577/2023

ACÓRDÃO Nº 59/2025 Processo n.º 577/2023 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, A., S.A. veio interpor recurso de constitucionalidade e de legalidade, ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida em 12 de abril de 2023, que decidiu negar provimento ao recurso interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que por sua vez havia julgado improcedente a impugnação deduzida relativamente à liquidação da “Taxa de Segurança Alimentar Mais” (TSAM) referente ao ano de 2020, no total de €555.715,31. 2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida: «(…) Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar se o acto de liquidação controvertido se encontra inquinado dos vícios de ilegalidade abstracta e de inconstitucionalidade (indirecta), na medida em que constitui a concretização de normas violadoras da regra da discriminação orçamental, corolário do princípio da especificação orçamental, decorrente do disposto no artigo 8.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de Agosto - e nos artigos 15.° e 17.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de Setembro, aplicável a partir de 2015 - e, ainda, do disposto no artigo 105.°, n.° 1, da CRP. Nas suas alegações, a Recorrente insiste que o acto de liquidação controvertido se encontra inquinado dos vícios de ilegalidade abstracta e de inconstitucionalidade (indirecta), na medida em que constitui a concretização de normas violadoras da regra da discriminação orçamental, corolário do princípio da especificação orçamental, decorrente do disposto no artigo 8.° da Lei de Enquadramento Orçamental (“LEO”), aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de Agosto - e nos artigos 15.° e 17.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de Setembro, aplicável a partir de 2015 - e, ainda, do disposto no artigo 105.°, n.° 1, da CRP, sendo que a omissão da referência à TSAM nos Orçamentos do Estado para 2013,2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2020, corresponde a uma manifesta violação da regra orçamental da especificação orçamental prevista no artigo 8.° da LEO de 2001 (aplicável aos Orçamentos de 2013 a 2015) e do artigo 17.° da LEO de 2015 (aplicável aos Orçamentos de 2016 a 2019) e, bem assim, à violação do Decreto-Lei n.° 26/2002, na medida em que promove uma deficiente inserção dessa receita no classificador económico e, também, a sua inconstitucionalidade, por violação do disposto no artigo 105.° da CRP, mais referido que o acto de liquidação da TSAM aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstracta, porquanto a sua liquidação e cobrança não foram devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO, suscitando expressamente e desde já, e nos termos que antecedem, a (in)constitucionalidade e a ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, (i) da norma que cria a TSAM, i.e. da norma resultante do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho; e (ii) da norma contida na alínea b) do n.° 1 do artigo 4.°, do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM. Que dizer? A sentença recorrida aponta que foram liquidados à Impugnante pelo Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais diversos valores pecuniários a título de TSAM e referentes ao ano de 2020, no montante global de € 555.715,31, tributo que foi objecto de impugnação graciosa e contenciosa com base em diversos vícios de violação de lei e da Constituição, tendo o TAF de Sintra concluído pela sua improcedência, sendo que em relação ao vício de violação do princípio da especificação orçamental considerou-se na sentença recorrida que "... com referência ao ano de 2020, não se verifica a falta de autorização de cobrança da TSAM em causa nos presentes autos, pois o que a lei impede é a cobrança dos tributos que não estejam autorizados ou devidamente inscritos e aquela contribuição - que deve ser considerada como um imposto, nos termos que deixámos já referidos e exclusivamente para os efeitos aqui considerados (e não para os efeitos referidos nos pontos anteriores, em que se assume que a TSAM tem a natureza jurídica de uma contribuição financeira) - está inscrita na citada Lei do Orçamento do Estado para 2020 e aí foi adequadamente classificada de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes) e desdobrada bem para além do mínimo, ou seja, por capítulo, grupo e (até ao nível do) artigo denominado «Impostos diretos diversos», com o código 01.02.99, tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a LEO no n.° 2 do seu artigo 3.°”. Pois bem, nas suas alegações, em boa verdade, a Recorrente limita-se a invocar a questão já identificada nos termos anteriormente suscitados perante o tribunal de Ia instância, colocando em crise o entendimento sufragado na sentença sobre o invocado vício de “ilegalidade abstracta e de inconstitucionalidade (indirecta), na medida em que constitui a concretização de normas violadoras da regra da discriminação orçamental" que assaca às normas que prevêem a “taxa de segurança alimentar mais”, por não consagrarem a fixação do montante da TSAM no orçamento de 2020, apontando que neste ano - a que diz respeito a liquidação da TSAM objecto dos presentes autos se verifica a omissão à receita previsível de TSAM nos mapas e desenvolvimentos orçamentais da Lei do Orçamento do Estado para 2020, pois no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2020, referente às Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo, prevê, tão-só, a arrecadação pelo FSSAM do montante global de € 21.900.000 (vinte e um milhões e novecentos mil euros), e que a referida receita está consignada nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b) do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, não especificando, porém, quais os montantes que se autoriza arrecadar, em concreto, com a TSAM, que, assim, não é discriminada, nem especificada, em clara violação da Constituição (artigo 105.°, n.° 1, alínea a)) e da LEO (artigo 17.°). Sobre a realidade em apreço, a decisão recorria ponderou que: “… Inexistem dúvidas quanto à necessidade de especificação das receitas e das despesas, por força do princípio da discriminação orçamental, de acordo com o qual o orçamento, enquanto «previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar as receitas e realizar as despesas e, limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual», deve especificar suficientemente as receitas previstas e as despesas fixadas. A obrigação de especificação das receitas e das despesas orçamentais resulta da alínea a) do n.° 1 e do n.° 3 do art.0 105.° da CRP, onde se estabelece que o Orçamento do Estado contém «[a] discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos», e que «[o] Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização». Como acima referido, a TSAM tem a natureza jurídica de uma contribuição financeira, mas, apesar de concetualmente ser diferente de um imposto, está sujeita ao regime constitucional desta figura, como decorre do n.° 3 do art.° 4.° da LGT, de acordo com a qual «[a]s contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade são consideradas impostos». Esta norma legal, uma vez que «não compete ao legislador fazer doutrina», tem «o único sentido de sujeitar expressamente à LGT as contribuições especiais». A Lei n.° 151/2015, de 11 de setembro, que aprovou a LEO, estabelece, além do mais, o regime do processo orçamental, as regras de execução, de contabilidade e reporte orçamental e financeiro, bem como as regras de fiscalização, de controlo e auditoria orçamental e financeira, respeitantes ao perímetro do subsetor da administração central e do subsetor da segurança social [alínea b) do art.° 1.° da LEO]. De entre os vários princípios aplicáveis à organização do Orçamento consta o princípio da especificação das receitas e das despesas, corolário do princípio da discriminação, que significa que aquele Orçamento deve especificar suficientemente as receitas previstas e as despesas nele fixadas (art.° 17.° da LEO). Como é referido por Teixeira Ribeiro, «[s]e as receitas e as despesas fossem previstas em globo e não discriminadamente, o orçamento não nos indicaria as diversas fontes donde o Estado vai tirar os seus recursos, nem os diversos gastos que cada serviço público há-de realizar. Quer dizer: não teríamos, verdadeiramente, uma exposição do plano financeiro» . Note-se que as receitas e as despesas públicas estão sujeitas a regimes diferentes. «É certo que os encargos condicionam a necessidade de haver receitas suficientes para prover a tais necessidades, no entanto o consentimento abrange as duas autorizações -para cobrar receitas (segundo a regra “no taxation without representation”) e para realizar as despesas. Nas receitas funciona a tipicidade especificada, não podendo ser cobrada se tal não acontecer de forma suficientemente precisa, podendo, porém, a verba cobrada ser superior (ou inferior) ao que está previsto, já que a previsão quantitativa não é vinculativa. De acordo com a classificação económica, as receitas são desagregadas em correntes e de capital, consoante afectem ou não o património duradouro do Estado». Como já entendeu o Tribunal Constitucional, no acórdão n.° 206/87, proferido em 17-06-1987, «o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim, o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as “entradas” e “saídas” que em conjunto, numa óptica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o orçamento». Apesar de se referir a anteriores versões da LEO, esse acórdão mantém-se atual no que se refere às razões por que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas do que das receitas, quando afirma que: «A análise, ainda que superficial, deste preceito logo mostra que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas, talvez porque, no respeitante às receitas, e uma vez discriminadas as suas fontes, uma maior ou menor especificação, para além disso -e diferentemente do que sucede com as despesas -, é desprovida de consequências jurídicas de qualquer ordem, pelo menos para o Estado. Assim é que, por exemplo, a cobrança de receitas pode ser efectuada mesmo para além do montante inscrito (artigo 17.°, n.° 2, da Lei n.° 40/83). Ao invés, grande importância assume o princípio da especificação em relação às despesas, já que, e muito em particular quanto às despesas não obrigatórias, a sua maior ou menor especificação, paralelamente, diminuirá ou aumentará, no plano dos gastos, a margem de discricionariedade do Executivo, que, de qualquer modo, sempre estará limitado pelo princípio de que as dotações orçamentais hão-de constituir o limite máximo a utilizar na realização das despesas (art.° 18.°, n.° 1, da Lei n.° 40/83). No sector das “saídas”, são, pois, patentes as consequências jurídicas advenientes de uma maior ou menor especificação. E será, por isso mesmo, que o artigo 108.° da CRP é, neste caso, pelo menos expressamente, muito mais rigoroso na explanação do princípio da especificação». Para cabal cumprimento da regra da especificação, prevê-se a existência de três classificações orçamentais: a económica, aplicável às receitas e às despesas; a orgânica e funcional, apenas para as despesas. Quanto às receitas, que é o que está em causa nos presentes autos, o n.os 2 e 4 do art.0 17.° da LEO, estabelece que «[a]s receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento» e que «[a] estrutura dos códigos dos classificadores orçamentais é definida em diploma próprio (...)». É o Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro, que aprovou o Regime Jurídico dos Códigos de Classificação Económica das Receitas e das Despesas Públicas, que regula a classificação económica. Nesse diploma, foram aprovados «os códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, que constam, respectivamente, dos anexos I e II ao presente diploma, bem como as respectivas notas explicativas, que constam do anexo III ao presente diploma e dele fazem parte integrante» (n.° 1 do art.° 1.° do Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro). Acresce que, nos termos do n.° 2 do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro, o código de classificação económica das receitas públicas constante do anexo I procede à sua especificação por capítulos, grupos e artigos. E, nos termos do n.° 1 do art.° 4.° do Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro, a especificação desagregada das receitas públicas ao nível do subartigo e da rubrica podem ser efetuadas de acordo com a necessidade de cada sector ou organismo. Ou seja, a desagregação das receitas ao nível inferior ao do artigo é uma possibilidade concedida para satisfação de eventuais necessidades de cada sector ou organismo e não uma imposição da lei e, muito menos, relativamente aos serviços integrados na Administração central. Aliás, a possibilidade em matéria de receitas dos serviços integrados do Estado, carece de despacho de autorização do diretor-geral do Orçamento (n.° 2 do art.0 4.° do Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro), o que é revelador do caráter não imperativo, mas tão-só dispositivo da norma. O classificador económico das receitas e despesas públicas é aplicável aos serviços integrados do Estado, aos serviços e fundos autónomos, à segurança social e à administração regional e local (n.° 1 do art.° 2.° do Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro). No anexo I ao Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro, relativamente às receitas correntes, consta uma rubrica denominada impostos diretos diversos, a que corresponde o capítulo 01, grupo 02, artigo 99, nos seguintes termos: Nas Notas Explicativas constantes do Anexo III ao Decreto-Lei n.° 26/2002, de 14 de fevereiro, após se alertar que as mesmas «apenas pretendem tratar as receitas de um ponto de vista genérico, uma vez que todos os anos, através da lei que aprova o Orçamento do Estado, o Governo é autorizado a cobrar as contribuições e impostos constantes dos códigos e demais legislação tributária em vigor, de acordo com as alterações previstas naquele diploma», refere-se que, «[n]os termos deste diploma, as receitas mantêm a desagregação entre “Receitas correntes” e “Receitas de capital”, assentando em três níveis principais de componentes: Capítulos; Grupos; Artigos». Mais se refere, no que releva para o caso dos autos, que «[a]s “Receitas correntes” agrupam-se em oito capítulos», sendo o primeiro respeitante aos impostos directos (código 01.00.00); refere-se ainda que este capítulo se desagrega em dois grupos, o primeiro relativo aos impostos sobre o rendimento e o segundo (com o código 01.02.00) relativo aos «Outros», sendo que dentro deste se inclui o artigo relativo aos «Impostos directos diversos» (código 01.02.99), que «[c]ompreende as receitas não classificadas nos artigos tipificados deste grupo, como, por exemplo, imposto do cadastro», as quais «devem ser individualizadas por subartigos». Vejamos agora o Mapa I anexo à Lei do Orçamento do Estado para 2020, aprovada pela Lei n.° 2/2020, aprovada pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, na parte que ora nos interessa: A Lei n.° 27-A/2020, de 24 de junho, que procedeu à segunda alteração à Lei n.° 2/2020, de 31 de março, que, no que releva para o caso dos autos, entrou em vigor em 25 de julho de 2020 (cfr. art.° 26.° daquele diploma), alterou o citado Mapa I anexo à Lei do Orçamento do Estado para 2020, podendo ler-se no mesmo o seguinte: Como se pode constatar pela análise destes mapas I, previsto na alínea b) do art.° 40.°, na alínea b) do n.° 1 do art.0 41.° e art.° 42.° da LEO e respeitante às receitas dos serviços integrados, a Lei do Orçamento do Estado para 2020 ficou-se ao nível do artigo, designadamente no que respeita à discriminação das receitas correntes provenientes de «impostos diretos diversos». Ora, com referência ao ano de 2020, não se verifica a falta de autorização de cobrança da TSAM em causa nos presentes autos, pois o que a lei impede é a cobrança dos tributos que não estejam autorizados ou devidamente inscritos e aquela contribuição - que deve ser considerada como um imposto, nos termos que deixámos já referidos e exclusivamente para os efeitos aqui considerados (e não para os efeitos referidos nos pontos anteriores, em que se assume que a TSAM tem a natureza jurídica de uma contribuição financeira) - está inscrita na citada Lei do Orçamento do Estado para 2020 e aí foi adequadamente classificada de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes) e desdobrada bem para além do mínimo, ou seja, por capítulo, grupo e (até ao nível do) artigo denominado «Impostos diretos diversos», com o código 01,02.99, tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a LEO no n.° 2 do seu art.° 3.°. Conclui-se, por isso, que foi cumprida a imposição constitucional de especificação das receitas que, como acima deixámos dito, é muito menos exigente relativamente às receitas do que às despesas. Note-se que, para efeitos de determinação da alegada ilegalidade abstrata aqui suscitada pela Impugnante não releva a falta de inscrição especificada das receitas provenientes da TSAM nas restantes Leis do Orçamento do Estado, porque, não dizendo respeito ao ano de 2020, não é suscetível de inquinar o ato impugnado nos presentes autos. Nem tão pouco releva a inscrição em bloco das receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado de 2020, inexistindo, ao contrário do que afirma a Impugnante, qualquer violação da alínea a) do n.° 1 do art.0 105 ° da CRP ou do art.° 17.° da LEO, podendo as receitas dos fundos autónomos ser apenas globalmente especificadas. Razões porque, nos termos e com os fundamentos acima expostos, inexiste qualquer violação dos princípios da transparência, da unidade e da universalidade. No sentido do entendimento acima exposto, chama-se à colação o entendimento pugnado pelo Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 02-02-2022, proferido no processo n.° 0810/18.2BESNT, ainda que a respeito da Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético, mas que, atendendo às semelhanças das situações analisadas, tem aplicação no caso concreto, podendo ler-se no respetivo discurso fundamentador o seguinte: «Estatui o nosso Diploma Fundamental a necessidade de especificação das receitas e das despesas, por força do princípio da discriminação, de acordo com o qual o orçamento, enquanto previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar as receitas e realizar as despesas e, limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual, deve especificar suficientemente as receitas previstas e as despesas fixadas. A obrigação de especificação das receitas e das despesas orçamentais resulta do art .105, n°.l, al.a), da C.R.Portuguesa, onde se estabelece que o Orçamento do Estado contém a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, assim consagrando o clássico princípio orçamental da universalidade, segundo o qual todas as receitas e despesas do Estado devem ser incluídas no orçamento, mais devendo ser devidamente desagregadas. Mas até que grau de desagregação é que as receitas e despesas devem ser discriminadas, é matéria que a Constituição não nos diz directamente. A questão é particularmente importante no caso do orçamento das despesas, que já não tanto, face ao orçamento das receitas (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4a. Edição, 1°. Volume, Coimbra Editora, 2007, pág. 1109 e seg.; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Vol.II, 2a. Edição revista, Universidade Católica Editora, 2018, pág.251 e seg.; José Joaquim Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 5a. Edição, Reimpressão, Coimbra Editora, 2011, pág.59 e seg.). Como já entendeu o Tribunal Constitucional, no acórdão n°.206/87, proferido em 17/06/1987, o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim, o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as "entradas" e "saídas" que em conjunto, numa óptica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o orçamento. Apesar de se referir a anteriores versões da CRP e da LEO, esse acórdão mantém-se actual no que se refere às razões por que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas do que das receitas, tudo conforme doutrina supra identificada. Ora, com referência ao ano de 2017, não se verifica a falta de autorização de cobrança da CESE em causa nos presentes autos no respective orçamento. A mesma está inscrita na citada Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Mapa I anexo è Lei do Orçamento) e aí foi adequadamente classificada de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes), sendo incluída no artigo denominado "Impostos diretos diversos", com o código 01.02.99, tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a Lei do Enquadramento Orçamental, no seu artº.3, n°.2. Conclui-se, por isso, que foi cumprida a imposição constitucional de especificação das receitas que, como acima deixámos dito, é muito menos exigente relativamente às receitas do que às despesas. Note-se que, para efeitos de determinação da alegada ilegalidade abstracta aqui suscitada pela recorrente, tão pouco releva a inscrição em bloco das receitas do FSSSE no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado de 2017, uma vez que tal obedece ao disposto no art°.32, da Lei do Enquadramento Orçamental, onde se estabelece que as receitas dos fundos autónomos devem ser apenas globalmente especificadas. Por último, sempre se deve mencionar a existência de diversos acórdãos deste Tribunal e Secção que concluem no sentido da não violação do dito principio da discriminação/especificação orçamental das receitas por parte da CESE (cfr.ac.S.T.A.-2a.Secção, 8/09/2021, rec.1587/18.7BEPRT; ac.S.T.A.- 2a.Secção, 8/09/2021, rec.545/19.9BEPRT; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 10/11/2021, rec.1471/17.1BEPRT). Como consequência de tudo o acabado de expender, deve concluir-se que os artºs.2, 3, 4, 11 e 12, do Regime da CESE, não padecem dos vícios de inconstitucionalidade que lhes são imputados, tal como do vício de ilegalidade devido a violação de normas constantes da Lei do Enquadramento Orçamental. Ainda, vinca-se que fica prejudicado o conhecimento do direito da sociedade recorrente à restituição do tributo indevidamente pago e ao pagamento de juros indemnizatórios.» Razões porque, nos termos e com os fundamentos acima expostos, improcede o aqui alegado pela Impugnante...” Perante o carácter assertivo do que ficou exposto e porque concordamos integralmente com o que ali ficou decidido e respectivos fundamentos, por estar em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, na qual se apoia (para além do exposto na sentença recorrida, cfr. o Acórdão deste Supremo Tribunal de 26-09-2012, Proc. n° 01159/11, www.dgsi.pt), temos de concluir no sentido de que com referência ao ano de 2020, não se verifica a falta de autorização de cobrança da TSAM em causa nos presentes autos, pois o que a lei impede é a cobrança dos tributos que não estejam autorizados ou devidamente inscritos e aquela contribuição - que deve ser considerada como um imposto, nos termos que deixámos já referidos e exclusivamente para os efeitos aqui considerados (e não para os efeitos referidos nos pontos anteriores, em que se assume que a TSAM tem a natureza jurídica de uma contribuição financeira) - está inscrita na citada Lei do Orçamento do Estado para 2020 e aí foi adequadamente classificada de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes) e desdobrada bem para além do mínimo, ou seja, por capítulo, grupo e (até ao nível do) artigo denominado «Impostos diretos diversos», com o código 01.02.99, tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a LEO no n.° 2 do seu artigo 3.°. Diga-se ainda que para efeitos de determinação da alegada ilegalidade abstracta aqui suscitada pela Recorrente não releva a falta de inscrição especificada das receitas provenientes da TSAM nas restantes Leis do Orçamento do Estado, porque, não dizendo respeito ao ano de 2020, não é susceptível de inquinar o acto impugnado nos presentes autos, do mesmo modo que, tão pouco releva a inscrição em bloco das receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado de 2020, inexistindo, ao contrário do que afirma a ora Recorrente, qualquer violação da alínea a) do n.° 1 do art.° 105.° da CRP ou do art.° 17.° da LEO, podendo as receitas dos fundos autónomos ser apenas globalmente especificadas, de modo que, ponderando todos os elementos que envolvem a análise da realidade em equação nos autos, resulta claro que as alegações da Recorrente não têm a virtualidade de colocar em crise o que ficou exposto, o que significa a decisão recorrida não merece qualquer censura, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão no que concerne ao presente recurso. Nos termos do n.° 7 do art. 6.° do RCP, «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento». Mais tem vindo a considerar a jurisprudência constitucional que «os critérios de cálculo da taxa de justiça, integrando normação que condiciona o exercício do direito fundamental de acesso à justiça (art. 20.° da Constituição), constituem, pois, a essa luz, zona constitucionalmente sensível, sujeita, por isso, a parâmetros de conformação material que garantam um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efectivamente lhe foi prestado (artigos 2.° e 18. °, n. ° 2, da mesma Lei Fundamental), de modo a impedir a adopção de soluções de tal modo onerosas que se convertam em obstáculos práticos ao efectivo exercício de um tal direito». É certo que o juízo de proporcionalidade entre a taxa cobrada e o valor do serviço prestado se apresenta como problemático, pois envolve a ponderação de diversas variáveis, nem todas objectivas. Mas nem por isso o tribunal se pode eximir do mesmo. Assim, aplicando a referida interpretação normativa ao caso dos autos, ponderada a tramitação dos autos e o comportamento processual da ora Recorrente, mas também o elevado valor da causa (mais de 500 mil euros) e a utilidade económica dos interesses a ela associados, a complexidade da questões submetidas a juízo - que se situa na média -, considera-se adequado dispensar a Recorrente e Recorrida do pagamento de 90% do remanescente da taxa de justiça, na parte que corresponderia ao excesso sobre o valor tributário de € 275.000, apenas sendo, deste modo, a pagar, para além do inicialmente devido, o valor de 10% do dito remanescente, neste Supremo Tribunal Administrativo. Note-se, finalmente e justificando a dispensa parcial, que a norma do citado n.° 7 do art. 6.° do RCP, referindo apenas a dispensa, deve ser interpretada no sentido de ao juiz ser lícito dispensar o pagamento, quer da totalidade, quer de uma fracção ou percentagem do remanescente da taxa de justiça devida pelo facto de o valor da causa exceder o patamar de € 275.000, consoante o resultado da ponderação das especificidades da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da igualdade. 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.° da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida. (…)» 3. Notificada desta decisão, a recorrente veio dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o que fez nos seguintes termos: «A., SA, Recorrente nos autos acima referenciados e neles melhor identificada, tendo sido notificada, mediante Ofício, datado de 13 de Abril de 2023, do Supremo Tribunal Administrativo, do Acórdão proferido no dia 12 de Abril, o qual decidiu negar provimento ao Recurso interposto da Sentença proferida em 5 de Junho de 2022, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, nos autos à margem referenciados, e não se conformando com o teor do mesmo, vem, pelo presente, e ao abrigo do disposto no artigo 280.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2 alíneas a) e d), da Constituição da República Portuguesa ("CRP"), no artigo 70.°, n.° 1, alíneas b) e f), no artigo 75.°-A, n.ºs 1 e 2, e no artigo 76.°, todos da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, que aprovou a Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional ("LOFPTC"), interpor Recurso para Fiscalização Concreta da Constitucionalidade perante o Tribunal Constitucional, o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos; §1.° Da competência para apreciação da admissibilidade do recurso 1.° No que se refere à competência para a apreciação da admissibilidade do recurso interposto, o artigo 76,°, n.° 1, da LOFPTC estabelece que " Compete ao tribunal que tiver proferido a decisão recorrida apreciar a admissão do respetivo recursosem prejuízo de ulterior análise da admissibilidade do recurso pelo Tribunal Constitucional, nos termos dos n.°s 2 e 3 da mesma disposição legal. 2.° Assim, tendo o Acórdão objecto de recurso sido proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de acordo com a referida disposição legal, competirá a este Tribunal aferir da admissibilidade do presente recurso. §2.° Da tempestividade 3º O Acórdão objecto do presente recurso foi notificado à ora Recorrente, por via de Ofício do Supremo Tribunal Administrativo datado de 13 de Abril de 2023 (cf. notificação do Acórdão junto aos autos). 4º De acordo com o disposto no artigo 75.° da LOFPTC, o prazo para a interposição de recurso para o Tribunal Constitucional é de 10 (dez) dias. 5. ° Em face do exposto, a apresentação do presente Requerimento de interposição de recurso é efectuada, de forma tempestiva. §3.° do objecto do recurso e do cumprimento do ónus de suscitaçao prévia 6. ° Dispõe o artigo 70.°, n.° 1, alínea b), da LOFPTC, ao abrigo do qual se interpõe o presente recurso, que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões "que apliquem norma cuja Inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo 7º Mais preceitua o artigo 70.°, n.° 1, alínea f), do mesmo diploma legal, ao abrigo do qual se interpõe, também, o presente recurso, que cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisões" que apliquem norma cuja ilegalidade haja sido suscitada durante o processo com qualquer dos fundamentos referidos nas alíneas c), d) e e) mais concretamente, e nos termos da mencionada alínea c), in fine, com fundamento em ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, 8.° Concretizando, o n.° 2 do artigo 72.° do mesmo diploma legal estabelece que "os recursos previstos nas aífneas b) e f) do n,° 1 do artigo 70.° só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunaI que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer. 9.° Por outro lado, e uma vez que o presente recurso vem interposto ao abrigo do disposto no artigo 70.°, n.° 1, alíneas b) e f), da LOFPTC, exige-se, nos termos do artigo 75.°-A do mesmo diploma, que do Requerimento de interposição constem, desde logo, as questões de inconstitucionalidade, ou ilegalidade, que se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie. 10.° Em face das normas legais enunciadas, para que o presente Requerimento de interposição de recurso seja considerado admissível, ímpõe-se, em primeiro lugar, que sejam identificadas as questões de inconstitucionalidade e/ou ilegalidade que se pretende ver apreciadas peio Tribunal Constitucional, 11.° ao mesmo tempo que se demonstra o efectivo cumprimento da dupla exigência imposta pelo legislador à parte que pretenda interpor recurso perante o Tribunal Constitucional, i.e. que as questões de constitucionalidade, cuja apreciação se pretende por via recursiva, foram colocadas, perante o Tribunal recorrido, de modo processualmente adequado e, bem assim, em termos tais que o Tribunal recorrido estivesse vinculado à sua apreciação - i.e. que se tenha cumprido o ónus da suscitação prévia. 12.° Quanto à observância do cumprimento do ónus da suscitação prévia, tem entendido o Tribunal Constitucional que,"quem pretenda recorrer para o Tribunal Constitucional tem necessariamente de criar um específico dever de pronúncia do tribunal sobre a matéria a que respeita a questão de constitucionalidade, devendo fazê-lo de acordo com as regras processuais que regulam oprocesso-base, de forma que o tribunal que é confrontado com a questão de constitucionalidade fique constituído num particular dever de sobre ela se pronunciar, sob pena de, não o fazendo, incorrer em nulidade por omissão de pronúncia" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 462/2016, proferido no âmbito do processo n.° 64/16). 13.° Acresce que, como também tem sido entendimento do Tribunal Constitucional "a suscitaçâo processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade implica, desde logo, que o recorrente tenha cumprido o ónus de a colocar ao tribunal recorrido, enunciando-a de forma expressa, clara e percetfvei, em ato processual e segundo os requisitos de forma que criam para o tribunal a quo um dever de pronúncia sobre a matéria a que tal questão se reporta" (cf. cit Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 462/2016), 14.° Por facilidade de exposição, a Recorrente irá individualizar a questão de constitucionalidade e de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, por via do presente recurso, demonstrando, por referência à mesma, o efectivo cumprimento do ónus da suscitaçâo prévia. i. da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 4.°, n.°1, alínea b) e 9° do decreto-lei n.° 219/2012, de 15 de junho, e, bem assim, nos artigos 2.° e 8.°, da portaria N.° 215/2012, de 17 de julho, por violação dos princípios e regras da discriminação e especificação orçamentais: 15. ° A Recorrente sustentou, ao iongo de todo o processado, e também em sede das Alegações de recurso apresentadas perante o Supremo Tribunal Administrativo, a inconstitucionalidade e ilegalidade do acto de liquidação em apreço nos presentes autos por violação da regra da discriminação orçamental, uma vez que a receita proveniente da Taxa de Segurança Alimentar Mais ("TSAM") não se encontra devida e suficientemente especificada na Lei do Orçamento do Estado para 2020. 16. ° O entendimento da Recorrente foi apresentado ao Tribunal a quo com o apoio do Parecer jurídico da autoria do Professor Doutor José Casalta Nabais, 17. ° Concretamente, entende a Recorrente que o acto de liquidação em crise nestes autos traduz a concretização de normas inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 105.°, n.° 1, alínea a), da CRP, e de normas violadoras de lei de valor reforçado, por violação dos artigos 8.° da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de Agosto (LEO de 2001), e dos 15.° e 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de Setembro (LEO de 2015). 18º Com efeito, arguiu a aqui Recorrente que "a norma contida na alínea b) do n. °1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n, ° 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM, encontra-se inquinada de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação de norma constitucional, pois que a receita da TSAM não se encontra devidamente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2020, ano da liquidação da TSAM objecto da presente impugnação Judicial” (cf. ponto 9 das Alegações de Recurso apresentadas perante o Supremo Tribuna) Administrativo). 19.° Da mesma forma, defendeu a Recorrente que a norma constante do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, "padece dos mesmos vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade ao criar um tributo que viola, desde o momento da sua criação, a regra da discriminação orçamental” (cf. ponto 9 das Alegações de Recurso apresentadas perante o Supremo Tribunal Administrativo). 20.° Sucintamente, entende a Recorrente, apoiada no Parecer jurídico dado pelo Professor Doutor José Casalta Nabais, que a receita da TSAM prevista arrecadar no ano de 2020 deveria encontrar-se inscrita na Lei do Orçamento de Estado para aquele ano, designadamente no Mapa V, que integra as «receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo», ou, pelo menos, no Mapa VI, que integra as receitas dos serviços e fundos autónomos por classificação económica. 21º Porém, o montante previsto arrecadar com a TSAM não surge discriminado em nenhum desses lugares, presumindo-se inscrito numa categoria residual de "impostos diretos diversos" e, bem assim, diluído naquela que é a receita inscrita do FSSAM, promovendo-se aglomerados de receita, que é precisamente o que o disposto no artigo 105.°, n.° 1, alínea a), da CRP, no artigo 8.° da LEO de 2001 e nos artigos 15,° e 17,° da LEO de 2015, pretende evitar, 22. ° Do que decorre que as normas em causa criam, regulam e mantêm em vigor um tributo que escapou, por esse motivo, ao crivo parlamentar, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei - o que é proibido pela CRP e, também, pela LEO, que determina, quer na redacção de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). 23.° Assim, concluiu a Recorrente, perante o Supremo Tribunal Administrativo, pela inconstitucionalidade e ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, das normas constantes dos artigos 4,°. n.° 1, alínea b) e 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, e, bem assim, dos artigos 2º e 8.°, da Portaria n,° 215/2012, de 17 de Julho, por violação do disposto no artigo 105.n.° 1 da CRP, no artigo 8.° da LEO de 2001 e nos artigos 15.° e 17.° da LEO de 2015 (cf. Conclusões E e F das Conclusões das Alegações de Recurso apresentadas perante o Supremo Tribunal Administrativo). 24º Confrontado com a suscitação da inconstitucionalidade das normas acima individualizadas, o Tribunal a quo entendeu acompanhar os fundamentos vertidos na Sentença objecto de recurso, alegando, em abono da conformidade constitucional e legal das normas em crise, que "Perante o carácter assertivo do que ficou exposto e porque concordamos integraimente com o que ali ficou decidido e respectivos fundamentos, por estar em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, na qual se apoia (para além do exposto na sentença recorrida, cfr. o Acórdão deste Supremo Tribunai de 26-09-2012, Proc. n,° 01159/11, www.dgsi.pt), temos de concluir no sentido de que com referência ao ano de 2020, não se verifica a faita de autorização de cobrança da TSAM em causa nos presentes autos, pois o que a lei impede é a cobrança dos tributos que não estejam autorizados ou devidamente inscritos e aquela contribuição - que deve ser considerada como um imposto (...) - está inscrita na citada Lei do Orçamento do Estado para2020 e aí foi adequadamente classificada de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes) e desdobrada bem para além do mínimo, ou seja, por capítulo, grupo e (até ao nível do) artigo denominado "Impostos diretos diversos", com o código 0102.99, tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a LEO no n.°2 do seu artigo 3.º ”. 25 ° O Supremo Tribunal Administrativo alegou, ainda, como ratio decidendi para o julgamento da conformidade constitucional das normas em presença, que"(...) não releva (...) a inscrição em bioco das receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais no Mapa Vda Lei do Orçamento do Estado de 2020, inexistindo, ao contrário do que afirma a ora Recorrente, qualquer violação da alínea a) do n.°1 do art. ° 105 ° da CRP ou do art.º 17.º da LEO, podendo as receitas dos fundos autónomos ser apenas globalmente especificadas 26.° Pelo que, decidiu o Tribunal a quo que, ponderando todos os elementos que envolvem a análise da realidade em equação nos autos, resulta claro que as alegações da Recorrente não têm a virtualidade de colocar em crise o que ficou exposto, o que significa a decisão recorrida não merece qualquer censura, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão no que concerne ao presente recurso. 27.° Em face do que antecede, crê a Recorrente ter procedido à enunciação clara e precisa das normas consideradas inconstitucionais e que foram efetivamente aplicadas pelo Tribunal a quo como ratio decidendi no Acórdão recorrido, no que tange à improcedência do recurso que antecede. 28. ° Assim, e pelo presente recurso, pretende-se que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre a (in)constitucionalidade e ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado das normas contidas nos artigos 4.°, n.° 1, alínea b) e 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, e, bem assim, nos artigos 2.° e 8°, da Portaria n.° 215/2012, de 17 de Julho. 29. ° Termos em que se deverão considerar integralmente preenchidos os pressupostos para a admissão do presente Recurso, previstos no artigo 280.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2, alíneas a) e d) da CRP, e no disposto no artigo 70.°, n.° 1, alíneas b) e f), esta última com fundamento em ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, no artigo 75.°-A, n.° 1, e no artigo 76.° da LOFPTC, devendo o mesmo ser admitido e, em consequência, ser ordenada a subida dos presentes autos ao Tribunal Constitucional, devidamente instruído com cópia do respetivo processo de Impugnação Judicial que antecedeu o Recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. Nestes termos, e nos demais de direito aplicáveis, sempre com o douto suprimento de vossas excelências, requer-se, ao abrigo do disposto no artigo 280.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2, alíneas a) e d) da CRP, no artigo 70,°, n.° 1, alíneas b) e f), esta última com fundamento em ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, no artigo 75.°-a, n ° 1, e no artigo 76.° da lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal constitucional, a admissão do presente recurso, para o Tribunal Constitucional, do Acórdão proferido nos presentes autos.» 4. O recurso foi admitido por despacho de 04 de maio de 2023 e, subidos os autos a este Tribunal, a recorrente foi notificada para apresentar alegações, nas quais sintetizou o seu entendimento da seguinte forma: «(…) A. Entende a Recorrente que o acto de liquidação em crise nestes autos traduz a concretização de normas inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 105.°, n.° 1, alínea a), da CRP, e de normas violadoras de lei de valor reforçado, por violação dos artigos 8.° da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de Agosto (LEO de 2001), e dos artigos 15.° e 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de Setembro (LEO de 2015). B. Com efeito, considera que a norma contida na alínea b) do n.° 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM, encontra-se inquinada de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação de norma constitucional, uma vez que não se encontra devidamente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2020. C. Decorre do disposto no artigo 4.°, n.° 1 alínea b), do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, que a receita obtida com a cobrança deste tributo devia encontrar-se reflectida, e suficientemente discriminada, no Mapa V, que integra as “receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo", ou pelo menos, no Mapa VI, que integra as receitas dos serviços e fundos autónomos por classificação económica. D. De igual modo, a norma constante do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, padece dos mesmos vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade ao criar um tributo que viola, desde o momento da sua criação, a regra da discriminação orçamental. E. Nestes termos é indubitável que ocorreu violação grosseira do princípio da discriminação da regra da especificação orçamental, pois, embora a receita decorrente da TSAM se presuma prevista nas Leis do Orçamento do Estado, a especificação e o desdobramento orçamental desta receita não respeitam o disposto na CRP nem na LEO. F. Tal situação (1) permitiu a existência de um crédito orçamental secreto, resultado esse cujo impedimento constitui a razão de ser da previsão do principio da especificação orçamental; (2) potenciou a aprovação do orçamento sem que o Parlamento tivesse conhecimento do montante da receita cuja cobrança autorizou; (3) não permitiu a fiscalização da execução orçamental que, compete também ao Parlamento realizar, sacrificando o factor de accountability, também inerente à aprovação parlamentar do orçamento anual. G. Nesta medida, a receita escapou, inevitavelmente, ao crivo parlamentar, uma vez que a votação dos dois orçamentos em crise - e de todos os Orçamentos entre 2013 e 2020-, foi efectuada sem pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de TSAM, o que pode permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei - o que é proibido pela CRP e pela LEO. H. Assim, a não especificação da receita em crise, concreta e individualizada, nos termos da CRP e da LEO, equivale, em termos práticos, à sua não inscrição - e, portanto, à sua não autorização - no correspondente Mapa da Lei do Orçamento do Estado. I. Ora, nos termos da alínea k) do artigo 161.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), consideram-se nulos “Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei”, pelo que, o ato de (auto)liquidação da TSAM aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstrata, porquanto a sua liquidação e cobrança não terá sido devidamente autorizada em conformidade com a CRP e a LEO, o que está para além da mera inexigibilidade da dívida, sendo mesmo equiparável ao vício de inexistência do tributo. J. O princípio, e regra orçamental, da discriminação encontra-se previsto no artigo 8.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 91/2001, de 20 de Agosto, e, a partir de 2015, nos artigos 15.° a 17.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 151/2015, de 11 de Setembro, decorrendo, também, expressamente, da própria CRP a imposição de uma “discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos" (cfr. artigo 105.°, n.° 1, alínea a), da CRP). K. A LEO goza, como é sabido, de valor reforçado, prevalecendo sobre todas as normas que estabeleçam regimes particulares que a contrariem (cfr. artigo 4.° do supra citado diploma). L. De acordo com a regra orçamental da especificação, o orçamento deve individualizar suficientemente as receitas, sendo que esta regra orçamental integra duas proibições expressas: (i) a proibição, para o Governo, da apresentação de aglomerados de receita e despesa públicas; e (ii) a proibição, para a Assembleia da República, de implementação de um sistema de votação global do Orçamento. M. Acresce que, com vista à corporização do princípio da especificação orçamental, a Constituição e a LEO, quer na versão de 2001, quer na versão de 2015, preveem a existência de três classificações orçamentais: a económica, a orgânica e a funcional. N. Debruçando-nos sobre a classificação económica, que é a que mais releva para os presentes autos, estabelece o artigo 17.° da LEO de 2015, que "As receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento'' (cfr. também artigo 8.° da LEO de 2001). O. Sucede, porém, que a TSAM - tendo em conta a sua relevância orçamental e a sua natureza - não se encontra devidamente orçamentada, de acordo com a regra da especificação anunciada, em qualquer um dos Orçamentos de Estado aprovados desde a sua criação, sendo essencial neste quadro, perceber qual o grau mínimo de especificação exigido pelo acto orçamental (cf. neste sentido, Sousa Franco, A.- Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I e II, Almedina 2007, página 353). P. Considerando os valores arrecadados com a TSAM a mesma deveria ser objecto de adequada e suficiente especificação - o que não se verifica. Q. Com efeito, no ano de 2020 - a que diz respeito a liquidação da TSAM objecto dos presentes autos -, verifica-se a omissão à receita previsível de TSAM nos mapas e desenvolvimentos orçamentais da Lei do Orçamento do Estado para 2020. R. A este respeito, no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2020, referente às Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo, prevê a arrecadação pelo FSSAM do montante global de € 21.900.000 (vinte e um milhões e novecentos mil euros), e que a referida receita está consignada nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b) do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, não especificando, porém, quais os montantes que se autoriza arrecadar, em concreto, com a TSAM, que, assim, não é discriminada, nem especificada, em clara violação da Constituição (artigo 105.°, n.° 1, alínea a)) e da LEO (artigo 17.°). S. O Mapa I da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2020, referente às Receitas dos Serviços Integrados por classificação económica, vem especificar o montante de outro tipo de taxas que assumem igual ou menor relevância do ponto de vista orçamental do que a TSAM - mas, aqui, também não se encontra nenhuma referência a esta. T. Se é certo que, do artigo 4.°, n.° 1, al. a), do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, resulta que constitui receita do FSSAM, designadamente, o produto da TSAM, assim como outras receitas provenientes de aplicações financeiras, de doações, heranças, entre outras. U. Contudo, no aludido Mapa V, as receitas do FSSAM não estão individualizadas, nem suficientemente discriminadas, pois que não se especifica quais os montantes, a título de TSAM, que, afinal, se autoriza que sejam cobradas durante o ano em causa e consignados ao FSSAM, em clara violação da CRP (artigo 105.°, n.° 1, alínea a)) e da LEO (artigo 8,° da LEO de 2001 e 17.° da LEO de 2015). V. Só com o cumprimento efectivo da necessidade de individualização, completa, adequada e suficiente da receita, decorrente do princípio da discriminação, na sua modalidade de especificação orçamental, poderá a Assembleia da República autorizar a cobrança da receita tributária em causa e promover o seu controlo, político e orçamental, devido e exigido pela CRP e pela LEO, razão pela qual existe esse princípio. W. Assim, a TSAM escapa, inevitavelmente, ao crivo parlamentar, razão pela qual a sua não especificação, concreta e individualizada, da mesma na Lei do Orçamento equivalerá, em termos práticos, à sua não inscrição - e à sua não autorização - no correspondente Mapa da Lei do Orçamento do Estado. X. Por outro lado, esta deficiente inscrição orçamental das receitas da TSAM, atenta, não apenas contra o princípio da legalidade, por violação da regra orçamental da especificação das receitas, mas gera, também, o incumprimento de outros princípios orçamentais, nomeadamente os princípios da transparência, da unidade e da universalidade. Y. A omissão da referência à TSAM nos diversos Orçamentos, corresponde a uma manifesta violação da regra orçamental da especificação orçamental prevista no artigo 8.° da LEO de 2001 (aplicável aos Orçamentos de 2013 a 2015) e do artigo 17.° da LEO de 2015 (aplicável aos Orçamentos de 2016 a 2020) e, bem assim, à violação do Decreto-Lei n.° 26/2002, na medida em que promove uma deficiente inserção dessa receita no classificador económico e, também, a sua inconstitucionalidade, por violação do disposto no artigo 105.° da CRP. Z. Tal violação da regra orçamental da especificação põe, também, em crise outros princípios e regras orçamentais, em especial, aqueles que mais se relacionam com esta, como seja o da proibição de consignação e de compensação. AA. Com efeito a excepção ao subprincípio da não consignação obrigaria a uma maior exigência na sua orçamentação, com vista ao seu controlo parlamentar. BB. Da mesma forma, a omissão da receita da TSAM nos vários Orçamentos do Estado de 2013 a 2020, viola a regra orçamental da proibição de compensação, que se traduz na obrigação de inscrição das receitas de forma bruta e não líquida, porquanto, ao fazer-se prever a receita da TSAM numa categoria residual, sem especificação do montante previsto arrecadar, impede a verificação da sua correcta contabilização. CC. Dentro da mesma ordem de ideias, estão em crise, também, o princípio da publicidade do Orçamento ou da transparência orçamental (artigo 13.° da LEO de 2001 e artigo 19.° da LEO de 2015). DD. Finalmente, a LEO é uma lei de valor reforçado, pelo que a sua violação resulta numa ilegalidade qualificada ou inconstitucionalidade indirecta, sendo que o seu controlo pode ser feito pelo Tribunal Constitucional, tanto em sede de fiscalização concreta, quanto em sede de fiscalização abstracta (v.g. artigos 280.° e 281.° da CRP). EE. Neste sentido, o acto de liquidação da TSAM aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstracta, porquanto a sua liquidação e cobrança não foram devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO. FF. No que respeita ao desvalor jurídico dos actos de liquidação em crise, em resultado da violação das regras orçamentais acima descritas, deverá este conduzir à nulidade dos "créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (…)”, conforme preveem o artigo 8.°, n.° 6, da LEO de 2001 e o artigo 17.°, n.° 3, da LEO de 2015, o que deverá significar que esses créditos se devem ter por não escritos, reconstituindo-se a ordem jurídica como se a cobrança da TSAM nunca tivesse sido prevista. GG. Em face do exposto, reitere-se que, atenta a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 17.° da LEO e com a norma constante do artigo 105.° da CRP, o acto de liquidação objecto de impugnação é manifestamente ilegal e inconstitucional. HH. Por tudo, verifica-se a evidente violação do princípio da especificação orçamental, com a consequente ocultação desta receita do controlo parlamentar, uma vez que a votação da Assembleia da República, tem sido efectuada sem o pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de TSAM, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei - o que é proibido pela CRP e, também, pela LEO, que determina, quer na redacção de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). II. Sendo forçoso concluir-se que as deficiências de orçamentação da TSAM desde a sua criação até à presente data são tão evidentemente graves que este tributo deve ter-se por não orçamentado, com a consequente nulidade das respectivas (auto)liquidações. JJ. Ora, a violação do princípio da especificação orçamental localiza-se, por referência à TSAM, no momento fundamental da sua criação, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, designadamente a norma contida na alínea b) do n.° 1 do artigo 4.° e a norma patente no artigo 9.°, ambos do diploma em apreço, apresentando-se assim, tal violação do princípio da especificação orçamental, como uma doença congénita que contamina, em rigor, todas as normas que instituem e regulam a TSAM. KK. Do que antecede, suscita-se a (in)constitucionalidade e a ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, (i) da norma que cria a TSAM, i.e. da norma resultante do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho; e (ii) da norma contida na alínea b) do n.° 1 do artigo 4.°, do Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM. Termos em que se requer a V. Exas., ao ABRIGO DO DISPOSTO NO ARTIGO 280.°, N.° 1, ALÍNEA B), E N.° 2 ALÍNEAS A) E D) DA CRP, E DO DISPOSTO NO ARTIGO 70.°, N.° 1, ALÍNEAS B) E F), ESTA ÚLTIMA COM FUNDAMENTO EM ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DE LEI COM VALOR REFORÇADO, NO ARTIGO 75.°-A, N.° 1, E NO ARTIGO 76.°, TODOS DA LTC, A ADMISSÃO DO PRESENTE RECURSO, DEVENDO O MESMO SER JULGADO TOTALMENTE PROCEDENTE, E, EM CONSEQUÊNCIA SER DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS CONTIDAS NOS ARTIGOS 4.°, N.° 1, ALÍNEA B) E 9.° DO DECRETO-LEI N.° 119/2012, DE 15 DE JUNHO, E, BEM ASSIM, NOS ARTIGOS 2.º E 8.°, DA PORTARIA N.° 215/2012, DE 17 DE JULHO, POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS E REGRAS DA DISCRIMINAÇÃO E ESPECIFICAÇÃO ORÇAMENTAIS.» 5. A recorrida foi regularmente notificada para contra-alegar, mas não apresentou qualquer resposta. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentos A) Delimitação do objeto do recurso 6. Decorre quer do requerimento de interposição de recurso junto do Tribunal Constitucional, quanto das alegações da recorrente, que esta pretende ver apreciadas duas questões distintas, acerca da denominada “Taxa de Segurança Alimentar Mais” (TSAM): a) A inconstitucionalidade da norma contida na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM, e da norma do artigo 9.º também do Decreto-Lei n.º 119/2012, que cria o tributo em causa – a Taxa de Segurança Alimentar, ou TSAM – , o qual não se encontra devidamente especificado, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2020, consubstanciando uma violação do disposto no artigo 105.° da CRP, designadamente, da exigência constitucional de especificação orçamental. b) A ilegalidade das normas acima identificadas por violação de lei de valor reforçado, designadamente, do princípio da especificação orçamental, constante do artigo 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro – LEO); do princípio da proibição de consignação, previsto no artigo 16.º da LEO, na medida em que “a excepção ao subprincípio da não consignação obrigaria a uma maior exigência na sua orçamentação, com vista ao seu controlo parlamentar”; do princípio da proibição de compensação, a que se refere o artigo 15.º da LEO, já que “ao fazer-se prever a receita da TSAM numa categoria residual, sem especificação do montante previsto arrecadar, impede a verificação da sua correcta contabilização”; e do princípio da publicidade do Orçamento ou da transparência orçamental, consagrado no artigo 19.° da LEO. Impõe-se, contudo, uma precisão quanto à delimitação do objeto do recurso. Além dos parâmetros acima elencados, a recorrente entende também que “a LEO é uma lei de valor reforçado, pelo que a sua violação resulta numa ilegalidade qualificada ou inconstitucionalidade indirecta, sendo que o seu controlo pode ser feito pelo Tribunal Constitucional”. Acrescenta ainda que “o acto de liquidação da TSAM aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstracta, porquanto a sua liquidação e cobrança não foram devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO”, concluindo que “atenta a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 17.º da LEO e com a norma constante do artigo 105.º da CRP, o acto de liquidação objecto de impugnação é manifestamente ilegal e inconstitucional”. Ora, por um lado, como este Tribunal tem repetidamente afirmado, a inconstitucionalidade indireta ou mediata, não configura um objeto idóneo de um recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Por outro lado, e como é sabido, a fiscalização da legalidade, levada a cabo pelo Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tem, imperiosamente, de ter um objeto de natureza normativa, à semelhança do que sucede na fiscalização da constitucionalidade. Nestes termos, o (re)conhecimento de eventuais vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade imputáveis ao ato de liquidação do tributo aqui em causa são da competência das instâncias, não cabendo a sua análise nesta sede. Por esta razão, será apreciada a conformidade das normas questionadas com o princípio jurídico-constitucional da discriminação de receitas, constante do referido artigo 105.º, n.º 1, da CRP. No mais, apenas serão fiscalizadas as ilegalidades das referidas normas, por violação de lei de valor reforçado – no caso, a Lei de Enquadramento Orçamental – designadamente, por violação dos princípios da não-consignação e da discriminação ou especificação de receitas. 7. As normas questionadas, ambas do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, têm o seguinte teor: Artigo 4.º Receitas 1 - São receitas do Fundo: (...) b) O produto da taxa de segurança alimentar mais, a que se refere o artigo 9.º; Artigo 9.º Taxa de segurança alimentar mais 1 - Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre (euro) 5 e (euro) 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2 - Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3 - Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro. B) Mérito 8. A jurisprudência do Tribunal Constitucional já se pronunciou extensamente sobre a conformidade constitucional da TSAM. A primeira decisão sobre a matéria foi o Acórdão n.º 539/2015, o qual, após uma extensa caraterização da “Taxa de Segurança Alimentar Mais”, concluiu pela não inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012. A este aresto seguiram-se muitos outros, com objeto e fundamentação de recorte semelhante, e decisão de idêntico sentido, designadamente, os Acórdãos n.ºs 544/2015, 564/2015, 565/2016, 566/2015, 568/2015, 602/2015, 232/2016, 596/2019, 608/2019, 199/2020, 519/2020, 667/2020, 681/2022, 353/2023 e 450/2023. No Acórdão n.º 539/2015, levou-se a cabo o enquadramento sistémico da TSAM, nos seguintes termos, cuja consideração nesta sede se reveste de utilidade: “O Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, cria, no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais que é definido como «um património autónomo, sem personalidade jurídica e dotado de autonomia administrativa e financeira» cuja direção compete, por inerência, ao diretor-geral de Alimentação e Veterinária, coadjuvado pelo diretor da unidade orgânica com competência em matéria financeira da DGAV (artigos 2.º e 6.º). Os objetivos do Fundo enquadram-se na proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e no cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar, nomeadamente: (a) financiar os custos de execução dos controlos oficiais no âmbito da segurança alimentar, proteção animal e sanidade animal, proteção vegetal e fitossanidade; (b) apoiar a prevenção e erradicação das doenças dos animais e das plantas, bem como das infestações por parasitas, designadamente com controlos sanitários, testes e outras medidas de rastreio, compra e administração de vacinas, de medicamentos e de produtos fitofarmacêuticos, abate e destruição de animais e destruição de culturas; (c) apoiar a preservação do património genético ou em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis; e (d) incentivar o desenvolvimento da qualidade dos produtos agrícolas (artigo 3.º). A atividade do Fundo consubstancia-se na concessão de apoios financeiros a projetos, iniciativas e ações que visem a prossecução dos objetivos acima referidos, sendo seus potenciais beneficiários, nos termos dos artigos 7.º e 8.º, n.º 1, do Regulamento de Gestão do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, aprovado pela Portaria n.º 214/2012 de 17 de junho: a) a DGAV; b) outros serviços e organismos do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território; c) demais entidades públicas, compreendendo os serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, as autarquias locais e as empresas do setor empresarial do Estado. São receitas do Fundo, entre outras que se encontram discriminadas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, que está regulada no artigo 9.º do mesmo diploma nos seguintes termos: Artigo 9.º Taxa de segurança alimentar mais 1 — Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré -embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura. 2 — Estão isentos do pagamento da taxa a que se refere o número anterior os estabelecimentos com uma área de venda inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas desde que: a) Não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias e que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2; b) Não estejam integrados num grupo que disponha, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2. 3 — Para efeitos do presente diploma, entende-se por «estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro. Como resulta da respetiva nota preambular, a aprovação do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, insere-se numa política de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores e assenta num princípio da responsabilização de todos os agentes económicos intervenientes em matéria de segurança e qualidade alimentar, em aplicação de normas de direito europeu que consagram a «obrigação de financiamento dos custos referentes à execução dos controlos oficiais por parte dos Estados membros, conferindo a estes a possibilidade de obterem os meios financeiros adequados através da tributação geral ou da criação de taxas ou contribuições especiais a suportar pelos operadores». Ainda segundo o preâmbulo do diploma sob análise, tendo em conta que se encontram já instituídas diversas taxas destinadas a suportar financeiramente os atos de verificação e controlo que incidem quer sobre produtores pecuários e estabelecimentos que laboram produtos de origem animal e também, em geral, sobre os produtores, distribuidores e comerciantes, o diploma, mediante a criação da “taxa de segurança alimentar mais”, pretende «estender a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo referido financiamento, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários». Tal como resulta do transcrito artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa de segurança alimentar mais”, cujo valor para 2013 foi definido pelo artigo 4.º da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, é tida como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar e o seu pagamento incide sobre titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal por aplicação de um valor unitário em função da área do estabelecimento, mas com exclusão dos estabelecimentos com área inferior a 2000 m2 ou pertencentes a microempresas que preencham as condições previstas nas alíneas a) e b), do n.º 2, desse artigo, e regulamentadas no artigo 3.º da Portaria n.º 2015/2012, de 17 de julho. Como o Tribunal tem sublinhado noutras ocasiões, a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo (cfr., entre outros, o acórdão n.º 365/08, acessível em www.tribunalconstitucional.pt, tal como os restantes acórdãos do Tribunal Constitucional que adiante se referem). No caso presente, com a instituição da “taxa de segurança alimentar mais” pretende-se uma participação dos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal no financiamento dos custos dos programas oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores.” Apesar de as questões de constitucionalidade de que em tais decisões se tratou serem distintas da que ora nos ocupa, é útil, igualmente, lembrar uma das conclusões a que se chegou na jurisprudência citada. Assim, recorde-se que o Acórdão n.º 539/2015 afirmou, sem margem para dúvidas, que a finalidade da TSAM é “contribuir para o financiamento de uma atividade continuada de controlo e fiscalização da cadeia alimentar mediante a consignação das receitas a um Fundo que tem a missão específica de apoiar financeiramente projetos, iniciativas e ações a desenvolver nessa área”. Tendo tudo isto em mente, passemos, agora, à análise das questões de constitucionalidade e legalidade em causa nos presentes autos. 9. Os problemas de constitucionalidade e legalidade levantados nos autos não são desconhecidos deste Tribunal Constitucional, embora tenham sido postos, no passado, em relação a tributos distintos. Atente-se, a este propósito, no Acórdão n.º 891/2024, que recentemente analisou a conformidade constitucional e legal do Regime Jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário, em confronto com as mesmas normas-parâmetro ora invocadas. Assim, e no que respeita à questão de inconstitucionalidade – recorde-se, por alegada violação da imposição jurídico-constitucional da discriminação de receitas, constante do artigo 105.º, n.º 1, da CRP -, o Tribunal explicou o seguinte: “A questão de constitucionalidade tem por parâmetro o disposto no artigo 105.º da Constituição, que dispõe, na alínea a) do seu n.º 1, que “O Orçamento do Estado contém: a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos”. O Tribunal Constitucional esclareceu, desde os primórdios da sua jurisprudência, a teleologia subjacente a esta norma constitucional, nos seguintes termos: “o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do Orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as «entradas» e «saídas» que em conjunto, numa óptica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o Orçamento (cfr. Acórdão n.º 206/1987). Esta ligação da norma constitucional a uma ideia de garantia do princípio democrático é também assinalada na doutrina, que esclarece que “a função constitucional do orçamento é dupla: por um lado, estabelecer o plano financeiro do Estado, de modo a realizar o seu programa de atividades, estabelecendo as respectivas dotações financeiras; por outro lado, autorizar a cobrança dos impostos, prevendo as respectivas receitas, e autorizar a realização de despesas, sem cuja dotação orçamental elas não podem ser efectuadas.” Para tal “deve incluir todas as receitas e despesas do Estado, não podendo haver receitas e despesas fora ou à margem do orçamento”. Mas, além disso, deve “apresentar as receitas e as despesas globais suficientemente desagregadas, de acordo com determinados critérios”, os quais, porém, a CRP não especifica diretamente (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pg. 1109). Atento este enquadramento, importa, antes de mais, antecipar, em termos que melhor se desenvolverão a propósito da questão de legalidade, que o princípio da especificação ou discriminação de despesas em sede de Orçamento do Estado se afigura um parâmetro desadequado para aferir da inconstitucionalidade material das normas que criam e mantêm a vigência da CSB para o ano aqui em causa, bem como das normas que densificam o seu específico regime jurídico. Na verdade, uma desconformidade constitucional a este respeito mais facilmente configura uma omissão inconstitucional ou, em alternativa, uma ilegalidade que determina a invalidade dos atos de cobrança dos respetivos tributos, do que uma inconstitucionalidade normativa que tenha por objeto o seu regime jurídico material. No entanto, ainda que assim não fosse, é duvidoso que as referências à CSB na Lei do Orçamento do Estado para 2018 – a única que aqui poderia interessar, por configurar a norma impositiva de vigência para o ano em causa – sejam de tal forma insuficientes que permitam pôr em causa o cumprimento do princípio da discriminação das receitas e despesas na sua formulação constitucional, isto é, sem ter necessariamente em conta as exigências adicionais colocadas pela Lei de Enquadramento Orçamental. Na verdade, a CSB não configura uma receita secreta, não discriminada, passível de pôr em causa o controlo democrático sobre a sua cobrança e destino. Não só a receita total do Fundo de Resolução – que imperativamente inclui a receita da CSB, por imposição legal - é expressamente mencionada, como aliás reconhece a recorrente, no Mapa V, anexo à Lei n.º 114/2017, como a específica receita da CSB vem quantificada no Relatório do Orçamento do Estado para 2018, no Quadro IV.1.10. - Repartição dos limites de despesa financiada por Receitas Gerais, e ainda nos Mapas Informativos dos Serviços Integrados, constantes do procedimento legislativo parlamentar conducente à aprovação da Lei n.º 114/2017 (disponíveis em https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e51533942636e463161585a765132397461584e7a59573876565652425479395063734f6e5957316c626e52764a5449775a47386c4d6a4246633352685a4738765430556c4d6a41794d4445344c3031686347467a4a5449775357356d62334a7459585270646d397a4c7a49774d546866543056665357356d62334a7458314279623341756347526d&fich=2018_OE_Inform_Prop.pdf&Inline=true). Não pode, por isso, afirmar-se, ao contrário do que sustenta a recorrente, que “a receita tributária em causa escapou, inevitavelmente, ao crivo parlamentar” ou que “a votação da Assembleia da República” se tenha efetuado “sem o pleno e cabal conhecimento do montante e da receita prevista cobrar a título de CSB”. Assim, não impondo a CRP, em termos detalhados, as formas e o grau de especificação orçamental, e não podendo afirmar-se que esta receita fosse desconhecida do legislador, de forma a afrontar, com gravidade, a teleologia da norma constitucional em causa, não procede a alegada inconstitucionalidade.” 10. O que se afirmou no aresto citado é plenamente transponível para o presente caso. Com efeito, também na Lei do Orçamento do Estado para 2020 (Lei n.º 2/2020, de 31 de março), que aqui releva, as referências à TSAM se afiguram suficientes para não concluir no sentido do incumprimento do princípio da discriminação das receitas e despesas na sua formulação constitucional, isto é, sem ter necessariamente em conta as exigências adicionais colocadas pela Lei de Enquadramento Orçamental. Tal como, então, a Contribuição sobre o Setor Bancário, a TSAM também não configura uma receita secreta, desconhecida do legislador orçamental, de forma a poder pôr-se em causa a existência de controlo democrático sobre a sua cobrança e destino. Note-se, desde logo, que a receita total do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais – que, como vimos, imperativamente inclui a receita da TSAM, atento o seu desenho legal – é mencionada, de forma clara, no Mapa V anexo àquela lei. Para além disto, como cristalinamente se esclarece na decisão recorrida, sendo a TSAM uma receita do Estado, deve ser classificada, nos termos dos n.ºs 2 e 4 do artigo 17.º da LEO, “por classificador económico e fonte de financiamento», sendo «[a] estrutura dos códigos dos classificadores orçamentais (...) definida em diploma próprio (...)». Este diploma próprio é o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, que aprovou o Regime Jurídico dos Códigos de Classificação Económica das Receitas e das Despesas Públicas, que, por seu turno, regula a classificação económica e estatui, no artigo 3.º, n.º 2, que “o código de classificação económica das receitas públicas constante do anexo I procede à sua especificação por capítulos, grupos e artigos”. Resulta ainda do diploma citado, como se explica no acórdão a quo, que “a desagregação das receitas ao nível inferior ao do artigo é uma possibilidade concedida para satisfação de eventuais necessidades de cada sector ou organismo e não uma imposição da lei e, muito menos, relativamente aos serviços integrados na Administração central.” Mais se acompanha a decisão aqui recorrida quando clarifica que a TSAM, para os efeitos aqui relevantes, puramente sistematizadores, considerada como imposto, se inscreve no Mapa I anexo à Lei do Orçamento do Estado para 2020 “de acordo com a classificação económica a que a lei sujeita as receitas (receitas de capital v. receitas correntes) e desdobrada bem para além do mínimo, ou seja, por capítulo, grupo e (até ao nível do) artigo denominado «Impostos diretos diversos», com o código 01.02.99”. Nestes termos, e não podendo afirmar-se que esta receita fosse desconhecida do legislador, de forma a afrontar, com gravidade, a teleologia da norma constitucional em causa, não procede a alegada inconstitucionalidade. 11. Quanto às ilegalidades invocadas, por violação de lei de valor reforçado (a LEO), atente-se, novamente, no que este Tribunal veio esclarecer no Acórdão n.º 891/2024: "Por fim, quanto ao problema de ilegalidade, é de salientar, antes de mais, que a desconformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental de normas criadoras e densificadoras de distintas contribuições, designadamente a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético e a Contribuição sobre o Setor Bancário, aqui em causa, em virtude de uma alegada violação dos princípios e regras da discriminação e da especificação orçamentais, foi já anteriormente apreciada pelo Tribunal Constitucional. Em todos os casos, a argumentação expendida pelos recorrentes era, no essencial, semelhante à que a aqui recorrente aduziu no presente caso, assente nas seguintes premissas: i) de acordo com a regra orçamental da especificação, o orçamento deve individualizar de forma adequada e suficiente as receitas; ii) para cumprimento do princípio da especificação orçamental, a Constituição e a Lei de Enquadramento Orçamental (quer na versão de 2001, quer na versão de 2015) preveem a existência de três classificações orçamentais (a económica, a orgânica e a funcional), estabelecendo, quanto à primeira, o artigo 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 que “As receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento”; iii) a Contribuição sobre o Setor Bancário não se encontra devidamente individualizada e orçamentada de acordo com tal regra da especificação, uma vez que, no Orçamento do Estado para 2018, que aqui importa, surge, apenas, incluída na receita global do Fundo de Resolução, no respetivo Mapa V. Destes pressupostos resultaria, pois, no entender da recorrente, a ilegalidade das normas sub iudice. Perante situações paralelas, o Tribunal Constitucional entendeu, no passado, não conhecer do objeto do recurso, em virtude de o mesmo não configurar uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa (cfr. Acórdãos n.ºs 342/2021 e 810/2021). Contudo, atenta a argumentação expendida pela recorrente nas alegações, teremos por ultrapassadas, neste caso concreto, tais objeções, uma vez que aquela demonstra que pode considerar-se que o tribunal a quo fundou a decisão recorrida num juízo de conformidade constitucional e legal das normas questionadas, afastando a argumentação em sentido divergente. Todavia, isso não significa que proceda a alegada ilegalidade. Na realidade, e como este Tribunal já assinalou, e como acima se deu nota, o problema da especificação ou discriminação orçamental não se afigura como parâmetro adequado para aferir da legalidade material de um tributo, quer no que respeita à norma que o cria e/ou mantém vigente, quer quanto ao seu regime jurídico concreto. Assim, explicou-se no Acórdão n.º 411/2022: “Não se alcança como seria possível que a violação de normas constitucionais ou legais (de diploma de valor reforçado) sobre organização do orçamento de Estado pudesse ferir o regime substantivo de um imposto, taxa ou contribuição e a recorrente não o explica de forma satisfatória. É certo que foi pela Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2014 (Lei n.º 83-C/2013 de 31.12, que tem vindo a ser citada) que a Assembleia da República aprovou o RJCESE, mas esta circunstância é irrelevante e puramente incidental. Trata-se de diferentes âmbitos de competência do parlamento (cfr. artigos 161.º, alínea c) e 165.º, n.º 1, alínea i), por confronto com o artigo 161.º, alínea g), todos da Constituição da República Portuguesa) e possuiria inteiro cabimento que o RJCESE tivesse sido introduzido na ordem jurídica antes da aprovação do orçamento, o que, se dissiparia a associação que a recorrente pretende estabelecer entre a CESE e o orçamento de Estado de 2014, no plano dos princípios e a ter mérito o seu argumento, não poderia implicar solução diferente em matéria de juízo de conformidade constitucional do diploma sob sindicância. Não se vê por que motivo se deveria entender ferida de inconstitucionalidade uma norma que consigna a receita da contribuição financeira a ISSSE – por essa forma assegurando a conexão entre o tributo e os escopos a que se dirige e, por isso, participando na sua caracterização dogmática e no juízo de constitucionalidade do seu regime acima exposto – com o fundamento alegado, tanto menos um regime jurídico-tributário inteiro. Esta associação prejudicial entre regras de organização orçamental e regimes substantivos seria extensível a todo e qualquer tributo, ou seria peculiar às contribuições financeiras? Se não se conjetura razão, nem a recorrente adianta, para tratamento diferenciando, na hipótese de, em dado ano, se omitir a especificação da receita de IRC no orçamento, significaria isso que o Código de IRC, todo o diploma ou parte dele, se deveria entender inconstitucional? Não vemos como, nem porquê. De resto, o artigo 8.º, n.º 6, da LOE2001, que cita a recorrente, comina com nulidade os créditos que permitam dotações ocultas. É bastante discutível que satisfaça a norma previsiva o caso da CESE no ano em referência, já que, ainda que estivesse omissa de entre as indicações efetuadas no orçamento em obediência ao n.º 1 do articulado legal, a contribuição financeira tem a sua receita globalmente consignada por via do citado artigo 11.º, n.º 1, do RJCESE, não se permitindo a sua transferência para finalidades de despesa que não estivessem refletidas no orçamento. Seja como for, mesmo que se entendesse a nulidade operante, isto significaria que a cobrança do crédito de CESE estaria precludida por decorrência do efeito associado à invalidação de um direito relativo, sem outras consequências. Por outras palavras, o vício poderá inquinar atos de liquidação e de cobrança de créditos fiscais destinados a despesas ocultas (por serem, ambos, atos administrativos dirigidos à efetivação dos créditos), mas com certeza que não atingirá a validade e vigência do ordenamento jurídico-tributário (são os créditos que se dizem inválidos, nada mais)." 12. No presente caso, também não se divisa por que razão a violação de regras ou princípios constantes de lei de valor reforçado, relativos à organização do orçamento de Estado, implicaria, de alguma forma, a ilegalidade do regime substantivo de qualquer tributo; por outro lado, a recorrente tão pouco aduz fundamentação suficiente a este respeito. As normas impugnadas – que, recorde-se, estatuem por um lado, o concreto desenho da TSAM, em termos da sua incidência objetiva e subjetiva, e regras de fixação do respetivo valor (artigo 9.º da Lei n.º 119/2012, de 15 de junho), e, por outro lado, o destino da respetiva receita (artigo 4.º do mesmo diploma) – em nada contrariam, por si só, as exigências impostas na LEO, designadamente, nos seus artigos 15.º, 16.º, 17.º e 19.º. Assim, ainda que se admitisse uma eventual violação, desde logo, da obrigação de especificação orçamental imposta pelo artigo 17.º da LEO - o qual, como se deu nota, impõe a especificação das receitas por classificador económico e fonte de financiamento (n.º 2) -, em relação à TSAM, para o ano económico aqui relevante, tal acarretaria apenas, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental, a nulidade dos créditos (ou seja, uma ilegalidade de natureza não normativa), e apenas nas situações em que estes “possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos”, fenómeno que, manifestamente, aqui não sucede. O mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação às putativas violações da proibição de consignação, da proibição de compensação, e da obrigação de transparência orçamental, nos termos da LEO. Nenhuma destas regras contende com o conteúdo material das normas impugnadas, de forma logicamente apreensível. Na verdade, a questão de legalidade que a recorrente traz perante o Tribunal Constitucional só poderá ter verdadeira relevância num plano não normativo, isto é, no confronto entre os atos de liquidação do tributo e os pressupostos legais de validade dessa cobrança. Isso mesmo parece intuir a recorrente, quando refere, no ponto II das alegações, que “as deficiências de orçamentação da TSAM desde a sua criação até à presente data são tão evidentemente graves que este tributo deve ter-se por não orçamentado, com a consequente nulidade das respectivas (auto)liquidações.” A tentativa de extensão de quaisquer deficiências no cumprimento das exigências orçamentais ao regime jurídico material da TSAM, consagrado nas normas questionadas, não procede, porém. Em razão de tudo o que vem de se explicar, não pode emitir-se um juízo de ilegalidade, nesta sede. III – Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e do artigo 9.º, ambos do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho; b) Não julgar ilegais as normas contidas na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e no artigo 9.º, ambos do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho; e, em consequência, c) Negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, ponderados os critérios fixados no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma). Lisboa, 23 de janeiro de 2025 - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Gonçalo Almeida Ribeiro