809/2023

ACÓRDÃO Nº 593/2024 Processo n.º 809/2023 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. O Ministério Público (ora recorrente) intentou uma ação declarativa contra A. e outros, pedindo que se declare a nulidade de um contrato de partilha, por violação das regras do fracionamento e loteamento urbano, bem como se declare o cancelamento de todas as inscrições registrais posteriores, inerentes àquele. Duas rés contestaram e deduziram reconvenção, pedindo que fosse reconhecida a aquisição originária do direito de propriedade sobre os prédios descritos, por usucapião. 1.1. Em primeira instância, foi tal ação julgada improcedente e a reconvenção procedente. 1.1.1. Desta decisão recorreu o Ministério Público para o Tribunal da Relação de Évora, que confirmou a sentença do tribunal de primeira instância. 1.1.2. O Ministério Público recorreu, então, para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), invocando, designadamente, a inconstitucionalidade da “[…] interpretação e aplicação do artigo 1287.º do Código Civil pelo acórdão recorrido (conforme resulta evidenciado da sua fundamentação) com o sentido de que a proibição de fracionamento da propriedade imposto pelas normas imperativas dos artigos 1376.º, n.º 1 e 1379.º n.º 1 do Código Civil não constitui restrição legal impeditiva da usucapião, nos termos do artigo 1287.º do Código Civil, sacrificando o interesse público subjacente ao quadro normativo que proíbe o fracionamento de prédios em parcelas de área inferior a determinada superfície mínima correspondente à unidade de cultura fixada para cada zona do País e/ou que proíbem o loteamento urbano ilegal por desrespeito das normas legais e administrativas que condicionam as operações urbanísticas”. 1.1.3. Por acórdão de 25/05/2023, o recurso foi julgado improcedente. Assentou esta decisão nos fundamentos seguintes: “[…] 12. Os factos dados como provados e, em especial, os factos dados como provados sob os n.ºs 17, 27 e 36 são claros no sentido de que a data do início da posse relevante para efeitos de usucapião se situa na década de 1970 – no caso da Ré …, em 1970, e no caso da Ré …, em 1976. 13. Enquanto o antigo texto do n.º 1 do art. 1379.º do Código Civil determinava que os atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º eram anuláveis, o novo texto do n.º 1 do art. 1379.º, resultante da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, determina que os atos de fracionamento relevante são nulos. 13. Em todo o caso, em consonância dos factos dados como provados e, em especial, com os factos dados como provados sob os n.ºs 17, 27 e 36, a aquisição da propriedade por usucapião apreciada no caso sub judice sempre seria anterior à alteração do n.º 1 do art. 1379.º do Código Civil pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto. 14. O Supremo Tribunal de Justiça tem-se pronunciado no sentido de que o possuidor pode adquirir por usucapião, ainda que o prédio sobre a qual o possuidor exerça os seus poderes tenha sido autonomizado em violação das disposições legais relativas ao fracionamento ou ao loteamento urbano – i.e., no sentido de que a aquisição da propriedade, designadamente por usucapião, precede a aplicação das normas de direito do urbanismo ou, ainda que não preceda, prevalece sobre a aplicação das normas de direito do urbanismo relativas à divisão, ou ao fracionamento, dos prédios. 15. Como se diz, p. ex., nos acórdãos do STJ de 6 de abril de 2017 – processo n.º 1578/11.9TBVNG.P1.S1 – e de 21 de fevereiro de 2019 – processo n.º 7651/16.0T8STB.E1.S3 –, I – A usucapião é um modo de aquisição originária do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo (arts. 1287.º e 1316.º do CC) que depende apenas da verificação de dois elementos: a posse e o decurso de certo lapso de tempo, que varia em função da natureza do bem (móvel ou imóvel) sobre que incide e de acordo com os carateres da mesma posse. Quando invocada, os seus efeitos retrotraem-se à data do início da posse (art. 1288.º do CC), adquirindo-se o direito de propriedade no momento do início da mesma posse (art. 1317.º, al. c), do CC). II – A usucapião serve, além do mais, para ‘legalizar’ situações de facto ‘ilegais’, mantidas durante longos períodos de tempo, inclusive até a apropriação ilegítima ou ilícita de uma coisa; VI – A usucapião é uma forma de aquisição originária que surge ‘ex novo’ na titularidade do sujeito, unicamente em função da posse exercida por certo período temporal, sendo, por isso, absolutamente autónoma e independente de eventuais vícios que afetem o ato ou negócio gerador da posse. VII – Mesmo sendo nulo o fracionamento de terreno apto para a cultura que despoletou o início da posse, tal vício não é suscetível de excluir a faculdade de usucapir por parte do possuidor de parcela emergente dessa divisão ilegal. VIII – Não se descortina, entre as normas legais reguladoras do fracionamento de prédios rústicos, alguma que negue a possibilidade de adquirir por usucapião as parcelas de terreno que venham a ser objeto de posse mercê de fracionamento ilegal de prédio rústico. 16. Entre as razões da precedência ou, em todo o caso, da prevalência da aquisição de propriedade por usucapião sobressaem duas: a necessidade de proteção dos interesses subjacentes às normas de direito civil relativas à aquisição da propriedade por usucapião – designadamente, da confiança e da estabilidade de posições jurídicas consolidadas pelo tempo, pela posse e pela publicidade da posse – e a desnecessidade de proteção dos interesses subjacentes às normas de direito do urbanismo relativas à divisão ou ao fracionamento da propriedade. 17. Os critérios aplicados pelo Supremo Tribunal de Justiça correspondem a uma harmonização entre princípios e valores com dignidade constitucional – entre o direito de propriedade privada, ainda que de um direito de propriedade adquirido por usucapião, e os interesses protegidos pelos arts. 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. 18. Explicando por que é que a harmonização conseguida é compatível com a ordem de valores constitucionais, o acórdão do STJ de 4 de fevereiro de 2014 – processo n.º 314/2000.P1.S1 – diz, de forma paradigmática, que ‘… esgotado o decurso do tempo necessário à [usucapião], com o inerente alheamento da autoridade pública ou interessado a quem incumba a prevenção/repressão ou arguição da correspondente violação, deixou de fazer sentido, afrontando as conceções dominantes na comunidade, a tardia salvaguarda do subjacente interesse público, devendo a Ordem Jurídica absorver a situação ocorrente e consolidada’. […]”. 1.2. Desta decisão recorreu o Ministério Público para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos – tendo em vista um juízo de inconstitucionalidade da norma contida “[…] no artigo 1287.º do Código Civil […] com o sentido de que a proibição de fracionamento da propriedade imposto pelas normas imperativas dos artigos 1376.º, n.º 1 e 1379.º n.º 1 do Código Civil, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião”. 1.2.1. No Tribunal Constitucional, foram as partes notificadas para alegarem. 1.2.2. Alegou apenas o recorrente, assim concluindo: “[…] 1. Como expendido na motivação do recurso de revista excecional, peça processual em que se suscitou a questão da inconstitucionalidade, a mesma assenta na interpretação e aplicação do artigo 1287.º do Código Civil pelo acórdão recorrido com o sentido de que a proibição de fracionamento da propriedade imposto pelas normas imperativas dos artigos 1376.º, n.º 1, e 1379.º, n.º 1, do Código Civil, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião, nos termos do artigo 1287.º do mesmo diploma, sacrificando o interesse público subjacente ao quadro normativo que proíbe o fracionamento de prédios em parcelas de área inferior a determinada superfície mínima correspondente à unidade de cultura fixada para cada zona do País e/ou que proíbem o loteamento urbano ilegal por desrespeito das normas legais e administrativas que condicionam as operações urbanísticas. 2. A tese do acórdão é a de que a usucapião não só legitima o que antes, em maior ou menor grau, era ilegítimo, ilícito, ilegal ou irregular, como legitima para o futuro a mesma ilegitimidade, ilicitude, ilegalidade ou irregularidade por consumar atos de fracionamento de prédios rústicos contrários à lei e/ou loteamentos urbanos igualmente contrários à lei, por desrespeito das normas legais e administrativas que condicionam as operações urbanísticas; umas e outras de natureza imperativa. 3. Ora, o acórdão recorrido aplicou o artigo 1287.º do Código Civil com base numa interpretação que ofende os valores constitucionais e que, por isso, fere de inconstitucionalidade esse artigo 1287.º do Código Civil. 4. A tese do acórdão e, diga-se, das instâncias, é a de que a usucapião não só legitima o que antes, em maior ou menor grau, era ilegítimo, ilícito, ilegal ou irregular, como legitima para o futuro a mesma ilegitimidade, ilicitude, ilegalidade ou irregularidade por consumar atos de fracionamento de prédios rústicos contrários à lei e/ou loteamentos urbanos igualmente contrários à lei, por desrespeito das normas administrativas que condicionam as operações urbanísticas. 5. A Constituição da República Portuguesa contém comandos positivos que obrigam o legislador a legislar para tutelar os bens jurídicos que a Constituição da República Portuguesa enuncia e protege, mas que também obrigam o poder judicial a cumprir esses mandatos constitucionais. 6. Um desses comandos é o que consta dos artigos 9.º, alínea d), 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. 7. O cerne dessa questão assenta, na sua essência, na opção por duas vias possíveis: – A preterição dos valores constitucionalmente enunciados e protegidos e que são comandos positivos a que o legislador obedeceu, tutelando-os através do quadro jurídico acima descrito, que proíbe o fracionamento ilegal de prédios rústicos e o loteamento urbano ilegal por contrário às normas urbanísticas, mas que a decisão recorrida e a tese jurisprudencial que segue não reconheceu, não respeitou e não concretizou; – O reconhecimento, concretização e respeito por esses valores constitucionais que, infra constitucionalmente estão traduzidos e tutelados pelo mesmo quadro legislativo que proíbe o fracionamento ilegal de prédios rústicos e o loteamento urbano ilegal por contrário às normas urbanísticas. 8. Ora, afigura-se-nos que a primeira opção, assumida implícita e explicitamente pelo acórdão recorrido, pela tese jurisprudencial que segue e sufraga e pela interpretação e aplicação que fez do artigo 1287.º do Código Civil, é materialmente inconstitucional. 9. "De acordo com o artigo 66.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, a sujeição a uma aprovação administrativa prévia do loteamento para fins urbanos de prédios originalmente rústicos justifica-se, nomeadamente, para: (…) b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correta localização das atividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico e a valorização da paisagem; c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo o garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico; d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando o suo capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações; e) Promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitetónico e da proteção das zonas históricos". Estes interesses conflituam com aqueles que (previsivelmente) subjazem à situação do possuidor que invoca a usucapião e que ele alega: a saber, pelo menos, a tutela da propriedade privada e do direito à habitação e a estabilização das situações jurídicas por causa do decurso do tempo». 10. Porém, os interesses coletivos inerentes ao ordenamento do território, ao urbanismo, ao desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, à melhoria da qualidade de vida, à gestão responsável dos recursos naturais e a proteção do ambiente e à utilização racional do território sobrepõem-se aos direitos individuais e são-lhe superiores, devendo por isso prevalecer e serem respeitados e promovidos. 11. A inconstitucionalidade material da norma do artigo 1287.º do Código Civil, resulta da interpretação do acórdão recorrido segundo a qual, face aos valores constitucionalmente consagrados nos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa tais valores são de preterir, mesmo enquanto comandos infra constitucionalmente positivados pelo legislador, que os tutelou através do quadro jurídico que proíbe o fracionamento ilegal de prédios rústicos e o loteamento urbano ilegal por contrário às normas urbanísticas, pois sobre esses valores, apesar de hierarquicamente superiores por realizarem o interesse público e serem de ordem pública por consagrados em normas de natureza imperativa, prevalecer a usucapião como forma de aquisição originária da propriedade, ainda que violando essas normas imperativas. 12. Ainda de forma mais categórica se pronuncia Pedro Caetano Nunes, ao defender a desconformidade das normas citadas com a Constituição da República Portuguesa. 13. A leitura que fazemos desse estudo permite defender, desde logo, que onde o artigo 1287.º do Código Civil ressalva disposição em contrário "...salvo disposição em contrário..." se pode incluir a lei constitucional. 14. A jurisprudência acolhida no acórdão recorrido é contrária a uma interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa e aos bens jurídicos nela inscritos, e que deveria defender, reconhecer e concretizar, em vez de os postergar. 15. Na base desse entrincheiramento jurisprudencial, contrário aos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa, está o artigo 1287.º do Código Civil e a interpretação e aplicação que dele fez o acórdão recorrido e a jurisprudência em que se apoia segundo a qual, face aos valores constitucionalmente consagrados nos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa tais valores são de preterir, mesmo enquanto comandos infra constitucionalmente positivados pelo legislador, que os tutelou através do quadro jurídico acima descrito que proíbe o fracionamento ilegal de prédios rústicos e o loteamento urbano ilegal por contrário às normas urbanísticas, pois sobre esses valores, apesar de hierarquicamente superiores, por realizarem o interesse público e serem de ordem pública por consagrados em normas de natureza imperativa, prevalecer a usucapião como forma de aquisição originária da propriedade, ainda que violando essas normas imperativas. 16. Divergimos do autor que por último foi citado apenas na solução que avança: a de ser necessário alterar o artigo 1287.º do Código Civil. 17. Entendemos que, como se procurou demonstrar, a respetiva letra e normatividade deve respeitar a unidade do sistema jurídico e, sendo coerente e consistente com ele, não pode basear-se nela a tese assumida pelo acórdão recorrido e a decisão que ele ditou. 18. Não tendo sido assim decidido, então a norma do artigo 1287.º do Código Civil, que resulta da interpretação e aplicação pelo tribunal a quo, do modo como o foi e que deixámos descrito, é inconstitucional, pelo que deve tal norma ser julgada inconstitucional, por violação dos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional: a) Julgar procedente o recurso interposto pelo Ministério Público, nos presentes autos; b) Julgar inconstitucional o artigo 1287.º do Código Civil, na interpretação de que a proibição de fracionamento da propriedade imposto pelas normas imperativas dos artigos 1376.º, n.º 1 e 1379.º n.º 1 do Código Civil, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião, por violação dos artigos 65.º, n.º 2, alínea a) e n.º 4, e 66.º, n.º 1 e n.º 2, alíneas b) a f), da Constituição. […]”. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 2. Está em causa, nos presentes autos, a norma contida no artigo 1287.º do Código Civil (CC), na interpretação segundo a qual a proibição de fracionamento da propriedade prevista nos artigos 1376.º, n.º 1, e 1379.º, n.º 1, do CC, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião. O n.º 1 do indicado artigo 1379.º viu a sua redação alterada pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto. Não obstante, a redação do preceito em causa nos presentes autos é a originária, como resulta inequívoco do acórdão recorrido (“[…] [e]nquanto o antigo texto do n.º 1 do art. 1379.º do Código Civil determinava que os atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º eram anuláveis, o novo texto do n.º 1 do art. 1379.º, resultante da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, determina que os atos de fracionamento relevante são nulos. Em todo o caso, em consonância dos factos dados como provados e, em especial, com os factos dados como provados sob os n.ºs 17, 27 e 36, a aquisição da propriedade por usucapião apreciada no caso sub judice sempre seria anterior à alteração do n.º 1 do art. 1379.º do Código Civil pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto”). Os referidos preceitos têm a seguinte redação: Artigo 1287.º (Noção) A posse do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo, mantida por certo lapso de tempo, faculta ao possuidor, salvo disposição em contrário, a aquisição do direito a cujo exercício corresponde a sua atuação: é o que se chama usucapião. Artigo 1376.º (Fracionamento) 1 – Os terrenos aptos para cultura não podem fracionar-se em parcelas de área inferior a determinada superfície mínima, correspondente à unidade de cultura fixada para cada zona do País; importa fracionamento, para este efeito, a constituição de usufruto sobre uma parcela do terreno. 2 – Também não é admitido o fracionamento, quando dele possa resultar o encrave de qualquer das parcelas, ainda que seja respeitada a área fixada para a unidade de cultura. 3 – O preceituado neste artigo abrange todo o terreno contíguo pertencente ao mesmo proprietário, embora seja composto por prédios distintos. Artigo 1379.º (Sanções) 1 – São anuláveis os atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º, bem como o fracionamento efetuado ao abrigo da alínea c) do artigo 1377.º, se a construção não for iniciada dentro do prazo de três anos. 2 – Têm legitimidade para a ação de anulação o Ministério Público ou qualquer proprietário que goze do direito de preferência nos termos do artigo seguinte. 3 – A ação de anulação caduca no fim de três anos, a contar da celebração do ato ou do termo do prazo referido no n.º 1. Sublinhe-se, ainda, que, como atrás se referiu, a Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, alterou o artigo 1379.º do CC e, embora a nova redação não se aplique no caso dos autos, importa tê-la presente, por razões que adiante se clarificarão: Artigo 1379.º (Sanções) 1 – São nulos os atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º. 2 – São anuláveis os atos de fracionamento efetuado ao abrigo da alínea c) do artigo 1377.º se a construção não for iniciada no prazo de três anos. 3 – Tem legitimidade para a ação de anulação o Ministério Público ou qualquer proprietário que goze do direito de preferência nos termos do artigo seguinte. 4 – A ação de anulação caduca no fim de três anos, a contar do termo do prazo referido no n.º 2. 2.1. A discussão acerca da força relativa da proibição de fracionamento da propriedade prevista nos artigos 1376.º, n.º 1, e 1379.º, n.º 1, do CC, face às regras da aquisição da propriedade por usucapião, tem sido mantida principalmente no plano infraconstitucional. Apesar de – como é evidente – o presente recurso ser de fiscalização da inconstitucionalidade, a relevância constitucional do problema entronca, como melhor se verá adiante, em alterações legislativas das quais se dará o necessário contexto com referência ao modo como os tribunais vêm aplicando o regime legal. Na jurisprudência dos tribunais judiciais, como justamente aponta o acórdão recorrido, tem sido maioritário o entendimento segundo o qual a proibição de fracionamento da propriedade não constitui restrição legal impeditiva da usucapião, para tanto se apontam diversos argumentos, designadamente, que o regime da nulidade “[…] não afeta os direitos que hajam sido adquiridos por usucapião […]”, pelo que, “[…] invocada a usucapião como forma de aquisição, justamente porque de aquisição originária se trata, irrelevam quaisquer irregularidades precedentes e eventualmente atinentes à alienação ou transferência da coisa para o novo titular, sejam vícios de natureza formal ou substancial […]”, salientando-se que “também as regras da usucapião são determinadas por razões de interesse público consistente na defesa da paz pública e por […] ponderosas razões de ordem económico-social” e que “a usucapião serve também, além do mais, para «’legalizar’ situações de facto ilegais» mantidas durante longos períodos de tempo […] inclusive até a apropriação ilegítima ou ilícita de uma coisa” (excertos citados do acórdão do STJ de 06/04/2017, proferido no processo n.º 1578/11.9TBVNG.P1.S1) e, transpondo esta perspetiva para as hipóteses de proibição de fracionamento em área abaixo da unidade de cultura, que, “[…] sendo a usucapião uma forma de aquisição originária que surge ‘ex novo’ na titularidade do sujeito, unicamente em função da posse exercida por certo período temporal, sendo, por isso, absolutamente autónoma e independente de eventuais vícios que afetem o ato ou negócio gerador da posse, afigura-se-nos também a nós que mesmo sendo nulo o fracionamento de terreno apto para a cultura que despoletou o início da posse, tal vício não é suscetível de interferir negativamente – excluindo-a – na faculdade de usucapir por parte do possuidor de parcela emergente dessa divisão ilegal” (excerto citados do acórdão do STJ de 21/02/2019, proferido no processo n.º 7651/16.0T8STB.E1.S3) e que, enfim, “porque a usucapião se funda direta e imediatamente na posse, cujo conteúdo define o do direito adquirido, com absoluta independência relativamente aos direitos que antes dessa aquisição tenham incidido sobre a coisa, aquela invalidade formal, que afastou quaisquer efeitos da aquisição derivada, e a ilegalidade do fracionamento, de resto há muito sanada (art. 1379º-2 e 3 C. Civil), careçam de qualquer potencialidade ou idoneidade para interferir na operância da invocada forma de aquisição da parcela, tal como se mostra formulada na reconvenção (no mesmo sentido, o ac. deste STJ de 19/10/04, Proc. 04A2988, ITIJ)” (excerto citados do acórdão do STJ de 27/06/2006, proferido no processo n.º 06A1471). E. enfim, referindo-se a uma situação diversa da aqui em causa mas que com ela apresenta relevante paralelismo – sustentando um argumento de identidade de razão –, apontando a prevalência da usucapião sobre as regras de urbanismo, podemos indicar, mais recentemente, o acórdão do STJ de 18/02/2021, proferido no processo n.º 20592/16.1T8SNT.L1.S1. Ora, se é certo que uma boa parte da jurisprudência nega a possibilidade de fazer prevalecer a usucapião em hipóteses que impliquem a violação de normas imperativas cominadas com a sanção de nulidade (p. ex., em caso de regras de loteamento urbano – cfr. os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 26/01/2016, proferido no processo n.º 5434/09, de 30/40/2015, proferido no processo n.º 10495/08, e de 07/06/2011, proferido no processo n.º 197/2000), a maioria das decisões entende, face ao disposto no artigo 1379.º, n.º 1, do Código Civil na redação anterior à Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, que a usucapião prevalece face à proibição do fracionamento em área inferior à unidade de cultura (cfr., os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 01/3/2018, proferido no processo n.º 1011/16, de 03/05/2018, proferido no processo n.º 7859/15, de 12/07/2018, proferido no processo n.º 7601/16, e de 08/11/2018, proferido no processo n.º 6000/16.1T8STB.E1.S1). Sendo maioritária esta jurisprudência [cfr., ainda, inter alia, os inúmeros acórdãos citados no acórdão do STJ de 21/02/2019, atrás identificado, e em Margarida Costa Andrade, “Aquisição por usucapião do direito de propriedade quando o imóvel objeto da posse tenha área inferior à unidade de cultura: Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães (1ª Secção) de 5.12.2019, Proc. 1167/18.7T8PTL.G1”, Cadernos de Direito Privado, n.º 73 (2021), pp. 35/66, especialmente p. 52], não é unânime, encontrando-se, embora em menor expressão, decisões em sentido oposto, que fazem prevalecer as regras de proibição do fracionamento – cfr., por exemplo, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 30/04/2015, proferido no processo n.º 10495/08.9TMSNT.L1.S1, e do Tribunal da Relação de Guimarães de 05/12/2019, proferido no processo n.º 1167/18.7T8PTL.G1. À divisão jurisprudencial corresponde uma paralela divisão doutrinária, sustentando a posição da prevalência das regras da usucapião, designadamente, António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil, XIII, Coimbra, 2022, p. 699, Margarida Costa Andrade, ob. cit., Durval Ferreira, Posse e usucapião, 3.ª ed., Coimbra, 2008, pp. 525 e ss., e a posição oposta entre outros, Fernando Pereira Rodrigues, Usucapião, constituição originária de direitos através da posse, Coimbra, 2008, p. 35, e Mónica Jardim e Dulce Lopes, “Acessão industrial imobiliária e usucapião parciais versus destaque”, in Fernanda Paula Oliveira (org.), O urbanismo, o ordenamento do território e os tribunais, Coimbra, 2010, p. 810. 2.2. Feita esta breve e necessária incursão pela jurisprudência e pela doutrina no plano infraconstitucional, há que compreender os termos em que a discussão transita para o plano jus-constitucional, aquele ao qual o presente recurso nos transporta. Como se referiu supra, o artigo 1379.º foi alterado pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto. A redação primitiva – aplicável e aplicada nos presentes autos – prescrevia como sanção referida aos atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º a anulabilidade. Esta opção do legislador tinha como consequência que a violação das sobreditas regras não impedia a estabilização e consolidação das situações constituídas em violação da lei, designadamente, da regra relativa à unidade de cultura. Como explicam Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Vol. III, 2.ª ed. (reimpressão), Coimbra, 2010, p. 65 (no mesmo sentido e com indicação doutrinária abundante, cfr. Margarida Costa Andrade, ob. cit., p. 50): “[…] [Se] através de um negócio jurídico nulo (v.g. por falta de forma) se realizar um fracionamento ou uma troca contrária ao disposto nos artigos 1376.º e 1379.º, e se, na sequência disso, se constituírem as situações possessórias correspondentes, aqueles preceitos não obstam a que estas situações se consolidem por usucapião, logo que se verifiquem todos os requisitos legais. Embora as regras sobre fracionamento e troca de terrenos aptos para cultura sejam determinados por razões de interesse público, os negócios que as infrinjam só são impugnáveis dentro de um prazo bastante curto (o prazo indicado no nº 3). Decorrido este prazo, a violação da lei deixa de relevar seja para que efeito for, não podendo, por conseguinte, impedir a aquisição de direitos por usucapião. […]” (sublinhado acrescentado). Só com a já referida Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto (não aplicável ao caso), o legislador passou a prescrever a sanção de nulidade no artigo 1379.º, n.º 1, do CC. Com esta alteração, alguns autores entenderam que a prevalência da usucapião nas sobreditas circunstâncias passou a implicar não apenas a violação de normas infraconstitucionais, mas também a violação de normas constitucionais. É o que sustenta José A. R. L. González, “Usucapião e fracionamento de prédios rústicos”, Revista do Ministério Público, n.º 148 (outubro-dezembro de 2016), pp. 9/37, 23 e ss. [posição que é também a de Pedro Caetano Nunes, “50 anos do Código Civil – Direitos reais”, in José João Abrantes (org.), 50 anos do Código Civil de 1966, Coimbra: Almedina, 2018, pp. 344/345]: “[…] Apesar de numerosa jurisprudência em sentido contrário, julga-se igualmente inadmissível a usucapião (ou a acessão, acrescente-se) contrária a regras urbanísticas, designadamente, a regras sobre loteamentos urbanos ou sobre fracionamento de prédios rústicos, pois está aqui em causa, como no que respeita aos bens de domínio público, a tutela direta de um certo interesse público. A partir do que antecede, mas dependente de demonstração ulterior, pode extrair-se de imediato uma ilação puramente empírica: a usucapião não pode dar-se sempre que da sua invocação resulte a infração de normas primordialmente destinadas a proteger interesses gerais da comunidade. 14. No que toca especificamente ao fracionamento aos prédios rústicos, milita a favor desta perceção, em primeiro lugar, a própria alteração legislativa introduzida pela Lei n.º 111/2015, de 27/08, no n.º 1 do artigo 1379.º do Cód. Civil. Originalmente, o fracionamento em contravenção da interdição legal instituída pelo artigo 1376.º do Cód. Civil gerava a anulabilidade do ato que lhe desse origem, o que significava, bem vistas as coisas, que não sendo exercido o direito potestativo de anulação pelo Ministério Público ou por qualquer proprietário que gozasse do direito de preferência nos termos do artigo 1380.º do mesmo diploma, dentro do prazo fixado pelo anterior n.º 3 do artigo 1379.º, aquele ato, tornando-se inatacável, consolidava-se definitivamente, E, afinal, o resultado proibido acabava por, não obstante, ser obtido. Seria até contestável, por isso, a afirmação do caráter imperativo da norma que proibia o parcelamento de prédios rústicos em desrespeito pelo mencionado n.º 1 do artigo 1379.º do Cód. Civil. Ao decretar-se agora, por intermédio da nova redação introduzida no n.º 1 do artigo 1379.º do Cód. Civil, que “são nulos os atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378, incrementou-se a certeza de que nestes se encontram encerradas normas de índole imperativa. O próprio fundamento geral da nulidade – a salvaguarda do interesse público – tornou-se bastante mais nítido. […] 21. O caráter injuntivo da norma funda-se genericamente no interesse público. Esse é o alicerce ordinariamente invocado pata o efeito, corroborado pela decretação da nulidade como consequência associada à celebração de negócios “contra disposição legal de caráter imperativo” (artigo 294.º, Cód.Civil). Já se viu, contudo, que a imperatividade não obstaculiza tudo, e, a mais importante, que ela não constitui geralmente entrave à invocação da usucapião. Pode, ainda assim, divisar-se uma distinção profícua. Com efeito, há normas imperativas que se destinam imediatamente à defesa do interesse particular e que só indireta ou remotamente tutelam o interesse público. Tomando exemplos anteriores: (i) Quando se decreta a necessidade de o negócio que tenha um imóvel por objeto se formalizar mediante escritura pública ou documento autenticado, está envolvida a exigência – para tutela do interesse dos intervenientes – de uma ponderação madura e séria sobre as consequências da transação. Só mediatamente se atende a um interesse público – designadamente, o que demanda a obtenção de certeza e – de segurança na definição da situação jurídica do prédio. (ii) Quando se proíbe o dano, o furto ou a usurpação de bens alheios está sobretudo em causa a proteção devida ao titular da respetiva propriedade (ou direito afim). Ainda que indiretamente se esteja igualmente a dar amparo ao interesse geral implicado na preservação da paz pública. Ao invés, em outros casos, as normas imperativas destinam-se imediatamente à defesa do interesse público e só indireta ou longinquamente tutelam o interesse privado. (i) Quando vg. se impõe o abate de animais contaminados por certo vírus altamente contagioso para o ser humano, é a saúde pública que primacialmente se resguarda. Apenas reflexamente se tutela a integridade pessoal dos que residam ou trabalhem em área geograficamente próxima do local onde, por exemplo, se situa a exploração agrícola. (ii) Quando se condena o autor de certa conduta legalmente tipificada como delito ao cumprimento de pena de prisão, visa-se fundamentalmente a não continuação da atividade criminosa. Só muito remotamente se pode entender que o interesse da vítima é igualmente protegido. As normas que estabelecem a proibição de os particulares procederem ao parcelamento de prédios rústicos sem a competente permissão da Administração Pública integram-se nesta segunda categoria. Os interesses que elas visam preservar, ao sujeitá-lo a licenciamento administrativo, são de ordem pública. Cifram-se, fundamentalmente, naqueles a que, como atrás se fez referência, se encontram subjacentes a vários dos preceitos contidos no artigo 66.º, n.º 2, da Constituição. […]” (sublinhados acrescentados). Embora o autor não afirme, direta e explicitamente, a inconstitucionalidade de normas que façam prevalecer a usucapião sobre as regras que proíbem o fracionamento, deixa, pelo menos, a sugestão de violação de preceitos constitucionais. E é precisamente essa – e apenas essa – a construção do recorrente, apoiando-se, de resto, nos últimos autores citados: “[…] Na base desse entrincheiramento jurisprudencial, contrário aos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa, está o artigo 1287.º do Código Civil e a interpretação e aplicação que dele fez o acórdão recorrido e a jurisprudência em que se apoia segundo a qual, face aos valores constitucionalmente consagrados nos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa tais valores são de preterir, mesmo enquanto comandos infra constitucionalmente positivados pelo legislador, que os tutelou através do quadro jurídico acima descrito que proíbe o fracionamento ilegal de prédios rústicos e o loteamento urbano ilegal por contrário às normas urbanísticas, pois sobre esses valores, apesar de hierarquicamente superiores, por realizarem o interesse público e serem de ordem pública por consagrados em normas de natureza imperativa, prevalecer a usucapião como forma de aquisição originária da propriedade, ainda que violando essas normas imperativas. Divergimos do autor que por último foi citado apenas na solução que avança: a de ser necessário alterar o artigo 1287.º do Código Civil. Entendemos que, como se procurou demonstrar, a respetiva letra e normatividade deve respeitar a unidade do sistema jurídico e, sendo coerente e consistente com ele, não pode basear-se nela a tese assumida pelo acórdão recorrido e a decisão que ele ditou. Não tendo sido assim decidido, então a norma do artigo 1287.º do Código Civil, que resulta da interpretação e aplicação pelo tribunal a quo, do modo como o foi e que deixámos descrito, é inconstitucional, pelo que deve tal norma ser julgada inconstitucional, por violação dos artigos 65.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. […]”. A tese do recorrente pode, pois, resumir-se na seguinte ideia: quando estão em confronto, de um lado, o interesse particular tutelado pelo instituto da usucapião [cfr., desenvolvidamente, sobre a natureza e função da usucapião, Abílio Vassalo Abreu, “Usucapião de Imóveis sem Indemnização: o “Teste de Conformidade com a Constituição” e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 205/ /2000, de 4 de abril de 2000 (Proc. n.º 390/96)”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. LXXXVIII, 2012, Tomo I, pp. 189 e ss. e “A «relação de coexistência» entre a usucapião e o registo predial no sistema jurídico português”, in Diogo Leite de Campos (org.), Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Henrique Mesquita (col. Stvdia ivridica ad honorem, n.º 4), Coimbra, 2009, pp. 29 e ss.] e, de outro lado, o interesse público tutelado por regras imperativas de ordenamento do território, aqui incluídas as regras relativas ao fracionamento dos prédios (no caso dos autos, estava em causa a violação de regras de fracionamento e de regras de loteamento, mas as normas objeto do recurso referem-se àquelas), uma interpretação que faça prevalecer o primeiro sobre o segundo será inconstitucional, na medida em que a imperatividade da segunda categoria de normas visa dar cumprimento ao disposto nos artigos 65.º e 66.º da Constituição, pelo que o seu sacrifício para proteção de interesses “meramente” particulares implicará violação daqueles preceitos constitucionais. Efetivamente, a Constituição, no seu artigo 65.º, n.º 4, “impõe ao Estado, às Regiões Autónomas” e às autarquias locais, de acordo com a respetiva esfera de competências no governo do território, a definição de regras de ocupação, usos e transformação de solos urbanos” e, no artigo 66.º, n.º 2, alínea b), estabelece que lhe incumbe, designadamente, ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correta localização das atividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico e a valorização da paisagem, no que não se deixará de ver um “princípio do equilíbrio, que se traduz na criação de meios do ambiente adequados para assegurar a integração das políticas de desenvolvimento económico, social e cultural de proteção da natureza” (últimas duas citações de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, vol. I, 4.ª edição, Coimbra, 2007, pp. 838 e 846). Deixando de parte outras dificuldades suscitadas pela tese do recorrente (p. ex., que a violação da Constituição possa recorrer da modelação das sanções no direito infraconstitucional), é por demais evidente que ela assenta na imperatividade das normas de ordenamento violadas, a que se associa a sanção da nulidade. Não é, porém, esse, como vimos, o caso das normas objeto do recurso, anteriores às modificações introduzidas pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, no artigo 1379.º, n.º 1, do CC. Na redação relevante para os presentes autos, estava em causa, ainda, a sanção da anulabilidade, razão pela qual “[…] seria até contestável, por isso, a afirmação do caráter imperativo da norma que proibia o parcelamento de prédios rústicos em desrespeito pelo mencionado n.º 1 do artigo 1379.º do Cód. Civil” (José A. R. L. González, ob. e loc. cit.). Até 2015, o próprio legislador admitiu a consolidação, após curto prazo, dos interesses de direito privado subjacentes ao instituto da usucapião. Dito de outro modo, foi opção do legislador não impor, de forma definitivamente injuntiva, aos particulares as regras relativas à proibição do fracionamento. Como tal, não pode afirmar-se que a interpretação em causa faz prevalecer os interesses particulares contra a imperatividade das regras de ordenamento do território – tese em que assentou o recurso. Em suma, se o próprio legislador decidiu, até 2015, não dar cumprimento aos comandos do artigo 66.º da Constituição por via da rigorosa imperatividade das regras de proibição do fracionamento dos prédios, então a interpretação que se limita a extrair as consequências dessa não imperatividade não poderá, por essa via, entender-se como violadora da Lei Fundamental. 2.3. Não se prefiguram, pois, razões para afirmar um juízo de inconstitucionalidade da norma contida no artigo 1287.º do CC, na interpretação segundo a qual a proibição de fracionamento da propriedade prevista nos artigos 1376.º, n.º 1, e 1379.º, n.º 1, do CC, este na sua redação originária, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião, com a consequente improcedência do recurso. III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 1287.º do Código Civil, na interpretação segundo a qual a proibição de fracionamento da propriedade prevista nos artigos 1376.º, n.º 1, e 1379.º, n.º 1, do Código Civil, este na sua redação originária, não constitui restrição legal impeditiva da usucapião; e, consequentemente, b) julgar improcedente o recurso. 3.1. Sem custas. Lisboa, 24 de setembro de 2024 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria Benedita Urbano O relator atesta o voto de conformidade do Conselheiro Presidente, José João Abrantes, que participou por meios telemáticos. José Teles Pereira