao abrigo do direito à tutela
jurisdicional efetiva, do prescrito no artigo 51.º, e igualmente no artigo
89.º, as normas de direito processual administrativo referentes à
impugnabilidade das decisões da Administração - ainda que o tente disfarçar,
designadamente por via da alusão a conceitos de direito administrativo,
oferece-se fora de dúvida que o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, o
respetivo sentido, teve na sua génese uma interpretação contrária à
Constituição das normas consagradas no artigo 51.º e no artigo 89.º, ambos do
CPTA.
11.
Por conseguinte, o que a Reclamante pretendeu justamente denotar, e pretende,
foi que o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (proferido no âmbito do
processo n.º 386/22.6BELSB-A) assentou, enquanto premissa, nas normas
precedentemente invocadas: o conjunto normativo em referência, interpretado no
sentido apontado, conduziu à prolação de uma decisão inconstitucional, em
especial por violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, expressamente
vertido no artigo 20.º e no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição.
Vejamos
maís desenvolvidamente.
12.
Afigura-se muitíssimo relevante começar por assinalar que o Supremo Tribunal
Administrativo, no Acórdão recorrido (proferido no contexto do processo n.º
386/22.6BELSB-A), estabeleceu o seguinte:
«[n]o
entendimento do TCA Sul, a produção de efeitos diferenciados seria suficiente
para o ato ser divisível e parcialmente impugnável, mesmo que o “bloco
normativo em que o mesmo assenta não permita a atribuição de direitos de
utilização de frequências sem as condições reputadas ilegais pela Recorrente”
uma vez que “daí não emerge a indivisibilidade do ato enquanto causa de
insindicabilidade contenciosa”. A referida posição contraria jurisprudência há
muito consolidada deste STA relativa ao conceito de divisibilidade de um ato
administrativo [....]» (cf a página 12; sublinhado acrescentado).
«Ora,
se a ordem jurídica, na sua globalidade, impõe que certos efeitos jurídicos
estejam permanentemente associados, que se produzam em simultâneo porque entre
eles existe uma relação inquebrantável de conexão ou correspetividade, não se
pode coerentemente considerar que o ato administrativo, que aplica esse quadro normativo
a um determinado caso concreto, possa ser qualificado como um ato divisível e
possa ser impugnado parcialmente apenas relativamente a um desses efeitos
indissociáveis» (cf. as páginas 13 e 14; sublinhado aditado).
«Mal
seria que qualquer tribunal que considerasse verificada a inadmissibilidade do
pedido, incorresse em violação do direito de acesso à via judiciária previsto
nos artigos 20.º e 268.º da Constituição, pois que esses normativos não podem
assegurar que qualquer ação judicial tenha se ser necessariamente objeto de uma
decisão de mérito, independentemente da conduta processual da parte. [...] Em
função do que havia sido entendido no Acórdão de Apreciação Preliminar, importa
evidenciar, a final, que aqui se entende que os atos suspendendo revestem
carácter indivisível, sendo que tal não tem como consequência a ocorrência de
violação do direito da requerente à tutela jurisdicional efetiva» (cf a página
17, com os sublinhados acrescentados).
13.
A esta luz, como se vê, oferece-se indiscutível que o Supremo Tribunal
Administrativo, sopesando, de resto de forma expressa, o direito jurisdicional
à tutela efetiva, contido no artigo 20.º e no artigo 268.º, n.º 4, da
Constituição, determinou que, ao abrigo do artigo 51.º e do artigo 89.º, os
dois do CPTA, o ato administrativo destinado à Reclamante, de atribuição de
direitos de utilização de frequências, e igualmente constitutivo da obrigação
de celebração de acordos de itinerância (roaming) nacional, seria um ato
indivisível, logo, não passível de impugnação parcial - não é demais reiterar
que tão-só aquelas normas representam o suporte normativo do determinado no
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.
14.
Com relevância extrema para o caso em apreço, note-se que o Tribunal Central
Administrativo Sul, no Acórdão apreciado pelo Supremo Tribunal Administrativo,
havia estabelecido o seguinte:
«[a]ceitar
a tese veiculada pela sentença recorrida equivaleria [...] a negar a tutela
jurisdicional efetiva, obstando a que o destinatário do ato que impõe condições
ao exercício dos direitos que lhe são atribuídos, sujeições estas que reputa
ilegais e que emergem de normas regulamentares não imediatamente operativas -
na medida em que os seus efeitos apenas se projetaram na esfera jurídica da
Recorrente em decorrência do ato administrativo que, ao atribuir-lhe os
direitos de utilização de frequências sujeitos a tais imposições, aplicou a
respetiva estatuição - veja apreciada a validade de tais normas (e do bloco
normativo e regulamentar em que o ato assenta) e, consequentemente, a sua
pretensão de exercer os direitos que lhe foram atribuídos pelo ato sem
cumprimento da obrigação de negociar acordos de roaming nacional. Não podendo
impugnar as normas, nem o ato (na parte) que as aplica, deixar-se-ia a
Requerente/Recorrente completamente desprovida de tutela jurisdicional» (cf. a
página 19 do Acórdão).
15.
Não pode haver dúvidas: a respeito do Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, a questão apresentada no recurso de revista interposto do
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - e que justificou a admissão do
recurso de revista (cf. o relatório daquele acórdão) - era a questão de saber
se a aqui Reclamante, ao abrigo do direito de acesso aos tribunais e à tutela
jurisdicional efetiva, teria direito a impugnar o ato favorável de que foi
destinatária apenas na parte em que lhe impõe uma condição desfavorável e que
ela reputa como ilegal (desde logo por falta de norma habilitante da norma
regulamentar que a previu, tal como sustenta designadamente com base em dois
Pareceres de Direito - um do Professor Doutor VITAL MOREIRA e outro do
Professor Doutor PAULO OTERO, tendo este último sido objeto de uma Declaração
de concordância do Professor Doutor JORGE MIRANDA).
16.
Não se ignora, claro está, que o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
sugere que a questão da (in)divisibilidade do ato não é uma questão de
«admissibilidade processual» mas uma questão de «admissibilidade jurídica», e
que ensaia um julgamento desta questão de mérito.
17.
Contudo, e de um lado, como resulta de modo inequívoco dos trechos do Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo acima indicados, o que na realidade se faz
neste aresto é atribuir o nome de condição de procedência substantiva do pedido
ou de admissibilidade jurídica do pedido ao que na realidade é um pressuposto
processual de admissibilidade desse pedido: esta ficção está patente nos
trechos acima transcritos nos quais expressamente se acaba por reconhecer que o
conceito doutrinário de divisibilidade do ato corresponde à questão da
possibilidade da sua «impugnação parcial» (se se trata de uma questão de
impugnabilidade, trata-se de uma questão processual, não de mérito);
18.
De outro, a aludida questão de possibilidade jurídica do pedido tão-só na
aparência é julgada enquanto questão de mérito: na realidade, tal apreciação
consta exclusivamente dos seguintes excertos do Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo (cf a página 15: sublinhados acrescentados):
«[n]a
situação controvertida, “o bloco normativo não permite a atribuição dos
direitos de utilização de frequências sem as condições reputadas ilegais pela
Recorrente”, em face do que, ao contrário do que entendeu o TCA Sul, não se
mostra admissível a divisibilidade dos atos da ANACOM de 23/11/2021 e de
26/11/2021.
Efetivamente,
na situação vertente, o bloco normativo não admite que a A. beneficie dos
direitos de utilização de frequências que lhe foram conferidos pelos atos
administrativos em causa, sem que cumpra as obrigações correspondentes que lhe
foram impostas. Tendo as “obrigações” relativamente às quais a A. requereu a
sua suspensão, constado das condições concursadas, poderia ter, desde logo,
impugnado os requisitos do concurso, ou ter-se abstido de concorrer, não
podendo esperar pela atribuição das frequências, para depois procurar
desonerar-se do cumprimento das obrigações decorrentes da atribuição das
frequências.
As
obrigações de acesso à rede são, nos termos do quadro normativo aplicável, “condições
associadas ao exercício” dos direitos de utilização de frequências (cfr.
artigos 40.º, n.º 3, e 41.º do Regulamento e artigos 27.º e 32.º da LCE) e,
como tal, esses direitos não podem ser dissociados dessas condições, como
sucederia se fosse possível suspender os atos da ANACOM de 23/11/2021 e de
26/11/2021 apenas parcialmente, na parte em que impõem obrigações à A.».
19.
Naturalmente, não se trata de um verdadeiro julgamento de mérito,
designadamente à luz do padrão usado pelo Supremo Tribunal Administrativo, no
qual são ponderados os argumentos de direito: aquilo que verdadeira e
rigorosamente se faz no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo é decidir
que a Reclamante está impedida de ver um tribunal administrativo apreciar a sua
pretensão de mérito, usando-se para tanto a capa do conceito de «ato
indivisível» que cobre a ausência de um verdadeiro julgamento do mérito da
ação, a qual está exposta na dispensa da normal tramitação do processo.
20.
Reforça-se: o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo constitui expressão de
uma decisão relativa aos pressupostos processuais, à instância, segundo a qual
se determinou que, por razões processuais (com assento, pois, no artigo 51.º e
no artigo 89.º, os dois do CPTA), o pedido da Reclamante não merece um
julgamento de mérito; neste exato sentido, conforme avançando na página 17 do
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, «[m]al seria que qualquer tribunal
que considerasse verificada a inadmissibilidade do pedido, incorresse em
violação do direito de acesso à via judiciária previsto nos artigos 20.º e
268.º da Constituição, pois que estes normativos não podem assegurar que
qualquer ação judicial tenha de ser necessariamente objeto de uma decisão de
mérito, independentemente da conduta processual da parte» (sublinhado aditado).
21.
Tendo tudo o que vem dito presente, só poderá concluir-se que a interpretação
do artigo 51.º e do artigo 89.º, os dois do CPTA, ou outra norma deste código,
que suportem o conceito de ato administrativo indivisível empregue no Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo, viola o direito de acesso aos tribunais e à
tutela jurisdicional efetiva, consignado no artigo 20.º e no artigo 268.º, n.º
4, da Constituição;
22.
E que a Reclamante, tendo cumprido plenamente os ónus de indicação referentes
ao recurso de constitucionalidade, não pode ser cerceada no direito de recurso
para este Tribunal Constitucional pela circunstância de o Supremo Tribunal
Administrativo fundar a sua decisão exclusivamente num conceito jurídico, sem
invocar uma concreta norma que o fundamente.»
5.
Notificado da reclamação
apresentada, a Recorrida pronunciou-se com o teor que ora se transcreve:
«ENQUADRAMENTO
1.
Os presentes autos respeitam a um processo cautelar em que a A. requereu a
suspensão de eficácia parcial dos “atos administrativos através dos quais a ANACOM
procedeu, na sequência do leilão objeto do Regulamento n.º 987-A/2020, de 5 de
novembro, à atribuição à A. dos Direitos de Utilização de Frequências nas
faixas dos 700 MHz, dos 2,1 GHz e dos 3,6 GHz, e à emissão do respetivo Título,
datados de 23 e 26 de novembro de 2021, respetivamente, exclusivamente na parte
em que impõem à A. o cumprimento da obrigação de negociar acordos de
itinerância (roaming) nacional”.
Por
Sentença de 23/05/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa decidiu
absolver da instância a ANACOM, por considerar que o pedido de anulação e
suspensão parcial das decisões do seu Conselho de Administração, que conferem à
A. direitos de utilização de frequências de um bem dominial (faixas do espectro
radioelétrico) para prestar ao público diversos serviços de comunicações
eletrónicas (os atos do Conselho de Administração da ANACOM de 23/11/2021 e de
26/11/2021), não é um pedido processualmente admissível, tendo considerado
verificada uma exceção dilatória inominada, determinante da absolvição da
instância.
A
A. interpôs recurso desta sentença para o Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA
Sul”) e este Tribunal, por Acórdão de 28/11/2024, decidiu “julgar não
verificada a exceção dilatória inominada de inadmissibilidade do pedido de
suspensão de eficácia parcial” determinando “a baixa dos autos ao Tribunal
Administrativo de Círculo de Lisboa para que se prossiga a apreciação dos
autos, sem prejuízo da realização das diligências de prova que venha a
considerar necessárias para o efeito”. Neste Acórdão, o TCA Sul, ao contrário
do que tinha sido decidido na 1.a instância, considerou que o pedido de
suspensão parcial era admissível porque os atos suspendendos são atos
divisíveis.
A
ANACOM interpôs, então, um recurso de revista para o Supremo Tribunal
Administrativo (“STA”), tendo este Tribunal, por Acórdão de 27/03/2025, julgado
o recurso parcialmente procedente, revogando o Acórdão recorrido quanto à
questão da divisibilidade do ato.
A
A. decidiu, então, interpor recurso para o Tribunal Constitucional, invocando
como objeto do recurso “as normas do artigo 89.º, ou do artigo 51.º, ambos do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), aprovado pela Lei
n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (com alterações), ou em qualquer outra norma de
direito processual (nos termos especiais adiante explicitados), interpretada ou
interpretadas no sentido em que, atenta a presença de um ato favorável com uma
cláusula acessória desfavorável ou onerosa, o particular, ou se conforma com a
decisão, ainda que parcialmente ilegal (porquanto à mesma se viu aposta uma
cláusula acessória ilegal), ou terá de reagir in totum contra uma decisão que
lhe é favorável e que, v.g., lhe concede direitos” (cfr. p. 1 do requerimento
de interposição de recurso).
Em
07/08/2025, o Exm.º Juiz Relator tomou a Decisão Sumária n.º 533/2025, através
da qual decide não tomar conhecimento do objeto do recurso.
Inconformada
com tal decisão, a A. veio apresentar uma reclamação para a conferência,
peticionando a admissão do recurso para o Tribunal Constitucional por si
interposto.
2. Tal
reclamação deve ser julgada improcedente, uma vez que, como se afigura evidente
e se demonstrará infra (cfr. II), nada há a apontar à Decisão Sumária n.º
533/2025 ao ter concluído que a Recorrente “não observou o ónus de delimitação
e especificação do objeto do recurso” e “não cumpriu o ónus de suscitação
prévia adequada, constante do artigo 72.º, n.º 2 da LTC”.
II. DA
INEXISTÊNCIA DE QUALQUER ERRO DE JULGAMENTO DA DECISÃO SUMÁRIA N.º 533/2025
3. A
Decisão Sumária reclamada invoca, essencialmente, dois motivos que impõem o não
conhecimento do objeto do recurso.
O
primeiro é a circunstância de, no requerimento de interposição de recurso, a
Recorrente não ter especificado, de forma clara e precisa, qual é, em concreto,
o preceito ou preceitos legais do qual (ou dos quais) emerge a norma ou
interpretação normativa que pretende questionar. De facto, e como é evidente, a
circunstância de a A. ter declarado, no seu requerimento de interposição de
recurso, que o objeto desse recurso era (i) a norma do artigo 89.º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), (ii) a norma do artigo 51.º do
mesmo Código ou (iii) “qualquer outra norma de direito processual”, representa
uma manifesta violação do ónus de especificação do objeto do recurso que
impende sobre o recorrente, determinando que não seja possível verificar (como
reiteradamente exige a jurisprudência do Tribunal Constitucional) qual a fonte
da norma ou da interpretação normativa reputada como inconstitucional.
A
isto acresce que tal enunciação da questão de inconstitucionalidade implica um
incumprimento do ónus de suscitação prévia adequada perante o Tribunal “a quo”,
o qual resulta do disposto no artigo 72.º, n.º 2 da Lei do Tribunal Constitucional,
determinando a ilegitimidade da Recorrente.
4. Na
sua reclamação para a conferência, a Recorrente não nega que tenha formulado a
questão de inconstitucionalidade nos termos descritos pelo Tribunal
Constitucional, nem questiona que estava sujeita, desde logo, a um ónus de
delimitação e especificação do objeto do recurso, ónus esse que, à partida,
exigiria efetivamente a identificação da regra legal que constitui a base da
interpretação normativa questionada.
Não
questionando estes fundamentos da Decisão Sumária, a A. limita-se a tentar pôr
em causa essa decisão invocando dois argumentos.
5. O
primeiro é o de que “no Acórdão recorrido, não é invocada uma única norma legal
que fundamente a decisão ali adotada” e que não seria “exigível” aos particulares,
nestas circunstâncias, “que indiquem expressamente a norma objeto da questão de
constitucionalidade quando a decisão judicial recorrida não indica
expressamente a norma que fundamenta a sua decisão” (cfr. p. 3 da reclamação).
Ou
seja, a Recorrente pretende justificar o incumprimento do ónus que lhe é
imposto - e que não questiona - com o facto de, previamente, o STA ter,
alegadamente, errado ao não ter invocado uma qualquer norma para fundamentar a
sua decisão.
6. Sucede,
em primeiro lugar, que tal asserção é falsa.
Com
efeito, no seu Acórdão de 27/03/2025, o STA começou por sustentar que: (i) “a
um destinatário de um qualquer ato administrativo não é lícito «escolher» e
aceitar somente a parte do mesmo que lhe seja vantajosa, «dispensando» a
aplicabilidade da parte do ato que não o beneficia, na certeza de que o ato
terá sido proferido como um bloco equilibrado e coerente, no qual os direitos
são compensados pelas obrigações”; e que o que (ii) “define a divisibilidade de
um ato administrativo e, portanto, a possibilidade da sua impugnação parcial
não é a possibilidade de serem produzidos efeitos jurídicos diferenciados, uns
favoráveis e outros desfavoráveis, mas antes que a sua eventual divisibilidade
não ponha em causa a coerência do ato, pela correspondência e dependência dos
direitos e obrigações constantes do ato”.
Ora,
o STA considerou que, na situação controvertida, “o bloco normativo não permite
a atribuição dos direitos de utilização de frequências sem as condições
reputadas ilegais pela Recorrente”, pelo que, ao contrário do que entendeu o
TCA Sul, “não se mostra admissível a divisibilidade dos atos da ANACOM de
23/11/2021 e de 26/11/2021”. Desenvolvendo este aspecto, o Supremo Tribunal
sustentou que “as obrigações de acesso à rede são, nos termos do quadro
normativo aplicável, «condições associadas ao exercício» dos direitos de
utilização de frequências (cfr. artigos 40.º, n.º 3, e 41.º do Regulamento e
artigos 27,º e 32.º da LCE) e, como tal, esses direitos não podem ser dissociados
dessas condições, como sucederia se fosse possível suspender os atos da ANACOM
de 23/11/2021 e de 26/11/2021 apenas parcialmente, na parte em que impõem
obrigações à A.”.
Simultaneamente,
o STA sustentou que não estamos perante uma situação de inadmissibilidade
processual do pedido formulado - que ocorrerá “sempre que seja dirigido ao
tribunal um pedido não autorizado ao abrigo da legislação processual
administrativa, o que determinará a absolvição da entidade demandada da
instância” mas sim uma situação de inadmissibilidade jurídica do pedido - que
se verifica quando “se dirige ao tribunal um pedido processualmente admissível,
mas cuja procedência o direito substantivo não admite”. Com efeito, para aquele
Supremo Tribunal, a “impossibilidade jurídica de, à luz do ordenamento
jurídico, do direito substantivo, a Recorrida beneficiar dos direitos de
utilização de frequências sem a obrigação de celebração de acordos de
itinerância (roaming) nacional, (...) constitui expressão de uma questão de
mérito, associada à admissibilidade jurídica, não processual, do pedido
formulado”.
Neste
contexto, afigura-se evidente que é falsa a alegação de que “no Acórdão
recorrido não é invocada uma única norma legal que fundamente a decisão ali
adotada” (cfr. p. 3 da reclamação). O STA considerou que estamos perante uma
situação de impossibilidade jurídica do pedido, ou seja, uma situação na qual a
ordem jurídica não admite o efeito jurídico pretendido pelo autor (neste caso,
a suspensão meramente parcial dos atos atributivos de direitos de utilização de
frequências). Tal sucede porque, no correto entendimento do Supremo Tribunal, a
ordem jurídica configura tais atos como atos indivisíveis, não podendo a A. pretender
beneficiar dos direitos de utilização de um bem dominial (como é o espectro
radioelétrico) sem cumprir as condições que foram estabelecidas como
pressupostos imprescindíveis ou condições indissociáveis dessa utilização,
tendo em vista assegurar que aquele bem dominial é usado de acordo com o fim de
interesse geral a que se destina. Condições essas sem as quais aqueles direitos
não seriam atribuídos ou não seriam atribuídos nos termos (designadamente
financeiros) em que foram.
Neste
contexto, as normas que fundamentam o Acórdão do STA são, pois, as normas,
explicitadas nesse Acórdão, que determinam que o pedido formulado seja
juridicamente inadmissível, isto é, as normas substantivas do ordenamento
jurídico que determinam a indivisibilidade dos atos suspendendos, qualificando
as obrigações de acesso à rede que a A. contesta como “condições associadas ao
exercício” dos direitos de utilização de frequências (cfr, artigos 27.º e 32.º
da Lei de Comunicações Eletrónicas e artigos 40.º, n.º 3 e 41.º do Regulamento
n.º 987-A/2020, de 5 de novembro).
Não
pode, pois, a Recorrente alegar que não lhe era “exigível” que indicasse “expressamente
a norma objeto da questão de constitucionalidade quando a decisão judicial
recorrida não indica expressamente a norma que fundamenta a sua decisão”: na
realidade, o Acórdão recorrido invoca, na sua fundamentação, as normas
jurídicas que impõem a não verificação de uma condição de procedência do
pedido. Aquilo que o STA não invocou foi uma norma de direito processual para
suportar tal decisão, mas, evidentemente, não tinha de o fazer, pela simples
razão de que não considerou verificada uma situação de inadmissibilidade
processual (determinante da absolvição da instância), mas sim uma situação de
inadmissibilidade jurídica do pedido, determinante da improcedência da ação.
7. Acresce,
em segundo lugar, que mesmo que a situação de omissão de fundamentos normativos
do Acórdão recorrido, que é invocada pela Recorrente, fosse verdadeira (e não o
é, como se demonstrou), isso não legitimaria o presente recurso.
Com
efeito, a Recorrente pretende justificar o incumprimento do ónus que lhe é
imposto no que respeita à delimitação e especificação do objeto do recurso para
o Tribunal Constitucional com o facto de o STA ter, alegadamente, errado ao não
ter invocado uma qualquer norma para fundamentar a sua decisão.
Ora,
como é sabido, o recurso de fiscalização de constitucionalidade previsto no
nosso ordenamento jurídico não serve para sindicar a correção ou incorreção de
concretas decisões judiciais, mas sim para apreciar se um determinado critério
ou padrão normativo utilizado numa decisão e vocacionado para uma aplicação
potencialmente genérica é ou não conforme à Lei Fundamental. De resto, a
Recorrente parece não ter consciência desta circunstância, porquanto declara,
na sua reclamação, por exemplo, que “o que a Recorrente quis enfatizar e o que
considerou, e considera, carecer do labor do Tribunal Constitucional,
identifica-se precisamente com o facto de a aplicação conjunta dos mencionados
preceitos - artigo 51.º e 89.º do CPTA - ou outros do CPTA, pelo Supremo
Tribunal Administrativo, ter conduzido à prolação de uma decisão
inconstitucional (...) (p. 4 da reclamação, sublinhado nosso). Ou seja, a A.
confessa que o que pretende verdadeiramente questionar, através do recurso para
o Tribunal Constitucional aqui em causa, não é uma norma mas sim uma
inconstitucionalidade diretamente imputada a uma determinada decisão judicial,
pretensão que se afigura evidentemente inadmissível à luz do nosso sistema de
fiscalização da constitucionalidade (que encarrega aquele Tribunal de um
controlo estritamente normativo).
8. O
segundo argumento invocado pela Recorrente para sustentar o suposto erro de
julgamento da Decisão Sumária é o de que esta incorreu no “enredo fictício
contido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo: na realidade, o Supremo
Tribunal começa por estabelecer que a questão aí em análise não assume natureza
processual - parecendo afastar, assim, a presença do artigo 51.º e também do
artigo 89.º do CPTA - para, a final, num volte-face, vir afirmar a
inimpugnabilidade parcial da decisão parcialmente impugnada pela Reclamante,
desfecho que só poderá naturalmente ser alcançado por força de uma
interpretação inconstitucional (...) do prescrito no artigo 51.º e igualmente
no artigo 89.º, as normas de direito processual administrativo respeitantes à
impugnabilidade das decisões da Administração” (cfr. p. 6 da reclamação).
Ou
seja, a tese da Recorrente é a de que o STA teria determinado que os atos
administrativos suspendendos são atos indivisíveis “ao abrigo do artigo 51.º e
do artigo 89.º do CPTA”, muito embora não tivesse invocado esses preceitos no
Acórdão recorrido. Para sustentar essa alegação, a A. cita os seguintes
excertos do Acórdão de 27/03/2025:
“[n]o
entendimento do TCA Sul, a produção de efeitos diferenciados seria suficiente
para o ato ser divisível e parcialmente impugnável, mesmo que «o bloco
normativo em que o mesmo assenta não permita a atribuição dos direitos de
utilização de frequências sem as condições reputadas ilegais pela Recorrente»'
uma vez que «daí não emerge a indivisibilidade do ato enquanto causa de
insindicabilidade contenciosa». A referida posição contraria jurisprudência há
muito consolidada deste STA relativa ao conceito de divisibilidade de um ato
administrativo.” (p. 12 do Acórdão do STA, sublinhados da Recorrente).
(…)
“Ora,
se a ordem jurídica, na sua globalidade, impõe que certos efeitos jurídicos
estejam permanentemente associados, que se produzam em simultâneo porque entre
eles existe uma relação inquebrável de conexão ou correspetividade, não se pode
coerentemente considerar que o ato administrativo, que aplica esse quadro
normativo a um determinado caso concreto, possa ser qualificado como um ato
divisível e possa ser impugnado parcialmente apenas relativamente a um desses
efeitos indissociáveis” (p. 13 do Acórdão do STA, sublinhados da Recorrente),
(…)
“Mal
seria que qualquer tribunal que considerasse verificada a inadmissibilidade do
pedido, incorresse em violação do direito de acesso à via judiciária previsto
nos artigos 20º e 268º da Constituição, pois que estes normativos não podem
assegurar que qualquer ação judicial tenha de ser necessariamente objeto de uma
decisão de mérito, independentemente da conduta processual da parte. (...) Em
função do que havia sido entendido no Acórdão de Apreciação Preliminar, importa
evidenciar, a final, que aqui se entende que os atos suspendendos revestem
carácter indivisível, sendo que tal não tem como consequência a ocorrência de
violação do direito da requerente à tutela jurisdicional efetiva” (p. 17,
sublinhados da Recorrente).
Estes
trechos demonstrariam, segundo a Recorrente, que o “Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo constitui expressão de uma decisão relativa aos pressupostos
processuais, à instância, segundo a qual se determinou que, por razões
processuais (com assento, pois, no artigo 51.º e no artigo 89.º, os dois do
CPTA), o pedido da Reclamante não merece um julgamento de mérito” (cfr. p. 9 da
reclamação).
Ora,
na verdade, estes excertos não permitem de modo algum demonstrar a tese da
Recorrente.
a) Quanto
aos dois primeiros, a A. sustenta que, por mencionarem a expressão “impugnação
parcial”, eles implicariam o reconhecimento de que, para o ST A, aquilo que
estaria a ser discutido era “um pressuposto processual de admissibilidade do
pedido”, isto porque “se se trata de uma questão de impugnabilidade, trata-se
de uma questão processual, não de mérito” (p, 8 da reclamação).
Ora,
este juízo é despropositado. Como é evidente, a circunstância de o STA
sustentar que a ordem jurídica não permite que os atos administrativos em causa
sejam cindidos e, por isso, concluir que a pretensão de proceder à sua “impugnação
parcial” é inadmissível, não significa que esteja a apreciar uma questão
processual e a interpretar e aplicar normas de natureza processual. O que o STA
está a afirmar é que o ordenamento jurídico, na sua regulação substantiva, não
permite que os efeitos jurídicos pretendidos pela A. sejam alcançados, pelo que
o concreto pedido por esta formulado (que, neste caso, é o de impugnar
parcialmente os atos do Conselho de Administração da ANACOM de 23/11/2021 e de
26/11/2021 e não um outro qualquer pedido) é juridicamente impossível, e, logo,
a ação deve ser julgada improcedente.
Um
tribunal discute questões processuais quando aprecia a verificação dos
pressupostos processuais da ação, isto é, “dos requisitos de que depende, para
cada tipo de processo, a possibilidade de prolação pelo juiz de uma decisão de
mérito”, cuja falta “gera uma exceção dilatória que é de conhecimento oficioso
e determina a absolvição da instância” (cfr. CARLOS FERNANDES CADILHA,
Dicionário do Contencioso Administrativo, Coimbra, 2.a ed., p. 477). Um desses
pressupostos processuais, específico das ações de impugnação de atos
administrativos, é a impugnabilidade do ato que é objeto da ação, a qual
depende, nos termos do artigo 51.º do CPTA, do seu conteúdo decisório e
eficácia externa. É neste sentido - e apenas neste - que a impugnabilidade é
uma questão processual, como menciona a A.. Ora, no caso em apreço, é evidente
que o STA, no Acórdão recorrido, não está a apreciar a impugnabilidade dos atos
do Conselho de Administração da ANACOM de 23/11/2021 e de 26/11/2021 à luz
daquele preceito (ou tão-pouco a verificação de qualquer outro pressuposto
processual). Na verdade, estes atos têm conteúdo decisório e eficácia externa
e, logo, são impugnáveis (verificando-se o pressuposto processual da
impugnabilidade); simplesmente os efeitos jurídicos visados pela A. com essa
impugnação não são admissíveis à luz de regras substantivas da ordem jurídica,
e, por isso, o pedido de impugnação que foi formulado deve improceder.
Assim,
a matéria sobre a qual o STA se pronunciou foi a da existência de condições de
procedência da ação, que “não se confundem” com os pressupostos processuais e
se “traduzem antes nos requisitos de direito substantivo de que depende a
procedência da pretensão deduzida em juízo pelo autor” (cfr. CARLOS FERNANDES
CADILHA, Dicionário cit., p. 478). O que se discute no Acórdão recorrido é se o
ordenamento jurídico permite que certos efeitos jurídicos (no caso, a
atribuição de direitos de utilização do espectro radioelétrico) se possam
produzir de forma desassociada de outros efeitos (como a imposição ao titular
daquele direito da obrigação de cumprir determinadas condições). O STA concluiu
- e bem - que o ordenamento jurídico não permite essa desassociação e, por
isso, o pedido formulado na ação principal - a impugnação parcial dos atos -
deverá ser julgado substancialmente improcedente.
É,
pois, por demais evidente que o Acórdão do STA não “constitui expressão de uma
decisão relativa aos pressupostos processuais, à instância, segundo a qual se
determinou que, por razões processuais (com assento, pois, no artigo 51.º e no
artigo 89.º do CPTA), o pedido da Reclamante não merece um julgamento de mérito”,
como alega a Recorrente.
De
resto, isso mesmo é expressamente afirmado nesse Acórdão, num segmento que a A.
deliberadamente desconsidera, e no qual se afirma que a “impossibilidade
jurídica de, à luz do ordenamento jurídico, do direito substantivo, a Recorrida
beneficiar dos direitos de utilização de frequências sem a obrigação de
celebração de acordos de itinerância (roaming) nacional, (...) constitui
expressão de uma questão de mérito, associada à admissibilidade jurídica, não
processual, do pedido formulado” (p. 15).
b) Quanto
ao terceiro segmento do Acórdão que é citado pela A., o que o STA quis
sublinhar, nesse excerto, foi que o direito à tutela jurisdicional efetiva não
garante aos particulares que toda a ação judicial que eles interponham,
qualquer que seja o seu conteúdo e finalidade, tenha de ser objeto de uma
decisão de mérito que pressuponha a realização de todos os trâmites típicos de
uma determinada forma processual, podendo essa decisão de mérito ser antecipada
pelo Tribunal em casos como este, em que manifestamente não se verifica uma
condição de procedência da ação. Esta leitura - de que estamos perante uma
decisão de mérito - é explicitada e confirmada pelo segmento imediatamente
subsequente da decisão judicial - que a A. convenientemente omite em que o STA
reafirma que, no caso em apreço, “não se verifica objetivamente uma situação de
inadmissibilidade processual do pedido formulado”.
Em
suma, afigura-se evidente que - ao contrário do que alega a Recorrente nas pp.
4 e ss. da sua reclamação - o Acórdão do STA de 27/03/2025 não determinou que
os atos administrativos suspendendos são atos indivisíveis “ao abrigo do artigo
51.º e do artigo 89º do CPTA”, nem “constitui expressão de uma decisão relativa
aos pressupostos processuais, à instância”.
9. Em
todo o caso, mesmo que assim hipoteticamente sucedesse, importa sublinhar que,
no seu requerimento de interposição de recurso, a A. indicou como fonte legal
da interpretação normativa que reputa inconstitucional, alternativamente, “as
normas do artigo 89.º ou do artigo 51.º, ambos do CPTA (...), ou qualquer outra
norma de direito processual” (p. 1 desse requerimento, sublinhado nosso). Ou
seja, a A. não especificou que os preceitos dos quais decorreria a norma que
qualifica como inconstitucional seriam os artigos 89.º e 51.º do CPTA; a
Recorrente configurou o objeto do seu recurso indicando que esses preceitos
poderiam ser estes dois normativos ou quaisquer outras regras do CPTA ou de
qualquer outro diploma legal de cariz processual.
Ora,
esta enunciação da questão de constitucionalidade através de uma proposição
disjuntiva, que alarga o universo dos preceitos legais que poderiam ser a base
da norma que a Recorrente considera contrária à Constituição a toda e qualquer
regra legal de natureza processual, nunca poderia deixar de constituir uma
manifesta violação do ónus de especificação do objeto do recurso que impende
sobre o recorrente, determinando que não seja possível nomear (como
reiteradamente exige a jurisprudência do Tribunal Constitucional) qual a fonte
da norma ou da interpretação normativa reputada como inconstitucional.
10. Em
suma, afigura-se evidente que o Exm.º Juiz Relator, na Decisão Sumária
reclamada, não incorreu em qualquer erro de apreciação ao ter concluído que a
Recorrente “não observou o ónus de delimitação e especificação do objeto do
recurso” e “não cumpriu o ónus de suscitação prévia adequada, constante do
artigo 72.º, n.º 2, da LTC”.
A
decisão de não conhecimento do objeto do recurso com estes fundamentos deve,
pois, ser mantida.»
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
6.
Nos presentes autos, foi proferida a Decisão Sumária n.º 533/2025, que se pronunciou
pelo não conhecimento do objeto do recurso.
7.
Os fundamentos que estribaram a impossibilidade de conhecimento do
objeto de recurso, consubstanciaram-se, em síntese, i) na ausência de
enunciação, no requerimento de recurso de constitucionalidade, de uma questão
de constitucionalidade normativa; assim como ii) no incumprimento do
ónus de suscitação prévia, de modo adequado, de uma questão de
constitucionalidade normativa.
8.
Na reclamação apresentada (cfr. supra, § 4) a Reclamante aduz
argumentos com a pretensão de rebater os concretos fundamentos de não
conhecimento do objeto do recurso, designadamente o primeiro dos fundamentos
anteriormente enunciados. Em particular, sustenta, por um lado, que se impõe apurar
«se aos particulares, no âmbito do recurso de constitucionalidade, é
exigível que indiquem expressamente a norma objeto da questão de
constitucionalidade quando a decisão judicial recorrida não indica
expressamente a norma que fundamenta a sua decisão, apesar de a Recorrente ter feito
um esforço por situar a norma no complexo normativo aplicável e indicar as
normas que eventualmente poderão estar em causa». Por outro lado, afirma que
«expressamente indicou as normas do CPTA e, entre elas, aventou a hipótese
de se tratar das normas dos artigos 89.º e 51.º deste código por serem as que
dizem respeito à impugnabilidade de atos administrativos: pois nem a Recorrente
conhece, nem o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo as indica, as normas
onde se estriba o conceito de “ato administrativo indivisível” à luz do qual
foi aquele tribunal rejeitou conhecer do mérito da ação».
9.
A título prévio, cumpre precisar que, embora a Reclamante invoque
reiteradamente, ao longo da reclamação, a impossibilidade de identificação das “normas”
subjacentes ao juízo formulado no Acórdão recorrido, julga-se que tais
alegações, atenta a motivação da Decisão Sumária reclamada, se reconduzem, na
realidade, à alegada impossibilidade de individualizar o(s) preceito(s) legal(is)
que suporta(m) a interpretação normativa cuja conformidade constitucional
pretende ver apreciada.
10.
Redarguindo ao argumento sustentado pela Reclamante segundo o qual a
exigência de identificação do preceito ou arco normativo legal se relativizaria
quando a decisão recorrida não enuncie expressamente os preceitos mobilizados,
importa recordar que a aplicação de normas e, consequentemente, do preceito que
ancora a interpretação normativa delimitada, pode ser expressa ou implícita. Citando,
a este propósito, Carlos Lopes do Rego,
«não é naturalmente indispensável que o julgador haja explicitamente
fundamentado de direito a decisão que tomou através da invocação dos preceitos
legais (…) [o] que importa decisivamente não são os termos literais ou verbais
usados pela decisão recorrida - a expressa invocação, como fundamento jurídico
do decidido, dos preceitos legais que constituem “fonte” da norma cuja
constitucionalidade vinha questionada pelo recorrente - mas, numa “visão
substancial das coisas”, que a solução de direito ínsita na decisão do pleito
não possa, de um ponto de vista lógico-jurídico, ter deixado de passar pela
consideração das normas ou sentidos normativos - isto é, dos regimes jurídicos
- indicados pelo recorrente como padecendo da alegada inconstitucionalidade
(cfr., Acórdãos n.°s 481/94, 637/94, 235/93 e 60/95)» (cfr. Os Recursos
de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional,
Almedina, Coimbra, 2010, p. 100).
11.
Mesmo que, em abstrato, se admitisse, por mera hipótese, que o Tribunal
recorrido não houvesse explicitado quais os preceitos legais subjacentes ao critério
normativo, tal não exonera os recorrentes do ónus que sobre si impende de
delimitação e especificação do objeto do recurso, o qual, uma vez integrado por
normas jurídicas, se consubstancia no binómio composto por um ou mais preceitos
legais e um determinado conteúdo normativo. Por outras palavras, ainda que o
caso sub judice ilustrasse uma situação de aplicação implícita de
preceitos, nos termos anteriormente explanados, o ónus de delimitação do objeto
normativo do recurso impende sobre a esfera do recorrente, não sendo, assim, processualmente
idónea a formulação, no requerimento de interposição de recurso, de uma questão
de constitucionalidade assente na indicação alternativa de artigos legais ou na
remissão genérica para artigos processuais. Como
sintetiza Carlos
Lopes do Rego, «a norma ou interpretação normativa sobre que
incide a questão de constitucionalidade suscitada tem a sua raiz e assenta
necessariamente num preceito ou num conjunto de preceitos, integrados no
ordenamento jurídico objetivo, que a suportam, os quais têm de ser
necessariamente individualizados e especificados pela parte que suscita a
questão de constitucionalidade – sendo evidente que não pode naturalmente
deixar de se especificar o preceito ou “fonte legal” que constitui a base
normativa ou o núcleo essencial do regime ou estatuição jurídica que se
considera colidir com a Lei Fundamental (Cfr., Acórdãos n.ºs 290/06 e 207/08).
Como se afirma no Acórdão n.º 175/06, a “identificação da base legal à qual
se imputa a norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada é, pois,
um momento insuprível do controlo de constitucionalidade, na medida em que
importa saber se essa base legal elegida para a fiscalização de
constitucionalidade se apresenta idónea a suportar esse sentido”. Tem,
pois, a parte […] de utilizar um rigor “cirúrgico”, não apenas
na definição da interpretação normativa questionada, mas também na
identificação do “bloco normativo” em que assenta a “norma” ou “interpretação
normativa”» (cfr. Os
Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal
Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 100-101; sublinhados
acrescentados).
12.
Nessa medida, não procede o argumento da Reclamante segundo o qual a
alegada falta de identificação expressa de preceitos no acórdão recorrido
tornaria impossível o cumprimento do ónus de enunciação de uma questão de
constitucionalidade normativa, não avançando argumentos capazes de colmatar a
falta do referido pressuposto do conhecimento do objeto do recurso, por reporte
aos concretos fundamentos que justificaram o já decidido na Decisão Sumária
reclamada, tal como é reconhecido pela própria Reclamante ao afirmar, no ponto
3 da reclamação, que «não ignora a regra segundo a qual tem o ónus de
identificar tal norma» (cfr. supra, § 4).
13.
A Reclamante refere também que «o que quis enfatizar, e o que
considerou, e considera, carecer do labor do Tribunal Constitucional,
identifica-se precisamente com o facto de a aplicação conjunta dos mencionados
preceitos - artigo 89.º e artigo 51.º - ou outros do CPTA, pelo Supremo
Tribunal Administrativo, ter conduzido à prolação de uma decisão
inconstitucional, por via da qual se estabelece que um ato administrativo
constitutivo de direitos, mas igualmente constitutivo de deveres, porquanto
indivisível, não se pode ver parcialmente colocado em crise, quer dizer,
impugnado» (ponto 9 da reclamação, cfr. supra, § 4, sendo que o
enunciado que trata em articulação os identificados artigos se encontra
igualmente refletido nos pontos 13, 20 e 21 da mesma peça processual).
14.
Ora, ao procurar, em sede de reclamação, densificar ou estabilizar a
recondução do objeto do recurso à aplicação conjunta dos artigos 89.º e 51.º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), a Reclamante parece
pretender reformular, em parte, a questão que submeteu à apreciação deste
Tribunal, facto que surge evidente no confronto com a enunciação que consta do
requerimento de interposição de recurso (cfr. os citados pontos em paralelo com
o ponto 12 da Decisão Sumária reclamada: cfr. supra, § 3).
15.
A este respeito, cumpre referir que se encontra vedada à Reclamante
a alteração daquele que constituiu o objeto do recurso de constitucionalidade
que deu origem à prolação da Decisão Sumária n.º 533/2025, relativamente ao
qual, atento o princípio do pedido a que este Tribunal se encontra vinculado,
não é consentida a sua modificação e/ou ampliação. Como a jurisprudência
constitucional e a doutrina vêm há muito sublinhando, é o respetivo
requerimento que irremediavelmente determina o objeto do recurso de
constitucionalidade, não sendo possível ao recorrente ampliá-lo em momento
processual ulterior (cfr. Carlos Lopes
do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na
Jurisprudência do Tribunal Constitucional, cit., pp. 110 e 276).
16.
Sendo certo que a explicitação avançada pela Reclamante, constante
do ponto 9. da reclamação, não pode ser entendida ou aceite como a reformulação
do segmento inicial da enunciação do objeto do recurso, no que ao restante
ponto da reclamação se refere a Reclamante não só não apresenta argumentos suscetíveis
de colmatar a falta de um dos pressupostos do conhecimento do objeto do
recurso, como o último segmento da formulação do argumento revela que o
inconformismo manifestado se dirige contra a própria solução jurídica alcançada
pelo tribunal recorrido, aproximando-se de uma impugnação do decidido, e não da
sindicância estritamente normativa que caracteriza o recurso de fiscalização
concreta.
17.
Em todo o caso, e mesmo abstraindo desta constatação, a argumentação
da Reclamante não logra afastar o fundamento que motivou a conclusão no sentido
da inidoneidade do objeto, isto é, a impossibilidade de conhecer um enunciado apoiado
em preceitos alternativos, impedindo a identificação do suporte legal da
dimensão normativa delimitada e colocando este Tribunal numa posição que o
sistema constitucional de fiscalização concreta não consente.
18.
Por fim, no tocante ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 72.º
da LTC, constata-se que a Reclamante não enunciou qualquer argumento que
permitisse infirmar o fundamento autónomo respeitante à não suscitação adequada
da questão de constitucionalidade, cuja inobservância, por si só, sempre
obstaria ao não conhecimento do recurso.
19.
Tudo visto, constata-se que a Reclamante optou por um modo de
suscitar a questão de constitucionalidade junto do Tribunal a quo que
—além das deficiências já apontadas na Decisão Sumária reclamada e agora
reevidenciadas— se baseou num arco de preceitos (os artigos 89.º e 51.º do
CPTA, considerados de modo alternativo e referindo-se ainda a “qualquer outra
norma”, aspeto este que entra naquelas outras deficiências) dos quais a seu ver
inexoravelmente o STA retiraria a(s) norma(s) a aplicar para a resolução da
questão jurídica em causa. Todavia, foi distinto o entendimento deste Supremo
Tribunal; e vinculada aos termos da sua já de si deficiente suscitação prévia
da questão constitucionalidade, a ora Reclamante acabou por interpor um recurso
de constitucionalidade, além do mais, carente de objeto normativo.
20.
Em suma, a Reclamante não apresentou razões aptas a infirmar os
fundamentos que presidiram ao dispositivo adotado pela Decisão Sumária
reclamada, quer quanto à conclusão pela inexistência de formulação de uma
questão de constitucionalidade normativa, quer quanto ao incumprimento do ónus
de suscitação prévia adequada, perante o Tribunal a quo, de uma questão
de constitucionalidade normativa, nos termos detalhadamente fundamentados nos
§§ 20-26 da Decisão Sumária reclamada (cfr. supra, § 3).
21.
Em face de todo o exposto supra, conclui-se que a Reclamante
não apresentou qualquer argumento suscetível de inverter a Decisão Sumária n.º 533/2025, confirmando-se a
inadmissibilidade do recurso de constitucionalidade.
*
22.
Por decair na presente reclamação, é a Reclamante responsável pelo
pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4 da LTC. Ponderados (i) os
critérios referidos nos artigos 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de
outubro, (ii) a prática do Tribunal em casos semelhantes, e (iii) as molduras
abstratas aplicáveis previstas no artigo 7.º do mesmo diploma legal, na redação
em vigor, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20
(vinte) unidades de conta.
III – Decisão
Nestes termos,
de harmonia com o disposto no artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir
a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 533/2025.
Custas pela
Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, sem
prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.
Notifique.
Lisboa, 13 de janeiro de 205 – Rui Guerra da Fonseca
-Maria Benedita – João Carlos Loureiro