925/2020

ACÓRDÃO Nº 92/2023 Processo n.º 925/2020 3ª Secção Relatora: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Norte, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), o primeiro interpôs recurso, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, do acórdão proferido por aquele tribunal no dia 3 de julho de 2020, que negou provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente do despacho proferido pelo Tribuna! Administrativo e Fiscal de Penafiel em 11 de fevereiro de 2020 – em ação administrativa de caráter urgente destinada à efetivação de direitos decorrentes de acidente em serviço, instaurada por José Ricardo Teixeira de Sousa contra o Ministério da Defesa Nacional, a Caixa Geral de Aposentações, IP e o Estado Português – que indeferiu a arguição de nulidade da falta de citação do réu Estado Português, com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial e a determinação da citação do Estado no Ministério Público. O Ministério Público interpôs o recurso «agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática (artigo 219º, nº l da CRP e artigos 2º e 4º, nº l, al. a) e j) do EMP) e, ainda, como representante judiciário do Estado Português (artigo 219º, nº 1 da CRP e artigos 2º e 4º, nº 1, al. b) do EMP» e as normas cuja inconstitucionalidade pretende ver fiscalizada são «as normas conjugadas do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17/09», na medida em que (como o recorrente especificara em sede de suscitação prévia): a) «atribu[em] ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (...) a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado»; e b) «confere[m] à JurisApp competência para coordenar os próprios termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo». 2. O recorrente foi notificado para alegar, tendo apresentado as seguintes conclusões: «III (Conclusões) I. Decisão recorrida 1.ª) A decisão recorrida, em suma, pretende justificar o regime legal constante das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, com o “abandono do modelo dualista de meios processuais”. 2.ª) Porém, se o “abandono do modelo dualista de meios processuais” foi consumado com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, já o novo regime da citação do Estado, agora em causa, apenas sobreveio quatro anos depois, por força da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o que não se compagina com justificação em causa, pois se realmente ocorresse a sugerida relação de “causalidade”, seria natural haver concomitância entre o “abandono do modelo dualista de meios processuais” e a alteração do regime da citação, o que não é o caso. 3.ª) Por outra parte, a tese em apreço é uma pura construção teórica, pois não tem qualquer correspondência textual nos trabalhos preparatórios ou na letra da lei, de qualquer das versões do CPTA. 4.ª) Depois, a decisão recorrida estabelece uma relação entre a unificação dos meios processuais (rectius, das formas processuais) e uma facilitação do regime da legitimidade passiva, mas, não se alcança, nem realmente vem explicado, em que que é que o regime da concentração da citação do Estado (e dos ministérios) no CCJE, ou do poder deste último para escolher o respetivo representante em juízo, nas ações administrativas, interfere com o regime da legitimidade passiva. 5.ª) Com efeito, o novo regime da concentração da citação do Estado no CCJE e, mesmo, da escolha por este do respetivo representante em juízo, é autónomo regras de legitimidade passiva, como comprova o sistema da lei: por um lado tais questões são reguladas em preceitos diversos, aquelas nos artigos 11.º (Patrocínio judiciário e representação em juízo) e 25.º (Citações e notificações), estas últimas do artigo 10.º (Legitimidade passiva), todos do CPTA2019; e, por outro lado, sobretudo, não obstante ter ocorrido alteração do n.º 1, do artigo 11.º, e do n.º 4, do artigo, 25.º, não houve, todavia, alteração do artigo 10.º, todos do CPTA2019. 6.ª) Finalmente, decisiva é a consideração de que a tese em apreço redunda em “inversão metodológica”, pois no fundo subordina o conteúdo do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um preceito constitucional imperativo, ao conteúdo da simples questão de técnica processual da cumulação de pedidos, o que, só por si, seria bastante para demonstrar a improcedência in toto desta tese. 7.ª) Não é claro o alcance da afirmação “Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adotada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da lei (…) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre a violação de limitações legais de caráter geral”, mas em todo o caso é manifesto que qualquer tribunal está vinculado ao dever constitucional de examinar a constitucionalidade das normas jurídicas chamadas a resolver os litígio que lhe são submetidos e, julgando as mesmas inconstitucionais, ao dever de recusar a respetiva aplicação ao feito em causa. 8.ª) No caso, julgadas inconstitucionais as normas jurídicas legais em apreço, deverá, consequentemente, ser recusada a respetiva aplicação ao feito em juízo, aplicando, em lugar das mesmas, a norma jurídica constitucional, dotada de imediatividade, que atribui ao Ministério Público a competência de representação do Estado (art. 219.º, n.º 1). 9.ª) E, assim, a citação do Estado deverá ser feita na pessoa do magistrado do Ministério Público funcionalmente competente, no tribunal da ação, de harmonia com o regime geral da citação das pessoas coletivas, o qual estabelece que a mesma é feita, diretamente, «na pessoa dos seus legais representantes», como se exprime a lei (CPC, artigos 25.º, n.ºs 1 a 3, e 223.º, n.º 1, e 246.º, n.º 1, ex vi do CPTA, art. 1.º, in fine). 10.ª) Portanto, em face da negativa quanto aos fundamentos da tese da decisão recorrida, importa prosseguir para demonstrar, pela positiva, a inconstitucionalidade, a diversos títulos, das normas jurídicas em apreço, sendo que, nos termos da lei processual constitucional, todas as causas de inconstitucionalidade, desde que referidas às normas jurídicas recorridas, tal como ficaram identificadas, podem ser aqui ajuizadas, ainda que ex novo. 11.ª) A presente controvérsia não respeita às preferências subjetivas quanto às funções judiciárias que deverão ser atribuídas ao Ministério Público, especificamente a representação do Estado, nas ações administrativas, e não está aqui em causa, também, um estado de espírito sobre a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, mas apenas o estado da Constituição sobre tal matéria. 12.ª) O tema da presente controvérsia é, pois, de direito constitucional positivo, mais especificamente de hermenêutica constitucional, visar assim de dirimir uma questão de direito constitucional positivo, em ordem a determinar os conteúdos normativos dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, todos da Constituição, e, depois, identificar os vínculos constitucionais que dos mesmos decorrem para o legislador, para apreciar o (des)valor constitucional das norma jurídicas constantes do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, singular e conjugadamente tomadas. 13.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018 e de 2019, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 14.ª) a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como “natural”, ou seja, com a função criminal. 15.ª) não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. II. Questões de constitucionalidade a) Artigo 219.º da Constituição 16.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 17.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 18.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e “norma precetiva, imediatamente exequível”. 19.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de “competência”, entendida como «capacidade de influir, através da ação e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 20.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 21.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional “precetiva” e “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 22.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 23.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como “exclusividade”; ou, na medida em que tal reserva seja lida como “garantia do conteúdo essencial”, poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 24.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação” judiciária (e não “patrono”, ou “advogado” ou “mandatário”), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 25.ª) No caso, essa “representação do Estado”, pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 26.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais. 27.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional “autonomia”, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, como discriminaremos ulteriormente) governar a lide. 28.ª) Este governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 29.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de “representante do Estado”, da qualidade de “magistrado”, num quadro de “autonomia”, segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 30.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública “Estado”, ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º , alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, , segundo critérios de legalidade e objetividade 31.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 32.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, órgão de justiça, seja como ator público ou ator popular, e amicus curiae; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de “magistrado”, deverá proceder invariavelmente com “autonomia funcional”, ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções” estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 33.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com “autonomia funcional”, no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 34.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses “privados”, que podem ser “disponíveis”, do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 35.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será “transmissário” da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 36.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 37.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para “representar o Estado”, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 38.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 39.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado ― mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados”, regidos por critérios de “autonomia funcional” (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 40.ª) Há um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)» b) Artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição 41.ª) Sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 42.ª) Ora, da reserva de lei decorrem duas proibições, que agora, sobremaneira, relevam: i) proibição de deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, «não poder[ão] conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (artigo 122.º, n.º 5); e, mais, a ii) proibição de concessão de discricionariedade c) Artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019 43.ª) O n.º 1 do artigo 11.º, e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, devem ser lidos conjugadamente, pois só assim se obtém uma norma e um regime jurídico de sentido integrado e completo. 44.ª) Com efeito, os preceitos em causa foram alterados concomitantemente, no mesmo diploma legal, o poder de escolha do transmissário da citação, em que pontifica o CCJE, também abarca a hipótese de demanda exclusiva do Estado, e tem sentido uma lógica da lei segundo a qual a nova competência do CCJE, para receber esta citação, mesmo quando vem apenas demandado o Estado, é um meio necessário para permitir ao mesmo exercer o poder de escolher qual o “transmissário” da citação e, mais ainda, para eventualmente exercer o poder de “coordenar” os termos da respetiva intervenção em juízo. 45.ª) Por força do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, a representação do Estado pelo Ministério Público passa, a ser uma mera “possibilidade”, ou seja, pode ou não ocorrer, sendo qualquer dessas alternativas (representação ou não-representação) juridicamente lícita. 46.ª) Essa “possibilidade” legal exprime uma “cláusula de discricionariedade” (discricionariedade “pura”, pois não está sujeita a qualquer critério normativo e público, é um puro volo) da habilitação legal na escolha representante judiciário do Estado, pelo que viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado», (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 47.ª) Por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes terá dele conhecimento por via da “transmissão”, que é “assegurada” pelo CCJE, em momento em que já ficou inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 48.ª) Esse regime compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, violando o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo” com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas (Constituição, artigos 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4, e 277.º, n.º 1). 49.ª) Além do poder de escolha do transmissário da citação, o CCJE tem ainda o poder de “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, sendo que a lei não define que direitos e poderes integram esta figura da competência para “coordenar”, apenas estabelece a sua função: “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”. 50.ª) Pela natureza das coisas, esse poder de coordenar o “como” da intervenção em juízo, em representação do Estado, inelutavelmente sujeitará o magistrado do Ministério Público a conformar a sua política e técnica processual com essas diretrizes provindas do CCJE, acarretando, por definição, uma limitação da politica e técnica processual por ele gizadas, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva “autonomia funcional” e exclusiva sujeição aos poderes dipositivos e instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República. 51.ª) A norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como “possibilidade” a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 227.º, n.º 1). 52.ª). A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo”, pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 53.ª) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à “transmissão” da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1). 54.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, e viola a proibição de discricionariedade, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira fase). 55.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da “autonomia” do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além dos poderes dipositivos e as instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional 56.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante judiciário do Estado, e isto com caráter geral, em todas as ações administrativas em que o mesmo é demandado, viola o mandado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1). Nos termos expostos, por concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade em causa, é de conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, de revogar a decisão recorrida, quanto a tal matéria, baixando então os autos para reformar a mesma em conformidade o julgamento de inconstitucionalidade.» 3. O recorrido contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões: «II Conclusões 1ª O Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, através do despacho de 11/02/2020, e o Tribunal Central Administrativo Norte no seu acórdão de 03/07/2020 que ulteriormente e em sede de recurso confirmou aquela decisão, desatenderam à arguição de nulidade da falta de citação do Estado Português, recusando assim a invocada inconstitucionalidade material das normas contidas nos artigos 11º, nº1, segmento final e 25º, nº4, ambos do CPTA, para concluírem que o Estado fora citado em conformidade com a lei. 2ª Em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos por alegada violação do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 3ª Recorde-se que o Ministério Público entende que ele – e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos –– “(…) é direta e imediatamente, constitucionalmente habilitado para representar o Estado” e que, ao invés, “(…) quanto aos demais entes, em caso algum, irremissivelmente, poderão ser investidos na competência de representação do Estado” (cfr. parágrafos 35.º das alegações de recurso). 4ª Defende, portanto, que a norma constitucional em causa impõe, inequivocamente, o monopólio absoluto da representação judicial do Estado Português por parte do Ministério Público, consubstanciando uma “imposição constitucional, necessária e inderrogável” que corresponde à atribuição de “competências constitucionais autónomas”. 5ª Uma tal interpretação não tem, contudo, qualquer arrimo na Constituição portuguesa de 1976, e só se explica porque o Ministério Público se confunde a si próprio com o Estado e se apresenta no processo pretexto em defesa de interesses próprios e corporativos, em oposição à política legislativa do Estado-legislador. 6ª O que é bem visível na escolha que faz do verbo desapropriar, na voz passiva, considerando-se “desapropriado” de funções – como se se tratasse de funções que são sua propriedade (cfr. entre outros, parágrafo 51º e 78.º das alegações de recurso) 7ª Mas assim não é, em primeiro lugar, porque o artigo 219.º, n.º 1, não consagra qualquer garantia institucional. De facto, a menos que se defenda que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui um direito fundamental coletivo dos magistrados do Ministério Público ou do Ministério Público enquanto instituição – para o que teria de se demonstrar que órgãos públicos, e não apenas pessoas coletivas públicas, são titulares de direitos fundamentais –, não se vê como dar qualquer respaldo à posição assinalada. 8ª Em segundo lugar, na medida em que, como sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira, “a representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República) que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum”. Trata-se, por isso, de funções de representação da República em sentido simbólico, como se referiu: em todos estes casos, é a República – no sentido de polis, de comunidade política – que tem de estar em tribunal para assegurar que os mais vulneráveis ou que os interesses comuns e partilhados por todos não se quedam indefesos. 9ª Numa formulação feliz, pode dizer-se que as funções do Ministério Público são exercidas “no interesse do «Estado-comunidade» e não do «Estado-pessoa»” – e é este o verdadeiro sentido do slogan do próprio Ministério Público, quando refere que “Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representa‑nos a todos nós”. 10ª Em terceiro lugar, porque a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual “Ao Ministério Público compete representar o Estado” – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais. 11ª Trata‑se de uma norma que contém os elementos caracterizadores do Ministério Público e das suas funções e que elenca algumas das suas missões, como as que resultam, quanto aos órgãos em causa, dos artigos 202.º, n.º 2, 266.º, n.º 1, e 272.º, n.º 1, da Constituição – sendo que em nenhum destes casos se considera que se está sequer perante normas de competência. 12ª Da mesma forma que não é por a Constituição determinar que “os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo” (cfr. artigo 202.º, n.º 1, da Constituição) que os tribunais estaduais têm o monopólio da função jurisdicional – antes se admitindo tribunais arbitrais. 13ª Isso mesmo, de resto, é corroborado pela formulação do próprio enunciado normativo, que não utiliza os advérbios apenas, só ou unicamente. E a ausência de um tal vocábulo é tanto mais impressiva quanto o uso de tais advérbios de modo é comum na Constituição. Efetivamente, o texto constitucional recorre pelo menos 32 (trinta e duas) vezes a essa técnica frásica. 14ª Não se trata, assim, de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível, ao contrário do que acontece com as normas-regra presentes na Constituição (caso, por exemplo, dos artigos 24.º, n.º 2; 115.º, n.º 11; 122.º; ou 242.º, n.º 1). 15ª O artigo 219.º, n.º 1, primeira parte, da Constituição, é, antes – e ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público – uma norma-princípio em matéria institucional e organizatória, como tantas outras que a Constituição consagra (como os artigos 111.º, n.º 1; 202.º, n.º 1; ou 266.º, n.º 2). 16ª O princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário. A variabilidade de normas e interesses constitucionais suscetíveis de aplicação em simultâneo impede que a norma regule de forma definitiva e isolada a questão da representação do Estado em juízo. 17ª Em primeiro lugar (i), deve ser harmonizado, com o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição: a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa. Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia. O mesmo é dizer que a leitura de extrema rigidez regulativa defendida pelo Ministério Público equivale à aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política. 18ª Em segundo lugar (ii), carece de harmonização com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas, ínsitos no artigo 267.º, n.º 2, e resultante ainda da articulação dos artigos 182.º e 199.º, alínea d), todos da Constituição. Ora, o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado. 19ª Em particular, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade. Basta pensar em duas situações típicas: (a) em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, e, portanto, não sendo uma questão de estrita legalidade; ou (b) em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado – caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu. 20ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade. 21ª Em terceiro lugar (iii), o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público também carece de ser sopesado com o princípio da aparência da imparcialidade que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos tem aplicado na interpretação que tem feito do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos – que vincula o Estado Português por força do artigo 8.º, n.º 2, da Constituição. 22ª Por outro lado, a leitura monolítica que o Ministério Público faz da norma do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição é manifestamente sobreinclusiva, determinando a inconstitucionalidade de um conjunto muito alargado de normas em que se prevê que o Estado seja representado por outras entidades que não o Ministério Público em várias instâncias. Sem que qualquer delas alguma vez tenha sido declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. 23ª Tornando evidente que a posição do Ministério Público prova demais, a verdade é que o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público, a saber: (a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes; (b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos; (c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e (d) Em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais e julgados de paz, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito; (e) E, por fim, na representação do Estado perante o Tribunal de Justiça da União Europeia ou perante outros tribunais internacionais tão-pouco tem sido o Estado Português representado pelo Ministério Público. 24ª Mesmo a evolução do texto constitucional corrobora a interpretação de que o atual artigo 219.º, n.º 1, não consagra um monopólio do Ministério Público: a norma que, depois da revisão constitucional de 1997, habilita o Ministério Público a prosseguir a defesa dos “interesses que a lei determinar”, tendo sido sintaticamente junta à competência do Ministério Público para assegurar a representação do Estado, ambas intercaladas pela preposição “e” reforça o entendimento, que já antecedia a referida revisão constitucional, de que a lei pode atribuir ou, ao invés, subtrair ao Ministério Público domínio materiais de representação do Estado-administração em tribunal, relativamente à defesa de interesses públicos que ao mesmo se reconduzam. 25ª Tal como a escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual: (i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão‑somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”; (ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”; (iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”; (iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”. 26ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo – Norte, não só no acórdão ora recorrido como também no aresto de 18 de setembro de 2020, proferido no Proc. n.º 1240/19.BEPNF-S1:“é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com […] [a] primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP […] que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária”. 27ª A isto acresce que a questão da representação do Estado não se esgota no campo do contencioso administrativo. Aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral. É de uma perspetiva global – no sentido de não restrita à representação do Estado em Contencioso Administrativo –, portanto, que se deve aferir o seu respeito ou a sua violação. Sendo assim, deve notar-se que, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado: (1) Em Contencioso Administrativo; (2) Em Processo Civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e (3) Em Processo do Trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho. 28ª De resto, existe efetivamente no ordenamento jurídico português uma tradição de atribuição ao Ministério Público da representação do Estado nos tribunais. Sucede, contudo, que a tradição jurídica e o precedente, só por si, não constituem um critério para sustentar um argumento de inconstitucionalidade de uma solução legislativa que quebre a regra que autoriza o Ministério Público a representar o Estado em tribunal. E, em especial, a Constituição de 1933 não constitui fonte de direito ou padrão interpretativo da Constituição (democrática) de 1976. 29ª Por outro lado, a solução de representação exclusiva do Estado em juízo pelo Ministério Público não tem paralelo no Direito Comparado Europeu, exceto em Estados como o Azerbaijão, a Geórgia, a Moldávia, a Federação Russa ou a Ucrânia. 30ª Desta forma, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal. 31ª Em primeiro lugar (i), o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo “possibilidade”. 32ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo “possibilidade” ao n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não mais fez do que positivar uma realidade que já estava consagrada, pelo menos desde 2015, dando maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado. 33ª Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional – que exclui, assertivamente, um monopólio da representação pelo Ministério Público –, conclui-se que o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva “totalmente” o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete “por inteiro” a outras entidades. 34ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”. Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem. 35ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”. Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá […] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”. Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público. 36ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição. 37ª A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição, como se verá. 38ª Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deva, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, como se verá. 39ª O Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando “seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”. 40ª Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas “unicamente” ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo. 41ª Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério. 42ª O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação. 43ª O referido centro funcionará, apenas, como uma espécie de balcão ou estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 44ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja: o Ministério Público tem a posição processual de representante do Estado, tratando-se de um caso de representação legal porque o Ministério Público não é um órgão do Estado-administração – que é a pessoa coletiva que é representada nas ações administrativas – mas sim um órgão da atividade judiciária do Estado – como resulta claramente da sua inserção sistemática no título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, e não no título no título IX da Constituição, relativo à administração pública, ou em qualquer outro. 45ª A sua intervenção não é nada mais nada menos do que uma representação, em tudo semelhante à representação em juízo dos demais sujeitos processuais. Ou seja, o Ministério Público assegurava o patrocínio do Estado em juízo. Mas o sujeito processual, a parte demandada em juízo, sempre foi o Estado e nunca o Ministério Público. 46ª Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) constituir o destinatário das citações relativas a processos do Contencioso Administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo. 47ª Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º. 48ª Efetivamente, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação do mesmo Estado (exceto nos casos em que a lei lhe comete funções de representação em juízo do Primeiro-Ministro, do Conselho de Ministros e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados). 49ª Se este argumento do Ministério Público fosse verdadeiramente levado a sério, isso significaria que a lei não poderia determinar sequer que as citações do Estado Português fossem feitas, v.g., no Primeiro-Ministro, que é um órgão seu – o que é, como é bom de ver, simplesmente absurdo. 50ª O que não deixa de ser curioso é a prática do Ministério Público de, quando assegura a representação do Estado, solicitar ao referido Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) e a outros departamentos de contencioso dos Ministérios, que lhe preparem no todo ou em parte a argumentação (em formato Word para poder ser objeto de cópia ágil nas contestações), transformando estes órgãos, respetivamente, da Presidência do Conselho de Ministros e das outras áreas governativas, em unidades de consulta ou de apoio do próprio Ministério Público. 51ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição. 52ª Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública. 53ª O Ministério Público defende ainda que o regime prejudica a defesa do Estado. Se prejudica ou não, trata-se da opção do Estado-legislador, democraticamente legitimado, à qual o Ministério Público não se pode constitucionalmente substituir – por muito que o tente. Seguramente que o regime resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, tem a vantagem de proporcionar a escolha sobre o melhor modo de se fazer representar em juízo, vantagem essa que suplanta as eventuais desvantagens das formalidades em causa. É importante não esquecer, como já se referiu, que o que está aqui em causa é a posição processual do Estado – e não do Ministério Público, que atua como representante do Estado e não em nome próprio. 54ª Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido. Desta forma, não competindo ao Tribunal Constitucional julgar interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso. Nestes termos, devem as normas ínsitas nos artigos nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ser julgadas não inconstitucionais, mantendo-se o douto julgado no acórdão recorrido.» Cumpre apreciar e decidir II – Fundamentação 4. O presente recurso visa a fiscalização dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na medida em que: a) atribuem à JurisApp a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado; e b) conferem à JurisApp competência para coordenar os próprios termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo. O recorrido sustenta que, na dimensão relativa à coordenação o objeto do recurso não deve ser conhecido, por ser insuscetível de se repercutir sobre a decisão recorrida em termos de impor a sua reforma, «na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido». No entanto, essa dimensão não tem real autonomia normativa, o que justifica a apreciação em bloco do conteúdo normativo dos preceitos em causa. 5. Essa questão foi recentemente apreciada pelo Tribunal Constitucional, designadamente por esta 3.ª Secção, que no Acórdão n.º 857/2022 julgou inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. Foi a seguinte, no essencial, a fundamentação apresentada: «(...) 7. Os preceitos legais que integram o objeto do presente recurso, tal como alterados pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, são reconhecidamente relevantes para a definição da intervenção processual do Ministério Público em representação do Estado, quando este é a parte demandada numa ação administrativa. Defende o recorrente que, «ao estabelecer a possibilidade de “transmitir a citação” em causa a ente que não está constitucionalmente habilitado a representar em juízo o Estado» e «ao transmutar em mera possibilidade o imperativo constitucional que reserva para o Ministério Público a atribuição da competência para representar em juízo o Estado, com ablação da competência de representação judiciária (passiva), que integra diretamente o “núcleo de sentido” da mesma», a solução legal impugnada contende com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição. Em segundo lugar, alega que «o aludido complexo legal (…) ao atribuir ao CCJE [Centro de Competências Jurídicas do Estado], um serviço central da administração direta do Estado, o poder de emitir atos que determinarão livremente o sentido e alcance da “vontade da lei”, em matéria da escolha (o “se” da escolha do representante judiciário) do representante em juízo do Estado em cada concreta ação administrativa (responsabilidade ou contrato) em que este é demandado, institui a sua própria deslegalização, numa matéria que é objeto de reserva de lei, viola o preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, da Constituição». Por último, defende que, «ao atribuir ao CCJE, um serviço central da administração direta do Estado, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” (“o como” da intervenção em juízo) do Ministério Público, com detrimento da sua competência e autonomia, enquanto representante judiciário do Estado, viola o preceituado nas disposições conjugadas do artigo 219.º, n.º 1, 2 e 4, da Constituição». A interessada Presidência do Conselho de Ministros expôs as diversas razões pelas quais entende que «improcede o entendimento de que o n.º 1 o n.º 1 do artigo 219.º [da Constituição] não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades» e defendeu que «a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal». Ao declarar que «nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”», que se trata «de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo”) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem». Deste modo, entende a interessada que «[a] intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”», ou seja, «sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público». Considera ainda que «o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo». O n.º 4 do artigo 25.º do CPTA limita-se, segundo a interessada, a atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado uma «função processual de natureza instrumental», «de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado», «dev[endo] proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública». Pugna, portanto, por que seja concedido provimento ao recurso. 8. Analisadas as contra-alegações apresentadas pela interessada, observa-se que uma parte relevante dos argumentos invocados se destinam a sustentar uma interpretação dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, no estrito plano do direito ordinário, divergente da que foi adotada pelo Tribunal a quo. Como resulta do exposto, entende a interessada que esses preceitos legais devem ser interpretados no sentido de o Estado ser em regra representado pelo Ministério Público, sendo essa regra geral de afastar, apenas, nos casos em que o Governo incumba outrem do seu patrocínio judiciário. No entanto, e como se referiu já, o Tribunal a quo interpretou os referidos preceitos legais no sentido de a «representação» do Estado pelo Ministério Público constituir uma possibilidade, que se efetiva apenas se, depois de citado o Centro de Competências Jurídicas do Estado, o Governo decidir incumbir o Ministério Público dessa tarefa. Cumpre, por isso, e como se referiu já, esclarecer que, de acordo com o tipo de fiscalização que se lhe encontra constitucionalmente cometida, não cabe a este Tribunal pronunciar-se sobre a correção ou bondade jurídica do resultado interpretativo alcançado pelo Tribunal recorrido. Muito concretamente, não lhe cabe verificar se, ao ressalvar expressamente as hipóteses de representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito da jurisdição administrativa, a Lei n.º 118/2019 pretendeu apenas abrir caminho à edição de normas especiais que, à semelhança da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil, venham futuramente a especificar os casos em que o «patrocínio por mandatário judicial próprio» pode ter lugar, ou, pelo contrário, como entendeu o Juiz a quo, procurou ir mais além e, ao perspetivar aquela representação como uma mera «possibilidade», alterou mais radicalmente o regime pretérito, optando pelo abandono puro e simples do modelo de representação obrigatória do Estado pelo Ministério Público, sem simultaneamente o reconduzir à verificação de quaisquer pressupostos materiais preestabelecidos ou a estabelecer futuramente. No plano infraconstitucional, a solução alcançada pelo Tribunal recorrido apresenta-se como um dado indiscutido para o Tribunal Constitucional, cujos poderes de cognição apenas compreendem a verificação da compatibilidade do critério normativo impugnado com as normas paramétricas invocadas pelo recorrente (ou outras, ainda que não indicadas de forma expressa). De resto, não se descortinam razões para afirmar que a interpretação adotada pelo Tribunal recorrido — em linha, aliás, com recente doutrina (v. Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público: O fim da função de representação do Estado pelo MP (?): Killing me softly with this song… with these (legal) words…”, Revista do Ministério Público, n.º 159, Ano 40, Julho-Setembro de 2019 [pp. 43-59], p. 59) — não encontre respaldo no texto da lei. Pelo contrário: apesar de o legislador não ter dado nota expressa dessa intenção (designadamente na Exposição de Motivos inserta na Proposta de Lei n.º 168/XIII, que esteve na origem da Lei n.º 118/2019), a evolução recente das regras aplicáveis em matéria de intervenção processual do Ministério Público em representação do Estado, quando este é demandado em processo administrativo, parecem concorrer para sustentar a posição adotada pelo Tribunal a quo e pelo recorrente quanto ao sentido e alcance das disposições em apreço. Vejamos. 9. Antes da entrada em vigor do CPTA, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais («ETAF») então vigente previa amplamente que o «Ministério Público representa o Estado nas ações em que este for parte, nos termos da lei de processo administrativo» (v. o artigo 69.º, n.º 2, do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 4/86, de 21 de março). Porém, esta disposição pressupunha já uma importante limitação dos poderes de representação do Estado pelo Ministério Público, assente na tradicional contraposição entre o recurso contencioso e o contencioso das ações. Como explica Mário Aroso de Almeida (in “Principais alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro”, e-Pública, vol. 6, n.º 3, dezembro de 2019 [pp. 16-30], disponível em https://www.e-publica.pt/volumes/v6n3a03.html, pp. 18-19): «O recurso contencioso era configurado à semelhança dos recursos que, nos tribunais, são interpostos das sentenças proferidas por tribunais inferiores para tribunais de grau hierárquico superior. Chamava-se recurso, e não ação, porque se entendia que não era, de facto, uma ação, um processo de partes, em que a pessoa coletiva à qual pertencia o órgão que tinha praticado (ou deixado de praticar) o ato impugnado figurasse como parte demandada […]. Pelo contrário, as ações sobre contratos administrativos e de responsabilidade civil extracontratual eram verdadeiras ações, que, por isso, eram, como tal, designadas, e, portanto, processos de partes, em que o autor demandava um outro sujeito jurídico, que, quando fosse caso disso, era a pessoa coletiva de direito público com a qual o contraente privado tinha celebrado o contrato ou à qual exigia a reparação dos danos sofridos. Daqui resultava que os recursos contenciosos de impugnação de atos administrativos praticados por Ministros, Secretários de Estado, Diretores-Gerais, etc., não eram ações propostas contra o Estado, mas já eram ações propostas contra o Estado as ações sobre contratos por ele celebrados que não fossem propostas por ele, assim como as ações de responsabilidade civil extracontratual em que fosse exigida ao Estado a reparação de danos.» Assim, no âmbito dos recursos contenciosos, a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos conferia poderes processuais «à autoridade recorrida» (cf. o artigo 26.º, n.º 1 da referida Lei, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho). Já no âmbito das ações, o Estatuto do Ministério Público («EMP») anteriormente em vigor (aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro), passou a prever, na redação dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto, que caberia aos departamentos de contencioso do Estado a «[a] representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (artigo 53.º, alínea a), do Estatuto, na redação indicada). Por sua vez, o Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, atribuiria competência «ao representante da Fazenda Pública junto nos tribunais tributários» para representar «a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal» (cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º), não subsistindo assim qualquer dúvida de que esse domínio da defesa dos interesses patrimoniais do Estado, em regra, se encontrava subtraído ao âmbito de intervenção processual principal do Ministério Público como representante do Estado em juízo (sem prejuízo dos amplos poderes processuais conferidos a esta magistratura neste domínio). Já quanto ao âmbito subjetivo da intervenção do Ministério Público, o Estatuto anteriormente em vigor previa, no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), que competia «especialmente ao Ministério Público» representar «o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta», tendo nos processos em que representasse o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais intervenção principal (cf. o artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b) do EMP). Todavia, quanto às autarquias locais e às regiões autónomas, a representação pelo Ministério Público era meramente facultativa, já que se encontrava prevista no Estatuto a possibilidade de a intervenção principal do Ministério Público cessar «quando fo[sse] constituído mandatário próprio» por tais entidades (cf. o artigo 5.º, n.º 2, do Estatuto anteriormente vigente). Deste modo, a representação do Estado pelo Ministério Público era já claramente distinta da “representação” de outras pessoas coletivas públicas, sendo obrigatória no primeiro caso e facultativa no segundo. Como refere Manuel Pereira Augusto de Matos (in “o Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 245-268], p. 257): «A representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, seja qual for a qualificação jurídica que se lhe entenda atribuir, é obrigatória para o Ministério Público, ao contrário do que sucede com a representação a título de patrocínio judiciário de outras pessoas e entidades coletivas públicas exercido pelos agentes do Ministério Público que surge sempre como facultativo, cessando com a constituição de mandatário judicial próprio ou com a oposição à intervenção deduzida pelos representantes legais dos incapazes ou de ausentes (cfr. artigo 5.º, nºs 2 e 3 do EMP).» 10. A reforma do contencioso administrativo, concluída em 2002 com a aprovação do novo ETAF (pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) e do CPTA (pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), trouxe importantes novidades. Para além de ter sido eliminada a figura do recurso contencioso e de os meios processuais principais terem passado a assumir as formas de ação administrativa comum — que compreendia, entre outros, os processos que tivessem por objeto litígios relativos à responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como à interpretação, validade ou execução de contratos (cf. o artigo 37.º do CPTA, na sua redação original) — ou de ação administrativa especial — que abrangia os processos que tivessem por objeto «pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo» (artigo 46.º do CPTA, na sua redação original) —, procedeu-se a uma certa reconfiguração da intervenção do Ministério Público, sobretudo tendo em conta o que dispunha a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto então vigente. Por um lado, o artigo 51.º do novo ETAF passou a dispor que, para além de «defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público», compete ao Ministério Público «representar o Estado» — e não também as regiões autónomas e as autarquias locais, referidas alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do EMP —, «exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere». Por outro, o CPTA veio delimitar, de forma clara, o âmbito objetivo das competências atribuídas ao Ministério Público, ao estabelecer, no n.º 2 do artigo 11.º, que «as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito», «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Neste novo quadro legal, a distinção entre a representação do Estado pelo Ministério Público e a “representação” pelo Ministério Público de outras pessoas coletivas públicas tornou-se ainda mais clara. Como pode ler-se no Parecer n.º 7/2014, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado Diário da República, 2.ª série, n.º 126, de 3 de julho de 2014, p. 17295): «A situação dos institutos públicos à luz do disposto no artigo 21.º, n.º 4, da LQIP, é equiparável à das regiões autónomas e das autarquias locais, uma vez que os institutos é que são citados, nas pessoas dos respetivos titulares máximos dos órgãos executivos (artigo 21.º, n.º 3, da LQIP), enquanto nas ações contra o Estado, este é citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente. Por isso mesmo, o Estado não pode afastar essa representação pelo Ministério Público. Isto significa que no caso do Estado prevê-se uma verdadeira representação e, pelo contrário, no que se refere aos institutos públicos, não se trata de uma representação em sentido estrito, mas estes podem solicitar ao Ministério Público que as defenda, no quadro de um verdadeiro e próprio patrocínio judiciário. É por isso que a representação do Estado pelo Ministério Público não pode ser afastada pelos órgãos do Estado-administração, enquanto, pelo contrário, a representação da região autónoma ou da autarquia local cessa quando for constituído mandatário próprio, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do EMP.» Para além disso, e com maior relevância, a representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo ficou cingida aos processos que tivessem por objeto relações contratuais e de responsabilidade, em linha com o que dispunha a alínea a) do artigo 53.º do EMP então vigente. 11. Estas disposições do CPTA viriam a ser, no entanto, alteradas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, através do qual, como é sabido, se procedeu a uma nova e profunda reforma do contencioso administrativo, cuja relevância se não esgotou na fusão das ações comum e especial numa única forma processual, designada ação administrativa comum. No que releva para a presente análise, importa salientar que o artigo 11.º do CPTA, que continuou a versar sobre o «patrocínio judiciário e a representação em juízo», foi consideravelmente modificado, sobretudo no segmento correspondente à ressalva da representação do Estado pelo Ministério Público. Assim, onde antes constava «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade», passou a constar, agora no n.º 2, «sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público». Concretamente, o n.º 2 do artigo 11.º do CPTA passou a ter a seguinte redação: «Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público». Em consequência desta alteração, o artigo 11.º do CPTA deixou de conter qualquer associação expressa entre a representação do Estado pelo Ministério Público e os «processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Esta alteração não foi, no entanto, acompanhada de qualquer modificação do EMP, em especial da alínea a) do seu artigo 53.º, o que levou a que se entendesse, tendo em conta o disposto no artigo 51.º do ETAF (também alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015), que ao Ministério Público fora cometida a representação do Estado na defesa dos seus interesses patrimoniais, «exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere» (v. Ricardo Pedro, “Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões», in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 3.ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2017 [pp. 503-519], pp. 511-513). Já em matéria de legitimidade passiva, o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, na redação que lhe foi dada em 2015, passou a prever que, «[n]os processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.» Da nova redação dada a esta disposição parecia, prima facie, resultar uma significativa ampliação das hipóteses em que a pessoa coletiva Estado deixaria de ser a parte demandada para passar(em) a ser o(s) ministério(s) a cujos órgãos fossem imputáveis a omissão de «comportamentos pretendidos» ou «os atos praticados», e já não apenas os «atos jurídicos impugnados». O que levou certos Autores, como Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (v. o Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.º Edição, Coimbra, Almedina, 2021, pp. 108-109), a defender que esta exceção deve ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos: «(…) A nosso ver, esta exceção deve ser interpretada como pretendendo abranger as ações de impugnação e de condenação à prática de atos jurídicos ou operações materiais específicos pelos órgãos em causa. Deve, por isso, entender-se que ela não abrange, mesmo para o Estado e as Regiões Autónomas, as ações de responsabilidade civil extracontratual, bem como as ações sobre contratos, a que aludem as alíneas k) e l) do n.º 1 do artigo 37.º, que não têm tal objeto. Mas isto, apenas quando o pedido respeitante à responsabilidade ou ao contrato seja o único pedido deduzido na ação ou, pelo menos, o pedido principal, uma vez que, para o caso de ele ser cumulado com um pedido que se enquadre na exceção da segunda parte do n.º 2, rege o n.º 7 (…).» Assim compreendidas as alterações introduzidas nos artigos 10.º e 11.º do CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, verifica-se que delas não resultaram modificações substanciais de regime em matéria de representação do Estado pelo Ministério Público, tendo ficado muito aquém do que fora proposto pela comissão de revisão do CPTA criada em 2012 (neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 19). Daí que, pelo menos para os críticos da subsistência daquela função representativa, o aspeto mais relevante da reforma de 2015 tivesse acabado por residir na «oportunidade desperdiçada para reconfigurar, ou pelo menos aligeirar, a tradicional e para muitos anacrónica missão de representação do Estado» (aludindo a tal posição, v. Paulo Dias Neves, “Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, cit., [pp. 521-544], p. 521). 12. Ao invés do regime acolhido no Decreto-Lei n.º 214-G/2015, as alterações ao CPTA constantes do Anteprojeto apresentado pela comissão de revisão continham sinais claros de uma mudança de paradigma no âmbito da representação do Estado pelo Ministério Público. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 131), o essencial dessa mudança consistia no seguinte: «No exato propósito de possibilitar o patrocínio do Estado por mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos tribunais administrativos, a comissão de revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o n.º 3 deste artigo 11.º que dava resposta adequada à questão, de harmonia com as disposições transcritas, tanto do EMP, como do CPC [i.e., o artigo 9.º do EMP e o artigo 24.º do CPC]. A redação era a seguinte “Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído”. Esta redação dava resposta adequada à questão porque partia do pressuposto da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta, mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9.º, n.º 2, do EMP e a exemplo do previsto, para os tribunais judiciais, no artigo 24.º do CPC, que a intervenção principal do Ministério Público nessa ações poderia cessar se, entretanto, fosse constituído advogado.» (itálico aditado) De acordo com a proposta contida no Anteprojeto de revisão, no âmbito das ações que tivessem por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, a representação do Estado pelo Ministério Público tornava-se assim facultativa, aproximando-se deste modo da solução adotada pela lei processual civil. À semelhança dos casos expressamente ressalvados pela lei processual civil desde a revisão de operada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro — que alterou o artigo 20.º do antigo Código de Processo Civil em termos que transitaram inalterados para o artigo 24.º do novo Código —, a intervenção principal do Ministério Público, apesar de se impor ab initio no processo, cessaria assim que o Estado constituísse mandatário próprio. Porém, ao invés do que decorre do artigo 24.º do Código de Processo Civil, tal prerrogativa não se confinaria a um conjunto restrito de casos a delimitar subsequentemente através de lei especial, sendo antes conferida para todas as ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, sendo aí exercida discricionariamente, ainda que através de decisão fundamentada, sem dependência da verificação de qualquer outro pressuposto ou requisito para além da condição de demandado em ação cujo pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade. Esta solução — que, como se viu, não chegou sequer a transitar para o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 — foi amplamente discutida na doutrina, tendo-lhe sido apontado o defeito ou a incongruência de não extrair do projetado abandono da representação obrigatória do Estado pelo Ministério Público as devidas consequências em matéria de citação. Foi o caso de Tiago Serrão (“A representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 225-243], p. 242), que se pronunciou assertivamente contra tal opção nos termos seguintes: «(...) [S]e o que se pretende é que o Estado possa, no futuro, escolher quem é que o deve representar em tais litígios, a solução mais adequada, porque compatível com esse desiderato de flexibilização, deveria passar por efetivar a citação no referido órgão do representado que nesse momento, exerceria o direito de opção entre três vias disponíveis: Ministério Público, advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (...). Ao determinar que a citação continua a ser feita ao Ministério Público, sendo a propositura da ação notificada oficiosamente à Presidência do Conselho de Ministros, que pode substituir a representação processual do Ministério Público pelo patrocínio de um advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, antecipam-se inúmeras dificuldades práticas (e mesmo possíveis incidentes processuais) que, conviria evitar, a título preventivo, no plano da letra da lei.» Clarificando esta preocupação, o Autor deu como exemplo «o facto de o prazo para a apresentação de contestação começar a correr com a citação feita ao Ministério Público, circunstância que se pode revelar problemática, em termos práticos, justamente nos casos em que a Presidência do Conselho de Ministros decida, em momento posterior, constituir "mandatário judicial próprio"», que nesse caso disporia de «um prazo para o exercício do direito de defesa menor do que o legalmente previsto» (v. a nota 39, a pp. 242-243 do artigo citado, citando uma conferência proferida por Alexandra Leitão, cujo posicionamento crítico afirma acompanhar). 13. Depois de sucessivos avanços e recuos na (re)configuração do paradigma da intervenção principal do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo, a consagração da possibilidade de o Estado ser representado por mandatário judicial próprio — desde há muito reivindicada por parte da doutrina — veio a concretizar-se nestes termos em 2019, tendo sido precedida da aprovação do novo EMP, pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que importa aqui referir. O elenco das competências — agora «atribuições» — do Ministério Público, que transitou para o artigo 4.º do novo EMP, passou a ser encabeçado pela defesa da legalidade democrática (alínea a) do n.º 1), seguindo-se a representação do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta (alínea b) do n.º 1), até então contemplada na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do anterior EMP. Em linha com este aparente reposicionamento das funções do Ministério Público, com a representação do Estado a ceder o seu anterior lugar cimeiro à defesa da legalidade democrática, o artigo 9.º do novo EMP, que versa sobre a intervenção principal do Ministério Público, passou a dispor que, «[e]m caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio» (n.º 2). Por sua vez, o artigo 63.º do novo EMP, prevê agora, na alínea a) do n.º 1, que compete «aos departamentos de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos», a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República». A redação deste preceito constava já da Proposta de Lei n.º 147/XIII/3 (disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DiplomasAprovados.aspx) e diverge claramente da redação do artigo 53.º, alínea a), do Estatuto anteriormente vigente — segundo o qual, recorde-se, competiria aos departamentos de contencioso do Estado a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» —, levando inclusivamente certa doutrina a defender que, apesar de se tratar de uma norma de competência interna, não deixam de estabelecer-se ali «[…] duas novas condições para que tal representação possa ocorrer. A primeira condição reside na regra de que tal representação apenas deve ocorrer nos casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante […]. A segunda condição prescreve que a representação apenas pode ter lugar mediante decisão do Procurador-Geral da República, supõe-se discricionária e no que toca à verificação dos referidos conceitos indeterminados» (Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público…”, loc. cit., pp. 56-57). Seja como for, não há dúvida de que o novo EMP veio, ele próprio, «trazer novas soluções sobre a representação do Estado pelo MP» (idem, p. 45), o que é evidenciado ainda pela disciplina contida no artigo 93.º (que corresponde, embora com relevantes alterações, ao artigo 69.º do Estatuto anteriormente em vigor), onde passou a prever-se expressamente a possibilidade de, «[e]m caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, os magistrados coordenadores das procuradorias da República de comarca e administrativas e fiscais» solicitarem ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a «indicação de um advogado para representar uma das partes», quando uma dessas «entidades» seja o Estado (cf. os n.os 1 e 2 do artigo 93.º). 14. Consideradas as alterações que viriam a ser introduzidas no CPTA pela Lei n.º 118/2019, à luz do novo EMP, torna-se mais nítida a diferença entre o modelo que perdurou até à aprovação destes diplomas e o regime atualmente em vigor, no que respeita à representação do Estado em processos que tenham por objeto litígios emergentes de relações contratuais e da responsabilidade civil daquele. Onde, anteriormente, a legitimidade passiva do Estado se encontrava definida em termos precisos e o Ministério Público era chamado a representar necessariamente o Estado, por força da lei, tendo em tais processos intervenção principal e sendo diretamente citado; agora, a legitimidade passiva do Estado é definida em termos mais vagos, a intervenção principal do Ministério Público enquanto representante do Estado é possível, mas não necessária, e a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. Do que decorre que o Estado só será agora representado pelo Ministério Público em juízo se essa representação for solicitada pelo Governo — já que o Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, não detém competências para tal (v., em especial, o artigo 2.º do diploma) —, podendo tal representação cessar por iniciativa do próprio Ministério Público, sempre que, perante uma situação de conflito, requeira a indicação de um advogado para representar uma das partes (nos termos do artigo 93.º, n.os 1 e 2, do novo EMP). Nisto tendo consistido a principal novidade trazida pela reforma de 2019, nada parece indicar, ao contrário do que afirmou a interessada nas contra-alegações apresentadas, que a representação do Estado pelo Ministério Público continue a ser a regra geral. Por um lado, não se encontram previstos no regime jurídico vigente quaisquer pressupostos legais que condicionem a decisão do Governo, ou que o vinculem a optar pela representação por mandatário judicial próprio apenas em determinados casos ou em circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas. Por outro, não é desprovida de significado a solução que veio a ser consagrada no n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA, quanto à citação. Constituindo a citação «o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender» (cf. o artigo 219.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), a regra em direito processual é a de que as pessoas coletivas são citadas através dos seus representantes legais, ou seja, «quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem» (cf. os artigos 223.º, n.º 1, e 25.º do mesmo Código), estabilizando-se então os elementos subjetivos e objetivos da instância. Não pode, pois, ter-se por irrelevante a circunstância de o Estado ser chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do Estado e não através do Ministério Público (cf. o artigo 24.º do Código de Processo Civil), cuja falta de citação deixou assim de implicar no contencioso administrativo a verificação de qualquer nulidade (cf. o artigo 187.º, alínea b), do CPC). Atenta a relevância desta alteração, defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que o n.º 4 do artigo 25.º deve ser objeto de uma interpretação corretiva «(…) para o efeito de se entender que, ao contrário do que diz, ele não impõe que, quando seja demandado o Estado, a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, mas apenas exige que a citação, para além de ser feita através do Ministério Público, nos termos da lei geral, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo Ministério Público se deve manter ou se ela deve cessar, procedendo, nesse caso, o próprio Estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico» (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 209). Sem essa “correção” a que, como atrás se viu, a decisão recorrida não aderiu —, não parece haver dúvida de que, à face das alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, tal como o Tribunal a quo as interpretou, o Ministério Público apenas terá intervenção principal no processo se a citação lhe for transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, mediante decisão discricionária do Governo. Caso contrário, embora esta hipótese não se encontre expressamente prevista, o Ministério Público deverá ser notificado, no momento da citação, dos elementos processuais relevantes, de modo a poder assumir no processo intervenção acessória, nos termos previstos no artigo 85.º, n.º 1, do CPTA (v., também, o artigo 10.º, n.º 1, alínea a), do novo EMP). Deste modo, não pode já, e em rigor, dizer-se que o Estado é representado pelo Ministério Público, no sentido em que, por força da lei, o Ministério Público representa, necessária e obrigatoriamente, o Estado em juízo. A solução que decorre dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, tal como a decisão recorrida os interpretou, aponta, ao invés, para um sistema misto, em que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público ou patrocinado por advogado, cabendo a escolha ao Executivo. Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público (v. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, n.º 20, 2013, [pp. 191-208], p. 193 e pp. 206-207, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 130). Saber se tal solução pode ter-se por compatível com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição é o que se procurará determinar nos pontos seguintes. 15. Como resulta da respetiva epígrafe, o artigo 219.º da Constituição elenca, no seu n.º 1, as funções do Ministério Público, afirmando competir-lhe «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o enunciado linguístico inserto no segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição — «Ao Ministério Público compete representar o Estado» — não é isento de dificuldades hermenêuticas (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 603) ou, pelo menos, tão isento quanto porventura o seria se a formulação fosse iniciada pelo advérbio “só” ou “apenas” — caso em que a tese da exclusividade ou do monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público poderia encontrar no texto constitucional um contributo que logo ali lhe falta. As dificuldades originadas pelo caráter relativamente vago do primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º adensam-se mais ainda se tivermos presente que, ao distinguir a função de «representação do Estado», das funções de «defesa da legalidade democrática» e «exercício da ação penal», a Constituição diferencia e autonomiza aquela destas, impondo que se lhe atribua um sentido que não se confunda com o das demais. Em face dessa distinção, e no seu sentido mais estrito e clássico, a «representação do Estado pelo Ministério Público» vem sendo entendida como o poder conferido ao Ministério Público de, fora do domínio processual penal, representar o Estado em juízo, intervindo «como “advogado do Estado” (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como “fiscal do cumprimento da lei”)» (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, com a colaboração de José Lobo Moutinho e Maria Pessanha, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª Edição revista, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, p. 194). Nesta aceção, o Ministério Público não surge como representante do Estado-Coletividade, mas sim do Estado-pessoa, Estado-Governo, ou Estado-Administração, que, na definição de António da Costa Neves Ribeiro, «corresponde à noção restrita do Estado, enquanto pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Coletividade» (v. O Estado nos Tribunais – Intervenção Cível do Ministério Público em 1.ª Instância, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 48). Foi também este o entendimento adotado no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 (v. IV, n.º 1 e seguintes), onde, em face do disposto no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 224.º da Constituição, na sua versão originária, se afirmou o seguinte: «(…) Ao Ministério Público compete representar o Estado. Estado é uma noção, simultaneamente, política e jurídica. Distingue-se da Nação, até porque existem Estados multinacionais e Estados que não abarcam toda uma nação. A Nação é uma comunidade de civilização forjada no decurso de uma história comum. O Estado distingue-se também do Governo, porque este é apenas um dos órgãos que representa o Estado, entendido este como «coletividade de homens, vivendo num território, sob a autoridade de um mesmo Governo» (…). Não é esta, porém, a única aceção em que a palavra Estado pode ser tomada. A palavra Estado tem várias significações, que vão de um sentido amplo, como aquele que se apontou, até outros mais restritos. Designadamente, identifica-se com a pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, tem por órgão o Governo (…). No artigo 224.º, nº 1, da Constituição, a palavra Estado foi empregada em sentido restrito. Significa, apenas, o núcleo central da administração na dependência do Governo. Não abrange, por conseguinte, a chamada administração indireta. Portanto, quando o artigo 224º, nº 1, da Constituição comete ao Ministério Público a representação do Estado, refere-se ao Estado-pessoa ou Estado-Governo. Além disso, o que, aí, está em causa é a sua representação em juízo, nos processos não penais, em que seja interessado (a representação política do Estado compete ao Governo: artigo 185.º da Constituição).» 16. Admitindo que é o Estado-Administração, enquanto pessoa coletiva pública, o ente representado pelo Ministério Público em juízo a que se refere o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a natureza jurídica dessa representação tem suscitado, no entanto, um amplo debate na doutrina, que a vem caracterizando ora como representação orgânica, ora legal, ora processual, ou seja, idêntica a um patrocínio judiciário. A tese da representação orgânica corresponde ao entendimento tradicionalmente seguido (v. António da Costa Neves Ribeiro, op. cit., p. 29, e Carlos Lopes do Rego “A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas”, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º Congresso do Ministério Público, Cadernos da Revista do Ministério Público, Lisboa, Edições Cosmos, 2000, p. 83), tendo sido acolhida, pelo menos até 2014, em diversos Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, designadamente no Parecer n.º 131/2001 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 8 de março de 2003), que a explicitou da seguinte forma: «O Ministério Público é […] um órgão do Estado a quem compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano diverso da simples representação legal ou da representação voluntária. […] Quando o Ministério Público representa o Estado fá-lo no quadro de uma representação orgânica, a qual, como se referiu, não se confunde e se diferencia da relação de mandato. Na representação orgânica é o próprio órgão da pessoa coletiva que intervém em todos os atos do processo e designadamente na citação, ao contrário da representação voluntária, em que o primeiro contacto é estabelecido com a própria parte». No quadro legal que emergiu da reforma de 2002, a ideia de que o Ministério Público interviria como órgão do Estado-Administração nos processos do contencioso administrativo em que este figura como parte continuou a ser objeto de assertiva contestação na doutrina, designadamente por parte daqueles que tendiam a reconhecer nessa intervenção as caraterísticas próprias do instituto da representação legal. Assim, defendia Alexandra Leitão (loc. cit., pp. 206-207): «Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que o Ministério Público é um órgão do Estado (Neves Ribeiro) e figura como sujeito da relação material controvertida (Lopes do Rego). Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público […]. […] Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas — é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que […] a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária». A tese da representação orgânica foi definitivamente abandonada no Parecer n.º 7/2014, já referido, em termos que parecem subscrever a ideia de que, ao representar o Estado-Administração em juízo nos termos ressalvados no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação originariamente conferida pela Lei n.º 15/2002, o Ministério Público não interviria sequer nos quadros próprios da representação legal. Afirmou-se aí o seguinte: «Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico -funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. Como refere ISABEL ALEXANDRE, “[T]ambém o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)”. Assim, a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público é duvidosa, sendo discutível que se trate de uma verdadeira e própria representação orgânica ou de uma representação legal. A representação orgânica ocorre seguramente noutros casos de intervenção principal do Ministério Público, em nome ou em defesa do Estado-coletividade.» Para além da ideia de uma representação orgânica do Estado-Administração não ser facilmente conciliável, como adiante melhor se verá, com o estatuto constitucional do Ministério Público (neste sentido, v. Alexandra Leitão, cit., ibid.), o que importa essencialmente reter aqui é que, mesmo entre Autores que defendem tratar-se ainda de uma representação orgânica, sempre se admitiu que «a letra do texto constitucional» e as normas legais conformadoras das competências do Ministério Público «não favore[cem] a ideia de exclusividade» (v. António Neves Ribeiro, op. cit., p. 28). Ou seja, esta competência do Ministério Público é aqui entendida como uma competência que se cinge à representação em juízo do Estado-Administração e que não exclui, em absoluto, a possibilidade de essa função ser exercida por outrem, que não o Ministério Público. De que forma é que tal possibilidade pode ser concretizada em termos acessíveis ainda ao legislador ordinário no âmbito do contencioso administrativo em que o Estado figure como demandado é a questão a que se procurará responder em seguida. 17. Ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado-Administração, o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não só não esclarece qual a natureza dessa representação, como, no que aqui especialmente releva, não fornece qualquer indicação segura a partir da qual possa em definitivo traçar-se o limite que daí deriva para o legislador ordinário. No Parecer n.º 8/82, já referido, a Comissão Constitucional procurou estabelecer o alcance dessa atribuição a partir do estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e desgovernamentalizada. Escreveu-se aí o seguinte: «9 — O sentido da representação do Estado pelo Ministério Público. Saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público — o da perseguição dos crimes — e penetrando naqueloutro, em que só razões de pragmatismo justificam a sua intervenção — o da representação do Estado em juízo —, encontrar-nos-emos num terreno em que, então, já se não descobre qualquer fundamento material para uma reserva de competência. Bem ao invés: o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que se lhe não cometessem essas funções de representação. De facto, quando representa o Estado, em juízo, para defender os seus interesses, em ações cíveis, tem o Ministério Público que obedecer a instruções específicas do Governo. (…) O Ministério Público é, assim, neste domínio, «um corpo de advogados do Estado»28 É duvidoso que, aqui, o Ministério Público atue como órgão do Estado, embora do Estado-governo, pois, como se disse, pode dele receber instruções de ordem específica nesta matéria (supra, III, 5).]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado.» (itálico aditado) Rejeitando a tese do monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, o referido Parecer não hesitou em considerar tal encargo estranho às funções nucleares constitucionalmente cometidas àquela magistratura — de que é exemplo paradigmático o exercício da ação penal —, que são aquelas em nome (e para a prossecução) das quais à mesma é atribuído um «estatuto próprio», que assegura a sua «autonomia» (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição), e relativamente às quais pode por isso afirmar-se, de forma materialmente fundada, uma reserva constitucional de competência em termos não extensíveis àquele. Esta posição não é, no entanto, consensual na doutrina. Criticando-a abertamente, entendem Jorge Miranda e Rui Medeiros que o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não pode ser interpretado no sentido de se limitar a estabelecer «uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária», já que isso equivaleria a «confer[ir] à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional» em causa. Por outro lado, consideram, de iure constituto, a solução adotada no referido Parecer «hermeneuticamente arbitrária», designadamente por «não atenta[r] suficientemente nas razões de fundo que conduzem, de uma forma geral, à atribuição constitucional de competências ao Ministério Público» (op. cit., p. 194), não levando em devida conta que «a exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado» — a intervir como advogado do Estado — não releva de «uma questão simplesmente formal-organizatória», mas ainda de uma «opção material pelos critérios que hão de presidir à própria atuação do Estado na defesa dos seus interesses (legalidade, estrita objetividade e imparcialidade)» (idem, p. 195), tendo presente que, «também quando intervém em representação do Estado, [o Ministério Público] intervém como defensor da legalidade» (ibidem, p. 194). Deste ponto de vista, a atribuição ao Ministério Público da competência para a representação do Estado constituiria, no mínimo, um «indirizzo constitucional» que, no âmbito do contencioso administrativo, se imporia ao legislador ordinário enquanto exigência de não «esvaziar as funções de representação do Estado pelo Ministério Público sob pena de inconstitucionalidade material por violação do disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição» (a expressão é de Alexandra Leitão, loc. cit., p. 208, nota 43). 18. Quando interpretado no sentido estrito de reservar ao Ministério Público a competência para, no domínio do contencioso cível ou administrativo, representar em juízo o «Estado-Administração», na defesa dos seus interesses patrimoniais, o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição suscita especiais dificuldades, essencialmente relacionadas, como se anteviu já, com a conciliação do exercício da função de «advogado do Estado» com a função de defesa da legalidade democrática e com a salvaguarda da autonomia do Ministério Público — problema que se torna especialmente claro quando se põe a hipótese de haver litígios em que a defesa da legalidade conflitua com os interesses do Estado-Administração que ao Ministério Público cabe representar, ou quando se admite em abstrato a possibilidade de o «representado», na condição de parte processual demandada, pretender dirigir instruções ao seu «representante», segundo a avaliação que faça dos seus próprios interesses em jogo. Desde há muito vem, pois, sendo considerada defensável pela doutrina a adoção de soluções, tidas por admissíveis à luz da Constituição, que logrem uma mais adequada harmonização da tarefa de «representação do Estado» com as demais funções atribuídas ao Ministério Público. Assentando sobretudo na ideia de que, «(…) atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado (…)» (Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 20), tal posição é, no âmbito do contencioso administrativo, defendida por J. C. Vieira de Andrade (in, A Justiça Administrativa – Lições, 18.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 153-154), nos termos seguintes: «Como é evidente, a diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é suscetível de causar problemas e embaraços, quer na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, quer na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele. Se é possível evitar as contradições práticas decorrentes da incompatibilidade de funções nos processos – assegurando que estas funções sejam desempenhadas por diferentes agentes –, já se torna mais difícil conciliar as “atitudes espirituais” requeridas para o exercício profícuo das tarefas que lhe são cometidas. Parece-nos que a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer atue na veste auxiliar do juiz. Julgamos – apesar da referência constitucional à “representação do Estado” – não haver razão para, no processo administrativo atual, atribuir ao Ministério Público a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração (…), quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos. Só assim se resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado-parte – que, como é natural, há de depender de algum modo das orientações governamentais –, bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.» Com o intuito de superar estas dificuldades, chegou a ser proposta, no contexto da Revisão Constitucional de 1997, uma alteração ao (então) artigo 221.º da Constituição que, sob a epígrafe «garantia de autonomia do Ministério Público», visava a «subtração ao Ministério Público da função de representar o Estado, deixando este de funcionar como uma espécie de advogado do Estado (artigo 221.º, n.º 1)» [v. o Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, apresentado pelo Partido Comunista Português, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 27, de 7 de março de 1996, p. 484(-32)]. Aos argumentos apresentados pelos proponentes, bem como por quem nesse contexto defendeu que a Constituição deveria, pelo menos, viabilizar uma reconfiguração legal dos interesses que ao Ministério Público incumbe defender em representação do Estado (v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 46 e o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 33, de 4 de outubro de 1996), opuseram-se os que defendiam que a garantia de uma representação adequada dos interesses estaduais não poderia prescindir, também por razões de ordem histórica e prática, da atribuição desta competência ao Ministério Público (neste sentido, v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 50). A alteração proposta acabou, pois, por não merecer acolhimento, mantendo-se na redação do n.º 1 do artigo 221.º (que viria a ser o artigo 219.º) votada pela Comissão Eventual, e aprovada a final, a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar» (v. o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 110, de 27 de junho de 1997, p. 21). 19. Àquela interpretação estrita da fórmula «Ao Ministério Público compete representar o Estado» tem sido oposta uma interpretação mais ampla, segundo a qual o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público a função de representar em juízo o Estado-coletividade em defesa de interesses da comunidade. Entendem, assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira que «[a] representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República) em que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum» (op. cit., Vol. II, p. 603). Esta posição parece ter subjacente o entendimento, que se viu já seguido no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, de que as funções de «advogado do Estado» em representação do «Estado-administração» são de certa forma discrepantes da configuração constitucional da magistratura do Ministério Público, tendo em conta que esta se caracteriza pelo atributo da autonomia — autonomia que é «antes de mais, [uma] “autonomia externa”», enquanto «“[…] exigência de exclusão […] de heterodeterminação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político […]” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, p. 239)» (v. o Acórdão n.º 305/2011). Como nota Gomes Canotilho, «(…) [g]lobalmente consideradas, as funções do Ministério Público têm, em geral, como denominador comum, o serem exercidas no interesse do “Estado-comunidade” e não do “Estado-pessoa” (Pizzorusso). Isto, em termos tendenciais, porque em Portugal o Ministério Público continua a ser “advogado do Estado”, tarefa que noutros países é desempenhada por operadores jurídicos diferentes (“advogados do Estado” ou “advogados contratados”)» (v. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 685; v., também, Inês Seabra de Carvalho, “O Estatuto Constitucional do Ministério Público”, Educar, Defender, Julgar - Para uma reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 217-218). Seja como for, entendida com esta a amplitude, a competência para representar o Estado em contencioso administrativo não poderá deixar de abarcar as várias tarefas assumidas pelo Ministério Público que, como é sabido, são numerosas e relevantes — seja quando age nas vestes de titular da ação pública, de amicus curiae ou de representante do Estado em juízo (v., para maior desenvolvimento, J.M. Sérvulo Correia, “A Reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001 [pp. 295-329], pp.303-310; J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, cit., pp. 148 e ss.; Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 66 e seguintes, e Alexandra Leitão, loc. cit., pp.194-197) —, não se cingindo, mas também não excluindo, a competência do Ministério Público para representar o Estado, ou outras entidades públicas, na defesa dos interesses específicos que integrem as respetivas atribuições, nos termos previstos na lei. 20. Aqui chegados, importa relembrar que o artigo 219.º da Constituição, inserido no Capítulo IV (“Ministério Público) do Título V (“Tribunais”) da Parte reservada à organização do poder político, versa sobre as funções e estatuto do Ministério Público. A norma, pelo seu conteúdo e inserção sistemática, integra o chamado direito constitucional organizatório, entendido como «o conjunto de regras e princípios constitucionais que regulam a formação dos órgãos constitucionais, sobretudo dos órgãos constitucionais de soberania, e respetivas competências e funções, bem como a forma e procedimento da sua atividade» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 541). A competência, por sua vez, pode ser definida como «o poder de ação e de atuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos», envolvendo, «por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de ação («poderes») necessários para a sua prossecução.(…)» (idem, op. cit., p. 543). Neste quadro, deve admitir-se que o artigo 219.º, n.º 1, ao atribuir ao Ministério Público a competência para representar o Estado — entendida essa competência na aceção mais estrita a que se aludiu supra —, não estabelece per se uma garantia institucional não jusfundamental, como defende o recorrente, da qual possa ou deva inferir-se que só o Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Uma vez que a competência se traduz essencialmente «numa autorização ou legitimação para a prática de atos jurídicos (aspeto positivo) e num limite para essa prática (aspeto negativo)» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III (Tomo V), Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 61), a mera atribuição a um determinado ente — aqui, o Ministério Público — de competência para exercício de uma certa função — no caso, a representação do Estado-Administração — não constitui, só por si, base suficiente para se afirmar uma reserva constitucional de competência a favor do ente de que se trate. Tal conclusão, para poder firmar-se, tem sempre de contar com outros pontos de apoio, que evidenciem e permitam discernir o respetivo fundamento material. Ora, a compreensão integrada das diversas funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente à luz do seu estatuto constitucional, está longe de favorecer tal posição. Com efeito, mesmo admitindo que à atribuição da competência referida no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º não seja indiferente o propósito de que a intervenção do Estado na defesa dos seus interesses em juízo se processe de acordo com os critérios de legalidade e objetividade a que se encontra tipicamente subordinada a atuação do Ministério Público, continua a não ser possível correlacionar a função de representação do Estado, entendida como «advocacia do Estado», com as demais funções atribuídas àquela magistratura, em termos de poder afirmar-se que a Constituição reserva ao Ministério Público uma competência exclusiva para representar o Estado-Administração, quando este é a parte demandada em contencioso administrativo e em causa está a defesa dos seus interesses patrimoniais. Relembre-se que não está aqui em causa qualquer limitação dos poderes legalmente conferidos ao Ministério Público para intervir no contencioso administrativo, em defesa da legalidade democrática, como titular da ação pública ou como amicus curiae, no âmbito da «fiscalização judicial do poder administrativo», que segundo José Manuel Ribeiro de Almeida, constitui «um dos domínios por excelência» da plena efetivação da «vocação institucional e [d]a incumbência constitucional de defender a legalidade democrática» que a este magistratura se reconhece (v. «”Uma Teoria da Justiça” – Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo», Revista do Ministério Público, n.º 84, Ano 21, Outubro-Dezembro de 2000 [pp. 95-117], p. 95). O que está em causa é, tão-só, o exercício daquela função de «advocacia do Estado» que, como vem sendo amplamente reconhecido, é potencial antagonista dos atributos que integram o estatuto constitucional daquela magistratura; o mesmo é dizer, da autonomia do Ministério Público entendida, antes do mais, como «“autonomia orgânica e funcional” do Ministério Público “face ao poder executivo”» (Acórdão n.º 305/2011)  e do exercício da função de defesa da legalidade democrática, com a qual pode bem mostrar-se em concreto incompatível. É precisamente por essa razão que hoje se encontra expressamente prevista, no artigo 93.º do novo EMP, a possibilidade de o Ministério Público requerer ao Estado que constitua mandatário próprio, nos casos em que se verifique existir conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, e que deve ter-se por analogicamente aplicável às ações administrativas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º do EMP, segundo as quais quaisquer «instruções específicas» só poderão ser transmitidas aos magistrados, por intermédio do Procurador-Geral da República, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça (neste sentido, v. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, cit., p. 17297, e J. C. Vieira de Andrade, op. cit., p. 154). Acresce que, quando se trate de determinar em que condições é que o Estado carece da representação do Ministério Público em juízo, não parecem retirar-se da Constituição (em especial dos seus artigos 22.º e 268.º) especiais ou decisivos condicionamentos ao poder de conformação do legislador, gozando este de uma ampla margem para definir, v.g., as normas que regem os processos em que o Estado é parte, quando é que o Estado age através de outras pessoas coletivas públicas (cf. o artigo 267.º da Constituição) e se, ou em que casos, é o Estado-Administração a deter legitimidade passiva (e não essas entidades ou outras dotadas de personalidade judiciária). O que explica que, como se viu, a competência do Ministério para representar o Estado desde há muito — e incontestadamente — se restrinja a um domínio de matérias fortemente limitado — id est, às ações que tenham por objeto litígios emergentes de relações contratuais ou da responsabilidade civil do Estado —, figurando «os ministérios» e outras pessoas coletivas públicas como parte demandada num vasto conjunto de ações intentadas contra o Estado (cf. o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA). Do que fica dito resulta, em suma, não ser possível extrair da Constituição qualquer argumento que favoreça o entendimento de que a função cometida ao Ministério Público pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição integra o monopólio da representação em juízo do Estado, entendido como Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Deste modo, ainda que se reconheça quanto «de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit., p. 194), não se vê como, mesmo nesse estrito domínio, o exercício de tal competência exclusivamente pelo Ministério Público possa ter-se por incindível da configuração constitucional da missão confiada a esta magistratura, sobretudo quando se considera, com Inês Seabra de Carvalho, que «[a]s competências, constitucionais e legais, enquanto poderes de ação e de atuação atribuídos ao Ministério Público estarão (…) em princípio funcionalmente submetidas ao programa finalístico/teleológico da defesa da legalidade democrática» (cit., p.213). 21. Aqui chegados, é possível concluir com relativa segurança que a Constituição, apesar de dotar o Ministério Público da competência necessária para assegurar a representação em juízo do Estado-Administração e remeter para a lei a determinação dos interesses ao serviço dos quais tal competência deve ser exercida, não impõe que essa representação deva ser sempre concretizada, no plano infraconstitucional, através do instituto da representação legal, pelo menos com todas as consequências que daí, à partida, derivariam para a autonomia do ente representado. Em rigor, caso a Constituição impusesse a via única da representação legal que se caracteriza, como se sabe, pelo facto de os poderes do representante serem independentes da vontade do representado, isso significaria que o legislador se encontraria impedido de atribuir ao Estado-Administração, quando demandado, qualquer prerrogativa de que pudesse depender não só o início como o fim da sua concreta representação pelo Ministério Público em juízo. Neste caso, tal representação só poderia decorrer direta e imperativamente da lei, sem que o Executivo — ou mesmo o Ministério Público, em caso de conflito de interesses — pudesse obstaculizá-la ou colocar-lhe termo através da constituição de mandatário. Atenta a missão constitucionalmente confiada ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), e ao Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e preeminentemente comprometida com a defesa da legalidade democrática, há que concluir, pois, que o inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º não impede o legislador de, seja em que termos ou por que via for, atribuir ao Executivo a faculdade de se defender em juízo pelos meios que tenha por mais eficazes e conformes à realização dos interesses públicos que integram as respetivas atribuições, nem, evidentemente, de facultar ao Ministério Público, em caso de conflito, as necessárias condições para dar primazia à defesa dos interesses que lhe cabe defender nos termos da lei e da Constituição, em detrimento da defesa dos interesses patrimoniais do Estado-Administração. Resta saber se, tratando-se de atribuir ao Estado a faculdade de decidir acerca da sua defesa contenciosa, o legislador pode seguir nessa atribuição o mecanismo concretamente consagrado nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, tal como a decisão recorrida os interpretou. Ou, pelo contrário, ao converter a representação do Estado pelo Ministério Público, quando demandado na ação, numa «mera possibilidade, sendo a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo», o legislador concretizou aquela atribuição em termos tais que não permitem continuar a reconhecer no Ministério Público, pelo menos com a densidade mínima necessária, a competência para «representar o Estado» que lhe é cometida pela Constituição. 22. Tão segura como a afirmação de que a Constituição não impõe o monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, nem que esta se efetive sempre e só com todas as limitações inerentes a uma representação legal em sentido próprio, é a ideia de que, ao incumbir expressamente o Ministério Público de «representar o Estado», a Constituição também não coloca na livre disponibilidade do legislador ordinário a decisão sobre o se dessa representação, designadamente em termos que compreendam a possibilidade de este a cometer por inteiro ao Estado-Administração, enquanto ente representado. Com efeito, não é possível atribuir ao inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º o sentido de salvaguardar a opção por um modelo de pura representação voluntária. Este determinaria que o Ministério Público não tivesse, nem em princípio, nem por regra, intervenção principal nos processos em que é demandado o Estado e estão em causa interesses cuja defesa lhe é atribuída por lei, o que esvaziando de conteúdo útil, ou desmentindo até, a atribuição àquela magistratura da competência para «representar o Estado» que, como atrás se viu (v., supra, o n.º 15), a Constituição enuncia a título distinto e autónomo de todas as demais atribuições referidas no n.º 1 do artigo 219.º. Ora, é precisamente neste aspeto que a opção legislativa em apreciação se distancia da solução constante da lei processual civil — cuja constitucionalidade, diga-se, nunca foi posta em causa —, com a qual passou a admitir-se a previsão em lei especial dos casos em que o Estado pode optar pelo patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído (artigo 24.º do Código de Processo Civil). E se distancia também, em menor, mas igualmente relevante medida, da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, acima mencionado (v., supra, o n.º 12), que conferia ao Estado, nas ações referentes a relações contratuais ou de responsabilidade em que fosse demandado, a faculdade de optar pelo patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele fosse constituído. Ao contrário desta, a norma sindicada não impõe a intervenção do Ministério Público ab initio no processo, admitindo que a escolha entre a representação pelo Ministério Público e o patrocínio por advogado nos processos em que o Estado seja demandado possa ser realizada pelo Executivo já não apenas por decisão ex post, como ali se previa, mas através de uma opção ex ante, viabilizada e operacionalizada através do direcionamento da citação para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. Deste modo, não só a subsistência, mas a própria efetivação da intervenção principal do Ministério Público passa a ficar na inteira dependência da vontade do Estado-Administração, que acaba por ser desta forma equiparado às entidades com o poder de suscitar a intervenção principal do Ministério Público, como, v.g., os institutos públicos (cf. o n.º 4 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual). Neste cenário, não é possível concluir que, em matéria de contencioso administrativo, o direito infraconstitucional se encontra modelado em termos que permitam (ou continuem a permitir) reconhecer nele que, em regra, «[a]o Ministério Público compete representar o Estado». Na verdade, como supra se demonstrou, as normas processuais e estatutárias relevantes não deixaram de prever que o Estado tem legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade (cf. o artigo 10.º, n.º 2, do CPTA) e que o Ministério Público tem intervenção principal nos processos em que representa o Estado (v. a alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do EMP), nem reduziram o núcleo de interesses do Estado-Administração que incumbe àquela magistratura defender, mantendo-se expressamente prevista a respetiva competência para a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (cf. a alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e a alínea b) do n.º 1 do artigo 63.º do EMP). Ora, por muitas e relevantes dificuldades hermenêuticas que o inciso inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição suscite, é certo que aí não prevê que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público na defesa dos interesses que a lei determinar — se o demandado é o Estado, e se em causa estão interesses que incumbe ao Ministério Público defender, este deve ser chamado a ter intervenção principal nos processos em que age em sua representação, nos termos legalmente prescritos. O mesmo é dizer que, se a Constituição não impõe um modelo de representação legal em sentido próprio, também não viabiliza um modelo em que a intervenção principal do Ministério Público fique na inteira dependência do Estado-Administração, enquanto entidade representada. Entre as alternativas representadas por um modelo e outro, o que de mais certo positivamente se extrai do inciso primeiro do n.º 1 do artigo 219.º é a vinculação do legislador a conformar a ordem jurídica em termos que discernir que «[a]o Ministério Público compete representar o Estado». O que, por sua vez, no mínimo obriga a que aquela intervenção haja de decorrer da lei e cessar nos precisos termos em que a lei o permita, assim ademais se garantindo que a defesa em juízo dos interesses do Estado não fique exposta ao risco de não beneficiar da tutela qualificada que é assegurada pela intervenção desta magistratura. Deste modo, nada impede que o legislador permita que a intervenção principal do Ministério Público cesse em certos casos, sobretudo quando se considere que estão em causa interesses públicos do Estado de natureza específica, que podem ser por essa razão mais adequada e eficazmente acautelados em juízo se a sua representação processual for confiada a um mandatário próprio. O que se impõe, em face do disposto no n.º 1 do artigo 219.º e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, é que tal ocorra nos termos e casos especialmente previstos por lei (tal como prescreve o artigo 24.º do Código de Processo Civil, e agora o n.º 2 do artigo 9.º do EMP) ou através de decisão fundamentada no caso concreto (v., supra, o n.º 12). Se assim não for — isto é, se a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre e só uma mera possibilidade, que se efetivará ou não consoante a decisão que aquele livremente tomar —, a competência atribuída àquela magistratura pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição deixará de ser certa para passar a ser contingente, aleatória e acidental: o Ministério Público representará o Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, se e apenas se for essa a escolha do Executivo. Ora, a norma que integra o objeto do presente recurso, ao estabelecer que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma mera possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, atribui inequivocamente ao Governo do poder de, através de uma decisão discricionária — que se exprime através do envio da citação ao magistrado do Ministério Público competente —, optar ou não optar pela representação processual do Ministério Público. E fá-lo sem assegurar que este tenha intervenção principal nos processos em que estão em causa interesses que lhe cumpre defender, sem subordinar a decisão de constituir mandatário próprio à observância de quaisquer pressupostos, por mínimos que sejam, e sem estabelecer especiais exigências de fundamentação. Assim, concedeu ao Executivo uma ampla margem para determinar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, se a intervenção principal do Ministério Público, nas ações em que o Estado é parte e em que está em causa a defesa dos seus interesses patrimoniais, sequer ocorre. Ainda que esta opção se mostre racionalmente explicável do ponto de vista da gestão dos instrumentos, meios e prazos de defesa no processo (v. supra o n.º 12), é manifesto que a norma não exprime qualquer ponderação de que possa inferir-se que foi intenção do legislador permitir, apenas em casos justificados, que fosse retirada ao Ministério Público a incumbência que a Constituição e o próprio EMP lhe atribuem. Pelo contrário, o que nela vai pressuposto é que o Ministério Público deixa de ser, em regra, competente para representar o Estado em juízo, função cuja probabilidade de vir a desempenhar passa a ser igual àquela que assiste a qualquer profissional do foro habilitado a exercer o patrocínio judiciário. Por estas razões, não há como não concluir que a norma sindicada coloca o ordenamento jurídico num ponto inconciliável com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o que por si só fundamenta que seja negado provimento ao recurso.» Não havendo particularidades que alterem os eixos fundamentais do problema nem razões para divergir da conclusão alcançada no Acórdão acima transcrito, impõe-se aqui reiterar essa conclusão, julgando inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. III – Decisão Por tudo o exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos Ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo; e, em consequência, b) Conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 16 de março de 2023 - Lino Rodrigues Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa Lino Rodrigues Ribeiro