Documento Rec_6A2016_0

Exmo. Senhor Presidente do Conselho de Administração SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S.A. Centro de Assistência e Manutenção Estrada Nacional 18 6005-193 LARDOSA Sua referência Sua comunicação Nossa referência DGR/16/O.993/00607 21-4-2016 S-PdJ/2016/21112 Q/4162/2014 Lisboa, 16 de dezembro de 2016 Assunto: Direitos dos utentes das vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas Recomendação n.° 6/A/2016 (alínea a), do n.º 1, do artigo 20.° da Lei n.° 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.° 17/2013, de 18 de fevereiro) Nos termos e para os efeitos do disposto da alínea a), do n.° 1, do artigo 20.° do Estatuto do Provedor de Justiça, aprovado pela Lei n.° 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.° 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo à empresa SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S.A. (designada dora- vante por SCUTVIAS), presidida por V. Exa. que: Em face da não demonstração do cabal cumprimento, em concreto, dos deveres de vigilância, assuma a responsabilidade pela produção do sinistro ocorrido em 14 de maio de 2014, pelas 02h00, consubstanciado no embate da viatura automóvel com a matrícula […] em obstáculo (parte de um pneu) existente ao Km 44 da A23, no 1  sentido Castelo Branco/Torres Novas; e, em consequência, indemnize o acidenta- do pelos danos sofridos, cumprindo o que a este respeito é legalmente estabelecido no regime jurídico da responsabilidade das concessionárias pelos acidentes ocorri- dos em autoestradas por objetos existentes na faixa de rodagem, aprovado pela Lei n.º 24/2007, de 18 de julho. Queira V. Exa. atender às motivações que apresento, no termo da apreciação das questões controvertidas, a qual compreendeu, como não poderia deixar de ser, as explica- ções prestadas pela SCUTVIAS, em observância do princípio do contraditório plasmado no artigo 34.° do Estatuto do Provedor de Justiça. § 1.° A queixa O queixoso […] requereu a intervenção deste órgão do Estado junto da SCUTVIAS, reclamando o ressarcimento dos danos que sofreu na viatura automóvel com a matrícula 51-08-VC, em resultado do embate em obstáculo (parte de um pneu) existente ao Km 44 da A23, no sentido Castelo Branco/Torres Novas. O acidente ocorreu em 14 de maio de 2014, pouco antes das 02h00, e a confirma- ção da causa foi verificada no local pelos serviços de assistência da própria SCUTVIAS. O queixoso solicitou à SCUTVIAS a assunção da responsabilidade pelos danos decorrentes do sinistro. Todavia, a empresa a que V. Exa. preside eximiu-se dessa responsabilidade, argu- mentando em síntese que: «no âmbito das suas obrigações contratuais no domínio da segurança da circulação, à Scutvias não pode ser exigida uma presença permanente e simultânea na totalida- de da rede, mas sim uma cadência diligente e aceitável de patrulhamentos, que são efetivamente realizados por esta empresa. Relativamente ao incidente em questão, podemos assegurar a V. Exa., que foram efetuados os patrulhamentos permanentes e regulares, quer pelo pessoal da Assis- tência desta Concessionária, quer pelo Destacamento de Trânsito da GNR em ser- viço na nossa rede, não tendo sido detetada qualquer anomalia, naquele período, que pudesse afetar a normal segurança da circulação»1. § 2.º O contraditório 1 Tomada de posição comunicada ao queixoso, pela SCUTVIAS, por correio eletrónico de 19 de maio de 2014, sob a ref.ª DEX/14/O.993/00621. 2  Analisados os elementos apresentados na queixa, os meus serviços solicitaram à SCUTVIAS que especificasse as ações de patrulhamento levadas a cabo nos dias 13 e 14 de maio de 2014. Com efeito, a simples invocação, por parte da SCUTVIAS, de que à data es- tavam assegurados patrulhamentos com uma cadência diligente e aceitável, permanente e regular, não se mostrava suficiente, o que motivou um pedido de esclarecimentos adicio- nais. Nessa sequência, a SCUTVIAS veio esclarecer que os patrulhamentos são realizados em turnos de 8 horas, 24 horas por dia, 365 dias por ano, em uma concessão de 177km, divididos em três troços. Cada um destes troços é, por sua vez, patrulhado por um vigilan- te motorista, em viatura apropriada2. A informação prestada continuava a afigurar-se demasiado vaga, razão pela qual se solicitou a concretização das ações de patrulhamento realizadas no dia do acidente, no troço em causa, quer pelo pessoal de assistência da concessionária, quer pelo Destacamen- to de Trânsito da Guarda Nacional Republicana em serviço na rede. Foi ainda solicitado que fossem materializadas as ocorrências detetadas e resolvidas, bem como a prestação de informação sobre eventual cobertura do local onde ocorrera o sinistro por sistema de vi- deovigilância. Em resposta, a SCUTVIAS informou que a câmara de videovigilância3 mais próxima do local do acidente se situa a 6.400 metros e que não dispunha de informação quanto aos patrulhamentos efetuados sob responsabilidade da Guarda Nacional Republicana. Apreciados os elementos carreados para a instrução4, apurou-se o seguinte: i. No dia 13 de maio de 2014, as últimas passagens no troço onde ocorreu o acidente, realizadas pelo serviço de assistência da SCUTVIAS, deram-se às 19h37 (sentido N/S) e às 19h53 (sentido S/N). ii. Não foi detetada a presença de qualquer objeto que pudesse pôr em causa a segurança da circulação. 2 Ofício DEX/15/O.993/00111, de 30 de janeiro de 2015. 3 A qual serve unicamente o propósito de monitorização, não procedendo, portanto, ao registo de imagens. Cf. informação prestada pela SCUTVIAS, em 10 de março de 2015. 4 Ofício DGR/15/00887, de 9 de julho de 2015; ofício DGR/15/O.993/01630, de 17 de dezembro de 2015 e ofício DGR/16/O.993/00607, de 21 de abril de 2015. 3  iii. Tendo o sinistrado solicitado telefonicamente a presença da assistência à 01h52, do dia 14 de maio de 2014, por motivo do acidente, esta chegou ao local às 02h27. iv. Até então não havia sido dado notícia de qualquer ocorrência. v. Assume a SCUTVIAS que o veículo acidentado circulava em excesso de veloci- dade (superior a 120km/hora), conforme resultaria do inscrito em quadro e gráfico que juntou. § 3.º A análise da situação reclamada Sendo a autoestrada uma via onde é permitida a circulação à velocidade mais eleva- da (120 km/hora), entendeu o legislador que o risco acrescido inerente a esta permissão exigiria da concessionária um cuidado redobrado de garantia da segurança do trânsito. As- sim, viria a Lei n.º 24/2007, de 18 de julho5, a estabelecer que «Nas auto-estradas, com ou sem obras em curso, e em caso de acidente rodoviário, com consequências danosas para pessoas ou bens, o ónus da prova do cumprimen- to das obrigações de segurança cabe à concessionária, desde que a respectiva causa diga respeito a objectos arremessados para a via ou existentes nas faixas de roda- gem» (alínea a, n.º 1, do artigo 12.º da referida Lei). Ficou, assim, legalmente consagrado o princípio a favor do utente, pondo-se fim a uma ampla querela doutrinária e jurisprudencial. «Estando-se perante especiais actividades económicas geradoras de riscos elevados de lesão de bens e direitos de terceiros, muitas vezes ínsitos ao próprio tipo de bens cuja aquisição se oferece, afigura-se como previsível que o legislador possa subme- ter essa actividade concreta a especial regime de responsabilidade e isso principal- mente quando ela é levada a cabo em regime de concessão pública, pois dela pode- rá sobrar para o Estado a emergência de ter de suprir as consequências danosas pa- ra os utilizadores desses bens, mormente através do cumprimento dos deveres de prestação dos serviços de saúde e de segurança social»6. 5 Define os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itine- rários principais e itinerários complementares. 6 Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 16 de dezembro de 2009 (processo 47/05.0TBSTS.P1), in http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/7e065f1c5d64c747802576b6003cbabc? OpenDocument (consultado em 15 de dezembro 2016). 4  Querendo fazer-se cessar a especial onerosidade que recaía sobre o utente de apre- sentar prova da verificação dos pressupostos da responsabilidade civil — por efeito da aplicação dos termos gerais deste instituto —, ficou estabelecida a inversão do ónus da prova, transferindo-se para a concessionária a obrigação de demonstrar ter tomado as me- didas adequadas a evitar o sinistro. A presunção legal de culpa, na fórmula adotada pelo regime legal em referência, ao assumir o utente como a parte mais fraca e mais carente de proteção, visa prosseguir duplo objetivo: o de agilizar e facilitar o reconhecimento da obrigação de indemnizar, por um lado, e o de incentivar o reforço, por parte da concessionária, das medidas necessária a evitar acidentes em resultado da causa descrita, por outro. Isto, porquanto vinham a dou- trina e a jurisprudência assinalando um evidente desequilíbrio entre as partes: à redobrada dificuldade do utente em fazer prova das circunstâncias que determinaram o acidente cor- respondia, da parte das concessionárias, a opacidade na apresentação dos resultados da investigação. A justa repartição do ónus da prova aconselhava, pois, à adoção da fórmula que viria a ser acolhida pelo diploma legal citado. Refira-se que esta presunção legal de culpa não deixa de constituir também uma presunção legal de ilicitude, uma vez que o acidente que decorra da circunstância elencada indicia incumprimento por parte da concessionária do dever que sobre ela impende de assegurar a segurança da circulação, o que constituiu a prática de um facto ilícito (v.g., omissão do dever de vigilância, omissão da tomada das ações necessárias à remoção do obstáculo em tempo útil)7. O legislador introduziu, assim, no nosso ordenamento jurídico, um juízo de censu- ra legal ao pressupor que o acidente se terá dado porque a concessionária não agiu com o zelo devido, incumprindo as suas obrigações. Demonstrado pelo lesado o nexo de causali- dade entre o facto e o dano, cabe à concessionária ilidir a presunção, provando que tomou as providências devidas por forma a evitar o sinistro, ou invocando as causas de escusa 7 Neste sentido, vide a decisão jurisprudencial exarada pelo Supremo Tribunal de Justiça, datada de 21 de março de 2012 (processo n.º 6123/03.7TBVFR.P1.S1 – 7.ª Secção), in http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/898c1fc49e76cfb680257a0e0037e766? OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). 5 elencadas na norma do n.º 3, do mesmo artigo 12.º da Lei n.º 24/2007, de 18 de julho, ou defendendo-se, provando que a conduta do lesado foi determinante do acidente. Impende, pois, sobre a concessionária o ónus de apresentar prova de que atuou com a diligência devida para assegurar a comodidade e segurança de quem circula na auto- estrada, através do patrulhamento regular da via em períodos que garantam uma proteção efetiva dos utentes. Não basta a genérica invocação do cumprimento das obrigações de vigilância e assistência. À especial perigosidade associada à permissão da circulação à velocidade absoluta mais elevada admitida pelo Código da Estrada, em razão da natureza da autoestrada, cor- responde o dever de a concessionária atuar com diligência devida a evitar a produção de danos, por via de uma suficiente supervisão, monotorização e conservação. Todavia, por- que não pode ser exigido à concessionária que a supervisão, a monitorização e a conserva- ção se faça de forma permanente e ininterrupta, a análise do cumprimento de tais deveres há de fazer-se de forma casuística, importando, pois, em face das considerações tecidas, apreciar o caso concreto. A SCUTVIAS explicou que não detetou o objeto na via antes da ocorrência do sinis- tro, nem foi informada por qualquer meio, antes do acidente, da existência dele. Concluo, pois, que não existia qualquer sinalização a advertir os condutores de veículos sobre a exis- tência de objetos caídos no pavimento. Aquela entidade afirmou ainda que, no dia do aci- dente, os seus funcionários efetuaram diversos patrulhamentos, tendo passado algumas vezes no local, sem que tivessem observado o objeto, e referiu que tais os patrulhamentos são efetuados em turnos de 8 horas, durante as 24 horas de cada dia, todos os 365 dias do ano. Não obstante, no tocante aos patrulhamentos no troço em questão, a SCUTVIAS as- segurou que, no dia 13 de maio de 2014, os últimos ocorreram às 19h37 (sentido N/S) e às 19h538. Ou seja, quase 6 horas antes do sinistro. A esta circunstância acresce que o apa- 8 A SCUTVIAS referiu a realização de ações de patrulhamento efetuadas pelo Destacamento de Trânsito da Guarda Nacional Republicana, mas quanto a estas esclareceu não possuir qualquer informação. Haven- do que assumir que a SCUTVIAS desconhece a sua cadência, não poderá sustentar-se nelas como comple- mentando das ações que realiza. 6 relho de videovigilância mais próximo do local onde se deu o acidente se encontra a 6.400 metros, não tendo a SCUTVIAS esclarecido se este está apto a servir de suporte à monoto- rização das condições de segurança naquele preciso ponto. Não se vê, pois, como perante esta factualidade, a SCUTVIAS possa concluir que cumpriu devidamente o dever de vigiar as condições de circulação, assegurando que esta se processava em segurança, sendo que cabia à empresa demonstrá-lo, o que não fez. Na verdade, não basta a genérica alegação de que adota um sistema de vigilância e que possui meios técnicos para o fazer; cabe-lhe, outrossim, provar a sua utilidade e cum- primento eficaz. Perante as parcas informações prestadas pela SCUTVIAS, subsistem fun- dadas dúvidas quanto à suscetibilidade de ser evitado o acidente. É sobre a concessionária que recai o dever de impedir a permanência de objetos na via, de sorte que seja posta em perigo a segurança rodoviária, pelo que a questão dos mei- os adequados para o impedir é problema que apenas diz respeito à própria. Como refere a jurisprudência: «Só ela [a concessionária] tem (e se não tem, deveria ter) os meios idóneos a res- ponder a isso, por ser a concessionária da via, com as inerentes obrigações, desig- nadamente, as de permanentemente garantir uma via desobstruída e em adequadas condições, de molde a permitir a circulação rápida (dada a natureza da via) dos veí- culos em total segurança e comodidade, a qualquer hora do dia e/ou da noite, aos respectivos utentes pagadores da correspondente taxa»9. Em um outro aresto pode ler-se que: «Em caso de acidente rodoviário com danos para pessoas ou bens, a Lei 24/2007 de 18/7 veio estabelecer no seu art.º 12, nº 1, uma presunção de incumprimento pelas concessionárias da obrigação de manter aquelas vias – cuja exploração e con- servação lhes está cometida – em condições de segurança para o tráfego que ali é suposto processar-se. A elisão dessa presunção não se basta com a demonstração pela concessionária da observância de procedimentos de patrulhamento e verificação rotineiros, designa- damente das vedações laterais e da desobstrução da via. 9 Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 5 de maio de 2009 (processo n.º 0827903), in http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/85d07a075cce0f2c802575be0034eb40? OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). 7  Essa elisão apenas pode ser lograda com a prova de que acidente proveio da ocor- rência de um facto que, em termos normais, não poderia ser tempestivamente evi- tado ou controlado pela estrutura logística ao serviço da concessionária.» 10 Se fosse aceite como suficiente a mera alegação genérica de cumprimento para ilidir a presunção legal de culpa, defraudar-se-ia a proteção que o legislador quis garantir por meio da fórmula que consagrou. Transpor-se-ia, a final, para o utente um ónus despropor- cionado de prova, exigindo-lhe que alegasse e demonstrasse que a concessionária devia saber da existência do objeto na via e que, nessa hipótese, nada fez para o remover e, al- ternada ou conjuntamente, o sinalizar11. Alega a empresa a que V. Exa. preside que o veículo acidentado circulava a veloci- dade excessiva, porque superior ao limite velocidade de 120Km/hora estabelecido para o local. Todavia, os elementos que a SCUTVIAS me disponibilizou, e nos quais sustentava esta afirmação, não se afiguram minimamente claros. Desde logo, os quadros que a supor- tavam não apresentavam a identificação dos veículos em circulação, nem imputavam dis- criminadamente a velocidade a que cada um circulava no preciso local onde se deu o em- bate. Tão pouco prestou informação quanto à natureza do aparelho, modelo e identifica- ção da empresa acreditada responsável pela aferição dos resultados que regista. E, igual- mente, não esclareceu o modo e a periodicidade das eventuais verificações (controlos me- trológicos de métodos e instrumentos de medição e controlo de velocidade), ficando assim por demonstrar a fiabilidade da informação transmitida a este respeito; questão tanto mais importante quanto o controlo automático da velocidade por radar se revela como meio adequado à redução da sinistralidade rodoviária12. 10 Como se pode ler no sumário do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 17 de julho de 2014 (apelação n.º 2533/11.4TBVIS.C1 – 1.ª Secção Cível), in http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/ed2f653e07d2701b80257d5b0048ce13 ?OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). 11 Neste sentido, vide acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 4 de dezembro de 2015 (processo n.º 00371/13.9BEPRT – 1.ª Secção - Contencioso Administrativo), in http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/9f8c008bb86a05aa80257f1c0058be3d ?OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). 12 Daí a necessidade da colocação de sinalização avisadora (cf. Preâmbulo do Decreto Regulamentar n.º 2/2011, de 3 de março, que introduziu novos símbolos e sinais de informação relativos à cobrança eletró- nica de portagens em lanços e sublanços de autoestradas e aos radares de controlo de velocidade). 8  A este propósito, importará recordar que a concessionária não tem competência le- gal para fiscalizar o trânsito, muito menos para emitir juízos decisórios sobre eventuais infrações que detete. Com efeito, o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de feve- reiro13, contém o elenco taxativo das entidades fiscalizadoras, o qual não inclui as conces- sionárias. Para além de que só o auto de notícia levantado e assinado pela autoridade ou agente de autoridade faz fé sobre os factos presenciados, mesmo admitindo prova em con- trário, só assumem idêntica força probatória os elementos obtidos através de aparelhos ou instrumentos aprovados nos termos legais e regulamentares (n.º 3 e n.º 4 do artigo 170.º do Código da Estrada). De todo o modo, refira-se que à concessionária não bastaria demonstrar (se possí- vel fosse) que o veículo circulava a velocidade excessiva, porque superior à legalmente ad- mitida; impor-se-lhe-ia a prova da causalidade adequada. «As infracções estradais praticadas pelos intervenientes em acidente de viação po- dem nada ter a ver com a ocorrência do mesmo. O que há a considerar, em todos os casos, é a gravidade das infracções e a forma determinante, num juízo de causa- lidade, que as mesmas tiveram na produção do sinistro.» 14 A referenciação da velocidade máxima permitida no local haveria, pois, de ser con- catenada com a natureza do acidente e as características da via, não sendo bastante por si só, frisa-se, para formular juízo quanto à culpa pela produção do sinistro. Assim, ainda que se assumisse sem reservas que no preciso momento do embate o veículo acidentado circu- lava acima do limite de velocidade legalmente estabelecido (o que não pode conceder-se face à fragilidade da argumentação exposta), essencial era saber se, circulando de noite e na falta de qualquer aviso, teria o condutor a possibilidade de evitar aquele obstáculo abrup- tamente surgido. 13 No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 53/2004, de 4 de novembro, altera o Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio. 14 Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de maio de 2008 (processo n.º 08A1279), in http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/9a551a998b84afb88025744b0048c4a9? OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). No mesmo sentido também acórdão do Tri- bunal da Relação de Coimbra, de 19 de fevereiro de 2013 (processo n.º 1814/08.9TBAGD.C2, in http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/0674bc079aaa05ac80257b1e0035b334 ?OpenDocument (consultado em 15 de dezembro de 2016). 9 § 4.° Conclusões À luz das motivações precedentemente expostas, e nos termos do disposto na alí- nea a), do n.º 1, do artigo 20.º da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, recomendo à SCUTVIAS que assuma a responsabilidade pela produção do sinistro, indemnizando o acidentado pelos danos sofridos, desse modo cumprindo o que a este respeito é estabelecido no regime ju- rídico da responsabilidade das concessionárias pelos acidentes ocorridos em autoestradas por objetos existentes na faixa de rodagem, aprovado pela Lei n.º 24/2007, de 18 de julho. Dignar-se-á V. Exa, em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 38.° da Lei n.° 9/91, de 9 de abril, transmitir-me, dentro de 60 dias, a posição que vier a assumir. Queira aceitar, Senhor Presidente, os meus respeitosos cumprimentos, O Provedor de Justiça, (José de Faria Costa) 10