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ACÓRDÃO
Nº 228/2023
Processo n.º 855/2022
2.ª Secção
Relator: Conselheiro José Eduardo
Figueiredo Dias
Acordam,
em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I.
Relatório
1. Nos presentes autos,
vindos do Tribunal de Contas, A., B. e C., interpuseram recurso para o
Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei
da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º
28/82, de 15 de novembro, doravante LTC), do acórdão proferido por aquele
Tribunal, em 02 de junho de 2022, que julgou parcialmente procedente o recurso,
julgando parcialmente procedente a exceção de prescrição invocada, alterando a
decisão recorrida no sentido da condenação dos ora reclamantes na reposição do
valor correspondente a 50 % do montante dos pagamentos indevidos, a apurar em
liquidação a efetuar na 1.ª instância após o trânsito em julgado do acórdão.
O
recurso de constitucionalidade foi admitido pelo Tribunal de Contas, por
despacho de 27 de junho de 2022.
2. Pela Decisão Sumária n.º
8/2023, decidiu-se, nos termos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não
conhecer do objeto do recurso interposto, pelos seguintes motivos:
«5. No recurso
de constitucionalidade interposto, os recorrentes manifestam a intenção de
sindicar diversos enunciados: (i) o «regime contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo
7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março (…) e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.°-B da
Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na redação
introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro (…), quando
aplicável em contradição com a aplicação do enquadramento que ao tempo da
prática dos factos se afigure mais vantajoso ao agente»; (ii) os «artigos 26.°,
n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos
Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), aprovados
pelo Decreto-Lei n.º 44/97, de 20 de fevereiro, e pelo
Decreto-Lei n.º 97/2002, de 12 de abril, respetivamente,
na interpretação de que o regime retributivo aí considerado ao abranger (…) os
benefícios e regalias pagos aos trabalhadores, deva ser homologado»; e (iii) «a
desproporcionalidade da obrigação de indemnização a que foram os Demandados
condenados porquanto a mesma comporta uma dimensão ressarcitória desproporcional
à efetiva perda para o erário público», despontando, assim, «a questão da
violação do princípio da proporcionalidade no que respeita aos montantes a
repor a título de responsabilidade reintegratória». Sendo ainda formulada uma
questão que não fora até aí levantada – e, como tal, sendo suscitada por
alegadamente se tratar de uma «decisão surpresa» – a qual resulta, em termos
nebulosamente formulados, da remissão do Acórdão recorrido, em aplicação do
artigo 56.º, n.º 9, da LOPTC, para o regime do Código Civil como regime
aplicável aos juros de mora em vez de, como reclamam os recorrentes, para o
regime das dívidas fiscais, sendo alegado que, em virtude de tal regime,
«deveria o Acórdão recorrido ter conhecido oficiosamente a prescrição dos juros
de mora, por a tal estar vinculado conforme resulta do regime constante do
Código de Procedimento e de Processo Tributário».
6. Em
termos genéricos, e aplicáveis a qualquer um dos pedidos formulados, deverá
começar por notar-se que, considerando o requerimento de interposição de
recurso apresentado, especificamente no que concerne à delimitação do respetivo
objeto – e independentemente de qualquer outra apreciação sobre os demais
pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso – afigura-se inevitável
constatar que os
recorrentes se insurgem contra a aplicação do direito infraconstitucional,
levada a cabo pelo tribunal a quo no caso concreto, no que toca às
particularidades do processo em causa.
Com efeito, na referida peça processual, apesar de os recorrentes
identificarem, a propósito de cada um dos pedidos, diversos preceitos legais –
constantes da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março e da Lei n.º
1-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º
4-B/2021, de 1 de fevereiro; dos Estatutos da ERSE; e do artigo 56.º, n.º 9, da
LOPTC – a verdade é que não logram, em momento algum e a propósito de
nenhuma das normas legais convocadas, apresentar uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa
suscetível de constituir objeto idóneo deste recurso de fiscalização concreta.
Com efeito, resulta claramente do teor do mencionado requerimento que a
respetiva pretensão se traduz na sindicância da singular decisão jurisdicional,
na vertente de interpretação do direito infraconstitucional e de apreciação
casuística, dimensões que se encontram, legal e constitucionalmente, subtraídas
à esfera de competências do Tribunal Constitucional.
Em rigor, os recorrentes contestam o
entendimento do tribunal recorrido quanto
à interpretação dada às supracitadas normas, exprimindo, assim, a sua
discordância em relação ao resultado alcançado pelo tribunal a quo. E
apesar de invocarem que na decisão posta em crise «se decidiu aplicar uma norma
cuja inconstitucionalidade foi sendo suscitada pelos Demandados durante os
termos do processo», a verdade é que
não apresentam quaisquer razões que fundamentem tais inconstitucionalidades.
Isto é: o propósito dos recorrentes não é
outro senão o de sindicar a própria decisão recorrida, e não, como é exigível,
um determinado critério normativo autónomo, devidamente destacado da decisão
individual.
Ora, nos recursos de
inconstitucionalidade, e «como advertem, quer a doutrina (Rui Medeiros, A
Decisão de Inconstitucionalidade, pág. 347), quer a jurisprudência (cfr, v.
g., os Acórdãos n.ºs 196/91, e 551/01) –, importa prevenir os casos de “abuso”
ou “ficção” do conceito de “interpretação normativa”, apenas com
o objetivo de forjar artificialmente uma “norma” sindicável pelo
Tribunal Constitucional» (cfr. Lopes do
Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na
Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 34).
7. Vejamos agora, em termos mais
específicos, porque a conclusão é a mesma em relação a qualquer um dos pedidos
formulados, isto é, porque é que em todos eles o que está em causa é que – como
se afirma no recurso de constitucionalidade – «o Acórdão ora recorrido
desconsiderou os argumentos aduzidos pelos Demandados, seja concluindo
pela não aplicação do regime que, in casu, se afigure o mais favorável aos
Demandados (…); seja desconsiderando a autonomia decorrente do n.º 3 do artigo
267.° da Constituição; seja ainda por não ter curado por uma devida aplicação
do princípio da proporcionalidade ínsito no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º 2 do
artigo 266.° da Constituição» (itálico nosso).
7.1. No que se refere à primeira
questão formulada, relativa à aplicação do regime excecional e temporário de
suspensão do prazo de prescrição no âmbito da pandemia Covid 19 a processos
pendentes, entendem os recorrentes «que o Tribunal Constitucional está em
condições de poder apreciar a inconstitucionalidade suscitada pelos Demandados,
tendo em atenção as especiais circunstâncias do caso aqui em apreço, as
quais estão assaz descritas nos autos» (itálico nosso), acrescentando que «[o]
entendimento propugnado pelo Acórdão recorrido agrava a situação processual dos
Demandados». Estas formulações mostram bem como não é formulada nenhuma
questão, com vocação de generalidade e abstração, suscetível de constituir
objeto idóneo de um recurso de constitucionalidade. Ao que se soma, ainda, o
facto de não ser elencada nenhuma norma, limitando-se os recorrentes à
transcrição de vários preceitos legais – confirmando o que foi dito supra em
termos genéricos quanto ao mero propósito de sindicância da decisão recorrida.
7.2. Quanto à segunda questão,
reportada aos artigos 26.°, n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos
Estatutos da ERSE, na interpretação segundo a qual o regime retributivo aí
considerado, ao abranger os benefícios e regalias pagos aos trabalhadores, deva
ser objeto de homologação, não se mostra necessário trilhar um raciocínio
tortuoso para concluir da mesma forma. Usando novamente as palavras do recurso
sob apreciação, pode nele ler-se que «[o] Acórdão recorrido, na senda da
sentença recorrida, insiste numa errada aplicação do Direito, que
despreza o sentido conferido pelo n.º 3 do artigo 267.º da Constituição»
(itálico nosso), debruçando-se com mais detença sobre «[o] argumento central
do Acórdão recorrido» (itálico nosso) e a conclusão segundo a qual «o
Acórdão recorrido, para não dar resposta à questão essencial de saber qual o
âmbito das prestações a perceber pelo pessoal da ERSE sujeito a homologação
governamental (…) se tentou posicionar (…) na definição do âmbito da tutela
governamental sobre a ERSE». Ou seja, é também claro, quanto a esta questão,
que os recorrentes se limitam a exprimir a sua discordância em relação ao juízo
factual aplicável ao caso concreto pelo tribunal a quo, sendo as particularidades
desse caso e a forma como o Acórdão recorrido entendeu aplicar as disposições
jurídicas pertinentes que sobretudo relevam – e não, como teria de ser,
qualquer questão de constitucionalidade, com vocação de generalidade e
abstração.
7.3. Centrando agora o nosso olhar,
de forma breve, na terceira questão formulada – reportada à
desproporcionalidade da obrigação de indemnização a que os demandados foram
condenados – é ainda mais clara a sindicância da decisão concreta. Os
recorrentes limitam-se a aludir, de forma pouco clara, ao «resultado dos
parâmetros normativos constantes da Lei de Organização e Processo do Tribunal
de Contas» e, ainda que procurem depois centrá-la nas normas previstas no n.º 1
do artigo 59.º e no n.º 1 do artigo 61.º de tal Lei, «na interpretação segundo
a qual a restituição de valores indevidamente pagos ao pessoal da ERSE deve ser
feita a título global», sublinhando a inexistência, na LOPTC, «de qualquer
mecanismo que configure expressamente um direito de regresso sobre aqueles que
efetivamente beneficiaram do alegado pagamento indevido», limitam-se a procurar
pôr em evidência a desproporcionalidade do regime em apreço, em termos das
particularidades do caso concreto e, novamente, sem a formulação de uma
qualquer questão com vocação de generalidade e abstração, que pudesse ser
erigida em critério geral e abstrato, como tal aplicável a futuros casos.
7.4. Por último, uma palavra sobre
a quarta questão formulada, onde se alega o seu caráter de decisão surpresa,
para justificar o incumprimento do ónus de suscitação prévia da questão de
constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo,
perante o tribunal a quo. Começaremos por dizer que não é sequer
necessário entrar na apreciação do elemento “surpresa”, o qual seria apenas
relevante para a análise do
cumprimento do requisito de suscitação prévia, que não está aqui sob escrutínio
– na medida em que se verifica, também aqui, a inidoneidade do objeto por
sindicância da decisão recorrida. Na verdade, é novamente ao caso – e não a uma
qualquer norma ou interpretação normativa – que os recorrentes se reportam,
alegando que no caso em apreço seria aplicável aos juros de mora o regime das
dívidas fiscais (constante do Código de Procedimento e Processo Tributário) e
não o do Código Civil, o que determina que «deveria o Acórdão recorrido ter
conhecido oficiosamente a prescrição dos juros de mora, por a tal estar vinculado»,
invocando o n.º 6 do artigo 59.º da LOPTC mas tal não constitui senão uma
discordância relativa ao direito aplicável ao caso concreto.
8. Conclui-se assim que o pedido de
fiscalização da constitucionalidade formulado, na sua globalidade mais não é do
que uma tentativa de os recorrentes forjarem artificialmente diversas questões
de (in)constitucionalidade, quando mais não pretendem do que sindicar a decisão
proferida pelos tribunais infraconstitucionais que, in casu, determinou
a condenação dos recorrentes em responsabilidade solidária reintegratória como
coautores de uma infração reintegratória continuada por pagamentos indevidos.
(…)
Em suma, a revisão da própria decisão
recorrida não cabe no âmbito do recurso apresentado ao Tribunal Constitucional,
de natureza estritamente normativa. A este Tribunal
cabe o escrutínio da constitucionalidade de normas e não de quaisquer outras
operações, designadamente o modo como o tribunal recorrido interpretou ou
aplicou o direito infraconstitucional. Essa é matéria de direito comum, para a
qual são competentes os tribunais comuns. À jurisdição constitucional compete
antes o controlo da conformidade constitucional de normas, excluindo a
apreciação de decisões judiciais, sob pena de inadmissibilidade.
Nestes termos, desde logo por inidoneidade
do objeto do recurso, atenta a não enunciação de verdadeiras questões normativas, idóneas a ser objeto de controlo
concreto da constitucionalidade revelando-se, outrossim, que os recorrentes
pretenderiam discutir as circunstâncias e juízos decisórios do caso concreto e,
nestes termos, solicitar uma pronúncia sobre a melhor aplicação do direito
infraconstitucional, conclui-se pela respetiva inadmissibilidade, mostrando-se
ociosa a apreciação dos restantes pressupostos de admissibilidade do recurso,
face à sua necessária verificação cumulativa.».
3.
Desta
decisão, os recorrentes apresentaram reclamação para a conferência, ao abrigo
do preceituado no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, argumentando nos seguintes
termos (sem assinalar os itálicos e os destacados):
«A., B., e C., notificados da Decisão Sumária n.º 8/2023,
proferida nos autos acima identificados, e com ela não se conformando, vêm, nos
termos do disposto no n.º 3 do artigo 78.°-A da Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional (LTC), aprovada pela Lei n.° 28/82, de 15 de novembro, reclamar
para a conferência.
I. Objeto da
Reclamação e Enquadramento
A presente
Reclamação tem por objeto a Decisão Sumária nos autos acima identificados,
proferida em 5 de janeiro de 2023, pelo Exmo. Senhor Juiz Conselheiro José
Eduardo Figueiredo Dias, à qual foi atribuída a numeração 8/23 (doravante, a
"Decisão Sumária"), que decidiu não conhecer do recurso interposto
pelos Reclamantes, tendo por fundamento a alegada inidoneidade do objeto em
virtude da não enunciação de questões normativas idóneas a ser objeto de
controlo concreto da constitucionalidade.
Os
Reclamantes não se conformam minimamente com os fundamentos que motivaram a
Decisão Sumária, entendendo, pelas razões que mais à frente se apresentarão,
que o Tribunal Constitucional deveria ter admitido o recurso de fiscalização
concreta da constitucionalidade, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.°-A e
da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.° da LTC, referente ao Acórdão n.º 17/2022 -
3.a Secção, proferido pelo Tribunal de Contas em 2 de junho de 2022.
O referido
Acórdão do Tribunal de Contas foi proferido no âmbito de um processo de
efetivação de responsabilidades financeiras reintegratória desencadeado pelo
Ministério Público, nos termos da alínea a) do n.º 1 do
artigo 89.° da LOPTC, na sequência de uma auditoria realizada pela Inspeção
Geral de Finanças visando apreciar a aplicação do sistema remuneratório na área
do pessoal da ERSE, essencialmente entre 1 de abril de 2010 e 30 de junho de
2011.
A Decisão
Sumária ora reclamada faz alusão à existência de quatro requisitos, de
verificação cumulativa, dos quais depende a admissibilidade do recurso para o
Tribunal Constitucional:
a) A existência
de um objeto normativo (norma ou interpretação normativa);
b) O esgotamento
dos recursos ordinários;
c) A aplicação
da norma ou interpretação normativa como "ratio decidendi" da decisão
recorrida;
d) A suscitação
prévia da questão de constitucionalidade normativa.
Seguidamente,
após enunciar as questões de constitucionalidade colocadas pelos Reclamantes, a
Decisão Sumária centra a sua análise na alegação de que os Reclamantes
"(...) se insurgem
contra a aplicação do direito infraconstitucional, levada a cabo pelo tribunal
«a quo» no caso
concreto, no que toca às particularidades do processo em causa",
rematando que os Reclamantes
"não logram, em momento algum e a propósito de nenhuma das normas legais
convocadas, apresentar uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa
suscetível de constituir objeto idóneo deste recurso de fiscalização
concreta".
Ora, salvo o
devido respeito, esta apreciação liminar feita pelo Exmo. Senhor Juiz
Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias não está correta, entendendo os
Reclamantes que aquilo que se propuseram fazer, em sede de recurso para o
Tribunal Constitucional, foi dar relevo à interpretação e aplicação feitas pelo
Tribunal de Contas de um conjunto de normas infraconstitucionais, considerando
a sua dimensão normativa à luz da Constituição da República Portuguesa.
Com efeito,
não é pelo facto de o Tribunal de Contas ter feito uma determinada
interpretação normativa que necessariamente o recurso de constitucionalidade
tenha por objeto a decisão impugnada, como alega a Decisão Sumária. Para que um
determinado recurso possa ser admitido, é preciso desde logo que o recorrente
defina e circunscreva a norma ou interpretação normativa objeto do recurso.
Caberá ao Tribunal Constitucional aferir a constitucionalidade do critério
normativo e não tanto o critério normativo em si.
Por outro
lado, não negam os Reclamantes o seu inconformismo em relação à decisão do
tribunal a quo, mas não pode tal inconformismo ser confundido
com a vontade exclusiva de sindicar a decisão recorrida, como sustenta a
Decisão Sumária. O que os Reclamantes expuseram no recurso de
constitucionalidade foi precisamente a incompatibilidade para com a
Constituição de várias normas jurídicas que foram determinantes para o sentido
final da decisão objeto do referido recurso.
Em face do
anteriormente exposto, pretendem os Reclamantes demonstrar terem dado
cumprimento ao requisito de admissibilidade considerado em falta pela Decisão
Sumária, nomeadamente através da enunciação das razões que entendem fundamentar
as inconstitucionalidades suscitadas oportunamente.
II. Violação
do artigo 29. °, n.º 4 da Constituição
A primeira
questão suscitada pelos Reclamantes foi a inconstitucionalidade do regime
contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7° da Lei n.º
l-A/2020, de 19 de março, e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.°-B da Lei n.º l-A/2020,
de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de
fevereiro, quando aplicável em contradição com a aplicação do enquadramento que
ao tempo da prática dos factos se afigure mais vantajoso ao agente, nos termos
do disposto no n.º 4 do artigo 29.° da Constituição da República Portuguesa.
Sobre esta questão, a
decisão reclamada entendeu, de forma sumária e sem grande desenvolvimento, que
não foi "formulada
nenhuma questão, com vocação de generalidade e abstração, suscetível de
constituir objeto idóneo de um recurso de constitucionalidade". Acrescentando, ainda, "o facto de não ser elencada nenhuma
norma, limitando-se os recorrentes à transcrição de vários preceitos
legais".
Porém, aquilo
que os Reclamantes aduziram de forma expressa no respetivo recurso quanto ao
regime contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7.° da Lei n.º l-A/2020, de 19 de
março, e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.°-B da Lei n.º l-A/2020, de 19 de março, na
redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, foi que a
suspensão dos prazos prescricionais aí prevista, na interpretação que
estabelece que a mesma é aplicável aos Reclamantes, viola o princípio da
aplicação retroativa da lei penal concretamente mais favorável.
Ou seja, foi
esta a dimensão normativa daqueles preceitos legais, que permite a
oponibilidade do referido regime excecional para as situações iniciadas antes
desse regime, que foi suscitada pelos Reclamantes, na sequência da sua errada
aplicação pelo Tribunal de Contas.
Acresce que,
como resulta dos autos, o tribunal a quo foi
confrontado com a inconstitucionalidade da interpretação normativa que
restringe a aplicação do princípio constitucional atrás referido.
Estabelece o n.° 4 do
artigo 29.° da Constituição que "ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais graves
do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos
respectivos pressupostos, aplicando-se retroactivamente as leis penais de
conteúdo mais favorável ao arguido".
Ora, conforme
é referido no recurso apresentado pelos Reclamantes, a interpretação dada às
normas emergenciais é inconstitucional porque veio alargar os prazos de
prescrição a factos praticados em momento anterior à sua vigência e ao fazê-lo
veio agravar substancialmente a situação processual dos Reclamantes.
Não deixa de
ser evidente que o regime contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7.° da Lei n.º
1-A/2020, de 19 de março, e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.°-B da Lei n.º l-A/2020,
de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de
fevereiro, é claramente mais desfavorável para os Reclamantes, porquanto alarga
para estes o prazo de prescrição que se encontrava estabelecido.
Em suma,
conforme foi demonstrado e contrariamente ao que é sustentado na Decisão
Sumária, consideram os Reclamantes que se encontra corretamente formulada por
estes a questão que deve ser objeto de apreciação pelo Tribunal Constitucional
e que se prende com saber se
o n.º 4 do artigo 29.° da Constituição, ao estatuir que "ninguém
pode sofrer pena ou medida de segurança mais graves do que as previstas no
momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos
pressupostos, aplicando-se retroactivamente as leis penais de conteúdo mais
favorável ao arguido", se opõe à aplicação imediata aos processos
judiciais pendentes da causa de suspensão da prescrição prevista nos n.ºs 3 e 4
do artigo 7.° da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e nos n.ºs 3 e 4 do artigo
6.°-B da Lei n.º l-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º
4-B/2021, de 1 de fevereiro.
III. Violação
do artigo 267.°, n.º 3 da Constituição
A segunda
questão suscitada pelos Reclamantes foi a inconstitucionalidade dos artigos 26.°,
n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços
Energéticos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 44/97, de 20 de fevereiro, e pelo
Decreto-Lei n.º 97/2002, de 12 de abril, respetivamente, na interpretação de
que o regime retributivo aí considerado ao abranger, além da remuneração e
complementos remunerativos, os benefícios e regalias pagos aos trabalhadores,
deva ser homologado, consubstanciando, assim, uma clara violação do disposto no
n.° 3 do artigo 267.° da Constituição, mercê da excessiva interferência
governamental numa entidade administrativa independente.
A este respeito, a
Decisão Sumária, de forma muito perfunctória, concluiu que "os recorrentes se limitam a exprimir
a sua discordância em relação ao juízo factual aplicável ao caso concreto pelo
tribunal «a quo», sendo as particularidades desse caso e a forma como o Acórdão
recorrido entendeu aplicar as disposições jurídicas pertinentes que sobretudo
relevam - e não, como teria de ser, qualquer questão de constitucionalidade,
com vocação de generalidade e abstração".
Mais uma vez,
parece-nos que não foi devidamente considerada a dimensão normativa devidamente
suscitada pelos Reclamantes no recurso de constitucionalidade que interpuseram.
Consideram os
Reclamantes que os artigos 26.°, n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos Estatutos da Entidade
Reguladora dos Serviços Energéticos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 44/97, de
20 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 97/2002, de 12 de abril,
respetivamente, são inconstitucionais por inculcarem uma conceção que limita a
independência da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, através da
tutela governamental sobre matérias que comprometem a independência desta
entidade, violando, assim, o disposto no n.º 3 do artigo 267.° da Constituição.
Esta questão
foi devidamente densificada no recurso de constitucionalidade apresentado pelos
Reclamantes, pelo que entendem estes que o Tribunal Constitucional está em
condições de apreciar e afastar a aplicação de normas jurídicas
inconstitucionais como as que resultam dos artigos 26.°, n.º 2 e 54.°, n.º 3
dos Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, aprovados pelo
Decreto-Lei n.º 44/97, de 20 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 97/2002, de
12 de abril.
IV. Violação
do artigo 18.°, n.º 2 e do Artigo 266.°, n.º 2 da Constituição
A terceira
questão suscitada pelos Reclamantes foi a desproporcionalidade da obrigação de
indemnização a que foram os Reclamantes condenados porquanto a mesma comporta
uma dimensão ressarcitória desproporcional à efetiva perda para o erário
público, seja quanto ao "quantum" da responsabilidade exigida aos
Reclamantes, seja também por força da referida responsabilidade lhes ser
exclusivamente imputável, sendo em ambos os casos o resultado dos parâmetros
normativos constantes da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas,
aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.
Também aqui entendeu a
Decisão Sumária ter sido "(...) clara
a sindicância da decisão concreta" e terem os Reclamantes, uma
vez mais, sido incapazes de proceder à "(...) formulação de uma qualquer questão com
vocação de generalidade e abstração, que pudesse ser erigida em critério geral
e abstraio, como tal aplicável a casos futuros".
De novo,
consideram os Reclamantes que a decisão reclamada ignora toda a argumentação
expendida a este respeito, não querendo atender à questão genérica que lhe é
colocada.
Com efeito,
aquilo que foi suscitado pelos Reclamantes foi a questão de saber se o regime
da responsabilidade reintegratória, configurado no n.º 1 do artigo 59.° e no n.º
1 do artigo 61.° da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, ao
impor a obrigatoriedade do pagamento de um montante que, em termos efetivos,
excede a efetiva perda para o Estado não viola o princípio constitucional da
proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º 2 do artigo 266.°
da Constituição.
Entendem os
Reclamantes que as normas previstas no n.º 1 do artigo 59.° e no n.º 1 do
artigo 61.° da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, na
interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos ao
pessoal da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos cabe somente àqueles
que autorizaram os pagamentos e não aos que beneficiaram desses pagamentos,
violam o princípio da proporcionalidade previsto no n.º 2 do artigo 18.° e no
n.° 2 do artigo 266.° da Constituição.
Conforme
referido no requerimento de recurso, a violação do princípio da
proporcionalidade decorre do facto de serem os Reclamantes os únicos a ser
chamados a repor os montantes alegadamente pagos ao pessoal da Entidade
Reguladora dos Serviços Energéticos.
Manifesta-se
aqui, com grande evidência, um tratamento diferenciado do pessoal da Entidade
Reguladora dos Serviços Energéticos, com uns atingidos com excesso de
obrigações e outros beneficiando com um excesso de proteção; portanto, é o
princípio da justiça que está posto em causa.
V. Violação
do artigo 3.° e do artigo 20. °, n.°4 da Constituição
Por último,
os Reclamantes suscitaram ainda uma questão de constitucionalidade
relativamente ao n.° 9 do artigo 56.° da Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas, no caso em apreço a sua inconstitucionalidade material,
considerando a interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal de Contas no
sentido de fazer aplicar o regime do Código Civil e não o regime das dívidas
fiscais aos juros de mora resultantes da condenação dos Demandados em
responsabilidade financeira reintegratória.
Uma vez mais, os
Reclamantes discordam de que não existe apenas uma "discordância relativa ao direito
aplicável ao caso concreto", ou de que se verifica novamente "a inidoneidade do objeto por sindicância da decisão
recorrida".
A questão
suscitada pelos Reclamantes foi devidamente bem explanada e não se cinge ao
escrutínio do direito aplicável ao seu caso contrário, como parece fazer crer a
Decisão Sumária.
Tal como é
expressamente tratado no requerimento de recurso, está em causa a violação do
artigo 2.° da Constituição (Estado de Direito democrático), por força da
preterição de uma garantia processual que permite salvaguardar a proteção da
confiança e a segurança jurídica dos Reclamantes.
O direito que
deve ser aplicável não é uma questão de somenos. E, sobretudo, uma questão de
segurança jurídica e é, também, conforme foi assinalado pelos Reclamantes no
seu recurso, o corolário do direito destes a um processo equitativo. Assim, tal
como foi expresso pelos
Reclamantes no seu requerimento, "a ausência de tal
garantia em sede de responsabilidade financeira reintegratória constitui ainda
inconstitucionalidade por violação do direito a um processo equitativo, em
violação do disposto no n.° 4 do artigo 20° da Constituição".
VI. Conclusões
A. A presente Reclamação visa a reapreciação pela
conferência da Decisão Sumária proferida em 5 de janeiro de 2023 pelo Exmo.
Senhor Juiz Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias relativamente ao recurso
de constitucionalidade apresentado pelos
Reclamantes em relação ao Acórdão n.º
17/2022 - 3.a Secção, proferido pelo Tribunal de Contas em 2 de
junho de 2022.
B. Porventura por força de uma posição
arreigadamente formalista, a Decisão Sumária em apreço decidiu não conhecer do
objeto do recurso interposto pelos Reclamantes, negando-lhe, assim, a
possibilidade de as questões suscitadas pelos Reclamantes poderem ser
apreciadas pelo Tribunal Constitucional.
C. De forma idêntica para todas as questões de
constitucionalidade suscitadas pelos Reclamantes, a Decisão Sumária considerou
que o recurso de constitucionalidade não deveria ser admitido, com base na
alegada inidoneidade do seu objeto.
D. Mais particularmente, considerou a Decisão
Sumária que, em nenhuma das quatro questões de constitucionalidade que lhe
foram apresentadas, teriam os Reclamantes identificado e formulado uma questão
"com vocação de generalidade e abstração", ou mesmo logrado apresentar
"verdadeira questão de constitucionalidade normativa suscetível de
constituir objeto idóneo deste recurso de fiscalização concreta".
E. Os Reclamantes não se conformam com esta
conclusão e consideram, aliás, que a apreciação feita do requerimento de
recurso foi redutora e simplista, ignorando a argumentação por estes expendida
quanto às questões a submeter a fiscalização concreta da constitucionalidade
pelo Tribunal Constitucional.
F. Entendem os Reclamantes que formularam e
fundamentaram adequadamente quatro questões normativas idóneas a ser objeto de
controlo concreto da constitucionalidade e que todas elas devem ser admitidas
e, consequentemente, apreciadas pelo Tribunal Constitucional.
G. Entendem ainda os Reclamantes que em todas as
quatro questões formuladas está em causa a apreciação da constitucionalidade de
uma solução abstratamente enunciada para uma aplicação genérica e que, por
isso, se cinde da decisão judicial concretamente adotada.
H. Portanto, estando em causa a violação de diferentes
preceitos da Constituição da República Portuguesa, consideram os Reclamantes
que o Tribunal Constitucional, enquanto garante da mesma e derradeira instância
de defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, está em
condições de poder apreciar as questões por estes formuladas.
I. O direito
à reclamação da Decisão Sumária que não conheceu do recurso interposto pelos
Reclamantes constitui ele próprio - e apesar de se configurar como um direito
processual - um direito fundamental dos Reclamantes.
Termos em que
deve a presente Reclamação ser julgada procedente, revogando-se a Decisão
Sumária de não conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade
interposto pelos Reclamantes e admitindo-se, em consequência, este recurso por
se verificarem todos os pressupostos para a sua admissibilidade.».
4. O Ministério Público
junto do Tribunal Constitucional apresentou resposta, pronunciando-se nos
seguintes termos:
« (…)
a) Prazos de
prescrição
3. Quanto ao
enunciado «(…) [o] regime contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7.° da Lei n.º
1-A/2020, de 19 de março (período entre 09/03/2020 e 20/06/2020) e nos n.ºs 3 e
4 do artigo 6.°-B da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida
pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro (período entre 22/01/2021 e
05/04/2021), quando aplicável em contradição com a aplicação do enquadramento
que ao tempo da prática dos factos se afigure mais vantajoso ao agente, nos
termos do disposto no artigo 29.°, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.»
(fls. 97).
4. Há nele, por uma parte, indicação dos preceitos
infraconstitucionais relevantes, mas, na verdade, no requerimento de
interposição do presente recurso a indicação é praticamente omissa quanto à
indicação da norma que, no entendimento dos recorrentes, esses preceitos
expressam, sem embargo de uma menção à «suspensão dos prazos prescricionais», embora aduzida a contrario
sensu (fls. 98v.º).
Porém, na
alegação que deu causa ao douto acórdão recorrido, do Tribunal se Contas, de 2
de junho de 2022 (fls. 63 a 84v.º)de há menção, nomeadamente, do seguinte: “As
normas contidas na Lei n.º l-A/2020, de 19 de março, e da Lei n.º 4-B/2021, de
1 de fevereiro, visando a suspensão dos prazos prescricionais, incluindo
aqueles aplicáveis ao Tribunal de Contas, repercutem-se no termo do respetivo
prazo, dilatando-o, conduzindo a sua aplicação ao afastamento da prescrição -
ao contrário do regime em vigor à data da prática dos factos, à luz do qual o
procedimento de efetivação de responsabilidade financeira reintegratória,
nomeadamente em relação à Recorrente A., se mostra prescrito - e, assim, a um
agravamento da sua responsabilidade.” (fls. 8v.º). Na presente reclamação, finalmente, vêm aludir à «a suspensão
dos prazos prescricionais aí prevista, na interpretação que estabelece que a
mesma é aplicável aos Reclamantes» (fls. 127).
Em todas estas três peças o sentido normativo dessas menções
é consonante com o teor literal dos preceitos legais em causa, pois que os
mesmos aludem à “suspensão dos prazos de prescrição” (art. 7.º, n.ºs 3 e 4) e
que são “suspensos os prazos de prescrição” (art. 6. °-B, n.ºs 3 e 4).
5. Depois, também não é clara a indicação
dos motivos da contradição das normas legais com a norma (ou princípio)
constante do n.º 4 do artigo 29.º (Aplicação da lei criminal), da Constituição,
o mais que vem declarado é a «plena validade do princípio da aplicação
retroativa da lei penal concretamente mais favorável” (fls. 97v.º).
Porém, na alegação
que deu causa ao douto acórdão recorrido, há esta menção, (também não assaz
clara): «a sentença recorrida não perfilha esta preocupação, ela é
inconstitucional na medida em que nela se procedeu à desaplicação do princípio
da retroatividade da lei mais favorável, mesmo em matéria de responsabilidade
financeira reintegratória, o que constituiu uma violação clara do n.º 4 do
artigo 29.° da Constituição, ainda para mais quando a suspensão do prazo
prescricional aplica-se a processos a correr termos por factos ocorridos antes
do início da vigência da Lei n.º l-A/2020, de 19 de março, ou da Lei n.º
4-B/2021, de 1 de fevereiro (v.º). Na
presente reclamação, finalmente, vêm aludir a que «a interpretação dada às
normas emergenciais é inconstitucional porque veio a alargar os prazos de
prescrição a factos praticados em momento à sua vigência e ao fazê-lo veio
agravar substancialmente situação processual dos Reclamantes» (fls. 127).
6. Tudo considerado, e em suma, para os
presentes efeitos poderá ser discernida uma interpretação normativa conforme
com o pertinente ónus processual, por último clarificada na reclamação
em apreço (art. 75.º-A, n.ºs 5 e 6), nos seguintes termos «a suspensão dos
prazos prescricionais aí prevista [nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7.° da Lei n.º
1-A/2020, de 19 de março e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.°-B da Lei n.º 1-A/2020,
de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de
fevereiro] na interpretação que estabelece que a mesma é aplicável aos
reclamantes, [na medida em «que permite a oponibilidade do referido regime
execional para as situações iniciadas antes desse regime»] a viola o princípio
da aplicação retroativa da lei penal concretamente mais favorável» (fls. 127v.º
).
7. Em qualquer caso, há que assinalar uma
linha de continuidade jurisprudencial constitucional, mencionada e perfilhada
no douto acórdão recorrido, e firmada nos notáveis Acórdão n.º 500/2021,
proc.º n.º 353/2021, de 9 de junho, do Tribunal Constitucional – 3.ª secção,
segundo a qual «a norma extraída dos
n.ºs 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, interpretados no sentido de que a
causa de suspensão do prazo de prescrição do procedimento aí prevista é
aplicável aos processos a correr termos por factos cometidos antes do início da
respetiva vigência, não se encontra abrangida, nem pela letra,
nem pela ratio da proibição da retroatividade in pejus a que a Constituição, no seu artigo 29.º, n.ºs 1, 3 e
4, sujeita a aplicação das leis que definem as ações e omissões puníveis e
fixam as penas correspondentes [isto] independentemente da natureza
criminal ou contraordenacional dos procedimentos em
curso.» sendo certo que na espécie em causa estão em causa “infrações
financeiras” ( n.ºs 30 e 31) e n.º 660/2021, proc. n.º 367/2021, de 29 de
julho, da 1.ª secção (referido aos “procedimentos
contraordenacionais”) e n.º 798/2021, proc.º n.º 164/2021, de 21 de outubro.
(idem).
b) Regime
retributivo
8. Quanto
ao enunciado respeitante aos «artigos 26.°, n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos Estatutos
da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), aprovados pelo
Decreto-Lei n.º 44/97, de 20 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 97/2002, de
12 de abril, respetivamente, na interpretação de que o
regime retributivo aí considerado ao abranger, além da remuneração e
complementos remunerativos, os benefícios e regalias pagos aos trabalhadores,
deva ser homologado, em clara violação do disposto no n.º 3 do artigo 267.°
da Constituição, mercê da excessiva interferência
governamental numa entidade administrativa independente.» (fls. 98).
Nesta parte,
não vislumbramos como a interpretação normativa segundo a qual “o regime
retributivo aí considerado ao abranger, além da remuneração e complementos
remunerativos, os benefícios e regalias pagos aos trabalhadores, deva ser
homologado” consubstanciando assim uma “excessiva interferência governamental
numa entidade administrativa independente.» passível de constitui, como
pretendem os ora reclamantes, uma “clara violação do disposto no n.º 3 do
artigo 267.º (Estrutura da administração).
Aquela cláusula
constitucional, com efeito, preceitua que “A lei pode criar entidades
administrativas independentes.”, cujo sentido é o de uma remissão para a lei,
para a discricionariedade legislativa, em ordem a poder criar “entidades
administrativas independente”, ou seja seja sem estabelecer ela própria, lei
constitucional, qualquer critério do que seja tal “independência”, nomeadamente
não vislumbramos como dela se possa inferir um critério intersubjetivamente
válido e objetivo para dirimir o aspeto da competência para resolver
sobre “benefícios e regalias” dos respetivos trabalhadores e, ais, sobre o que
seja “excessiva interferência” afrontadora dessa “independência.
9. Em conclusão, o enunciado em apreço,
sendo uma elaboração especulativa, como assinala a douta decisão reclamada (n.º
6), não dá assim observância ao ónus de identificar uma genuína questão de
inconstitucionalidade normativa, pelo que há preterição deste pressuposto
processual (art. 75.º-A, n.ºs 1 e 2)).
c) Obrigação de
indemnização
10. Quanto aos preceitos do n.º 1 do artigo
59.° e no n.º 1 do artigo 61.° da LOPTC, os ora recorrentes vêm invocar, no
requerimento de interposição do presente recurso por constitucionalidade, duas
questões de inconstitucionalidade relativas à alegada «desproporcionalidade da
obrigação de indemnização a que foram os Demandados condenados (…) seja quanto
ao "quantum" da responsabilidade exigida aos Demandados, seja também
por força da referida responsabilidade lhes ser exclusivamente imputável, sendo
em ambos os casos o resultado dos parâmetros normativos constantes da Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º
98/97, de 26 de agosto» (fls. 99).
Ou seja, por
uma parte, uma interpretação normativa daqueles dois preceitos que «imp[õe] a
obrigatoriedade do pagamento de um montante que, em termos efetivos, excede a
efetiva perda para o Estado viola o princípio constitucional da
proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º 2 do artigo 266.°
da Constituição.» E Por outra parte, «devem também ser consideradas
inconstitucionais, e consequentemente desaplicadas, as normas previstas no n.º
1 do artigo 59.° e no n.º 1 do artigo 61.° da LOPTC, por violação do princípio
da proporcionalidade, na interpretação segundo a qual a restituição de valores
indevidamente pagos ao pessoal da ERSE cabe somente àqueles que autorizaram os
pagamentos, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º 2 do
artigo 266.° da Constituição.» (fls. 99 e v.º).
11. Sucede que essas duas questões, embora
efetivamente já decorressem, pelo menos, logo da condenação judicial
em responsabilidade solidária reintegratória em juros legais de mora à taxa
legal, decretada pela douta sentença de 18 de fevereiro de 2022, do Tribunal de
Contas (proc.º n.º 2/2021-JRF/ 3.ª secção), não foram suscitadas nas alegações
e conclusões do recurso da mesma interposto, que deu causa ao douto acórdão do
Tribunal de Contas ora recorrido, de 2 de junho de 2022 (fls. 2 a 26v.º e
conclusões A. a KK.)
12. Ou seja, nesta parte os ora reclamantes
não deram observância ao ónus processual de prévia invocação dessas duas
questões de inconstitucionalidade
perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar
obrigado a dela conhecer, nem este sequer as apreciou e resolveu e,
consequentemente, quanto às mesmas, carecem de legitimidade para os
termos do presente recurso (arts. 72.º, n.º 2, e 76.º, n.º 2).
d)
“Decisão-surpresa”
13. Finalmente, quanto à denominada “decisão
surpresa” atinente à invocada «inconstitucionalidade material do n.º 9 do
artigo 56.° da LOPTC, na interpretação que lhe foi dada pelo Acórdão recorrido
no sentido de fazer aplicar o regime do Código Civil e não o regime das dívidas
fiscais aos juros de mora resultantes da condenação dos Demandados em
responsabilidade financeira reintegratória.» (fls. 100v.º)e 101).
14. Abstraindo agora, por desnecessário, do
exame da eventual “surpresa”, convém referir que o preceito legal em causa
dispõe: “A reposição inclui os juros de mora sobre os respetivos montantes, nos
termos previstos no Código Civil, contados desde a
data da infração, ou, não sendo possível determiná-la, desde o último dia da
respetiva gerência.” (itálico nosso).
O teor
literal da previsão normativa em causa é, pois, categórico, ao ordenar que
regime dos juros de mora é aquele estabelecido “nos termos previstos no Código
Civil” [e contados desde a data da infração, ou, não sendo possível
determiná-la, desde o último dia da respetiva gerência], ou seja, a presente
interpretação normativa não apenas não tem o mínimo de correspondência
verbal no texto legal, antes está em aberta antinomia com tal
passagem, ao pretender a aplicação ao caso de um fórmula legal que ali não
consta, tendo sido mesmo revogada, por substituição, pelo artigo 2.º da Lei n.º
20/2015, de 29 de março, o que é um sinal objetivo do teleologia da lei.
Portanto,
também este enunciado, por ter um conteúdo especulativo, como assinala a douta
decisão reclamada (n.º 6), não dá assim observância ao ónus de identificar uma
genuína questão de inconstitucionalidade normativa, pelo que há
preterição deste pressuposto processual (n.º 6).
15. Sem prescindir, sempre se dirá ainda
que, no fim de contas, a questão em apreço tem subjacente uma censura a um
pretenso erro de julgamento, em matéria de escolha de norma (e,
consequentemente, de escolha de regimes legais para regular o tem
dos juros de mora), ou seja, em lugar do regime do Código Civil, segundo
os ora reclamantes, deveria ter sido aplicado o regime das dívidas fiscais.
Porém, no
âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade o Tribunal
Constitucional é exclusivamente competente para apreciar e julgar questões
normativas de constitucionalidade, escapando assim de todo à sua competência
funcional no âmbito deste meio processual, tipicamente, os eventuais erros
de julgamento relativos a todas as demais operações judiciárias
realizadas na decisão recorrida, nomeadamente, como sucede no caso, à escolha
da norma tida como pertinente para dirimir o feito em juízo (art. 71.º, n.º
1).
Nos termos
expostos, e atento o preceituado na alínea b), do n.º 1 do artigo 70.º, n.º 2
do artigo 72.º, n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º-A, e n.º 2 do artigo 76.º, todos da
LOFPTC, com exceção, eventualmente, da questão relativa aos prazos de
prescrição, deverá indeferida a presente reclamação e, assim, mantida a
douta Decisão Sumária n.º 8/2023, de 22 de dezembro.».
Cumpre
apreciar e decidir.
II.
Fundamentação
5. Compulsada a reclamação
apresentada, conclui-se, desde logo, que os recorrentes-reclamantes não
desenvolvem uma argumentação suscetível de infirmar a correção do juízo
efetuado na decisão sumária reclamada, assente na não verificação de
pressupostos de que depende o conhecimento do objeto do recurso.
Como
supra se expôs, nos presentes autos foi proferida a Decisão Sumária n.º 8/2023, que se pronunciou pelo
não conhecimento do objeto do recurso com base na ausência de enunciação de verdadeiras
questões normativas, idóneas a ser objeto de controlo concreto da
constitucionalidade, uma vez que a pretensão dos recorrentes, ora reclamantes,
se reconduzia à discussão das circunstâncias e juízos decisórios do caso
concreto, solicitando uma pronúncia sobre a melhor aplicação do direito
infraconstitucional – isto é, e no fundo, à sindicância das diversas dimensões
ou segmentos decisórios da decisão jurisdicional concreta, o que, como se esclareceu
na decisão sumária em crise, não cabe na competência do Tribunal Constitucional.
Explicou-se aí, com maior pormenor, que o pedido de fiscalização da
constitucionalidade formulado mais não representava do que a tentativa de os
recorrentes forjarem artificialmente diversas questões de
(in)constitucionalidade, quando o seu verdadeiro e único objetivo era o de
sindicar a decisão proferida pelos tribunais infraconstitucionais que, in
casu, determinou a condenação dos recorrentes em responsabilidade solidária
reintegratória como coautores de uma infração reintegratória continuada por pagamentos
indevidos.
Ora,
em sede de reclamação, os recorrentes-reclamantes limitam-se praticamente a
refutar tais conclusões – ainda que, em alguns momentos, com uma fundamentação
mais desenvolvida – defendendo que enunciaram critérios normativos que
constituiriam, no seu entender, objeto idóneo do recurso de constitucionalidade.
Concluindo mesmo, nesta linha, que «formularam e fundamentaram adequadamente
quatro questões normativas idóneas a ser objeto de controlo concreto da
constitucionalidade e que todas elas devem ser admitas e, consequentemente,
apreciadas pelo TC» (Conclusão F.); e que «em todas as quatro questões formuladas
está em causa a apreciação da constitucionalidade de uma solução abstratamente
enunciada para uma aplicação genérica e que, por isso, se cinde da decisão
judicial concretamente adotada» (G.).
No
entanto, apesar desta argumentação, a verdade é que não lhes assiste razão –
sendo a mesma meramente conclusiva e limitando-se a ir contra o que ficou
consignado na Decisão Sumária reclamada. Vejamos melhor porquê.
6.
Como se
exarou na decisão sumária reclamada, «[e]m termos genéricos, e aplicáveis a
qualquer um dos pedidos formulados (…) afigura-se inevitável constatar que os recorrentes se
insurgem contra a aplicação do direito infraconstitucional, levada a cabo pelo
tribunal a quo no caso concreto, no que toca às particularidades do
processo em causa.». Não logrando os recorrentes, «em momento algum e a propósito de nenhuma das normas legais convocadas,
apresentar uma verdadeira
questão de constitucionalidade normativa suscetível de constituir objeto idóneo
deste recurso de fiscalização concreta», limitando-se a contestar o
entendimento do tribunal recorrido quanto à interpretação dada às normas
sindicadas e exprimindo o propósito de sindicar a decisão recorrida e não, como
se exigia, «um determinado critério normativo autónomo, devidamente destacado
da decisão individual.».
Ora,
ainda nesta sede de consideração do pedido em termos mais genéricos, os
recorrentes-reclamantes sinalizam que pretendem «demonstrar
terem dado cumprimento ao requisito de admissibilidade considerado em falta
pela Decisão Sumária, nomeadamente através da enunciação das razões que
entendem fundamentar as inconstitucionalidades suscitadas oportunamente». Logo
por aqui se intui que não poderão alcançar o seu objetivo de reverter a decisão
sumária reclamada, uma vez que não está antes de mais em causa, nesta sede,
enunciar as razões que fundamentam as inconstitucionalidades suscitadas, mas
antes demonstrar que não se limitaram a sindicar a decisão recorrida e que,
pelo contrário, estariam a sindicar um critério normativo autónomo, com as notas
de generalidade e abstração – isto é, que no recurso de constitucionalidade
interposto estava em causa a enunciação de uma questão de constitucionalidade
normativa, suscitada previamente em termos processualmente adequados e
tempestivos, perante o tribunal a quo.
7.
E se
isto é assim em geral, é igualmente confirmado em relação a cada uma das
pretensas normas sindicadas, nos quatro segmentos do pedido em que se desdobra
o recurso de constitucionalidade interposto.
7.1.
No que
toca ao primeiro pedido formulado, prende-se o mesmo com a alegada inconstitucionalidade do regime contido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 7.° da
Lei n.º l-A/2020, de 19 de março (período entre 09/03/2020 e 20/06/2020) e nos n.ºs
3 e 4 do artigo 6.°-B da Lei n.º l-A/2020, de 19 de março, na redação
introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro (período entre 22/01/2021
e 05/04/2021), quando aplicável em contradição com a aplicação do enquadramento
que, ao tempo da prática dos factos, se afigure mais vantajoso ao agente, nos
termos do disposto no artigo 29.°, n.º 4, da Constituição da República
Portuguesa – por tal ser a única forma de garantir a plena validade do
princípio da aplicação retroativa da lei penal concretamente mais favorável, o
qual tem de ser compatibilizado mesmo com quaisquer leis emergenciais, ainda
que temporárias.
Na reclamação não são aduzidos argumentos que
permitam reverter, quanto a este segmente decisório, a Decisão Sumária,
mostrando-se, outrossim, reforçada a ideia de que está a ser sindicada a
decisão recorrida: segundo os recorrentes-reclamantes, «a interpretação dada às
normas emergenciais é inconstitucional porque veio alargar os prazos de
prescrição a factos praticados em momento anterior à sua vigência e ao fazê-lo veio
agravar substancialmente a situação processual dos Reclamantes» (destacado
nosso), acrescentando que o «regime» sindicado «é claramente mais desfavorável
para os Reclamantes, porquanto alarga para estes o prazo de
prescrição que se encontrava estabelecido» (destacados nossos).
Como
nota o Ministério Público, na sua resposta, apesar da indicação dos preceitos
infraconstitucionais relevantes feita no requerimento de interposição de
recurso, tal «indicação é praticamente omissa quanto à indicação da norma
que, no entendimento dos recorrentes, esses preceitos expressam». E apesar das
dúvidas que formula – que levam o Digníssimo Procurador-Geral-Adjunto a
admitir, a final, e apesar de propor que «deverá [ser] indeferida a presente
reclamação e, assim, mantida a douta Decisão Sumária n.º 8/2023, de 22 de
dezembro», a formular a possibilidade de se excecionar tal indeferimento,
«eventualmente, (d)a questão relativa aos prazos de prescrição» – a verdade é
que tal possibilidade é apenas admitida e não é sustentada em razões
suficientemente fortes. Nomeadamente porque tais dúvidas se baseiam na
consideração segundo a qual «para os presentes efeitos poderá ser discernida
uma interpretação normativa conforme com o pertinente ónus processual,
por último clarificada na reclamação em apreço». Ora, como resulta dos n.ºs 2
dos artigos 75.º-A e 76.º da LTC, a delimitação do objeto do recurso tem de ser
feita no requerimento de recurso, não sendo a reclamação para a conferência nem
o momento nem a peça processual adequados para uma tal delimitação nem,
tão-pouco, para uma sua correção.
Como
tal, o juízo formulado, a este respeito, na Decisão Sumária reclamada deve ser
mantido, por não se discernir, no requerimento de recurso de
constitucionalidade, a sindicância de uma norma, com as inerentes
caraterísticas de generalidade e abstração, em que se tenha suportado tal
recurso, a propósito deste primeiro segmento decisório impugnado.
7.2.
Em
relação ao segundo pedido, reporta-se o mesmo aos artigos
26.°, n.º 2 e 54.°, n.º 3 dos Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços
Energéticos (ERSE), na interpretação de que o regime retributivo aí considerado
ao abranger, além da remuneração e complementos remunerativos, os benefícios e
regalias pagos aos trabalhadores, deva ser homologado, em clara violação – no
entender dos então recorrentes – do disposto no n.º 3 do artigo 267.° da
Constituição, mercê da excessiva interferência governamental numa entidade
administrativa independente. Esta opção legislativa, no entender dos
recorrentes, reflete uma conceção inconstitucional quanto a uma independência
limitada da ERSE, por toda a gestão financeira desta entidade reguladora estar
assim sujeita ao crivo governamental, seja na fixação das remunerações, seja na
fixação de benefícios e regalias, ou seja, na fixação ou adoção de quaisquer
medidas de recorte financeiro – infringindo, assim, o disposto no n.º 3 do
artigo 267.° da Constituição, uma vez que uma tutela governamental ampla sobre
a ERSE, nomeadamente quanto à sua gestão financeira, deveria admitir que o
conceito de "regime retributivo" possa integrar outras componentes
com expressão financeira, tais como "benefícios" e "regalias”.
No que toca a este segmento do pedido, as razões
da Decisão Sumária – segundo a qual «os recorrentes se limitam a exprimir a sua
discordância em relação ao juízo factual aplicável ao caso concreto pelo
tribunal a quo, sendo as particularidades desse caso e a forma
como o Acórdão recorrido entendeu aplicar as disposições jurídicas pertinentes
que sobretudo relevam» não são minimamente abaladas na reclamação, limitando-se
os reclamantes a alegar a inconstitucionalidade dos preceitos em questão por os
mesmos «inculcarem uma conceção que limita a independência da Entidade
Reguladora dos Serviços Energéticos, através da tutela governamental sobre
matérias que comprometem a independência desta entidade, violando, assim, o
disposto no n.º 3 do artigo 267.° da Constituição». O que é confirmado na
resposta do Ministério Público, segundo a qual o enunciado em apreço constituiu
uma mera «elaboração especulativa» que «não dá assim observância ao ónus de
identificar uma genuína questão de inconstitucionalidade normativa, pelo
que há preterição deste pressuposto processual (art. 75.º-A, n.ºs 1 e 2).».
Assim, não resta senão concluir pela inexistência, no recurso de
constitucionalidade, de qualquer questão de constitucionalidade, com vocação de
generalidade e abstração, a qual é claramente confirmada pela inexistência, na
reclamação, de qualquer argumento válido que a afaste.
7.3.
Quanto
ao terceiro segmento do pedido, foi nele suscitada a
desproporcionalidade da obrigação de indemnização a que foram os demandados
condenados porquanto a mesma comporta uma dimensão ressarcitória
desproporcional à efetiva perda para o erário público, como resultado dos
parâmetros constantes do n.º 1 do artigo 59.° e do n.º 1 do artigo 61.° da Lei
de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º
98/97, de 26 de agosto – isto é, haveria uma violação do princípio da
proporcionalidade (consagrado no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º 2 do artigo
266.° da Constituição) no que respeita aos montantes a repor a título de
responsabilidade reintegratória, por excederem a efetiva perda para o Estado.
Mobilizando, nesta parte inúmeras especificidades da situação concreta
discutida em juízo, nos tribunais infraconstitucionais.
Também aqui, o claro (e único!) objetivo de
sindicar a decisão recorrida, adiantado na Decisão Sumária reclamada, resulta
apenas confirmado na reclamação em apreço. Na verdade, os reclamantes assinalam
que aquilo por eles suscitado «foi a questão de saber se o regime da
responsabilidade reintegratória, configurado no n.º 1 do artigo 59.° e no n.º 1
do artigo 61.° da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, ao impor
a obrigatoriedade do pagamento de um montante que, em termos efetivos,
excede a efetiva perda para o Estado não viola o princípio
constitucional da proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.° e no n.º
2 do artigo 266.° da Constituição» (destacados nossos), reforçando tal ideia
quando sinalizam que a violação daquele princípio «decorre do facto de serem os
Reclamantes os únicos a ser chamados a repor os montantes alegadamente pagos ao
pessoal da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos». O Ministério Público
vai até mais longe, considerando que tais questões não foram sequer «suscitadas nas alegações
e conclusões do recurso da mesma interposto, que deu causa ao douto acórdão do
Tribunal de Contas ora recorrido», o que o leva a considerar que os (então)
recorrentes «não deram observância ao ónus processual de prévia
invocação dessas duas questões de
inconstitucionalidade perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida». Não
sendo, todavia, em nosso entender, necessário mobilizar esse argumento
adicional, limitando-nos a reafirmar – por não ser aduzido qualquer argumento
suscetível de o afastar – a não verificação do pressuposto da não suscitação de
uma questão de constitucionalidade normativa.
7.4.
No que
se refere, por último, ao quarto segmento do pedido, é alegado pelos
recorrentes terem sido confrontados, no Acórdão recorrido, com uma “decisão
surpresa”, resultante da não suscitação, em tempo oportuno, da prescrição dos
juros de mora que iam além dos últimos cinco anos, não podendo o tribunal
suprir, oficiosamente, tal não
invocação. Alegaram os então recorrentes que peticionaram sempre a sua integral
absolvição, o que conduziria ao não pagamento de quaisquer juros de mora e mais
invocaram que o regime da responsabilidade financeira reintegratória,
no que aos juros de mora se refere, não seria um regime estritamente
civilístico, razão pela qual seria de aplicar ao caso o regime das dívidas
fiscais e as normas do processo executivo tributário, em concreto o artigo
175.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, nos termos do qual a
prescrição ou duplicação da coleta é conhecida oficiosamente pelo juiz –
implicando a preterição de tal garantia, em seu entender, uma violação do
artigo 2.° da Constituição (Estado de Direito democrático) e uma
inconstitucionalidade por violação do direito a um processo equitativo, em
violação do disposto no n.º 4 do artigo 20.° da Constituição.
Em
nosso entender, a fundamentação que sustenta, também nesta sede, a Decisão
Sumária – de acordo com a qual é o caso concreto que está a ser
sindicado, e não uma qualquer
norma ou interpretação normativa, pelo que o que movia realmente os recorrentes
era a sua discordância relativa ao direito aplicável ao caso concreto –
continua a não ser abalada por nenhum argumento da reclamação em sentido
contrário. Na reclamação, a (alegada) errada aplicação do Direito constituiria
uma vaga «preterição
de uma garantia processual que permite salvaguardar a proteção da confiança e a
segurança jurídica dos Reclamantes», não sendo formulada nenhuma norma, com as
supracitadas caraterísticas de generalidade e abstração, que pretendessem
sindicar.
8.
Em
conclusão, mesmo agora, em sede de reclamação para a conferência, resulta
à saciedade percetível que o alvo dos recorrentes-reclamantes não é outro senão
a própria decisão recorrida, não resultando em momento algum a enunciação de
uma norma ou interpretação normativa dotadas das necessárias características de
generalidade e abstração. Ou seja, confirma-se que a pretensão dos recorrentes-reclamantes
se traduz na sindicância da decisão jurisdicional concreta, na vertente de
interpretação do direito infraconstitucional e de apreciação casuística –
dimensões que se encontram, legal e constitucionalmente, subtraídas à esfera de
competências do Tribunal Constitucional.
9. Em consequência, a
decisão sumária proferida merece a nossa concordância, não resultando abalada
pela manifestação de discordância dos recorrentes-reclamantes confirmando-se,
por conseguinte, a inadmissibilidade, pelos fundamentos apontados, do recurso
de constitucionalidade interposto nos autos.
III. Decisão
Nestes
termos, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a
reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 8/2023.
Custas
pelos recorrentes-reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte)
unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do
Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro e a moldura prevista no artigo 7.º, do
mesmo diploma legal.
Lisboa, 11
de maio de 2023 - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo
- Gonçalo Almeida Ribeiro