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ACÓRDÃO
N.º 74/2023
Processo
n.º 747/21
1.ª Secção
Relator:
Conselheiro Pedro Machete
Acordam na
1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. Nos presentes autos,
vindos do Juízo de Instrução Criminal de Cascais – J2 (Tribunal Judicial da
Comarca de Lisboa Oeste), foi interposto pelo Ministério Público recurso de
constitucionalidade ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º
da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e
Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da sentença
proferida por aquele Tribunal, em habeas corpus, em 12 de julho de 2021
(fls. 8-9).
2.
No que
releva para o presente caso, a decisão recorrida recusou a aplicação do
disposto no artigo 3.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de
30 de abril, por considerar que o mesmo «é inconstitucional material e
organicamente, na exata medida em que os órgãos de soberania não podem limitar
os direitos dos cidadãos, designadamente o direito à liberdade porquanto esta
situação não cabe em nenhuma das exceções do artigo 27º da CRP».
Com
isso, aquele juízo determinou a desaplicação, com base em inconstitucionalidade,
da norma explicitada e ordenou a imediata libertação do então requerente.
A
decisão recorrida assentou, em concreto, nos seguintes factos e fundamentos:
«Vieram os cidadãos A. e B. requerer a
providência de habeas corpus, uma vez que a autoridade de saúde determinou que
os mesmos permanecesse em isolamento profilático, em virtude do contacto com
uma pessoa infetada com covid 19, durante 14 dias.
Mais invocam que já decorreram 10 dias sem
que tenham sido contactados por autoridade de saúde ou lhes tenha sido prestado
ulterior informação.
O nosso País, de acordo com a resolução do
Conselho de Ministros 45C/2021 de 30.04 encontra-se em estado de calamidade e
não em estado de emergência.
A Constituição da República Portuguesa no
seu artigo 19°, n.° 1 estatui que os órgãos de soberania não podem, conjunta ou
separadamente, suspender o exercício de direitos, liberdades e garantias, salvo
em caso de estado de sítio ou de estado de emergência, declarados na forma
prevista na Constituição.
O artigo 27° da CRP prevê que:
2. Ninguém pode ser total ou parcialmente
privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial
condenatória pela prática de ato punido por lei com pena de prisão ou de
aplicação judicial de medida de segurança.
3. Excetua-se deste princípio a privação
da liberdade, pelo tempo e nas condições que a lei determinar, nos casos
seguintes:
a) Detenção em flagrante delito;
b) Detenção ou prisão preventiva por
fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena de prisão
cujo limite máximo seja superior a três anos;
c) Prisão, detenção ou outra medida
coativa sujeita a controlo judicial, de pessoa que tenha penetrado ou permaneça
irregularmente no território nacional ou contra a qual esteja em curso processo
de extradição ou de expulsão;
d) Prisão disciplinar imposta a
militares, com garantia de recurso para o tribunal competente;
e) Sujeição de um menor a medidas de
proteção, assistência ou educação em estabelecimento adequado, decretadas pelo
tribunal judicial competente;
f) Detenção por decisão judicial em
virtude de desobediência a decisão tomada por um tribunal ou para assegurar a
comparência perante autoridade judiciária competente;
g) Detenção de suspeitos, para efeitos de
identificação, nos casos e pelo tempo estritamente necessários;
h) Internamento de portador de anomalia
psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado por
autoridade judicial competente.
De acordo com o artigo 3º da resolução do
Conselho de Ministros acima mencionada:
1 - Ficam em confinamento obrigatório, em
estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí possível, noutro local
definido pelas autoridades competentes:
a) Os doentes com COVID-19 e os infetados
com SARS-CoV-2;
b) Os cidadãos relativamente a quem a
autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a
vigilância ativa.
2 - As autoridades de saúde comunicam às
forças e serviços de segurança do local de residência a aplicação das medidas
de confinamento obrigatório.
Do regime legal supra exposto, decorre que
apenas em estado de emergência ou de sítio podem os órgãos de soberania limitar
os direitos, liberdades e garantias previstos na CRP, e não estando o nosso
País em estado de emergência, o artigo 3º da resolução supra citada, é
inconstitucional material e organicamente, na exata medida em que os órgãos de
soberania não podem limitar os direitos dos cidadãos, designadamente o direito
à liberdade porquanto esta situação não cabe em nenhuma das exceções do artigo
27° da CRP.
Importa não deixar de referir que caso o
cidadão estivesse/esteja infetado com o vírus da Covid 19 (o que pode e deve
certificar através de um teste) podia/pode a violação do dever de se abster de
qualquer ato potenciador de contágio constituir um crime de propagação de
doença p.p. no artigo 283° do Cód. Penal.
O supra referido é matéria que extravasa,
como é evidente, o objecto da presente providência até porque no caso concreto
os testes PCR a que os requerentes foram sujeitos tiveram resultado negativo.
Assim sendo, não podem os referidos
cidadãos estar privado da liberdade por força do artigo 3º da resolução do
Conselho de Ministros supra citada, devendo, de imediato, serem restituídos à
liberdade, sem necessidade de proceder ao seu interrogatório dado o motivo da
libertação.
Notifique, determinando-se a restituição
dos mencionados cidadãos à liberdade, o que, de qualquer modo, não carece de
qualquer ato de efetivação desta decisão pois os mesmos estão em sua casa, sem
qualquer mecanismo que o detenha.
Comunique à autoridade de saúde.
Sem custas.».
3.
Perante esta decisão, o
Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional (fls. 18),
conforme segue:
«
O magistrado do Ministério
Público nesta comarca e juízo vem, por referência aos autos à margem
identificados, interpor recurso para o Tribunal Constitucional da decisão que
julgou procedente o requerimento de habeas corpus apresentado pelos
cidadãos A. e B. e que não aplicou o art.º 3º da
resolução do Conselho de Ministros 45C/2021, de 30/04, com fundamento na
inconstitucionalidade do mesmo.
Porque se trata de recurso obrigatório
para o Ministério Público (art.º 72º, n.º3 da Lei n.º 28/82, de 15/11) e está
em tempo (art.º 75º da Lei n.º 28/82, de 15/11), requer-se a V.Ex.ª que
considere interposto o presente recurso, ao qual se aplicarão as normas de
apelação cível (art.º 69º da citada Lei 28/82), subindo imediatamente, nos
próprios autos e com efeito devolutivo (art.º 78º, n.º 4 da mesma Lei).»
O
recurso foi admitido (fls. 20) e, nesta sequência, subidos os autos e
verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, o
recorrente foi notificado para alegar (fls. 26).
3.1.
O
Ministério Público apresentou alegações, pugnando pela inconstitucionalidade da
norma e, assim, pela improcedência do recurso, tendo formulado as seguintes
conclusões (fls. 27-62):
«1. Apesar de a M.ma
juíza de instrução a quo, no seu despacho recorrido, se tenha referido
ao «artigo 3o da resolução do Conselho de Ministros n.º 45C/2021, de
30-04» – presumindo-se, como se disse atrás, que se reportasse ao art. 3.º da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (pub. no DR I
Série, de 30-04-2021) – afigura-se-nos, igualmente, que na data dos factos dos
autos (posteriores a 5 de julho de 2021) já não estava integralmente em vigor a
dita Resolução – entretanto objeto de diversas alterações e modificações –, mas
sim a dita Resolução com as alterações de outras e da Resolução do Conselho de
Ministros n.º 77-A/2021, de 24-06, cuja vigência terminaria em 11 de julho de
2021, a qual introduziu alterações à Resolução do Conselho de Ministros n.º
74-A/2021, de 09-06, deixando, no entanto, intocado o disposto no art. 3.º, n.º
1, al. b) do seu Regime Anexo, que, essencialmente, reproduzia o disposto no
art. 3.º, n.º 1, al. b) do Regime Anexo da RCM n.º 45-C/2021, de 29-04.
2.
Cabendo assim,
formular estas precisões, no tocante ao instrumento normativo continente do
preceito desaplicado na decisão recorrida, versaremos as considerações
subsequentes com base nesse pressuposto.
3.
Está em causa
nos autos ajuizar da inconstitucionalidade orgânica e material da norma contida
no art. 3.º [n.º 1, alínea b)] da Resolução do Conselho de Ministros n.º
45-C/2021, de 29.04.2021, idêntica à redação conferida pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e consolidada pela Resolução n.º
77-A/2021, de 24-06).
4.
Na verdade, na
decisão impugnada é defendido que, estando o País em situação de estado de
calamidade [mais precisamente pela Resolução
do Conselho de Ministros n.º 77-A/2021, de 24-06], tal circunstância obsta a
que o Governo esteja legitimado para restringir ou limitar o exercício de um
direito fundamental, como o direito à liberdade de circulação, em virtude de a
limitação imposta por uma autoridade de saúde relativamente a pessoa que tenha
contactado com pessoa infetada com a doença Covid-19 não estar contemplada nas
exceções do art. 27.º, n.º 3 da Constituição, relativamente aos casos de
detenção sem controlo judicial.
5.
Conforme na
referida decisão se refere «(…) o
artigo 3o da resolução supra citada, é inconstitucional material e organicamente,
na exacta medida em que os órgãos de soberania não podem limitar os direitos
dos cidadãos, designadamente o direito à liberdade porquanto esta situação não
cabe em nenhuma das excepções do artigo 27° da CRP».
6.
Deve
preambularmente registar-se a escassez factual e argumentativa que evola do
despacho recorrido, e, ressalvando o devido respeito, alguma imprecisão
respeitante ao preceito que deve suportar a norma considerada inconstitucional,
pronunciar-nos-emos nos pressupostos acima enunciados.
7.
Na verdade, em
rigor, parece-nos estar-se perante uma situação que poderia recair no âmbito do
disposto no art. 75.º-A, n.º 6 da Lei n.º 28/82, o que dificilmente poderia ser
satisfeito pelo recorrente.
8.
Todavia,
afigura-se-nos que deverá o Tribunal Constitucional conhecer do objeto do
presente recurso, uma vez que a falta de indicação precisa e explícita do
preceito do qual se poderia extrair a respetiva inconstitucionalidade pode,
como se disse atrás (III.), ser suprida.
9.
Para a hipótese de
assim se entender, e sem prejuízo de tudo o que ficou exposto, passaremos a
pronunciar-nos sobre a dimensão substantiva do objeto do recurso interposto.
10. Invoca, assim, a M.ma juíza de instrução a quo a
disposição constitucional delimitadora da reserva relativa de competência
legislativa da Assembleia da República, o artigo 165.º da Constituição
da República Portuguesa, designadamente a alínea b) do seu n.º 1,
norma que se nos afigura fulcral para a adequada compreensão e a boa decisão da
causa.
11. Importa, pois, partindo da assunção de que
a douta decisão impugnada se reporta efetivamente à desaplicação da norma
ínsita no art. 3.º [n.º 1, alínea b)] da Resolução do Conselho de Ministros
n.º 45-C/2021, de 29-04-2021, idêntica à redação conferida pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e consolidada pela Resolução n.º
77-A/2021, de 24-06), cotejá-la com o teor do comando contido na alínea b),
do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, no que
concerne à inconstitucionalidade orgânica.
12. A questão jurídico-constitucional sobre a qual incide a douta
decisão judicial impugnada resulta da ponderação de uma das diversas e
distintas dimensões do quadro normativo que emergiu da necessidade de combater
a pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV-2, que
já foi designada como «Ordem jurídica da crise pandémica».
13. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29
de abril, de cujo Regime anexo consta a norma encerrada na disposição
supostamente sob escrutínio vigorou, por força do disposto nos seus Números
1 e 16, entre as 0:00 horas do dia 1 de Maio de 2021 e as 23:59 horas do
dia 16 de maio de 2021 - tendo sucedido ao Decreto n.º 6-A/2021, de 15 de
abril, que regulamentou o Estado de Emergência declarado por meio do
Decreto do Presidente da República n.º 41-A/2021, de 14 de abril.
14. No dia 5 de julho de 2021 – data em que os requerentes terão
comunicado o contacto de alto risco (com pessoa que testara positivo aos
marcadores da doença Covid-19), estavam em vigor as alterações efetuadas pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e consolidada pela
Resolução n.º 77-A/2021, de 24-06) ao Regime Anexo à Resolução do Conselho
de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril.
15. Tal resolução, que agora nos ocupa - a Resolução do
Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril, com as alterações
introduzidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e
consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06) – instituiu uma situação
de calamidade em todo o território nacional (pese embora o prescrito no artigo 2.º do Regime Anexo), ao abrigo do
disposto, para além do mais, no “artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto, do n.º 6 do artigo 8.º e [n]o
artigo 19.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual”, ou seja, respetivamente, na
Lei que institui o Sistema de Vigilância em Saúde Pública e na Lei de Bases da
Proteção Civil.
16. Com este respaldo, emitiu o Governo a norma ínsita na al.
b) do n.º 1, do artigo 3.º, da Resolução do Conselho de Ministros n.º
45-C/2021, de 29 de abril – depois reiterado Resolução do Conselho
de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de
24-06 –, a qual permite impor o confinamento obrigatório nos termos ali
previstos.
17. Ora, embora pareça revelar-se evidente que a imposição
coerciva de confinamento obrigatório afeta e restringe o direito à liberdade,
ou seja, o direito à liberdade física e de locomoção, exige-se-nos uma abordagem
perfunctória de tal questão, a fim de tentar densificar a figura de detenção no
confronto com o conteúdo daquele direito.
18. Esclarece-nos José Lobo Moutinho, que
«(…) [A] liberdade que está em jogo no artigo 27.º é a liberdade
física, a liberdade [de] movimentos corpóreos, ou seja, e na formulação de
Gomes Canotilho e Vital Moreira, a que a jurisprudência do Tribunal
Constitucional tem, por vezes recorrido, expressamente, o «direito a não ser
detido, aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado
espaço, ou impedido de se movimentar» (cfr. Constituição,
pág. 184, e, na jurisprudência, p. ex., Acs n.ºs 479/94, 436/00 e 471/01).
Mas dizer isto não basta para apreender o
alcance do objeto de proteção.
Torna-se ainda necessário ter presente que
a garantia constitucional abrange, expressamente desde 1982, a privação total ou parcial da liberdade ou, como a jurisprudência tem
aceitado, na sequência da terminologia germânica, a privação ou a mera
restrição da liberdade, entendendo pela primeira o confinamento coativo a um
espaço relativamente limitado (como um estabelecimento prisional, o edifício de
um tribunal ou de entidade policial ou de um hospital) e pela segunda qualquer
outra forma de impedimento à deslocação da pessoa de ou para lugar que lhe
seria jurídica e facticamente acessível (…)» (Constituição Portuguesa Anotada - org. Jorge Miranda
e Rui Medeiros, Lisboa, UCP, 2017, pp. 466).
19. O isolamento profilático ou o confinamento obrigatório de uma
pessoa física ao espaço do respetivo domicílio ou de qualquer outro local
definido pelas autoridades de saúde constitui, sem dúvida, mais do que uma mera
compressão, uma restrição à liberdade
física, a liberdade de movimentos corpóreos ou, nas palavras de outros autores,
à «liberdade de ir e vir».
20.O mesmo Autor, José Lobo Moutinho, a
páginas 468 a 470 da obra supracitada afirma, ainda, que:
«A jurisprudência do Tribunal
Constitucional tem afirmado a vigência de um princípio de tipicidade das
privações totais ou parciais da liberdade (cfr., p. ex, Ac. n.º 363/00,
implicitamente, Ac. n.º 7/87 e, apesar de considerar que no caso se estava perante
uma privação total da liberdade, Ac. n.º 479/94).
(…)
De decisiva importância são, por seu
turno, as garantias de que a Constituição rodeia a privação total ou parcial
da liberdade, ainda que esta se mostre materialmente justificada.
Estas garantias incluem, antes de mais, a
reserva de lei: qualquer privação da liberdade só é lícita desde que esteja
prevista na lei, como se depreende do artigo 27.º, n.º 3.
(…)
Antes de mais, a Constituição exige
expressamente que a lei não apenas preveja a privação ou restrição da liberdade
(e, naturalmente, os casos em que ela se pode dar), mas ainda que determine o
«tempo» e as «condições» da mesma (artigo 27.º).
(…)
A restrição da liberdade é ainda rodeada
de uma intensa garantia jurisdicional, verdadeiro penhor da defesa da liberdade contra o abuso de
poder e, por essa via, de uma real soberania do Direito na coordenação efetiva
da liberdade individual e da autoridade social».
21. Ou seja, se optarmos por esta visão porventura radical mas,
segundo entendemos, mais fiel à letra e ao espírito do texto constitucional e,
por isso mesmo, seguida pelo Tribunal Constitucional, não poderemos
deixar de concluir que a norma em causa consagra uma modalidade de privação da
liberdade não excecionada pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 27.º da
Constituição da República Portuguesa, e que, por conseguinte, viola
materialmente o direito à liberdade proclamado no n.º 1 deste mesmo artigo
27.º da Constituição da República Portuguesa.
22.Também sobre este tema no contexto do mais
exigente estado de emergência, pronunciou-se Jorge Reis Novais, em Direitos
Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da
epidemia COVID-19, publicado em e-Pública – Revista Eletrónica de
Direito Público, vol.7, n.º 1, Lisboa, Abril de 2020, que:
«O direito à liberdade física ou à
liberdade pessoal, considerado como um todo, é limitável, como qualquer
outro direito. Portanto, quando se considera o específico direito consagrado no
artigo 27.º, n.º 1, é também assim. A liberdade de ir e vir, a liberdade
física ambulatória, a liberdade de locomoção, podem ser restringidas. De resto,
a evidência de todos os dias comprová-lo-ia pacificamente: se um automobilista
é obrigado a parar ao sinal vermelho, se o cumprimento de uma obrigação
legal obriga à presença e permanência num determinado serviço, isso significa
que a liberdade física pode ser constrangida, limitada. É uma banalidade.
Mas, o artigo 27.º, n.º 2, consagra uma
outra garantia dirigida a proteger contra as restrições mais graves e extremas
à liberdade, contra a “privação total ou parcial da liberdade” e essa outra
garantia já é tratada de forma substancialmente distinta pela Constituição. É
consagrada com um carácter preciso, definitivo, absoluto: ninguém pode ser,
total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de
sentença judicial condenatória pela prática de acto legalmente punido com pena
de prisão ou de medida de segurança.
Estamos aqui, claramente, perante aquela
estrutura normativa típica em que a Constituição, depois de garantir um
direito, exclui, de forma inequívoca e definitiva, as agressões mais graves ou
extremas a esse direito. Não estamos apenas perante a situação, comum, em que a
Constituição consagra um direito e simultaneamente admite expressamente algumas
limitações. Aqui, diversamente, o que se faz é excluir qualquer restrição fora
daquele caso expressamente previsto. Só quando se verifica o pressuposto ali
enunciado —sentença judicial condenatória— pode haver privação total ou parcial
da liberdade.
De resto, se não fosse para impor uma
proibição absoluta, para que outro fim se complementaria o enunciado do n.º 1
do artigo 27.º com uma expressão tão inequívoca como a constante do n.º 2 do
artigo 27.º ? Mais, tão clara é a intenção de formular uma regra constitucional
definitiva, absoluta, que o legislador constituinte se preocupa a seguir, no
n.º 3, em enumerar todas as que considera serem as excepções admissíveis à
proibição instituída no n.º 2. Por isso, também, porque aquela enumeração é
taxativa, houve necessidade de esse n.º 3 ser sucessivamente alterado em
revisões constitucionais posteriores, precisamente para acomodar outras
excepções que se vieram a revelar necessárias. Mas, sempre sem deixar dúvidas
de que há aí uma reserva de Constituição, que esta não admite outras situações
de privação total ou parcial de liberdade para além daquelas que são
expressamente mencionadas nos n.os 2 e 3 do artigo 27.º»
(…)
«Que aquele conteúdo de proibição absoluta
é o sentido das normas extraídas do artigo 27.º, n.os 2 e 3,
sempre foi pacífico na nossa jurisprudência constitucional. Leia-se, de uma
decisão emblemática do Tribunal Constitucional, a do Acórdão n.º 479/94».
23.Todavia, ainda que não adotemos este
entendimento e aceitemos que o direito à liberdade pode ser, sem ofensa
do Texto Fundamental, restringido, por lei, se colidente com outros
direitos fundamentais ou interesses constitucionalmente protegidos
concretamente prevalecentes, em situações distintas das elencadas nos n.ºs 2
e 3 do artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa, não
poderemos deixar de considerar se tal compressão pode ser decidida pelo Governo
(por meio de Resolução do Conselho de Ministros) sem autorização da Assembleia
da República.
24.De acordo com o prescrito no artigo
165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, é da
exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre (…) [d]ireitos,
liberdades e garantias”, não existindo qualquer dúvida, designadamente pela
sua inserção sistemática, que o Governo, ao estipular sobre restrições
ao direito à liberdade consagrado no artigo 27.º, da Constituição
da República Portuguesa, “legiferou”, sem, para tal ter obtido autorização
parlamentar, sobre matéria de direitos, liberdades e garantias,
integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia
da República.
25.Na verdade, a Assembleia da República
nunca autorizou, em qualquer momento relevante, o Governo a legislar
sobre o poder de isolamento profilático ou sobre o confinamento obrigatório de
qualquer pessoa ao espaço do respetivo domicílio ou de qualquer outro local
definido pelas autoridades de saúde.
26.Assim, torna-se evidente ter o Governo
legislado sobre matéria excluída da sua competência constitucional, em violação
do disposto no já mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição
da República Portuguesa, o que parece consubstanciar, formal e
objetivamente, uma inconstitucionalidade orgânica dada a violação de
uma norma de competência.
27.Para além disso acrescente-se, para a boa
análise da questão, que o comando ínsito no artigo 3.º, n.º 1, al. b) da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (com as
alterações da RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º 74-A/2021, de 09-06 e
consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06) não se corporiza num preceito que
se limite a reproduzir um outro validamente aprovado pela Assembleia da
República, razão pela qual não poderemos deixar de inferir que a norma nele
contida exibe carácter inovador.
28.Na verdade, sobre esta dimensão da
possível compatibilidade constitucional de normas produzidas pelo Governo,
por via da mera reprodução de normas preexistentes emanadas da Assembleia da
República, tem-se pronunciado vastamente o Tribunal Constitucional,
esclarecendo, entre outros, no seu douto
Acórdão n.º 114/08, que:
«Com efeito, o Tribunal já por diversas
vezes afirmou, em jurisprudência que remonta à Comissão Constitucional, que o
facto de o Governo aprovar actos normativos respeitantes a matérias inscritas
no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não
determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas que assim
decretem, por vício de inconstitucionalidade orgânica. Força é que se demonstre
que as normas postas sob observação não criaram um regime jurídico
materialmente diverso daquele que até essa nova normação vigorava, limitando-se
a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais
anteriores emanados do órgão de soberania competente».
29.Complementando tal entendimento, já
explicara o Tribunal Constitucional, no douto Acórdão n.º 187/09, citando o seu aresto
número 574/06, em situação menos evidente do que a presente, que:
«É verdade que os factos em causa não sofreram qualquer
alteração e que as penas previstas na norma do Código da Estrada e na norma do
Código Penal são idênticas. No entanto, a qualificação de uma dada factualidade
à luz de um determinado preceito tem consequências jurídicas que se repercutem
(podem repercutir‑se) na determinação da responsabilidade criminal do
agente.
(…)
Visto que a qualificação dos factos
respeita à definição legal do crime, o Governo não pode, sem uma prévia lei de
autorização, alterar essa qualificação. Ao fazê-lo, estará a alterar a
definição legal de um crime, entrando, desse modo, em colisão directa com o
disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República
Portuguesa, que reserva à Assembleia da República, salvo autorização ao
Governo, a competência para legislar sobre a “definição dos crimes” e
“respectivos pressupostos”».
30.Concluindo, no caso vertente, como o fez o
Tribunal Constitucional, (embora a propósito de alínea distinta da alínea
b), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP) no, igualmente douto, Acórdão
n.º 275/09, «[v]erificado
esse mesmo conteúdo inovatório, é forçoso concluir-se que o legislador
governamental necessitava da autorização legislativa, na medida em que a
decisão normativa primária cabia à Assembleia da República, por força da alínea
c) do n.º 1 do artigo 165º da CRP”».
31. Em suma, parece-nos não pode deixar de se concluir que o Governo,
ao legislar, inovatoriamente e sem autorização legislativa, sobre
direitos, liberdades e garantias, matéria da reserva relativa da competência da
Assembleia da República, violou
o disposto no artigo
165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa.
32.Aliás, recorde-se que, num contexto de
mais marcada excecionalidade - resultante da declaração do estado de
emergência - e, consequentemente, de suspensão constitucional de
direitos fundamentais e de reforço dos poderes públicos, com
expansão das competências normativas do órgão executivo, sustentaram diversos
Autores, entre eles Jorge Reis Novais, que o Governo só poderia restringir os
direitos fundamentais (e não todos) cujo exercício se encontrasse suspenso por
decreto do Presidente da República, ouvido o Governo e autorizado
pela Assembleia da República.
33.Sobre este ponto da polémica,
pronunciou-se o Professor Jorge Reis Novais com relevância para a solução do
presente dissídio, no sentido seguinte:
«[O]s direitos fundamentais cuja suspensão
foi especificada no decreto presidencial estão parcialmente suspensos na
medida, mais ou menos densificada, enunciada pelo próprio Presidente da
República. Isto é, tendo ficado parcialmente suspensos nos termos delimitados
pelo Presidente da República as «autoridades competentes» podem agora, dentro
daqueles limites e no respectivo âmbito normativo, restringir, impor, permitir,
proibir, e podem fazê-lo sem objecção constitucional, naturalmente, desde que
tenham competência para o fazer.
(…)
Se, por exemplo, o decreto presidencial de
declaração do estado de emergência suspende o direito de manifestação, o
Governo pode, na execução dessa declaração, proibir a realização de uma
concreta manifestação mesmo que não haja qualquer disposição legal em vigor que
o habilite a proibir a realização de manifestações.
(…)
Porém, toda esta construção assenta no
pressuposto da existência de uma prévia suspensão do direito fundamental
específico. Se não houve suspensão formal do direito, ele continua a produzir
efeitos jurídicos, privando o Governo de competência legislativa própria sobre
a matéria. Se não houve suspensão, o Governo já não dispõe de competência
porque nem a Assembleia da República lha deu nem o Presidente da República lha
podia ter dado» (Ponto
6.1 do seu artigo Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação
de crise – a propósito da epidemia COVID-19, em e-Pública – Revista
Eletrónica de Direito Público, vol. 7, n.º 1, Lisboa, abril de 2020).
34.Por isso, e mais uma vez, ao legislar, sem
obtenção de autorização parlamentar, sobre o direito à liberdade,
restringindo-o, o Governo invadiu a esfera da competência exclusiva
da Assembleia da República e, por isso mesmo, feriu com a inconstitucionalidade
orgânica a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, al. b) da Resolução
do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (com as alterações
da RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º 74-A/2021, de 09-06 e consolidada
pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06), constritora do confinamento obrigatório.
35.Amparando todas as inferências alcançadas
sobre a desconformidade constitucional da norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1,
al. b) da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de
abril (com as alterações da RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º
74-A/2021, de 09-06 e consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06),
convocamos, complementarmente o parecer de Jorge Bacelar Gouveia que, a páginas
102 e 103 do seu texto «Portugal e a COVID-19: balanço e perspetivas de uma
Ordem Jurídica de Crise», em Revista do Ministério Público - Número
Especial COVID-19, 2020, observou que:
«O estado de calamidade é a mais forte
situação de crise de proteção civil, prevista na Lei de Bases da Proteção Civil
(LBPC) (Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011,
de 30 de novembro, e pela Lei n.º 80/2015, de 3 de agosto), mas não coenvolve a
possibilidade de suspensão de direitos fundamentais, não sendo mencionado nas
hipóteses em que a CRP prevê, literalmente, que tal efeito se apresenta viável:
o estado de sítio e o estado de emergência, e apenas estes.
(…)
O problema residiu em dois outros tópicos:
·
Na aplicação de
medidas previstas no estado de calamidade que não podiam ser adotadas sem a
concomitante cobertura do estado de emergência;
·
Na aplicação de
medidas não previstas no regime jurídico do estado de calamidade como se fossem
por ele previstas, o que ficou claro para quem se deu ao trabalho de ler a
lista de restrições que as resoluções administrativas que o decretaram apresentavam
nos seus anexos.
O primeiro deles é o de maior monta porque
a situação de calamidade suscita a dúvida a respeito da sua conexão com os
estados de exceção constitucional, que na CRP são o estado de sítio e o estado
de emergência.
(…)Mas aí a LBPC parece reiterar o
entendimento de que nenhuma das situações de crise de proteção civil, incluindo
a situação de calamidade, configura qualquer tipo de exceção constitucional,
porquanto a sua admissibilidade é remetida para a legislação própria, situando-se
extramuros da LBPC.
Ainda assim, quanto à situação de
calamidade, a LBPC não deixa de dizer que a mesma assume a natureza de um
estado de necessidade administrativa (…).
É verdade que o estado de necessidade
administrativa não coincide com o estado de exceção constitucional, embora
possa haver zonas de conexão e até de sobreposição.
O pior, porém, é encontrar efeitos
materiais da situação de calamidade que consubstanciam uma suspensão de
direitos fundamentais, para o que somente se afiguram válidos aqueles estados
de exceção constitucional, sendo o «estado de emergência» precisamente adequado
às crises sociais de calamidade pública.
Ora, é isso o que sucede porque a situação
de calamidade, ao envolver a suspensão dos direitos fundamentais de circulação,
de liberdade de trabalho e de propriedade privada, configura um estado de
exceção constitucional decretado administrativamente pelo Governo, que será
sempre inconstitucional – tanto material como organicamente – porque decidido
fora do condicionalismo estabelecido pelo artigo 19.º da CRP».
36.Em sentido convergente, refere Carla Amado
Gomes em «Legalidade em tempos atípicos: notas sobre as medidas de polícia
sanitária no âmbito da pandemia», em Revista do Ministério Público -
Número Especial COVID-19, 2020, páginas 68 e 69, referindo-se a norma
semelhante àquela de que aqui cuidamos, que:
«Em face da evolução positiva da resposta
à pandemia e pressionado pelos efeitos adversos na economia, o Governo
português - como, de resto, os seus pares europeus - promoveu a reanimação
social, de forma gradual. Para tanto, abandonou a fórmula draconiana do estado
de emergência (constitucional) e amenizou o quadro através da declaração de
"situação de calamidade", com base na Lei 27/2006 — Resolução do
Conselho de Ministros 33-A/2020, de 30 de Abril (doravante, RCM 33-A),
Detenhamo-nos por uns momentos nesta lei, em geral, para de seguida tentarmos
perceber se ela proporciona o sustentáculo válido ao lote de medidas
restritivas — de natureza pessoal e económica — contido na RCM 33-A.
A LBPC define a actividade de protecção
civil como "a atividade desenvolvida pelo Estado, regiões autónomas e
autarquias locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas
com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente
grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as
pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram" (artigo 1.º,
n.º 1). Por seu turno, no artigo 3.º caracteriza-se as noções de acidente grave
e catástrofe:
“1 - Acidente grave é um acontecimento
inusitado com efeitos relativamente limitados no tempo e no espaço, suscetível
de atingir as pessoas e outros seres vivos, os bens ou o ambiente.
2 - Catástrofe é o acidente grave ou a
série de acidentes graves suscetíveis de provocarem elevados prejuízos
materiais e, eventualmente, vítimas, afetando intensamente as condições de vida
e o tecido socioeconómico em áreas ou na totalidade do território nacional”.
Olhando para estas noções, facilmente se
conclui que elas foram construídas relativamente a um facto externo, de
carácter natural ou tecnológico (ou ambos), com efeitos mais ou menos extensos
do ponto de vista temporal e espacial, e susceptível de produzir lesões
sobretudo na propriedade e no ambiente, eventualmente
gerando vítimas — ou seja, causando ferimentos ou mortes. As situações da vida
a que se reportam essas noções são fenómenos meteorológicos, inundações,
incêndios, acidentes tecnológicos (fugas de substâncias tóxicas), sismos e
tsunamis — mas não epidemias, cujos efeitos mais prováveis se traduzem
precisamente em vítimas e cuja propagação/repetição se pulveriza pela
população.»
Mais reafirma esta Autora, a páginas 72 e
73 do mesmo artigo, que:
«A articulação entre estas duas normas
[artigos 17.º da Lei 81/2009 e 21.º da Lei de Bases da Protecção Civil] parece
atenuar a inabilidade da LBPC para enquadrar uma situação de emergência
epidémica - repare-se que mesmo a referência a "cercas sanitárias"
não atenua essa distância, uma vez que este mecanismo está pensado como forma
de reacção a um acidente ou a uma cadeia de acidentes como, por exemplo, um
fenómeno de contaminação atmosférica ou aquífera. Porém, nem o artigo 17.º nem
o artigo 21.º contemplam medidas reactivas que admitam determinar o confinamento
doméstico ou outro, de pessoas (contaminadas, sob vigilância e sãs) - sendo
certo que, quanto às sãs, a RCM 33-A fala em "dever cívico" e não
associa à sua violação qualquer sanção (nomeadamente, o crime de
desobediência)».
Concluindo, a páginas 76 e 77, nos
seguintes termos:
«Imanente à discussão doutrinal sobre o
que deve ou não estar abrangido pelo princípio da tipicidade das medidas de
polícia, está a defesa incondicional da liberdade contra o arbítrio. Portugal
é hoje um Estado de Direito, e deve orgulhar-se dessa conquista. Não discuto,
em geral, a necessidade das medidas restritivas adoptadas dentro e fora do
quadro de excepção, mas sim o seu suporte, a sua base formal, o seu penhor de
legitimidade. Recusar que poderes de ingerência tão intensos como intimar a
população à clausura doméstica possam ser exercidos com base numa cláusula
geral de prevenção de risco sanitário não é um capricho de constitucionalistas,
é um dever de um juspublicista» (negrito
nosso).
37.Com a autoridade da doutrina acabada de
expor, afigura-se-nos que o Governo, ao restringir – inovadoramente, sem
autorização parlamentar e fora das exceções elencadas no artigo 27.º, da
Constituição da República Portuguesa – o direito à liberdade por
meio da norma plasmada no artigo artigo 3.º, n.º 1, al. b) da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (com as alterações da
RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º 74-A/2021, de 09-06 e consolidada pela
RCM n.º 77-A/2021, de 24-06), violou organicamente o Texto Fundamental,
designadamente o disposto no art. 165.º, n.º 1, al. b) da CRP.
38.Esse juízo prejudica, em rigor, a
apreciação da questão de inconstitucionalidade material da dita norma.
39.Para a eventualidade hipotética de assim
não ser entendido, cremos que a dita norma, contida no artigo 3.º,
n.º 1, al. b) da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29
de abril (com as alterações da RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º
74-A/2021, de 09-06 e consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06) se
revela também materialmente violadora da Constituição da República Portuguesa, designadamente
dos princípios do direito à liberdade e da proporcionalidade, ínsitos nos
artigos 27.º, n.º 1 e 18.º, n.ºs 1 e 2 e 19.º, n.º 1.
Pelo exposto, e para a hipótese de o
recurso vir a ser conhecido, deverá o Tribunal Constitucional decidir julgar
organicamente inconstitucional a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, al. b)
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (com as
alterações da RCM n.º 59-B/2021, de 13-05, da RCM n.º 74-A/2021, de 09-06 e
consolidada pela RCM n.º 77-A/2021, de 24-06), bem como materialmente
inconstitucional, negando, assim, provimento ao presente
recurso.».
3.2. Notificados para
contra-alegar (fls 63 e 64), os recorridos nada
disseram.
Cumpre
apreciar e decidir.
II. Fundamentação
A)
Delimitação do objeto do recurso
4. No requerimento de
interposição de recurso, o recorrente formula a pretensão de ver apreciada a
norma desaplicada pelo tribunal a quo, concretamente a norma extraída do
«art.º 3º da resolução do Conselho de Ministros 45C/2021, de 30/04, com
fundamento na inconstitucionalidade do mesmo».
A
título prévio, impõe-se delimitar, de modo preciso, o objeto do presente
recurso.
4.1.
Em
primeiro lugar, cabe sublinhar que, muito embora o recorrente – e a decisão
recorrida – se refiram globalmente ao artigo 3.º da Resolução do Conselho de
Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, compulsados os autos verifica-se que,
além de a enunciada norma constar do anexo à Resolução do Conselho de Ministros
enunciada e não do articulado da própria resolução, a dimensão normativa que
determinou o isolamento profilático dos requerentes, no caso concreto, e
cuja aplicação foi especificamente recusada pela decisão recorrida reporta-se
verdadeiramente, e apenas, ao estatuído no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) do
regime anexo à citada Resolução do Conselho de Ministros, interpretado no
sentido de que «[f]icam em confinamento obrigatório, em estabelecimento de
saúde, no domicílio ou, não sendo aí possivel, noutro local definido pelas
autoridades competentes: (...) os cidadãos relativamente a quem a autoridade de
saude ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa.»
Para
esta conclusão – que faz corresponder o objeto do recurso ao critério jurídico
que presidiu à pronúncia do tribunal a quo –, concorre, decisivamente, a
explícita referência da sentença recorrida à circunstância de os recorridos não
estarem doentes com Covid-19 ou infetados com SARS-CoV-2:
«Do regime legal supra exposto, decorre
que apenas em estado de emergência ou de sítio podem os órgãos de soberania
limitar os direitos, liberdades e garantias previstos na CRP, e não estando o
nosso País em estado de emergência, o artigo 3º da resolução supra citada, é
inconstitucional material e organicamente, na exata medida em que os órgãos de
soberania não podem limitar os direitos dos cidadãos, designadamente o direito
à liberdade porquanto esta situação não cabe em nenhuma das exceções do
artigo 27° da CRP.
Importa não deixar de
referir que caso o cidadão estivesse/esteja infetado com o vírus da Covid 19
(o que pode e deve certificar através de um teste) podia/pode a violação do
dever de se abster de qualquer ato potenciador de contágio constituir um crime
de propagação de doença p.p. no artigo 283° do Cód. Penal.
O supra referido é matéria
que extravasa, como é evidente, o objecto da presente providência até porque
no caso concreto os testes PCR a que os requerentes foram sujeitos tiveram
resultado negativo.
Assim sendo, não podem os referidos
cidadãos estar privado da liberdade por força do artigo 3º da resolução do
Conselho de Ministros supra citada, devendo, de imediato, serem restituídos
à liberdade, sem necessidade de proceder ao seu interrogatório dado o motivo da
libertação.» (sombreado nosso)
Deve,
assim, entender-se, atento
o teor das normas em crise, e considerando o concreto recorte da situação de
facto que originou a recusa da sua aplicação com fundamento em
inconstitucionalidade, que o objeto do recurso, rigorosamente delimitado,
corresponde à norma extraída da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do regime anexo à
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, nos termos do qual ficam em
confinamento obrigatório no domicílio os cidadãos cuja vigilância ativa tenha
sido determinada por autoridade de saúde ou outro profissional de saúde.
4.2.
Feita
esta precisão, importa, em segundo lugar, responder à questão sucitada pelo
Ministério Público, relativamente à vigência da norma objeto do presente
recurso.
Concretamente,
assinala o recorrente, nas conclusões 1. e 3. das suas alegações, que «[a]pesar
de a M.ma juíza de instrução a quo, no seu despacho recorrido, se tenha
referido ao «artigo 3o da resolução do Conselho de Ministros n.º
45C/2021, de 30-04» – presumindo-se, como se disse atrás, que se reportasse ao
art. 3.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril
(pub. no DR I Série, de 30-04-2021) – afigura-se-nos, igualmente, que na data
dos factos dos autos (posteriores a 5 de julho de 2021) já não estava
integralmente em vigor a dita Resolução – entretanto objeto de diversas
alterações e modificações –, mas sim a dita Resolução com as alterações de
outras e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 77-A/2021, de 24-06, cuja
vigência terminaria em 11 de julho de 2021, a qual introduziu alterações à
Resolução do Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06, deixando, no
entanto, intocado o disposto no art. 3.º, n.º 1, al. b) do seu Regime Anexo,
que, essencialmente, reproduzia o disposto no art. 3.º, n.º 1, al. b) do Regime
Anexo da RCM n.º 45-C/2021, de 29-04. (…) 3. Está em causa nos autos
ajuizar da inconstitucionalidade orgânica e material da norma contida no art.
3.º [n.º 1, alínea b)] da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de
29.04.2021, idêntica à redação conferida pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 74-A/2021, de 09-06 (e consolidada pela Resolução n.º 77-A/2021,
de 24-06).»
A
este propósito, cabe referir que – pese embora se compreenda a razão de ser da
nota formulada pelo Ministério Público, coincidindo-se com o juízo elaborado
pelo recorrente no que respeita à sucessão de leis aprovadas no contexto da
crise sanitária provocada pelo doença Covid-19 –, intervindo o Tribunal
Constitucional em via de recurso de decisões respeitantes à
inconstitucionalidade de uma dada norma, compreende-se que o sentido e alcance
da norma em apreciação seja aquele que lhe foi dado pelo tribunal recorrido.
Esta constitui, por assim dizer, um dado de que o Tribunal não pode
abstrair. Na verdade, o Tribunal Constitucional só pode julgar inconstitucional
a norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que
tenha recusado aplicação (cfr. os artigos 70.º, n.º 1, alíneas a) e b), 79.º-C
da LTC). A projeção da sua decisão sobre o processo-base varia consoante seja
negado ou dado provimento ao recurso de constitucionalidade: no primeiro caso,
a decisão recorrida mantém-se inalterada; no segundo, a mesma decisão deve ser
reformada pelo tribunal recorrido «em conformidade com o julgamento sobre a
questão da inconstitucionalidade» (cfr. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC).
Existe,
por conseguinte, uma interdependência entre a questão de inconstitucionalidade
cognoscível pelo Tribunal Constitucional e o sentido da decisão recorrida, em
termos de apenas se justificar decidir a primeira, caso o sentido da segunda
possa vir a ser alterado por aquela decisão, nomeadamente no caso de ser dado
provimento ao recurso de constitucionalidade. De contrário, o Tribunal
Constitucional praticaria um ato inútil.
Este
é o entendimento pacificamente acolhido na jurisprudência constitucional:
«[A]tenta a natureza
instrumental do recurso de constitucionalidade, haverá o Tribunal
Constitucional de analisar se a decisão que possa vir a ser proferida sobre a
questão de (in)constituciona1idade poderá ainda assumir qualquer relevância
para o "desfecho do incidente" ou, se, pelo contrário, poderá ser uma
“res inutilis”, “coisa vã” (formulações do acórdão n.º 250/86
[…].
De facto, como se escreveu
no acórdão n.º 86/90 deste Tribunal […]:
"O julgamento da
questão de constitucionalidade desempenha sempre, na verdade, uma função
instrumental, só se justificando que a ele se proceda se o mesmo tiver
utilidade para a decisão da questão de fundo. Ou seja: o sentido do julgamento
da questão de constitucionalidade há-de ser suscetível de influir na decisão
destoutra questão, pois, de contrário, estar-se-ia a decidir uma pura questão
académica."» (assim, entre muitos, o Acórdão n.º
286/91, acessível, assim comos os demais referidos, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ).
Ou
segundo o Acórdão n.º 556/98:
«[O] recurso de
constitucionalidade está também sujeito às regras gerais do Código de Processo
Civil que definem os pressupostos processuais, nomeadamente em matéria de
interesse e utilidade dos recursos (cfr. artigo 69º da LTC).
Assim, atenta a natureza
instrumental do recurso de constitucionalidade, sempre que a decisão do mesmo
seja insuscetível de produzir qualquer efeito útil no processo, faltará o
pressuposto da existência de interesse processual, como é entendimento
constante e uniforme deste Tribunal, - cfr., nomeadamente, os Acórdãos nº
332/94 […] e nº 343/94 […] e, mais recentemente, os Acórdãos nº 477/97 e
227/98.».
Deste
modo, atento o caráter instrumental do recurso de constitucionalidade em
relação à decisão recorrida, a sua admissibilidade depende da existência do
interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, é ainda
indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil. Isto é, tratando-se
de formular um juízo que tem por objeto uma norma, ou interpretação normativa,
tal como foi aplicada no caso concreto, é pressuposto do recurso de
constitucionalidade que a decisão que o Tribunal Constitucional venha a
proferir sobre a questão de constitucionalidade suscitada seja suscetível de
produzir algum efeito sobre a decisão de que se recorre. Tal exige que o objeto
material do recurso coincida com a ratio decidendi da decisão recorrida,
de modo a que um eventual provimento daquele obrigue a modificar esta última
(cfr. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC). A utilidade do recurso de
constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, designadamente, o
critério normativo sindicado não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a
quo.
Em
consonância, o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição em fiscalização
concreta da constitucionalidade limitados à norma que a decisão recorrida,
conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cfr. o
artigo 79.º-C da LTC).
No
que respeita à questão de constitucionalidade ora em análise, verifica-se que a
decisão recorrida não aplicou «o artigo 3º da resolução supra citada [Resolução do Conselho de
Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril]», por considerar que aquela norma «é
inconstitucional material e organicamente, na exata medida em que os órgãos de
soberania não podem limitar os direitos dos cidadãos, designadamente o direito
à liberdade porquanto esta situação não cabe em nenhuma das exceções do artigo
27° da CRP». O que, aliás, diga-se, coincide integralmente com o objeto
normativo tal como delimitado pelo recorrente no requerimento de interposição
de recurso, não se fazendo – quer na decisão recorrida, quer no
requerimento de interposição de recurso – qualquer alusão seja à Resolução do
Conselho de Ministros n.º 74-A/2021, de 9 de junho, seja às alterações
introduzidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 77-A/2021, de 24 de
junho.
Em
face do que antecede, dúvidas não restam que – por falta de poderes e sob pena
de inutilidade – o Tribunal Constitucional apenas pode conhecer a questão de
constitucionalidade suscitada quanto à norma estatuída na alínea b) do n.º 1 do
artigo 3.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021,
de 30 de abril (considerada a
precisão realizada supra no ponto 4.1. deste acórdão).
B)
Do mérito do recurso
5.
O artigo
3.º, n.º 1, alínea b), do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º
45-C/2021 tem o seguinte teor:
«Artigo 3.º
(Confinamento
obrigatório)
«1 - Ficam em confinamento
obrigatório, em estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí
possível, noutro local definido pelas autoridades competentes:
[…]
b) Os cidadãos relativamente
a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham
determinado a vigilância ativa.
Segundo
o tribunal recorrido, considerando que a Resolução do Conselho de Ministros n.º
45-C/2021, publicada no 1.º Suplemento do Diário da República, série I, n.º 84,
de 30/04/2021, declarou a situação de calamidade em todo o território nacional
continental, considerando ainda que «apenas em estado de emergência ou de
sítio podem os órgãos de soberania limitar os direitos, liberdades e garantias
previstos na CRP», o preceito enunciado será «inconstitucional material
e organicamente, na exata medida em que os órgãos de soberania não podem
limitar os direitos dos cidadãos, designadamente o direito à liberdade
porquanto esta situação não cabe em nenhuma das exceções do artigo 27° da CRP».
6.
O
Tribunal Constitucional tem já um acervo significativo de decisões,
respeitantes ao contexto da pandemia de Covid-19, incluindo uma série de
julgamentos de inconstitucionalidade de normas muito semelhantes às que agora
se encontram em apreciação.
Destacam-se,
entre outros, os Acórdãos n.ºs 424/2020, 687/2020, 729/2020,
769/2020, 173/2021 (em que estavam em causa normas que estabeleciam
medidas de quarentena obrigatória ou isolamento profilático,
relativamente a passageiros que desembarcassem em aeroportos da Região Autónoma
dos Açores, provenientes de aeroportos localizados em zonas consideradas, à
data, pela OMS como sendo zonas de transmissão comunitária ativa ou com cadeias
de transmissão ativas do vírus SARS-CoV2); os Acórdãos n.ºs 90/2022,
352/2022, 464/2022, 465/2022, 510/2022 (relativos a normas que fixavam a
obrigação de passageiros de voos com origem em certos países cumprirem, após a
entrada em Portugal continental, um período de isolamento profilático de
14 dias, no domicílio ou em local indicado pelas autoridades de saúde); e os
Acórdãos n.ºs 88/2022, 89/2022, 334/2022, 336/2022, 351/2022,
353/2022, 466/2022, 489/2022 e 490/2022 (referentes a normas que previam o confinamento
obrigatório no domicílio de cidadãos cuja vigilância ativa tivesse sido
determinada por autoridade de saúde ou outro profissional de saúde,
designadamente no contexto escolar).
7.
Dos
acórdãos enunciados, assumem especial relevância para o caso a decidir nos
presentes autos, visto que ali se julgaram inconstitucionais normas
praticamente equivalentes às que estão agora em causa, e parcialmente assentes
nos mesmos preceitos normativos, os Acórdãos n.ºs 88/2022, 89/2022,
334/2022 e 351/2022.
De
todos estes, destaca-se, em particular, o Acórdão n.º 334/2022, por ter sido
tirado em Plenário do Tribunal Constitucional, aí se renovando a jurisprudência
transcrita, quanto à estatuição normativa que resulta da interpretação
conjugada do disposto no n.º 1, alínea b), e n.º 2 do artigo 3.º da Resolução
do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 segundo a qual é possível decretar,
por ordem das autoridades de saúde, confinamento obrigatório de qualquer
cidadão, sem definição prévia de critérios objetivos e uniformes justificativos
da decisão, e sem controlo judicial.
Entendeu
o Tribunal neste aresto que, independentemente da disposição constitucional
cuja proteção se entenda estar em causa – o artigo 27.º ou o artigo 44.º da
Constituição –, as medidas de confinamento na habitação, de caráter
profilático, decretado por decisão administrativa, sem controlo ou validação
judicial, configuram uma fonte primária da intervenção restritiva de direitos,
liberdades e garantias.
Em
decorrência desta premissa concluiu o Plenário que, quer a Resolução do
Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 configure uma atuação de natureza administrativa
do Governo – com vista à satisfação, em situação de urgência pandémica, das
necessidades coletivas, nos termos da Constituição, apenas efetivando, por
isso, uma restrição aos direitos fundamentais já contida na lei (na Lei de
Bases da Proteção Civil e/ou na Lei que cria o Sistema de Vigilância em Saúde
Pública) – quer esta configure uma atuação do Governo no exercício da
função legislativa, há que confirmar o juízo de censura
jurídico-constitucional formulado na decisão recorrida, no que respeita à
inconstitucionalidade orgânica e formal da interpretação normativa cuja
aplicação foi recusada.
No
primeiro caso, bastará a qualificação da Resolução como ato normativo do
Governo no exercício de funções administrativas, para determinar a
inconstitucionalidade da norma objeto de recurso, por violação não apenas da reserva
de competência parlamentar determinada pela alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º
da Constituição, como também do artigo 18.º, n.º 2, da CRP, que consagra uma reserva
de lei restritiva, em matéria de direitos, liberdades e garantias. Já na
segunda hipótese, o julgamento de inconstitucionalidade, nos termos do
mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, decorrerá, sem mais, do
facto de inexistir lei de autorização legislativa.
Pelos
fundamentos do Acórdão em apreço, plenamente transponíveis para o caso dos
autos, é de reiterar o juízo de inconstitucionalidade.
III. Decisão
Pelo
exposto, decide-se:
a)
Julgar
inconstitucional o artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do regime anexo à Resolução do
Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, segundo o qual ficam em
confinamento obrigatório no domicílio os cidadãos cuja vigilância ativa tenha
sido determinada por autoridade de saúde ou outro profissional de saúde, por
violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da
Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente,
b)
Julgar
improcedente o recurso.
Sem
custas.
Lisboa, 14 de março de 2023 - Pedro Machete - Maria Benedita
Urbano – José João Abrantes José Teles Pereira - João
Pedro Caupers