73/2023

ACÓRDÃO Nº 353/2023 Processo n.º 73/2023 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. A., S.A. (ora recorrente) impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, um ato de liquidação da 2.ª prestação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) relativa ao ano de 2019. A impugnação foi julgada totalmente improcedente em primeira instância. 1.1. A impugnante recorreu desta decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul – invocando, designadamente, a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Por acórdão de 20/12/2022, o Tribunal Central Administrativo Sul negou provimento ao recurso. 1.2. A impugnante recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º do artigo 70.º da LTC, tendo em vista a apreciação da inconstitucionalidade das já referidas normas. 1.2.1. O recurso foi admitido no Tribunal Central Administrativo Sul. 1.2.2. No Tribunal Constitucional, foi proferida a Decisão Sumária n.º 126/2023, no sentido de não julgar inconstitucionais as normas contidas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Assentou tal decisão nos fundamentos seguintes: “[…] 2. Não obstante não ter sido adequadamente especificado o sentido normativo questionado, da leitura conjugada entre o requerimento de interposição do recurso e as posições anteriormente manifestadas pela recorrente, o respetivo sentido é apreensível e corresponde a questão que não é nova na jurisprudência constitucional. 2.1. Pelo Acórdão n.º 539/2015, do Plenário, o Tribunal Constitucional decidiu não julgar inconstitucionais “as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”, que criaram a Taxa de Segurança Alimentar Mais e estabeleceram ou densificaram as respetivas regras de incidência e as taxas e isenções aplicáveis. O sentido decisório e os fundamentos desta decisão foram, posteriormente, reiterados em outras decisões, que constituem jurisprudência estabilizada e constante, mesmo considerando os artigos 2.º Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio – cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 596/2019, 608/2019, 199/2020, 519/2020, 667/2020 e 681/2022, e nas Decisões Sumárias n.os 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023. Não se prefiguram quaisquer razões para inverter o sentido da jurisprudência consolidada, que tem vindo a ser sucessivamente reafirmada. Assim, pelos fundamentos do Acórdão n.º 539/2015 e das demais decisões supra indicadas, há que concluir pela improcedência do recurso. […]”. 1.2.3. Notificada desta decisão, dela reclamou a recorrente para a conferência, invocando o seguinte: “[…] 1. Segundo a Decisão Sumária reclamada, proferida ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional, a questão colocada pela Reclamante é uma “questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal”. 2. Sendo verdade que este Tribunal já produziu jurisprudência sobre a constitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), é verdade também que a jurisprudência existente apreciou o tributo, e mais em concreto as normas do seu regime em apreço nos autos, apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser. 3. Com o raciocínio formulado anteriormente pelo Tribunal, entendeu-se ser a TSAM uma contribuição financeira, no sentido em que ela supostamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos do tributo são presumivelmente beneficiários, com as devidas consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. 4. Porém, nos presentes autos a TSAM é tratada à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido, e que constitui uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado. 5. De modo que, como se defendeu ao longo dos autos, no essencial o tributo não tem servido para financiar medidas de que os sujeitos passivos são beneficiários, diretos ou presumidos, o que determina uma ausência de bilateralidade, ainda que difusa, que faz a TSAM corresponder a um verdadeiro imposto. 6. Ou seja, nos presentes autos discute-se a TSAM tal como ela tem vindo a ser aplicada, e não como na lei o legislador disse que ela teria de ser aplicada. 7. Discute-se a TSAM de acordo com a realidade efetiva e verificada, não de acordo com a realidade presumida e projetada no início da vigência da medida. 8. E repare-se que tudo o que a Reclamante alega sobre essa aplicação prática da TSAM se encontra demonstrado nos autos, sem ter sido contestado pela DGAV. 9. Em face disto, a discussão dos autos é decisivamente distinta da discussão subjacente à jurisprudência anterior deste Tribunal sobre a CESE, devendo, pois, nesta sede apreciar-se a invocação da inconstitucionalidade do tributo produzida pela Reclamante, sem que o Tribunal se resguarde na alegação formal de que a questão já está decidida. É que, de facto, não está. 10. O que foi possível perceber depois daquela jurisprudência é que há uma ausência de qualquer bilateralidade subjacente ao pagamento da TSAM: mais de metade da receita anual do tributo destina-se já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuja atividade a Reclamante e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias – efetivas ou presumíveis –, de tal modo que a lei impede a possibilidade de as mesmas financiarem o referido sistema. 11. Com efeito, o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de o sistema ser custeado, integral e exclusivamente, através de uma taxa própria (a taxa do SIRCA), cobrada apenas às empresas que exploram estabelecimentos de abate de animais. Nestes termos, não é possível concluir que o Fundo financia procedimentos e incorre em despesas concretas dos quais se possa dizer ser a Reclamante e os restantes sujeitos passivos da TSAM beneficiários diretos ou presumíveis. 12. Isto confirma que a Reclamante não é efetivamente beneficiária de qualquer atividade supostamente presumível: estamos, em resumo, perante uma presunção que se encontrará, no caso concreto, ilidida. 13. Daqui decorre, reitere-se, que a TSAM não constitui afinal uma contribuição financeira, mas um puro imposto, o que se deverá traduzir necessariamente numa decisão diferente das já conhecidas, quanto à aplicação ao tributo dos princípios a mobilizar para a apreciação da sua constitucionalidade orgânica e material. 14. Se o Tribunal se recusar a apreciar o presente recurso estará, portanto, pura e simplesmente a recusar-se a produzir um juízo material sobre TSAM, e com isso a inutilizar absolutamente a sua função jurisdicional e o instituto da verificação da constitucionalidade material de normas. 15. Com efeito, ao estabilizar-se a Decisão Sumária reclamada – assente numa equiparação exata, que é impossível, entre os termos da discussão sobre a TSAM que subjazem aos presentes autos e os que estiveram na base da jurisprudência já conhecida – teríamos que o Tribunal se recusaria a cumprir a sua função garantística. 16. O Tribunal estaria a recusar-se a ser um verdadeiro tribunal. 17. No fundo, estaria a dizer que se deve limitar a acreditar em tudo o que o legislador declara na letra da lei, mesmo que posteriormente seja demonstrado que, na realidade, o regime legal aprovado foi aplicado de forma diferente e para outros fins. 18. O Tribunal estaria a defender que qualquer conclusão sobre o modo de funcionamento, natureza e razão de ser de um tributo – isto é, qualquer conclusão sobre a sua qualificação dogmática e consequentes derivações relativas à sua constitucionalidade orgânica e material – teria de partir de uma recusa ativa em olhar para a realidade. 19. O que, como é óbvio, seria uma facilitação inaudita e seguramente indesejável da vida do legislador, que poderia simplesmente declarar uma coisa na lei e depois fazer outra totalmente distinta. 20. De resto, ao contrário do que se diz na decisão Sumária aqui em apreço, a jurisprudência anterior deste Tribunal não trata, nem sequer aborda minimamente, a questão da efetiva aplicação concerta da TSAM, designadamente da canalização real da sua receita. 21. É por isso que a Decisão deve ser anulada e os autos seguir os seus termos habituais. LEMBREMOS MELHOR A DISCUSSÃO: 22. Formalmente, nos termos estritos da letra do regime legal descrito na petição inicial, a TSAM foi criada como receita de um fundo cujos objetivos e competências se centram no financiamento dos custos de políticas e medidas relacionadas com a segurança alimentar. 23. De todas as receitas do Fundo, só a TSAM foi criada de novo, para o efeito de o financiar. 24. Para além dela, são também receitas do referido Fundo, de entre as que se encontram especificamente consagradas na lei, 10% do produto de outras taxas cobradas pela DGAV e o produto total da taxa de financiamento do “SIRCA” – o sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.ºs 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro. 25. O SIRCA é coordenado pela DGAV e pelo Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas (IFAP), intervindo ainda o Laboratório Nacional de Investigação Veterinária (LNIV) e as Unidades de Transformação de Subprodutos (UTS). 26. Segundo a lei, e conforme informação constante do site do IFAP , o sistema “foi criado no sentido de se proceder à recolha dos animais, em tempo útil, e permitir efetuar a despistagem obrigatória de eventuais encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET´s), em conformidade com o disposto no Regulamento (CE) n.º 1069/2009 que estabelece regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano, nomeadamente as que decorrem da interdição, em geral, do enterramento dos animais mortos na exploração”. 27. As relações do SIRCA, para efeito do seu funcionamento, estabelecem-se com os detentores de explorações pecuárias (de bovinos, equídeos, ovinos e caprinos), aos quais compete o cumprimento dos procedimentos fundamentais relacionados com a comunicação ao sistema da morte de qualquer animal ocorrida nas suas explorações, bem como com a respetiva recolha em tempo útil e nas condições sanitárias adequadas. 28. O financiamento do SIRCA é assegurado através de uma taxa aos estabelecimentos de abate de animais, fixada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura, com base nos seguintes critérios: a) a taxa é fixada por espécie animal, de acordo com o princípio da proporcionalidade, não devendo ultrapassar os custos associados; b) os custos associados a considerar são, nomeadamente, os custos administrativos, de recolha, de análise, de transporte e de destruição . 29. Com efeito, na criação do SIRCA e das condições do seu financiamento, o legislador estabeleceu dois princípios básicos. 30. O primeiro princípio é o de que o sistema seja integral e exclusivamente financiado pelos agentes que intervêm no circuito da recolha, transformação e destruição dos subprodutos animais. 31. O segundo princípio é o de que esse financiamento seja garantido através da cobrança da taxa acima referida. Assim é porque, no entendimento do legislador, a necessidade de implementação do SIRCA é gerada pelo risco da atividade daqueles agentes, sendo essa atividade, reflexamente, a beneficiária fundamental do funcionamento do sistema. 32. Daí que o financiamento se faça através de uma taxa – o tributo de natureza sinalagmática que constitui tipicamente a contrapartida de uma prestação individualizada ao sujeito passivo que dela concretamente beneficia. 33. Aqueles princípios estão perfeitamente claros na lei. 34. Já no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 244/2003, de 7 de outubro, no qual anteriormente se previa a taxa do SIRCA (n.º 2 do artigo 5º), se esclarecia que “constitui intenção do Governo que todos os agentes que intervêm atualmente no circuito de recolha, transformação e destruição dos subprodutos [animais] [passem] a tomar a seu cargo todos os custos inerentes àquelas operações” (negrito e sublinhado nossos). 35. Este princípio foi depois reafirmado no Decreto-Lei n.º 19/2011, que revogou o acima citado e se encontra hoje em vigor: este “define as regras de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA)” – artigo 1º (negrito e sublinhado nossos) –, isto é, define todas as regras relativas as todas as fontes de financiamento do SIRCA, sendo que, nos termos do artigo 2º do diploma, apenas se prevê, como fonte daquele financiamento, precisamente, a taxa do SIRCA. 36. Aliás, a ideia de que esta taxa deve constituir a única receita do sistema encontra-se esclarecida no próprio preâmbulo deste último Decreto-Lei, que revela a intenção de o tributo ser fixado em valores que permitam a cobertura de todos os custos do referido sistema: “com o presente decreto-lei pretende-se, assim, ajustar o regime de financiamento do SIRCA, criando condições para introduzir a adequada proporcionalidade, em particular na vertente de cobertura de custos (...)”. 37. É por isso que, no preâmbulo do Despacho n.º 5383/2011, de 18 de março de 2011, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, no qual se definem os valores concretos da taxa do SIRCA, se diz que estes valores foram apurados depois de “efetuados, para 2011, os cálculos inerentes aos custos associados à prestação do serviço”. 38. No entanto, apesar do que vem exposto, a verdade é que, hoje, aqueles dois princípios são objeto de incumprimento: atualmente, o financiamento do SIRCA é assegurado, de forma maioritária, pelo produto da receita da TSAM (ou seja, pelas empresas de distribuição de bens alimentares, como a Reclamante) – e não pela taxa especialmente prevista para o financiamento integral daquele sistema (ou seja, pelas empresas que exploram estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos). 39. Esta circunstância é tão evidente que podemos mesmo concluir que a TSAM foi criada, precisamente, para o financiamento do SIRCA. 40. Se atendermos aos compromissos assumidos pelo Estado Português para efeitos da prestação de serviços no âmbito do SIRCA para o período de 2009 a 2011, facilmente se perceberá que o seu sistema de financiamento, pela taxa do SIRCA, era altamente deficitário. 41. Com efeito, a Portaria 513/2009, de 17 de abril determina: “A prestação de serviços em apreço [de recolha e transporte de cadáveres de animais mortos em exploração] tem uma duração de dois anos, no período compreendido entre 1 de julho de 2009 e 30 de junho de 2011, sendo o valor anual estimado para o primeiro ano de € 15.728.295, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, e para o segundo ano, incluindo já uma atualização anual até ao limite máximo de 1,5 %, será de € 15.970.735, o que perfaz o valor global de € 31.699.030, a que acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.” (realces nossos) 42. Em contraste, a taxa do SIRCA gera receitas anuais na ordem dos € 3.500.000,00 a € 4.000.000,00, como se demonstrará infra. 43. Por conseguinte, torna-se claro que a TSAM, criada em 2012, foi estruturada por forma a gerar uma receita na ordem dos € 12.000.000,00 anuais, o que corresponde, sensivelmente ao défice de financiamento do SIRCA pela sua taxa, o qual vinha a ser suportado diretamente pelo Orçamento do Estado. 44. Para o período de 2013 a 2015, foi celebrado entre o Estado Português e o consórcio prestador de serviços um contrato com o valor global de € 35.999.310,00, resultante num valor anual de € 11.999.770,00, acrescido de IVA (cfr. doc. n.º 1, que se juntou com as alegações de recurso para o TCA) . 45. Tal necessidade de financiamento suplementar para custear o SIRCA é ainda evidenciada pelos documentos internos do FSSAM, maxime pelas Atas da Comissão Consultiva (doc. n.º 2 que se juntou nas alegações de recurso para o TCA), nas quais se refere que “as empresas de distribuição estão, através do pagamento da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), a financiar determinados encargos que são da responsabilidade do Estado, nomeadamente o sistema de recolha de cadáveres mortos nas explorações (SIRCA) e os controlos oficiais” . (realces nossos) 46. Mais se afirma que “desde o início da criação do da taxa SIRCA, a expetativa era a de que esta não financiasse por completo o sistema.” (realce nosso). 47. O mesmo resulta, igualmente, dos próprios documentos oficiais de gestão do Fundo relativos a 2016 – designadamente o Plano de Atividades, as Orientações Estratégicas e os planos oficiais de controlo previstos (docs. n.ºs 3, 4 e 5, que se juntaram nas alegações de recurso para o TCA). 48. Note-se, em primeiro lugar, que em 2016 o Fundo prevê ter uma receita total de € 31.153.681,00, dos quais é suposto que € 25.653.681,00 provenham da cobrança da TSAM, € 4.000.000,00 da taxa do SIRCA e € 1.500.000,00 da transferência de receitas de outros tributos devidos à DGAV (cfr. o Quadro I, pág. 10, do doc. n.º 3, bem como o Quadro I, pág. 7, do doc. n.º 4). 49. Ou seja, segundo as previsões, em 2016 o produto da TSAM representará 82,3% da receita total do Fundo em 2016 e a taxa do SIRCA 12,8%. 50. Em 2015, a receita prevista era de € 27.902.063,00 (€20.783.786,00 efetivamente recebidos e € 7.118.277,00 em dívida), da qual € 24.049,245,00 deveria provir da TSAM (€ 16.930.968,00 foi efetivamente cobrada e os € 7.118.277,00 acima referidos encontram-se em dívida), € 3.596.818,00 da taxa do SIRCA e € 256.000,00 de outras transferências (cfr. o Quadro I, pág. 10, e o Quadro II, pág. 11, do doc. n.º 2, bem como o Quadro I, pág. 7, do doc. n.º 4). 51. Quer isto dizer que, em 2015, 86,1% da receita do Fundo teve origem na TSAM e 12,8% na taxa do SIRCA. 52. Grosso modo, podemos concluir que no padrão de receitas do Fundo a TSAM representará mais de 80% do montante global arrecadado, enquanto a taxa do SIRCA representará um valor próximo dos 12%, à luz dos valores que o Fundo previa obter em 2015 e em 2016. 53. Cumpre ainda referir que os valores totais de receita e despesa que se apresentam têm por base não só os documentos oficiais de gestão, juntos supra, como também o Orçamento de Estado, o que atesta os níveis de cobrança pretendidos assim como os financiamentos previstos em função dos mesmos; aliás, foi este o esquema estruturado e pretendido pelo Estado Português, com a criação da TSAM. 54. Levando em consideração o que se encontra legislativamente consagrado quanto aos fins do Fundo, o que deveria acontecer com a receita prevista seria a utilização dos mais de 80% do seu montante global, obtidos com a cobrança da TSAM, para financiar uma atividade enquadrável na missão e objetivos do Fundo, isto é, nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 119/2011, políticas e medidas “no quadro da proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar, nomeadamente: a) Financiar os custos referentes à execução dos controlos oficiais no âmbito da segurança alimentar, proteção animal e sanidade animal, proteção vegetal e fitossanidade; b) Apoiar a prevenção e erradicação das doenças dos animais e das plantas, bem como das infestações por parasitas, designadamente com controlos sanitários, testes e outras medidas de rastreio, compra e administração de vacinas, de medicamentos e de produtos fitofarmacêuticos, abate e destruição de animais e destruição de culturas; c) Apoiar a preservação do património genético ou em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis; d) Incentivar o desenvolvimento da qualidade dos produtos agrícolas.” 55. Por seu turno, o produto da taxa do SIRCA – e só ele – deveria ser canalizado para custear o funcionamento do próprio SIRCA, atento o princípio estabelecido na lei no sentido de que o financiamento daquele deve operar, de modo exclusivo e integral, através daquela taxa. 56. Contudo, não é nada disso que acontece. 57. Pela Resolução de Conselho de Ministros nº 22/2012, de 19 de junho de 2012, foi autorizada para o período de 2013 a 2016 a realização despesa contratada para a prestação de serviços SIRCA, no valor de € 12.000.000 por ano, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. 58. De acordo com o plano de despesas do Fundo (cfr. o doc. n.º 5), que se reportam a controlos aprovados em 2015, mas cuja execução transitou para 2016 (cfr. o segundo parágrafo da pág. 13 do doc. n.º 2), este previa gastar € 23.675.729,93 em 2016. Desse valor, seria utilizado no financiamento do SIRCA, de acordo com os documentos suprarreferidos e com os valores decorrentes do contrato com o prestador de serviços SIRCA, o montante de € 14.759.717,1. Este financiamento representa, pois, 62,3% da despesa total do Fundo prevista para 2016. 59. O que significa, antes de mais, que o SIRCA não se encontra, de todo, a ser financiado apenas pelo produto da taxa ligada especificamente ao serviço em causa (taxa do SIRCA), conforme o legislador prescreveu: como vimos, a receita anual da taxa do SIRCA não ultrapassa os cerca de € 3.500.000,00/€ 4.000.000,00, pelo que, ao beneficiar da transferência de mais de € 14.000.000,00 do Fundo, este confere àquele serviço cerca do quádruplo do que por lei está habilitado a receber. 60. Não sobram dúvidas, assim, de que é verdadeiramente a TSAM que, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA. De facto, se na melhor das hipóteses a taxa do SIRCA permitir a arrecadação de cerca de € 4.000.000,00, então o Fundo está perante a contingência de ter de desviar do financiamento dos seus objetivos, todos os anos, cerca de € 10.000.000,00 de receita da TSAM. CONCLUINDO: 61. Um valor que representará, anualmente, mais de metade da receita da TSAM é, pois, destinado a um fim que nada tem a ver com o programa normativo do tributo – com os fins para os quais foi criado. 62. Esta quebra de nexo causal entre a exigência do tributo e os objetivos da tributação implica automaticamente que a TSAM é paga por quem não dá causa nem é beneficiário efetivo (nem presumível) da atividade estadual a cujo financiamento se dirige a medida (se não na íntegra, pelo menos – para já – numa parte significativa). 63. Com efeito, já acima vimos que, considerando apenas os objetivos formalmente inscritos no regime legal da TSAM, não é possível concluir que os respetivos sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários especiais da medida: é que ela não só não serve para financiar uma atividade estadual nova, à qual se possa ligar uma suposta necessidade de qualquer receita pública nova, como em boa verdade as preocupações do legislador, na criação do tributo – relacionados com a garantia e promoção da qualidade e segurança alimentares –, são em grande parte resolvidas pelas empresas abrangidas pela TSAM, que já assumem os custos dos cuidados necessários, quer por sua iniciativa quer em cumprimento das obrigações legais que o próprio legislador definiu como indispensáveis e suficientes. 64. Não servindo para custear qualquer atividade estadual nova no campo da qualidade e segurança alimentares, nem para fazer face a qualquer risco novo que se tenha identificado como tendo origem na atividade dos sujeitos passivos do tributo, não se encontra suficientemente demonstrada razão de ser da obrigação de esses sujeitos passivos pagarem esse tributo. 65. Mais: afastando-nos da análise literal do regime e concentrando-nos na natureza do tributo tal como ela nos é revelada a partir do destino que é dado à respetiva receita, como acima fizemos, fica completamente inviabilizada a hipótese de se considerarem as empresas sujeitas à TSAM como efetivas ou presumíveis causadoras ou beneficiárias da atividade do Estado financiada pela “taxa”. 66. Se, neste momento, quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da “taxa”. 67. Note-se que, conforme acima dissemos, o legislador entendeu definir o princípio de que o SIRCA é financiado integral e exclusivamente pelos beneficiários e causadores da criação do serviço, daí ter aprovado a respetiva taxa – tributo de natureza estritamente bilateral: quer isto dizer, portanto, não só que se encontram perfeitamente identificados na lei quais os agentes privados que causam e beneficiam do SIRCA (as entidades geradoras de subprodutos animais) como, reflexamente, que todos os que não se encontram nesse perímetro não podem ser considerados causadores ou beneficiários do sistema. 68. De resto, esta ausência de nexo causal entre a razão de ser do SIRCA e os específicos sujeitos passivos da TSAM – as empresas que exploram estabelecimentos de comércio de produtos alimentares de origem animal e vegetal – é acentuada pelo facto óbvio de tais empresas não venderem nesses estabelecimentos (não venderem, de todo) qualquer produto que seja objeto dos procedimentos do SIRCA: este sistema serve, pelo contrário, para a recolha, análise e destruição, em condições sanitárias, dos cadáveres de animais – vulgo “carcaças” – mortos nas explorações pecuárias nacionais. 69. Os produtos de origem animal vendidos nos estabelecimentos das empresas de distribuição são, por sua vez, objeto de testes, análises e controlos financiados pelas próprias empresas e pelos sujeitos passivos da série de taxas cuja receita é em parte também destinada ao Fundo (cfr. alíneas a) a l) do n.º 2 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 119/2012). 70. Nestes termos, feita uma análise da TSAM a partir da forma como, quatro anos volvidos da sua criação, a mesma é concretamente implementada, não restam dúvidas de que a finalidade consagrada na lei está bastante desvirtuada: afinal, a TSAM mais não é do que um estratagema para desviar a capacidade contributiva das empresas da distribuição no sentido do financiamento de uma atividade de que não são de todo – nem efetivamente nem presumivelmente – causadoras ou beneficiárias. 71. A TSAM é, verdadeiramente, um instrumento de financiamento encapotado do SIRCA. A sua receita é uma espécie de bolsa ou fundo de maneio à disposição do SIRCA, visando suportar os custos deste sistema, criado precisamente – propositadamente – para responder ao impacto do aumento dos custos deste sistema que se verificou nos últimos anos, conforme o que é do conhecimento público (cfr., por exemplo, as notícias de órgãos de comunicação social que se juntaram como docs. n.ºs 6 e 7 com as alegações de recurso para o TCA, bem como o boletim da Confederação dos Agricultores Portugueses que na mesma ocasião se juntou como doc. n.º 8, no qual se refere a intenção do Governo, em vésperas de criação da TSAM, de encontrar uma nova forma de financiamento do SIRCA, nomeadamente através de uma taxa sobre o consumo de carne). 72. Para esta conclusão concorre ainda a consideração do teor da Decisão da Comissão Europeia no Processo SA 33147 (2011/NN), de 27/03/2013 , a qual vai no sentido de o SIRCA, tal como existia à altura, não constituir um auxílio de estado incompatível com o direito europeu, apesar de ter sido apreciado na sua conformação anterior à entrada em vigor da TSAM – uma alteração fundamental ao regime do sistema, designadamente quanto à questão central do seu financiamento, que exige hoje uma nova apreciação e, conforme adiante veremos, determina a sua incompatibilidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 73. Seja como for, para o efeito presente, importa notar que na Decisão em causa se refere que as próprias autoridades portuguesas confirmaram no âmbito do processo que a taxa do SIRCA gerava uma receita insuficiente para cobrir todos os custos do sistema, sendo que o Estado, através de outras receitas, designadamente a provinda da coleta de impostos, suportou anualmente até 41% daqueles custos (cfr. os parágrafos 11 e 12 da Decisão). 74. Fica demonstrado, pois, também por esta via, que a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto. 75. Pois bem: de momento, o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA. 76. Podemos assim dizer que a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA. Por fim: 77. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra demonstrado que a questão em apreço nos autos não é, de todo, a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que baseou a decisão Sumária reclamada. Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais. […]”. 1.2.4. A recorrida não respondeu à reclamação. Cumpre apreciar e decidir a reclamação. II – Fundamentação 2. A reclamação da recorrente é idêntica à que foi apresentada no processo n.º 473/2020, que deu origem ao Acórdão n.º 667/2020 (e próxima das reclamações apresentadas nos processos n.os 597/2019 e 1141/2019, que originaram, respetivamente, os Acórdãos n.os 608/2019 e 199/2020). Pode ler-se, naquele Acórdão, o seguinte: “[…] 5. Na Decisão Sumária reclamada decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não julgar inconstitucional as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, dado que tal questão de constitucionalidade havia sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (v., entre outros, os Acórdãos n.º 232/2016, n.º 608/2015, n.º 568/2015, n.º 566/2015, n.º 564/2015 e, se bem que a latere, o Acórdão n.º 399/2017), não se vislumbrando motivo para divergir das decisões aí tomadas. A reclamante contesta que o juízo consubstanciado no referido aresto seja extensível ao caso vertente por, em suma, entender que naquele o Tribunal Constitucional apreciou as normas em apreço nos autos – reportadas à Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) – apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser, ao passo que no presente recurso se pretende que essa apreciação seja feita à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido. Ora – conclui −, tal implica juízo diverso sobre a natureza jurídica do tributo e, por isso, sobre a sua conformidade constitucional. 6. O artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, estabelece que «se entender…que a questão a decidir é simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal, … o relator profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal». A simplicidade da questão tanto se pode fundar na manifesta improcedência da inconstitucionalidade, como na circunstância de já ter sido objeto de decisão anterior pelo Tribunal Constitucional. É certo que a mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator determinar se há razões para dissentir do juízo firmado em jurisprudência anterior. Acresce assistir ao recorrente a faculdade de, através de reclamação para a conferência, questionar a simplicidade da questão, quer seja no que respeita à verificação dos pressupostos que permitem ao relator proferir decisão singular, nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, quer seja através de argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso. No caso vertente, a recorrente contesta a prolação da Decisão Sumária procurando demonstrar que, na realidade, a concreta questão que pretende controverter não foi objeto de anterior decisão do Tribunal. Não porque a norma em sentido estrito não seja a mesma – a identidade da norma objeto do presente recurso e daquela apreciada no Acórdão n.º 539/2015 foi afirmada na decisão reclamada, não obstante a não coincidência integral da base legal invocada –, mas porque o ângulo de análise que aqui propõe é diverso: ao invés de se analisar a TSAM de acordo com a letra da lei, esta deve ser analisada em «função daquilo para que tem efetivamente servido», e que a recorrente considera contrariar o propósito estipulado. Recusando essa perspetiva, diz a recorrente que o Tribunal não cumprirá a sua função de garantia material, ficando refém do que o legislador decidir verter na lei e insensível ao modo como esta é aplicada. 7. Não lhe assiste razão. Segundo o disposto nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, o recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional tem sempre normas por objeto, «identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso» (v. Acórdão n.º 361/98). O que a recorrente na verdade pretende não é sindicar a constitucionalidade da norma, mas sim da atividade administrativa que nela deveria encontrar fundamento e limite, e porventura de jurisprudência que, no seu entender, coonesta aquela. Por isso, o recurso não incide sobre um objeto normativo. É certo que a recorrente parece imputar ao legislador uma motivação ardilosa, ao ter criado um regime que viabiliza a utilização indevida ou o desvio de finalidade da TSAM. Porém, os dados que a recorrente apresenta para fundamentar a sua posição são insindicáveis pelo Tribunal Constitucional, que não tem poderes de cognição em matéria de facto, nem a vocação epistémica para proferir juízos de realidade controversos. Acresce que a garantia constitucional dispensada pelos processos de fiscalização concreta é limitada pela caracterização do Tribunal Constitucional, no nosso sistema, como juiz das normas e não juiz dos juízes ou dos aplicadores da lei. Assim é porque a sua função, na arquitetura da nossa democracia constitucional, é a de controlar a atuação normativa do legislador e dos seus sucedâneos. A apreciação do incumprimento das leis ou da subversão das suas finalidades legítimas é domínio reservado aos tribunais comuns, os quais desempenham – no direito português – importantes funções de garantia constitucional a título exclusivo, paralelas ao controlo de constitucionalidade de normas de que participam subordinadamente à jurisdição constitucional. 8. Refira-se ainda que, como se salientou no recente Acórdão n.º 608/2020, relativo a caso semelhante ao presente, a «competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria» (v. o Relatório de Auditoria n.º 6/2019), fazendo-se aí notar a existência de «deficiências a nível contabilístico e no que respeita às transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que é associado a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores» (pp. 29-31). Assim, resta reiterar o juízo firmado na Decisão Sumária reclamada, confirmando o seu teor. […] (sublinhados acrescentados)”. Os fundamentos do Acórdão n.º 667/2020 são inteiramente transponíveis para a discussão que a recorrente pretende trazer a esta reclamação – aliás, idêntica, como se referiu, pelo que, a eles aderindo, há que indeferir a reclamação. III – Decisão 3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pela recorrente A., S.A., mantendo-se a decisão reclamada no sentido de não julgar inconstitucionais as normas contidas nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. 3.1. Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma). Lisboa, 6 de junho de 2023 - José Teles Pereira - Rui Guerra da Fonseca - Gonçalo Almeida Ribeiro