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ACÓRDÃO
Nº 179/2023
Processo n.º 570/2022
2.ª Secção
Relator:
Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias
Acordam
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I.
Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal
de Mirandela, em que é recorrente o Ministério Público e
recorridos A. e o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (doravante,
IGFSS) – Secção de Processo Executivo de Bragança, foi interposto recurso obrigatório,
ao abrigo do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a),
72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, 75.º, n.º 1 e 75.º-A da Lei n.º 28/82,
de 15 de novembro (Lei
da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante
LTC), do despacho daquele Tribunal,
de 07 de março de 2022.
2. O recorrido A., na
qualidade de executado em processo executivo instaurado pelo recorrido IGFSS e
que correu termos na secção de processo executivo de Bragança, deduziu oposição
à execução.
Nessa sequência, os autos foram remetidos ao
Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, para apreciação da sobredita
oposição, tendo este Tribunal proferido o despacho ora recorrido, no qual recusou
a aplicação da norma dos artigos 3.º-A, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de
09 de fevereiro, na redação dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de
março, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09 de
fevereiro, interpretados como uma alteração da competência territorial de um
tribunal administrativo e fiscal, com fundamento na sua inconstitucionalidade, e,
considerando-se territorialmente incompetente para a causa, julgou competente o
Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
3. Desta decisão o
Ministério Público junto do Tribunal a quo interpôs recurso obrigatório
para o Tribunal Constitucional (cfr. fls. 26 e 27), que foi admitido por
despacho de 26 de abril de 2022.
4. Subidos os autos e
verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, as
partes foram notificadas para apresentar as suas alegações.
5. O Magistrado do
Ministério Público junto do Tribunal Constitucional apresentou alegações, sustentando
o não conhecimento do objeto do recurso e, subsidiariamente, a procedência do
recurso interposto, concluindo nos seguintes termos:
“1. O
M.mo Juiz a quo fundamenta o seu despacho recorrido, de 07-03-2022, na
interpretação normativa, conclusivamente formulada, no sentido em que «(…) o
n.º 3 do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redacção dada
pelo art.º 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, interpretados como uma alteração da
competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal, designadamente
do TAF de Mirandela, são inconstitucionais porque violam o disposto nos art.º
32.º, n.º 9 e art.º 112.º da CRP».
2. Uma
tal interpretação normativa afigura-se-nos, por si só, insubsistente no sentido
de fundamentar a inconstitucionalidade de qualquer norma, designadamente por
suposta por afronta aos artigos 32.º, n.º 9 e 112.º da CRP.
3. Nessa
formulação, o M.mo juiz a quo certamente pretenderia mobilizar o ponto 3
da Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da
Segurança Social, I.P., de 2 de Julho de 2020, enquanto fundamento para
implicar a alteração dos critérios (legais) de fixação de competência
territorial dos tribunais com competência em matéria tributária.
4. Fê-lo
noutro passo do despacho recorrido, em que refere que «(…) os preceitos
citados, na interpretação referenciada, conferiram a uma "Deliberação"
o poder de modificar ou revogar a própria lei de atribuição de competência
territorial dos tribunais administrativos e fiscais quanto à natureza
especifica e espécie dos processos em causa; e, por outro lado, se os
regulamentos assumem uma relação de dependência da lei que visam regulamentar
(cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, IN CRP anotada, 2005, Coimbra Editora, pag.
260), por maioria de razão uma "Deliberação" não pode contrariar a
lei que a prevê nem a Lei da Organização do Sistema Judiciário».
5. Parece-nos,
contudo, que tal interpretação não resiste a uma análise mais aturada dos
preceitos em causa, designadamente convocando o argumento histórico e a mens
legis da génese e alterações do art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2001.
6. Na
verdade, é a lei que continua a determinar os critérios de fixação da
competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária.
Pode, ou não, concordar-se com eles.
7. Não
deve é forçar-se uma interpretação de disposições infraconstitucionais – que
instrumentaliza o conteúdo de uma “Deliberação”, com suposta “eficácia legal” –
para contrariar a finalidade legítima e autorizada do legislador, quanto à
determinação do critério de fixação da competência territorial dos tribunais
tributários, emergente do art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001.
8. Por
isso, em rigor, e para além de, apesar de o recurso ter sido interposto pelo
Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do art. 70.º da LTC, a interpretação
jurídica sub judice e exarada no despacho recorrido, carece de
verdadeira dimensão normativa, o que poderia, desde logo, obstar ao
conhecimento do objeto do recurso.
9. Mas,
ainda que assim não se entenda, não nos parece que a hipótese subjacente ao
recurso encerre verdadeiramente um problema de constitucionalidade, uma vez que
o mesmo é ancorado numa dada interpretação de preceitos infraconstitucionais da
qual se extrai uma conclusão que, em rigor, não é aplicável ao caso.
10. Pode,
por isso, aplicar-se, com propriedade, a consideração expendida no Ac TC n.º
677/2016, segundo a qual:
«Não
cabe à jurisdição constitucional, em princípio, sindicar a interpretação que os
tribunais comuns fazem da lei ordinária. Assim é porque o Tribunal
Constitucional tem a sua razão de ser na especialidade dos problemas que se lhe
colocam, e que dizem respeito à interpretação de uma lei diferente das outras –
a lei constitucional – e à realização de uma justiça diferente das outras –
sobre normas. A interpretação e aplicação das leis ordinárias a litígios é o
domínio próprio e exclusivo dos tribunais comuns.
Mas é
justamente por essa razão que não pode o Tribunal Constitucional conhecer do
objeto de recursos de constitucionalidade artificiais, ainda que ao abrigo da
alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Recursos esses em que se não coloca
um genuíno problema de constitucionalidade normativa, porque a «norma»
desaplicada, não sendo aplicável ao caso, é uma realidade apenas virtual no
processo. É isso que resulta do entendimento pacífico de que os recursos de
constitucionalidade desempenham uma função instrumental no processo.»
11. Mas
mesmo admitindo que os pontos 3. e 19. da Deliberação 793 do CD do IGFSS, I.P.,
integrassem a norma, parece-nos que o tribunal a quo – ao não
distinguir, desde logo, regras que determinam a competência dos tribunais
tributários de 1.ª instância (art. 5.º do Dec.-Lei n.º 42/2001) das regras que
determinam a competência dos serviços de execução (art. 3.º-A) – parte da
premissa de que as duas são equivalentes; como se, afinal, o legislador –
sabendo que o «juiz/tribunal legal» é o juiz/tribunal da área «onde corre a
execução» – ao atribuir ao IGFSS, I.P., competência para, por Deliberação,
definir em certos casos os serviços «onde correm as execuções» (segundo os seus
próprios critérios gestionários), o tivesse “habilitado”, na prática, a
“alterar” as regras de competência territorial dos tribunais, ou a codeterminar
os tribunais em concreto competentes – não só de 1.ª instância, note-se – por
um certo conjunto de casos.
12. Afigura-se,
assim, que não deve conhecer-se do objeto do recurso.
13. Para
a eventualidade hipotética de assim não se entender, diremos que o recurso
merece ser julgado procedente, pelos seguintes fundamentos.
14. Apesar
de o art. 32.º, n.º 9, da Constituição conter uma formulação aparentemente
imperativa, segundo a qual «[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja
competência esteja fixada em lei anterior», é duvidoso que se possa retirar daí
«uma absoluta proibição da “retroatividade” da determinação do tribunal penal
competente» (cfr. J. FIGUEIREDO DIAS, «Sobre o Sentido do Princípio
Jurídico-Constitucional do “Juiz Natural”», Revista de Legislação e de
Jurisprudência, Ano 111.º, n.º 3615, p. 85») e, porventura, por maioria de
razão, de qualquer outro tribunal. Segundo o mesmo Autor, «(…) o princípio do
juiz natural não obsta a que uma causa penal venha a ser apreciada por tribunal
diferente do que para ela era competente ao tempo da prática do facto que
constitui o objeto do processo; só obsta a tal quando, mas também sempre que, a
atribuição de competência seja feita através da criação de um juízo ad hoc
(isto é, de exceção), da definição individual (e portanto arbitrária) da
competência, ou do desaforamento concreto (e portanto discricionário) de uma
certa causa penal, ou por qualquer outra forma discriminatória que lese ou
ponha em perigo o direito dos cidadãos a uma justiça penal independente e
imparcial» (loc. cit., p. 86).
15. Retirando
o qualificativo “penal” que surge no excerto, aproximar-nos-emos do alcance do
princípio relativamente a todos os tribunais. Deste modo, o conteúdo do dever
de conformação do legislador no que toca ao princípio do juiz natural abrange a
determinação o mais possível inequívoca e precisa do tribunal competente para conhecer
de uma determinada causa. Essa exigência de determinação deve entender-se,
enquanto mandato de otimização, como uma exclusão de margens de livre decisão
permitindo a fixação da competência do juiz caso a caso.
16. Assim,
o dever de conformação do legislador (ou dos órgãos de administração judiciária
a quem caiba concretizar as orientações fixadas pelo legislador) no quadro do
princípio da garantia do juiz natural exclui a justiça de exceção ou ad hoc,
mas não necessariamente a fixação simultaneamente prospetiva e retroativa da
competência do juiz.
17. Só
uma determinação ambígua, imprecisa ou potenciando a individualização e a
discricionariedade na fixação da competência do tribunal em casos concretos
deve ser entendida como uma medida restritiva da garantia do juiz natural e,
como tal, carecida de justificação no plano jurídico-constitucional.
18. O
princípio do juiz natural tem recebido tratamento na jurisprudência do Tribunal
Constitucional. Assim, no Ac. TC n.º 393/89 afirmou-se ter este princípio a ver
«com a independência dos tribunais perante o poder político. O que ele proíbe é
a criação (ou a determinação) de uma competência “ad hoc” (de exceção)
de um certo tribunal para uma certa causa. O princípio proíbe, em suma, os
tribunais ad hoc». Numa formulação muito idêntica, e retomada
posteriormente em diversas decisões, afirmou-se no Ac. TC n.º 212/91 que «[a]o
nível processual representa este princípio uma emanação do princípio da
legalidade em matéria penal, tendo a ver com a independência dos tribunais
perante o poder político e proibindo “a criação (ou a determinação) de uma
competência ad hoc (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa — em
suma, os tribunais ad hoc)”».
19. Por
seu turno, no Ac. TC n.º 614/2003 – decisão que representa um marco da nossa
jurisprudência constitucional sobre o tema, a propósito da determinação do juiz
singular em processo penal, ao abrigo do art. 16.º, n.º 3 do CPP –, foi
entendido que «o princípio do juiz natural, ao proibir a criação de tribunais ad
hoc, não se opõe ao método da determinação concreta da competência do
tribunal, que atende à pena que, num juízo prévio de prognose, se espera que
venha a ser aplicada ao crime, não abrindo também tal preceito a porta a uma
arbitrária manipulação da competência para julgar», fazendo-se nele importante
recensão sobre jurisprudência constitucional nacional, alemã e italiana.
20. Para
além disso, o mesmo aresto fixa também orientações precisas quanto ao
fundamento do princípio e às dimensões do seu conteúdo ou âmbito de proteção,
quer na vertente positiva, quer na vertente negativa, independentemente da sua
consideração como um direito fundamental subjetivo.
21. No
tocante ao fundamento, afirma-se no Acórdão n.º 614/03 que o princípio do juiz
natural, ou juiz legal, «para além da sua ligação ao princípio da legalidade em
matéria penal, encontra ainda o seu fundamento na garantia dos direitos das
pessoas perante a justiça penal e no princípio do Estado de direito no domínio
da administração da justiça. É, assim, uma garantia da independência e da
imparcialidade dos tribunais (artigo 203.º da Constituição)». O princípio
contém «a exigência de determinabilidade do tribunal a partir de regras legais
(juiz legal, juiz predeterminado por lei, gesetzlicher Richter) visa evitar a
intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da
justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou
do(s) juízes chamados a dizer o Direito. Isto, quer tais influências provenham
do poder executivo — em nome da raison d’État — quer provenham de outras
pessoas (incluindo de dentro da organização judiciária). Tal exigência é vista
como condição para a criação e manutenção da confiança da comunidade na
administração dessa justiça, “em nome do povo” (artigo 202.º, n.º 1, da
Constituição), sendo certo que esta confiança não poderia deixar de ser abalada
se o cidadão que recorre à justiça não pudesse ter a certeza de não ser
confrontado com um tribunal designado em função das partes ou do caso concreto».
Na sua dimensão positiva, o princípio abrange quer «a determinação do órgão
judiciário competente», quer a «definição, seja da formação judiciária
interveniente (secção, juízo, etc.), seja dos concretos juízes que a compõem»
através do «dever de criação de regras, suficientemente determinadas, que
permitam a definição do tribunal competente segundo características gerais e
abstratas». As regras que permitem tal determinação, e logo relevantes para
aferir o cumprimento das exigências do princípio, não são «apenas regras
constantes de diplomas legais, mas também outras regras que servem para
determinar essa definição da concreta formação judiciária que julgará um
processo — por exemplo, as relativas ao preenchimento de turnos de férias —,
mesmo quando não constam da lei e antes de determinações internas aos tribunais
(por exemplo, regulamentos ou outro tipo de normas internas)».
22. Na
sua dimensão negativa, entendeu o Acórdão n.º 614/03 que o princípio do juiz
natural significa uma proibição do afastamento, num caso individual, das regras
gerais e abstratas que «permitem a identificação da concreta formação
judiciária que vai apreciar o processo». Incluem-se aí quer «“proibição do
desaforamento” depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição
de tribunais ad hoc ou ex post facto, especiais ou
excecionais – a qual deve, aliás, ser relacionada também com a proibição,
constante do artigo 209.º, n.º 4, da Constituição, de “existência de tribunais
com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes”,
salvo os tribunais militares durante a vigência do estado de guerra (artigo
213.º da Constituição)».
23. No
referido Ac. TC n.º 614/03 entendeu-se, ainda, que não violava o princípio do
juiz natural a alteração de regras relativas ao tempo ou momento da
distribuição de um incidente processual, das quais indiretamente resultaria uma
alteração da composição do tribunal e, consequentemente, a violação do
princípio em causa. Com efeito, a alteração em causa imporia mudanças de turnos
e a limitação do número de juízes que os integram, que por sua vez teriam
incidência na definição do tribunal que julgaria o processo. Todavia,
considerou-se que estava ainda em causa uma alteração com aplicação imediata e
não apenas o afastamento, derrogação ou não aplicação da regra no caso
concreto, alteração essa que teria justificação em razões de celeridade
constitucionalmente atendíveis.
24. Este
quadro, esboçado a traço grosso, permite iluminar as observações que em seguida
se formulam, relativamente ao recurso em apreço nos autos.
25. Conforme
já se disse atrás, a interpretação normativa feita pelo M.mo juiz a quo,
afigura-se-nos insubsistente no sentido de fundamentar a inconstitucionalidade
de qualquer norma extraída do art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2011,
conjugado com o n.º 1 do art. 5.º do mesmo diploma, designadamente por suposta
por afronta aos artigos 32.º, n.º 9 e 112.º da CRP.
26. Nessa
formulação, o M.mo juiz a quo instrumentaliza o conteúdo do ponto 3 da
Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança
Social, I.P., de 2 de Julho de 2020, enquanto fundamento para implicar a
alteração dos critérios (legais) de fixação de competência territorial dos
tribunais com competência em matéria tributária.
27. De
forma alguma uma Deliberação de uma entidade administrativa pode determinar
decisivamente o complexo normativo que fixa e atribui competência
(designadamente territorial) a tribunais tributários.
28. Tal
matéria é subordinada à reserva relativa de lei formal e material – art. 165.º,
alínea p) da CRP.
29. Ainda
que fosse explícito que o legislador quisesse “autorizar” o IGFSS, IP, a, por
Deliberação, alterar os critérios “legais” de competência territorial dos
tribunais tributários, o problema sempre se colocaria mais no plano da
“intensidade" da reserva de competência legislativa (cfr. art. 165.º, n.º
1, al. p) da CRP), do que no da ofensa ao princípio do juiz natural.
30. A
jurisprudência do Tribunal (em especial a do Acórdão n.º 614/2003, recentemente
reafirmada no Acórdão n.º 365/2019 da 3.ª Secção) não permite chegar a outra
conclusão. A menos que a Deliberação 793 mobilizasse, em concreto, critérios
que não fossem geral e abstratamente aplicáveis, mas aí qualquer eventual
inconstitucionalidade seria diretamente imputável às normas da Deliberação e
não às normas do Decreto-Lei.
31. Se
bem vemos as coisas, a desaplicação da norma que o M.mo juiz a quo
considera ser violadora da Constituição, assenta na construção mistificatória
de que é a Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS que implica a alteração da
competência dos tribunais tributários para decidir os incidentes jurisdicionais
suscitados a propósito de execuções que sejam instruídas em secções de processo
executivo da Segurança Social.
32. Não
é assim. A dita Deliberação apenas vem densificar – e, nessa medida, conferir
precisão – à previsão do n.º 3 do art. 3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 (alterado
pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020), a qual expressamente remete para os
«termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira
da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República», preceito que tem
de ser conjugado com o do art. 5.º, n.º 1 desse diploma.
33. É,
portanto, ao abrigo dessas disposições legais e da referida Deliberação, que
efetivamente o legislador pretendeu alterar a regra atributiva de competência
territorial.
34. É,
assim, uma regra especial atributiva de competência territorial aos tribunais
com competência em matéria tributária para apreciarem as questões jurisdicionais
das execuções por dívidas à Segurança Social.
35. E
é uma regra que não pode classificar-se de arbitrária nem individualizadora,
porquanto se encontra prévia e especificadamente determinada a regra especial
de atribuição da competência territorial dos tribunais tributários plasmada no
art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001.
36. A
qual deve primar, face à regra geral de atribuição da competência territorial
dos tribunais tributários, do art. 12.º do CPPT (art. 6.º do Dec.-Lei n.º
42/2001).
37. Não
existe, como se sabe, qualquer proibição constitucional no sentido de o
legislador (não) poder reformular o critério de atribuição de competência dos
tribunais, apenas se podendo, eventualmente, falar em “desaforamento” ou em
violação do princípio do juiz natural se tal regra se aplicasse no decurso do
processo – relativamente a alteração da competência de tribunal cuja
competência estivesse fixada em lei anterior (art. 32.º, n.º 9 da CRP) –, o
que, manifestamente, não é o caso dos autos.
38. O
legislador está legitimado para autorizar a disciplina interna da
redistribuição do serviço das secções de execução da Segurança Social, através
de soluções gestionárias exaradas em Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS,
de acordo com previsão legal – prevista no art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º
42/2001 –, pelo que um tal poder não foi originária e autonomamente “usurpado”
por aquele órgão.
39. Só
se poderia falar em desvio da regra de competência (territorial, no caso) dos
tribunais tributários para o exercício das funções, do art. 5.º, n.º 1 do
Dec.-Lei n.º 42/2001, caso o Conselho Diretivo do IGFSS tivesse aprovado um
instrumento normativo não especialmente previsto na lei, e cujo efeito fosse o
de alterar a regra da competência daquele preceito de forma discricionária, a
qual, note-se, não coincide com a do art. 12.º do CPPT.
40. Mas
não foi isso que sucedeu. Essa redistribuição de competências conjuga-se
estreitamente com a previsão de um critério especial de atribuição de
competência territorial para decidir os incidentes, os embargos, a oposição,
incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária,
a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos actos
materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução – do art.
5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001 – divergente da regra geral enunciada no
art. 12.º do CPPT.
41. Nem
se diga que existe qualquer desrespeito no tocante à hierarquia de disposições
legais em confronto – as do art. 12.º do CPPT e as dos artigos 3.º-A, n.º 3 e
5.º do Dec.-Lei n.º 42/2001, de 09-02 – pois a primeira e a terceira foram
aprovadas por (dois) Decretos-Leis (o CPPT foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º
433/99, de 26-10, no uso da autorização legislativa concedida pelos n.os 1 e 6
do artigo 51.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro, e nos termos das alíneas
a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição), sendo certo que a do art.
3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 foi alterada pelo art. 415.º da Lei n.º 2/2020,
de 31-03.
42. Por
fim, invocar a violação do art. 112.º [n.º 5] da CRP, como faz o M.mo juiz a
quo no seu despacho sob escrutínio, parece-nos um exercício deslocado ou
artificioso, porquanto não aplicável à situação material vertente nos autos, em
que, como se procurou demonstrar, não é uma “deliberação” que tem como efeito a
alteração das regras de atribuição de competência territorial os tribunais
tributários de 1.ª instância para julgar os incidentes previstos no art. 5.º,
n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001, em sede de execuções instruídas pelas secções
executivas da Segurança Social.
43. Essa
alteração das regras de competência decorre de opção legislativa, totalmente
legítima, emergente do disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1 do
Dec.-Lei n.º 42/2001, na versão atual.
44. Não
nos parece, s.m.o., que a (suposta) interpretação normativa aplicada pelo M.mo
juiz a quo no despacho recorrido, implique qualquer afronta ao princípio
da proibição do desaforamento e do juiz natural – art. 32.º, n.º 9 da CRP –, ao
art. 112.º[, n.º 5] da CRP, ou a qualquer outra disposição, princípio ou
parâmetro constitucional.
45. Deve,
por isso, no caso de se decidir conhecer do seu objeto, o recurso interposto
ser julgado procedente.
46. Mais
se consigna que se acham, simultaneamente, pendentes neste Tribunal, os
processos de recurso de constitucionalidade n.ºs 264/22-2.ª Secção, 426/22-3.ª
Secção, 510/22-2.ª Secção, 511/22-1.ª Secção e 512/22-1.ª Secção, versando a
mesma questão.».
6. Regularmente
notificados, os recorridos não contra-alegaram.
Cumpre
apreciar e decidir.
II.
Fundamentação
7.
Como
supra se consignou, o recorrente, em sede de alegações, pugnou pelo não
conhecimento do objeto do recurso e, subsidiariamente, pela sua procedência.
Ora,
tendo presente a jurisprudência constitucional produzida por esta Secção a
respeito da questão normativa em causa nos presentes autos e bem assim as
questões suscitadas pelo recorrente nas respetivas alegações, verifica-se que a
situação ora em apreciação é em tudo semelhante àquela que foi apreciada
recentemente no Acórdão 798/2022, desta Secção, no qual se decidiu que:
«6. Em conclusões 1.º a 12.º, defende o
Ministério Público que a presente instância de recurso se encontra inquinada de
vício obstativo da sua apreciação.
Entende o recorrente que a interpretação
normativa sindicada “não resiste a uma análise mais aturada dos preceitos em
causa, designadamente convocando o argumento histórico e a mens legis da
génese e alterações” das normas sindicadas, que é, por isso, uma construção
“artificial” que “em rigor, não é aplicável ao caso”, caracterizando-a como um
entendimento flagrantemente erróneo do Direito aplicável e, como tal, como
impassível de constituir objeto de recurso de fiscalização concreta.
Defende o Ministério Público que a
dimensão normativa dos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei
n.º 42/2001, de 9 de fevereiro e da deliberação do conselho diretivo do ISS, IP
n.º 793/2020, publicada em DR n.º 152/2020, série II, de 6 de agosto de 2020,
julgada inconstitucional e desaplicada pelo Tribunal “a quo”, é
impassível de ser extraída do quadro legal sob fiscalização, por isso
resultando inútil o controlo da sua conformidade para com a Constituição, já
que em caso algum se pode dizer um programa normativo integrado na ordem
jurídica portuguesa.
Ora o modelo legal de recursos para o
Tribunal Constitucional do Direito português, em sede de fiscalização concreta
recenseado no artigo 280.º da Constituição da República e nos artigos 69.º-85.º
da LTC, possui carácter acentuadamente normativo, cingindo-se à revisão do
juízo de fiscalização formulado por Tribunais da compatibilidade (para com a
Constituição, lei de valor reforçado ou convenção internacional) de uma norma
jurídica ou interpretação normativa cuja disciplina estatutiva haja sido
determinante para a orientação final da decisão recorrida (cfr., também, artigo
6.º da LTC e v., sobre o assunto, J. J. GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional, Almedina, 7.ª edição, pp. 985-989, JORGE MIRANDA, Fiscalização
da Constitucionalidade, Almedina, 2017, pp. 196-200 e 259-260 e C. LOPES DO REGO,
Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal
Constitucional, Almedina, 2010, pp. 165-166). Acresce ainda – e é o que mais
interessa – que o recurso só será admissível se a norma ou interpretação
normativa objeto do recurso tiverem sido determinantes para a decisão,
conformando a sua base essencial de suporte jurídico (cfr. artigo 79.º-C, 1.ª
parte, da LTC e v., sobre a matéria agora abordada, C. LOPES DO REGO, op. cit.,
pp. 109-113 e JORGE MIRANDA, op. cit., p. 260).
É com este alcance que a questão colocada
pelo Ministério Público possui relevo para aferir da regularidade da instância,
já que, em verdade e como bem faz ver o alegante, não pode ficar compreendida
no recurso de fiscalização concreta a sindicância de questões virtuais,
meramente académicas, que não hajam constituído a regra jurídica extraída da
Lei positivada.
Problema diferente será o de entender que
a interpretação normativa adotada pela decisão recorrida está errada e que, por
isso, não deveria ter constituído fundamento do desfecho da lide. O controlo
das decisões da jurisdição comum, no plano do Direito ordinário, em princípio
exorbita os poderes cognitivos do Tribunal Constitucional (cfr. artigos 6.º e
79.º-C, ambos da LTC) e o seu controlo judiciário está deixado à estrutura de
recursos das jurisdições comuns, como, de resto, se faz ver no Acórdão do TC
n.º 677/2016 citado pelo recorrente (“não cabe à jurisdição constitucional, em
princípio, sindicar a interpretação que os tribunais comuns fazem da lei ordinária”).
Ressalva-se, porém, o que no mesmo aresto
se apelida de exercícios de “escrutínio mínimo de controlo de evidência”,
admitindo-se que, em casos-limite, o Tribunal Constitucional afira a
compaginação abstrata entre a interpretação adotada pela decisão recorrida (que
conforma a norma-objeto do recurso) e a fonte normativa de Direito ordinário a
que faz apelo, ora em função de parâmetros de viabilidade abstrata da
norma-objeto para vir a ser suporte de outras decisões.
Por outras palavras, este entendimento jurisprudencial
postula que, caso resulte manifesto que a norma-objeto é impassível de ser
extraída da fonte legal cuja sindicância se suscita por qualquer forma de
processo hermenêutico, a evidência, aparente e insofismável, de erro de Direito
na decisão aliviará o Tribunal Constitucional do dever de pronúncia em sede de
recurso de fiscalização concreta, já que, também nesse caso, o controlo de
constitucionalidade é caprichoso, por respeitar a uma «não-norma» de Direito,
como tal inepta para constituir fundamento de uma decisão judiciária.
No entanto, cabe fazer ver que a
discordância do Ministério Público para com a decisão recorrida não respeita à
forma como a Lei foi interpretada pelo Tribunal “a quo” ou com o efeito
material que lhe foi atribuído pelo julgador. Noutro sentido, o recorrente
entende profundamente errada a censura que o Tribunal recorrido dirige ao
programa normativo e o conflito que a jurisdição sinalizou entre a norma
jurídica fiscalizada e os princípios constitucionais colocados.
Com efeito, da interpretação conjugada do
disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001,
de 9 de fevereiro, resulta a transferência de competência para apreciação de
incidentes jurisdicionais no âmbito da execução promovida por ISS, IP, do TAF
da área de residência do executado (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
42/2001, de 9 de fevereiro) para o TAF da área de sediação do órgão executivo
designado por deliberação do conselho diretivo de ISS, IP. No caso sub
iudicio, seja exemplo, foi por efeito deste programa normativo que
transitou a competência para o julgamento da oposição à execução do Tribunal
Administrativo e Fiscal do Porto (área de residência da demandada) para o TAF
de Mirandela (área do órgão executivo a quem a deliberação do conselho diretivo
do ISS, IP n.º 793/2020 atribuiu competência para a instauração e tramitação da
execução).
Esta é, para todos os efeitos, a
interpretação normativa extraída dos dois dispositivos legais censurada pelo
Tribunal “a quo” e é ela que constitui objeto do presente recurso, assim
face ao conteúdo do despacho recorrido, à formulação constante do dispositivo
da decisão sobre o juízo de inconstitucionalidade (que não será, porventura, a
mais feliz, mas que não obsta à compreensão do objeto recursivo de forma
bastante) e de desaplicação da norma e, bem assim, quando se leve em conta o
objeto definido no requerimento de interposição de recurso. Senão,
confrontemos:
“(…) tal deliberação [deliberação do
conselho diretivo do ISS, IP n.º 793/2020, publicada em DR n.º 152/2020, série
II, de 6 de agosto de 2020] em conjugação com o n.º 3 do artigo 3.º-A, do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redacção dada pelo art.º 415.º da Lei n.º
2/2020, de 31/03 e com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02,
resulta na violação do art.º 112.º da CRP, porque, se por um lado ‘Nenhuma lei
pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra
natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar,
suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (n.º 5); por outro, uma
«deliberação» não pode sobrepor-se a actos legislativos, nem os processos com
aquelas características podem ser deslocados do tribunal competente para outro,
violando, assim, a proibição de desaforamento – art.º 39.º da Lei da
Organização do Sistema Judiciário. (…)
a deliberação em causa, em conjugação com
os preceitos citados, viola o princípio do juiz natural consagrado no art.º
32.º, n.º 9, do CRP, porque nenhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja
competência esteja fixada em lei anterior. (…)
Pelo exposto, o n.º 3 do artigo 3.º-A, do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redacção dada pelo art.º 415.º da Lei n.º
2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de
09/02, interpretados como uma alteração da competência territorial de um
tribunal administrativo e fiscal, designadamente do TAF de Mirandela, são
inconstitucionais porque violam o disposto no art.º 32.º, n.º 9 e art.º 112.º
da CRP”.
“vem interpor RECURSO OBRIGATÓRIO para o
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL da douta decisão proferida nos autos mencionados, nos
termos dos artºs 70º, nº 1, al. a), 72º, n.º 1, al. a) e 3, 75º, n.º 1 e 75º-A,
da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro que declarou a inconstitucionalidade do n.º 3
do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redação dada pelo
art.0 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, interpretados como uma alteração da
competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal, designadamente
do TAF de Mirandela.”
Se o Ministério Público entende flagrante
que um programa normativo que atribua a uma decisão do conselho diretivo de
ISS, IP este efeito de transferência de competências entre Tribunais não padece
de vício de inconstitucionalidade, por ser uma Lei da República a prever esse
efeito, isso não constitui erro manifesto na interpretação do Direito
infraconstitucional, mas, eventualmente e quando seja assim, erro manifesto no
procedimento de fiscalização concreta realizado pelo Tribunal “a quo”,
por errónea consideração dos parâmetros de constitucionalidade aplicáveis.
De lapidar, quando este Tribunal conclua,
com o Ministério Público, que não viola a Lei Fundamental uma norma que confira
a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP o efeito de atribuição de
competência a certos Tribunais para o julgamento de causas em que essa entidade
administrativa intervenha, haverá ainda menos dúvidas que a decisão recorrida
não se manterá intocada. A desobstrução de impedimento constitucional à
operatividade do disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3, 5.º, n.º 1, ambos do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, imporá ao Tribunal “a quo” que
julgue a sua competência nos termos da deliberação do conselho diretivo do ISS,
IP n.º 793/2020 e de acordo com aquele quadro legal, o que conduzirá,
forçosamente, a que decida em sentido oposto ao que decidiu.
Está, portanto, devidamente sinalizado o
nexo de instrumentalidade entre a instância principal e o presente recurso de
fiscalização concreta, nada inviabilizando a instância constituída e cabendo,
pois, passar à apreciação das questões colocadas.
7. Antes, porém, façamos ver que o objeto
do presente recurso não compreende a fiscalização do disposto no n.º 2 do artigo
5.º, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, formalmente abarcado no
pedido constante do requerimento de interposição. Serve-nos o que antes
dissemos: porque este dispositivo se cinge a estabelecer a recorribilidade das
decisões dos TAF no âmbito de ações executivas promovidas por ISS, IP, nem
remotamente é associável os fundamentos da decisão recorrida, descaracterizando
o nexo de instrumentalidade entre esta e o objeto do recurso. Ficará, por essa
razão, excluído do presente procedimento de fiscalização.
As normas do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9
de fevereiro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 63/2014 de 28 de abril
e pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, ora sob sindicância, possuem o seguinte
teor (assinalado a bold) e integram-se nos seguintes articulados legais:
“Artigo 3.º-A
Competência para a instauração e instrução
do processo
1 - Compete ao Instituto de Gestão
Financeira da Segurança Social, I. P., a instauração e instrução do processo de
execução de dívidas à segurança social através da secção de processo executivo
do distrito da sede ou da área de residência.
2 - As instituições da segurança social, e
outras a estas legalmente equiparadas, remetem as certidões de dívida à secção
de processo executivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.
P., competente, nos termos do número anterior.
3 - A instauração e instrução do processo
de execução por dívidas à segurança social pode ser praticada em secção de
processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do
devedor, nos termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão
Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República.
Artigo 5.º
Competência dos tribunais administrativos
e tributários
1 - Compete ao tribunal tributário de 1.ª
instância da área onde corre a execução decidir os incidentes, os embargos, a
oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade
subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos actos
materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução.”
Concretizado que está o programa normativo
sob fiscalização e saneado o processo, passemos, então, à apreciação das
questões colocadas.
8. Comecemos por fazer ver que, na
interpretação normativa sindicada, o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
42/2001, de 9 de fevereiro, tem por efeito, peculiar e primário, a assimilação
da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para o julgamento de
incidentes jurisdicionais em sede de processo executivo promovido por ISS, IP,
ao que seja a competência da secção de processo executivo desta entidade
administrativa para a instauração e instrução da execução.
Por outras palavras, a norma estabelece
que será competente para julgar a causa em sede jurisdicional (embargos de
terceiro, oposição à execução, reclamação de atos do órgão executivo e todos os
demais incidentes que sejam suscitados, incluindo a graduação e verificação de
créditos concorrentes) o Tribunal que exerça autoridade jurisdicional em
matéria tributária sobre a parcela de território em que esteja sediado o órgão
de ISS, IP com competência para tramitar a ação executiva. Isto é assim pela
razão essencial que será nesse órgão executivo que «correrá a execução a que
respeita o incidente (cfr. artigo 5.º, n.º 1, 1.ª parte, do Decreto-Lei n.º
42/2001, de 9 de fevereiro).
De sua parte, o n.º 1, do artigo 3.º-A do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro estabelece como órgão executivo de
ISS, IP as secções executivas distritais integradas na orgânica desta entidade
administrativa, elegendo como fator atributivo de competência, de entre elas, a
secção instalada no local de sede social ou de residência do executado,
consoante se trate de pessoa coletiva ou singular, respetivamente. A solução
legal é, pois, atributiva da competência jurisdicional, em contencioso
executivo entre ISS, IP e particulares, ao Tribunal da área de residência do
demandado.
Esta é uma opção de política legislativa
com grande tradição entre nós em matéria de aforamento de processos executivos
(cfr. artigos 71.º, n.º 1 e 85.º, n.º 1, 86.º e 89.º, n.º 1, todos do Código de
Processo Civil [CPC]) e equipara o controlo jurisdicional da atividade de
cobrança coerciva de ISS, IP ao estabelecido para as execuções fiscais (cfr.
artigos 12.º, n.º 1 e 151.º, n.º 1, ambos do Código de Procedimento e Processo
Tributário (CPPT).
O exposto significa também que as
competências dos Tribunais Administrativos e fiscais são extremamente sensíveis
às alterações do âmbito de competências dos órgãos executivos de ISS, IP.
Qualquer alteração neste domínio terá por efeito modificar a forma de
repartição do exercício da autoridade jurisdicional no território nacional
entre Tribunais tributários, impactando diretamente na forma como os órgãos de
soberania exercem a sua missão constitucional (cfr. artigo 202.º, n.º 1 e, em
especial, artigo 212.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa).
Ora, a Lei n.º 2/2020, de 31 de março veio
alterar a redação do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro
e estabeleceu (n.º 3) que o âmbito de competência das secções executivas de ISS,
IP pode ser modificado por deliberação do conselho diretivo de ISS, IP. A
decisão por este órgão sobre essa matéria não está subordinada a quaisquer
requisitos e compreende-se no seu espaço de discricionariedade administrativa:
é-lhe admitido, livremente, atribuir e eliminar competências entre secções
executivas e, bem assim, transferi-las de acordo com os critérios que entender
mais adequados, sem limitações; a norma permite mesmo que sejam esvaziadas por
completo as competências de certa secção ou secções, ou, no limite, que o
conselho diretivo determine que uma só secção acumule o contencioso executivo
de ISS, IP de todo o país.
Por necessária deriva, do cotejo entre os
artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de
fevereiro, na interpretação ora sujeita a fiscalização, resulta também que ao
conselho diretivo de ISS, IP está conferida autoridade para, através de
deliberação do órgão e em matéria de execuções instauradas por ISS, IP,
determinar a repartição de competências em função do território dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em matéria de execuções tributárias promovidas por
ISS, IP. A equiparação da competência territorial entre os órgãos da execução
(artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro) e os
Tribunais da execução (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de
fevereiro) significa que a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP que
altere o critério de fixação para a primeira possui impacto direto na forma
como cada órgão judicial de administração de justiça adquire competência para o
julgamento das matérias incidentais-executivas, com exclusão de todos os
demais.
Não procede o argumento de que este
programa normativo se pode entender admissível por a autoridade do conselho
diretivo do ISS, IP se dirigir às secções de execução, resultando a atribuição
de competências aos Tribunais Administrativos e Fiscais do artigo 5.º, n.º 1 do
Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, este por sua vez um ato normativo
promanado pela Assembleia da República, ou, nas palavras do recorrente: a
“deliberação apenas vem densificar – e, nessa medida, conferir precisão – à
previsão do n.º 3, do art. 3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 (…) a qual
expressamente remete para os «termos da deliberação do conselho diretivo do
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, publicada no Diário da
República», preceito que tem de ser conjugado com o do art. 5.º, n.º 1 desse
diploma”.
Desde logo e em primeiro lugar, é evidente
que o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, não
estabelece o quadro legal de repartição de competências dos Tribunais
tributários (esta norma possui conteúdo meramente remissivo), nem sequer o
artigo 3.º-A, n.º 3 do diploma que acabámos de citar: essa competência é
definida, a título supletivo, pelo n.º 1 do artigo 3.º-A do diploma (foro do
executado), que é solução passível de ser abrogada mediante deliberação do
conselho executivo do ISS, IP (in casu, deliberação n.º 793/2020) que fixe
competência diferente para as secções de execução do ISS, IP, tal como resulta
textualmente dos preceitos legais.
Dito de outra forma, a Lei continua a
fixar apenas como critério de competência do órgão executivo e, por inerência,
dos Tribunais (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de
fevereiro), o local de sediação ou de residência do executado (artigo 3.º-A,
n.º 1, do diploma), mas permite ainda (n.º 3) que o conselho diretivo abrogue
esta regra legal, escolhendo outro critério que repute conveniente, e, por
inerência, que assim introduza uma alteração no ordenamento jurídico-processual
consubstanciada na modificação (extensão, compressão ou transferência) do
âmbito de competência de ambos os órgãos, executivo e jurisdicional, abrangidos
pela deliberação.
A reserva estabelecida no artigo 165.º,
n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa significa que terá de
ser uma Lei parlamentar a definir a competência dos órgãos jurisdicionais e
respetivos critérios de conexão, sem recurso a elementos externos ao ato
legislativo. Como é evidente, não é compatível com esta norma constitucional a
delegação desse poder legislativo em entidades administrativas, a quem está
vedada a aprovação desse tipo de quadro legal.
Em segundo lugar e ainda que para estes
efeitos pouca diferença faça, já resulta do que vai dito, não se pode sequer
afirmar que ao conselho diretivo do ISS, IP coubesse apenas precisar uma norma
legal, como pretende o recorrente. Como dissemos, a definição de competências
das secções de execução e, por inerência, dos Tribunais Administrativos e
Fiscais pelo conselho diretivo do ISS, IP, não está vinculada a nenhum
critério, antes está entregue à discricionariedade administrativa daquele
órgão. Não existe qualquer forma de parâmetro ou de critério legal que ao
conselho diretivo coubesse dar densidade, pelo que não é legítimo dizer-se que
apenas lhe cabe “conferir precisão” à Lei. Trata-se de uma competência e
autoridade autónomas atribuídas por inteiro pela Lei.
Depois, este é um caso em que a Lei ordinária
substitui a norma constitucional, invertendo a hierarquia entre fontes e
substituindo-se à Constituição da República Portuguesa. O vício de
inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea
p) e 166.º, n.º 3, todos da Constituição da República Portuguesa, não atinge
(ou não atinge apenas) a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP n.º
793/2020, antes localiza-se diretamente na norma dos artigos 3.º-A, n.º 3, e
5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, aprovada pela
Lei n.º 2/2020, de 31 de março. Em violação frontal daquele quadro de Direito
constitucional, as normas citadas, na interpretação sindicada, atribuem a um
órgão administrativo competência para definir, no plano jurídico-processual, a
repartição de competências entre Tribunais Administrativos e Fiscais (em
matéria de execuções instauradas por ISS, IP) e elegem uma forma própria para
que a alteração produza efeitos na ordem jurídica (a deliberação do conselho
diretivo do ISS, IP, sujeita a publicação em Diário da República, como acima
deixámos impresso).
De resto, em face do vazio normativo que
os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de
fevereiro, representam quanto a regras de atribuição de competência a Tribunais
da jurisdição administrativa-fiscal (que nenhuma contêm), o único critério a
este respeito estabelecido em Lei é o que se colhe do disposto nos artigos
3.º-A, n.º 1 e 5.º, n.º 1, do diploma, que a defere para o Tribunal com poder
jurisdicional sobre o local de sede ou de residência do executado. Nesse
pressuposto e como bem aponta o Tribunal “a quo”, o disposto nos artigos 3.º-A,
n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na
interpretação normativa fiscalizada, colide também com a proibição
constitucional estabelecida no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição da
República Portuguesa: a norma-objeto confere a um ato de natureza não
legislativa (a deliberação do conselho diretivo do ISS, IP) o poder de, com
benefício de autonomia, discricionariedade e com eficácia geral, à semelhança
de atos legislativos (como tal, gozando de efeitos exteriores ao órgão),
suprimir o efeito da única norma estatutiva da repartição de competências entre
órgãos jurisdicionais constante da Lei, frontalmente postergando por inteiro a
citada norma da Lei Fundamental.
Há, assim, que concluir, que os artigos
3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro,
quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do
conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais
(seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos
Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são
materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 165.º, n.º 1, alínea
p), 166.º, n.º 3 e 112.º, n.º 5, todos da Constituição da República Portuguesa.
9. Compete-nos ainda sinalizar outros dois
vícios de inconstitucionalidade do programa normativo sob fiscalização, que não
foram colocados na decisão recorrida (nem pelas partes), mas de que este
Tribunal Constitucional pode conhecer, ex vi artigo 79.º-C, parte final,
da LTC.
9.1. O princípio do processo justo e
equitativo, em especial em matéria administrativa, encontra-se nos artigos
20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, e,
para além do mais, por ele se postula o “direito à igualdade de armas ou
direito à igualdade de posições no processo, com proibição de todas as
discriminações ou diferenças de tratamento arbitrárias” (v. J. J. GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada,
vol. I, Coimbra Ed., 2007, p. 415). O confronto judiciário entre portadores de
interesses opostos, seja o caso da administração e de um particular, pois,
deverá pautar-se pela paridade de oportunidades de litigância, de direitos
conferidos e de ónus impostos (especialmente se cominatórios ou preclusivos do
exercício de faculdades processuais), adotando uma fórmula reguladora que garanta
a simetria de posições entre demandante e demandado e que impeça a criação de
desníveis em favor ou desfavor de qualquer um dos intervenientes em confronto
que possam enviesar o procedimento judiciário e constituir, só por si, fator
operante da decisão, como tal apto a influenciar o sentido de desfecho da
causa.
Em essência, exige o princípio que seja
concedida “a possibilidade de as partes exercerem, com igualdade de armas, uma
defesa efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e de, numa
base paritária, poderem influenciar a decisão judicial” (v. Acórdão do TC n.º
29/2020; v., também, entre muitos outros, Acórdãos do TC n.ºs 147/92, 346/92,
223/95 e 738/2021) e é também neste contexto jurídico-constitucional que
importa levar em conta o programa normativo sob fiscalização.
Na verdade, cabe relembrar que a
regulamentação em causa constitui parte integrante da disciplina
jurídico-processual de instâncias jurisdicionais (de natureza executiva) em que
ISS, IP é parte, ou seja, em que se apresenta como sujeito jurídico de Direito
público em exercício de pretensão própria sobre particulares, estando-lhe
conferida, por isso, legitimidade ativa na instância.
Ora, ao órgão de cúpula de ISS, IP são
atribuídos pelos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º
42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação normativa sob fiscalização,
poderes para escolher o Tribunal em que as suas iniciativas executivas serão
julgadas. A norma permite que as competências dos Tribunais Administrativas e Fiscais
sejam alteradas tantas vezes quantas o conselho diretivo de ISS, IP entenda que
lhe são úteis e em função dos critérios que, discricionariamente, tenha por
mais convenientes.
Esta prerrogativa tem de se entender
ilegítima num processo de partes caracterizado pela oposição de pretensões
entre sujeitos intervenientes e é tanto mais grave quando se está perante um
confronto entre entidade estadual e particular essencialmente caracterizado por
um ataque direto da primeira ao património do segundo.
Veja-se que, por esta via, é possível a
ISS, IP gerir a distribuição deste contencioso entre Tribunais em função da sua
carteira de interesses e sem necessidade de levar em conta a posição dos
sujeitos jurídicos com que se confronta ou o necessário equilíbrio a que deve
obedecer a instância como garantia da igualdade entre litigantes, coeva ao
princípio de due process of law.
A transferência de competências admitirá a
ISS, IP, por exemplo, concentrar o julgamento dos incidentes em ações
executivas em que demanda em Tribunais que exibam entendimentos mais protetivos
dos seus interesses, potenciando maior sucesso na litigância no cômputo global.
Pense-se, em incidente de oposição à execução, na controvérsia que existe sobre
o padrão probatório apto a ilidir a presunção de culpa sobre gestores,
constitutiva de responsabilidade por dívidas contributivas da empresa gerida
(artigos 23.º, n.º 1 e 24.º, n.º 1, alínea b), ambos da Lei Geral Tributária e
artigos 342.º, n.º 1 e 344.º, n.º 1, ambos do Código Civil [CC]), como até é o
caso específico destes autos; ou, em incidente para verificação e graduação de
créditos, pense-se na divisão jurisprudencial que existiu sobre a prevalência
do privilégio imobiliário por contribuições a ISS, IP sobre hipotecas (artigos
686.º, n.º 1 e 751.º, ambos do CC e artigo 11° do Decreto-Lei nº 103/80, de 9
de Maio). À semelhança destas questões, muitas outras importarão divisão
jurisprudencial, especialmente em 1.ª instância, e não há dúvidas de que a
proliferação de dado entendimento poderá conferir a uma das partes grande
vantagem sobre a outra.
Caso a direção de ISS, IP opte por
acumular competências em Tribunais Administrativos e Fiscais que adotem
entendimentos mais benignos para a sua pretensão executiva, reduzindo a
atividade jurisdicional de Tribunais mais renitentes em adotar leituras pro
fisco, é bem possível que essa decisão insufle de forma importante o
sucesso global do seu contencioso, especialmente quando se leve em conta o
volume deste tipo de litigância estatal e as condições de irrecorribilidade das
decisões de 1.ª instância (cfr. artigo 280.º, n.ºs 1 e 2, do CPPT). Este efeito
será obtido do programa normativo sindicado, porém e como fica evidente, com
flagrante sacrifício da igualdade processual entre litigantes.
Talvez com maior importância prática, as
normas sob sindicância permitem a ISS, IP gerar dificuldades acrescidas para
executados, seus opositores nas instâncias executivas, pela deslocalização dos
processos judiciais em que são demandados, impondo aos demandados encargos
adicionais que podem significar a inviabilidade económica do litígio (pense-se
em causas de menor valor) e dificultando de forma importante o seu acesso aos
autos para consulta e preparação de defesa.
É certo que a atividade administrativa
está também vinculada à Constituição da República Portuguesa (artigo 266.º,
n.ºs 1 e 2 da Lei Fundamental) e que, em princípio, a deliberação do conselho
diretivo de ISS, IP teria de levar em conta estes parâmetros. No entanto, como
já fez ver a doutrina, “não se pode olvidar que a administração deve sempre, em
qualquer caso, prosseguir o interesse público da administração, agindo, nesta
perspetiva, com parcialidade, ‘na medida que lhe cumpre defender um interesse
[o da administração] que pode estar em conflito com o interesse de um
particular’ (cfr., sublinhando a diferença BATISTA MACHADO, Introdução ao
Direito e ao Discurso Legitimador, págs. 148-149)” (v. JORGE MIRANDA e RUI
MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, vol. III, Univ. Católica Ed.,
2020, p. 40)
Por outro lado, inserindo-se a decisão num
espaço de discricionariedade administrativa e conferindo, por isso, a inerente
latitude ao órgão diretivo de ISS, IP, o seu controlo jurisdicional acha-se
condicionado. Em qualquer caso e de radical, o simples facto de uma das partes
dispor desta prerrogativa, submetendo a outra, que dela não dispõe, temos
quanto baste para que se atinja, de forma constitucionalmente incomportável, a
necessária equidade do processo judicial-tributário.
Assim, concluímos que os artigos 3.º-A,
n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando
interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho
executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a
deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente
inconstitucionais por violação dos artigos 20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da
Constituição da República Portuguesa.
9.2. Tributário do princípio da separação
de poderes, indissociável do Estado-de-Direito (artigo 2.º da Constituição da
República Portuguesa; v. Acórdão do TC n.º 581/2000) e integrado na reserva de
revisão constitucional (artigo 288.º, alínea m) da Constituição da República
Portuguesa), a independência dos Tribunais consagra-se no artigo 203.º da
Constituição da República Portuguesa e possui indisputável protagonismo na
estrutura e disciplina normativa do sistema judiciário:
“O Estado de Direito postula o reconhecimento
– e a garantia – da autonomia dos tribunais no exercício da sua tarefa de
administração de justiça, sendo a independência dos tribunais garantia,
condição e meio indispensável para a realização do direito e da justiça. (…) a
independência é, deve ser, o status essencial de um verdadeiro tribunal e de um
autêntico juiz, pois só no pressuposto dela e através dela a intenção à verdade
e à justiça que é estruturalmente inerente à atividade dos tribunais – de cada
tribunal – é suscetível de ser alcançada. Só no pressuposto dela e através dela
existe a ‘garantia de que a sentença judicial pode valer como emanação do
direito e não simplesmente como ato decisionista do Estado’” (v. JORGE MIRANDA
e RUI MEDEIROS, op. cit., p. 34)
Na dimensão que mais nos interessa, “a
independência dos tribunais exprime, em primeiro lugar, a autonomia dos órgãos
aos quais incumbe a administração da justiça em face dos órgãos atuantes das
demais funções do Estado, a comummente dita independência externa”, de que
decorre, designadamente, a “não sujeição dos tribunais a ordens ou instruções
das demais autoridades públicas” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., p.
37). Dito de outro modo, trata-se de um princípio que postula a não-ingerência
de outros órgãos do poder público na organização, gestão e realização da função
jurisdicional cometida aos Tribunais pela Constituição (artigo 202.º, n.º 1, da
Constituição da República Portuguesa).
A independência da jurisdição exige
“garantias, orgânicas, estatutárias e processuais” (Acórdão do TC n.º 52/92),
cabendo à Lei ordinária modelar um sistema de estrutura orgânica e processual
que ofereça segurança efetiva sobre a impermeabilidade do poder judicial a
influências exteriores.
Ora, uma disposição legal que confira a um
órgão administrativo poderes para definir a competência dos Tribunais em razão
do território (ainda que apenas quanto a dada matéria) é, obviamente, uma
lapidar abrogação do estatuto constitucional de independência da Jurisdição,
tanto mais assim quando suceda de forma discricionária, sem vinculação a
critérios legais e sem limitações, representando uma subordinação do poder
judicial à autoridade administrativa: consubstancia, como tal, uma violenta
ingerência na independência externa dos Tribunais, claramente incompatível com
o disposto no artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa.
A reserva de Lei da Assembleia da
República (artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República
Portuguesa), impondo um processo legislativo parlamentar para que se defina o
recorte da distribuição de competências entre órgãos jurisdicionais, também no
que tange a respetiva divisão territorial, deve entender-se, neste domínio, ela
própria instrumental da independência judiciária, especialmente levando em
conta os ganhos de transparência, de controlo presidencial e as prerrogativas
de fiscalização preventiva e sucessiva consagradas na Constituição (cfr.
artigos 134.º, alínea b), 278.º e 281.º, todos da Constituição da República
Portuguesa), em absoluto contraste com o que sucede com um ato administrativo
do órgão diretivo de ISS, IP.
O Ministério Público defende que o
“legislador está legitimado para autorizar a disciplina interna da
redistribuição das secções de execução da Segurança Social, através de soluções
gestionárias exaradas em Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, de acordo
com previsão legal – prevista no art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2001 –,
pelo que um tal poder não foi originária e autonomamente «usurpado» por aquele
órgão”.
Esta afirmação é, por si só, muito
discutível, já que a função das secções executivas está integrada na orgânica
do processo judicial, mesmo antes de ser suscitado qualquer incidente que caiba
a um Tribunal decidir (cfr. artigos 4.º e 6.º, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001,
de 9 de fevereiro e artigos 148.º e 151.º, ambos do CPPT) e a deslocalização do
processo nesta fase pode importar prejuízo importante para a litigância dos
demandados, à semelhança do que acima vimos, por dificultar a consulta do
processo e dos atos executivos formalizados que nele se documentam.
Seja como for, não é essa a dimensão
normativa do preceito que aqui está em debate: deixando de parte a gestão de
recursos de ISS, IP ou a legitimidade com que pode influir na acessibilidade
dos autos para um adversário processual, o legislador não se pode entender
legitimado a criar soluções que introduzam uma autoridade administrativa na
autonomia do poder judicial e que contenham o risco de produzir um efeito de
asfixia no exercício independente da sua missão. É esse o perigo potencial
decorrente de uma norma com estes carateres, já que a definição do âmbito de
competências dos Tribunais tem de ser considerada uma matéria particularmente
sensível e central para a administração de justiça: conferir, por exemplo, ao
Ministro da Justiça poderes para definir a repartição de competências entre
Tribunais criminais quanto ao julgamento de delitos económicos e de crimes
cometidos no exercício de funções públicas, ao diretor-geral da Autoridade
Tributária a dos Tribunais tributários quanto a impugnações de atos de
liquidação de impostos, iguais poderes à direção da Autoridade para as
Condições do Trabalho quanto à competência da jurisdição laboral em matéria de
contraordenações (etc.), não significa menos do que subordinar o exercício do
poder judicial ao que seja o sentido discricionário do governo em funções e das
autoridades administrativas a quem essa prerrogativa seja conferida, que assim
definirão o conteúdo do mandato de cada órgão jurisdicional de acordo com o que
sejam as diretivas políticas de contexto, fulminando o arquétipo de uma justiça
estadual independente.
Cabe deixar impresso que a relação entre
entidades administrativas e Tribunais, especialmente quando se entrecruzam no
âmbito das respetivas atribuições, é, hoje, motivo de grande preocupação em
matéria de independência judicial, já que se assiste a uma tendência para
alargar o leque de atribuições das primeiras e para lhes conceder poderes
funcionais e de participação na atividade judiciária progressivamente mais
abrangentes e intrusivos. Esta orientação de política legislativa consubstancia
um progressivo cerceamento da independência do poder jurisdicional e é apta a
conduzir a uma paulatina assimilação ao poder político. É esse o fenómeno a que
se veio assistindo em países como a Hungria (v. Resolução do Parlamento Europeu
de 12 de setembro de 2018, maxime ponto 12 e Relatório de 2021 sobre o
Estado de Direito relativo à Hungria, caps. I e IV) e a Polónia (v.
Recomendação da Comissão 2017/1520 de 26 de julho de 2017, pontos 12 a 44),
inspirando amplas reservas sobre a segurança do Estado de Direito no espaço da
União e é em oposição a esse resultado que se posiciona, cabalmente, o artigo
203.º da Constituição da República Portuguesa.
Em face do exposto, concluímos que os
artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de
fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da
deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos
dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de
competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de
Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação do artigo 203.º da
Constituição da República Portuguesa.
10. Uma última nota para referir que a
decisão recorrida apontou ainda vício de inconstitucionalidade ao programa
normativo sob fiscalização por violação do princípio do juiz natural, aflorado
no artigo 32.º, n.º 9, da Constituição da República Portuguesa.
Em essência, o princípio impõe que as
regras de atribuição de titularidade a processos para julgamento decorram de um
quadro normativo, geral e abstrato, distanciado de qualquer instância
específica, entendida esta como a peculiar relação jurídico-processual entre
determinados sujeitos jurídicos subordinada ao poder judicial e dirigida à
formulação de um juízo sobre uma providência judiciária. Proíbe-se assim, como
refração da independência do poder jurisdicional e garantia de isenção e
imparcialidade na administração de justiça, medidas que se traduzam na
transferência ad hoc da titularidade de um processo específico entre
magistrados judiciais ou que permitam o seu desaforamento nessas condições (v,
sobre a matéria, Acórdãos do TC n.ºs 614/03, 7/2014, 808/2014, 255/2018; na
doutrina, J. FIGUEIREDO DIAS, Sobre o sentido do princípio
jurídico-constitucional do “juiz natural”, Revista de Legislação e de
Jurisprudência, ano 111.º, n.º 3615, p. 86 e J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL
MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Ed.,
Coimbra Ed., 2007, p. 525).
Nesta parte, acompanhamos a posição do
Ministério Público: a interpretação normativa dos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º,
n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, que se encontra sob
fiscalização, constitui, ela mesma, uma forma de preordenação das regras de
competência entre Tribunais e de definição da titularidade de processos por
juiz, abstraída da singularidade de qualquer causa. Não se divisa qualquer
efeito que conduzisse à deslocação ad hoc de processos entre juízes ou
entre Tribunais. Assim sendo, não vemos que seja fundada a crítica dirigida ao
programa normativo na decisão recorrida com base no citado princípio
constitucional.».
8. O presente caso não
apresenta particularidades em relação àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 798/2022,
acima indicado, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da
que ali foi adotada, quer no que tange aos pressupostos de conhecimento do
recurso, quer quanto à delimitação do seu objeto, quer quanto ao sentido da
decisão de mérito. Nesses termos, cumpre reiterar aqui o juízo de
inconstitucionalidade então formulado.
III.
Decisão
Pelo
exposto, decide-se:
a)
Julgar
inconstitucional o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1,
ambos do Decreto-Lei
n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando
interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo do Instituto da Segurança
Social, I. P. prevista no primeiro dos preceitos definir a competência
territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos
112.º, n.º 5, e 20.º, n.º 4 º, ambos da Constituição da República Portuguesa;
b)
Julgar
o recurso improcedente, nesta parte e, no mais, não conhecer o seu objeto.
Sem
custas.
Lisboa, 30
de março de 2023 - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho
- António José da Ascensão Ramos - Assunção Raimundo - Pedro
Machete