708/2023

ACÓRDÃO Nº 671/2024 Processo n.º 708/2023 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. A., S.A. (a ora recorrente) impugnou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, a liquidação de um tributo designado por “Ecotaxa”, criado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, relativamente aos meses de abril, maio e junho de 2019, pedindo a respetiva anulação e a restituição das quantias pagas. 1.1. Por sentença de 30/09/2021, a impugnação foi julgada procedente. 1.1.1. Desta decisão recorreu a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que, por acórdão de 03/05/2023, concedeu provimento ao recurso e determinou a baixa dos autos ao tribunal recorrido para apreciação das questões que haviam sido julgadas prejudicadas. 1.2. A impugnante recorreu então para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos seguintes: “[…] Porque está em tempo (artigo 75.º n.º 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15/11) e goza de legitimidade (artigo 74.º n.º 2 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15/11), digne-se V. Exa. admitir o presente recurso com os efeitos próprios. I – INTROITO O presente Recurso para o Tribunal Constitucional prende-se com a apreciação da conformidade com a Constituição da República Portuguesa das normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de "ECOTAXA", a aplicar às embalagens não retornáveis ou reutilizáveis produzidas/introduzidas no território da Região Autónoma da Madeira", Designadamente, a apreciação das normas constantes das alíneas a) e b) do artigo 2.º, o n.º 1 do artigo 3.º, artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 7.º, artigo 8.º e artigo 10.º deste Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, em conformidade com os Princípios Constitucionais, nomeadamente o Princípio da Separação de Poderes, o Princípio da Equivalência, o Princípio da Igualdade e o Princípio da Proporcionalidade. A apreciação de tais normas foi objeto de decisão proferida no já citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que sentenciou não haver qualquer inconstitucionalidade destas normas, quer do ponto de vista orgânico, quer material. Foi a Recorrente notificada a 8 de maio de 2023 do, aliás, douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do qual, os Doutos Juízes Conselheiros junto deste Supremo Tribunal, em Julgamento ampliado (ainda que com quatro votos de vencido), decidiram – por referência ao "decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22-03-2023, proferido no processo n.º 331/18.3BEFUN..." – nos seguintes termos: "(...) Fica a questão de saber se, não devendo a "ecotaxa" ser considerada uma contribuição financeira, mas um imposto ambiental, a Assembleia Legislativa Regional violou o princípio da legalidade tributária em matéria de criação de impostos (alínea "Z)" das conclusões). A esta questão respondemos negativamente. Porque, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, os órgãos legislativos das regiões autónomas dispõem de poder tributário próprio. E, como se concluiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 7 de novembro de 2018, o poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definido as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes (Processo n.º 046/15.4BEALM, disponível in www.dgsipt). É certo que tais impostos terão de incidir sobre matéria não objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. E poderia defender-se que isso não sucede no caso porque a "ecotaxa" é exigível no mesmo momento e é liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para o IABA. (...) " É de notar, porém, que o IABA e a "ecotaxa", não têm o mesmo âmbito material de incidência e devem ser considerados, para o efeito, dois tributos completamente distintos, sendo este último de âmbito meramente regional. E as modificações introduzidas no método de apuramento e liquidação de modo a acomodar o procedimento de liquidação da "ecotaxa" enquadram sem esforço no poder de adaptar o sistema de tributação nacional às especificidades regionais. Sobre as questões invocadas bastou-se o Supremo Tribunal Administrativo com a decisão de que "Assim sendo, o julgamento de não inconstitucionalidade efetuado em primeira instância deve, nesta parte, ser confirmado, ainda que com uma distinta fundamentação." Por discordar, e entender que as normas do diploma legal previsto no Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril padecem de indubitáveis inconstitucionalidades – aliás, tal como o MINISTÉRIO PÚBLICO junto deste Supremo Tribunal (cfr. Douto Parecer que antecede) – se recorre agora para o egrégio Tribunal Constitucional. Importa dar aqui nota de que foram apresentados recursos para o Tribunal Constitucional, por parte do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em outros processos de impugnação fiscal, com o mesmo objeto, âmbito e alcance, em que as Partes são as mesmas (a aqui Recorrente e a Alfandega do Funchal), sendo também a mesma a questão sub iudice, concretamente nos Processos n.º 285/12.0BEFUN, 340/14.1BEFUN e 125/15.8BEFUN, por sentenças que determinaram a declaração de inconstitucionalidade orgânica das normas previstas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. II – DAS NORMAS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE SE CONSIDERAM VIOLADOS a) Enquadramento legal da "Ecotaxa" O Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, veio criar e aprovar "o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de ECOTAXÁ", que: - alinhando argumentos no sentido de uma fiscalidade ao serviço do ambiente e do desenvolvimento sustentável; - enfatizando "as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância" que separa a Região Autónoma do território continental; - sustentando que "estas especificidades implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final"; - terá como intuito motivar a redução dos resíduos, "e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira". Nos presentes autos, estão em causa atos de liquidação da "Ecotaxa", cujas notificações foram efetuadas juntamente com o imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) à aqui Recorrente desde a publicação e implementação daquele tributo. No preâmbulo do citado diploma regional, após se alinharem argumentos no sentido de uma fiscalidade ao serviço do ambiente e do desenvolvimento sustentável, justifica-se a criação da "Ecotaxa" com a necessidade de se reduzir a "[produção] de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira". O que radica, entre o mais, na circunstância de "[a] Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresenta [rem] dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a oro grafia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental", o que implica "[custos] acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final." Quanto ao respetivo âmbito ficou previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M que: "Os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), estão obrigados ao pagamento de uma taxa, designada de ECOTAXA, pelas embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira." Ficaram excecionados deste regime os produtos intermédios (na aceção da alínea f) do n.º 2 do art. 66.º do CIEC), os vinhos tranquilos (na aceção da alínea b) do n.º 2 do art. 66.º do CIEC) e os produtos referidos no n.º 4 do art. 78.º do CIEC (cfr. n.º 2 do cit. artigo 3.º). Já no que se refere à exigibilidade, estabelece o respetivo artigo 5.º que: "A ECOTAXA é exigível no momento da introdução em consumo das embalagens referidas no artigo 3.º, devendo a referida introdução ser declarada em simultâneo e no mesmo documento de formalização utilizado para o IABA" (n.º 1), sendo "[a] ECOTAXA [...] liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para liquidação e pagamento do IABA, sem prejuízo das necessárias adaptações" (n.º 2). Ao abrigo do artigo 7.º deste Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M: "As taxas previstas no presente diploma podem ser objeto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes e ou utentes." Quanto à titularidade da receita, estabelece o artigo 8.º, n.º 1 que: "Os montantes gerados pela cobrança da ECOTAXA constituem receita própria da Região Autónoma da Madeira[...]". Acrescenta ainda o artigo 10.º que: "Através de portaria conjunta dos Secretários Regionais com competência em matéria de finanças e do ambiente, poderá ser aprovado o alargamento da incidência da ECOTAXA a outras embalagens não reutilizáveis que contenham outros produtos e que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira." b) Da Inconstitucionalidade orgânica da "Ecotaxa" Visto sumariamente o quadro jurídico-legal do tributo designado por "ECOTAXA", cumpre analisar a sua natureza jurídica, ou seja, proceder ao enquadramento do mesmo numa das categorias de tributos legal e constitucionalmente previstos, para aferir da sua (des)conformidade com a Constituição da República Portuguesa (CRP). Face ao supra exposto, considera a aqui Recorrente que ficou suficientemente clarificado, quer nas suas peças de petição de impugnação e de alegações de direito junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, quer na peça de Contra-Alegações junto do Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal a quo), a natureza não comutativa do tributo designado por ECOTAXA e, por outro lado, o seu caráter unilateral derivado da estrutura da relação jurídica em que assenta. É fundamentalmente um objetivo de obtenção de receita tributária o que está subjacente à criação da ECOTAXA, o qual é igualmente compatível com uma alegada finalidade extrafiscal, e que resulta do preâmbulo do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, nomeadamente: "(...) Com a aprovação do presente diploma, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira." Contudo, compulsada a demais legislação aplicável e os instrumentos convencionais celebrados entre os vários intervenientes do circuito de gestão de embalagens, que vai desde o momento da introdução no consumo à reciclagem, mencionados nos factos provados, certo é que se vislumbra uma realidade diversa, pois que há outros meios de financiamento da responsabilidade dos operadores económicos. Precisa-se, que qualquer eventual finalidade extrafiscal da ECOTAXA, não choca com a natureza jurídica do tributo [imposto] decorrente do respetivo regime jurídico. Os impostos, para além da finalidade de angariação de receita, também podem ter finalidades extrafiscais e, por esse facto, não deixam de ser impostos e passam a ser outro tributo. Decorre do regime jurídico introduzido pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que a receita da ECOTAXA é uma receita própria da Região Autónoma da Madeira, constituindo uma receita efetiva do respetivo orçamento e, claramente, que a mesma não assenta numa retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, nem numa compensação de uma prestação administrativa a um presumível beneficiário por força da pertença a um grupo de operadores económicos, pelo que a referida "ECOTAXA" é um tributo estrutural e juridicamente qualificável como imposto. A taxa ambiental denominada de ECOTAXA é, portanto, um imposto que, pela presente qualificação jurídica tem uma inegável consequência jurídica. O artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP faz depender da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas». Resulta da interpretação conjugada dos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, ambos da CRP, que o princípio da legalidade tributária, relativamente aos impostos, exige que a criação destes e dos seus elementos essenciais [incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes], seja feita por lei da Assembleia da República ou mediante autorização legislativa, por Decreto-Lei do Governo. É, no fundo, um controlo parlamentar que a CRP impõe à criação de impostos, através do qual os referidos tributos devem ser consentidos pelos representantes de todos os cidadãos portugueses na Assembleia da República. Por outro lado, as Regiões Autónomas não têm soberania fiscal, ou seja, não podem constitucionalmente, criar impostos, nos termos do artigo 227.º da CRP, e bem pelo contrário como elucida do Acórdão aqui em crise proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo quando refere que, "o poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definido as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes " A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, violou a Constituição da República Portuguesa, designadamente o princípio da legalidade tributária em matéria de impostos, invadindo a competência própria da Assembleia da República, nesta matéria. A violação da norma de competência constitucional para a criação de impostos, traduz-se numa inconstitucionalidade orgânica do ato legislativo – Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. Existe, ainda, um vício de natureza formal que pode ser imputado por o ato que suporta a norma não revestir a forma de Lei ou de Decreto-Lei autorizado, o que gera um desvalor do próprio ato jurídico-público por inconstitucionalidade orgânica e formal, e a invalidade por nulidade dos atos administrativos de liquidação do imposto praticados pela Administração Fiscal ao abrigo desse mesmo ato legislativo, e que foram efetivamente aplicados à aqui Recorrente. Assim, a "Ecotaxa" sendo qualificada como um imposto padece de inconstitucionalidade orgânica por desconformidade com os artigos 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP e. ainda, desconformidade constitucional, conforme se verifica do artigo 161.º, alíneas c) e d) e artigo 198.º, n.º 1, alínea b), e 165.º, n.º 1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa. Sublinha-se, ainda, que a Douta Decisão recorrida qualificou a "Ecotaxa" como um "imposto ambiental". Ora, em matéria de criação de impostos, nos termos prescritos na Constituição da República Portuguesa (CRP), aplica-se o princípio da legalidade estrita, de acordo com: - Artigo 103.º (Sistema fiscal) no seu n.º 2: "Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes."; - Artigo 165.º (Reserva relativa de competência legislativa) no seu n.º 1. "É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas;" e - Artigo 227.º (Poderes das regiões autónomas) no seu n.º 1, al. b). "As regiões autónomas são pessoas coletivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos seus estatutos: b) Legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, com exceção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º" Sendo a "Ecotaxa" um imposto, padece de um vício orgânico pois os órgãos da Região Autónoma da Madeira (Assembleia Legislativa Regional e Governo Regional) não dispõem de poderes próprios, previstos constitucionalmente, para criarem um tributo desta natureza por total ausência de poderes tributários próprios. Destarte, entende a Recorrente dever ser proferida a declaração de inconstitucionalidade orgânica do tributo "Ecotaxa", prevista no Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril que se requer, por tudo quanto vem sobredito. Sem prescindir, c) Da Inconstitucionalidade material da "Ecotaxa" Não sendo a "Ecotaxa" qualificada como um verdadeiro imposto (ou imposto ambiental como qualificado pelo Supremo Tribunal Administrativo), o que não se concede – antes como taxa ou contribuição financeira. Quid iuris? O princípio da legalidade encontra a sua previsão no artigo 103.º, n.º 2, da CRP, e no artigo 8.º da LGT, desdobrando-se em duas dimensões: reserva de lei e primado da lei. A reserva de lei, em sentido formal, impõe que os tributos sejam criados através de lei em sentido estrito — que determine a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º, n.º 2, da CRP). Tratando-se de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, conforme disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, a criação dos tributos terá de constar de Lei ou Decreto-Lei autorizado. Já a reserva de lei em sentido material, impõe que a lei defina todos os elementos essenciais do tributo com rigor e deve defini-los em termos tais que torne possível ao contribuinte prever com razoável segurança o montante que é chamado a pagar. No caso sob análise, o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região autónoma da Madeira, denominada de "Ecotaxa", foi criado e aprovado pelo já citado Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, emanado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. À luz dos artigos 232.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e d) da CRP, integram a reserva de competência da Assembleia Legislativa da região autónoma, entre outros, o poder de «regulamentar a legislação regional e as leis emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respetivo poder regulamentar», bem como o poder de «legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo». Quanto a este tributo, importa que elas sejam repartidas de modo equitativo, pois que são tributos que isolam grupos sociais determinados para os onerar com encargos que não se exigem ao todo da comunidade. A afetação da receita é um dos corolários fundamentais do princípio da igualdade tributária na sua vertente de equivalência (critério de repartição subjacente às contribuições). Princípios de equivalência e igualdade devem, assim, ser observados, independentemente dos propósitos da extrafiscalidade: a aludida proteção do ambiente. A extrafiscalidade está presente sempre que, por razões de ordenação social, se introduzem numa taxa ou contribuição diferenciações que não tenham amparo nos custos ou benefícios que lhe estejam subjacentes. A extrafiscalidade traduz-se, portanto, num desvio, positivo ou negativo, face à tributação que é ditada pelo princípio da equivalência e num desvio que não se explica pelas razões da praticabilidade, mas pela presença de valores que, no caso concreto, se entendem dever prevalecer sobre o princípio da equivalência. Pois que o ganho trazido à prossecução de políticas extrafíscais deve mostrar-se sempre superior à lesão que trazem ao princípio da igualdade tributária e, quando suceda não passarem neste teste de proporcionalidade, devemos considerá-los incompatíveis com o princípio da igualdade tributária, ancorado no artigo 13.º da CRP. No caso em concreto da "Ecotaxa", há um agravamento imposto a produtos determinados, tais como bebidas alcoólicas, em prejuízo de outros produtos. A incidência da Ecotaxa é fixada em função da capacidade das embalagens (artigo 4.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M): todavia, apenas visa as embalagens que contenham cerveja e bebidas alcoólicas, com exceção das referenciadas no n.º 2, do artigo 3.º daquele diploma legal. E não se descortina qualquer razão para as isenções previstas e para a limitação da base de incidência. Note-se que do diploma não consta qualquer fundamentação, ou mesmo as razões que presidiram àquela delimitação da incidência subjetiva – e levam, ao fim e ao cabo, à tributação de apenas alguns produtores particulares concretos – o que sempre seria elementarmente exigível – posto que a contribuição não se ficou a dever a uma atividade dos produtores afetados (os que introduzem algumas das bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, designadamente a cerveja) diferente da de outros produtores, nem a uma prestação administrativa especifica que aqueles tenham solicitado. Haverá que encontrar justificação no facto de se enquadrarem, dentro dos produtos isentos, produtos regionais, afigurando-se primordial assegurar a sua competitividade? Na falta de fundamento objetivo, estamos perante um manifesto e intolerável desvio ao princípio da igualdade. Efetivamente, esse tratamento não se coaduna com as finalidades, designadamente a extrafiscal, subjacente à criação da "Ecotaxa", resultando na desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores no consumo, em razão do produto contido na embalagem. Tampouco se compreende o disposto no artigo 10.º do diploma, que introduz critérios arbitrários. A opção pela tributação do uso dessas embalagens não foi minimamente mensurada ou caracterizada, o que impede, na prática, a sua justificação. E de qualquer restrição terá sempre de haver uma fundamentação legal que seja objetiva e suficiente. Assim, este tributo é claramente contrário ao princípio da equivalência, pois que se estão a discriminar os operadores que a pagam, designadamente a Recorrente, face aos demais, em igualdade de circunstâncias, ou seja, os critérios eleitos na delimitação da sua incidência subjetiva são absolutamente infundados. Por outro lado, não há, no diploma citado, qualquer alusão à estrutura dos custos que a justificam, não há qualquer fundamentação económica para os valores cobrados por embalagem, não sendo possível escrutinar a correção e adequação da quantificação dos mesmos. Mas, acrescente-se, nem a previsão de afetação das receitas a prestação ou, sequer, a identificação de prejuízos concretos que se visem acautelar com os montantes recebidos. Assim, verificam-se na previsão de incidência passiva da "Ecotaxa" dois aspetos que prejudicam, juridicamente, a sua existência, por violação do princípio da igualdade, e que são os seguintes: a) Desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores em razão do produto contido na embalagem e não das boas práticas ambientais para idênticos materiais da embalagem: e b) A incidência sobre as bebidas alcoólicas, contidas em embalagens não reutilizáveis estabelece materialmente uma situação de dupla incidência em conjugação com o imposto IABA, por ambas terem como base as bebidas alcoólicas, esquecendo os aspetos ambientais fundamentais e apenas relevando o tino da bebida. O que constitui, também, um intolerável desvio ao princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP, o qual exige que haja um mínimo de fundamentação e demonstração dos efetivos custos incorridos por parte do ente público e/ou prejuízos sofridos e da adequação dos mesmos (ainda que não em estreita conexão ou correspondência exata) no quantum exigido aos particulares. Tudo a afrontar princípios constitucionalmente consagrados: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência, o princípio da proporcionalidade. Redundando numa inequívoca inconstitucionalidade e ilegalidade da liquidação dos tributos em causa sobre a Recorrente, por manifesta inconstitucionalidade material da "Ecotaxa", em ostensiva violação do disposto no artigo 13.º da CRP. Destarte, e pelos motivos apontados, entende a Recorrente ocorrer também a inconstitucionalidade material do tributo "Ecotaxa", cuja declaração importa também reconhecer por este Colendo Tribunal. Ainda, sem prescindir, d) Da Inconstitucionalidade orgânica e/ou material da "Ecotaxa": dupla tributação O Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M vindo de citar não tem, ainda, o menor cabimento legal, pois que, à sua publicação, já existia, como ainda hoje existe, um sistema de gestão de âmbito nacional e regional, decorrente do Decreto-Lei n.º 366- A/97. de 20 de dezembro, que estabeleceu o regime jurídico e os princípios e as normas aplicáveis ao sistema de gestão de embalagens e resíduos de embalagens, e que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 94/62/CE do Parlamento e do Conselho de 20.12.1994 cuja concessão legal e contratual cabe hoje à Sociedade Ponto Verde (SPV). Nesse preciso contexto, e no que à Região Autónoma da Madeira respeita, a SPV celebrou, em 11 de fevereiro de 2000, também conforme previsto nos diplomas legais nacionais e regionais, um contrato mediante o qual os municípios (todos os que existem nesta Região Autónoma da Madeira) eram remunerados, através da sua Associação – a Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira (AMRAM), pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega que efetuavam dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas. Contrato este que foi convalidado, subscrito e até aditado pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente em 11 de fevereiro de 2000 (isto é, foi sancionado pelo Governo da mesma Região Autónoma!!!), em cujo aditamento se veio a convencionar a obrigação da SPV de transportar os resíduos de embalagens contidos nos resíduos urbanos das áreas que integram a AMRAM e a entregá-los nos portos do Continente, obrigando- se a SPV a subsidiar a fundo perdido os custos de transporte desses resíduos desde a RAM até ao Continente. Com este contrato, cuja posição contratual da AMRAM foi, entretanto, e sucessivamente cedida, primeiro à B., depois à entidade C., S.A., a SPV dava satisfação integral ao disposto legal e regulamentarmente no âmbito da gestão integrada dos resíduos de embalagens e, consequentemente, por via dela (SPV), também os produtores/introdutores das mesmas no território da Região Autónoma da Madeira (RAM). E de tal sistema de gestão – determinado para ambos esses níveis, nacional e regional, note-se – resultaram sempre meios de financiamento para a Região Autónoma da Madeira baseados nos vínculos contratuais por esta assumidos desde 11 de fevereiro de 2000 e sancionados com a intervenção do Governo da Região, pois que sempre geraram para a RAM, remunerações pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas). Como hoje resultam! Por via da existência da ECOTAXA, não se criou qualquer tipo de gestão adicional, alternativa ou sequer complementar à que que já existia por via do SIGRE (sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens). Nem a RAM tem quaisquer custos adicionais por isso! A ECOTAXA criou, antes e sim, uma nova fonte de receita para a RAM, que, à semelhança da que já era gerada por via do SIGRE, é suportada pelos mesmos operadores económicos e a preços escandalosamente superiores... Aliás, o interesse, os fundamentos e as preocupações que presidiram ao regime jurídico da gestão de embalagens e dos resíduos de embalagens criado pelo Decreto- Lei n.º 366-A/97, de 20.12 e permitiram a instituição do SIGRE, porque de aplicação nacional e regional – como, já depois dele, o Decreto-Lei n.º 152-D/17, de 11 de dezembro – são, na sua essência, os mesmos que constam do preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M. de 27 de abril, isto é: os argumentos da "prevenção de condutas que representam um risco ambiental constituindo um incentivo ao consumo de bebidas em embalagem reutilizável (...) ao mesmo tempo que se pretende uma redução dos custos de gestão dos resíduos, portanto, há muito acautelados, e sempre com benefícios remuneratórios para a RAM. Por isso, a "ECOTAXA" criou uma duplicação de receita sob o mesmo pretexto para a RAM! É dizer em linguagem coloquial: os operadores económicos (onde se inclui a Recorrente) passaram a pagar, sob o mesmo interesse e fundamento, DUAS vezes: - o Valor Ponto Verde, enquanto efetiva contrapartida da gestão de resíduos das embalagens não reutilizáveis (todo o tipo de embalagens, sem discriminação alguma de conteúdo) assegurada pela Sociedade Ponto Verde, legalmente habilitada e licenciada para o efeito, a que aderiram; - a ECOTAXA, enquanto contrapartida de... nada! Ora, a Recorrente não pode ser obrigada a suportar custos com a gestão, recolha e transporte dos resíduos, efetivamente prestados por empresas privadas como é a Recorrente e, ao mesmo tempo, suportar custos instituídos pelos órgãos políticos da Região Autónoma da Madeira, com base nos mesmos fundamentos. E, mais ainda, sem que se encontre demonstrado o preenchimento deste pressuposto de tributação – a efetiva ocorrência em custos do sujeito a favor de quem a receita da "Ecotaxa" reverte, pela gestão, recolha, transporte e tratamento dos resíduos – e a sua medida. Destarte, estamos perante uma situação de dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares. Constata-se que a "Ecotaxa" em causa acresce às contrapartidas já cobradas à Recorrente, integrando essas quantias já pagas, os custos de exploração e manutenção dos sistemas necessários às prestações de serviços que a mesma contratou e recebe. O que afronta os já apontados princípios constitucionais: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência e o princípio da proporcionalidade. A ser assim, há que concluir que as normas constantes da aliena a) e b) do artigo 2.º, o n.º 1 do artigo 3.º, artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 7.º, artigo 8.º e artigo 10.º deste Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril criam uma verdadeira situação de dupla tributação, a traduzir desconformidades constitucionais por violação dos Princípios da Igualdade, da Equivalência e da Proporcionalidade, previstos nos artigos 13.º e 18.º da CRP. III – SINOPSE A) Ao desatender o pedido de inconstitucionalidade orgânica, o critério normativo da douta decisão é de que "IV – O poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes", com base na alínea i) do art. 227.º n.º 1 da CRP, e que o IABA e a ECOTAXA são dois tributos completamente distintos, sendo este último de âmbito meramente regional. A recorrente suscitou a violação desse preceito constitucional por entender que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, violou a Constituição da República Portuguesa, designadamente o princípio da legalidade tributária em matéria de impostos, invadindo a competência própria da Assembleia da República, nesta matéria. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. Assim, a "Ecotaxa", sendo qualificada como um imposto, padece de inconstitucionalidade orgânica por desconformidade com os artigos 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP e, ainda, desconformidade constitucional, conforme se verifica do artigo 161.º, alíneas c) e d) e artigo 198.º, n.º 1, alínea b), e 165.º, n.º 1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa." B) Como ratio decidendi relativamente à inconstitucionalidade material suscitada, foi entendido pela decisão sob recurso, que: "I. A taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, criada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, tem a natureza jurídica de um imposto ambiental;" II. Nos impostos ambientais, o princípio da igualdade tributária concretiza- se compatibilizando o princípio da capacidade contributiva e certos princípios do Estado Social, como o princípio do poluidor-pagador, e levando em conta certas exigências de praticabilidade e de cognoscibilidade do facto tributário;", tudo com base nos artigos 66.º n.º 2 alínea h) e 191.º n.º 2 do Tratado do Funcionamento da União Europeia e art. 3.º alínea d) da LBPA. Esse critério normativo reforça a conclusão de que sendo a "Ecotaxa" um imposto, padece de um vício orgânico, pois os órgãos da Região Autónoma da Madeira (Assembleia Legislativa Regional e Governo Regional) não dispõem de poderes próprios, previstos constitucionalmente, para criarem um tributo desta natureza por total ausência de poderes tributários próprios.", por isso violando o disposto na CRP, nos seus artigos Artigo 103.º (Sistema fiscal) n.º 2, Artigo 165.º (Reserva relativa de competência legislativa) no seu n.º 1, alínea i) Artigo 227.º (Poderes das regiões autónomas) no seu n.º 1, al. b), tal como se aponta a págs. 10 e 11 do presente requerimento. C) Igualmente desatendeu a inconstitucionalidade material suscitada por violação do princípio da igualdade tributária, ao referir que "III – Não está demonstrada a violação do princípio da igualdade tributária se, incidindo um imposto ambiental apenas sobre certos operadores económicos que utilizam embalagens não reutilizáveis, não estiver em causa que são os maiores produtores desses resíduos na Região Autónoma." Fê-lo com base nos já citados artigos 66.º n.º 2 alínea h), 191.º n.º 2 do Tratado do Funcionamento da União Europeia e art. 3.º alínea d) da LBPA. Contudo, tal contraria o disposto no artigo 13.º da CRP na medida em que, atento o artigo 4.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M), além de se visarem apenas as embalagens que contenham cerveja e bebidas alcoólicas, do diploma não consta qualquer fundamentação, ou mesmo as razoes que presidiram a essa delimitação da incidência subjetiva – e levam, ao fim e ao cabo, à tributação de apenas alguns produtores particulares concretos o que sempre seria exigível, posto que a contribuição não se ficou a dever a uma atividade dos produtores afetados (os que introduzem algumas das bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, designadamente a cerveja) diferente de outros produtores, nem a uma prestação administrativa especifica que aqueles tenham solicitado. Para além disso, verificam-se na previsão de incidência passiva da "Ecotaxa" dois aspetos que prejudicam, juridicamente, a sua existência, por violação do princípio da igualdade, que são os seguintes: a) Desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores em razão do produto contido na embalagem e não das boas práticas ambientais para idênticos materiais da embalagem; e b) A incidência sobre as bebidas alcoólicas, contidas em embalagens não reutilizáveis estabelece materialmente uma situação de dupla incidência em conjugação com o imposto IABA, por ambas terem como base as bebidas alcoólicas, esquecendo os aspetos ambientais fundamentais e apenas relevando o tipo da bebida. O que constitui, também, um intolerável desvio ao princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP, o qual exige que haja um mínimo de fundamentação e demonstração dos efetivos custos incorridos por parte do ente público e/ou prejuízos sofridos e da adequação dos mesmos (ainda que não em estreita conexão ou correspondência exata) no quantum exigido aos particulares. A afrontar todos os princípios enunciados: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência, o princípio da proporcionalidade, todos consagrados constitucionalmente (cfr. arts. 13.º e 18.º da CRP). Redundando numa inequívoca inconstitucionalidade e ilegalidade da liquidação dos tributos em causa sobre a Recorrente, por manifesta inconstitucionalidade material da "Ecotaxa". D) Por fim, ocorre ainda inconstitucionalidade orgânica e/ou material da ECOTAXA, por a Recorrente não poder ser obrigada a suportar custos com a gestão, recolha e transporte dos resíduos, efetivamente prestados por empresas privadas como é a Recorrente e. ao mesmo tempo, suportar custos instituídos nelos órgãos políticos da Região Autónoma da Madeira, com base nos mesmos fundamentos. E, mais ainda, sem que se encontre demonstrado o preenchimento deste pressuposto de tributação – a efetiva ocorrência em custos do sujeito a favor de quem a receita da "Ecotaxa" reverte, pela gestão, recolha, transporte e tratamento dos resíduos – e a sua medida. Por isso, estamos perante uma situação de dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fím, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares. Constata-se que a "Ecotaxa" em causa acresce às contrapartidas já cobradas à Recorrente, integrando essas quantias já pagas, os custos de exploração e manutenção dos sistemas necessários às prestações de serviços que a mesma contratou e recebe, Assim, as normas constantes das alíneas a) e b) do artigo 2.º, o n.º 1 do artigo 3.º, artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 7.º, artigo 8.º e artigo 10.º deste Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, por se traduzirem numa verdadeira dupla tributação, padecem de inconstitucionalidade material e/ou orgânica, por manifesta violação dos Princípios da Igualdade, da Equivalência e do Princípio da Proporcionalidade, previstos nos artigos 13.º e 18.º da CRP. IV – DAS PEÇAS PROCESSUAIS EM QUE A RECORRENTE SUSCITOU AS QUESTÕES VÁRIAS DE INCONSTITUCIONALIDADE Todas as questões de inconstitucionalidade orgânica e inconstitucionalidade material supramencionadas foram suscitadas pela Recorrente perante: a) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em sede de petição inicial; b) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em sede de alegações de direito (art. 120.º CPPT); c) O Supremo Tribunal Administrativo em sede de contra-alegações de recurso. V – A PRETENSÃO Pretende-se, pois, que, com a declaração das várias inconstitucionalidades suscitadas, seja o tribunal recorrido determinado a reformar o sentido do seu julgamento – Ac. TC n.º 60/97, citado no outro Douto Acórdão desse Venerando Tribunal, n.º 601/2022, de 22.09.2022 – de qualquer modo se reparando a lesão patrimonial consubstanciada nos atos de liquidação que a Recorrente se viu obrigada a pagar em virtude da aplicação do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. Nestes termos, e nos mais e melhores de Direito que V. Exas Egrégios Senhores Juízes Conselheiros junto do Tribunal Constitucional, mui doutamente suprirão, requer-se seja admitido o presente requerimento de interposição de recurso e, consequentemente, o mesmo analisado e apreciado com todas as consequências legais. […]”. 1.2.1. O recurso foi admitido no STA. 1.2.2. No Tribunal Constitucional, foi determinada a notificação das partes para alegarem, com a seguinte advertência: “poderão as partes pronunciar-se, querendo, quanto à possibilidade – que se antevê como podendo vir a ser discutida no Pleno da Secção – de não conhecimento do objeto do recurso na vertente da inconstitucionalidade material por não ter sido observado o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC (cfr., a título de exemplo, os Acórdãos n.os 377/2000 e 499/2009)”. 1.2.3. Alegou a recorrente, assim concluindo: “[…] A) Como resulta da matéria de facto provada (por remissão), no que à RAM respeita, a SPV celebrou, em 11 de fevereiro de 2000, um contrato mediante o qual os municípios (todos os que existem nessa Região Autónoma) eram remunerados, através da sua Associação – a AMRAM (Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira), pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega que efetuavam dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas – cfr. Facto Provado 1 da FF; B) Contrato este que foi convalidado, subscrito e até aditado pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente em 11.02.2000, em cujo aditamento se veio a convencionar a obrigação da SPV de transportar os resíduos de embalagens contidos nos resíduos urbanos das áreas que integram a AMRAM e a entregá-los nos portos do Continente, obrigando-se a SPV a subsidiar a fundo perdido os custos de transporte desses resíduos desde a RAM até ao Continente – cfr. Facto Provado 2 da FF; C) Com este contrato – cuja posição contratual da AMRAM foi entretanto e sucessivamente cedida, primeiro à B., SA, depois à C., SA (esta, sociedade de capitais exclusivamente públicos) – cfr. Factos Provados 4 e 5, como já vimos – a SPV dava, como continua a dar hoje, satisfação integral ao disposto legal e regulamentarmente no âmbito da gestão integrada dos resíduos de embalagens e, consequentemente, por via dela (SPV), também os produtores/introdutores das mesmas no território da Região Autónoma da Madeira – cfr. os Considerandos constantes do mesmo contrato a que se refere o Facto Provado 1 da FF; D) E porque assim foi legalmente determinado e contratualizado já desde 2000, inclusive pelo próprio Governo da Região Autónoma da Madeira (!), e vem sendo escrupulosamente cumprido por todas as partes envolvidas, não tem o menor cabimento, sublinha-se, a publicação do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que veio criar e aprovar o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de ECOTAXA, cujos fundamentos, contidos no respetivo preâmbulo, são por isso mesmo uma falácia!; E) Na medida em que, já existia à data daquele DLR (2012!), e existia desde 2000(!), um sistema de gestão que, repete-se, dava cumprimento às normas legais e regulamentares aplicáveis, resultante de emanação legal, o já citado Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20.12 (determinado para ambos os níveis, nacional e regional), do qual sempre resultaram meios de financiamento para a Região Autónoma da Madeira baseados naqueles vínculos contratuais de 11.02.2000 e sancionados com a intervenção do Governo da Região (!), que geraram (e continuam hoje a gerar) para a mesmíssima Região (!) uma remuneração pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, que não só as de bebidas alcoólicas) – sistema esse ao qual a Recorrente aderiu, como de resto resulta do contrato celebrado com a SPV n.º BEM/005896, datado de 25 de novembro de 2002 (que é Facto Provado 3 da FF), a que sucedeu o contrato celebrado entre as mesmas Partes em 28.03.2017; F) Cumprimento que se manteve a partir de 01.01.2018, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro; G) Foi o próprio Governo Regional da Madeira quem, de resto e por via do Despacho n.º 24/2017, publicado no Jornal Oficial da RAM em 12.01.2017 a convocar todos os já referidos diplomas legais e regionais, veio conceder extensão à Região Autónoma da Madeira da licença concedida pelo Despacho n.º 14202-E/2016, de 25.11 do Secretário de Estado Adjunto e do Comércio e do Secretário de Estado do Ambiente à Sociedade Ponto Verde (SPV) para a gestão de um Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens (SIGRE), extensão de licença essa válida até 31.12.2021 – cfr. n.º 1 e 3 do Despacho – entretanto renovada no tempo por força, nomeadamente dos citados Despachos n.º 340/2022, de 11 de janeiro, Despacho n.º 1361/2020, de 14 de agosto, Despacho n.º 387/2022 de 14 de março de 2022 e Despacho n.º 14353/2022, de 15 de dezembro o que deu lugar ao cit. Contrato de 18 de maio de 2018, que é Facto Provado 9; H) Com a entrada em vigor do DLR n.º 8/2012/M (em pleno contexto de vigência legal do regime jurídico da gestão de embalagens e dos resíduos de embalagens – de âmbito nacional e aplicável às Regiões Autónomas, tanto por lei como por sinalagma contratual), os operadores económicos passaram a pagar, sob o mesmo interesse e fundamentos: i) o Valor Ponto Verde – enquanto efetiva contrapartida da gestão de resíduos das embalagens não reutilizáveis (todo o tipo de embalagens, sem discriminação alguma de conteúdo) assegurada pela Sociedade Ponto Verde, legalmente habilitada e licenciada para o efeito, a que aderiram; ii) a ECOTAXA, rigorosamente imposta, enquanto contrapartida de… NADA!; I) Por seu lado, a RAM passou a receber… DUAS vezes: 1) as contrapartidas financeiras (no dizer do contrato já assinalado, os “Valores de Contrapartida”) – primeiro via AMRAM, depois, via B., entretanto incorporada na C., SA, devidas pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas), contrapartidas essas asseguradas pela Sociedade Ponto Verde (a mesma entidade que, note-se, subsidia, a fundo perdido, os custos de transporte de tais resíduos desde a RAM até ao Continente), tudo conforme legalmente determinado e contratualmente estipulado com a própria RAM; e 2) a ECOTAXA por… NADA!; J) Por via da existência da ECOTAXA e do seu regime jurídico, não se criou, nem existe, qualquer tipo de gestão adicional, alternativa ou sequer complementar à que já existia por via do SIGRE K) A “ECOTAXA” criou, sim, um imposto, uma nova fonte de receita para a RAM que, sob o mesmo fundamento da que já era gerada por via do SIGRE – ao qual aderiu a RAM (!!!) – passou a ser também suportada pelos mesmos operadores económicos. Seguindo autorizada Doutrina: L) “a ECOTAXA é um imposto, e um imposto fiscal, criado e disciplinado como um adicionamento ao IABA, que se apresenta inequivocamente afetado de inconstitucionalidades, orgânica e material, e de ilegalidades por violação do EPARAM, da LFRA e de gerais da República”. M) “Tendo em conta o sentido e alcance profundos da distinção entre impostos e tributos bilaterais (taxas e contribuições financeiras), designadamente em termos de legitimidade, de justiça, de administração e destino das receitas, não há a menor hesitação em qualificar a ECOTAXA como um imposto” N) Aquilo a que se deu nomen iuris de “ECOTAXA” é: “objetivamente, uma prestação pecuniária, unilateral, definitiva e coativa; subjetivamente, uma prestação exigida a detentores de capacidade contributiva, a favor de entidades que exerçam funções públicas; e em termos teleológicos, exigida para a realização destas funções, desde que não tenham caráter sancionatório.” O) Não é mais do que um “imposto especial sobre o consumo de cerveja e outras bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis consumidas na Região Autónoma da Madeira, em relação ao qual não se vislumbra o menor sinal ou índice de bilateralidade, individual ou grupal, própria das taxas e contribuições financeiras”. P) “E um imposto fiscal, pois não partilha nenhuma das características apontadas aos tributos ambientais: 1) não tem função extrafiscal; 2) não visa tributar as atividades mais poluentes, segundo o princípio do poluidor-pagador; 3) não se vislumbra um produto alternativo para o qual possa ser dirigida a procura; 4) não há qualquer consignação de receitas à função ambiental; 5) nem se reporta ao início da cadeia produtiva (upstream).” Q) O DLR n.º 8/2012/M apresenta a ECOTAXA como um “imposto acessório em sentido amplo do IABA, porquanto, embora a sua existência não esteja dependente deste, pois é um imposto autónomo da RAM, o recorte da sua incidência, bem como a sua liquidação e cobrança estão dependentes do imposto nacional IABA, em relação ao qual constitui um adicionamento.” – cfr. arts. 3.º, 5.º e 9.º do referido diploma regional. R) A ECOTAXA não visa reduzir ou eliminar a capacidade de poluir, mas sim, atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores e embaladores e respetivos consumidores de cerveja e bebidas alcoólicas, que sejam consumidas na RAM e com o único objetivo de obter receitas fiscais. S) “Em suma, a ECOTAXA não passa de um vulgar imposto especial sobre o consumo de cerveja e bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis e destinadas ao consumo na RAM, sem qualquer natureza ambiental, justamente como o é o IABA, de que é um adicionamento.” T) “Tendo em conta a natureza de um imposto especial sobre o consumo de natureza fiscal, afigura-se simples concluir que a ECOTAXA padece, de um lado, de inconstitucionalidades, tanto orgânicas como materiais, e, de outro, de diversas ilegalidades.” U) A criação de um imposto como a ECOTAXA viola, desde logo, os preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República. V) A ECOTAXA também viola os preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei, nem configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º. W) De resto, esse poder tributário, segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 deste preceito constitucional, nem a Assembleia da República pode autorizar a RAM a exercer, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental – não obstante a pretensão de o legislador regional a tentar fazer passar por tal. – cfr. Douto Parecer. X) Conclusões doutrinais que sancionam na íntegra as inconstitucionalidades orgânicas de que padece o DLR n.º 8/2012/M oportunamente suscitadas nos autos pela Recorrente, com expressa indicação dos dispositivos constitucionais invocados, nomeadamente, na petição de impugnação dos autos – arts. 40 a 52; na sua peça de alegações de Direito – págs. 14 a 19; na sua peça de contra-alegações de recurso, em sede de ampliação do objeto de recurso – págs. 22 a 33 e conclusões G) a Z), aqui de págs. 35 a 41 daquela mesma peça de alegações. Prosseguindo na linha de autorizada Doutrina: Y) Mesmo que, por hipótese que de modo algum se concede, não se verificassem as inconstitucionalidades orgânicas referidas, e tal como oportunamente se alegou nos autos, a ECOTAXA, ainda que houvesse sido criada e disciplinada por lei da República, enfermaria de inconstitucionalidades materiais – pois violaria o princípio da igualdade aferida pela capacidade contributiva ou pela capacidade de poluir e o princípio da liberdade de empresa a impor a correspondente neutralidade fiscal. Z) “A ECOTAXA comporta uma discriminação fiscal para os seus sujeitos passivos, de resto com diversas manifestações, sem que se vislumbre qualquer fundamento, designadamente assente em alguma específica manifestação de capacidade contributiva, violando assim o princípio da igualdade fiscal, constante do n.º 2 do artigo 13.º e do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição.” AA) “E para afastar a violação do princípio da igualdade fiscal pela ECOTAXA de nada serve a convocação do princípio do poluidor pagador, uma vez que, para além deste princípio autónomo ter por domínio de aplicação preferente o dos tributos bilaterais, a sua eventual aplicação como princípio auxiliar ou coadjuvante do princípio da capacidade contributiva falha redondamente no caso.” BB) “Pelo que na ECOTAXA, cujo real objetivo e efetivo resultado é a obtenção de receitas fiscais, temos um imposto suportado em manifestações da capacidade contributiva de que a capacidade de poluir poderá ser, quando muito, uma componente indireta ou indiciária, pelo que, embora o imposto esteja reportado às embalagens não reutilizáveis, é a capacidade contributiva assente na produção e embalagem das bebidas a visada.” CC) “Não é a capacidade de poluir que a ECOTAXA visa reduzir ou eliminar, mas antes atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores, embaladores ou consumidores (consoante a repercussão económica do tributo ocorra ou não) de cerveja e bebidas alcoólicas, relativamente ao consumo destas na RAM, obtendo assim tantas receitas fiscais quanto as que sejam possível.” DD) Mesmo que a ligação às embalagens não reutilizáveis fosse suporte de uma medida ambiental, não poderia a mesma ser tomada por se revelar uma duplicação para a RAM da medida de política ambiental nacional do SIGRE, isto é, as embalagens em causa encontram-se sujeitas a medidas alternativas nacionais – à reutilização para as reutilizáveis e à reciclagem para as não reutilizáveis. EE) Há, pois, inconstitucionalidades materiais das normas dos artigos, 3.º, 4.º e 10.º do DLR n.º 8/2012/M, tal como arguidas nos autos pela aqui Recorrente (mediante a invocação dos atinentes dispositivos legais, nomeadamente, na petição de impugnação dos autos – arts. 61 a 91, na sua peça de alegações de Direito – págs. 21 a 28, e na sua peça de contra-alegações de recurso – págs. 10 a 22 e conclusões G) a Z), aqui de págs. 35 a 41 daquela mesma peça de alegações). FF) A que se acrescenta a absurda desproporcionalidade decorrente da definição dos valores da “Ecotaxa” liquidados nos autos pela Recorrente – cfr. Factos Provados 7 a 10 (enquanto contrapartida de… nada!), em oposição aos valores de contrapartida definidos por lei da República e pagos no mesmo período pela Recorrente à licenciada SPV no âmbito do SIGRE – cfr. Facto Provado 6 – embora neste caso efetivamente retribuindo a gestão de resíduos assegurada pela SPV, dos quais a RAM diretamente beneficia, pelo que ocorre também violação do princípio da proporcionalidade (constitucionalmente consagrado no artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República e legalmente plasmado, nomeadamente, nos artigos 7.º do CPA, 55.º da LGT e 46.º do CPPT). GG) Sobre os apontados vícios de inconstitucionalidade orgânica e material, e porque assim bem os entenderam, especificamente se pronunciaram, quer a Douta Sentença de 1ª instância, de págs. 19 a 27 (sob a epígrafe “natureza jurídica da Ecotaxa e da sua concreta conformação constitucional”) e de págs. 27 a 33 (sob a epígrafe “violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade e justiça”); quer o Douto Acórdão recorrido, de págs. 33 a 58 – cfr. nomeados pontos 4 a 7. HH) O Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M briga, ainda, com as disposições do EPARAM, seja com as incorretamente invocadas para a sua aprovação – alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e as alíneas oo) e pp) do artigo 40.º, respeitantes à política ambiental regional, sejam as verdadeiramente utilizadas – a alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º e alínea ff) do artigo 40.º, concernentes ao poder tributário da RAM. II) E viola também a LFRA vigente ao tempo , designadamente a alínea f) do seu artigo 52.º, e o seu artigo 54.º – relativo aos “impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas” – ao dispor, no seu n.º 1 que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei e não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. JJ) Além dessas, a ECOTAXA viola leis gerais da República; por um lado, as leis que disciplinam a tributação do consumo, mais especificamente o Código do IABA, imposto este sobre o qual a RAM criou e atrelou um imposto “parasita” e, por outro, as leis nacionais relativas ao SIGRE: sistema de gestão em que a Recorrente, por ter aderido ao sistema integrado, também participa, suportando os custos correspondentes às embalagens não reutilizáveis, através de contrato com a entidade gestora do Sistema – a SPV. KK) Sociedade esta que, como vimos e resulta dos autos, tem um contrato presentemente com a C. para efeitos de, por esta via contratual, serem remunerados pela SPV os municípios da RAM pelas atividades de recolha, triagem e entrega dos respetivos resíduos. LL. Por conseguinte, todos os produtores e embaladores (como a aqui recorrente) que aderiram ao sistema integrado de gestão de embalagens não reutilizáveis, pagam deste modo pelas embalagens de cerveja e bebidas alcoólicas não reutilizáveis destinadas ao consumo na RAM. MM) Não há lugar a qualquer regionalização que, de algum modo, permitisse replicar em termos gerais ou em termos parciais na RAM o SIGRE, sendo este, portanto, um sistema integralmente nacional com aplicação por igual em todo o território nacional, incluindo aquela Região. NN) Pelo que, ainda que a ECOTAXA fosse de considerar uma medida ambiental, que de todo não é nem pode ser, ainda assim, nessa absolutamente hipotética situação, seria juridicamente inaceitável por ser uma visível duplicação de encargos, sem qualquer fundamento bastante, para os sujeitos passivos do imposto em causa. OO) Faz-se notar que todas estas ilegalidades – a maior parte das quais igualmente suscitadas nos autos pela Recorrente, nomeadamente nos arts. 8 a 39 (SIGRE), 78 (IEC) e 80 (LFR) da petição dos autos – dado traduzirem violações por parte de leis de valor reforçado, constituem ilegalidades qualificadas cujo conhecimento cabe ao Tribunal Constitucional, segundo os artigos 112.º, n.º 3, 280.º, n.º 2, e 281.º, n.º 1, alíneas b), c) e d), da Constituição, em termos idênticos aos do controlo da constitucionalidade. ATENTO TODO O EXPOSTO: PP) deve o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril: a) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, desde logo, por violação dos preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da CRP; b) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois b1) não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei; b2) não configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP; e c) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos, nomeadamente o previsto na alínea b) do n.º 1 do referido art. 227.º da CRP, que não permite à Assembleia da República autorizar a RAM a exercer poder tributário, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental, devendo, em qualquer caso das referidas alíneas, ser desaplicadas todas as normas do referido DLR. PARA O CASO DE ASSIM SE NÃO ENTENDER – O QUE NÃO SE CONCEDE: QQ) devem ser julgadas materialmente inconstitucionais: a) por violação dos artigos 13.º n.º 2 e 103.º no 3 da CRP, as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril – no mínimo as dos visados e citados artigos 3.º, 4.º e 10.º – atenta a patente discriminação fiscal para os seus sujeitos passivos (confirmada até pelo referido art. 10.º), sem fundamento algum; b) por violação dos artigos 13.º n.º 2 e 103.º no 3 da CRP, as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril – no mínimo as dos visados e citados seus artigos 3.º, 4.º e 10.º – porquanto, ainda que a ligação às embalagens não reutilizáveis fosse suporte de uma medida ambiental (que não é!) não poderia a mesma ser tomada por se revelar uma duplicação para a RAM da medida de política ambiental nacional do SIGRE; c) por violação do princípio da proporcionalidade (constitucionalmente consagrado no artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República e legalmente plasmado, nomeadamente, nos artigos 7.º do CPA, 55.º da LGT e 46.º do CPPT), as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril – no mínimo as dos visados e citados seus artigos 3.º e 4.º – atenta a absurda desproporcionalidade para que se chama a atenção na conclusão FF) supra, referenciadas normas estas todas do mesmo DLR, que, por isso mesmo, devem ser desaplicadas. Finalizando, sempre na linha de autorizada Doutrina: RR) A criação de um imposto regional à margem da Constituição, do EPARAM, da LFRA e de leis gerais da República, é uma manifestação de abuso do poder da RAM, subvertendo por completo a arquitetura da forma de Estado português recortada e estabelecida na Constituição como um Estado unitário, pelo que, SS) ao Tribunal Constitucional incumbe contrariar, de forma clara e eficaz, quaisquer práticas que subvertam a forma de Estado da República Portuguesa como é inequivocamente a concretizada na ECOTAXA. (…)” – pedindo vénia para apropriar, adaptando, conclusões do Douto Parecer que se vem seguindo. Respondendo ao convite constante da notificação do douto despacho de fls. que antecede, aproveita-se para reafirmar que, porque ciente de ter cumprido o ónus previsto no n.º 2 do art. 72.º da LTC, e por todas as razões expostas na caixa de texto que surge identificada de págs. 8 a 13 da presente peça, a Requerente dá nota da sua total discordância à “possibilidade de não conhecimento do recurso na vertente de inconstitucionalidade material”, por isso tendo aduzido nas Conclusões acima, com a devida vénia, a síntese para todos e cada um dos pedidos de apreciação submetidos a este Colendo Tribunal nas duas vertentes de inconstitucionalidade, orgânica e material – de que se espera decisão de mérito. Termos em que, deve ser concedido provimento ao presente recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com os juízos de inconstitucionalidades que venham a ser proferidos, como se espera, por este Colendo Tribunal. […]”. 1.2.4. Também a AT ofereceu alegações, que culminam nas seguintes conclusões: “[…] 1. A Recorrente vem recorrer do douto acórdão da Secção do Contencioso Tributário da Supremo Tribunal Administrativo (STA), que concedeu provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado. 2. A decisão proferida teve como referência o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22-03-2023 proferido no processo n.º 331/18.3BEFUN, que nos termos do art. 289.º do Código do Procedimento e Processo Tributário (Julgamento ampliado do recurso), concedeu provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado. 3. No âmbito do acórdão formularam-se as seguintes conclusões: I. A taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, criada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, tem a natureza jurídica de um imposto ambiental; II. Nos impostos ambientais, o princípio da igualdade tributária concretiza-se compatibilizando o princípio da capacidade contributiva e certos princípios do Estado Social, como o princípio do poluidor-pagador, e levando em conta certas exigências de praticabilidade e de cognoscibilidade do facto tributário; III. Não está demonstrada a violação do princípio da igualdade tributária se, incidindo um imposto ambiental apenas sobre certos operadores económicos que utilizam embalagens não reutilizáveis, não estiver em causa que são os maiores produtores desses resíduos na Região Autónoma; IV. O poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes. 4. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tem competência para criar e aprovar o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada Ecotaxa, nos exatos termos em que o fez, através da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril. 5. A Recorrente discorda, ao contrário da decidido pela Secção do Contencioso Tributário do STA em julgamento ampliado do recurso, mas não lhe assiste razão. 6. O art. 227.º, n.º 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa (CRP) quando exceciona o previsto na alínea i) do n.º 1 do art. 165.º tem de ser interpretado conjuntamente com a alínea i) do mesmo art. 227.º, não devendo ser interpretado como proibição absoluta das Regiões Autónomas legislarem em matéria de criação de impostos. 7. O art. 227.º, al. i) da CRP, sobre os poderes das regiões autónomas, estabelece que estas exercem poder tributário próprio, nos termos da lei, e têm o poder de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República. 8. A alínea f) do n.º 1 do art. 37.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na redação e numeração da Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e alterado pela Lei n.º 12/2000, de 21 de junho, atribui competência à Assembleia Legislativa Regional, no exercício de funções legislativas, para exercer poder tributário próprio e adaptar o sistema fiscal nacional à Região nos termos do Estatuto e da lei. 9. As competências tributárias atribuídas aos órgãos de governo próprio da RAM exercem-se no respeito pelos limites constitucionais, no quadro do EPARAM e da lei, tendo em conta que o sistema fiscal regional deve adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos apenas vigentes na Região quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [art. 134.º, al. b) do EPARAM]. 10. A adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional, bem como a defesa do ambiente e equilíbrio ecológico, da proteção da natureza e dos recursos naturais constituem matérias de interesse específico para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região Autónoma da Madeira [cf. art. 40.º, alíneas ff), oo) e pp) do EPARAM]. 11. A competência legislativa regional, em matéria fiscal, é exercida pela Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo, e compreende o poder de criar e regular impostos, vigentes apenas na Região, definindo a respetiva incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes nos termos do Estatuto [art. 135.º, al. a) do EPARAM]. 12. A Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo regional, pode criar e regular contribuições especiais tendentes a compensar as maiores despesas regionais decorrentes de atividades privadas desgastantes ou agressoras dos bens públicos ou do ambiente regional (art. 136.º, n.º 1 do EPARAM). 13. A Lei das Finanças Regiões Autónomas (LFRA), aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro e alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2010 de 29 de março, e vigente à data da aprovação do DLR n.º 8/2012/M, determina que as competências tributárias dos órgãos das regiões autónomas observam o princípio da flexibilidade, no sentido de que os sistemas fiscais regionais devem adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos vigentes apenas nas regiões autónomas quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [cf. art. 52.º, alínea f) da Lei Orgânica n.º 1/2007, atual art. 55.º, alínea f) da LFRA aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, e que revogou a Lei Orgânica n.º 1/2007]. 14. E o art. 54.º (agora art. 57.º da LFRA em vigor), sob a epígrafe «Impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas» determina o seguinte: 1 – As Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei, não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência e da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional. 15. Deste quadro normativo resulta que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tem competência para criar e aprovar a ecotaxa, nos precisos termos em que o fez, não se verificando qualquer violação dos artigos 103.º, 165.º, n.º 1, al. i) e 227.º da CRP. 16. O que foi confirmado pelo STA, ao concluir que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira não violou o princípio da legalidade porque nos termos da alínea i) do art. 227.º da CRP, os órgãos legislativos das Regiões Autónomas dispõem de poder tributário próprio, que inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes. 17. Do preâmbulo do DLR n.º 8/2012/M consta que “(…) a Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental”. 18. E acrescenta “(…) Sublinhe-se que estas especificidades implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final”. 19. A criação da ecotaxa pelo legislador regional assenta na circunstância de que os operadores económicos podem/devem adotar hábitos de consumo mais consentâneos com a proteção do meio ambiente insular, com as suas caraterísticas próprias e únicas. 20. A ecotaxa é um mecanismo fiscal de promoção e incentivo à alteração de comportamentos, com vista à proteção do ambiente e dos recursos naturais na Região Autónoma da Madeira, numa estratégia de responsabilidade social que importa promover. 21. O que se pretende com a ecotaxa é que sejam utilizadas embalagens reutilizáveis, embalagens concebidas e projetadas para cumprir, durante o seu ciclo de vida, um número máximo de utilizações, isto é, que possam ser enchidas de novo e utilizadas muitas vezes para o mesmo fim para que foram concebidas, contribuindo para a redução de resíduos produzidos e para a sustentabilidade ambiental. 22. A ecotaxa tributa a utilização de embalagens não reutilizáveis com o objetivo de incentivar a utilização de embalagens reutilizáveis, com vista à alteração de opções de consumo, num quadro de respeito do meio ambiente e da natureza a promover por todos, conforme determina o princípio da responsabilidade. 23. A ecotaxa incide sobre os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas (IABA), sejam eles regionais, nacionais, comunitários ou de Estados não membros da UE, que introduzam no consumo cerveja e outras bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, que se destinam ao consumo na Região Autónoma da Madeira. 24. Se a bebida está embalada em embalagem reutilizável não há liquidação de ecotaxa, o que significa que sempre que a opção seja embalar as bebidas em embalagens reutilizáveis não fica o operador económico abrangido pela incidência da ecotaxa. 25. Não é desrazoável chamar a contribuir pela via fiscal quem polui quando poderia não o fazer. No caso sub judice, a Recorrente poderia utilizar embalagens reutilizáveis em vez de embalagens não reutilizáveis, sem o pagamento da ecotaxa, mas opta por não o fazer, descurando o seu papel de intervenção social, na vertente de redução da produção de resíduos e salvaguarda do ambiente, que é de todos. 26. Quanto aos montantes cobrados pela ecotaxa, o legislador, em função dos objetivos pretendidos e em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da equivalência, estabeleceu um critério baseado na capacidade da embalagem, valor que vai subindo à medida que aumenta a capacidade da embalagem, pois quanto maior a embalagem maior o volume de resíduo e impacto ambiental e de custos provocados (art. 4.º DLR n.º 8/2012/M). 27. Os montantes fixados para a ecotaxa têm de fomentar a utilização de embalagens reutilizáveis, pois se o utilizador considerar que o valor é irrisório, não verá motivos para alterar a sua conduta, continuando a utilizar embalagens não reutilizáveis. O valor considerado tem de fazer sentir no utilizador o custo subjacente à sua escolha, adequando-se os valores fixados aos objetivos pretendidos com a criação do tributo. 28. A ecotaxa não representa qualquer adicional ao IABA, pois a tributação assenta em factos distintos: a tributação da bebida alcoólica, no caso do IABA [cf. art. 1.º, 5.º e 66.º do Código dos impostos Especiais de Consumo (CIEC)], e a tributação da embalagem não reutilizável que contém a bebida, no caso da ecotaxa. 29. A ecotaxa não incide sobre a matéria coletável do IABA, como refere a Recorrente, mas sobre as embalagens não reutilizáveis. Se a cerveja ou outra bebida alcoólica estiver contida numa embalagem reutilizável não significa que não será tributada em IABA, não será é tributada em ecotaxa. As matérias coletáveis são distintas, ocorrendo a liquidação de ambas as imposições no mesmo momento apenas por motivos de simplificação dos procedimentos. 30. A liquidação e cobrança da ecotaxa nos mesmos moldes que o IABA não a transforma num adicional a este imposto. O que o legislador pretendeu foi facilitar a liquidação da ecotaxa, utilizando o mesmo momento em que o sujeito passivo de IABA procede à introdução no consumo de bebidas alcoólicas, o que se diga também beneficia o sujeito passivo, reduzindo as formalidades inerentes à liquidação da ecotaxa. 31. As contribuições que a Impugnante refere pagar à Sociedade Ponto Verde (SPV) inserem-se no sistema integrado de gestão de resíduos de embalagem, sistema que optou por utilizar para a gestão e destino final dos resíduos de embalagens dos seus produtos, ao abrigo do princípio da responsabilidade alargada do produtor, e que não servem para aferir sobre os montantes fixados pelo legislador para a ecotaxa. 32. Assim como não a desresponsabilizam da adoção de práticas mais salutares e sustentáveis em termos ambientais. 33. A ecotaxa não representa qualquer violação ao princípio da igualdade, da equivalência e da proporcionalidade, por estar conforme com a contraprestação em causa e com a dissuasão de utilização de embalagens não reutilizáveis, pressionando o produtor e o consumidor para optarem por consumos mais racionais em termos ambientais, ao abrigo do princípio do poluidor-pagador. 34. A criação da ecotaxa nos termos definidos pelo legislador regional mostra-se necessária, adequada e proporcionada à prossecução dos objetivos pretendidos pelo legislador regional, não configurando qualquer violação da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente o seu art. 13.º, do EPARAM, da LFRA e demais legislação aplicável, pelo que as liquidações objeto de impugnação devem assim ser mantidas por conformes à lei e aos princípios constitucionais, mantendo-se a douta sentença. Nestes termos e nos melhores de direito, e com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se o douto acórdão com as devidas consequências legais. […]”. Cumpre apreciar e decidir o recurso. II – Fundamentação 2. Prefigura-se como questão prévia, assim assinalada pelo relator no despacho que determinou a notificação das partes para alegações (cfr. item 1.2.2., supra), da viabilidade do recurso, no que respeita às questões de inconstitucionalidade material. 2.1. Nos termos do artigo 72.º, n.º 2, da LTC, “os recursos previstos nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer”. Acerca deste ónus, refere-se, no Acórdão n.º 377/2000, o seguinte: “[…] 2 – Quer no n.º 18 do requerimento de interposição de recurso, quer em "Notas Prévias" nas alegações apresentadas neste Tribunal, deixa o recorrente transparecer o reconhecimento do modo como suscitou as questões de constitucionalidade que pretende ver apreciadas pelo Tribunal Constitucional. É a essa forma de suscitação que se reportam as conclusões das alegações do Estado Português e que conduziriam ao não conhecimento do objeto do recurso. Em reiterada jurisprudência vinha este Tribunal decidindo que no recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC o preenchimento do requisito expresso nesse preceito – suscitação da inconstitucionalidade de norma durante o processo – devia ser entendido no sentido de que o recorrente deve colocar a questão de modo processualmente adequado. Tal exigência veio a merecer consagração legal, com a nova redação dada ao artigo 72.º, n.º 2, da LTC, pela Lei n.º 13-A/98 de 26 de fevereiro, preceito que deixou ainda claro que ela deve ser cumprida "perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida". Isto significa que há de ser na peça processual onde o recorrente expôs, perante o tribunal "a quo", as razões que justificavam a pretensão indeferida por aquele tribunal que o Tribunal Constitucional deverá ajuizar se o recorrente suscitou as questões de constitucionalidade – tal como vêm delimitadas no requerimento de interposição de recurso – de modo processualmente adequado; é, pois, irrelevante tudo o que o recorrente a este respeita alegou noutras fases e peças processuais. Por outro lado, e salientando apenas o que ao caso importa, sendo o recurso para o Tribunal Constitucional um recurso de constitucionalidade normativa, só é modo processualmente adequado de suscitar questões de constitucionalidade aquele em que o recorrente identifica a norma (ou uma sua interpretação) que entende desconforme à Constituição. Trata-se de uma exigência razoável e proporcionada tendo em conta o objeto – "estritamente normativo", como diz, e bem, o Ministério Público nas suas alegações – do recurso de constitucionalidade em fiscalização concreta. E tal não contradiz a norma do artigo 204.º da CRP, pois aquela exigência, como pressuposto ou requisito de admissibilidade do recurso de constitucionalidade, é inteiramente compatível com o dever de os tribunais recusarem oficiosamente a aplicação de normas que julguem inconstitucionais – o recurso tem por objeto uma decisão do tribunal "a quo" sobre a questão de constitucionalidade e, em termos oficiosos, ela só é proferida quando a norma em causa é considerada inconstitucional, não podendo entender-se o silêncio do julgador, quando não há arguição expressa de inconstitucionalidade, como julgamento implícito de constitucionalidade. Impõe-se, assim, verificar se, como defende o Estado recorrido, o recorrente não suscitou as questões de constitucionalidade de modo processualmente adequado, em particular no que concerne à arguição de inconstitucionalidade reportada, em bloco, a um ou vários diplomas legais. Que este modo de suscitar a questão de constitucionalidade não é, em princípio, processualmente adequado, tem-se por adquirido. Na verdade, se a questão não é de constitucionalidade orgânica – caso em que, sendo a matéria regulada (toda ela) da competência legislativa de determinado órgão, se pode admitir que, na maioria dos casos, a suscitação da questão se reporte globalmente a todo um diploma – cada uma das normas é suscetível de um juízo de constitucionalidade autónomo, não podendo exigir-se que o Tribunal se pronuncie, neste plano, sobre todas as normas que o diploma contenha. Trata-se, de resto, de jurisprudência bem firmada deste Tribunal, anterior mesmo à nova redação do artigo 72.º, n.º 2, da LTC (cfr., entre outros, Acórdãos n.ºs 442/91, 155/95 e 131/97 publicados os dois primeiros nos "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 20.º vol., p. 469 e 30.º vol., p. 737, respetivamente, e sendo o último inédito). Ressalvar-se-ão obviamente os casos em que o diploma contenha uma só norma (a sua identificação não deixa de ser feita com a referência ao diploma, podendo também admitir-se, com tolerância, tal modo de suscitação quando no complexo normativo do diploma, uma das normas assuma relevância preponderante, dela decorrendo, consequencialmente, todas as outras, e o recorrente, embora sem identificar o preceito legal que a contenha, se reporte claramente ao seu conteúdo. […]” (sublinhados acrescentados). E, no Acórdão n.º 499/2009: “[…] Além do mais, o recorrente pretende que o Tribunal aprecie o que diz ser a inconstitucionalidade do entendimento dado pelo Supremo Tribunal de Justiça "ao sistema normativo dos artigos 168.º – 178.º do EMJ, ao reduzi-lo a um estrito modelo de controlo formal administrativo, contra o princípio da justiça – artigos 1.º e 20.º CRP – e as garantias da independência dos tribunais, que não se compadecem senão com uma vigência hegemónica de uma supervisão material do ofício de juiz". Não é possível retirar deste enunciado – que é retomado nas alegações com variações de formulação que o não melhoram (vid. conclusões F. G. e H.) – uma questão de constitucionalidade normativa que possa constituir objeto idóneo de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade. Com efeito, como resulta da Constituição (artigo 280.º da CRP) e da Lei (artigo 70.º da LTC), compete ao Tribunal Constitucional apreciar a (in)constitucionalidade das normas que os demais tribunais apliquem (ou a que recusem aplicação com fundamento em inconstitucionalidade, ao abrigo do poder atribuído pelo artigo 204.º da Constituição) nos feitos submetidos a julgamento. O recurso de constitucionalidade português não é um meio ordenado ao escrutínio da constitucionalidade da decisão do tribunal a quo, mas à apreciação da conformidade à Constituição de uma certa norma infraconstitucional que seja relevante para a decisão do caso. E constitui ónus do recorrente definir o objeto do recurso em consonância com essa finalidade da intervenção possível do Tribunal, identificando, com precisão e clareza, a norma de cuja alegada inconstitucionalidade pretende que o Tribunal se ocupe (n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC). Embora a questão de constitucionalidade passível de sujeição ao Tribunal em fiscalização concreta possa respeitar à interpretação ou sentido extraído pelo tribunal da causa de uma dada norma ou, até, de um “bloco legal” constituído por vários preceitos ou normas textuais, incumbe sempre ao recorrente indicar esse sentido normativo, enunciando o seu conteúdo e identificando os referentes textuais de que é extraído, de tal modo que o Tribunal, se o recurso vier a ser provido, possa enunciá‑lo na sua decisão em ordem a permitir ao tribunal a quo proceder à reforma da decisão recorrida em conformidade (exemplificativamente, acórdão n.º 178/95 Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º vol., p.1118.). O objeto do recurso tem de ser definido pelo recorrente com clareza e precisão. É imposição que serve não só preocupações de racionalidade processual e do trabalho jurisdicional, mas também preocupações com a observância dos limites que da Constituição decorrem quanto à intervenção do Tribunal Constitucional que correria o risco de agir ultra vires se a questão de constitucionalidade lhe pudesse ser apresentada de modo vago. Não é um modo preciso de colocar a questão de constitucionalidade em recurso de fiscalização concreta, maxime quando o pretenso vício seja de inconstitucionalidade material, a indicação como inconstitucionais de todas as normas de um diploma legal ou de um seu capítulo relativamente extenso (cfr., por exemplo, acórdãos n.ºs 266/00 e 377/00, in www.tribunalconstitucional.pt) Assim, entende-se não constituir modo processualmente adequado de submeter uma questão ao Tribunal em recurso de fiscalização concreta a censura ao entendimento dado pela decisão recorrida a todo o “sistema normativo” de impugnação das decisões disciplinares respeitantes aos magistrados judiciais, composto pelos artigos 168.º a 178.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, conjunto normativo este que abrange toda a “Secção” que nesse Estatuto regula os recursos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura. Em primeiro lugar, porque o que com isso se pretende atacar por desconforme à Constituição é, afinal, a decisão judicial. O que, segundo a alegação do recorrente, reduz o conteúdo normativo dos artigos 168.º a 178.º do EMJ “a um estrito modelo de controlo formal administrativo”, seja o que for que isso signifique, é a prática do tribunal no exercício dos seus poderes, não a solução legal. Em segundo lugar, mesmo que se entenda posta em causa a opção legislativa e não a decisão, porque a censura de constitucionalidade não vai dirigida a uma norma precisa, mas a todo o regime de controlo jurisdicional das decisões respeitantes ao exercício da ação disciplinar contra os magistrados judiciais, o qual comporta várias normas e de diversa natureza. A afirmação de que o Supremo reduziu esse sistema a “um estrito controlo formal administrativo” não permite identificar qual o critério normativo e a norma textual que o suporta (ou de que esse critério foi deduzido) e que o recorrente considera contrário ao princípio da independência dos juízes e ao (seu) direito de acesso à justiça quando são sujeitos a decisões disciplinares do respetivo órgão de gestão e pretendem impugná-las. De acordo com o princípio do pedido, a atividade jurisdicional do Tribunal incide sobre a constitucionalidade de normas perfeitamente determinadas pelo recorrente e que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (artigo 79.º-C da LTC) e não sobre sistemas normativos no seu conjunto (Em fiscalização concreta, ainda quando se julga procedente um vício capaz de afetar o diploma legal no seu todo, é uma dada norma que se julga inconstitucional). O papel do Tribunal não é o de apreciação holística dos institutos, mas o de aferir , mediante um procedimento analítico de confronto de normas identificadas ( dentro de um objeto heterodefinido) com concretos parâmetros constitucionais. […]” (sublinhados acrescentados). Ou seja, e em suma, “incumbe ao recorrente formular, em termos claros e precisos, o objeto do recurso, para o que é fundamental a identificação de uma norma ou interpretação normativa, bem como dos preceitos legais que lhe servem de suporte” (Acórdão n.º 515/2022). Só no caso da inconstitucionalidade orgânica se poderá sustentar que a questão, pela sua própria natureza, arrasta todo um diploma e, consequentemente, poderá ser suscitada nesses termos. Sobre a questão prévia em análise, sustenta a recorrente: “[…] Por referência expressa aos presentes autos de recurso, e tal como referiu no seu requerimento de interposição de recurso, a Recorrente suscitou repetidamente ambas as apontadas inconstitucionalidades, orgânica e material: - logo na petição de impugnação dos autos – arts. 53 a 65 e arts. 74 a 104; - na sua peça de alegações de Direito – págs. 15 a 21 e 23 a 30; - na sua peça de contra-alegações de recurso – págs. 10 a 22; - na ampliação do objeto de recurso – págs. 22 a 33 e conclusões G) a Z), de págs. 35 a 41 daquela mesma peça de alegações. Sendo certo que, sobre elas assim consideradas e porque bem entenderam os ali suscitados vícios de inconstitucionalidade, especificamente se pronunciaram: - quer a Douta Sentença de 1ª instância (págs. 26 a 33 – sob a epígrafe “natureza jurídica da Ecotaxa e da sua concreta conformação constitucional” – e, por fim, a págs. 33 a 39 – sob a epígrafe “violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade e justiça”; - quer o Douto Acórdão recorrido, de págs. 10 a 20 – cfr. transcritos pontos 4, 5, 6 e 7). Convidada a pronunciar-se “quanto à possibilidade – que se antevê como podendo vir a ser discutida no Pleno da Secção – de não conhecimento do objeto do recurso na vertente da inconstitucionalidade material por não ter sido observado o ónus previsto no artigo 72.º n.º 2, da LTC.” – sic, douto despacho que antecede – a Recorrente firma, desde já, o seu entendimento sobre a questão. Já se adianta que, só por manifesto equívoco pode entender-se tal “possibilidade” prevista no mesmo douto despacho, que, à míngua de fundamentação ou maior detalhe explicativo, mas perante a alusão aos Acs. TC 377/2000 e 499/2009, parece querer sugerir que a Recorrente, aquando da suscitação das inconstitucionalidades na vertente material, não identificou ou censurou a norma, ou normas, em desconformidade com a Constituição. Não é, porém, assim. E não é sobretudo no que tange aos artigos 3.º, 4.º e 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, a cuja apreciação a Recorrente restringe o âmbito do recurso por si interposto nesta parte, como se verá infra – o mesmo é dizer que já não a apreciação da constitucionalidade das normas dos arts 2.º, 5.º 7.º e 8.º do mesmo diploma (a que complementarmente aludiu no seu requerimento de interposição de recurso). Conforme a Jurisprudência mais recente deste Colendo Tribunal Constitucional: “Ao deduzir o recurso de fiscalização concreta, o recorrente tem o ónus de enunciar, de forma positiva e precisa, uma questão de constitucionalidade reportada a uma norma (ou dimensão normativa), devendo tal questão, antes de ser submetida a controlo de constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional, ser problematizada, com a mesma dimensão, perante o tribunal recorrido, para que este Tribunal, em via de recurso, a possa reapreciar ou reexaminar. É o que impõe o n.º 2 do artigo 72.º da LTC.” – cfr. Ac. TC 591/2022. Na Decisão Sumária n.º 208/2022 (que o cit. Ac. TC 591/2022 veio confirmar) lê-se ainda, fls. 182-186: “A suscitação adequada de uma questão de inconstitucionalidade normativa implica, assim, o cumprimento do ónus de a colocar ao tribunal a quo, enunciando-a de forma expressa, clara e percetível, em ato processual e segundo os requisitos de forma, de modo a que o tribunal tenha um dever de pronúncia sobre a matéria a que tal questão se reporta, consubstanciando o mesmo cumprimento, desde logo, também um requisito de legitimidade do recorrente.” Vejamos o caso: 1) a Recorrente suscitou as sobreditas inconstitucionalidades materiais de forma positiva e precisa, identificando as sobreditas normas, concretamente nos artigos 92.º (quanto ao artigo 3.º do cit. DLR), 75.º (quanto ao art. 4.º do cit. DLR) e 90.º (quanto ao artigo 10.º do cit. DLR), e enumerando e explicitando no respetivo contexto os princípios constitucionais da igualdade, proporcionalidade e justiça violados mediante a aplicação das referidas normas, tudo conforme explanação que se segue dos artigos 74 a 104 da petição de impugnação (ora reproduzidos), que, por isso mesmo, deve ser lida na íntegra; 2) A Recorrente, também de forma positiva e precisa, repetiu e sublinhou a mesma identificação a págs. 26 (cfr. cit. artigo 3.º), 23 (cfr. cit. artigo 4.º) e 25 (cfr. cit. artigo 10.º) da sua peça de alegações de direito, voltando a enumerar e explicitar a violação daqueles princípios através da aplicação das identificadas normas do DLR vindo de citar, tudo conforme explanação que fez de págs. 23 a 30, de que não pode divorciar-se aquela identificação; 3) Tais normas mais não são do que as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas, contidas no diploma regional visado, aliás, como decorre da respetiva epígrafe (art. 3ª: Âmbito; art. 4.º: Incidência e valores; art. 10.º: Alargamento da incidência); 4) Sublinha-se que foi assim, desse modo, que, confrontados com essa questão de direito, a apreciaram, julgaram e decidiram, expressamente: i) - quer o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, na Douta Sentença de 1ª instância, de págs. 26 a 33 – sob a epígrafe “natureza jurídica da Ecotaxa e da sua concreta conformação constitucional” – e, por fim, de págs. 33 a 39 – sob a epígrafe “violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade e justiça”; ii) - quer o Supremo Tribunal Administrativo, de págs. 10 a 20 do Acórdão recorrido por remissão – cfr. pontos 4, 5, 6 e 7); 5) No caso da sentença de 1ª instância, atente-se como ali se segue o raciocínio da Recorrente nas sobreditas explanações da petição e alegações de direito, com alusão expressa às normas em questão (cfr. págs. 33 a 37 da sentença dos autos), e acolhendo toda a argumentação de censura pela Recorrente alegada e baseada na desigualdade de tratamento dos operadores económicos previstos no art. 3º, bem como na dupla incidência fiscal, para concluir que, “as normas que definem a incidência subjetiva e objetiva e as taxas de “Ecotaxa, constantes do Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril [que mais não são, por definição, epígrafe e conteúdo, as dos seus artigos 3º, 4º e 10º] violam o princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade (art. 13º da CRP)...” – sic. 6) À semelhança da sentença de 1ª instância, o próprio Douto Acórdão recorrido (sempre por remissão), reconhece a validade e regularidade da invocação em apreço logo a págs. 17, mas também quando refere a págs. 19: “Analisada a douta sentença, verifica-se que só ali foram apreciadas as questões de saber se a “ecotaxa padece de inconstitucionalidade orgânica por violação de reserva de lei formal (invocada nos artigos 40 a 52 da petição inicial e decidida nas págs. 27 a 28 da sentença) e de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade (invocada nos artigos 74 a 86 da petição inicial e decidida na sentença a final)”; 7) Em suma, fica claro que os Tribunais Recorridos (TAFFunchal e STA), não só reconheceram como válida a invocação, como apreciaram, julgaram e decidiram, expressamente, a questão de inconstitucionalidade material suscitada pela Recorrente sobre as normas dos referidos arts. 3º, 4º e 10º do DLR nº 8/2012/M, nomeadamente com fundamento na violação do princípio da igualdade plasmado no artigo 13º da CRP: o TAFFunchal para firmar o entendimento de que “as normas que definem a incidência subjetiva e objetiva e as taxas de “Ecotaxa” violam o princípio da igualdade (art. 13º da CRP) – por conta do que deu provimento integral à impugnação dos autos! - e o STA para decidir que “não há ou não foram apresentadas razões bastantes para concluir que [ess]as normas que definem a incidência de “ecotaxa” violam o princípio da igualdade…”; 8) O mesmo se diga da posição dos intervenientes nos autos, mormente do Ministério Público junto do STA, que, de forma unânime, e em virtude da invocação da Recorrente, se vem pronunciando favoravelmente (em todos os recursos pendentes sobre esta matéria) no sentido da verificação da inconstitucionalidade material suscitada pela Recorrente (violação do princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade) – tal como no caso dos autos – cfr. cit. Parecer; 9) Como, até, a própria Fazenda Pública, aqui recorrida, que nenhuma questão, a tal propósito processual, alguma vez levantou nos autos; 10) Por fim, até ao presente momento, a Recorrente já foi notificada para produzir alegações em 5 outros processos das 2ª e 3ª Secções deste Tribunal Constitucional (em tudo semelhantes ao presente) sem que, por algum modo, tenha sido produzida ou sequer aventada a “possibilidade” que agora aqui se coloca!... Em suma, e regressando agora ao art. 72.º n.º 2 da LTC: se a suscitação das apontadas inconstitucionalidades materiais sobre as normas dos art. 3.º, 4.º e 10.º do cit. DLR, por violação dos princípios da igualdade, justiça e proporcionalidade, foi feita de forma inteligível e clara (cfr. Ac. TC 132/95) – como, aliás, o reconheceram expressamente os tribunais recorridos – a tal ponto que a apreciaram, julgaram e decidiram do modo (supra exposto) que ressalta com evidência dos autos, não é de todo aceitável que o Tribunal Constitucional coloque a possibilidade de o ónus previsto no n.º 2 do art. 72.º da LTC não ter sido observado. E não é, nomeada e concretamente, quanto a essas normas em questão (arts. 3.º, 4.º e 10.º do DLR n.º 8/2012/A), a que o âmbito do presente recurso, nesta parte, e na vertente de inconstitucionalidade material – reitera-se – se restringe. Tudo razões, pois, para, aqui e agora, se retomarem, sem hesitação, os pedidos de declaração de inconstitucionalidade orgânica e material suscitados nos autos de que, com a devida vénia, se pede julgamento a este Colendo Tribunal Constitucional, determinando-se, por consequência, a reforma da decisão recorrida em conformidade com os juízos que sobre elas venham a ser superiormente decididos. […]”. Antes de mais, importa sublinhar que é irrelevante o que haja sido suscitado perante o tribunal de primeira instância (requerimento inicial e alegações de direito), visto que a suscitação relevante é a que se faça perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, ou seja, no caso, o STA – assim é por expressa previsão legal (artigo 72.º, n.º 2, da LTC) e, desde logo, porque, perante uma decisão judicial, podem as partes abandonar as questões de inconstitucionalidade; se as mantêm, terão de renová-las e confrontar o tribunal de recurso com elas, sem o que não integrarão objeto desse recurso, nem de necessária pronúncia na sua apreciação. Resta-nos, pois, segundo a indicação da recorrente, a consideração das contra-alegações de recurso (incluindo a invocada “ampliação do recurso”), que apresentou perante o STA. Alegou, ali, o seguinte: “[…] H) Não obstante, e por mera cautela, a Recorrida vem requerer a título subsidiário a ampliação do objeto do recurso, assim se prevenindo a necessidade da sua apreciação, concretamente na parte relativa à apreciação “Da natureza jurídica da Ecotaxa e da sua concreta conformação constitucional”; […] X) A designada “ECOTAXA” aplicada a todos os produtores/introdutores das referidas embalagens, não apresenta qualquer contrapartida pela gestão, e, por via dela, não se criou qualquer tipo de gestão de resíduos adicional, alternativa ou complementar à que sempre existiu, como hoje existe, por via do SIGRE; Y) A “Ecotaxa” não assume a natureza de contribuição financeira: i) porque os fundamentos/interesses visados proteger com a “Ecotaxa” são os mesmos já acautelados pelo SIGRE, criado por lei da República, com aplicação na Região Autónoma da Madeira, ao qual, por contratos livremente assumidos e reconhecidos, o Governo da Região se vinculou e através dele se remunera, sem custos adicionais, já desde o ano 2000; ii) porque deparamos com flagrante situação de “dupla tributação”; iii) finalmente porque – não apresentando qualquer tipo de contrapartida pela alegada gestão de resíduos, seja no preâmbulo da lei que a criou, seja na prática, como já vimos – atento o envolvimento legal (!), a outorga (!) e os benefícios (!) retirados pelo Governo Regional no âmbito do SIGRE, sem quaisquer custos adicionais aos que derivam do SIGRE – o que a mesma traduz é, simplesmente, uma prestação unilateral, um imposto – cfr. Doutrina dos Prof. Diogo Leite de Campos (ob. cit), Prof. Alberto Xavier (ob. cit.), Prof. Saldanha Sanches (ob. cit.), Juiz-Conselheiro Manuel Henrique de Freitas Pereira (ob. cit.) e do Prof. Sérgio Vasques (ob. cit.), como, mutatis mutandis no que se refere à jurisprudência no mesmo sentido, os citados Acórdão TCA-Sul, de 10.07.2012, o Acórdão do STA, de 23.11.1994, ambos disponíveis em www.dgsi.pt; Z) E dado que, em matéria de criação de impostos, nos termos prescritos na Constituição da República Portuguesa (CRP), se aplica o princípio da legalidade estrita, e apelando às normas dos Artigos 103.º nº 2, 165.º n.º 1 e 227.º n.º 1, al. b), o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, ao determinar e definir uma “ECOTAXA” nos sobreditos e concretos termos, está ferido de inconstitucionalidade orgânica porque da autoria de órgão regional em manifesto desrespeito com o constitucionalmente estatuído. […]”. Como é evidente, a inconstitucionalidade vai referida, em bloco, a todo o diploma. E, ainda que se aceitasse a autónoma relevância do corpo das alegações, não refletida nas conclusões – o que não é correto, já que são estas que delimitam as questões a apreciar (cfr. artigos 635.º, n.os 2 e 4, e 639.º, n.os 1 e 2, do CPC, ex vi artigo 281.º do CPPT) –, ali também não se encontraria melhor delimitação. O certo é que, tal como invocou, no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, que “as normas constantes das alíneas a) e b) do artigo 2.º, o n.º 1 do artigo 3.º, artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 7.º, artigo 8.º e artigo 10.º deste Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, por se traduzirem numa verdadeira dupla tributação, padecem de inconstitucionalidade material e/ou orgânica, por manifesta violação dos Princípios da Igualdade, da Equivalência e do Princípio da Proporcionalidade, previstos nos artigos 13.º e 18.º da CRP”, a recorrente também poderia ter especificadamente suscitado as questões de inconstitucionalidade material por referência às concretas interpretações e respetivos preceitos legais. Não vale, a favor da observância do ónus de prévia suscitação da questão, o argumento de que as questões foram efetivamente discutidas e compreendidas pelas partes e pelo STA. Desde logo, o STA não apreciou especificadamente as questões, mas fê-lo (por remissão para outra decisão), genericamente, precisamente nos termos em que a questão lhe foi colocada. De todo o modo, a circunstância de as partes ou mesmo o tribunal recorrido compreenderem melhor ou pior as questões de inconstitucionalidade subjacentes em nada interfere com a falta de observância do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, seja porque “[…] o ónus de a apresentar, de modo claro e com a devida autonomia formal e substancial, é do recorrente, ou seja, como se pode ler no Acórdão n.º 447/2019, “[…] o recurso de constitucionalidade não vale – e também não valeria nos sistemas que admitem a queixa constitucional e o amparo – a título de ‘enigma’ ou puzzle, […] cuja construção como recurso de constitucionalidade caberia ao próprio Tribunal Constitucional” (Acórdão n.º 271/2024), seja porque ainda que o STA se tivesse pronunciado sobre uma questão de inconstitucionalidade normativa sobreponível a uma norma adequadamente indicada como objeto do recurso (o que, como vimos, não ocorreu), “[…] essa pronúncia seria irrelevante para efeito de dar como observado o disposto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC (cfr., inter alia, os Acórdão n.os 119/2000, 96/2002 e 308/2007; v., ainda, Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 76/77)” (Acórdão n.º 30/2022). Tudo para concluir que não foi adequadamente observado, pela recorrente, o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, sem prejuízo de, pelas razões apontadas, ser aproveitável o recurso, no que respeita à questão da inconstitucionalidade orgânica do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M. Cumpre, pois, apreciá-lo, nessa parte. 2.2. A questão da inconstitucionalidade orgânica do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, perante argumentos idênticos aos agora trazidos pela recorrente, foi recentemente apreciada pelo Tribunal no Acórdão n.º 534/2024 (retificado pelo Acórdão n.º 545/2024), nos termos seguintes: “[…] 7. A Ecotaxa tem por facto gerador a introdução em circuitos de distribuição para consumo na Região Autónoma da Madeira de embalagens não-reutilizáveis – como tal se entendendo as que não sejam passíveis de ser reenchidas durante o seu ciclo de vida (artigo 2.º, alíneas a), b), d) e g), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa) – de bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), com exceção dos produtos intermédios, dos vinhos tranquilos [artigo 66.º, n.º 2, alíneas f) e b), do Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo (CIEC) e tabela anexa ao capítulo 22, verbas 2204 e 2205, do Reg. (CEE) n.º 2658/87, do Conselho de 23 de julho de 1987] e de certos produtos alcoólicos regionais (rum com denominação geográfica da Madeira e licores e cremes produzidos a partir de frutos ou plantas da região da Madeira). O tributo tem por base de tributação o número de embalagens introduzidas nos circuitos económicos regionais pelos operadores, adota um sistema de diferenciação de taxas, variável em função da capacidade da embalagem a que respeite o facto tributário (artigos 3.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, ambos do RJEcotaxa) e a incidência subjetiva do tributo abarca produtores e distribuidores de bebidas alcoólicas na RAM em condições equiparadas ao Imposto sobre o Álcool e sobre Bebidas Alcoólicas (IABA) (cfr. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do CIEC, ex vi artigo 3.º, n.º 1, 1.ª parte, do RJEcotaxa). O tributo é ainda passível de repercussão para consumidores finais, e, nesse caso, a transferência económica do encargo fiscal deve ser documentada desagregando o preço devido pela aquisição do produto no instrumento de faturação (cfr. artigo 7.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Os procedimentos de liquidação e pagamento do tributo estão assimilados ao previsto para o IABA (cfr. artigo 5.º, n.ºs 1, 2 e 3, do RJEcotaxa) e o produto financeiro libertado constitui receita própria da RAM, que partilha os custos de processamento operacional do tributo com os sujeitos passivos pela retenção de 1% do valor liquidado (cfr. artigo 8.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Perante este recorte genérico, é com facilidade que se conclui que é inviável a classificação da Ecotaxa como uma verdadeira «taxa», já que, perante a absoluta ausência de uma contraprestação pública associável ao tributo, não é observável a “estrutura linear, diárquica e polarizada, assimilável à troca, identificando como sujeito passivo o beneficiário específico de uma prestação singular e individualizável da entidade pública credora com nexo de equivalência para com a respetiva obrigação de pagar” (Acórdão do TC n.º 682/2022). Da mesma forma e pelo mesmo motivo, do desenho de incidência igualmente não se extrai a “unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo” com relação aos obrigados tributários e respetivo setor, face ao lançamento do tributo, que suportasse a qualificação da Ecotaxa como contribuição financeira, ou seja, como “uma prestação tributária inserida na lógica comutativa de aquisição de benefício difusa pela ação pública, esta por sua vez assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da atividade que a contribuição é chamada a financiar” (Acórdão do TC n.º 296/2023). Pois bem, tratando-se de uma prestação pecuniária, unilateral, coativa e definitiva (do ponto de vista objetivo) e (na dimensão subjetiva) devida a entidade pública, a Ecotaxa identifica-se com os carateres próprios do imposto (v. CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Almedina, p. 34), mas não é possível defender que tenha por fundamento indicadores de capacidade contributiva dos obrigados tributários, tal como não se extrai da sua estrutura dogmática que esteja parametrizada em função dela. No preâmbulo ao Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, afirma-se expressamente que o lançamento da Ecotaxa não serve objetivos de captação de receita, antes dirige-se a incentivar a utilização de recursos técnicos de embalamento amigos do sistema ecológico pela priorização de embalagens reutilizáveis na distribuição de mercadorias ao consumidor: “A introdução de tributos sobre os artigos geradores de resíduos procurando motivar a sua redução e encorajar a reutilização em detrimento da reciclagem, constitui uma estratégia de responsabilidade social que importa promover. (…) A Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, Diretiva Resíduos, estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização. A Diretiva Resíduos estabelece uma hierarquia dos resíduos: a) prevenção e redução; b) preparação para a reutilização; c) reciclagem; d) outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética; e e) eliminação. Incentiva a reutilização, nomeadamente através da utilização de medidas educativas, económicas, logísticas ou outras. Estabelece que o objetivo principal de qualquer política em matéria de resíduos deverá consistir em minimizar o impacto negativo da produção e gestão de resíduos na saúde humana e no ambiente. A política no domínio dos resíduos deverá igualmente ter por objetivo reduzir a utilização de recursos e propiciar a aplicação prática da hierarquia de resíduos. (…) A Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental. (…) Com a aprovação do presente diploma, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira.” Estamos, portanto, perante um tributo que não se integra propriamente no sistema público de captação de receitas, mas que constitui essencialmente um instrumento de política ambiental definida pelos órgãos da RAM ao serviço do modelo de proteção do meio ecológico. A implementação de quadros normativos de Direito tributário como instrumentos de política ambiental, colocados, como tal, ao serviço de objetivos extrafiscais, se desloca as medidas legislativas da fiscalidade para outro campo da atividade pública (a regulação administrativa), possui cobertura constitucional expressa (cfr. artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea h), da Constituição da República Portuguesa) e é um fenómeno difundido, consensual e de reconhecida utilidade: “Com efeito, desde que se tomou consciência de que o homem não podia continuar a destruir com a sua atuação o ambiente, cujas consequências terríveis como o efeito estufa, as chuvas ácidas e os buracos na camada do ozono bem o demonstram, tornou-se patente que o direito, todo o direito, não podia deixar de dar o seu contributo para a causa da proteção do meio ambiente. É certo que esse empenhamento do direito com a causa ambiental levou, um pouco por toda a parte, a falar de um novo ramo do direito – o direito do ambiente ou direito ambiental. (…) Mobilizando todos os ramos de direito, a tutela do ambiente serve-se de diversos meios ou instrumentos em relação aos quais se impõe dar notícia, ainda que sumária, a fim de podermos ajuizar do lugar desempenhado pelos instrumentos tributários, mais especificamente pelos tributos com fins de proteção do meio ambiente, no quadro dessa tutela. Pois, hoje em dia, é mais ou menos consensual a aceitação do importante papel que o direito tributário pode ter em sede da tutela do ambiente como meio ou instrumento dessa tutela. (…) Finalmente, temos os meios indiretos de tutela do ambiente em que sobressaem os instrumentos mobilizados de outros ramos de direito diferentes do direito administrativo, direito em que, em rigor, se localizam os instrumentos de proteção ambiental até agora referenciados. Entre esses meios indiretos de tutela, podemos mencionar os designados por instrumentos económicos em que temos tanto o clássico instituto da responsabilidade civil que naturalmente se alargou aos danos ambientais, como os mais modernos instrumentos económicos como são os subsídios e as subvenções do direito financeiro, os tributos ambientais e os benefícios fiscais ambientais do direito tributário, etc. Aos quais se juntaram, mais recentemente, os instrumentos disponibilizados pelo próprio mercado (o mercado de emissões). Pelo que cá temos os instrumentos tributários como meios ao serviço da proteção do meio ambiente ou, por outras palavras, cá temos o chamado direito tributário ambiental15. Assim tanto os tributos ambientais, impostos ou taxas ecológicas, como os benefícios fiscais ambientais se localizam nos referidos instrumentos económicos. O que se inscreve num quadro mais amplo. Com efeito, quando nos situamos em patamares de afetação do meio ambiente que se entende que não devem ser sancionados penalmente, há, em rigor, duas possibilidades de determinar, condicionando ou orientando os comportamentos ecológicos dos agentes económicos: ou os agentes poluidores pagam para poluir, obtendo do estado ou comprando no mercado autorizações ou licenças de poluição16 ou pagando tributos ambientais; ou os contribuintes em geral lhes pagam para não poluírem subsidiando diretamente certas atividades ou a utilização de determinadas tecnologias amigas do ambiente ou beneficiando-as em sede dos tributos sobretudo no respeitante a impostos. O que significa, como se está a ver, que o direito tributário pode ser chamado a atuar, o que de resto vem acontecendo em geral, através de cada uma dessas duas vias de ação ecológica: de um lado, através dos tributos ambientais; de outro lado, mediante benefícios fiscais. Ora, como é fácil de ver, os tributos ambientais concretizam justamente aquela ideia de fazer pagar os danos ambientais aos que os provocam, aos próprios poluidores, pondo-os a pagar tributos que assim os oneram.” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins Ambientais, ICJP, CIDP, 2008, pp. 1-7) * “(…) nem a Constituição nem a lei obstam à existência de impostos ou, mais em geral, de tributos ambientais. Mais, tanto a Constituição como a lei se mostram abertas à utilização dos instrumentos fiscais com o objetivo de tutela do ambiente. Assim, no sentido de que, em sede constitucional, não há qualquer entrave ao estabelecimento de tais impostos ou tributos, podemos apontar tanto a disciplina constitucional dos impostos como a disciplina constitucional relativa ao ambiente. Pois, de um lado e em geral vai a abertura constitucional à utilização extrafiscal das normas fiscais e, portanto, à utilização dos impostos com finalidades extrafiscais. O que resulta, como já dissemos, do entendimento constitucional dos impostos e do sistema fiscal decorrente dos arts. 103º e 104º da Constituição. De outro lado, vai a tutela constitucional do ambiente, para a prossecução da qual a Constituição convoca a política fiscal. Pois o art. 66º da Constituição, subordinado á epígrafe “ambiente e qualidade de vida”, prescreve, no seu nº 2, que «[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e participação dos cidadãos: ...h) [a]ssegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento económico com proteção do ambiente e qualidade de vida». Mas também a lei vai pelo mesmo caminho. Para o que podemos mencionar a já referida Lei de Bases do Ambiente, em que por duas vezes convoca o instrumento fiscal para a tutela ambiental. Fá-lo, por um lado, no art. 24º, subordinado à epígrafe “resíduos e efluentes”, em cujo nº 1 dispõe que «[o]s resíduos sólidos poderão ser reutilizados como fontes de matérias-primas e energia, procurando-se eliminar os tóxicos pela adoção das seguintes medidas: ...c) [d]a aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e reutilização de resíduos e efluentes». De outro lado, temos o art. 27º, subordinado à epígrafe «instrumentos”, em cujo nº 1 se dispõe que “[s]ão instrumentos da política de ambiente e do ordenamento do território: ...r) [a] fixação de taxas a aplicar pela utilização de recursos naturais e componentes ambientais, bem como pela rejeição de efluentes».” (J. CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela do ambiente em Portugal, isg.pt, ISG, p. 18) Considerando que o imposto ambiental subalterniza o princípio da capacidade contributiva em favor da eficiência do sistema de impacto ambiental no plano do princípio poluidor-pagador, Casalta Nabais conclui que, por esta razão, se entende garantida a legitimidade constitucional dos impostos ambientais, verificando a sua proporcionalidade na sua tripla aceção de necessidade, adequação e caráter não excessivo (R. SARAIVA, A Política Fiscal Ambiental, in e-publica, Vol. 7, n.º 2, setembro 2020 (189-218), p. 211). Se a recorrente discorda frontalmente que a Ecotaxa possa ser qualificada nestes termos, ou seja, como um imposto ambiental, é de assinalar que, em linha com o escopo de proteção do ambiente, o programa normativo define a base de tributação sem levar em conta os rendimentos do sujeito passivo, suas receitas ou o património que titula, mas antes a forma como, no âmbito da respetiva atividade operacional, as embalagens que utiliza são introduzidas no consumo e a respetiva aptidão própria para importarem a geração de resíduos. No plano financeiro, a norma de incidência é absolutamente insensível ao preço pelo qual o produto é colocado no mercado ou ao valor acrescentado que o agente económico introduz na cadeia de trocas e que é expressão da sua margem de lucro. Já no plano económico, o desenho do tributo não leva em conta em nenhuma medida o volume de negócios do operador, bruto ou apurado em função dos ativos colocados (turnover), nem os incrementos patrimoniais obtidos da atividade. Ainda que a receita da Ecotaxa tenda a crescer em função do número de embalagens de produto colocadas no mercado pelo agente económico, o facto de adotar como facto tributário essencial a natureza dessa embalagem e o respetivo impacto ecológico que representa na geração de resíduos, porque não é associável à receita gerada pelas transações realizadas pelo sujeito passivo, porque é insensível aos seus ganhos líquidos ou ao seu stock de ativos acumulado, temos que o tributo não está orientado por capacidade contributiva. Esta observação apenas ganha melhor expressão e densidade quando se examine o seu regime de incidência em maior pormenor. Descobrindo a sua ótica radical e como já dissemos, o RJEcotaxa limita a incidência a embalagens que sejam impassíveis de reutilização, ou seja, as que não possam ser envolvidas numa “operação pela qual uma embalagem, concebida e projetada para cumprir, durante o seu ciclo de vida, um número mínimo de viagens ou rotações, é enchida de novo, com ou sem apoio de produtos auxiliares presentes no mercado que permitam o novo enchimento da própria embalagem, ou reutilizada para o mesmo fim para que foi concebida” (artigo 2.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa). A reutilização de produtos integra-se, a par da prevenção, na primeira linha da defesa do ambiente no âmbito da política de gestão de resíduos definida pela Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009, em detrimento, por exemplo, da reciclagem ou da eliminação (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e c) do diploma), que são objetivos secundarizados. Gerando um sobrecusto por via fiscal baseado no acondicionamento do produto por não-reutilizáveis, a Ecotaxa representa uma ingerência nas políticas de gestão dos operadores do setor (sujeitos passivos), estimulando a utilização de embalagens que possam ser recuperadas e reintegradas nos circuitos produtivos. A reutilização significa menor necessidade de produção de novos contentores de bebidas, reduzindo a procura empresarial sobre opções que promovam a drenagem de recursos naturais para assistir à necessidade de fabrico de novos dispositivos de acondicionamento de produtos, pelo que associa ao tributo o escopo de defesa ambiental. É dizer, a Ecotaxa constitui uma medida de Direito público dirigida a encarecer a embalagem não-reutilizável, tornando-a menos atraente para agentes económicos no interior da programática geral de maximização de ganhos, já que implicará um agravamento dos seus custos fixos. Por essa via, abranda-se a procura desse tipo de embalagens e reduz-se a necessidade de novos processos de extração e transformação de matérias primas ao serviço do embalamento de produtos. Esta é uma dimensão cardinal da Ecotaxa e com grande efeito prático, já que embalagens reutilizáveis incorporam materiais mais caros para garantir melhor desempenho, são envolvidas em processos de fabrico mais dispendiosos que os contentores descartáveis e por vezes são o resultado de processos de investigação e desenvolvimento em fase de retorno do investimento (royalties), tudo isto tornando-os comparativamente mais caros. A elevação do preço de depósitos descartáveis por via tributária (repricing) ampliará, por isso, a competitividade das embalagens reutilizáveis face às que se esgotem numa única utilização: a política de gestão dos distribuidores de bebidas alcoólicas que atenda apenas a custos fixos, quando seja assim, não colocará óbices à introdução de processos de embalamento baseados em invólucros com ciclos de vida mais longos. Acresce que, tornando o produto mais atrativo através de carga fiscal, isto significa também que se abre uma oportunidade no mercado a operadores que pretendam desenvolver novas soluções de embalamento reutilizáveis, oferecendo melhores perspetivas de retorno a investidores neste setor de produto. Por outro lado, ao permitir a transferência do encargo inerente ao tributo para o consumidor final (artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa), o Legislador criou também condições para moderar a procura de produtos embalados neste tipo de invólucros pelas bases de consumo. Caso o operador escolha aliviar-se do ónus fiscal repassando-o para os seus clientes, a agravação do preço final poderá importar alterações no comportamento do público, que tenderá a escolher opções mais económicas, designadamente as que não importem sobrecustos com fonte tributária. Caso não existam alternativas no mercado, isto poderá significar a redução de procura de bebidas alcoólicas (embaladas em descartáveis), tornando menos problemática a perspetiva de acumulação de resíduos com esta fonte, mas pode também significar a transição para produtos já no mercado que utilizem outros sistemas (v. g., o vetusto preço de depósito, reembolsável com a devolução do vasilhame reutilizável), como importará a abertura do mercado a novas iniciativas de investimento para produtos alcoólicos que utilizem embalagens reutilizáveis, como assinalámos já. Acresce que, procurando maximizar a eficiência do tributo na realização daquele escopo de proteção ambiental, o Legislador introduziu também um mecanismo secundário destinado a permitir ao sujeito passivo e aos consumidores (quando exista repercussão) realizarem uma certa gestão do sobrecusto tributário e do fator poluente das embalagens que utilizam ou consomem. O artigo 4.º, alíneas a) a d), do RJEcotaxa estabelece um elenco regressivo de taxação variável em função do volume de bebida embalada. Embalagens mais pequenas (até 0,2 l), face ao ónus fiscal estabelecido (€ 0,10), representam um encargo tributário maior (€ 0,5/litro) do que as embalagens de maior capacidade (> 1 l), em que se denota uma redução expressiva (€ 0,297/litro). Se, por exemplo, o distribuidor colocar no mercado uma bebida ao preço de € 2,00/l que lhe assegure uma margem de lucro de € 1,20 por cada litro vendido, a venda de dez litros (lucro de € 12,00) em 50 embalagens não-reutilizáveis de 20 cls significará um custo acrescido de € 5,0, absorvendo 41,67% do seu ganho operacional. Caso distribua o produto em cinco embalagens não-reutilizáveis de 2 ls, o custo tributário ficará em € 1,5, desfalcando apenas 12,5% do ganho líquido. Assim, sem prejudicar a afirmação de que o recurso a embalagens reutilizáveis permitirá eliminar o encargo tributário do sujeito passivo (e seus clientes) na sua totalidade, a fixação de escalões em lógica regressiva permite obter um efeito mais rápido, este de contingentação do número de embalagens (não-reutilizáveis) em circulação pela promoção do uso das que possuam maior volumetria, evitando dispersão de resíduos e facilitando a sua recolha e eliminação. Está bom de ver, o tributo está estruturado para garantir ao sujeito passivo ações de evitação fiscal, ou seja, a implementação de comportamentos (lícitos) aptos a reduzir ou eliminar a carga tributária da Ecotaxa: recorrendo a embalagens reutilizáveis ou, em alternativa, diminuindo o número de embalagens não-reutilizáveis em circulação (pelo aumento da capacidade das que circulem no mercado), o encargo será eliminado ou relativizado, sem com isso criar condicionantes ao volume de negócio (litragem de bebida vendida) do agente económico, em qualquer um dos casos gerando ganhos ambientais relevantes para a gestão de resíduos e abrandando a necessidade de produção de novos depósitos destinados a embalamento. O mesmo se diga no que respeita a consumidores finais, caso opere o mecanismo de repercussão previsto no artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa: a escolha de embalagens (não-reutilizáveis) de maior capacidade significará maior poupança na aquisição do produto e melhor gestão da economia doméstica pela obtenção de ganhos de escala, promovendo esta opção. Adquire também aqui relevo a norma injuntiva da desagregação do encargo tributário do valor de preço na fatura entregue ao consumidor aquando da aquisição (artigo 7.º, n.º 2, do RJEcotaxa): a documentação da despesa incorrida pela operação nos termos definidos pelo diploma pretende alertar o consumidor para a existência de um sobrecusto que lhe está a ser imputado e que lhe é possível evitar, assim reduzindo o efeito de «anestesia fiscal» usualmente associável aos impostos indiretos. Por aqui se conclui que a Ecotaxa subalternatiza o princípio da capacidade contributiva em favor da aceleração da eficiência do sistema no que tange a limitação do impacto ambiental (C. BATISTA LOBO, Finanças e Fiscalidade do Ambiente e da Energia, Almedina, 2019, p. 237), de tal forma que a sua performance enquanto instrumento de política legislativa e regulatória representará perda (ou anulação) de receita tributária. Este é, precisamente, um dos atributos mais característicos dos (verdadeiros) impostos extrafiscais, a sua natureza de «destructive taxes» ou «impostos suicidas» (CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela…, p. 25), pois que estão dirigidos, precisamente, a dissuadir a verificação do facto gerador do imposto ou a compelir a comportamentos que promovem a redução da receita, tal como aqui se observa: “os tributos ambientais em sentido próprio, justamente porque constituem tributos extrafiscais [–] em que está ausente uma predominante função coletora ou arrecadadora, não visando, por isso, em primeira linha obter receitas [–], proporcionam uma receita que, em princípio, diminui na razão inversa da eficácia desses instrumentos de política ambiental” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins…, p. 19). Face ao que deixamos impresso, a Ecotaxa deve ser qualificada como um (verdadeiro) imposto ambiental e nesse pressuposto passaremos a apreciar as questões objeto do recurso. 8. O artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, reconhece às Regiões Autónomas poder tributário próprio, desde que contido nos limites estabelecidos pela Lei da República, permitindo que as respetivas assembleias legislativas regionais (artigo 232.º, n.º 1, da Lei Fundamental) lancem impostos com âmbito regional por ato legislativo promanado pelos seus órgãos (i) e, bem assim, que ajustem os impostos nacionais às especificidades das regiões (ii). Se a adaptação do sistema fiscal nacional pelas Regiões foi no passado objeto de boa dose de controvérsia (dissipada com a reforma constitucional de 1989), o exercício de poder tributário próprio pelas Regiões Autónomas, incluindo o lançamento de impostos (de âmbito estritamente regional) por ato normativo do respetivo órgão parlamentar, desde que não interfira com a Lei Fiscal aprovada pela Assembleia da República, não é questionável, constituindo uma retração da reserva estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa e uma especialidade na repartição das funções legislativas: “A revisão constitucional de 1982 introduziu o poder tributário próprio das Regiões Autónomas (então artigo 229.º, alínea f), da CRP); e a revisão de 1989 desdobrou as competências legislativas regionais em matéria fiscal, num «poder tributário próprio» e num «poder de adaptação» do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP). A expressão «poder tributário próprio» introduzida pela Revisão de 1982 foi objeto de interpretação restritiva pelo Tribunal Constitucional que, no essencial, entendia que o poder tributário só poderia ser feito no quadro de uma lei que expressamente o regulasse e apenas consentia a possibilidade de criação «ex novo» de impostos regionais (Acórdãos n.ºs 91/1984, 348/1986 e 267/1987). As dúvidas que se levantaram quanto ao sentido e alcance afirmado pela jurisprudência constitucional (TEIXEIRA RIBEIRO, “Criação de Impostos pelas Regiões Autónomas”, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 119 (1986), n.º 3743 e SOUSA FRANCO, “A Autonomia Tributárias das Regiões”, Comunicação de 1987, publicada nos Estudos de Direito Regional, Lex, 1997), desapareceram com a Revisão de 1989, ao introduzir expressamente a referência à possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional à Região no âmbito de uma lei-quadro da Assembleia da República (artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, da CRP). A Constituição constituiu um poder tributário regional, criando-o ex novo, sem que haja qualquer contradição ou incompatibilidade com a competência exclusiva da Assembleia da República para criar e regular imposto. Como referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a norma constitucional «traduz uma exceção à competência legislativa exclusiva da AR nesta matéria (art.165.º-1/i)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª, Ed., Vol. II, pág. 674); ou como interpretou TEIXEIRA RIBEIRO, «deve ser entendida no contexto da Constituição, isto é, no contexto de um diploma que em certo passo, dizia e diz ainda, caber em exclusivo à Assembleia da República a criação de impostos e em outro passo diz atualmente disporem as Regiões Autónomas de poder tributário próprio; (…) assim não há dificuldade nenhuma em conciliar a atribuição à Assembleia da Republica de uma competência genérica para a criação de impostos (al. i) do art.16[5].º) com atribuição às Regiões Autónomas da competência para criar os impostos que a Assembleia da República lhes permita» (“Criação de Impostos Pelas Regiões Autónomas”, Estudos de Direito Regional, Lex, pág. 456 e 467).” (Acórdão do TC n.º 429/2020; v., também, Acórdão do TC n.º 467/2014) A Lei das Finanças das Regiões Autónomas [Lei Orgânica n.º 2/2013 de 2 de setembro, (LFRA)] consagra também a liberdade de lançamento de impostos de caráter regional, designadamente impostos ambientais (cfr. artigos 55.º, alínea e) (cfr. artigos 55.º, alínea e) e 57.º, n.º 1, ambos da LFRA: v. A.P. DOURADO, Direto Fiscal, Almedina, 2023, pp.157-163) e, quanto a condicionantes, impõe observância dos princípios gerais consagrados no diploma e de duas proibições: de impostos regionais que respeitem a matérias objeto de impostos nacionais (e impondo a caducidade dos primeiros, caso estes últimos sejam lançados na sua vigência – cfr. artigo 57.º, n.º 2, da LFRA) e de medidas fiscais que constituam obstáculos à liberdade de circulação de bens e serviços entre o continente e as regiões insulares (artigo 57.º, n.º 1, da LFRA) (v. J. FREITAS DA ROCHA, As finanças das Regiões autónomas numa perspetiva jurídica (aproximação ao Direito Financeiro Regional), uminho.pt p. 9). À data do lançamento da Ecotaxa pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, estabelecia um regime idêntico de limitações (cfr. artigo 45.º, alínea e), 1.ª parte, e artigo 47.º, n.ºs 1 e 2, do diploma). Sendo assim – e sem deixar de notar que as normas e princípios da LFRA, como de qualquer diploma de Direito infraconstitucional, não se integram no elenco de parâmetros convocáveis à apreciação do recurso, como deixámos impresso supra –, a Assembleia Regional da RAM estava capacitada para proceder ao lançamento da Ecotaxa nos termos realizados pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, em oposição à alegação da recorrente. Sublinhe-se que, não obstante a alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição confinar o poder tributário das regiões autónomas aos «termos da lei» e de «lei-quadro da Assembleia da República», a eventual desconformidade das normas tributárias editadas pelo legislador regional com tais parâmetros legais, aos quais é outorgado um estatuto reforçado no sentido do último inciso do n.º 3 do artigo 112.º, só indiretamente consubstancia um problema de inconstitucionalidade – este vício é um reflexo ou resultado da violação do parâmetro legal que a própria Constituição interpõe entre si e as normas regionais. Ora, o recurso de constitucionalidade não pode estender-se a questões de inconstitucionalidade indireta ou reflexa, sob pena de a jurisdição constitucional absorver todo o contencioso de legalidade; e se é certo que o Tribunal Constitucional pode apreciar e decidir questões de ilegalidade reforçada, a base legal em que tal poder se funda, no âmbito da fiscalização concreta, é diversa da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, consistindo antes na alínea c) deste último. Por outras palavras, a questão da conformidade de uma norma legal com outra norma legal de estalão superior – uma norma, quer isto dizer, de legalidade reforçada, no mais amplo sentido do termo – não é, no nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade, uma questão de constitucionalidade, mas uma questão de legalidade para a qual o Tribunal Constitucional detém uma competência específica ao abrigo das alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição (v., neste sentido, os Acórdãos n.ºs 113/88 e 145/88). Assim, a eventual incompatibilidade das normas sindicadas com a LFRA e com outros diplomas legais aos quais se há de reconhecer, em relação àquelas, força paramétrica, extravasa manifestamente o âmbito do presente recurso. Por outro lado, impõe-se também sublinhar que não introduz ruído na questão o facto de estarmos perante um imposto extrafiscal (ambiental) ou de o procedimento de liquidação e a norma de delimitação subjetiva da incidência espelharem o quadro de um imposto nacional, o IABA. Quanto ao primeiro tópico, na delimitação da reserva de competência legislativa importa sobretudo a qualificação do corpo normativo que é objeto do ato legislativo, que é dizer, o facto de, in casu, se tratar do lançamento de um imposto, como tal uma componente do poder tributário conferido às Regiões. Se a estrutura da Ecotaxa permite concluir que a capacidade contributiva não constitui parâmetro ou fundamento da tributação, antes se assomando objetivos regulatórios de caráter ambiental – que, de resto, se compreendem também nas atribuições das Regiões (cfr. artigo 225.º, n.º 2, da Lei Fundamental) –, isso respeita ao seu regime jurídico-constitucional substantivo enquanto imposto, sem perturbar a sua classificação como medida de política fiscal, ou seja, como um instituto tributário, como tal subsumível à atribuição de competência legiferante que decorre dos artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa. Quanto ao segundo tópico, a recorrente defende que a Ecotaxa constitui um adicional ao IABA, de onde seria possível inferir que a disciplina em causa interfere com um imposto nacional e com o quadro legislativo que o suporta, o que, por sua vez, se poderia entender uma violação dos limites impostos ao legislador regional nos termos da 2.ª parte do artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. No entanto, a relação entre ambos os impostos cinge-se ao procedimento de liquidação e pagamento e à coincidência de sujeitos passivos abrangidos pelos tributos, pelo que apenas num sentido muito lato e estritamente procedimental se poderia entender a Ecotaxa associável ao IABA. Na verdade, a Ecotaxa não adota a ótica de parametrização do IABA, nem a estrutura de facto tributário e o desempenho funcional enquanto instrumentos de política tributária não se identificam entre si, o que torna inviável afirmar que a primeira constitua um adicional do segundo. Senão, veja-se que o IABA assenta a título primário na quantidade de bebida colocada no mercado (Hls) e respetiva classificação legal (bebidas espirituosas, produtos intermédios, bebidas fermentadas, cerveja), esta sobretudo em função do volume de álcool do produto acabado. A título de exemplo, a produção e distribuição de bebidas espirituosas são tributadas em IABA pelo valor de € 1.260,00/Hl (cfr. artigo 76.º, n.º 2, do CIEC), os espumantes e outras bebidas fermentadas a € 12,06/Hl (cfr. artigo 73.º, n.º 2, do CIEC) e a cerveja conhece uma tabela por escalões em função do volume de álcool e da respetiva relação de peso para com o extrato original (grau plato) (desde € 9,64/Hl até € 33,85/Hl) (cfr. artigo 71.º, n.ºs e 2, do CIEC). Isto compreende-se por o IABA responder ao dano coletivo provocado pelo consumo de álcool, aí assentando a sua lógica de lançamento e a regra de apuramento do imposto (v. A. P. DOURADO, op. cit., p. 440). O programa tributário do IABA, por esse motivo, tende a representar maior encargo fiscal em função da quantidade de álcool colocada no mercado pelo sujeito passivo, nessa medida revelando uma tendência para ampliar a carga fiscal em função do volume de receitas do operador, também porque bebidas de maior grau alcoólico tendem a ser mais dispendiosas. Não é assim com a Ecotaxa: como vimos, esta é insensível à natureza do produto colocado (desde que se trate de cerveja ou outras bebidas alcoólicas), direcionando-se para as condições do seu embalamento, encorajando contentores reutilizáveis ou, ao menos, descartáveis de maior capacidade, permitindo ao operador maximizar a colocação de produto (cerveja, bebidas espirituosas, etc.) sem que isso importe agravamento de custos fiscais ou receitas públicas adicionais. Nesse pressuposto, ainda que o universo de obrigados tributários seja o mesmo e tenha sido adotado um sistema paralelo de liquidação e cobrança (com a inerente simplificação de processos e poupança de recursos para os sujeitos passivos pela agregação de ambos os procedimentos), a Ecotaxa não se destina a reforçar a carga fiscal do facto socioeconómico tributado pelo IABA e não se pode entender um instrumento complementar ao quadro fiscal deste imposto. Improcede, face a todo o exposto, o vício de inconstitucionalidade orgânica atribuído pela recorrente ao programa normativo sob fiscalização. […]”. É nos precisos fundamentos e sentido decisório agora transcritos que se revê esta 1.ª Secção, a eles aderindo integralmente, com a consequente improcedência do recurso, na parte em que dele se toma conhecimento. III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não julgar organicamente inconstitucionais as normas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, negando provimento ao recurso nesta parte; e b) não tomar conhecimento do objeto do recurso relativamente às demais questões suscitadas pela recorrente. 3.1. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma). Lisboa, 8 de outubro de 2024 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes