Texto integral (9622 palavras)
ACÓRDÃO Nº
306/2025
Processo n.º 608/2023
Plenário
Relator: Conselheiro João
Carlos Loureiro
Acordam,
em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. O Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da
Madeira veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea g),
da Constituição, a apreciação da constitucionalidade e da legalidade das normas
constantes dos artigos 9.º, n.º 4, 13.º, n.º 2, 17.º, n.º 1, 23.º, n.os
1 e 2, 24.º, 25.º, n.º 1, 26.º, 27.º, n.º 3, e 30.º da Lei n.º 22/2023, de 25
de maio (que regula as condições em que a morte medicamente assistida não é
punível e altera o Código Penal), e, consequentemente, de todas as restantes
normas do diploma.
Para fundamentar o seu pedido, o requerente alega que as normas
em causa versam sobre questões relativas às regiões autónomas e, nesse sentido,
deveriam ter sido ouvidos os seus órgãos de governo próprios durante o
procedimento legislativo, o que, ao não ter ocorrido, viola o disposto nos
artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da Constituição e nos artigos
89.º, n.º 1, e 90.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira (EPARAM):
«[...]
13.º
Verifica-se, contudo, que, apesar de serem legítimos os pedidos
de “morte medicamente assistida” apresentados por cidadãos nacionais ou
legalmente residentes em território nacional (cf. n.º 2 do artigo 3.º da mesma
lei), podendo aqueles escolher o local para a sua prática, o que inclui as
Regiões Autónomas, todavia, não se encontra acautelada, no regime instituído, a
realidade autonómica da administração regional, concretamente, a da
administração regional autónoma da Madeira, que possui, como é consabido, um
sistema de saúde regionalizado, integrando o Serviço de Saúde da Região
Autónoma da Madeira, EPERAM (a que se refere o Decreto Legislativo Regional n.º
13/2019/M, de 22 de agosto, na sua atual redação), serviço aquele autónomo do
SNS, e, ainda, órgãos inseridos na sua estrutura, com atribuições próprias no âmbito
regional.
14.º
Significa que o legislador nacional definiu e regulou um
regime jurídico relativo a um procedimento que abrange a sua aplicabilidade nas
regiões autónomas e nomeadamente, na Região Autónoma da Madeira, sem distinção
desta, estabelecendo a intervenção de órgãos, serviços e estabelecimentos do
Estado central ou sob a sua tutela, sobre setor regionalizado, do foro do
regime autonómico, como é o caso da saúde.
15.º
E assim se verifica, também, em matéria inspetiva, visto
que, no âmbito do Gabinete do Secretário Regional de Saúde e Proteção Civil, se
integra o serviço regional de Inspeção em Cuidados de Saúde, que tem por missão
“assegurar o cumprimento da lei, em todos os domínios da prestação dos cuidados
de saúde, quer pelos serviços e organismos da SRS … [abreviatura da Secretaria
Regional com competência no setor da saúde] … ou por esta tutelados, quer ainda
pelas entidades privadas, pessoas singulares ou coletivas, com ou sem fins
lucrativos” (cf. artigo 5.º da Portaria da Vice-Presidência do Governo Regional
e dos Assuntos Parlamentares e Secretaria Regional de Saúde e Proteção Civil
n.º 747/2020, de 16 de novembro).
16.º
Acresce, no âmbito regional, a existência da Direção
Regional da Saúde, a que se refere o Decreto Regulamentar Regional n.º
41/2020/M, de 9 de outubro, na sua atual redação, que prossegue a missão e
exerce as atribuições definidas no seu artigo 2.º, cabendo ao respetivo Diretor
Regional exercer as funções de Autoridade de Saúde Regional, como prevê o n.º 1
do artigo 4.º do mesmo diploma, afastando, devido ao regime autonómico e à
regionalização do setor da saúde, o exercício de idêntica atividade, no domínio
da Região Autónoma da Madeira, por outro serviço integrado em departamento
governamental do Governo da República, nomeadamente, do Ministério da Saúde.
17.º
A atividade dos serviços, organismos e entidades da
administração regional autónoma da Madeira é exercida, no âmbito desta Região,
relativamente aos organismos e entidades sob a sua alçada de competência e não
pode coexistir e não coexiste de todo, nesse âmbito, com o exercício de
idênticas competências de outras entidades integradas na administração central
do Estado ou sob a respetiva tutela.
18.º
Todavia, em nenhum dos seus preceitos a Lei n.º 22/2023
acautela o âmbito de ação e as competências dos órgãos, serviços,
estabelecimentos e ou entidades integrados na administração regional autónoma,
pelo contrário, prevê, independentemente da área geográfica do País em que seja
suscitada a aplicação deste regime, a intervenção dos órgãos, serviços e
estabelecimentos de saúde integrantes do Estado, no âmbito do Ministério da
Saúde.
19.º
O regime da referida lei está traçado como se o Estado
português não contivesse Regiões Autónomas, com um sistema de saúde
regionalizado, conforme sucede, nomeadamente, na Região Autónoma da Madeira,
constituindo-se, assim, em clara omissão e consequente desrespeito do regime
autonómico insular, consagrado pelo artigo 6.º da Constituição da República
Portuguesa e pelo artigo 4.º do Estatuto Político-Administrativo da Região
Autónoma da Madeira.
20.º
Essa realidade própria da administração regional
autónoma, em situação como a que descrevemos, impõe a audição do órgão de
governo próprio, no caso, da Região Autónoma da Madeira, na sede própria do
respetivo processo legislativo, o que não sucedeu.
21.º
Constata-se que o cumprimento do dever constitucional de
audição das Regiões Autónomas se manteve sempre inverificado no processo
legislativo que veio dar origem à atual Lei n.º 22/2023, dever cuja observância
é imposta pela Constituição da República Portuguesa (CRP) e, também, pelo
Estatuto-Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM).
22.º
A Assembleia da República não solicitou à Região
Autónoma da Madeira, através da sua Assembleia Legislativa, o respetivo parecer
no processo legislativo que veio a originar a Lei n.º 22/2023, violando, assim,
o direito que assiste a esta Região Autónoma, em matéria que lhe respeita,
constitucionalmente consagrado no n.º 2 do artigo 229.º da Lei Fundamental
Portuguesa, que determina que “Os órgãos de soberania ouvirão sempre,
relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas,
os órgãos de governo regional”, bem como o direito de audição dos órgãos de
governo próprio da Região, estatuído nos artigos 89.º e 90.º do EPARAM,
direitos regulados nos termos do n.º 1 do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º
e alínea a) do artigo 4.º da Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, na sua redação
atual, diploma que “Regula a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões
Autónomas”.
23.º
Significa que o parecer das Regiões Autónomas e, assim,
o da Região Autónoma da Madeira não foi tido em conta, por não ter sido sequer
solicitado no processo legislativo relativo à “morte medicamente assistida” não
punível, que conferiria a possibilidade de a Região emitir o seu parecer e com
ele ter a oportunidade de influir, durante o processo legislativo, na referida
iniciativa.
24.º
O legislador nacional olvidou, inteiramente, a
existência de órgãos, serviços e estabelecimentos, próprios do sistema de saúde
regional e não salvaguardou, sequer, qualquer representatividade regional em
órgãos agora instituídos, como sucede com a Comissão de Verificação e Avaliação
dos Procedimentos Clínicos de Morte Medicamente Assistida (CVA) a que se
referem todos os números do artigo 8.º, o n.º 1 do artigo 9.º, o n.º 4 do
artigo 10.º, a alínea c) do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 16.º, os n.ºs 1 e 2 do
artigo 17.º, o artigo 24.º e todos os números dos artigos 25.º, 26.º e 27.º,
todos da lei em apreço.
25.º
A medida legislativa em causa
consubstancia, como se vem a demonstrar, matéria que respeita à Região, na
medida em que, aplicando-se ao todo nacional, encerra variados intervenientes
que olvidam e ou colidem com o quadro regional autonómico de entidades e
instituições, designadamente, do seu sistema e Serviço de Saúde que se encontra
regionalizado, como é consabido e acima evidenciado, em desarticulação e ou
fazendo “tábua rasa” dos mesmos, sem que a Região se tivesse podido pronunciar,
mediante a sua audição no processo legislativo.
26.º
Como tem sido caracterizado em jurisprudência do
Tribunal Constitucional e, designadamente, se fez constar do Acórdão n.º
403/89, de 23 de maio de 1989, “questões respeitantes às regiões autónomas (…)”
serão, nomeadamente, aquelas que “(…) mereçam, no plano nacional, um tratamento
específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das
particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para
esses territórios” (citação do Parecer n.º 20/77, da Comissão Constitucional,
in Pareceres da Comissão Constitucional, 2.º vol., pp. 159 e segts.).
27.º
Acresce ao referido que o dever de acautelar a devida
intervenção, competências e ou articulação no regime instituído com os órgãos
do serviço regional de saúde não é, não pode ser, um aspeto a cuidar apenas em
posterior regulamentação, por não ser esta uma área simplesmente regulamentar a
cuidar adiante, noutra sede já, sem o devido enquadramento legislativo.
28.º
Permitimo-nos destacar, a este propósito, que qualquer
regulação posterior, regulamentar do regime aprovado, relativa a órgãos
próprios de setores regionalizados, como é o caso da saúde, carecerá da
respetiva norma habilitante de base e essa, necessariamente, teria de constar
do diploma em referência, a Lei n.º 22/2023, de 25 de maio e sempre em diploma
de caráter legislativo, dada a especial natureza da matéria em causa, plasmada
na lei em apreço, relevante como é, do foro de “direitos, liberdades e
garantias”.
29.º
Assim, é na Lei n.º 22/2023 que tal teria de ser
acautelado, através da obrigatória audição das Regiões Autónomas e, no caso
concreto, da Região Autónoma da Madeira, nesta matéria que lhe respeita,
conforme referimos, vimos demonstrando e aqui voltamos a frisar.
30.º
Verifica-se assim, que os normativos constantes do n.º 4
do artigo 9.º, do n.º 2 do artigo 13.º, do n.º 1 do artigo 17.º, dos n.ºs 1 e 2
do artigo 23.º, do n.º 3 do artigo 27.º e do artigo 30.º da Lei n.º 22/2023
estatuem sobre a intervenção de órgãos, serviços, estabelecimentos e ou
entidades do Estado com incidência de aplicação na Região Autónoma da Madeira,
em colisão com a existência de órgãos, serviços, estabelecimentos e ou
entidades de setor regionalizado, no âmbito do regime autonómico da Região
Autónoma da Madeira, atento o seu sistema regional de saúde e o inerente
serviço regional de saúde, órgãos e serviços próprios do setor, tal sucedendo
sem a devida audição da mesma Região, em clara e frontal violação do seu
direito constitucionalmente consagrado no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição
da República Portuguesa, padecendo, assim, de inconstitucionalidade.
31.º
Os normativos constantes do artigo 24.º e do n.º 1 do
artigo 25.º da Lei n.º 22/2023, de 25 de maio, que respetivamente, criam a
Comissão de Verificação e Avaliação dos Procedimentos Clínicos de Morte
Medicamente Assistida (CVA) e determinam a sua composição, erigem este órgão,
transversal à estrutura do regime procedimental de “morte medicamente
assistida” sem assegurar qualquer possível representatividade, nesse órgão, das
Regiões Autónomas, no caso, da Região Autónoma da Madeira, tal sucedendo sem a
devida audição da Região Autónoma da Madeira, igualmente em violação do seu
direito constitucionalmente consagrado no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição
da República Portuguesa (regulado pela Lei n.º 40/96, de 31 de agosto, na sua
atual redação).
32.º
Atento o estabelecido pelos normativos constantes do n.º
4 do artigo 9.º, do n.º 2 do artigo 13.º, do n.º 1 do artigo 17.º, dos n.ºs 1 e
2 do artigo 23.º, do artigo 24.º, do n.º 1 do artigo 25.º, do artigo 26.º, do
n.º 3 do artigo 27.º e do artigo 30.º da Lei n.º 22/2023, em colisão com o
determinado, a esse respeito, no seu estatuto político-administrativo, dada a
omissão de audição da Região Autónoma da Madeira em matéria que lhe respeita, padecem,
ainda, de ilegalidade, por violação do n.º 1 do artigo 89.º e do artigo 90.º do
EPARAM.
33.º
Contudo, pela relação teleológica que os normativos em
referência têm com todos os restantes normativos contidos na Lei n.º 22/2023,
de 25 de maio, formando, com esses restantes, uma unidade de sentido
articulável e indissociável, entre si, a inobservância do direito
constitucional de audição da Região Autónoma da Madeira, em matéria que lhe
respeita, alastra-se a todos os normativos da referida lei, pelo menos, no que
toca a esta Região Autónoma.
34.º
O mesmo sucede em matéria de ilegalidade, uma vez que a
relação teleológica e unidade de sentido das normas supramencionadas com todo o
normativo constante da mesma Lei n.º 22/2023 infringe o estatuto da Região Autónoma
da Madeira, pela falta da audição da mesma Região, em matéria que lhe respeita,
pela Assembleia da República, o que viola o previsto no n.º 1 do artigo 89.º e
no artigo 90.º do EPARAM, alastrando-se, mutatis mutandis, a todos os
normativos da dita lei.
Em conformidade com o supra exposto, o signatário,
Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ante a
publicação da Lei n.º 22/2023, de 25 de maio, vem requerer, ao Tribunal
Constitucional a apreciação da constitucionalidade dos normativos constantes da
dita lei que “Regula as condições em que a morte medicamente assistida não é
punível e altera o Código Penal”, considerando que as normas
vertidas no n.º 4 do artigo 9.º, no n.º 2 do artigo 13.º, no n.º 1 do artigo
17.º, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 23.º, no n.º 3 do artigo 27.º e no artigo 30.º
colidem com a existência de órgãos, serviços, estabelecimentos e ou entidades
do setor regionalizado da saúde, no âmbito do regime autonómico da Região
Autónoma da Madeira, atenta a existência do sistema regional de saúde, do
inerente serviço regional de saúde, dos órgãos, serviços e estabelecimentos
próprios do setor, a que acrescem as normas constantes do artigo 24.º, do n.º 1
do artigo 25.º e do artigo 26.º, relativamente ao novel órgão criado e ali
regulado, por não acautelarem, no mesmo, a representatividade regional,
verificando-se que tais normativos foram aprovados com inobservância do direito
constitucional de audição da Região Autónoma da Madeira, nos termos supra
demonstrados e que, por terem, com todos os restantes normativos contidos na
referida lei, indissociável relação teleológica, formando, com todos, uma
unidade de sentido articulável entre si, a inobservância do direito
constitucional de audição da Região Autónoma da Madeira, em matéria que lhe
respeita, alastra-se a todos os normativos da Lei n.º 22/2023, pelo menos, no
que toca à Região Autónoma da Madeira, sendo todos eles, por consequência,
formalmente inconstitucionais.
Ainda, os normativos constantes do n.º 4 do artigo 9.º,
do n.º 2 do artigo 13.º, do n.º 1 do artigo 17.º, dos n.ºs 1 e 2 do artigo
23.º, do artigo 24.º, do n.º 1 do artigo 25.º, do artigo 26.º, do n.º 3 do
artigo 27.º e do artigo 30.º da Lei n.º 22/2023, por terem sido aprovados sem
audição da Região Autónoma da Madeira em matéria que lhe respeita, padecem,
outrossim, de ilegalidade, por violação do n.º 1 do artigo 89.º e do artigo
90.º do EPARAM, sendo que, por terem aqueles normativos, com todos os restantes
contidos na Lei n.º 22/2023, indissociável relação teleológica, formando, com
todos, uma unidade de sentido articulável entre si, a violação do EPARAM na
vertente da falta de audição da Região Autónoma da Madeira, pela Assembleia da
República, alastra-se a todos os normativos da referida lei, estando todos
eles, por consequência, feridos de ilegalidade.
Nestes termos, o signatário requer a fiscalização da
constitucionalidade e da legalidade, pelo Tribunal Constitucional, de todos os
normativos contidos na Lei n.º 22/2023, publicada no Diário da República, 1.ª
série, n.º 101, de 25 de maio».
2. Notificada para se pronunciar sobre o pedido na pessoa do
seu Presidente, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de
15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), a Assembleia da
República não apresentou resposta.
3. Verificada a legitimidade processual do requerente, ao
abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, procedeu-se, em
Plenário, à discussão do memorando apresentado pelo Senhor Presidente do
Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, da LTC.
4. Discutido o memorando e fixada a orientação do Tribunal,
cumpre agora decidir de acordo com o que então se estabeleceu.
II – Fundamentação
5. Constituem objeto do processo as normas constantes dos artigos
9.º, n.º 4, 13.º, n.º 2, 7.º, n.º 1, 23.º, n.os 1 e 2, 24.º, 25.º, n.º 1, 26.º,
27.º, n.º 3, e 30.º da Lei n.º 22/2023, de 25 de maio (que regula as condições
em que a morte medicamente assistida não é punível e altera o Código Penal), e,
consequentemente, todas as restantes normas do diploma.
Tais normas têm a seguinte formulação:
«Artigo 9.º
Concretização da decisão do doente
[...]
4 – Após a consignação da decisão, o médico orientador
remete cópia do RCE respetivo para a Inspeção-Geral das Atividades em Saúde
(IGAS), que pode acompanhar presencialmente o procedimento de concretização da
decisão do doente».
«Artigo 13.º
Locais autorizados
[...]
2 – O procedimento de morte medicamente assistida pode ser
praticado nos estabelecimentos de saúde do Serviço Nacional de Saúde e dos
setores privado e social que estejam devidamente licenciados e autorizados para
a prática de cuidados de saúde, disponham de internamento e de local adequado e
com acesso reservado».
«Artigo 17.º
Relatório final
1 – O médico orientador elabora, no prazo de 15 dias úteis
após a morte, o respetivo relatório final, ao qual é anexado o RCE, que remete
à CVA e à IGAS.
[...]»
«Artigo 23.º
Fiscalização
1 – Compete à IGAS a fiscalização dos procedimentos clínicos
de morte medicamente assistida, nos termos da presente lei.
2 – Em caso de incumprimento da presente lei, a IGAS pode
determinar, fundamentadamente, a suspensão ou o cancelamento de procedimento em
curso».
«Artigo 24.º
Comissão de Verificação e Avaliação dos Procedimentos
Clínicos de Morte Medicamente Assistida
Para cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 8.º e
avaliação da aplicação da presente lei, é criada a Comissão de Verificação e
Avaliação dos Procedimentos Clínicos de Morte Medicamente Assistida».
«Artigo 25.º
Composição e funcionamento da comissão
1 – A CVA é composta por cinco membros de reconhecido
mérito que garantam especial qualificação nas áreas de conhecimento
relacionadas com a aplicação da presente lei:
a) Um jurista designado pelo Conselho Superior da
Magistratura;
b) Um jurista designado pelo Conselho Superior do
Ministério Público;
c) Um médico designado pela Ordem dos Médicos;
d) Um enfermeiro designado pela Ordem dos Enfermeiros;
e) Um especialista em bioética designado pelo Conselho
Nacional de Ética para as Ciências da Vida.
[...]»
«Artigo 26.º
Verificação
1 – A CVA avalia a conformidade do procedimento clínico de
morte medicamente assistida, através de parecer prévio, nos termos do artigo
8.º, e através de relatório de avaliação, nos termos do número seguinte.
2 – Uma vez recebido o relatório final do processo de morte
medicamente assistida, que inclui o respetivo RCE, a CVA examina o seu conteúdo
e avalia, no prazo de cinco dias úteis após essa receção, os termos em que as
condições e procedimentos estabelecidos na presente lei foram cumpridos.
3 – Nos casos em que a avaliação prevista no número
anterior seja de desconformidade com os requisitos estabelecidos pela presente
lei, a CVA remete o relatório ao Ministério Público, e às respetivas ordens
profissionais dos envolvidos para efeitos de eventual processo disciplinar».
«Artigo 27.º
Avaliação
[...]
3 - A IGAS presta à CVA as informações solicitadas sobre os
procedimentos de fiscalização
realizados relativamente ao cumprimento da presente lei».
«Artigo 30.º
Divulgação de informação na Internet
A Direção-Geral da Saúde disponibiliza, no seu sítio da
Internet, uma área destinada a informação sobre a morte medicamente assistida
não punível, com os seguintes campos:
a) Informação sobre os procedimentos clínicos;
b) Formulários e documentos normalizados;
c) Legislação aplicável».
6. Na perspetiva do requerente, as normas acima
indicadas versam sobre questões relativas às regiões autónomas. Nesse sentido,
considera que deveriam ter sido ouvidos os órgãos de governo próprios das
regiões autónomas durante o procedimento legislativo, nos termos previstos nos
artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da Constituição e nos artigos
89.º, n.º 1, e 90.º do EPARAM.
Vejamos se é efetivamente assim.
O artigo 227.º, n.º 1, alínea v), da Constituição, confere a
cada região autónoma o poder de «pronunciar-se por sua iniciativa ou sob
consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões da competência destes que
lhes digam respeito, bem como, em matérias do seu interesse específico, na
definição das posições do Estado Português no âmbito do processo de construção
europeia». Em consonância com esta disposição, o artigo 229.º, n.º 2, da
Constituição determina que «os órgãos de soberania ouvirão sempre,
relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas,
os órgãos de governo regional».
Por seu turno, o artigo 89.º, n.º 1, do EPARAM estabelece que «a
Assembleia e o Governo da República ouvem os órgãos de governo próprio da
Região Autónoma sempre que exerçam poder legislativo ou regulamentar em
matérias da respetiva competência que à Região diga respeito». Em consonância
com esta disposição, o artigo 90.º dispõe, no n.º 1, que «os órgãos de
soberania solicitam a audição do competente órgão de governo próprio da Região»
e, no n.º 2, que «o competente órgão de governo próprio da Região pronuncia-se
através de parecer fundamentado, especialmente emitido para o efeito».
Decorre, portanto, dos preceitos legais
citados que o dever de audição das regiões autónomas que recai sobre os órgãos
de soberania apenas se aplica quando estejam em causa «questões [...]
respeitantes às regiões autónomas». O alcance deste requisito foi já
concretizado pelo Tribunal Constitucional em numerosos acórdãos precedentes,
sendo possível identificar uma clara linha de orientação quanto à sua
interpretação.
Na sua última pronúncia neste domínio, constante do Acórdão n.º
524/2023, o Tribunal procedeu a uma detalhada exposição sobre essa jurisprudência
prévia, cujo conteúdo procuraremos sintetizar nas linhas que se seguem.
7. Dois critérios basilares ainda hoje mobilizados por
este Tribunal para aferir a natureza de uma questão respeitante às regiões
autónomas foram enunciados pela primeira vez pela Comissão Constitucional no
seu Parecer n.º 20/77, a propósito da solução que se encontrava então prevista
no artigo 231.º, n.º 2, da Constituição, nos seguintes termos:
«Se à partida não se afigura de admitir a restrição
apontada à categoria das “questões respeitantes às regiões autónomas”, há que
buscar noutros critérios a delimitação dessa noção, em ordem a recortar o
âmbito de aplicação do n.º 2 do artigo 231.º.
Tendo presente as linhas gerais do sistema que resulta da
Constituição relativamente à autonomia regional (designadamente os artigos 6.º,
n.º 2, 227.º e 229.º), parece poderá dizer-se que são questões da competência
dos órgãos de soberania, mas respeitantes às regiões autónomas, aquelas que,
excedendo a competência dos órgãos de governo regional:
– respeitem a interesses predominantemente regionais;
– ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento
específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das
particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para
esses territórios» (par. 9).
Apesar de a própria Comissão Constitucional ter reconhecido
subsequentemente que nem sempre poderia ser fácil a aplicação destes critérios
a casos concretos, não deixou de exemplificar dois indícios da sua verificação:
1) a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar
para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional; ou
2) a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada
questão, se propor adotar uma solução especial no que toca às regiões
autónomas, por referência à regulamentação genérica que nessa matéria prevê
para o restante território nacional. Foi então assinalado que, em qualquer dos
casos, o carácter regional da questão seria revelado pelo próprio órgão de
soberania, em termos de impor a aplicação da limitação decorrente do artigo
231.º, n.º 2, da Constituição ao normal exercício da sua competência.
No ano seguinte, a Comissão Constitucional desenvolveu da
seguinte forma estes critérios no Parecer n.º 17/78: «[...] o dever de
audiência [...] não existe naqueles casos em que as regiões autónomas são
interessadas apenas na medida em que o é o restante território nacional. Do
mesmo modo é evidente existir tal dever quanto àqueles casos de medidas,
designadamente legislativas, que respeitem em exclusivo às regiões autónomas ou
a uma delas» (par. 6). Foi então acrescentado que, entre esses
dois grupos de casos, existiam situações que poderiam não ser fáceis de
qualificar, sendo determinante a análise de cada caso concreto.
Alguns anos mais tarde, a Comissão Constitucional voltou a
proferir considerações relevantes a este respeito no Parecer n.º 2/82. Após
começar por recordar os dois critérios formulados no Parecer n.º 20/77, a
Comissão concretizou o seu alcance nos seguintes moldes: «[...] a obrigatoriedade
da audiência das regiões autónomas – rectius, dos seus órgãos – não
surge logo que uma questão da competência dos órgãos de soberania “também” lhes
interesse, ou seja, logo que tal questão tenha um relevo ou uma amplitude
“nacional”, e não meramente “continental”: é antes necessário e imprescindível
que tal questão se apresente pelo menos com alguma especificidade ou
peculiaridade relevante no que concerne a essas regiões. E, de facto, não só as
exigências da autonomia não pedem mais, como ir além disso envolveria, por
assim dizer, o reconhecimento de um injustificável privilégio das regiões
autónomas relativamente ao conjunto do País» (par. 3).
8. Esta
posição de princípio foi mantida pelo Tribunal Constitucional em variadas
pronúncias subsequentes, entre as quais se contam os Acórdãos n.os
42/85, 284/86, 403/89, 670/99, 684/99, 529/2001, 243/2002, 551/2007, 581/2007,
174/2009, 75/2010, 304/2011, 747/2014, 800/2014 e, mais recentemente, o
referido Acórdão n.º 524/2023.
Neste último aresto, o Tribunal assinalou que era possível
extrair dessa jurisprudência precedente quatro critérios/indícios relevantes
para verificar o preenchimento do requisito da «questão respeitante às regiões
autónomas» previsto no artigo 229.º, n.º 2, da Constituição (par. 52):
i) Em primeiro lugar, um critério relativo ao âmbito
territorial da medida regulatória, no sentido de ser de aplicação
circunscrita apenas ao território de uma ou de ambas as regiões autónomas;
ii) Em segundo lugar, um critério referente à natureza
diferenciada da medida regulatória, no sentido de constituir uma solução
especial para uma ou para ambas as regiões autónomas em função das suas
particularidades ou especificidades, distinguindo-se da regulação geral
prevista para o restante território nacional na matéria em causa;
iii) Em terceiro lugar, um critério relativo aos interesses
prosseguidos pela medida regulatória, no sentido de estarem em causa interesses
que não são comparáveis com os que se fazem sentir noutras regiões do País,
tendo em conta as características geográficas, económicas, sociais e culturais
das regiões;
iv) Em quarto lugar, um critério relativo à implementação
da medida regulatória, no sentido de gerar a imposição de deveres especiais de
adoção ou de revisão da legislação regional ou de atribuição de uma competência
a exercer nas regiões autónomas por entidades distintas das entidades que a
exercem no restante território nacional ou que impliquem a constituição ou
reestruturação dos serviços regionais.
O Tribunal percorreu então a sua jurisprudência prévia e
indicou vários exemplos da aplicação prática destes critérios a casos
concretos:
«53. Exemplificando sem preocupações exaustivas a
aplicação prática dos indícios convocados podemos colher da jurisprudência
deste Tribunal os seguintes elementos/dados de apoio à apreciação da
situação sub specie:
i) o Acórdão n.º 529/2001, no qual se
considerou estar em causa quadro normativo inserto em diploma legal (in casu, Lei
Grandes Opções do Plano) contendo capítulo respeitante às “Regiões Autónomas”;
ii) os Acórdãos n.os 670/1999 e
581/2007, em que relativamente às leis que aprovam o Orçamento de Estado se
circunscreveu o dever de audição daquelas Regiões já que o mesmo “não tem por
objeto o Orçamento do Estado, na sua totalidade, abrangendo tão-somente, dos
seus preceitos, aqueles que lhes digam especificamente respeito”, pois que
“[s]eguro é que a Lei do Orçamento do Estado, globalmente considerada, não é,
manifestamente, uma “questão” respeitante às Regiões Autónomas” (entendimento
secundado e que foi estendido quanto à impugnação dirigida à aprovação da Lei
das Finanças Locais pelo Acórdão n.º 684/1999);
iii) o Acórdão n.º 243/2002, que no quadro da
regulamentação de atos eleitorais dos órgãos do poder local considerou que a concreta
norma questionada ao proceder à atribuição de uma competência, no âmbito da
atividade administrativa, a exercer nas Regiões Autónomas por entidades
distintas das entidades que a exercem no restante território nacional tal
revelava que se considerou necessário um tratamento específico da questão nas
mesmas Regiões, em função das particularidades resultantes do respetivo regime
político-administrativo, pelo que se impunha concluir que a norma em apreço se
encontra abrangida pelo dever de audição dos órgãos regionais a que se reporta
o mencionado artigo 229.º, n.º 2, da Lei Fundamental;
iv) o Acórdão n.º 174/2009, no qual se
considerou inexistir uma qualquer obrigação constitucional de promoção da
audição dos órgãos regionais quanto ao regime jurídico da apropriação pública
por via de nacionalização aprovado pela Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro,
visto tal matéria, incluindo-se na competência dos órgãos de soberania, não
constituir “uma questão respeitante à Madeira, por se tratar de uma lei que, pela
sua natureza e pelo seu objeto, respeita a todo o País”, cientes de que ao se
invocar a omissão do dever de audição impõe-se identificar “o motivo ou as
circunstâncias de onde em concreto sobressai um interesse especial da Região
quanto ao tratamento legislativo desta matéria”, “sendo indubitavelmente certo
que a simples invocação das normas estatutárias … não revela, dada a sua
generalidade, qualquer motivo concreto de interesse particular”;
v) o Acórdão n.º
75/2010, em que se chegou a idêntica conclusão, extraindo-se do mesmo, em sede
de apreciação de alegada “violação do direito de audição prévia das regiões
autónomas”, que é “seguro que o regime jurídico da “exclusão da ilicitude nos
casos de interrupção voluntária da gravidez” – instituído pela Lei n.º
16/2007, de 17 de abril, e regulamentado pela Portaria n.º 741-A/2007, de 21 de
junho – não respeita à Região Autónoma da Madeira de forma particular,
tratando-se antes de uma disciplina jurídica que, pela sua natureza e pelo seu
objeto, respeita, por igual, a todo o País, sem diferenciação de parcelas ou
regiões”, presente que “o pedido não apresenta qualquer razão que demonstre que
o regime jurídico de “exclusão da ilicitude nos casos de interrupção voluntária
da gravidez”, “respeite a interesses predominantemente regionais ou, pelo
menos, mereça, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua
incidência nas regiões, em função das particularidades destas”;
vi) o Acórdão n.º 747/2014, no qual se
considerou inexistir igualmente uma qualquer obrigação constitucional de
promoção da audição dos órgãos regionais quanto a medidas de controlo da
emissão de faturas e outros documentos com relevância fiscal e respetivos
aspetos procedimentais, bem como a criação de um incentivo de natureza fiscal à
exigência daqueles documentos por adquirentes que sejam pessoas singulares,
criadas pelo Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto, dado o “reforço dos
mecanismos de combate à informalidade e à evasão fiscal interessam a essa
região nos exatos termos em que interessam a todo o território nacional”, o
mesmo se dizendo “no que respeita ao incentivo de natureza fiscal criado pelo
diploma em apreço”;
vii) o Acórdão n.º 629/1999, no
qual se considerou inexistir dever de audição dos órgãos regionais quanto ao
regime jurídico disciplinador das condições
higiénicas e técnicas a observar na distribuição e venda de carnes e seus
produtos, contida no Decreto-Lei n.º 158/97, de 24 de junho, visto
não se tratar de “diploma em questão de matéria respeitante a interesses predominantemente
regionais ou que apresente alguma especificidade ou peculiaridade relevante no
que concerne a essas regiões”, sendo que “em momento algum do Decreto-Lei se
referem as Regiões Autónomas, nem dele consta qualquer norma que possua uma
incidência específica nessas regiões – como o mero confronto do diploma
evidenciará”;
viii) o Acórdão n.º 551/2007, que
considerou existir dever de audição dos órgãos regionais relativamente ao
quadro normativo então disciplinador do regime da mobilidade entre serviços dos
funcionários e agentes da função pública contido na Lei n.º 53/2006, de 7 de
dezembro, dado tratar-se de diploma que, por incidir “de forma particular sobre
as regiões autónomas, atendendo a que parte do seu regime se aplica diretamente
à administração regional (cf. os artigos 2.º, n.º 3, e 41.º, n.º 1) e esta
apresenta especificidades relativamente à administração estadual”, em que “as
administrações regionais são entes, que se encontram sob a alçada do poder
executivo próprio das regiões autónomas [artigo 227.º, n.º 1, alínea g), da
Constituição]” e que “[u]ma das expressões dessa autonomia é a existência de
quadros regionais de pessoal (…)”, sendo que “a insularidade interfere na
mobilidade geográfica das pessoas, justificando que o regime de mobilidade dos
funcionários públicos seja adaptado à realidade regional”, motivo pelo qual “o
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira determine que “a
legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes
da insularidade” (artigo 79.º, n.º 3)”;
ix) o Acórdão n.º 403/1989, que
considerou existir dever de audição dos órgãos regionais relativamente ao
quadro normativo inserto na Lei n.º 13/85, de 06 de julho – vulgo Lei do
património cultural português – tendo declarado a inconstitucionalidade por
falta de audição da Assembleia Legislativa da Região dos Açores, dada a
“incidência da matéria nas regiões”, pois o diploma continha normas que
constituíam as “regiões autónomas em situações ativas e passivas relativamente
a bens do património cultural, independentemente da categoria de classificação,
ou seja, de interesse local regional, nacional ou internacional, e da respetiva
natureza, ou seja, bens imateriais imóveis, ou móveis e bens imateriais”;
x) o Acórdão n.º 304/2011, que
considerou existir dever de audição dos órgãos regionais relativamente ao
quadro normativo inserto na Lei n.º 90/2009, de 31 de agosto (diploma que
procedeu à instituição, com âmbito nacional, de um regime especial de proteção
das pessoas em situação de invalidez originada por paramiloidose familiar,
doença de Machado-Joseph [DMJ], sida [vírus da imunodeficiência humana, HIV],
esclerose múltipla, doença de foro oncológico, esclerose lateral amiotrófica
[ELA], doença de Parkinson [DP] ou doença de Alzheimer [DA] e à revogação de
diplomas regionais na parte em que estes visavam fixar as condições e a fórmula
de cálculo da pensão de invalidez das pessoas portadoras da doença de
Machado-Joseph e as condições e a forma de cálculo dos subsídios de
acompanhante [o Decreto Legislativo Regional n.º 21/92/A, nos seus artigos 2.º
a 4.º, e Decreto Regulamentar Regional n.º 9/93/A]), mercê da existência de
“uma especificidade na Região Autónoma dos Açores quando se contemplam
portadores da Doença de Machado-Joseph que decorre do facto de esta patologia
ter aí uma particular incidência populacional”, pois “[a]pesar de já ter sido
identificada em várias zonas do mundo, em Portugal a doença apresenta uma maior
prevalência no arquipélago dos Açores. Aliás, a circunstância de os primeiros
casos clínicos terem sido detetados em indivíduos açorianos (ou descendentes de
açorianos), aliado a esta tão grande prevalência, fez com que durante anos a
doença fosse conhecida como a ‘doença dos Açoriano’”, pelo que “[c]onsistindo
numa doença neurodegenerativa em que os pacientes afetados evoluem para um
elevado grau de incapacidade, suscetível de diminuir consideravelmente a
respetiva capacidade aquisitiva em fases relativamente precoces da vida ativa e
do desenvolvimento da família e de fazer entrar quem a sofre num processo
gradual de degradação económica e, concomitantemente, numa crescente
necessidade de cuidados de suporte para as funções elementares da vida diária,
a particular incidência da doença no território da Região é de molde a fazer
que os problemas económicos e sociais decorrentes assumam aí um relevo
diferenciado, que justifica a consideração da questão da definição de medidas
previdenciais e de segurança social nesse domínio como predominantemente regional
para efeito de direito de audição”,
tendo em especial atenção a circunstância de “o legislador pretende[r] atuar
sobre um quadro legislativo criado pelo órgão legislativo regional
[expressamente revogado pelas normas que integravam o objeto do recurso], substituindo-o
por uma solução de âmbito nacional”».
9. Entre os acórdãos mencionados, importa destacar dois em
particular pela sua relevância para o tema em análise: o Acórdão n.º 75/2010,
relativo à despenalização da interrupção voluntária da gravidez, e o próprio
Acórdão n.º 524/2023, referente ao regime sancionatório aplicável à detenção de
droga para consumo.
9.1. No primeiro aresto, este Tribunal foi chamado a apreciar a
constitucionalidade de várias normas previstas na Lei
n.º 16/2007, de 17 de abril, que procedeu à despenalização da interrupção
voluntária da gravidez com fundamento exclusivo na vontade da gestante, desde
que praticada até às 10 semanas de gestação. Dois dos parâmetros invocados
pelos requerentes consistiam no princípio da autonomia regional, decorrente dos
artigos 225.º, 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, da Constituição, e no direito de
audição prévia das regiões autónomas, previsto no artigo 229.º, n.º 2, da
Constituição.
No que respeita ao primeiro parâmetro, os requerentes invocavam
que as normas em causa obrigavam o sistema regional de saúde a levar a cabo
procedimentos de interrupção voluntária da gravidez sem atender ao facto de que
essa matéria se inseria dentro da competência regional, na medida em que a
«saúde» estava enunciada como matéria de interesse regional no artigo 40.º,
alínea m), do EPARAM. Na apreciação deste argumento, o Tribunal começou por
sublinhar que a disciplina jurídica contida na Lei n.º 16/2007, de 17 de abril,
se inseria inequivocamente dentro da reserva relativa de competência da
Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição), uma
vez que estabelecia uma nova causa de exclusão da ilicitude para os casos de
interrupção voluntária da gravidez. Por esse motivo, o regime jurídico em apreciação
era aplicável a todo o território nacional e estabelecia os termos em que este
tipo de procedimentos poderia ocorrer, não podendo o poder regional alterar,
ampliar ou restringir os fundamentos, condições e pressupostos nele previstos.
Aqui chegado, o Tribunal passou então a apurar se decorreria do
âmbito territorial de aplicação da Lei n.º 16/2007, de 17 de abril, a imposição
aos estabelecimentos integrados no sistema regional de saúde da prática do
conjunto dos atos integrativos ou conformadores da interrupção voluntária da
gravidez. A este respeito, foi assinalado que os serviços regionais de saúde
não se integravam no Serviço Nacional de Saúde e, nessa medida, não eram
abrangidos pelo artigo 3.º, n.º 1, do diploma em apreciação (que determinava
que «o Serviço Nacional de Saúde deve organizar-se de modo a garantir a
possibilidade de realização da interrupção voluntária da gravidez nas condições
e nos prazos legalmente previstos»), mas apenas pelo n.º 2 do mesmo artigo (que
estabelecia, de forma mais genérica, que «os estabelecimentos de saúde oficiais
ou oficialmente reconhecidos em que seja praticada a interrupção voluntária da
gravidez organizar-se-ão de forma adequada para que a mesma se verifique nas
condições e nos prazos legalmente previstos»). Porém, o Tribunal depressa
clarificou que esta conclusão não significava que os estabelecimentos de saúde
regionais ficassem libertos de qualquer injunção legal relativamente à garantia
da efetivação, por parte dos profissionais de saúde, da interrupção voluntária
da gravidez nos termos definidos pela Lei n.º 16/2007, de 17 de abril. Tendo em
conta que a despenalização destas condutas estava subtraída à competência
legislativa regional, não poderia ficar na esfera da liberdade decisória desses
serviços a realização, ou não, das prestações adequadas para a realização deste
tipo de procedimentos, na medida em que essas prestações integravam as
condições legais da referida despenalização. Assim, embora essas prestações não
fossem alheias ao bem da «saúde» enunciado como matéria de interesse regional
no artigo 40.º, alínea m), do EPARAM, a verdade é que apresentavam a
especificidade de se constituírem como elementos de uma causa de exclusão da
ilicitude penal. Nesse sentido, a intervenção dos serviços de saúde regionais
neste tipo de procedimentos não consubstanciava propriamente a prestação de
cuidados de saúde preventivos ou curativos de uma doença, mas sim «[...]
prestações constitutivas da situação prático-funcional de que depende a não
sujeição a sanção penal das mulheres que voluntariamente interrompam a gravidez
– regime que, uma vez editado, deve ter aplicação universal, em condições de
igualdade, a todas as mulheres que pretendam realizar aquele ato,
independentemente da zona do território do Estado onde residam» (par. 12.6).
Por esse motivo, o Tribunal sustentou que os serviços de saúde
regionais estavam «finalisticamente vinculados a um resultado» (garantir os
procedimentos e condições apropriados à realização, sem punição, da interrupção
voluntária da gravidez nos termos previstos no diploma em apreciação), apenas
beneficiando de autonomia organizativa compatível com a realização dessa
finalidade. Ao abrigo dessa autonomia, as Assembleias Legislativas das Regiões
Autónomas poderiam sempre regular as medidas organizatórias e de preparação
logística e adaptá-las às características específicas da respetiva região,
nomeadamente no respeitante à realidade social, à extensão do território, às
unidades e ao pessoal disponíveis ou ao nível estimado de procura. Foi
explicado que essa faculdade não era impedida pelo disposto no artigo 8.º da Lei
n.º 16/2007, de 17 de abril, que impunha ao Governo o dever de regulamentação
da lei, na medida em que esta norma não estabelecia uma reserva de poder
regulamentar governamental quanto a esta matéria. Assim, a imposição deste
dever ao Governo não impedia que as Assembleias Legislativas das Regiões
pudessem exercer a sua competência genérica em matéria de organização dos
serviços de saúde, não ficando obrigadas a aplicar as normas de carácter
organizatório e procedimental da portaria aprovada pelo Governo. Nesse
pressuposto, o Tribunal concluiu então que as normas fiscalizadas não violavam
qualquer parâmetro normativo reconduzível à autonomia legislativa,
administrativa e financeira regional, constitucional, estatutária e legalmente
configurada.
No que respeita ao segundo parâmetro, o Tribunal começou por
recordar a sua jurisprudência prévia relativa ao requisito das «questões [...]
respeitantes às regiões autónomas» constante do artigo 229.º, n.º 2, da
Constituição, para posteriormente defender que a matéria em análise não parecia
satisfazer este pressuposto. Foi assinalado a este respeito que era inequívoco
que o regime jurídico em apreciação não incidia de forma particular sobre a
Região Autónoma da Madeira, tratando-se antes de uma disciplina jurídica que,
pela sua natureza e objeto, incidia, por igual, sobre todo o País, sem
diferenciação de parcelas ou regiões. Nessa medida, o Tribunal sustentou que o
requerente deveria ter identificado o motivo ou as circunstâncias de onde
sobressaía, em concreto, um interesse especial da Região quanto ao tratamento
legislativo desta matéria. Não tendo esse interesse sido identificado no
pedido, e tendo em conta que não era também manifestamente configurável
relativamente a nenhuma das normas sujeitas a fiscalização, o Tribunal concluiu
que não tinha havido qualquer violação do dever de audição dos órgãos de
governo regional consagrado no artigo 229.º, n.º 2, da Constituição.
9.2. Por seu turno, o Acórdão n.º 524/2023 foi proferido no
âmbito de um processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade de
várias normas do Decreto da Assembleia da República n.º 77/XV, que clarificava
o regime sancionatório relativo à detenção de droga para consumo
independentemente da quantidade e estabelecia os prazos regulares para a
atualização das normas regulamentares. Também aqui, os parâmetros de controlo
suscitados pelo requerente (no caso, o Presidente da República) eram o artigo
227.º, n.º 1, alínea v), e o artigo 229.º, n.º 2, da Constituição, por entender
estar em causa uma violação do dever de audição dos órgãos de governo próprios
das Regiões Autónomas. Na sua perspetiva, o regime jurídico em apreço
traduzia-se em «questão respeitante às regiões autónomas» para efeitos desta
última norma constitucional, tendo apresentado quatro argumentos para sustentar
esta tese.
Em primeiro lugar, o requerente invocava que a medida
legislativa em apreciação tinha «[...] sérias implicações de saúde pública, com
reconhecidas especificidades regionais», na medida em que o consumo de certas
drogas (o ecstasy e as Novas Substâncias Psicoativas-NSP) tinha prevalência nas
regiões autónomas. Na apreciação do argumento, o Tribunal sustentou que as
normas em apreciação não estabeleciam, elas mesmas, quaisquer especificidades
relativamente às regiões autónomas, uma vez que o regime jurídico nelas contido
respeitava, por igual, a todo o território nacional, sem estabelecer qualquer
particularismo de âmbito territorial. Apesar de ter reconhecido que a
insularidade poderia colocar desafios acrescidos em matéria de prevenção e
combate ao tráfico e consumo de drogas e outras substâncias psicoativas e que
os dados recentes mostravam assimetrias reveladoras de uma maior prevalência de
consumo nas regiões autónomas, o Tribunal sustentou que o nível dessa
disparidade não permitia inferir que se estava perante um fenómeno
predominantemente sentido nas regiões autónomas. Por outro lado, foi notado que
os dados disponíveis não permitiam estabelecer uma relação de causa-efeito
entre a descriminalização e o aumento do consumo, de forma a inferir com
segurança que resultariam da adoção desta medida sérias implicações de saúde
pública com especificidades regionais, tal como argumentado no pedido de
fiscalização.
Em segundo lugar, o requerente alegava que o regime jurídico em
causa tinha «[...] uma relevante dimensão administrativa, com reflexo na
organização regional», particularmente tendo em conta que as regiões autónomas
possuem competências próprias em matéria de saúde. Apesar de o Tribunal ter
reconhecido que a Lei n.º 30/2000, de 29 de novembro, relativa ao regime
jurídico do consumo de estupefacientes, tinha imposto às regiões autónomas o
ónus de adaptar o quadro normativo regional através da criação ou
reestruturação dos serviços regionais, o mesmo não acontecia com o diploma
sujeito a fiscalização. A única hipótese que se poderia afigurar problemática
seria um hipotético aumento dos processos de contraordenação a tramitar pelas
Comissões para a Dissuasão da Toxicodependência (CDT), na sequência da
clarificação feita pelas normas em causa. Porém, para além de esta
possibilidade constituir uma simples conjetura, não implicava necessariamente a
criação ou reestruturação destes serviços, ou de quaisquer outros no plano
regional, uma vez que nada permitia inferir que o impacto da adoção desta
medida legislativa teria reflexos na política de saúde e na organização
administrativa regional. Foi salientado que o regime jurídico em análise
constituía uma simples clarificação do regime sancionatório relativo à detenção
de droga para consumo, com o consequente encaminhamento e tratamento das
situações detetadas, mormente no seio das CDT, sem que estas ou os serviços de
saúde regionais vissem minimamente alterados os seus regimes, atribuições,
funcionamento e estruturas. Por conseguinte, também este segundo argumento foi
rejeitado pelo Tribunal.
Em terceiro lugar, o requerente assinalava o facto de as
Assembleias Legislativas Regionais terem adotado normas em matéria
contraordenacional relativas às NSP, o que, na sua perspetiva, pressupunha uma
intervenção regional para a articulação entre regimes. Também aqui, o Tribunal
não deu razão a este argumento, uma vez que a intervenção do legislador não
incidia sobre o quadro normativo criado pelo órgão legislativo regional. Por um
lado, o diploma em apreciação não incidia apenas sobre este tipo de substâncias
psicoativas, mas também sobre outras substâncias nele descritas. Por outro
lado, os órgãos de governo próprios das regiões autónomas tinham sido ouvidos
no âmbito da aprovação do Decreto-Lei n.º 54/2013, de 17 de abril, que havia já
clarificado o regime aplicável à detenção de substância psicoativa para consumo
próprio, não se mostrando inovatória a disciplina jurídica contida no diploma
em questão. Por fim, o objeto e o âmbito de aplicação dos decretos legislativos
regionais adotados em matéria de detenção e aquisição de NSP haviam sido
delimitados negativamente por referência às substâncias que não constavam dos
anexos contantes da legislação nacional, possuindo uma aplicação subsidiária e
residual.
Em quarto e último lugar, o requerente sublinhava o facto de o
diploma em apreciação determinar a atualização, por parte do Governo, da
Portaria n.º 94/96, de 26 de março, relativamente aos procedimentos de
diagnóstico e dos exames periciais necessários à atualização do estado de
toxicodependência, o que implicaria uma intervenção da Administração regional.
Isto porque a revisão da portaria tornaria necessária uma alteração dos
decretos legislativos regionais aprovados neste âmbito. Também este argumento
foi rejeitado pelo Tribunal, por entender que o dever de alterar as disposições
regionalmente aplicáveis não seria um efeito da aprovação do diploma em
apreciação, mas sim da revisão da portaria, procedimento em que estaria em
aberto a possibilidade de audição das Assembleias Legislativas Regionais nos
termos legalmente previstos.
Na sequência do exposto, o Tribunal concluiu que todas as
razões apontadas pelo requerente apenas permitiam afirmar que poderia ter sido
oportuno proceder à audição das regiões autónomas durante o procedimento
legislativo, mas não que existia uma verdadeira exigência constitucional nesse
sentido decorrente dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da
Constituição. Tendo em conta que o diploma em causa não tratava especificamente
de questões relativas às regiões autónomas para efeitos destas normas
constitucionais, o Tribunal decidiu que as normas sujeitas a fiscalização não
padeciam de qualquer inconstitucionalidade.
10. Findo este excurso sobre a jurisprudência prévia deste
Tribunal relativa ao alcance do requisito «questões [...] respeitantes às
regiões autónomas» previsto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º
2, da Constituição, importa agora avaliar se as normas impugnadas versam sobre
matérias suscetíveis de ser classificadas desta forma.
Segundo o requerente, as normas em apreciação incidem sobre
matéria que respeita à Região Autónoma da Madeira, na medida em que, apesar de
se aplicarem em todo o território nacional, preveem a intervenção de várias
entidades que não têm competência nas regiões autónomas, pois exercem a sua
atividade no âmbito da administração central do Estado ou sob a sua tutela. Com
efeito, estas normas estabelecem a possibilidade de realização dos
procedimentos de morte medicamente assistida em estabelecimentos do Serviço
Nacional de Saúde, atribuem competências de fiscalização à IGAS e impõem
deveres de prestação de informação à Direção-Geral da Saúde. Ora, na perspetiva
do requerente, não se encontra acautelada a realidade autonómica da
administração da Região Autónoma da Madeira, que possui um sistema de saúde
regionalizado em que as funções acima descritas são exercidas por diferentes
intervenientes. Por um lado, esse sistema de saúde é integrado pelo Serviço de
Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPERAM, que consiste num serviço autónomo
face ao Serviço Nacional de Saúde, e pela Direção Regional de Saúde, o que
afasta o exercício de idêntica atividade na região por outro serviço integrado
em departamento governamental do Governo da República, nomeadamente do
Ministério da Saúde. Por outro lado, as competências inspetivas no domínio da
saúde são exercidas pelo Gabinete do Secretário Regional de Saúde e Proteção
Civil, integrado no serviço regional de Inspeção em Cuidados de Saúde, que
consiste num serviço autónomo face à IGAS. É então sustentado que nenhuma das
normas da Lei n.º 22/2023, de 25 de maio, acautela o âmbito de ação e as
competências dos órgãos, serviços, estabelecimentos e entidades integrados na
administração regional autónoma, ao prever a intervenção dos órgãos, serviços e
estabelecimentos de saúde integrantes do Estado, no âmbito do Ministério da
Saúde, independentemente da área geográfica do País. De outra parte, é ainda
acrescentado que o legislador nacional não salvaguardou sequer qualquer
representatividade regional em órgãos por si instituídos, como é o caso da CVA.
Por conseguinte, o requerente conclui que «a medida legislativa em causa
consubstancia, como se vem a demonstrar, matéria que respeita à Região, na
medida em que, aplicando-se ao todo nacional, encerra variados intervenientes
que olvidam e ou colidem com o quadro regional autonómico de entidades e instituições,
designadamente, do seu sistema e Serviço de Saúde que se encontra
regionalizado, como é consabido e acima evidenciado, em desarticulação e ou
fazendo “tábua rasa” dos mesmos, sem que a Região se tivesse podido pronunciar,
mediante a sua audição no processo legislativo» (ponto 25).
Enquadrando a argumentação do requerente nos critérios que têm
vindo a ser mobilizados por este Tribunal para aferir a existência de uma
questão respeitante às regiões autónomas, verifica-se que se reporta ao quarto
e último critério relativo à implementação da medida regulatória. Os restantes
três critérios não são manifestamente aplicáveis ao caso, pois as normas em
apreço não têm uma aplicação circunscrita ao território de uma ou de ambas as
regiões autónomas (critério relativo ao âmbito territorial da medida
regulatória), não constituem uma solução especial para uma ou para ambas as
regiões autónomas em função das suas particularidades ou especificidades
(critério referente à natureza diferenciada da medida regulatória), nem estão
em causa interesses que não são comparáveis aos que se fazem sentir noutras
regiões do País, tendo em conta as características geográficas, económicas,
sociais e culturais das regiões (critério relativo aos interesses prosseguidos
pela medida regulatória).
Como exposto anteriormente, o Tribunal tem vindo a reconhecer
que a implementação de uma determinada medida regulatória poderá consubstanciar
uma questão respeitante às regiões autónomas quando essa medida imponha deveres
especiais de adoção ou de revisão da legislação regional, quando atribua uma
competência a exercer nas regiões autónomas por entidades distintas das
entidades que a exercem no restante território nacional ou quando implique a
constituição ou reestruturação dos serviços regionais.
Ora, nenhuma dessas realidades se verifica no caso sub judice.
Desde logo, a Lei n.º 22/2023, de 25 de maio, não impõe à
Região Autónoma da Madeira quaisquer deveres de adoção ou de revisão da
legislação regional para a compatibilizar com o regime instituído, no plano
nacional, por aquele diploma. Embora seja evidente a necessidade de as
competências atribuídas por este diploma às entidades integradas na
administração central do Estado ou sob a sua tutela serem adaptadas
relativamente às regiões autónomas, nada impõe que essa regulação tenha
necessariamente de ser feita pelas assembleias legislativas regionais. Com
efeito, essa adaptação poderá nomeadamente ter lugar na regulamentação aprovada
pelo Governo a que se refere o artigo 31.º deste diploma, podendo a audição das
regiões autónomas ser assegurada nesse momento.
Foi também esta a argumentação mobilizada pelo Presidente da
República para justificar o facto de não ter incluído a questão agora em
apreciação no pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade que deu
origem ao Acórdão n.º 5/2023, tendo sido assinalado o seguinte na nota prévia à
apresentação do pedido:
«Por outro lado, de acordo com a jurisprudência constante
do Tribunal Constitucional, parece não avultar, no regime substantivo do
diploma, um interesse específico ou diferença particular das Regiões Autónomas.
Não obstante, quanto ao acesso dos cidadãos aos serviços
públicos de Saúde, para a efetiva aplicação desse regime substantivo, o diploma
só se refere a estruturas competentes exclusivamente no território do
Continente (Serviço Nacional de Saúde, Inspeção-Geral das Atividades de Saúde,
Direção-Geral de Saúde), em que não cabem as Regiões Autónomas. O que significa
que diploma complementar, que venha a referir-se aos Serviços Regionais de
Saúde, que são autónomos, deverá, obviamente, envolver na sua elaboração os
competentes órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira» («Presidente da República submete eutanásia ao Tribunal
Constitucional», 04 de janeiro de 2023, disponível em
https://www.presidencia.pt/atualidade/toda-a-atualidade/2023/01/presidente-da-republica-submete-eutanasia-ao-tribunal-constitucional/).
O diploma em análise também não atribui uma competência a
exercer nas regiões autónomas por entidades distintas daquelas que a exercem no
restante território nacional. Faz precisamente o oposto, referindo-se
exclusivamente a entidades que exercem a sua atividade no âmbito da
administração central do Estado ou sob a sua tutela (o Serviço Nacional de
Saúde, a IGAS e a Direção-Geral da Saúde), sem fazer qualquer diferenciação
relativamente às regiões autónomas e sem atribuir qualquer competência às
entidades integrantes do respetivo serviço regional de saúde. A situação é,
pois, substancialmente diferente face àquela que foi analisada pelo Tribunal no
Acórdão n.º 243/2002, quando foi chamado a apreciar se o facto de as normas
fiscalizadas atribuírem competências ao Ministro da República que eram
anteriormente exercidas pelos governos regionais constituía uma questão
respeitante às regiões autónomas. O Tribunal concluiu em sentido afirmativo,
uma vez que estas normas procediam à atribuição de uma competência, no âmbito
da atividade administrativa, a exercer nas regiões autónomas por entidades distintas
das que a exerciam no restante território nacional: enquanto neste último a
competência era exercida pelo governador civil, nas regiões autónomas era
exercida pelo Ministro da República (e, previamente, pelo governo regional). Na
perspetiva do Tribunal, esta diferenciação revelava a existência de um tratamento
específico para as regiões autónomas, em função das particularidades
resultantes do respetivo regime político-administrativo, preenchendo assim um
dos critérios enunciados pela Comissão Constitucional no Parecer n.º 20/77 e
reiterado pelo Tribunal na sua jurisprudência posterior.
Por fim, a Lei n.º 22/2023, de 25 de maio, também não implica a
constituição ou reestruturação dos serviços regionais de saúde. No limite,
apenas implica que a regulamentação que venha a ser feita deste diploma proceda
a uma adaptação das competências atribuídas às entidades integradas na
administração central do Estado ou sob a sua tutela, conferindo-as às entidades
competentes no âmbito de cada região autónoma. Como exposto anteriormente, uma
conclusão semelhante foi expressa por este Tribunal no recente Acórdão n.º
524/2023, quando refutou a argumentação do requerente no sentido de que o
regime jurídico em apreciação versava sobre questão relativa às regiões
autónomas porque tinha uma relevante dimensão administrativa, com reflexo na
organização regional. Segundo o Tribunal, o regime jurídico em causa constituía
uma simples clarificação do regime sancionatório relativo à detenção de droga
para consumo, sem que as CDT ou os serviços de saúde regionais vissem
minimamente alterados os seus regimes, atribuições, funcionamento e estruturas.
11. Na sequência do exposto, conclui-se que as normas
fiscalizadas não versam sobre «questões [...] respeitantes às regiões
autónomas» para efeitos dos artigos 227.º, n.º 1, alínea v), e 229.º, n.º 2, da
Constituição, e dos artigos 89.º, n.º 1, e 90.º do EPARAM. Por esse motivo, não
era constitucionalmente e legalmente exigível a audição das regiões autónomas
durante o procedimento legislativo.
III. Decisão
Nestes termos, decide-se não declarar a inconstitucionalidade e
a ilegalidade das normas constantes dos artigos 9.º, n.º 4, 13.º, n.º 2, 17.º,
n.º 1, 23.º, n.os 1 e 2, 24.º, 25.º, n.º 1, 26.º, 27.º, n.º 3, e 30.º da Lei
n.º 22/2023, de 25 de maio (que regula as condições em que a morte medicamente
assistida não é punível e altera o Código Penal), nem, consequentemente, de
todas as restantes normas do diploma.
Sem custas (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de
outubro, a contrario).
Lisboa, 22 de abril de 2025 - João Carlos Loureiro - José
Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita
Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Gonçalo
Almeida Ribeiro - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Joana
Fernandes Costa - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos
- José João Abrantes