574/23

ACÓRDÃO Nº 610/2024 Processo n.º 574/23 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, A., S.A. interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele tribunal que, em 12 de abril de 2023, decidiu revogar a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que por sua vez havia julgado procedente a impugnação judicial deduzida e determinado a anulação das liquidações de “ecotaxa” sindicadas. 2. No que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida: « (…) 3.2. DE DIREITO Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar do invocado erro de julgamento no sentido de saber se o tributo apontado nos autos cobrado pela Região Autónoma da Madeira, em função do seu enquadramento, padece do vício de ilegalidade, por violação do princípio da equivalência bem como apreciar a matéria suscitada pela Recorrida no que diz respeito ao facto de o presente recurso não colocar em crise a decisão recorrida e ainda ponderar, face à conduta da Recorrente, da existência de fundamento para se falar de litigância de má-fé e, nesta sequência, para a sua condenação em multa condigna a fixar por este Supremo Tribunal e indemnização à aqui Recorrida - cff. art. 542° n° 1 do CPC. Nas suas alegações, a Recorrente coloca como elemento central a questão de saber se a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pode criar e aprovar o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada Ecotaxa, nos exactos termos em que o fez, através da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27-04, apontando depois que as especificidades insulares da Região Autónoma da Madeira implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha selectiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final, sendo que a criação deste tributo de cariz ambiental pelo legislador regional assenta na circunstância de que os operadores económicos podem/devem adoptar hábitos de consumo mais consentâneos com a protecção do meio ambiente insular, não existindo qualquer violação ao princípio da igualdade, pois são todos os operadores económicos enquanto sujeitos passivos do Imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) que estão obrigados ao pagamento da ecotaxa, tal como estão sujeitos ao pagamento do IABA, que depois repercutem esses montantes no preço do produto, verificando-se que as excepções previstas no n.° 2 do art.° 3.° correspondem a opções do legislador, que atendem à fragilidade da economia regional, no quadro de uma região ultraperiférica, com particulares condições económicas e sociais, e não afectam o princípio da equivalência, o que confirma a intenção do legislador em atender a outros fins, nomeadamente a protecção dos pequenos produtores regionais. Mais refere que quanto aos montantes cobrados pela ecotaxa, o legislador não está obrigado a aludir à estrutura dos custos e à fundamentação económica da adequação para os valores cobrados, ao contrário do que consta na douta sentença, sendo que os valores fixados têm de respeitar o princípio da proporcionalidade em função dos objectivos pretendidos pelo legislador e do diploma legal verifica-se que o legislador estabeleceu um critério baseado na capacidade da embalagem, em que o montante fixado vai subindo à medida que aumenta a capacidade da embalagem, pois quanto maior a capacidade da embalagem maior o volume de resíduo e custo, de modo que, não há assim violação do princípio da equivalência porque o valor tem de estar ajustado ao fim que se pretende atingir, apelando à alteração de comportamentos, redução de resíduos de embalagens e à redução dos custos ambientais, sempre apelando à sustentabilidade dos recursos, o que significa que a ecotaxa não representa qualquer violação ao princípio da equivalência e princípio da igualdade, por estar conforme com a contraprestação em causa e com a dissuasão de utilização de embalagens não reutilizáveis, pressionando o produtor e o consumidor para optarem por consumos mais racionais em termos ambientais». Que dizer? Sobre esta matéria, a presente decisão vai ter como referência o decidido peio Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22-03- 2023, proferido no processo n° 0331/18.3BEFUN, www.dgsi.pt, deliberado em formação alargada da Secção do Contencioso Tributário, realizada ao abrigo do disposto no art. 289° do CPPT, sem olvidar o estatuído no art. 8o n° 3, do Código Civil. Pois bem, no aresto agora apontado, ficou consignado o seguinte: “(…) 2. No primeiro capítulo das contra-alegações de recurso e nas alíneas “A) " a "F) " das respectivas conclusões, a Recorrida levanta duas questões que pretende sejam conhecidas previamente: a questão de saber se o recurso é «manifestamente infundado» e a questão de saber se a Recorrente litiga de má-fé. Analisado, porém, o seu conteúdo, verifica-se que o que a Recorrida pretende verdadeiramente é que o tribunal de recurso se pronuncie sobre a questão de saber se a Recorrente não deu cumprimento ao ónus que sobre si recaía de indicar as normas violadas e as que deviam ser aplicadas ou o sentido em que deveriam ser interpretadas. Ou seja, a Recorrida pretende que o tribunal de recurso decida se pode conhecer do recurso, face ao disposto no artigo 639. ° do Código de Processo Civil. E, para o caso de o tribunal vir a concluir que não pode conhecer do recurso, pretende que conheça também da questão de saber se isso constitui a demonstração de que o recurso é manifestamente infundado e que a Recorrente sabia ou não podia deixar de saber que não tinha fundamento válido para recorrer e que o fez apenas para protelar o trânsito da decisão. E se, por isso, a Recorrente deve ser condenada como litigante de má-fé. Ou seja, a Recorrida relaciona o pedido de condenação da Recorrente como litigante de má-fé com uma decisão que, concluindo pela falta de indicação dos fundamentos do recurso, se traduza no não conhecimento do mesmo. E por isso, aliás, é que enquadrou aquele pedido nas questões prévias. E que, em regra, o julgamento do comportamento processual das partes faz-se a final. O que, no caso, ocorreria a final de uma decisão prévia. O que significa que o tribunal de recurso só deve conhecer da segunda questão prévia se vier a concluir que a Recorrida tem razão quanto à primeira questão prévia. Feito o enquadramento, passemos, então, à primeira questão prévia. Podemos adiantar desde já que é, quanto a nós, manifesto que não estamos perante um caso de falta absoluta de motivação de direito. E que, por isso, só se coloca verdadeiramente a questão de saber se a motivação do recurso é insuficiente. Tem sido entendido que a intensidade do dever de indicar as razões de discordância com o decidido em primeira instância varia em função do teor da decisão recorrida e dos objetivos visados no recurso. Faz sentido, por isso, que iniciemos a abordagem pela análise da própria decisão recorrida. O Mm.° Juiz a quo decidiu julgar procedente a impugnação judicial por entender que as normas que definem a incidência subjetiva e objetiva da denominada “ecotaxa” violam o princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa. Porque a denominada ‘‘ecotaxa” incide apenas sobre certas embalagens e sobre certos produtores, o que é discriminatório. E porque as operações de gestão de resíduos de embalagens são asseguradas por outra entidade, a quem a operadora paga as devidas contrapartidas financeiras, não estando demonstrada a ocorrência de outros custos neste âmbito que devam ser remunerados. Ora, a Recorrente veio contrapor que a «ecotaxa não representa qualquer violação ao princípio da equivalência e ao princípio da igualdade» (conclusão lf31."). Porque incide sobre todas as embalagens cuja utilização pretende desincentivar e sobre todos os operadores económicos que as introduzam no consumo (conclusões ”21. " a ”26."). E porque não tem qualquer relação com o regime de gestão, recolha e transporte de resíduos aprovado pelo Decreto-Lei n.° 366-A/97, de 20 de dezembro, não se pretendendo, por ali, compensar os respetivos custos, mas desincentivar a utilização de embalagens não reutilizáveis, sendo o seu custo equivalente ao necessário para promover esses objetivos (conclusões ”2.” e ”27.” a “30.”). Assim, a Recorrente não concorda que tenha sido violado esse princípio, dentro do enquadramento normativo que lhe foi dado na sentença e em qualquer das suas vertentes. E explica porquê. E, ao fazê-lo, revela inequivocamente como é que entende que o princípio em causa deve ser densificado e como é que a situação dos autos se lhe deve subsumir. Pelo que a Recorrida não tem razão ao concluir que a Recorrente não ataca minimamente a sentença recorrida e não lhe aponta vício algum. Reconheça-se que as doutas alegações de recurso poderiam ser mais assertivas na identificação das razões de discordância com o decidido em primeira instância. Mas como a falta de assertividade não impediu - no caso - a sua apreensão e o seu alcance, deve concluir-se que não existe obstáculo ao conhecimento do recurso. Improcede, assim, a primeira questão prévia, ficando prejudicado o conhecimento da segunda. … 4. Vem suscitada no presente recurso a questão de saber se o tribunal de primeira instância incorreu em erro de julgamento ao concluir que o tributo identificado nos autos como “ecotaxa” viola o princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.° da Constituição. O tribunal de primeira instância concluiu que o tributo em causa violava aquele princípio porque não abrangia todos os produtores de embalagens reutilizáveis, pelo que o valor da prestação tributária que é chamado a suportar não pode equivaler à sua contribuição para o custo administrativo com a gestão de resíduos de embalagens. Mas também porque a remuneração dos custos administrativos com a gestão de resíduos ou embalagens é assegurada por outro meio (através do denominado programa “SIGRE”), não estando sequer demonstrada a existência de outros custos que devam ser compensados. Ou seja, o tribunal de primeira instância concluiu, por um lado, que não há (não pode haver) equivalência económica entre a prestação tributária e a prestação administrativa, porque o seu montante não corresponde à sua parte dos custos que lhe cabia suportar. E concluiu, por outro lado, que não há sequer equivalência jurídica, porque não existe tampouco uma prestação administrativa que importe compensar. Deve observar-se desde já que, ao pôr em causa a própria existência de uma contraprestação administrativa, o tribunal de primeira instância não estava a apontar à legitimidade de um tributo comutativo, mas à própria existência desse tributo como um tributo comutativo. Na verdade, se um tributo não tem sequer no seu pressuposto uma prestação administrativa de que o sujeito passivo pudesse ser causador ou beneficiário, não podemos ter mais do que uma bilateralidade aparente. E um tributo que não possa ser considerado bilateral nunca pode ser um tributo comutativo. Não passa de um imposto. Assim, o tribunal de primeira instância não extraiu todas as consequências do que ele próprio concluiu, visto que não corrigiu adiante a conclusão a que tinha chegado a montante: a de que a “ecotaxa” era uma contribuição financeira. De todo o modo, a Recorrente veio pôr em causa o julgamento efetuado em primeira instância, quer na parte em que apreciou a existência de equilíbrio entre as prestações (equivalência económica), quer na parte em que apreciou a própria existência ou conexão entre da prestação administrativa e a prestação tributária (equivalência jurídica). Porque o que a Recorrente veio dizer, no fundo, é que estamos perante um tributo de cariz ambiental. E que, num tributo com estas características, a prestação tributária não contrapõe a uma prestação administrativa: contrapõe ao desempenho ambiental do próprio sujeito passivo. E por isso que a Recorrente consente que a taxa seja considerada uma contribuição: na sua perspetiva, o tributo retribui ou compensa a pegada ecológica do sujeito passivo e equivale ao necessário para induzir comportamentos que adiram aos objetivos de política ambiental. Assim sendo, são duas as questões fundamentais a decidir, uma questão de qualificação e outra de legitimidade constitucional. A questão de qualificação consiste em saber se a “ecotaxa" é um tributo ambiental cobrado em função de uma atividade poluente do sujeito passivo e correspondendo o seu montante a um determinado custo ambiental. A questão de legitimidade consiste em saber se, em caso afirmativo, o valor da prestação tributária equivale ao dano ambiental causado. A primeira questão tem precedência lógica sobre a segunda, pelo que dela conheceremos no ponto seguinte. 5. Para respondermos à questão de saber se estamos perante um tributo ambiental importa primeiro responder à questão de saber se existe uma categoria tributária com essa designação. Na resposta a esta questão perfilam-se duas posições antagónicas. De um lado, a posição segundo a qual estes tributos não têm qualquer autonomia conceituai ou estrutural, existindo apenas fenómenos de extrafiscalidade em tributos ordinários, traduzidos na sua instrumentalização e alocação a finalidades que lhes são estranhas. Neste enquadramento, não existe aquilo que se designa de «verdadeiros tributos ambientais». A existirem instrumentos que tenham como fundamento exclusivo ou principal a realização de objetivos ecológicos, eles estão fora do sistema. Em última análise, nem merecem ser qualificados de tributos. De outro lado, temos a posição segundo a qual estamos perante tributos com especificidades próprias tais que não permitem sequer o seu enquadramento nos limites constitucionais do direito tributário, devendo ser recambiados para o direito económico, onde devem também ser procuradas as respostas para os respetivos problemas de legitimação. Nesta perspetiva, tende a distinguir-se os verdadeiros e os falsos tributos ambientais. Os primeiros, também designados de tributos ambientais em sentido estrito ou próprio, são os que têm como finalidade a preservação do meio ambiente. Na sua eficiência máxima, não geram receita alguma. Os segundos, também designados de tributos ambientais em sentido lato ou impróprio, são os que têm uma finalidade de captação de receitas que são alocadas a objetivos ambientais. Da atual Lei de Bases da Política do Ambiente (Lei n.° 19/2014, de 14 de abril, doravante identificada pela sigla ‘‘LBPA”), já em vigor ao tempo da liquidação impugnada, deriva que se pretendeu integrar nos instrumentos económicos e financeiros da política do ambiente todos os tributos dirigidos ao cumprimento de objetivos ambientais (nomeadamente as taxas ambientais e outras figuras tributárias que o legislador se dispensou de elencar, mas que enquadrou na «fiscalidade ambiental»), definindo princípios e regras com o propósito manifesto de construir um regime sectorial para a tributação ambiental - ver as alíneas c) e e) do n. ° 2 do seu artigo 17. °. Com este alcance, tendemos a assumir que faz sentido, no contexto normativo já vigente à data da liquidação impugnada, falar de um domínio sectorial do direito tributário, que poderá ser designado de direito tributário ambiental. Não se trata, porém, de um domínio sectorial em que habitem categorias tributárias com uma natureza ou com uma estrutura próprias. Na verdade, decorre deste regime que não se pretendeu romper com as caracteristicas fundamentais das figuras do direito tributário clássico, mas apelar às caracteristicas e finalidades prototípicas destes tributos e sobrepor-lhes as especialidades próprias da tributação ambiental. A ideia de que o principal elemento distintivo dos tributos ambientais seria a sua componente contramotivadora não tem respaldo no atual panorama legislativo. Porque decorre do artigo 17.° da LBPA que todos os tributos ambientais são instrumentos financeiros da política do ambiente. A sua finalidade principal é (sempre) a de financiar as políticas do ambiente e não direcionar comportamentos (ainda que possa contribuir para tal, indireta ou complementarmente). Atualmente, o principal elemento distintivo dos tributos ambientais é a sua vinculação às políticas do ambiente: devem ter como pressuposto um comportamento sinalizado pelas políticas do ambiente para a utilização de instrumentos tributários e devem ter como finalidade o financiamento de soluções que estimulem o cumprimento de objetivos ambientais. Resulta do artigo 1.° do Decreto Legislativo Regional n. ° 8/2012/M, de 27 de abril, que a taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de “ecotaxa", toma no seu pressuposto a «utilização de embalagens não reutilizáveis» na colocação de certos produtos no mercado. Sendo que as «embalagens não reutilizáveis» são há muito consideradas fontes de resíduos ambientais e a sua utilização vem sendo considerada um comportamento poluente suficientemente significativo para ser submetido a medidas de política ambiental tanto pela legislação nacional específica (em especial, a Portaria n.° 29-B/98, de 15 de janeiro, entretanto revogada pela alínea i) do n.° 1 do artigo 103.° do Decreto-Lei n. ° 152-D/2017) como pelo Plano Regional da Política do Ambiente. Assim, a «utilização de embalagens não reutilizáveis» pelos operadores económicos deve ser considerada uma atividade poluente com relevo para a utilização de instrumentos tributários na área ambiental. Resulta também destes diplomas que os operadores económicos que utilizam estes produtos são responsáveis financeiramente pelos custos de gestão dessas embalagens e de resíduos de embalagens tendo em vista, além do mais, responder às «exigências em matéria de proteção do ambiente». De acordo com o preâmbulo do diploma que criou o tributo em causa, pretendeu-se criar um instrumento essencial da política ambiental que servisse, de um lado, para a redução de resíduos e redução dos respetivos custos de gestão. E, de outro lado, para onerar os comportamentos que, nessa área, causem desgaste ou prejuízos ambientais. Assim, a (<ecotaxa” foi criada para o prosseguimento de uma política típica da fiscalidade ambiental. Que se traduz, de um lado, em desonerar as boas práticas na área da gestão de resíduos ambientais. E, de outro lado, em onerar financeiramente as práticas mais poluentes. Pelo que a '‘ecotaxa " deve ser considerada um tributo ambiental. Não devendo, porém, os tributos ambientais serem considerados figuras estruturais atípicas, ligadas ao domínio económico, também não devemos dispensar-nos da sua categorização dentro das figuras tributárias tradicionais. Até porque a qualificação dos tributos na ordem jurídica tributária não cumpre apenas uma função de organização ou de enquadramento sistemático, mas também uma função de garantia ou de delimitação dos poderes tributários das entidades públicas. A nosso ver, a “ecotaxa" não deve ser qualificada como um tributo ambiental comutativo (seja ele uma taxa ou uma contribuição ambiental). Fundamentalmente, porque o seu custo não remunera nenhum serviço prestado na área do ambiente e de que o operador económico seja efetivo ou presumido causador ou beneficiário. Dizendo de outro modo: a “ecotaxa” não toma no seu pressuposto de facto nenhuma prestação administrativa. Toma no seu pressuposto a introdução no consumo de certos produtos, que não inclui nem implica a realização de qualquer prestação pública. Pelo que lhe falta, desde logo, o que se designa de bilateralidade formal. E verdade que, ao onerar certos operadores económicos que introduzem no consumo certos produtos considerados ambientalmente nocivos, o legislador parece querer isolar um grupo de contribuintes que tem em comum a especial proximidade a um determinado custo ambiental (responsabilidade de grupo). Não se trata, porém, de assumir ou presumir que esses operadores são os causadores desses custos ambientais. Até porque é reconhecido que estamos perante formas de contaminação ambiental denominada “acumulativa " ou “em cadeia", resultante da conjugação de fatores ou da comparticipação de vários agentes ao longo da cadeia de consumo. Não é por acaso que se admite, no artigo 7.0 do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M que a ^ecotaxa” seja repercutida aos clientes dos operadores económicos: é porque se sabe que estes são corresponsáveis (ou responsáveis últimos) pelo impacto ambiental das embalagens, na medida em que renunciem à sua colocação nos pontos de recolha para reciclagem. O que sucede é que se considera boa política ambiental imputar esses custos ambientais no ponto da cadeia de contaminação em que o número de operadores económicos seja menor e em que o controlo da sua atividade seja mais fácil. É também verdade que, ao onerar esses operadores económicos com tais tributos, o legislador promove também a internalização de certos efeitos económicos que possam ser imputados à sua atividade, nomeadamente os que se reflitam na implementação de boas práticas ambientais, como serão todas as que promovam a descontaminação do meio ambiente. Em certo sentido, estabelece-se aqui uma relação de compensação entre os que poluem e os que despoluem ou recuperam o ambiente. Mas não cremos que se possa afirmar que esses operadores económicos sejam os diretos ou presumidos beneficiários das boas práticas ambientais. Não em medida diversa do beneficio que delas recolhe toda a comunidade, ao usufruir de um bom ambiente. Tal só sucederia, a nosso ver, se estivesse em causa o financiamento de serviços de recolha e de tratamento de resíduos direta ou presumidamente relacionados com a atividade desses operadores (como sucederia com o programa “SIGRE” mencionado nos autos). Decerto que a compensação de boas práticas ambientais poderia servir para estruturar uma relação de comutatividade orientada especificamente para estes tributos, se fosse de atribuir-lhes também uma natureza estruturalmente distinta. Isto é, se fosse de conceber os tributos ambientais como figuras estruturadas para «comutar» danos ambientais. Mas não foi essa a opção do legislador. No atual figurino legislativo, os tributos ambientais não são instrumentos de compensação ambiental. Esse papel é atribuído aos instrumentos administrativos que permitem às entidades públicas impor aos operadores económicos soluções de engenharia que compensem os danos ambientais previstos antes do início da atividade, [ver a alínea b) do n.° 2 do artigo 17.° da LBPA]. De recordar que os tributos ambientais também não são dirigidos para a alteração de comportamentos ambientais (embora possam contribuir indiretamente para tal). Esse papel é atribuído aos denominados instrumentos de desempenho ambiental, isto é, aos instrumentos de política do ambiente que incentivam a adoção de padrões de produção e consumo sustentáveis e estimulam a oferta e procura de produtos de conceção ecológica e atividades e serviços com impacto ambiental cada vez mais reduzido. Estão previstos no artigo 20.° da LBPA. Os tributos ambientais são instrumentos financeiros equivalentes aos demais tributos, embora dirigidos ao financiamento de certas políticas do Estado e das entidades públicas na área do ambiente. Políticas que se traduzem em onerar as atividades poluentes e desonerar, em compensação, o que se designa de «boas práticas ambientais» e de que a coletividade no seu todo possa beneficiar. Pelo que só devemos reconhecer a existência de uma relação de comutatividade, para este efeito, quando possa ser estabelecida entre a prestação tributária, de um lado, e alguma prestação pública concretamente considerada, do outro lado. Não sendo um tributo ambiental comutativo, a "ecotaxa"' só pode ser um imposto. Tem cabimento na alínea e) do n.°2 do artigo 17.°da LBPA que, na essência, prevê e regula os instrumentos fiscais na área ambiental. 6. Assumida a qualificação da "'ecotaxa " como um tributo ambiental e efetuado o seu enquadramento na categoria tributária dos impostos, importa agora decidir se estamos perante um imposto desigual. Como se sabe, o problema central do princípio da igualdade tributária reside na identificação e validação do critério de comparação. Assim, estando em causa um imposto ambiental, a primeira questão que se coloca é a de saber se este domínio sectorial reclama a utilização de um critério específico na repartição dos encargos tributários respetivos. Como está bem de ver, a resposta a esta questão depende da autonomia conceituai e estrutural que lhes for atribuída. Assim, parece lógico que a repartição de encargos de um imposto configurado especificamente para a adoção ou proibição de comportamentos na área ambiental não se faça comparando o poder económico dos destinatários mas os respetivos desempenhos ambientais. Sucede que - como referimos já - o legislador não pretendeu romper com as características e funções típicas das figuras tributárias clássicas no desenho das figuras tributárias ambientais, mas aproveitar e adaptar o quadro normativo já instituído pelo direito tributário, alocando-o às finalidades próprias da fiscalidade ambiental. Assim sendo, também que não existe fundamento para defender que o legislador tributário, na área ambiental, não se encontre jurídico-constitucionalmente vinculado por idênticos critérios de repartição dos encargos tributários. Ora, o Tribunal Constitucional vem afirmando, de forma reiterada e uniforme, que o critério material de igualdade que melhor se ajusta aos impostos é o da capacidade contributiva. Nos termos do qual um imposto será desigual quando não onera da mesma forma todos os que revelem idêntica capacidade económica para suportar o encargo do imposto. Do mesmo passo, porém, vem o Tribunal Constitucional admitindo que o princípio da capacidade contributiva deve ser compatibilizado com outros princípios com dignidade constitucional, como o princípio do Estado Social, a liberdade de conformação do legislador e certas exigências de praticabilidade e cognoscibilidade do facto tributário. E vem reconhecendo que aquele princípio não se impõe do mesmo modo ou com a mesma intensidade na regulamentação dos vários tipos de impostos. Em particular, nos impostos ditos parcelares e nos impostos especiais do consumo, tem-se entendido que são significativamente menos evidentes as exigências que coloca (ver, por todos, o acórdão n.° 105/2019 que, neste ponto, seguimos de perto). Deve, assim, entender-se que os impostos ambientais - e, em especial, os que se encontrem estruturados para onerar certos grupos de contribuintes - se encontram numa zona de confluência das exigências próprias destes princípios, impondo-lhes uma especial configuração e apontando para a sua compatibilização - ver, de resto, a alínea h) do n.° 2 do artigo 66. ° da Constituição. Entre os princípios do Estado Social avulta, com interesse para o caso, o denominado princípio do poluidor-pagador. Foi elaborado inicialmente para constituir um critério de eficiência económica, mas veio depois a ser reconhecido como «um reflexo da dimensão fundamental do clássico princípio da igualdade perante os encargos públicos» (cit. Cláudia Soares, in «O Imposto Ecológico...», pág. 376). É considerado também como um dos princípios materiais do ambiente e encontramo-lo como tal consagrado no n.° 2 do artigo 191.° do Tratado do Funcionamento da União Europeia e na alínea d) do artigo 3.° do da LBPA. No que para aqui importa, tem subjacente a ideia de que as atividades económicas com impacto ambiental geram custos que recaem sobre a esfera económica de terceiros, a quem aquela atividade não aproveita. Assim, é devida àqueles agentes uma tributação que compense esses custos e corrija a desigualdade que constituiria a externalização desse custo, fazendo-o recair sobre a comunidade. Deste modo, o princípio do poluidor-pagador parte de uma ideia segundo a qual quem tem capacidade económica para obter lucro gerando custos ambientais deve ter também capacidade para internalizar esses custos, integrando-os nos seus custos de produção. Havendo que repartir esses custos entre diversos poluidores, como sucede quando nos deparamos com diversos operadores económicos na cadeia de produção ou com a concorrência de múltiplos operadores para a produção do mesmo encargo ambiental, pareceria lógico concluir que cada um deve contribuir na medida em que polui. Todavia, os impostos ambientais colocam desafios significativos, quer no plano da determinação dos comportamentos ambientalmente nocivos, quer no da determinação da expressão económica dos custos ambientais a internalizar. Desde logo, a produção de externalidades ambientais tende a ser detetável ou suscetível de avaliação económica apenas quando nos deparamos com grandes poluidores ou com as atividades mais poluentes. Assim, os impostos ambientais estão entre aqueles em que as exigências de praticabilidade e de cognoscibilidade do facto tributário poderão implicar importantes distorções a este critério básico de repartição dos encargos tributários. Por outro lado, e como já vimos, a eficiência das políticas ambientais depende significativamente da capacidade de atuar sobre os principais focos de poluição e os principais agentes poluentes. Porque é aí que devem ser também concentrados os estímulos às boas práticas ambientais. Finalmente, não pode excluir-se a necessidade de onerar mais os agentes a quem a poluição mais aproveita, mesmo que não sejam os maiores poluentes. Por um lado, por serem aqueles que dela extraem o maior benefício económico, sendo de elementar justiça que sejam também quem mais contribui para o financiamento das boas práticas ambientais. Por outro lado, por serem aqueles que precisam de um estimulo económico superior para optar pelas boas práticas ambientais (sendo que os impostos ambientais também podem contribuir para direcionar comportamentos). Em suma, deve concluir-se que o princípio da capacidade contributiva não se impõe com a mesma intensidade nos impostos ambientais. Mas também que lhe deve ser reconhecida uma configuração especial (que deriva da sua conjugação com o denominado princípio do poluidor-pagador e da introdução de variáveis que obrigam a ponderar razoes de praticabilidade e de eficiência, bem como a especial utilidade económica extraída das externalidades ambientais). No caso dos autos, a Impugnante vinha clamando pela violação do princípio da igualdade porque a “ecotaxa " não trata de modo igual todos os operadores que utilizam embalagens não reutilizáveis, chamando a atenção que as consequências ambientais negativas são cientificamente iguais para uma embalagem do mesmo material e do mesmo volume, independentemente do produto embalado. Argumentação que foi acolhida pelo Mm.° Juiz a quo ao referir que não se descortina qualquer razão para a limitação da base de incidência a embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja ou outras bebidas alcoólicas, até porque isso leva à tributação de apenas alguns operadores económicos. Que são, desta forma, discriminados «face aos demais, em igualdade de circunstâncias». O que - conclui - é claramente contrário ao princípio da equivalência. E manifesto que todo o raciocínio desenvolvido na douta sentença assenta no pressuposto de que a " ecotaxa " é uma contribuição financeira e que o critério material adequado à repartição encargos respetivos e que deriva do princípio constitucional da igualdade é o que é representado pelo princípio da equivalência. E já vimos no ponto anterior que não é isso que sucede no caso. De qualquer modo, a fiscalidade ambiental não mobiliza como elemento de comparação, na repartição dos encargos respetivos, a unidade de resíduo ou a unidade contaminante. Porque, na fiscalidade ambiental, comparam-se as atividades poluentes, tendo em vista a oneração dos maiores agentes poluidores e considerando-se como tal aqueles cuja atividade económica gera mais encargos ambientais ou os maiores beneficiários da utilidade económica gerada pelas externalidades ambientais, assumindo-se que o poder económico de poluir ou o poder de explorar os recursos ambientais em seu beneficio é também, no contexto, o melhor indicador económico da sua capacidade de contribuir. Assim, do facto de este tributo ambiental incluir no seu âmbito subjetivo certos operadores económicos - os sujeitos passivos de imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) - não deriva, por si só, qualquer lesão do princípio da igualdade. Porque daí não deriva que não sejam justamente estes produtores os maiores operadores e responsáveis pela poluição ambiental gerada pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira. Por outro lado, extrai-se do diploma em análise, que se pretendeu aproveitar a informação disponibilizada pelos procedimentos de liquidação do imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas quer para a identificação e monitorização de grandes agentes poluidores, quer para a racionalização dos próprios custos de gestão da “ecotaxa”. Pelo que o legislador regional, usando da liberdade de conformação que a Constituição lhe concede na escolha de soluções legislativas práticas e eficientes, terá acorrido às situações já identificadas onde se encontravam os maiores problemas com a emissão destes resíduos, sem descurar a possibilidade de alargar a outros grandes poluidores que como tal venham a ser identificados pelo Governo Regional, de acordo com o Plano Estratégico de Resíduos, onde são abordados e definidos os vetores de atuação para monitorizar estes comportamentos. A ideia de que qualquer solução que deixe de fora um operador que utilize esse tipo de embalagem constitui um intolerável desvio ao princípio da igualdade tem subjacente a perspetiva de que os tributos ambientais devem ter a base de incidência mais ampla permitida. O que não sô pode não ser praticável como pode ter o efeito contrário ao pretendido. Seja ele o de tributar mais os que têm menos condições para investir em práticas menos poluentes ou o de inibir a própria tributação (e, por esta via, as políticas ambientais), por não haver condições para identificar todos os agentes poluidores. Com inegável lesão do princípio da igualdade, visto que daí deriva que o encargo da poluição é da mesma forma distribuído entre todos (os que poluem, os que despoluem e todos os demais), em vez de incidir sobre quem mais o produz ou quem mas dele beneficia. Deve, por isso, concluir-se que não há ou não foram apresentadas razões bastantes para concluir que as normas que definem a incidência da (,ecotaxa " violam o princípio da igualdade tributária. E, assim, sendo, a douta sentença recorrida não pode manter-se e deve ser revogada. 7. No ponto III das doutas contra-alegações de recurso e nas alíneas "H) " e seguintes das suas conclusões, a Recorrida veio requerer, a título subsidiário, a ampliação do âmbito do recurso. De acordo com o disposto no artigo 636.° do Código de Processo Civil, a ampliação do âmbito do recurso abrange os fundamentos em que a parte vencedora tenha decaído. Analisando a douta sentença verifica-se que só ali foram apreciadas as questões de saber se a “ecotaxa” padece de inconstitucionalidade orgânica por violação da reserva de lei formal (invocada nos artigos 40.° a 52.° da petição inicial e decidida nas págs. 27 a 28 da sentença) e de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade (invocada nos artigos 74.° a 86.° da petição inicial e decidida na sentença a final). Não se conheceu de outros vícios, invocados nos artigos 53. ° a 73.° e 87.° a 90.° do mesmo articulado), tendo-se julgado prejudicado o seu conhecimento. E daquelas duas questões apreciadas a ora Recorrida só tinha decaído na primeira. Analisado o âmbito do pedido de ampliação, verifica-se que a Recorrida vem insistir que não existe nenhuma prestação administrativa a remunerar e que, por isso, a "'ecotaxa " não pode assumir a natureza de contribuição financeira. Ora, o Supremo Tribunal já respondeu a esta questão no ponto 5 supra, por entender que se encontrava abrangido pelo âmbito do recurso. Estando, assim, prejudicado, nesta parte, o próprio pedido da sua ampliação. Fica a questão de saber se, não devendo a “ecotaxa” ser considerada uma contribuição financeira, mas um imposto ambiental, a Assembleia Legislativa Regional violou o princípio da legalidade tributária em matéria de criação de impostos (alínea "Z) " das conclusões). A esta questão respondemos negativamente. Porque, nos termos da alínea i) do n.° 1 do artigo 227.° da Constituição, os órgãos legislativos das regiões autónomas dispõem de poder tributário próprio. E, como se concluiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 7 de novembro de 2018, o poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definido as respectivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes (Processo n.° 046/15.4BEALM, disponível in www.dgsi.pt). E certo que tais impostos terão que incidir sobre matéria não objecto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. E poderia defender-se que isso não sucede no caso porque a “ecotaxa” é exigível no mesmo momento e é liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para o IABA. É de notar, porém, que o IABA e a “ecotaxa”, não têm o mesmo âmbito material de incidência e devem ser considerados, para o efeito, dois tributos completamente distintos, sendo este último de âmbito meramente regional. E as modificações introduzidas no método de apuramento e liquidação de modo a acomodar o procedimento de liquidação da ‘‘ecotaxa” enquadram sem esforço no poder de adaptar o sistema de tributação nacional às especificidades regionais. Assim sendo, o julgamento de não inconstitucionalidade efetuado em primeira instância deve, nesta parte, ser confirmado, ainda que com uma distinta fundamentação. Com este pano de fundo, tendo em atenção a posição que fez vencimento no aresto acima descrito, resta apenas fazer aplicação do exposto aos presentes autos, o que significa conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado e se nada mais a tal obstar. * 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos peio art. 202.° da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado e se nada mais a tal obstar. (…).» 3. Notificada desta decisão, a recorrente veio dela interpor o presente recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos: «(...) O presente Recurso para o Tribunal Constitucional prende-se com a apreciação da conformidade com a Constituição da República Portuguesa das normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de "ECOTAXA", a aplicar às embalagens não retornáveis ou reutilizáveis produzidas/introduzidas no território da Região Autónoma da Madeira". Designadamente, a apreciação das normas constantes das alíneas a) e b) do artigo 2o, o n.° 1 do artigo 3o, artigo 4o, artigo 5o, artigo 7o, artigo 8o e artigo 10° deste Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, em conformidade com os Princípios Constitucionais, nomeadamente o Princípio da Separação de Poderes, o Princípio da Equivalência, o Principio da Igualdade e o Principio da Proporcionalidade. A apreciação de tais normas foi objeto de decisão proferida no já citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que sentenciou não haver qualquer inconstitucionalidade destas normas, quer do ponto de vista orgânico, quer material. Foi a Recorrente notificada do, aliás, douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo a 17 de abril e 2023, nos termos do qual, os Doutos Juízes Conselheiros junto deste Supremo Tribunal, em Julgamento ampliado (com quatro votos de vencido), decidiram - ainda que por referência ao "decidido peio Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22-03-2023, proferido no processo n° 331/18.3BEFUN..." -nos seguintes termos: "(...) Fica a questão de saber se, não devendo a "ecotaxa" ser considerada uma contribuição financeira, mas um imposto ambiental, a Assembleia Legislativa Regional violou o princípio da legalidade tributária em matéria de criação de impostos (alínea "Z) " das conclusões), A esta questão respondemos negativamente. Porque, nos termos da alínea i) do n.° 1 do artigo 227.° da Constituição, os órgãos legislativos das regiões autónomas dispõem de poder tributário próprio, E, como se concluiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 7 de novembro de 2018, o poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definido as respectivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes (Processo n.o 046/15.4BEALM, disponível in www.d2si.pt). É certo que tais impostos terão que incidir sobre matéria não objecto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. E poderia defender-se que isso não sucede no caso porque a "ecotaxa " é exigível no mesmo momento e é liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para o IABA,(..) " É de notar, porém, que o IABA e a "ecotaxa não têm o mesmo âmbito material de incidência e devem ser considerados, para o efeito, dois tributos completamente distintos, sendo este último de âmbito meramente regional. E as modificações introduzidas no método de apuramento e liquidação de modo a acomodar o procedimento de liquidação da "ecotaxa" enquadram sem esforço no poder de adaptar o sistema de tributação nacional às especificidades regionais. Sobre as questões invocadas bastou-se o Supremo Tribunal Administrativo com a decisão de que " Assim sendo, o julgamento de não inconstitucionalidade efetuado em primeira instância deve, nesta parte, ser confirmado, ainda que com uma distinta fundamentação." Por discordar, e entender que as normas do diploma legal previsto no Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril padecem de indubitáveis inconstitucional idades - aliás, tal como o MINISTÉRIO PÚBLICO junto deste Supremo Tribunal (cfr. Douto Parecer que antecede) - se recorre agora para o egrégio Tribunal Constitucional. Importa dar aqui nota de que foram apresentados recursos para o Tribunal Constitucional, por parte do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em outros processos de impugnação fiscal, com o mesmo objeto, âmbito e alcance, em que as Partes são as mesmas (a aqui Recorrente e a Alfandega do Funchal), sendo também a mesma a questão sub iudice, concretamente nos Processos n.° 285/12.0BEFUN, 340/14.1BEFUN e 125/15.8BEFUN, por sentenças que determinaram a declaração de inconstitucionalidade orgânica das normas previstas do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril. II - DAS NORMAS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE SE CONSIDERAM VIOLADOS a) Enquadramento legal da "Ecotaxa" O Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, veio criar e aprovar "o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de ECOTAXÁ que: - alinhando argumentos no sentido de uma fiscalidade ao serviço do ambiente e do desenvolvimento sustentável; - enfatizando "as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância " que separa a Região Autónoma do território continental; - sustentando que "estas especificidades implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final"; - terá como intuito motivar a redução dos resíduos, "e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira.” Nos presentes autos, estão em causa atos de liquidação da "Ecotaxa cujas notificações foram efetuadas juntamente com o imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) à aqui Recorrente desde a publicação e implementação daquele tributo. No preâmbulo do citado diploma regional, após se alinharem argumentos no sentido de uma fiscalidade ao serviço do ambiente e do desenvolvimento sustentável, justifica-se a criação da "Ecotaxa" com a necessidade de se reduzir a "[produção] de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira". O que radica, entre o mais, na circunstância de "[a] Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresenta [rem] dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografta acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental", o que implica "[custos] acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final." Quanto ao respetivo âmbito ficou previsto no artigo 3.°, n.° 1, do Decreto- Legislativo Regional n.° 8/2012/M que: "Os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), estão obrigados ao pagamento de uma taxa, designada de ECOTAXA, pelas embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira." Ficaram excecionados deste regime os produtos intermédios (na aceção da alínea f) do n° 2 do art. 66° do CIEC), os vinhos tranquilos (na aceção da alínea b) do n° 2 do art. 66° do CIEC) e os produtos referidos no n° 4 do art. 78° do CIEC (cfr. n.° 2 do cit. artigo 3.°). Já no que se refere à exigibilidade, estabelece o respetivo artigo 5.° que: "A ECOTAXA é exigível no momento da introdução em consumo das embalagens referidas no artigo 3. devendo a referida introdução ser declarada em simultâneo e no mesmo documento de formalização utilizado para o IABA" (n.° 1), sendo "[a] ECOTAXA [...] liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para liquidação e pagamento do IABA, sem prejuízo das necessárias adaptações" (n.° 2). Ao abrigo do artigo 7.° deste Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M: "As taxas previstas no presente diploma podem ser objeto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes e ou utentes." Quanto à titularidade da receita, estabelece o artigo 8.°, n.° 1 que: "Os montantes gerados pela cobrança da ECOTAXA constituem receita própria da Região Autónoma da Madeira [...] ". Acrescenta ainda o artigo 10.° que: "Através de portaria conjunta dos Secretários Regionais com competência em matéria de finanças e do ambiente, poderá ser aprovado o alargamento da incidência da ECOTAXA a outras embalagens não reutilizáveis que contenham outros produtos e que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira." b) Da Inconstitucionalidade orgânica da "Ecotaxa" Visto sumariamente o quadro jurídico-legal do tributo designado por "ECOTAXA", cumpre analisar a sua natureza jurídica, ou seja, proceder ao enquadramento do mesmo numa das categorias de tributos legal e constitucionalmente previstos, para aferir da sua (des)conformidade com a Constituição da República Portuguesa (CRP). Face ao supra exposto, considera a aqui Recorrente que ficou suficientemente clarificado, quer na suas peças de petição de impugnação e de alegações de direito junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, quer na peça de Contra-Alegações junto do Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal a quo), a natureza não comutativa do tributo designado por ECOTAXA e, por outro lado, o seu carácter unilateral derivado da estrutura da relação jurídica em que assenta. É fundamentalmente um objetivo de obtenção de receita tributária o que está subjacente à criação da ECOTAXA, o qual é igualmente compatível com uma alegada finalidade extrafiscal, e que resulta do preâmbulo do Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, nomeadamente: “(...).Com a aprovação do presente diploma, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira." Contudo, compulsada a demais legislação aplicável e os instrumentos convencionais celebrados entre os vários intervenientes do circuito de gestão de embalagens, que vai desde o momento da introdução no consumo à reciclagem, mencionados nos factos provados, certo é que se vislumbra uma realidade diversa, pois que há outros meios de financiamento da responsabilidade dos operadores económicos, Precisa-se, que qualquer eventual finalidade extrafiscal da ECOTAXA, não choca com a natureza jurídica do tributo [imposto] decorrente do respetivo regime jurídico. Os impostos, para além da finalidade de angariação de receita, também podem ter finalidades extrafíscais e, por esse facto, não deixam de ser impostos e passam a ser outro tributo. Decorre do regime jurídico introduzido pelo Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, que a receita da ECOTAXA é uma receita própria da Região Autónoma da Madeira, constituindo uma receita efetiva do respetivo orçamento e, claramente, que a mesma não assenta numa retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, nem numa compensação de uma prestação administrativa a um presumível beneficiário por força da pertença a um grupo de operadores económicos, pelo que a referida "ECOTAXA" é um tributo estrutural e juridicamente qualificável como imposto. A taxa ambiental denominada de ECOTAXA é, portanto, um imposto que, pela presente qualificação jurídica tem uma inegável consequência jurídica. O artigo 165.°, n.° 1, alínea i), da CRP faz depender da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas». Resulta da interpretação conjugada dos artigos 165.°, n.° 1, alínea i) e 103.°, n.° 2, ambos da CRP, que o princípio da legalidade tributária, relativamente aos impostos, exige que a criação destes e dos seus elementos essenciais [incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes], seja feita por lei da Assembleia da República ou mediante autorização legislativa, por Decreto-Lei do Governo. É, no fundo, um controlo parlamentar que a CRP impõe à criação de impostos, através do qual os referidos tributos devem ser consentidos pelos representantes de todos os cidadãos portugueses na Assembleia da República. Por outro lado, as Regiões Autónomas não têm soberania fiscal, ou seja, não podem constitucionalmente, criar impostos, nos termos do artigo 227,° da CRP, e bem pelo contrário como elucida do Acórdão aqui em crise proferido peio Supremo Tribunal Administrativo quando refere que, "o poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definido as respectivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes" A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional n,° 8/2012/M, de 27 de Abril, violou a Constituição da República Portuguesa, designadamente o princípio da legalidade tributária em matéria de impostos, invadindo a competência própria da Assembleia da República, nesta matéria. A violação da norma de competência constitucional para a criação de impostos, traduz-se numa inconstitucionalidade orgânica do ato legislativo - Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril. Existe, ainda, um vício de natureza formal que pode ser imputado por o ato que suporta a norma não revestir a forma de Lei ou de Decreto-Lei autorizado, o que gera um desvalor do próprio ato jurídico-público por inconstitucionalidade orgânica e formal, e a invalidade por nulidade dos atos administrativos de liquidação do imposto praticados pela Administração Fiscal ao abrigo desse mesmo ato legislativo, e que foram efetivamente aplicados à aqui Recorrente. Assim, a "Ecotaxa" sendo qualificada como um imposto padece de inconstitucionalidade orgânica por desconformidade com os artigos 165.°, n.° 1, alínea i), da CRP e, ainda, desconformidade constitucional, conforme se verifica do artigo 161.°, alíneas c) e d) e artigo 198.°, n.° 1 alínea b) e 165.°, n.° 1, alínea i) todos da Constituição da República Portuguesa. Sublinha-se, ainda, que a Douta Decisão recorrida qualificou a "Ecotaxa" como um "imposto ambiental”. Ora, em matéria de criação de impostos, nos termos prescritos na Constituição da República Portuguesa (CRP), aplica-se o princípio da legalidade estrita, de acordo com: - Artigo 103.° (Sistema fiscal) no seu n.° 2: "Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.”; - Artigo 165.° (Reserva relativa de competência legislativa) no seu n.° 1. "É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicase - Artigo 227° (Poderes das regiões autónomas) no seu n.° 1, al. b). "As regiões autónomas são pessoas colectivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos seus estatutos: b) Legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, com excepção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.° 1 do artigo 165º ”. Sendo a "Ecotaxa" um imposto, padece de um vício orgânico pois os órgãos da Região Autónoma da Madeira (Assembleia Legislativa Regional e Governo Regional) não dispõem de poderes próprios, previstos constitucionalmente, para criarem um tributo desta natureza por total ausência de poderes tributários próprios. Destarte, entende a Recorrente dever ser proferida a declaração de inconstitucionalidade orgânica do tributo "Ecotaxa", prevista no Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril que se requer, por tudo quanto vem sobredito. Sem prescindir, c) Da Inconstitucionalidade material da "Ecotaxa" Não sendo a "Ecotaxa" qualificada como um verdadeiro imposto (ou imposto ambiental como qualificado pelo Supremo Tribunal Administrativo), o que não se concede - antes como taxa ou contribuição financeira. Quid iuris? O princípio da legalidade encontra a sua previsão no artigo 103.°, n.° 2, da CRT, e no artigo 8.° da LGT, desdobrando-se em duas dimensões: reserva de lei e primado da lei. A reserva de lei, em sentido formal, impõe que os tributos sejam criados através de lei em sentido estrito — que determine a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes! (artigo 103.°, n.° 2, da CRP). Tratando-se de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, conforme disposto no artigo 165.°, n.° 1, alínea i), da CRP, a criação dos tributos terá de constar de Lei ou Decreto-Lei autorizado. Já a reserva de lei em sentido material, impõe que a lei defina todos os elementos essenciais do tributo com rigor e deve defini-los em termos tais que torne possível ao contribuinte prever com razoável segurança o montante que é chamado a pagar. No caso sob análise, o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região autónoma da Madeira, denominada de "Ecotaxa", foi criado e aprovado pelo já citado Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, emanado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. À luz dos artigos 232.°, n.° 1, e 227.°, n.° 1, alíneas a) e d) da CRP, integram a reserva de competência da Assembleia Legislativa da região autónoma, entre outros, o poder de «regulamentar a legislação regional e as leis emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respetivo poder regulamentar», bem como o poder de alegislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo». Quanto a este tributo, importa que elas sejam repartidas de modo equitativo, pois que são tributos que isolam grupos sociais determinados para os onerar com encargos que não se exigem ao todo da comunidade. A afetação da receita é um dos corolários fundamentais do princípio da igualdade tributária na sua vertente de equivalência (critério de repartição subjacente às contribuições). Princípios de equivalência e igualdade devem, assim, ser observados, independentemente dos propósitos da extrafiscalidade: a aludida proteção do ambiente. A extrafiscalidade está presente sempre que, por razões de ordenação social, se introduzem numa taxa ou contribuição diferenciações que não tenham amparo nos custos ou benefícios que lhe estejam subjacentes. A extrafiscalidade traduz-se, portanto, num desvio, positivo ou negativo, face à tributação que é ditada pelo princípio da equivalência e num desvio que não se explica pelas razões da praticabilidade, mas pela presença de valores que, no caso concreto, se entendem dever prevalecer sobre o princípio da equivalência. Pois que o ganho trazido à prossecução de políticas extrafiscais deve mostrar-se sempre superior à lesão que trazem ao princípio da igualdade tributária e, quando suceda não passarem neste teste de proporcionalidade, devemos considerá-los incompatíveis com o princípio da igualdade tributária, ancorado no artigo 13.° da CRP. No caso em concreto da "Ecotaxa", há um agravamento imposto a produtos determinados, tais como bebidas alcoólicas, em prejuízo de outros produtos. A incidência da Ecotaxa é fixada em função da capacidade das embalagens (artigo 4.° do Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M): todavia, apenas visa as embalagens que contenham cerveja e bebidas alcoólicas, com exceçao das referenciadas no n.°2, do artigo 3,° daquele diploma legal. E não se descortina qualquer razão para as isenções previstas e para a limitação da base de incidência. Note-se que do diploma não consta qualquer fundamentação, ou mesmo as razões que presidiram àquela delimitação da incidência subjetiva - e levam, ao fim e ao cabo, à tributação de apenas alguns produtores particulares concretos - o que sempre seria elementarmente exigível - posto que a contribuição não se ficou a dever a uma atividade dos produtores afetados (os que introduzem algumas das bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, designadamente a cerveja) diferente da de outros produtores, nem a uma prestação administrativa especifica que aqueles tenham solicitado. Haverá que encontrar justificação no facto de se enquadrarem, dentro dos produtos isentos, produtos regionais, afigurando-se primordial assegurar a sua competitividade? Na falta de fundamento objetivo, estamos perante um manifesto e intolerável desvio ao princípio da igualdade. Efetivamente, esse tratamento não se coaduna com as finalidades, designadamente a extrafiscal, subjacente à criação da "Ecotaxa", resultando na desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores no consumo, em razão do produto contido na embalagem. Tampouco se compreende o disposto no artigo 10.° do diploma, que introduz critérios arbitrários. A opção pela tributação do uso dessas embalagens não foi minimamente mensurada ou caracterizada, o que impede, na prática, a sua justificação. E de qualquer restrição terá sempre de haver uma fundamentação legal que seja objetiva e suficiente. Assim, este tributo é claramente contrário ao princípio da equivalência, pois que se estão a discriminar os operadores que a pagam, designadamente a Recorrente, face aos demais, em igualdade de circunstâncias, ou seja, os critérios eleitos na delimitação da sua incidência subjetiva são absolutamente infundados. Por outro lado, não há, no diploma citado, qualquer alusão à estrutura dos custos que a justificam, não há qualquer fundamentação económica para os valores cobrados por embalagem, não sendo possível escrutinar a correção e adequação da quantificação dos mesmos. Mas, acrescente-se, nem a previsão de afetação das receitas a prestação ou, sequer, a identificação de prejuízos concretos que se visem acautelar com os montantes recebidos. Assim, verificam-se na previsão de incidência passiva da "Ecotaxa" dois aspetos que prejudicam, juridicamente, a sua existência, por violação do princípio da igualdade, e que são os seguintes: a) Desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores em razão do produto contido na embalagem e não das boas práticas ambientais para idênticos materiais da embalagem: e b) A incidência sobre as bebidas alcoólicas, contidas em embalagens não reutilizáveis estabelece materialmente uma situação de dupla incidência em conjugação com o imposto IABA. por ambas terem como base as bebidas alcoólicas, esquecendo os aspetos ambientais fundamentais e apenas relevando o tino da bebida. O que constitui, também, um intolerável desvio ao princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade, previsto no artigo 13° da CRP, o qual exige que haja um mínimo de fundamentação e demonstração dos efetivos custos incorridos por parte do ente público e/ou prejuízos sofridos e da adequação dos mesmos (ainda que não em estreita conexão ou correspondência exata) no quantum exigido aos particulares. Tudo a afrontar princípios constitucionalmente consagrados: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência, o princípio da proporcionalidade. Redundando numa inequívoca inconstitucionalidade e ilegalidade da liquidação dos tributos em causa sobre a Recorrente, por manifesta inconstitucionalidade material da "Ecotaxa", em ostensiva violação do disposto no artigo 13° da CRP. Destarte, e pelos motivos apontados, entende a Recorrente ocorrer também a inconstitucionalidade material do tributo "Ecotaxa", cuja declaração importa também reconhecer por este Colendo Tribunal. Ainda, sem prescindir, d) Da Inconstitucionalidade orgânica e/ou material da "Ecotaxa": dupla tributação O Decreto-Legislativo Regional n° 8/2012/M vindo de citar não tem, ainda, o menor cabimento legal, pois que, à sua publicação, já existia, como ainda hoje existe, um sistema de gestão de âmbito nacional e regional, decorrente do Decreto-Lei n° 366-A/97, de 20 de dezembro, que estabeleceu o regime jurídico e os princípios e as normas aplicáveis ao sistema de gestão de embalagens e resíduos de embalagens, e que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n° 94/62/CE do Parlamento e do Conselho de 20.12,1994 cuja concessão legal e contratual cabe hoje à Sociedade Ponto Verde (SPV). Nesse preciso contexto, e no que à Região Autónoma da Madeira respeita, a SPV celebrou, em 11 de Fevereiro de 2000, também conforme previsto nos diplomas legais nacionais e regionais, um contrato mediante o qual os municípios (todos os que existem nesta Região Autónoma da Madeira) eram remunerados, através da sua Associação - a Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira (AMRAM), pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega que efetuavam dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas. Contrato este que foi convalidado, subscrito e até aditado pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente em 11 de fevereiro de 2000 (isto é, foi sancionado pelo Governo da mesma Região Autónoma!!!), em cujo aditamento se veio a convencionar a obrigação da SPV de transportar os resíduos de embalagens contidos nos resíduos urbanos das áreas que integram a AMRAM e a entregá-los nos portos do Continente, obrigando- se a SPV a subsidiar a fundo perdido os custos de transporte desses resíduos desde a RAM até ao Continente. Com este contrato, cuja posição contratual da AMRAM foi, entretanto, e sucessivamente cedida, primeiro à Valor Ambiente, depois à entidade Águas e Resíduos da Madeira, S.A., a SPV dava satisfação integral ao disposto legal e regulamentarmente no âmbito da gestão integrada dos resíduos de embalagens e, consequentemente, por via dela (SPV), também os produtores/introdutores das mesmas no território da Região Autónoma da Madeira (RAM). E de tal sistema de gestão - determinado para ambos esses níveis, nacional e regional, note-se - resultaram sempre meios de financiamento para a Região Autónoma da Madeira baseados nos vínculos contratuais por esta assumidos desde 11 de fevereiro de 2000 e sancionados com a intervenção do Governo da Região, pois que sempre geraram para a RAM, remunerações pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas). Como hoje resultam! Por via da existência da ECOTAXA, não se criou qualquer tipo de gestão adicional, alternativa ou sequer complementar à que que já existia por via do SIGRE (sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens). Nem a RAM tem quaisquer custos adicionais por isso! A ECOTAXA criou, antes e sim, uma nova fonte de receita para a RAM, que, à semelhança da que já era gerada por via do SIGRE, é suportada pelos mesmos operadores económicos e a preços escandalosamente superiores... Aliás, o interesse, os fundamentos e as preocupações que presidiram ao regime jurídico da gestão de embalagens e dos resíduos de embalagens criado pelo Decreto- Lei n° 366-A/97, de 20.12 e permitiram a instituição do SIGRE, porque de aplicação nacional e regional - como, já depois dele, o Decreto-Lei n° 152-D/17, de 11 de dezembro - são, na sua essência, os mesmos que constam do preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M. de 27 de Abril, isto é: os argumentos da"prevenção de condutas que representam um risco ambiental, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas em embalagem reutilizável (...) ao mesmo tempo que se pretende uma redução dos custos de gestão dos resíduos, portanto, há muito acautelados, e sempre com benefícios remuneratórios para a RAM. Por isso, a "ECOTAXA" criou uma duplicação de receita sob o mesmo pretexto para a RAM! É dizer em linguagem coloquial: os operadores económicos (onde se inclui a Recorrente) passaram a pagar, sob o mesmo interesse e fundamento, DUAS vezes: - o Valor Ponto Verde, enquanto efetiva contrapartida da gestão de resíduos das embalagens não reutilizáveis (todo o tipo de embalagens, sem discriminação alguma de conteúdo) assegurada pela Sociedade Ponto Verde, legalmente habilitada e licenciada para o efeito, a que aderiram; - a ECOTAXA, enquanto contrapartida de... nada! Ora, a Recorrente não pode ser obrigada a suportar custos com a gestão, recolha e transporte dos resíduos, efetivamente prestados por empresas privadas como é a Recorrente e, ao mesmo tempo, suportar custos instituídos pelos órgãos políticos da Região Autónoma da Madeira, com base nos mesmos fundamentos. E, mais ainda, sem que se encontre demonstrado o preenchimento deste pressuposto de tributação - a efetiva ocorrência em custos do sujeito a favor de quem a receita da "Ecotaxa" reverte, pela gestão, recolha, transporte e tratamento dos resíduos - e a sua medida. Destarte, estamos perante uma situação de dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares. Constata-se que a "Ecotaxa" em causa acresce às contrapartidas já cobradas à Recorrente, integrando essas quantias já pagas, os custos de exploração e manutenção dos sistemas necessários às prestações de serviços que a mesma contratou e recebe. O que afronta os já apontados princípios constitucionais: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência e o princípio da proporcionalidade. A ser assim, há que concluir que as normas constantes da aliena a) e b) do artigo 2º, o n.° 1 do artigo 3o, artigo 4o, artigo 5o, artigo 7o, artigo 8o e artigo 10° deste Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril criam uma verdadeira situação de dupla tributação, a traduzir desconformidades constitucionais por violação dos Princípios da Igualdade, da Equivalência e da Proporcionalidade, previstos nos artigos 13° e 18° da CRP. III - SINOPSE A) Ao desatender o pedido de inconstitucionalidade orgânica, o critério normativo da douta decisão é de que "IV - O poder tributário próprio das Regiões Autónomas incha o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respectivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintescom base na alínea i) do art. 227° n° 1 da CRP, e que o IABA e a ECOTAXA são dois tributos completamente distintos, sendo este último de âmbito meramente regional. A recorrente suscitou a violação desse preceito constitucional por entender que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, violou a Constituição da República Portuguesa, designadamente o princípio da legalidade tributária em matéria de impostos, invadindo a competência própria da Assembleia da República, nesta matéria. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril. Assim, a "Ecotaxa", sendo qualificada como um imposto, padece de inconstitucionalidade orgânica por desconformidade com os artigos 165.°, n,° 1, alínea i), da CRP e, ainda, desconformidade constitucional, conforme se verifica do artigo 161.°, alíneas c) e d) e artigo 198.°, n.° 1, alínea b), e 165.°, n.° 1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa." B) Como ratio decidendi relativamente à inconstitucionalidade material suscitada, foi entendido pela decisão sob recurso, que: A taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, criada pelo Decreto Legislativo Regional n. °8/2012/M, de 27 de abril, tem a natureza jurídica de um imposto ambiental”; II. Nos impostos ambientais, o princípio da igualdade tributária concretiza- se compatibilizando o princípio da capacidade contributiva e certos princípios do Estado Social, como o princípio do poluidor-pagador, e levando em conta certas exigências de praticabilidade e de cognoscibilidade do facto tributário tudo com base nos artigos 66° n° 2 alínea h) e 191° n° 2 do Tratado do Funcionamento da União Europeia e art. 3o alínea d) da LBPA. Esse critério normativo reforça a conclusão de que sendo a "Ecotaxa" um imposto, padece de um vício orgânico, pois os órgãos da Região Autónoma da Madeira (Assembleia Legislativa Regional e Governo Regional) não dispõem de poderes próprios, previstos constitucionalmente, para criarem um tributo desta natureza por total ausência de poderes tributários próprios.", por isso violando o disposto na CRP, nos seus artigos Artigo 103.° (Sistema fiscal) n.° 2, Artigo 165.° (Reserva relativa de competência legislativa) no seu n.° 1, alínea i) Artigo 227.° (Poderes das regiões autónomas) no seu n.° 1, al. b), tal como se aponta a págs. 10 e 11 do presente requerimento. C) Igualmente desatendeu a inconstitucionalidade material suscitada por violação do princípio da igualdade tributária, ao referir que "III - Não está demonstrada a violação do princípio da igualdade tributária se, incidindo um imposto ambiental apenas sobre certos operadores económicos que utilizam embalagens não reutilizáveis, não estiver em causa que são os maiores produtores desses resíduos na Região Autónoma." Fê-lo com base nos já citados artigos 66° n° 2 alínea h), 191° n° 2 do Tratado do Funcionamento da União Europeia e art. 3o alínea d) da LBPA. Contudo, tal contraria o disposto no artigo 13° da CRP na medida em que, atento o artigo 4.° do Decreto-Legislativo Regional n.° 8/2012/M), além de se visarem apenas as embalagens que contenham cerveja e bebidas alcoólicas, do diploma não consta qualquer fundamentação, ou mesmo as razões que presidiram a essa delimitação da incidência subjetiva - e levam, ao fim e ao cabo, à tributação de apenas alguns produtores particulares concretos -, o que sempre seria exigível, posto que a contribuição não se ficou a dever a uma atividade dos produtores afetados (os que introduzem algumas das bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, designadamente a cerveja) diferente de outros produtores, nem a uma prestação administrativa especifica que aqueles tenham solicitado. Para além disso, verificam-se na previsão de incidência passiva da "Ecotaxa" dois aspetos que prejudicam, juridicamente, a sua existência, por violação do princípio da igualdade, que são os seguintes: a) Desigualdade de tratamento dos produtores/introdutores em razão do produto contido na embalagem e não das boas práticas ambientais para idênticos materiais da embalagem; e b) A incidência sobre as bebidas alcoólicas, contidas em embalagens não reutilizáveis estabelece materialmente uma situação de dupla incidência em conjugação com o imposto IABA, por ambas terem como base as bebidas alcoólicas, esquecendo os aspetos ambientais fundamentais e apenas relevando o tipo da bebida. O que constitui, também, um intolerável desvio ao princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade, previsto no artigo 13° da CRP, o qual exige que haja um mínimo de fundamentação e demonstração dos efetivos custos incorridos por parte do ente público e/ou prejuízos sofridos e da adequação dos mesmos (ainda que não em estreita conexão ou correspondência exata) no quantum exigido aos particulares. A afrontar todos os princípios enunciados: o princípio da igualdade, o princípio da equivalência, o princípio da proporcionalidade, todos consagrados constitucionalmente (cfr. arts. 13° e 18° da CRP), Redundando numa inequívoca inconstitucionalidade e ilegalidade da liquidação dos tributos em causa sobre a Recorrente, por manifesta inconstitucionalidade material da "Ecotaxa". D) Por fim, ocorre ainda inconstitucionalidade orgânica e/ou material da ECOTAXA, por a Recorrente não poder ser obrigada a suportar custos com a gestão, recolha e transporte dos resíduos, efetivamente prestados por empresas privadas como é a Recorrente e. ao mesmo tempo, suportar custos instituídos pelos órgãos políticos da Região Autónoma da Madeira, com base nos mesmos fundamentos. E, mais ainda, sem que se encontre demonstrado o preenchimento deste pressuposto de tributação - a efetiva ocorrência em custos do sujeito a favor de quem a receita da "Ecotaxa" reverte, pela gestão, recolha, transporte e tratamento dos resíduos - e a sua medida. Por isso, estamos perante uma situação de dupla tributação, ou seja, duas taxas a incidirem sobre prestações idênticas, com o mesmo fim, com a mesma utilidade para os (alguns) particulares. Constata-se que a "Ecotaxa" em causa acresce às contrapartidas já cobradas à Recorrente, integrando essas quantias já pagas, os custos de exploração e manutenção dos sistemas necessários às prestações de serviços que a mesma contratou e recebe, Assim, as normas constantes das alíneas a) e b) do artigo 2o, o n.° 1 do artigo 3o, artigo 4º, artigo 5o, artigo 7o, artigo 8o e artigo 10° deste Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de Abril, por se traduzirem numa verdadeira dupla tributação, padecem de inconstitucionalidade material e/ou orgânica, por manifesta violação dos Princípios da Igualdade, da Equivalência e do Princípio da Proporcionalidade, previstos nos artigos 13° e 18° da CRP. IV - DAS PECAS PROCESSUAIS EM QUE A RECORRENTE SUSCITOU AS QUESTÕES VÁRIAS DE INCONSTITUCIONALIDADE Todas as questões de inconstitucionalidade orgânica e inconstitucionalidade material supramencionadas foram suscitadas pela Recorrente perante: a) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em sede de petição inicial; b) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em sede de alegações de direito (art. 120° CPPT); c) O Supremo Tribunal Administrativo em sede de contra-alegações de recurso. V - A PRETENSÃO Pretende-se, pois, que, com a declaração das várias inconstitucionalidades suscitadas, seja o tribunal recorrido determinado a reformar o sentido do seu julgamento - Ac. TC n° 60/97, citado no outro Douto Acórdão desse Venerando Tribunal, n° 601/2022, de 22.09.2022 - de qualquer modo se reparando a lesão patrimonial consubstanciada nos atos de liquidação que a Recorrente se viu obrigada a pagar em virtude da aplicação do Decreto Legislativo Regional n,° 8/2012/M, de 27 de abril. Nestes termos, e nos mais e melhores de Direito que V. Exas Egrégios Senhores Juízes Conselheiros junto do Tribunal Constitucional, mui doutamente suprirão, requer-se seja admitido o presente requerimento de interposição de recurso e, consequentemente, o mesmo analisado e apreciado com todas as consequências legais..» 4. O recurso foi admitido por despacho de 04 de maio de 2023 e, subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para apresentar alegações. Neste âmbito, a recorrente sintetizou o seu entendimento da seguinte forma: «(…) A) Como resulta da matéria de facto provada, no que à RAM respeita, a SPV celebrou, em 11 de Fevereiro de 2000, sempre ao abrigo de diplomas legais nacionais e regionais, um contrato mediante o qual os municípios (todos os que existem nessa Região Autónoma) eram remunerados, através da sua Associação - a AMRAM (Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira), pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega que efetuavam dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas - cfr. Facto Provado 1 da FF; B) Contrato este que foi convalidado, subscrito e até aditado pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente em 11.02.2000 (isto é, foi sancionado pelo Governo da mesma Região Autónoma!), em cujo aditamento se veio a convencionar a obrigação da SPV de transportar os resíduos de embalagens contidos nos resíduos urbanos das áreas que integram a AMRAM e a entregá-los nos portos do Continente, obrigando-se a SPV a subsidiar a fundo perdido os custos de transporte desses resíduos desde a RAM até ao Continente - cfr. Facto Provado 2 da FF; C) Com este contrato - cuja posição contratual da AMRAM foi entretanto e sucessivamente cedida, primeiro à Valor Ambiente - Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, SA, depois à ARM, Águas e Resíduos da Madeira, SA (esta, sociedade de capitais exclusivamente públicos) - cfr. Factos Provados 4 e 5, como já vimos - a SPV dava, como continua a dar hoje, satisfação integral ao disposto legal e regulamentarmente no âmbito da gestão integrada dos resíduos de embalagens e, consequentemente, por via dela (SPV), também os produtores/introdutores das mesmas no território da Região Autónoma da Madeira - cfr. os Considerandos constantes do mesmo contrato a que se refere o Facto Provado 1 da FF; D) E porque assim foi legalmente determinado e contratualizado já desde 2000, inclusive pelo próprio Governo da Região Autónoma da Madeira (!), e vem sendo escrupulosamente cumprido por todas as partes envolvidas, não tem o menor cabimento, sublinha-se, a publicação do Decreto- Legislativo Regional n9 8/2012/M, de 27 de Abril, que veio criar e aprovar o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de ECOTAXA, cujos fundamentos, contidos no respetivo preâmbulo, são por isso mesmo uma falácia!; E) Na medida em que, já existia à data daquele DLR (2012!), e existia desde 2000(!), um sistema de gestão que, repete-se, dava cumprimento às normas legais e regulamentares aplicáveis, resultante de emanação legal, o já citado Decreto-Lei nº 366-A/97, de 20.12 (determinado para ambos os níveis, nacional e regional), do qual sempre resultaram meios de financiamento para a Região Autónoma da Madeira baseados naqueles vínculos contratuais de 11.02.2000 e sancionados com a intervenção do Governo da Região (!), que geraram (e continuam hoje a gerar) para a mesmíssima Região (!) uma remuneração pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (e relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, que não só as de bebidas alcoólicas); F) Cumprimento que se manteve a partir de 01.01.2018, com a entrada em vigôr do Decreto-Lei nº 152-D/2017, de 11 de dezembro, cujo regime jurídico, igualmente aplicável às Regiões Autónomas, em nada beliscou as referenciadas Licenças, Despachos, Contratos e Aditamentos que vinham da vigência do referido Decreto-Lei nº 366-A/97; G) Foi o próprio Governo Regional da Madeira quem, de resto e por via do Despacho nº 24/2017, publicado no Jornal Oficial da RAM em 12.01.2017 a convocar todos os já referidos diplomas legais e regionais, veio conceder extensão à Região Autónoma da Madeira da licença concedida pelo Despacho nº 14202-E/2016, de 25.11 do Secretário de Estado Adjunto e do Comércio e do Secretário de Estado do Ambiente à Sociedade Ponto Verde (SPV) para a gestão de um Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens (SIGRE), extensão de licença essa válida até 31.12.2021 - cfr. nº 1 e 3 do Despacho-entretanto renovada por forca, nomeadamente dos citados Despachos n.º 340/2022, de 11 de janeiro, Despacho n.º 1361/2020, de 14 de agosto. Despacho n.º 387/2022 de 14 de março de 2022 e Despacho nº 14353/2022, de 15 de dezembro. H) Com a entrada em vigor do DLR nº 8/2012/M em pleno contexto de vigência legal do regime jurídico da gestão de embalagens e dos resíduos de embalagens - de âmbito nacional e aplicável às Regiões Autónomas, tanto por lei como por sinalagma contratual - os operadores económicos passaram a pagar, sob o mesmo interesse e fundamentos: i) o Valor Ponto Verde - enquanto efetiva contrapartida da gestão de resíduos das embalagens não reutilizáveis (todo o tipo de embalagens, sem discriminação alguma de conteúdo) assegurada pela Sociedade Ponto Verde, legalmente habilitada e licenciada para o efeito, a que aderiram; ii) a ECOTAXA, rigorosamente imposta, enquanto contrapartida de... NADA!; I) Por seu lado, a RAM passou a receber... DUAS vezes: 1) as contrapartidas financeiras (no dizer do contrato já assinalado, os "Valores de Contrapartida") - primeiro via AMRAM, depois, via Valor Ambiente, entretanto incorporada na ARM - Águas e Resíduos da Madeira, SA, devidas pelas atividades de recolha seletiva, triagem e entrega dos resíduos produzidos/introduzidos na totalidade do território da Região (relativamente a todo o tipo de embalagens não reutilizáveis, contendo ou não bebidas alcoólicas), contrapartidas essas asseguradas pela Sociedade Ponto Verde (a mesma entidade que, note-se, subsidia, a fundo perdido, os custos de transporte de tais resíduos desde a RAM até ao Continente), tudo conforme legalmente determinado e contratualmente estipulado com a própria RAM; e 2) a ECOTAXA por... NADA!; J) Por via da existência da ECOTAXA e do seu regime jurídico, não se criou, nem existe, qualquer tipo de gestão adicional, alternativa ou sequer complementar à que já existia por via do SIGRE K) A "ECOTAXA" criou, sim, um imposto, uma nova fonte de receita para a RAM que, sob o mesmo fundamento da que já era gerada por via do SIGRE - ao qual aderiu a RAM (!!!) - passou a ser também suportada pelos mesmo operadores económicos. Seguindo autorizada Doutrina: L) "a ECOTAXA é um imposto, e um imposto fiscal, criado e disciplinado como um adicionamento ao IABA, que se apresenta inequivocamente afectado de inconstitucionalidades, orgânica e material, e de ilegalidades por violação do EPARAM, da LFRA e de gerais da República". M) "Tendo em conta o sentido e alcance profundos da distinção entre impostos e tributos bilaterais (taxas e contribuições financeiras), designadamente em termos de legitimidade, de justiça, de administração e destino das receitas, não há a menor hesitação em gualificar a ECOTAXA como um imposto" N) "A ECOTAXA é: objectivamente, uma prestação pecuniária, unilateral, definitiva e coactiva; subjectivamente, uma prestação exigida a detentores de capacidade contributiva, a favor de entidades que exerçam funções públicas; e em termos teleológicos, exigida para a realização destas funções, desde que não tenham carácter sancionatório." O) Não é mais do que um "imposto especial sobre o consumo de cerveja e outras bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis consumidas na Região Autónoma da Madeira, em relação ao qual não se vislumbra o menor sinal ou índice de bilateralidade, individual ou grupal, própria das taxas e contribuições financeiras". P) "É um imposto fiscal, pois não partilha nenhuma das características apontadas aos tributos ambientais: 1) não tem função extrafiscal: 2) não visa tributar as actividades mais poluentes, segundo o princípio do poluidor-pagador; 3) não se vislumbra um produto alternativo para o qual possa ser dirigida a procura; 4) não há qualquer consignação de receitas à função ambiental; 5) nem se reporta ao início da cadeia produtiva (upstream)." Q) O DLR nº 8/2012/M apresenta a ECOTAXA como um "imposto acessório em sentido amplo do IABA, porquanto, embora a sua existência não esteja dependente deste, pois é um imposto autónomo da RAM, o recorte da sua incidência, bem como a sua liquidação e cobrança estão dependentes do imposto nacional IABA, em relação ao qual constitui um adicionamento" - cfr. arts. 3º, 5º e 9º do referido diploma regional. R) A ECOTAXA não visa reduzir ou eliminar a capacidade de poluir, mas sim, atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores e embaladores e respectivos consumidores de cerveja e bebidas alcoólicas, que sejam consumidas na RAM e com o único objectivo de obter receitas fiscais. S) "Em suma, a ECOTAXA não passa de um vulgar imposto especial sobre o consumo de cerveja e bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis e destinadas ao consumo na RAM, sem qualquer natureza ambiental, justamente como o é o IABA, de que é um adicionamento” T) "Tendo em conta a natureza de um imposto especial sobre o consumo de natureza fiscal, afigura-se simples concluir que e ECOTAXA padece, de um lado, de inconstitucionalidades, tanto orgânicas como materiais, e, de outro, de diversas ilegalidades." U) A criação de um imposto como a ECOTAXA viola, desde logo, os preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República. V) A ECOTAXA também viola os preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei, nem configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º. W) De resto, esse poder tributário, segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 deste preceito constitucional, nem a Assembleia da República pode autorizar a RAM a exercer, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental - não obstante a pretensão de o legislador regional a tentar fazer passar por tal. - cfr. Douto Parecer. X) Conclusões doutrinais que sancionam na íntegra as inconstitucionalidades orgânicas de que padece o DLR nº 8/2012/M oportunamente suscitadas nos autos pela Recorrente, com expressa indicação dos dispositivos constitucionais invocados, nomeadamente, na petição de impugnação dos autos - arts. 40 a 52; na sua peça de alegações de Direito - págs. 14 a 19; na sua peça de contra-alegações de recurso, em sede de ampliação do objeto de recurso - págs. 22 a 33 e conclusões G) a Z), aqui de págs. 35 a 41 daquela mesma peça de alegações. Prosseguindo na linha de autorizada Doutrina: Y) Mesmo que, por hipótese que de modo algum se concede, não se verificassem as inconstitucionalidades orgânicas referidas, e tal como oportunamente se alegou nos autos, a ECOTAXA, ainda que houvesse sido criada e disciplinada por lei da Republica, enfermaria de inconstitucionalidades materiais - pois violaria o princípio da igualdade aferida pela capacidade contributiva ou pela capacidade de poluir e o princípio da liberdade de empresa a impor a correspondente neutralidade fiscal. Z) "A ECOTAXA comporta uma discriminação fiscal para os seus sujeitos passivos, de resto com diversas manifestações, sem que se vislumbre qualquer fundamento, designadamente assente em alguma específica manifestação de capacidade contributiva, violando assim o princípio da igualdade fiscal, constante do n.º 2 do artigo 13.º e do n.º3 do artigo 103.º da Constituição." AA) "E para afastar a violação do princípio da igualdade fiscal pela ECOTAXA de nada serve a convocação do princípio do poluidor pagador, uma vez que, para além deste princípio autónomo ter por domínio de aplicação preferente o dos tributos bilaterais, a sua eventual aplicação como princípio auxiliar ou coadjuvante do princípio da capacidade contributiva falha redondamente no caso." BB) "Pelo que na ECOTAXA, cujo real objectivo e efectivo resultado é a obtenção de receitas fiscais, temos um imposto suportado em manifestações da capacidade contributiva de que a capacidade de poluir poderá ser, quando muito, uma componente indirecta ou indiciária, pelo que, embora o imposto esteja reportado às embalagens não reutilizáveis, é a capacidade contributiva assente na produção e embalagem das bebidas a visada." CC) "Não é a capacidade de poluir que a ECOTAXA visa reduzir ou eliminar, mas antes atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores, embaladores ou consumidores (consoante a repercussão económica do tributo ocorra ou não) de cerveja e bebidas alcoólicas, relativamente ao consumo destas na RAM, obtendo assim tantas receitas fiscais quanto as que sejam possível." DD) Mesmo que a ligação às embalagens não reutilizáveis fosse suporte de uma medida ambiental, não poderia a mesma ser tomada por se revelar uma duplicação para a RAM da medida de política ambiental nacional do SIGRE, isto é, as embalagens em causa encontram-se sujeitas a medidas alternativas nacionais - à reutilização para as reutilizáveis e à reciclagem para as não reutilizáveis. EE) Conclusões doutrinais estas a sancionar as inconstitucionalidades materiais de que padecem normas do DLR nº 8/2012/M, também suscitadas nos autos pela Recorrente - com a indicação e invocação dos atinentes dispositivos legais (nomeadamente, mas sem limitar, as dos arts. 3º, 4º 10º do DLR nº 8/2012/M) e constitucionais, nomeadamente, na petição de impugnação dos autos - arts. 61 a 91, na sua peça de alegações de Direito - págs. 21 a 28, e na sua peça de contra-alegações de recurso e em sede de ampliação do objeto de recurso - págs. 10 a 29 e conclusões G) a Z), aqui de págs. 35 a 41 daquela mesma peça de alegações. FF) A que poderemos acrescentar a absurda desproporcionalidade decorrente da definição dos valores da "Ecotaxa" liquidados nos autos (enquanto contrapartida de... nada!), por oposição aos valores de contrapartida definidos por lei da República e pagos no mesmo período pela Recorrente à licenciada SPV no âmbito do SIGRE, embora neste caso efetivamente retribuindo a gestão de resíduos assegurada pela SPV, dos quais a RAM diretamente beneficia, pelo que ocorre também violação do princípio da proporcionalidade (constitucionalmente consagrado no artigo 266º n.º 2 da Constituição da República e legalmente plasmado, nomeadamente, nos artigos 7º do CPA, 55º da LGT e 46º do CPPT). GG) Sobre os apontados vícios de inconstitucionalidade, e porque bem os entenderam, especificamente se pronunciaram, quer a Douta Sentença de 1ª instância (logo a págs. 15, depois de págs 20 a 28) - sob a epígrafe "natureza jurídica da Ecotaxa e da sua concreta conformação constitucional" e, por fim, de págs. 28 a 34 - sob a epígrafe "violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade e justiça"; quer o Douto Acórdão recorrido, de págs. 38 a 55 - cfr. nomeados pontos 4, 5 e 6 - e de págs 56 a 58 - cfr. nomeado ponto 7. HH) O Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M briga, ainda, com as disposições do EPARAM, seja com as incorretamente invocadas para a sua aprovação - alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e as alíneas oo) e pp) do artigo 40.º, respeitantes à política ambiental regional, sejam as verdadeiramente utilizadas - a alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º e alínea ff) do artigo 40.º, concernentes ao poder tributário da RAM. II) E viola também a LFRA vigente ao tempo, designadamente a alínea f) do seu artigo 52.º, e o seu artigo 54.º - relativo aos "impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas" - ao dispor, no seu n.9 1 que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei e não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. JJ) Além dessas, a ECOTAXA viola leis gerais da República; por um lado, as leis que disciplinam a tributação do consumo, mais especificamente o Código do IABA, imposto este sobre o qual a RAM criou e atrelou um imposto "parasita" e, por outro, as leis nacionais relativas ao SIGRE: sistema de gestão em que a Recorrente, por ter aderido ao sistema integrado, também participa, suportando os custos correspondentes às embalagens não reutilizáveis, através de contrato com a entidade gestora do Sistema - a SPV. KK) Sociedade esta que, como vimos e resulta dos autos, tem um contrato presentemente com a Águas e Resíduos da Madeira para efeitos de, por esta via contratual, serem remunerados pela SPV os municípios da RAM pelas atividades de recolha, triagem e entrega dos respetivos resíduos. LL) Por conseguinte, todos os produtores e embaladores (como a aqui recorrente) que aderiram ao sistema integrado de gestão de embalagens não reutilizáveis, pagam deste modo pelas embalagens de cerveja e bebidas alcoólicas não reutilizáveis destinadas ao consumo na RAM. MM) Não há lugar a qualquer regionalização que, de algum modo, permitisse replicar em termos gerais ou em termos parciais na RAM o SIGRE, sendo este, portanto, um sistema integralmente nacional com aplicação por igual em todo o território nacional, incluindo aquela Região. NN) Pelo que, ainda que a ECOTAXA fosse de considerar uma medida ambiental, que de todo não é nem pode ser, ainda assim, nessa absolutamente hipotética situação, seria juridicamente inaceitável por ser uma visível duplicação de encargos, sem qualquer fundamento bastante, para os sujeitos passivos do imposto em causa. OO) Faz-se notar que todas estas ilegalidades - a maior parte das quais igualmente suscitadas nos autos pela Recorrente, nomeadamente nos arts. 8 a 39 (SIGRE), 78 (IEC) e 80 (LFR) da petição dos autos - dado traduzirem violações por parte de leis de valor reforçado, constituem ilegalidades qualificadas cujo conhecimento cabe ao Tribunal Constitucional, segundo os artigos 112.º, N.º 3, 280.º, n.º 2, e 281.º, n.º 1, alíneas b), c) e d), da Constituição, em termos idênticos aos do controlo da constitucionalidade. ATENTO TODO O EXPOSTO: PP) deve o Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril: a) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, desde logo, por violação dos preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da CRP; b) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois b1) não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei; b2) não configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP; e c) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos, nomeadamente o previsto na alínea b) do n.º 1 do referido art. 227º da CRP, que não permite à Assembleia da República autorizar a RAM a exercer poder tributário, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental, devendo, em qualquer caso das referidas alíneas, ser desaplicadas todas as normas do referido DLR. PARA O CASO DE ASSIM SE NÃO ENTENDER - O QUE NÃO SE CONCEDE: QQ) devem ser julgadas materialmente inconstitucionais: a) por violação dos artigos 13º nº 2 e 103º no 3 da CRP, as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regiona nº 8/2012/M, de 27 de abril - no mínimo as dos seus artigos 3º, 4º e 10º - atenta a patente discriminação fiscal para os seus sujeitos passivos, sem fundamento algum; b) por violação dos artigos 13º nº 2 e 103º nº 3 da CRP, as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril - no mínimo as dos seus artigos 3º, 4º e 10º - porquanto, ainda que a ligação às embalagens não reutilizáveis fosse suporte de uma medida ambiental (que não é!) não poderia a mesma ser tomada por se revelar uma duplicação para a RAM da medida de política ambiental nacional do SIGRE; c) por violação do princípio da proporcionalidade (constitucionalmente consagrado no artigo 266º nº 2 da Constituição da República e legalmente plasmado, nomeadamente, nos artigos 7º do CPA, 55º da LGT e 46º do CPPT), as normas de incidência subjetiva e objetiva e as taxas do Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril - no mínimo as dos seus artigos 3º e 4º - atenta a absurda desproporcionalidade para que se chama a atenção na conclusão FF) supra, referenciadas normas estas todas do mesmo DLR, que, por isso mesmo, devem ser desaplicadas. Finalizando, sempre na linha de autorizada Doutrina: RR) A criação de um imposto regional à margem da Constituição, do EPARAM, da LFRA e de leis gerais da República, é uma manifestação de abuso do poder da RAM, subvertendo por completo a arquitectura da forma de Estado português recortada e estabelecida na Constituição como um Estado unitário, pelo que, SS) ao Tribunal Constitucional incumbe contrariar, de forma clara e eficaz, quaisquer práticas que subvertam a forma de Estado da República Portuguesa como é inequivocamente a concretizada na ECOTAXA. (...)" - pedindo vénia para apropriar, adaptando, conclusões do Douto Parecer que se vem seguindo. Termos em que, deve ser concedido provimento ao presente recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com os juízos de inconstitucionalidades que venham a ser proferidos, como se espera, por este Colendo Tribunal. Assim se concretizará a JUSTIÇA! 5. Em sede de contra-alegações, a recorrida Autoridade Tributária e Aduaneira apresentou os seguintes argumentos: III - Conclusões 1. A Recorrente vem recorrer do douto acórdão da Secção do Contencioso Tributário da Supremo Tribunal Administrativo (STA), que concedeu provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado. 2. A decisão proferida teve como referência o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22-03-2023 proferido no processo n.° 331/18.3BEFUN, que nos termos do art. 289.° do Código do Procedimento e Processo Tributário (Julgamento ampliado do recurso), concedeu provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos para apreciação das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado. 3. No âmbito do acórdão formularam-se as seguintes conclusões: I. A taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, criada pelo Decreto Legislativo Regional n,° 8/2012/M, de 21 de abril, tem a natureza jurídica de um imposto ambiental; II. Nos impostos ambientais, o princípio da igualdade tributária concretiza-se compatibilizando o principio da capacidade contributiva e certos princípios do Estado Social, como o princípio do poiuidor-pagador, e levando em conta certas exigências de praticabilidade e de cognoscibilidade do facto tributário; III. Não está demonstrada a violação do princípio da igualdade tributária se, incidindo um imposto ambiental apenas sobre certos operadores económicos que utilizam embalagens não reutilizáveis, não estiver em causa que são os maiores produtores desses residuos na Região Autónoma; IV. O poder tributário próprio das Regiões Autónomas inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respectivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes. 4. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tem competência para criar e aprovar o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada Ecotaxa, nos exatos termos em que o fez, através da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de abril. 5. A Recorrente discorda, ao contrário da decidido pela Secção do Contencioso Tributário do STA em julgamento ampliado do recurso, mas não lhe assiste razão. 6. O art. 227.°, n.° 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa (CRP) quando exceciona o previsto na alínea i) do n.° 1 do art. 165.° tem de ser interpretado conjuntamente com a alínea i) do mesmo art. 227.°, não devendo ser interpretado como proibição absoluta das Regiões Autónomas legislarem em matéria de criação de impostos. 7. O art. 227.°, al. i) da CRP, sobre os poderes das regiões autónomas, estabelece que estas exercem poder tributário próprio, nos termos da lei, e têm o poder de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República. 8. A alínea f) do n.° 1 do art. 37.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.° 13/91, de 5 de junho, na redação e numeração da Lei n,° 130/99, de 21 de agosto, e alterado pela Lei n.° 12/2000, de 21 de junho, atribui competência à Assembleia Legislativa Regional, no exercício de funções legislativas, para exercer poder tributário próprio e adaptar o sistema fiscal nacional à Região nos termos do Estatuto e da lei. 9. As competências tributárias atribuídas aos órgãos de governo próprio da RAM exercem-se no respeito pelos limites constitucionais, no quadro do EPARAM e da lei, tendo em conta que o sistema fiscal regional deve adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos apenas vigentes na Região quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [art. 134.°, al. b) do EPARAM]. 10. A adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional, bem como a defes do ambiente e equilíbrio ecológico, da proteção da natureza e dos recursos naturais constituem matérias de interesse específico para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região Autónoma da Madeira [cf. art. 40 °, alíneas ff), oo) e pp) do EPARAM], 11. A competência legislativa regional, em matéria fiscal, é exercida pela Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo, e compreende o poder de criar e regular impostos, vigentes apenas na Região, definindo a respetiva incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes nos termos do Estatuto [art. 135.°, al. a) do EPARAM]. 12. A Assembleia Legislativa Regional, mediante decreto legislativo regional, pode criar e regular contribuições especiais tendentes a compensar as maiores despesas regionais decorrentes de atividades privadas desgastantes ou agressoras dos bens públicos ou do ambiente regional (art. 136.°, n,° 1 do EPARAM). 13. A Lei das Finanças Regiões Autónomas (LFRA), aprovada pela Lei Orgânica n.° 1/2007, de 19 de fevereiro e alterada pela Lei Orgânica n.° 1/2010 de 29 de março, e vigentf 7 data da aprovação do DLR n.° 8/2012/M, determina que as competências tributárias dos órgãos das regiões autónomas observam o princípio da flexibilidade, no sentido de que os sistemas fiscais regionais devem adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos vigentes apenas nas regiões autónomas quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais [cf, art. 52.°, alínea f) da Lei Orgânica n.° 1/2007, atual art, 55.°, alínea f) da LFRA aprovada pela Lei Orgânica n.° 2/2013, de 2 de setembro, e que revogou a Lei Orgânica n.° 1/2007]. 14. E o art. 54.° (agora art. 57.° da LFRA em vigor), sob a epígrafe «Impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas» determina o seguinte: 1 - As Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei, não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência e da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional. 15. Deste quadro normativo resulta que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira tem competência para criar e aprovar a ecotaxa, nos precisos termos em que o fez, não se verificando qualquer violação dos artigos 103.°, 165.°, n.° 1, al. i) e 227.° da CRP. 16. O que foi confirmado pelo STA, ao concluir que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira não violou o principio da legalidade porque nos termos da alínea i) do art. 227° da CRP, os órgãos legislativos das Regiões Autónomas dispõem de poder tributário próprio, que inclui o de criar impostos vigentes apenas para a Região, definindo as respetivas incidência, taxa, liquidação, cobrança, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, 17. Do preâmbulo do DLR n.° 8/2012/M consta que " (...) a Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental". 18. E acrescenta " (...) Sublinhe-se que estas especificidades implicam custos acrescidos elevadíssimos para serem cumpridos, com as mesmas exigências que as regiões continentais, na gestão dos resíduos em geral, e da sua recolha seletiva, transporte, tratamento e destino final, os quais têm sido suportados pelo erário público e pelo consumidor final". 19. A criação da ecotaxa pelo legislador regional assenta na circunstância de que os operadores económicos podem/devem adotar hábitos de consumo mais consentâneos com a proteção do meio ambiente insular, de caraterísticas específicas e insulares. 20. A ecotaxa é um mecanismo fiscal de promoção e incentivo à alteração de comportamentos, com vista à proteção do ambiente e dos recursos naturais na Região Autónoma da Madeira, numa estratégia de responsabilidade social que importa promover. 21. O que se pretende com a ecotaxa é que sejam utilizadas embalagens reutilizáveis, embalagens concebidas e projetadas para cumprir, durante o seu ciclo de vida, um número máximo de utilizações, isto é, que possam ser enchidas de novo e utilizadas muitas vezes para o mesmo fim para que foram concebidas, contribuindo para a redução de resíduos produzidos e para a sustentabilidade ambiental. 22. A ecotaxa tributa a utilização de embalagens não reutilizáveis com o objetivo de incentivar a utilização de embalagens reutilizáveis, com vista à alteração de opções de consumo, num quadro de respeito do meio ambiente e da natureza a promover por todos, conforme determina o princípio da responsabilidade. 23. A ecotaxa incide sobre os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas (IABA), sejam eles regionais, nacionais, comunitários ou de Estados não membros da UE, que introduzam no consumo cerveja e outras bebidas alcoólicas em embalagens não reutilizáveis, que se destinam ao consumo na Região Autónoma da Madeira. 24. Se a bebida está embalada em embalagem reutilizável não há liquidação de ecotaxa, o que significa que sempre que a opção seja embalar as bebidas em embalagens reutilizáveis não fica o operador económico abrangido pela incidência da ecotaxa. 25. Não é desrazoável chamar a contribuir peia via fiscal quem polui quando poderia não o fazer. No caso sub judice, a Recorrente poderia utilizar embalagens reutilizáveis em vez de embalagens não reutilizáveis, sem o pagamento da ecotaxa, mas opta por não o fazer, descurando o seu papel de intervenção social, na vertente de redução da produção de resíduos e salvaguarda do ambiente, que é de todos, 26. Quanto aos montantes cobrados pela ecotaxa, o legislador, em função dos objetivos pretendidos e em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da equivalência, estabeleceu um critério baseado na capacidade da embalagem, valor que vai subindo à medida que aumenta a capacidade da embalagem, pois quanto maior a embalagem maior o volume de resíduo e impacto ambiental e de custos provocados (art. 4.° DLR n.° 8/2012/M). 27. Os montantes fixados para a ecotaxa têm de fomentar a utilização de embalagens reutilizáveis, pois se o utilizador considerar que o valor é irrisório, não verá motivos para altera, a sua conduta, continuando a utilizar embalagens não reutilizáveis. O valor considerado tem de fazer sentir no utilizador o custo subjacente à sua escolha, adequando-se os valores fixados aos objetivos pretendidos com a criação do tributo. 28. A ecotaxa não representa qualquer adicional ao IABA, pois a tributação assenta em factos distintos: a tributação da bebida alcoólica, no caso do IABA [cf. art. 1.°, 5.° e 66.° do Código dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC)], e a tributação da embalagem não reutilizável que contém a bebida, no caso da ecotaxa. 29. A ecotaxa não incide sobre a matéria coletável do IABA, como refere a Recorrente, mas sobre as embalagens não reutilizáveis. Se a cerveja ou outra bebida alcoólica estiver contida numa embalagem reutilizável não significa que não será tributada em IABA, não será é tributada em ecotaxa. As matérias coletáveis são distintas, ocorrendo a liquidação de ambas as imposições no mesmo momento apenas por motivos de simplificação dos procedimentos. 30. A liquidação e cobrança da ecotaxa nos mesmos moldes que o IABA não a transforma num adicional a este imposto. O que o legislador pretendeu foi facilitar a liquidação da ecotaxa utilizando o mesmo momento em que o sujeito passivo de IABA procede à introdução no consumo de bebidas alcoólicas, o que se diga também beneficia o sujeito passivo, reduzindo as formalidades inerentes à liquidação da ecotaxa. 31. As contribuições que a Impugnante refere pagar à Sociedade Ponto Verde (SPV) inserem-se no sistema integrado de gestão de resíduos de embalagem, sistema que optou por utilizar para a gestão e destino final dos resíduos de embalagens dos seus produtos, ao abrigo do princípio da responsabilidade alargada do produtor, e que não servem para aferir sobre os montantes fixados pelo legislador para a ecotaxa. 32. Assim como não a desresponsabilizam da adoção de práticas mais salutares e sustentáveis em termos ambientais. 33. A ecotaxa não representa qualquer violação ao princípio da igualdade, da equivalência e da proporcionalidade, por estar conforme com a contraprestação em causa e com a dissuasão de utilização de embalagens não reutilizáveis, pressionando o produtor e o consumidor para optarem por consumos mais racionais em termos ambientais, ao abrigo do princípio do poluidor-pagador. 34. A criação da ecotaxa nos termos definidos pelo legislador regional mostra-se necessária, adequada e proporcionada à prossecução dos objetivos pretendidos pelo legislador regional, não configurando qualquer violação da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente o seu art, 13.°, do EPARAM, da LFRA e demais legislação aplicável, pelo que as liquidações objeto de impugnação devem assim ser mantidas por conformes à lei e aos princípios constitucionais, mantendo-se a douta sentença. Nestes termos e nos melhores de direito, e com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se o douto acórdão com as devidas consequências legais.» Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentos 6. O objeto do presente recurso é constituído pelas normas constantes dos artigos 2.º, alíneas a) e b), 3.º, n.º 1, 4.º, 5.º, 7.º, 8.º e 10.º, todos do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira. A recorrente pugna no sentido da respetiva inconstitucionalidade, quer orgânica, quer material. Assinale-se, porém, que tendo em vista a natureza do ato de liquidação impugnado e o teor da decisão recorrida, se afigura evidente que o disposto no artigo 10.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M em nada releva para a matéria dos autos, não constituindo ratio decidendi do caso concreto. Com efeito, o tributo em causa está suportado nas normas de incidência constantes dos artigos 3.º e 4.º do diploma, não de Portaria produzida que tivesse expandido as operações sujeitas ao tributo ao abrigo daquele preceito. Assim, um eventual juízo de censura constitucional incidente sobre esta norma em nada contenderia com os fundamentos do acórdão recorrido, não sendo passível de alterar a orientação decisória em abono da pretensão da recorrente. Por esta razão, falha a verificação de um dos pressupostos essenciais ao conhecimento do objeto dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade, redundando na impossibilidade de uma apreciação de mérito, por inutilidade (cfr. artigos 71.º, n.º 1 e 79.º-C, ambos da LTC). Em segundo lugar, cabe notar que, nas alegações apresentadas, a recorrente veio suscitar a violação, pelas normas sindicadas, de um alargado conjunto de disposições legais. Todavia, além da vaguidade na convocação de normas legais neste segmento da alegação, o presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC. Nestes termos, o presente recurso não pode deixar de limitar-se às questões de constitucionalidade postas pela recorrente, tendo por parâmetro exclusivo as normas e princípios constantes da Constituição da República Portuguesa. Não serão, pois, apreciadas quaisquer questões de legalidade. 7. No mais, a questão de constitucionalidade suscitada nestes autos é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Pleno da 2ª Secção, que a esse propósito exarou o Acórdão n.º 534/2024. Este aresto, para o que ora nos importa, vem explicar o seguinte: « 7. A Ecotaxa tem por facto gerador a introdução em circuitos de distribuição para consumo na Região Autónoma da Madeira de embalagens não-reutilizáveis – como tal se entendendo as que não sejam passíveis de ser reenchidas durante o seu ciclo de vida (artigo 2.º, * alíneas a), b), d) e g), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa) – de bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), com exceção dos produtos intermédios, dos vinhos tranquilos [artigo 66.º, n.º 2, alíneas f) e b), do Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo (CIEC) e tabela anexa ao capítulo 22, verbas 2204 e 2205, do Reg. (CEE) n.º 2658/87, do Conselho de 23 de julho de 1987] e de certos produtos alcoólicos regionais (rum com denominação geográfica da Madeira e licores e cremes produzidos a partir de frutos ou plantas da região da Madeira). O tributo tem por base de tributação o número de embalagens introduzidas nos circuitos económicos regionais pelos operadores, adota um sistema de diferenciação de taxas, variável em função da capacidade da embalagem a que respeite o facto tributário (artigos 3.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, ambos do RJEcotaxa) e a incidência subjetiva do tributo abarca produtores e distribuidores de bebidas alcoólicas na RAM em condições equiparadas ao Imposto sobre o Álcool e sobre Bebidas Alcoólicas (IABA) (cfr. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do CIEC, ex vi artigo 3.º, n.º 1, 1.ª parte, do RJEcotaxa). O tributo é ainda passível de repercussão para consumidores finais, e, nesse caso, a transferência económica do encargo fiscal deve ser documentada desagregando o preço devido pela aquisição do produto no instrumento de faturação (cfr. artigo 7.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Os procedimentos de liquidação e pagamento do tributo estão assimilados ao previsto para o IABA (cfr. artigo 5.º, n.ºs 1, 2 e 3, do RJEcotaxa) e o produto financeiro libertado constitui receita própria da RAM, que partilha os custos de processamento operacional do tributo com os sujeitos passivos pela retenção de 1% do valor liquidado (cfr. artigo 8.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Perante este recorte genérico, é com facilidade que se conclui que é inviável a classificação da Ecotaxa como uma verdadeira «taxa», já que, perante a absoluta ausência de uma contraprestação pública associável ao tributo, não é observável a “estrutura linear, diárquica e polarizada, assimilável à troca, identificando como sujeito passivo o beneficiário específico de uma prestação singular e individualizável da entidade pública credora com nexo de equivalência para com a respetiva obrigação de pagar” (Acórdão do TC n.º 682/2022). Da mesma forma e pelo mesmo motivo, do desenho de incidência igualmente não se extrai a “unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo” com relação aos obrigados tributários e respetivo setor, face ao lançamento do tributo, que suportasse a qualificação da Ecotaxa como contribuição financeira, ou seja, como “uma prestação tributária inserida na lógica comutativa de aquisição de benefício difusa pela ação pública, esta por sua vez assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da atividade que a contribuição é chamada a financiar” (Acórdão do TC n.º 296/2023). Pois bem, tratando-se de uma prestação pecuniária, unilateral, coativa e definitiva (do ponto de vista objetivo) e (na dimensão subjetiva) devida a entidade pública, a Ecotaxa identifica-se com os carateres próprios do imposto (v. CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Almedina, p. 34), mas não é possível defender que tenha por fundamento indicadores de capacidade contributiva dos obrigados tributários, tal como não se extrai da sua estrutura dogmática que esteja parametrizada em função dela. No preâmbulo ao Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, afirma-se expressamente que o lançamento da Ecotaxa não serve objetivos de captação de receita, antes dirige-se a incentivar a utilização de recursos técnicos de embalamento amigos do sistema ecológico pela priorização de embalagens reutilizáveis na distribuição de mercadorias ao consumidor: “A introdução de tributos sobre os artigos geradores de resíduos procurando motivar a sua redução e encorajar a reutilização em detrimento da reciclagem, constitui uma estratégia de responsabilidade social que importa promover. (…) A Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, Diretiva Resíduos, estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização. A Diretiva Resíduos estabelece uma hierarquia dos resíduos: a) prevenção e redução; b) preparação para a reutilização; c) reciclagem; d) outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética; e e) eliminação. Incentiva a reutilização, nomeadamente através da utilização de medidas educativas, económicas, logísticas ou outras. Estabelece que o objetivo principal de qualquer política em matéria de resíduos deverá consistir em minimizar o impacto negativo da produção e gestão de resíduos na saúde humana e no ambiente. A política no domínio dos resíduos deverá igualmente ter por objetivo reduzir a utilização de recursos e propiciar a aplicação prática da hierarquia de resíduos. (…) A Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental. (…) Com a aprovação do presente diploma, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira.” Estamos, portanto, perante um tributo que não se integra propriamente no sistema público de captação de receitas, mas que constitui essencialmente um instrumento de política ambiental definida pelos órgãos da RAM ao serviço do modelo de proteção do meio ecológico. A implementação de quadros normativos de Direito tributário como instrumentos de política ambiental, colocados, como tal, ao serviço de objetivos extrafiscais, se desloca as medidas legislativas da fiscalidade para outro campo da atividade pública (a regulação administrativa), possui cobertura constitucional expressa (cfr. artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea h), da Constituição da República Portuguesa) e é um fenómeno difundido, consensual e de reconhecida utilidade: “Com efeito, desde que se tomou consciência de que o homem não podia continuar a destruir com a sua actuação o ambiente, cujas consequências terríveis como o efeito estufa, as chuvas ácidas e os buracos na camada do ozono bem o demonstram, tornou-se patente que o direito, todo o direito, não podia deixar de dar o seu contributo para a causa da protecção do meio ambiente. É certo que esse empenhamento do direito com a causa ambiental levou, um pouco por toda a parte, a falar de um novo ramo do direito - o direito do ambiente ou direito ambiental. (…) Mobilizando todos os ramos de direito, a tutela do ambiente serve-se de diversos meios ou instrumentos em relação aos quais se impõe dar notícia, ainda que sumária, a fim de podermos ajuizar do lugar desempenhado pelos instrumentos tributários, mais especificamente pelos tributos com fins de protecção do meio ambiente, no quadro dessa tutela. Pois, hoje em dia, é mais ou menos consensual a aceitação do importante papel que o direito tributário pode ter em sede da tutela do ambiente como meio ou instrumento dessa tutela. (…) Finalmente, temos os meios indirectos de tutela do ambiente em que sobressaem os instrumentos mobilizados de outros ramos de direito diferentes do direito administrativo, direito em que, em rigor, se localizam os instrumentos de protecção ambiental até agora referenciados. Entre esses meios indirectos de tutela, podemos mencionar os designados por instrumentos económicos em que temos tanto o clássico instituto da responsabilidade civil que naturalmente se alargou aos danos ambientais, como os mais modernos instrumentos económicos como são os subsídios e as subvenções do direito financeiro, os tributos ambientais e os benefícios fiscais ambientais do direito tributário, etc. Aos quais se juntaram, mais recentemente, os instrumentos disponibilizados pelo próprio mercado (o mercado de emissões). Pelo que cá temos os instrumentos tributários como meios ao serviço da protecção do meio ambiente ou, por outras palavras, cá temos o chamado direito tributário ambiental15. Assim tanto os tributos ambientais, impostos ou taxas ecológicas, como os benefícios fiscais ambientais se localizam nos referidos instrumentos económicos. O que se inscreve num quadro mais amplo. Com efeito, quando nos situamos em patamares de afectação do meio ambiente que se entende que não devem ser sancionados penalmente, há, em rigor, duas possibilidades de determinar, condicionando ou orientando os comportamentos ecológicos dos agentes económicos: ou os agentes poluidores pagam para poluir, obtendo do estado ou comprando no mercado autorizações ou licenças de poluição16 ou pagando tributos ambientais; ou os contribuintes em geral lhes pagam para não poluírem subsidiando directamente certas actividades ou a utilização de determinadas tecnologias amigas do ambiente ou beneficiando-as em sede dos tributos sobretudo no respeitante a impostos. O que significa, como se está a ver, que o direito tributário pode ser chamado a actuar, o que de resto vem acontecendo em geral, através de cada uma dessas duas vias de acção ecológica: de um lado, através dos tributos ambientais; de outro lado, mediante benefícios fiscais. Ora, como é fácil de ver, os tributos ambientais concretizam justamente aquela ideia de fazer pagar os danos ambientais aos que os provocam, aos próprios poluidores, pondo-os a pagar tributos que assim os oneram.” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins Ambientais, ICJP, CIDP, 2008, pp. 1-7) “(…) nem a Constituição nem a lei obstam à existência de impostos ou, mais em geral, de tributos ambientais. Mais, tanto a Constituição como a lei se mostram abertas à utilização dos instrumentos fiscais com o objectivo de tutela do ambiente. Assim, no sentido de que, em sede constitucional, não há qualquer entrave ao estabelecimento de tais impostos ou tributos, podemos apontar tanto a disciplina constitucional dos impostos como a disciplina constitucional relativa ao ambiente. Pois, de um lado e em geral vai a abertura constitucional à utilização extrafiscal das normas fiscais e, portanto, à utilização dos impostos com finalidades extrafiscais. O que resulta, como já dissemos, do entendimento constitucional dos impostos e do sistema fiscal decorrente dos arts. 103º e 104º da Constituição. De outro lado, vai a tutela constitucional do ambiente, para a prossecução da qual a Constituição convoca a política fiscal. Pois o art. 66º da Constituição, subordinado á epígrafe “ambiente e qualidade de vida”, prescreve, no seu nº 2, que «[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e participação dos cidadãos: ...h) [a]ssegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento económico com protecção do ambiente e qualidade de vida». Mas também a lei vai pelo mesmo caminho. Para o que podemos mencionar a já referida Lei de Bases do Ambiente, em que por duas vezes convoca o instrumento fiscal para a tutela ambiental. Fá-lo, por um lado, no art. 24º, subordinado à epígrafe “resíduos e efluentes”, em cujo nº 1 dispõe que «[o]s resíduos sólidos poderão ser reutilizados como fontes de matérias-primas e energia, procurando-se eliminar os tóxicos pela adopção das seguintes medidas: ...c) [d]a aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e reutilização de resíduos e efluentes». De outro lado, temos o art. 27º, subordinado à epígrafe «instrumentos”, em cujo nº 1 se dispõe que “[s]ão instrumentos da política de ambiente e do ordenamento do território: ...r) [a] fixação de taxas a aplicar pela utilização de recursos naturais e componentes ambientais, bem como pela rejeição de efluentes».” (J. CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela do ambiente em Portugal, isg.pt, ISG, p. 18) Considerando que o imposto ambiental subalterniza o princípio da capacidade contributiva em favor da eficiência do sistema de impacto ambiental no plano do princípio poluidor-pagador, Casalta Nabais conclui que, por esta razão, se entende garantida a legitimidade constitucional dos impostos ambientais, verificando a sua proporcionalidade na sua tripla aceção de necessidade, adequação e caráter não excessivo (R. SARAIVA, A Política Fiscal Ambiental, in e-publica, Vol. 7, n.º 2, Setembro 2020 (189-218), p. 211). Se a recorrente discorda frontalmente que a Ecotaxa possa ser qualificada nestes termos, ou seja, como um imposto ambiental, é de assinalar que, em linha com o escopo de proteção do ambiente, o programa normativo define a base de tributação sem levar em conta os rendimentos do sujeito passivo, suas receitas ou o património que titula, mas antes a forma como, no âmbito da respetiva atividade operacional, as embalagens que utiliza são introduzidas no consumo e a respetiva aptidão própria para importarem a geração de resíduos. No plano financeiro, a norma de incidência é absolutamente insensível ao preço pelo qual o produto é colocado no mercado ou ao valor acrescentado que o agente económico introduz na cadeia de trocas e que é expressão da sua margem de lucro. Já no plano económico, o desenho do tributo não leva em conta em nenhuma medida o volume de negócios do operador, bruto ou apurado em função dos ativos colocados (turnover), nem os incrementos patrimoniais obtidos da atividade. Ainda que a receita da Ecotaxa tenda a crescer em função do número de embalagens de produto colocadas no mercado pelo agente económico, o facto de adotar como facto tributário essencial a natureza dessa embalagem e o respetivo impacto ecológico que representa na geração de resíduos, porque não é associável à receita gerada pelas transações realizadas pelo sujeito passivo, porque é insensível aos seus ganhos líquidos ou ao seu stock de ativos acumulado, temos que o tributo não está orientado por capacidade contributiva. Esta observação apenas ganha melhor expressão e densidade quando se examine o seu regime de incidência em maior pormenor. Descobrindo a sua ótica radical e como já dissemos, o RJEcotaxa limita a incidência a embalagens que sejam impassíveis de reutilização, ou seja, as que não possam ser envolvidas numa “operação pela qual uma embalagem, concebida e projetada para cumprir, durante o seu ciclo de vida, um número mínimo de viagens ou rotações, é enchida de novo, com ou sem apoio de produtos auxiliares presentes no mercado que permitam o novo enchimento da própria embalagem, ou reutilizada para o mesmo fim para que foi concebida” (artigo 2.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa). A reutilização de produtos integra-se, a par da prevenção, na primeira linha da defesa do ambiente no âmbito da política de gestão de resíduos definida pela Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009, em detrimento, por exemplo, da reciclagem ou da eliminação (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e c) do diploma), que são objetivos secundarizados. Gerando um sobrecusto por via fiscal baseado no acondicionamento do produto por não-reutilizáveis, a Ecotaxa representa uma ingerência nas políticas de gestão dos operadores do setor (sujeitos passivos), estimulando a utilização de embalagens que possam ser recuperadas e reintegradas nos circuitos produtivos. A reutilização significa menor necessidade de produção de novos contentores de bebidas, reduzindo a procura empresarial sobre opções que promovam a drenagem de recursos naturais para assistir à necessidade de fabrico de novos dispositivos de acondicionamento de produtos, pelo que associa ao tributo o escopo de defesa ambiental. É dizer, a Ecotaxa constitui uma medida de Direito público dirigida a encarecer a embalagem não-reutilizável, tornando-a menos atraente para agentes económicos no interior da programática geral de maximização de ganhos, já que implicará um agravamento dos seus custos fixos. Por essa via, abranda-se a procura desse tipo de embalagens e reduz-se a necessidade de novos processos de extração e transformação de matérias primas ao serviço do embalamento de produtos. Esta é uma dimensão cardinal da Ecotaxa e com grande efeito prático, já que embalagens reutilizáveis incorporam materiais mais caros para garantir melhor desempenho, são envolvidas em processos de fabrico mais dispendiosos que os contentores descartáveis e por vezes são o resultado de processos de investigação e desenvolvimento em fase de retorno do investimento (royalties), tudo isto tornando-os comparativamente mais caros. A elevação do preço de depósitos descartáveis por via tributária (repricing) ampliará, por isso, a competitividade das embalagens reutilizáveis face às que se esgotem numa única utilização: a política de gestão dos distribuidores de bebidas alcoólicas que atenda apenas a custos fixos, quando seja assim, não colocará óbices à introdução de processos de embalamento baseados em invólucros com ciclos de vida mais longos. Acresce que, tornando o produto mais atrativo através de carga fiscal, isto significa também que se abre uma oportunidade no mercado a operadores que pretendam desenvolver novas soluções de embalamento reutilizáveis, oferecendo melhores perspetivas de retorno a investidores neste setor de produto. Por outro lado, ao permitir a transferência do encargo inerente ao tributo para o consumidor final (artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa), o Legislador criou também condições para moderar a procura de produtos embalados neste tipo de invólucros pelas bases de consumo. Caso o operador escolha aliviar-se do ónus fiscal repassando-o para os seus clientes, a agravação do preço final poderá importar alterações no comportamento do público, que tenderá a escolher opções mais económicas, designadamente as que não importem sobrecustos com fonte tributária. Caso não existam alternativas no mercado, isto poderá significar a redução de procura de bebidas alcoólicas (embaladas em descartáveis), tornando menos problemática a perspetiva de acumulação de resíduos com esta fonte, mas pode também significar a transição para produtos já no mercado que utilizem outros sistemas (v. g., o vetusto preço de depósito, reembolsável com a devolução do vasilhame reutilizável), como importará a abertura do mercado a novas iniciativas de investimento para produtos alcoólicos que utilizem embalagens reutilizáveis, como assinalámos já. Acresce que, procurando maximizar a eficiência do tributo na realização daquele escopo de proteção ambiental, o Legislador introduziu também um mecanismo secundário destinado a permitir ao sujeito passivo e aos consumidores (quando exista repercussão) realizarem uma certa gestão do sobrecusto tributário e do fator poluente das embalagens que utilizam ou consomem. O artigo 4.º, alíneas a) a d), do RJEcotaxa estabelece um elenco regressivo de taxação variável em função do volume de bebida embalada. Embalagens mais pequenas (até 0,2 l), face ao ónus fiscal estabelecido (€ 0,10), representam um encargo tributário maior (€ 0,5/litro) do que as embalagens de maior capacidade (> 1 l), em que se denota uma redução expressiva (€ 0,297/litro). Se, por exemplo, o distribuidor colocar no mercado uma bebida ao preço de € 2,00/l que lhe assegure uma margem de lucro de € 1,20 por cada litro vendido, a venda de dez litros (lucro de € 12,00) em 50 embalagens não-reutilizáveis de 20 cls significará um custo acrescido de € 5,0, absorvendo 41,67% do seu ganho operacional. Caso distribua o produto em cinco embalagens não-reutilizáveis de 2 ls, o custo tributário ficará em € 1,5, desfalcando apenas 12,5% do ganho líquido. Assim, sem prejudicar a afirmação de que o recurso a embalagens reutilizáveis permitirá eliminar o encargo tributário do sujeito passivo (e seus clientes) na sua totalidade, a fixação de escalões em lógica regressiva permite obter um efeito mais rápido, este de contingentação do número de embalagens (não-reutilizáveis) em circulação pela promoção do uso das que possuam maior volumetria, evitando dispersão de resíduos e facilitando a sua recolha e eliminação. Está bom de ver, o tributo está estruturado para garantir ao sujeito passivo ações de evitação fiscal, ou seja, a implementação de comportamentos (lícitos) aptos a reduzir ou eliminar a carga tributária da Ecotaxa: recorrendo a embalagens reutilizáveis ou, em alternativa, diminuindo o número de embalagens não-reutilizáveis em circulação (pelo aumento da capacidade das que circulem no mercado), o encargo será eliminado ou relativizado, sem com isso criar condicionantes ao volume de negócio (litragem de bebida vendida) do agente económico, em qualquer um dos casos gerando ganhos ambientais relevantes para a gestão de resíduos e abrandando a necessidade de produção de novos depósitos destinados a embalamento. O mesmo se diga no que respeita a consumidores finais, caso opere o mecanismo de repercussão previsto no artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa: a escolha de embalagens (não-reutilizáveis) de maior capacidade significará maior poupança na aquisição do produto e melhor gestão da economia doméstica pela obtenção de ganhos de escala, promovendo esta opção. Adquire também aqui relevo a norma injuntiva da desagregação do encargo tributário do valor de preço na fatura entregue ao consumidor aquando da aquisição (artigo 7.º, n.º 2, do RJEcotaxa): a documentação da despesa incorrida pela operação nos termos definidos pelo diploma pretende alertar o consumidor para a existência de um sobrecusto que lhe está a ser imputado e que lhe é possível evitar, assim reduzindo o efeito de «anestesia fiscal» usualmente associável aos impostos indiretos. Por aqui se conclui que a Ecotaxa subalternatiza o princípio da capacidade contributiva em favor da aceleração da eficiência do sistema no que tange a limitação do impacto ambiental (C. BAPTISTA LOBO, Finanças e Fiscalidade do Ambiente e da Energia, Almedina, 2019, p. 237), de tal forma que a sua performance enquanto instrumento de política legislativa e regulatória representará perda (ou anulação) de receita tributária. Este é, precisamente, um dos atributos mais característicos dos (verdadeiros) impostos extrafiscais, a sua natureza de «destructive taxes» ou «impostos suicidas» (CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela…, p. 25), pois que estão dirigidos, precisamente, a dissuadir a verificação do facto gerador do imposto ou a compelir a comportamentos que promovem a redução da receita, tal como aqui se observa: “os tributos ambientais em sentido próprio, justamente porque constituem tributos extrafiscais [–] em que está ausente uma predominante função colectora ou arrecadadora, não visando, por isso, em primeira linha obter receitas [–], proporcionam uma receita que, em princípio, diminui na razão inversa da eficácia desses instrumentos de política ambiental” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins…, p. 19). Face ao que deixamos impresso, a Ecotaxa deve ser qualificada como um (verdadeiro) imposto ambiental e nesse pressuposto passaremos a apreciar as questões objeto do recurso. 8. O artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, reconhece às Regiões Autónomas poder tributário próprio, desde que contido nos limites estabelecidos pela Lei da República, permitindo que as respetivas assembleias legislativas regionais (artigo 232.º, n.º 1, da Lei Fundamental) lancem impostos com âmbito regional por ato legislativo promanado pelos seus órgãos (i) e, bem assim, que ajustem os impostos nacionais às especificidades das regiões (ii). Se a adaptação do sistema fiscal nacional pelas Regiões foi no passado objeto de boa dose de controvérsia (dissipada com a reforma constitucional de 1989), o exercício de poder tributário próprio pelas Regiões Autónomas, incluindo o lançamento de impostos (de âmbito estritamente regional) por ato normativo do respetivo órgão parlamentar, desde que não interfira com a Lei Fiscal aprovada pela Assembleia da República, não é questionável, constituindo uma retração da reserva estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa e uma especialidade na repartição das funções legislativas: “A revisão constitucional de 1982 introduziu o poder tributário próprio das Regiões Autónomas (então artigo 229.º, alínea f), da CRP); e a revisão de 1989 desdobrou as competências legislativas regionais em matéria fiscal, num «poder tributário próprio» e num «poder de adaptação» do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP). A expressão «poder tributário próprio» introduzida pela Revisão de 1982 foi objeto de interpretação restritiva pelo Tribunal Constitucional que, no essencial, entendia que o poder tributário só poderia ser feito no quadro de uma lei que expressamente o regulasse e apenas consentia a possibilidade de criação «ex novo» de impostos regionais (Acórdãos n.ºs 91/1984, 348/1986 e 267/1987). As dúvidas que se levantaram quanto ao sentido e alcance afirmado pela jurisprudência constitucional (TEIXEIRA RIBEIRO, “Criação de Impostos pelas Regiões Autónomas”, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 119 (1986), n.º 3743 e SOUSA FRANCO, “A Autonomia Tributárias das Regiões”, Comunicação de 1987, publicada nos Estudos de Direito Regional, Lex, 1997), desapareceram com a Revisão de 1989, ao introduzir expressamente a referência à possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional à Região no âmbito de uma lei-quadro da Assembleia da República (artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, da CRP). A Constituição constituiu um poder tributário regional, criando-o ex novo, sem que haja qualquer contradição ou incompatibilidade com a competência exclusiva da Assembleia da República para criar e regular imposto. Como referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a norma constitucional «traduz uma exceção à competência legislativa exclusiva da AR nesta matéria (art.165.º-1/i)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª, Ed., Vol. II, pág. 674); ou como interpretou TEIXEIRA RIBEIRO, «deve ser entendida no contexto da Constituição, isto é, no contexto de um diploma que em certo passo, dizia e diz ainda, caber em exclusivo à Assembleia da República a criação de impostos e em outro passo diz atualmente disporem as Regiões Autónomas de poder tributário próprio; (…) assim não há dificuldade nenhuma em conciliar a atribuição à Assembleia da Republica de uma competência genérica para a criação de impostos (al. i) do art.16[5].º) com atribuição às Regiões Autónomas da competência para criar os impostos que a Assembleia da República lhes permita» (“Criação de Impostos Pelas Regiões Autónomas”, Estudos de Direito Regional, Lex, pág. 456 e 467).” (Acórdão do TC n.º 429/2020; v., também, Acórdão do TC n.º 467/2014) A Lei das Finanças das Regiões Autónomas [Lei Orgânica n.º 2/2013 de 2 de setembro, (LFRA)] consagra também a liberdade de lançamento de impostos de caráter regional, designadamente impostos ambientais (cfr. artigos 55.º, alínea e) (cfr. artigos 55.º, alínea e) e 57.º, n.º 1, ambos da LFRA: v. A.P. DOURADO, Direto Fiscal, Almedina, 2023, pp.157-163) e, quanto a condicionantes, impõe observância dos princípios gerais consagrados no diploma e de duas proibições: de impostos regionais que respeitem a matérias objeto de impostos nacionais (e impondo a caducidade dos primeiros, caso estes últimos sejam lançados na sua vigência – cfr. artigo 57.º, n.º 2, da LFRA) e de medidas fiscais que constituam obstáculos à liberdade de circulação de bens e serviços entre o continente e as regiões insulares (artigo 57.º, n.º 1, da LFRA) (v. J. FREITAS DA ROCHA, As finanças das Regiões autónomas numa perspectiva jurídica (aproximação ao Direito Financeiro Regional), uminho.pt p. 9). À data do lançamento da Ecotaxa pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, estabelecia um regime idêntico de limitações (cfr. artigo 45.º, alínea e), 1.ª parte, e artigo 47.º, n.ºs 1 e 2, do diploma). Sendo assim – e sem deixar de notar que as normas e princípios da LFRA, como de qualquer diploma de Direito infraconstitucional, não se integram no elenco de parâmetros convocáveis à apreciação do recurso, como deixámos impresso supra –, a Assembleia Regional da RAM estava capacitada para proceder ao lançamento da Ecotaxa nos termos realizados pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, em oposição à alegação da recorrente. Sublinhe-se que, não obstante a alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição confinar o poder tributário das regiões autónomas aos «termos da lei» e de «lei-quadro da Assembleia da República», a eventual desconformidade das normas tributárias editadas pelo legislador regional com tais parâmetros legais, aos quais é outorgado um estatuto reforçado no sentido do último inciso do n.º 3 do artigo 112.º, só indiretamente consubstancia um problema de inconstitucionalidade – este vício é um reflexo ou resultado da violação do parâmetro legal que a própria Constituição interpõe entre si e as normas regionais. Ora, o recurso de constitucionalidade não pode estender-se a questões de inconstitucionalidade indireta ou reflexa, sob pena de a jurisdição constitucional absorver todo o contencioso de legalidade; e se é certo que o Tribunal Constitucional pode apreciar e decidir questões de ilegalidade reforçada, a base legal em que tal poder se funda, no âmbito da fiscalização concreta, é diversa da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, consistindo antes na alínea c) deste último. Por outras palavras, a questão da conformidade de uma norma legal com outra norma legal de estalão superior – uma norma, quer isto dizer, de legalidade reforçada, no mais amplo sentido do termo – não é, no nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade, uma questão de constitucionalidade, mas uma questão de legalidade para a qual o Tribunal Constitucional detém uma competência específica ao abrigo das alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição (v., neste sentido, os Acórdãos n.ºs 113/88 e 145/88). Assim, a eventual incompatibilidade das normas sindicadas com a LFRA e com outros diplomas legais aos quais se há-de reconhecer, em relação àquelas, força paramétrica, extravasa manifestamente o âmbito do presente recurso. Por outro lado, impõe-se também sublinhar que não introduz ruído na questão o facto de estarmos perante um imposto extrafiscal (ambiental) ou de o procedimento de liquidação e a norma de delimitação subjetiva da incidência espelharem o quadro de um imposto nacional, o IABA. Quanto ao primeiro tópico, na delimitação da reserva de competência legislativa importa sobretudo a qualificação do corpo normativo que é objeto do ato legislativo, que é dizer, o facto de, in casu, se tratar do lançamento de um imposto, como tal uma componente do poder tributário conferido às Regiões. Se a estrutura da Ecotaxa permite concluir que a capacidade contributiva não constitui parâmetro ou fundamento da tributação, antes se assomando objetivos regulatórios de caráter ambiental – que, de resto, se compreendem também nas atribuições das Regiões (cfr. artigo 225.º, n.º 2, da Lei Fundamental) –, isso respeita ao seu regime jurídico-constitucional substantivo enquanto imposto, sem perturbar a sua classificação como medida de política fiscal, ou seja, como um instituto tributário, como tal subsumível à atribuição de competência legiferante que decorre dos artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa. Quanto ao segundo tópico, a recorrente defende que a Ecotaxa constitui um adicional ao IABA, de onde seria possível inferir que a disciplina em causa interfere com um imposto nacional e com o quadro legislativo que o suporta, o que, por sua vez, se poderia entender uma violação dos limites impostos ao legislador regional nos termos da 2.ª parte do artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. No entanto, a relação entre ambos os impostos cinge-se ao procedimento de liquidação e pagamento e à coincidência de sujeitos passivos abrangidos pelos tributos, pelo que apenas num sentido muito lato e estritamente procedimental se poderia entender a Ecotaxa associável ao IABA. Na verdade, a Ecotaxa não adota a ótica de parametrização do IABA, nem a estrutura de facto tributário e o desempenho funcional enquanto instrumentos de política tributária não se identificam entre si, o que torna inviável afirmar que a primeira constitua um adicional do segundo. Senão, veja-se que o IABA assenta a título primário na quantidade de bebida colocada no mercado (Hls) e respetiva classificação legal (bebidas espirituosas, produtos intermédios, bebidas fermentadas, cerveja), esta sobretudo em função do volume de álcool do produto acabado. A título de exemplo, a produção e distribuição de bebidas espirituosas são tributadas em IABA pelo valor de € 1.260,00/Hl (cfr. artigo 76.º, n.º 2, do CIEC), os espumantes e outras bebidas fermentadas a € 12,06/Hl (cfr. artigo 73.º, n.º 2, do CIEC) e a cerveja conhece uma tabela por escalões em função do volume de álcool e da respetiva relação de peso para com o extrato original (grau plato) (desde € 9,64/Hl até € 33,85/Hl) (cfr. artigo 71.º, n.ºs e 2, do CIEC). Isto compreende-se por o IABA responder ao dano coletivo provocado pelo consumo de álcool, aí assentando a sua lógica de lançamento e a regra de apuramento do imposto (v. A. P. DOURADO, op. cit., p. 440). O programa tributário do IABA, por esse motivo, tende a representar maior encargo fiscal em função da quantidade de álcool colocada no mercado pelo sujeito passivo, nessa medida revelando uma tendência para ampliar a carga fiscal em função do volume de receitas do operador, também porque bebidas de maior grau alcoólico tendem a ser mais dispendiosas. Não é assim com a Ecotaxa: como vimos, esta é insensível à natureza do produto colocado (desde que se trate de cerveja ou outras bebidas alcoólicas), direcionando-se para as condições do seu embalamento, encorajando contentores reutilizáveis ou, ao menos, descartáveis de maior capacidade, permitindo ao operador maximizar a colocação de produto (cerveja, bebidas espirituosas, etc.) sem que isso importe agravamento de custos fiscais ou receitas públicas adicionais. Nesse pressuposto, ainda que o universo de obrigados tributários seja o mesmo e tenha sido adotado um sistema paralelo de liquidação e cobrança (com a inerente simplificação de processos e poupança de recursos para os sujeitos passivos pela agregação de ambos os procedimentos), a Ecotaxa não se destina a reforçar a carga fiscal do facto socioeconómico tributado pelo IABA e não se pode entender um instrumento complementar ao quadro fiscal deste imposto. Improcede, face a todo o exposto, o vício de inconstitucionalidade orgânica atribuído pela recorrente ao programa normativo sob fiscalização. 9. A recorrente suscita ainda a violação do princípio da igualdade (tributária) (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa) pelo programa normativo fiscalizado e, sobre esta componente normativa da Constituição fiscal e sobre o princípio geral de que deriva, podemos convocar a jurisprudência deste Tribunal, há muito consolidada sobre a matéria: “O princípio da igualdade patenteado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa constitui uma componente estrutural da Lei Fundamental e o seu alcance normativo é particularmente fecundo. Como princípio negativo, dele decorre a proibição de arbítrio, interditando tratamentos diferentes para situações substancialmente iguais (igualdade horizontal) e impondo tratamento diferenciado para situações substancialmente diferentes (igualdade vertical), assim vedando a adoção de critérios frívolos ou injustos na associação de efeitos jurídicos, diferenciadores ou uniformizantes, para o universo de situações fácticas reguladas. Isto significa, portanto, que o exercício da liberdade conformativa do Legislador deve assentar em travamento materialmente fundado, mas igualmente tem por implícito que lhe caberá, dentro dos limites constitucionais, o desenho dos modelos que constituirão referência para definição de bases diferenciadoras. Daqui resulta um amplo espaço conferido ao Legislador ordinário que pode ser entendido como «discricionariedade legislativa» na regulamentação jurídica, e, por necessária deriva, que o princípio da igualdade não opera como garantia de optimização da sua maior efetividade (impondo a adoção da solução jurídica que melhor se adeque ao arquétipo de igualdade material), mas apenas como limite ou parâmetro de controlo: «A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: (...) Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infração» do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio.» (v. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. 1, Coimbra, 2007, p. 339) Esta forma de compreender o princípio da igualdade possui raízes profundas na jurisprudência constitucional e, a este propósito, podemos deixar aqui a resenha dos mais importantes precedentes prudenciais na matéria apresentada pelo Acórdão do TC n.º 362/2016 (Acórdãos do TC n.ºs 39/88 e 546/2011; v. , também, Acórdãos do TC n.ºs 237/98 e 379/2021): «Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum). Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.» Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011: «[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso – e desrazoavlmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.” (Acórdão do TC n.º 181/2023 e, também, n.º 60/2023, em plenário) “A igualdade fiscal conforma uma dimanação do princípio da igualdade quando colocado no domínio tributário, impondo por isso um tratamento legal-fiscal uniforme de situações substancialmente iguais e diferenciador quanto a situações dissemelhantes. Resulta assim vedado um primado universalista que se reduzisse a uma paridade de mero cunho formal entre sujeitos dotados de personalidade tributária, antes se impondo um padrão de critério que alcance uma situação de equilíbrio funcional conforme com a substancialidade assimétrica das situações reguladas (cfr. artigos 13.º e 103.º, n.º 1, parte final, da Constituição da República Portuguesa).” (Acórdão do TC n.º 55/2022; também n.º 176/2023) Ora, a este respeito, a recorrente censura a norma de incidência objetiva porque sujeita a tributação apenas as embalagens não-reutilizáveis utilizadas para o embalamento de cerveja e outras bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), dispensando de encargo fiscal todas as bebidas sem teor alcoólico e, pretende-se, discriminando os operadores do seu setor sem causa justificativa. Pois bem, será desde logo de sublinhar que a questão está mal colocada, já que o regime de incidência da Ecotaxa não elege qualquer grupo económico como alvo de carga fiscal: o quadro legal delimita a sujeição a imposto em função das embalagens de certo tipo de produto produzido ou distribuído, não da entidade que o realize. As bebidas sem teor alcoólico colocadas nos mercados por empresas que também comercializem bebidas alcoólicas não estarão sujeitas ao tributo, em paridade de condições com os operadores que, centrando a sua atividade principal na distribuição de águas ou refrigerantes, distribuam também bebidas com álcool a título de operação secundária. Será este o caso, por exemplo, dos distribuidores de marcas Pedras, Vitalis, Melgaço, Vidago, Frutea, Frutis, Frisumo, Guaraná Brasil, produzidos (e também distribuídos, sem carga fiscal) pela recorrente, ou de marcas Castello, Luso Fruta, Cruzeiro e Luso, produzidos (e também distribuídos) pelo grupo Central de Cervejas. Não é possível, pois, delimitar um conjunto de entidades a que o imposto se dirige de forma especial, já que o facto tributário respeita a embalagens de certo tipo de produtos, constituindo obrigados tributários todas as entidades que promovam a sua circulação no território da Madeira, o que só por si descaracteriza a ideia de «imposto de grupo» que a recorrente sugere na sua alegação. Em segundo lugar, a diferenciação que resulta da norma está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais. As bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo, multiplicando a circulação de embalagens e a geração de resíduos em situações de contexto que colocam especiais desafios no que respeita a recolha (pense-se, por exemplo, na acumulação de resíduos deste tipo em festivais de Verão, festas académicas, concertos de música popular, etc.). Este fenómeno dificilmente se colocará com água ou sumos de fruta e se é por vezes observado quanto a refrigerantes açucarados, é de gravidade incomparável. Em terceiro lugar, a geração de resíduos terá na generalidade dos casos por trade off a disponibilização de maiores utilidades ao público consumidor, aconselhando prudência na criação de instrumentos de política fiscal que possam resultar no abrandamento da sua circulação em circuitos económicos, mesmo que importem certa medida de dano ecológico. Pense-se, por exemplo, no que representará para o conforto e condições de vida das populações da Madeira a oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão. No caso de bebidas alcoólicas, porém, as utilidades que lhes são associáveis terão maiores dificuldades em contrabalançar o prejuízo ambiental que decorre da utilização de descartáveis no seu acondicionamento, já que apenas o consumo muito moderado não será nocivo ao ser humano. Se não merece dúvidas que a Ecotaxa se preocupa com a geração de resíduos de embalagens, como vimos, e não com o impacto na saúde pública que o consumo excessivo de álcool representa, também aqui se denota uma situação diferenciada face a outros produtos (e suas condições de embalamento) que justificará maior severidade no combate à proliferação de resíduos. Assim, não vemos que a delimitação de incidência da Ecotaxa como abarcando apenas no facto tributário embalagens de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, excluindo todas as demais, constitua um critério arbitrário, frívolo ou dirigido a prejudicar de forma especial uma pessoa ou um grupo de pessoas. Ainda que nada impedisse que a Ecotaxa abrangesse os depósitos de outras categorias de produtos, não vemos que a sujeição do imposto apenas a esta classe exceda o espaço de liberdade conferido ao legislador ordinário e que por isso incorresse em violação do princípio da igualdade tributária (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa). 10. Por fim, a recorrente alega ainda que o programa de incidência da Ecotaxa constitui a imposição de um encargo desproporcional e em rutura com o disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, já que a recorrente suporta, cumulativamente com a Ecotaxa, encargos significativos com o processamento de resíduos libertados pela utilização de embalagens não reutilizáveis, este decorrente da sua adesão ao Sistema de Gestão de embalagens e Resíduos de Embalagens (SIGRE) ao abrigo do Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de dezembro. Ora, em primeiro lugar, neste segmento da sua alegação a recorrente particulariza a sua situação individual, a ponto de apresentar factos sobre as suas condições de contratação do sistema Ponto Verde para o tratamento de resíduos com a entidade licenciada. Esta forma de colocar o problema ofende o caráter normativo do recurso de constitucionalidade (necessariamente geral e abstrato) e, como tal, essa abordagem do problema não se compreende nos poderes cognitivos conferidos a este Tribunal Constitucional (cfr. artigos 6.º e 79.º-C, ambos da LTC). Acresce ainda que o artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental disciplina o estatuto de eficácia de certos direitos de estrutura defensiva (direitos, liberdades e garantias e direitos fundamentais equiparados – cfr. artigos 17.º e 18.º, n.ºs 1 e 2, ambos da Constituição da República Portuguesa) e, como tal, a sua convocação deveria ter sido antecedida da sinalização de uma qualquer ingerência num direito fundamental assim qualificável. Não vemos, porém, adequada alegação nesse sentido. De todo o modo, tendo nós qualificado a Ecotaxa como um imposto ambiental, por isso integrado no grupo mais amplo dos impostos extrafiscais, cujo desempenho operativo reside na dissuasão de certo tipo de escolhas técnicas no âmbito do embalamento de produtos pela sua penalização fiscal e, pela mesma via, o estímulo à adoção de outras, com diferentes atributos, sem nenhuma dúvida a Ecotaxa é invasiva do espaço de autonomia gestionária das entidades empresariais que operem no setor do comércio de bebidas da região da Madeira, representando uma medida de índole dirigista intrusiva na liberdade de empresa (artigo 62.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (v. Acórdão do TC n.º 178/2023) e respetivo perímetro de defesa contra “ingerências externas na governação de agentes económicos” pelos poderes públicos (v. Acórdão do TC n.º 180/2022; sobre o assunto, v. J. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I., Coimbra, 2007, pp. 789-792; v., entre outros, acórdãos n.ºs 545/2014, 220/2015, 538/2015, 545/2015, 329/2020, 60/2023, 178/2023 e 68/2024). Não se vê, porém, que da existência de responsabilidades no âmbito do tratamento dos resíduos libertados pela atividade das empresas distribuidoras de bebidas (artigos 9.º a 11.º, do Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de dezembro) e da incidência de Ecotaxa sobre a colocação de embalagens não reutilizáveis no mercado decorra qualquer efeito desproporcional em liberdades de agentes económicos que pudesse fundamentar juízo positivo de inconstitucionalidade material. Em primeiro lugar e sobre os custos em que incorrem os distribuidores de bebidas no âmbito do SIGRE, trata-se de dois problemas diferentes, aquele a que este sistema oferece resposta – respeitante à necessidade de recolha de resíduos de embalagens no âmbito da política de proteção ambiental de eliminação ou, se possível, de outras formas de valorização (artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009) – e, outro, de estimulação do recurso a embalagens reutilizáveis nos processos de fabrico de produtos para consumo, a que responde a Ecotaxa, para que por essa recolha seja viável a preparação dos depósitos para reintrodução em processos produtivos (artigo 4.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009). De outra parte, o abrandamento da utilização de produtos poluentes através de medidas tributárias, especialmente se do seu desenho resultar com clareza os métodos a implementar pelos operadores abrangidos para evitar carga fiscal, como é o caso da Ecotaxa (v. supra), constitui uma forma moderada de compatibilizar a lógica empresarial e os interesses públicos na integridade do ambiente e na preservação da capacidade de renovação dos recursos naturais. Seria francamente mais violento, por exemplo, introduzir medidas proibitivas, fosse banindo a utilização de embalagens descartáveis na RAM, fosse fixando quotas para introdução em circuitos comerciais. Enquanto este tipo de interdições geraria perdas financeiras imediatas (abate de mercadorias em stock) e imporia alterações radicais e súbitas nos processos de embalamento, com as inerentes quebras de proveitos durante o período de adaptação, a Ecotaxa impulsiona a modernização do setor em convergência com os objetivos ambientais oferecendo aos operadores do setor boa margem de gestão. Aos sujeitos passivos do imposto será permitido optar, por exemplo, pela substituição radical da sua oferta, retirando produtos embalados em descartáveis do seu catálogo e assim anulando a carga fiscal; realizar alterações menos drásticas, oferecendo prevalência a embalagens descartáveis de maior capacidade e assim aliviando parte do custo fiscal; ou manter o produto no mercado sem alterações, agravando o preço ao consumidor pela transferência total (ou parcial) do encargo de imposto (repercussão), caso se conclua que a retração de procura resultante (variável em função do valor do repasse) não justifica outra solução; as empresas poderão ainda, finalmente, combinar estas opções e planificar a introdução por estádios de uma nova política de produto, de forma gradual e de modo a minimizar o impacto deste contexto tributário na sua atividade operacional. Qualquer que seja a solução que encontre o agente económico, do imposto resultará sempre um ganho no impacto ambiental deste ramo de atividade, realizando o escopo do instituto. Se não merece dúvidas que a introdução de normas proibitivas, porventura sancionadas por um elenco de ilícitos de mera ordenação, estaria ao dispor do Legislador ordinário no âmbito dos seus poderes de regulação da economia (em especial dos setores de produção e distribuição de mercadorias geradoras de resíduos) e de proteção do ambiente, vemos que o incentivo fiscal representa uma medida de menor grau de ingerência face a outros modelos possíveis, tornando por isso inviável a alegação da recorrente sobre o caráter excessivo do quadro normativo sob fiscalização.» 8. Em razão de tudo quanto atrás se afirmou, quanto à questão agora em causa, mantendo- se válida a orientação jurisprudencial de que se deu nota – com a qual se concorda –, os seus fundamentos são inteiramente transponíveis para a questão objeto dos presentes autos, até porque não se verificam particularidades de relevo em relação ao que foi apreciado no acórdão já referido, nem qualquer outra razão que justifique, neste momento, apreciação diversa da que ali foi adotada. Por isso, não existindo qualquer novo argumento que motive uma reponderação da referida jurisprudência e não se vislumbrando que as normas sindicadas nos presentes autos violem outro parâmetro constitucional, profere-se decisão negando provimento ao recurso, nos termos permitidos pelo artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC. Resta, pois, por remissão para a fundamentação do Acórdão n.º 534/2024, acima transcrita, concluir no sentido da não inconstitucionalidade das disposições sindicadas. III – Decisão Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, alíneas a) e b), 3.º, n.º 1, 4.º, 5.º, 7.º e 8.º, todos do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira; e, em consequência, b) Negar provimento ao recurso interposto por A., S.A., nesta parte; c) No mais, não conhecer do mérito do recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, ponderados os critérios fixados no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma). Lisboa, 25 de setembro de 2024 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro A Relatora atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António de Ascensão Ramos, que participa na sessão por meios telemáticos. Mariana Canotilho * Retificado pelo Acórdão n.º 545/2024