493/2023

ACÓRDÃO Nº 346/2025 Processo n.º 493/2023 Plenário Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. A Procuradora-Geral da República, ao abrigo da competência que lhe é conferida pela alínea e) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) veio requerer, em conformidade com o disposto nos artigos 51.º e seguintes da Lei de Organização, Funcio­na­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante “LTC”), a abertura de um processo a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à declaração, pelo Plenário, da inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes do artigo 38.º, n.º 2, da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, e do artigo 3.º, n.os 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho, no que se refere ao «regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos para assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional de Saúde» e ao «valor da hora do trabalho suplementar a pagar ao trabalhador médico». 2. Referido requerimento foi apresentado nos seguintes termos: “A Procuradora-Geral da República, nos termos e com a legitimidade que lhe é conferida pelos artigos 281.°, n.° 1, alínea a), e n.° 2, alínea e), e 282.°, nomeadamente dos seus n.°s 1 e 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, bem como dos artigos 51.° e seguintes, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional), e 19.°, n.° 1, alínea c), do Estatuto do Ministério Público, em processo de fiscalização abstracta, sucessiva, da constitucionalidade, vem requerer: a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas jurídicas constantes: a) do art. 38°, n° 2 da Lei n.° 12/2022, de 27 de junho, que estabelece o regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos para assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional de Saúde, b) do art. 3o, n° 2 e 4 do Decreto-Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho, que estabelece o valor da hora do trabalho suplementar a pagar ao trabalhador médico; nos termos e com os fundamentos seguintes: A) Das normas constantes do art. 38°, n° 2 da Lei n.° 12/2022, de 27 de junho e do art. 3°, n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho: 1o Na Lei do Orçamento de Estado para o ano 2022, aprovada pela Lei n° 12/2022 de 27 de junho, o Governo estabeleceu um regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos, com vista a assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional de Saúde. 2º Na elaboração do Orçamento para o ano de 2022, o Governo decidiu “prosseguir o esforço de robustecimento do SNS e da recuperação da atividade assistencial, com um aumento do orçamento em cerca de 700 M€, e através da contratação adicional de profissionais de saúde e da autonomia dada aos serviços de saúde para substituírem os profissionais em falta ou suprirem as necessidades de pessoal.” (sublinhado nosso). 3o Concretamente no que respeita ao regime excecional de trabalho suplementar em serviços de urgência, o governo avançou com a necessidade de criação das condições que entendeu necessárias para substituir gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de urgência, numa aposta na organização, responsabilidade e estabilidade das equipas próprias, adotando o que enuncia ser “um regime excecional de remuneração acrescida do trabalho suplementar”. 4° E neste enquadramento político-governativo que o legislador criou a norma prevista no art. 38° da Lei n° 12/2022 de 27-06 (Lei do Orçamento de Estado de 2022), com a seguinte redação: 1 - O Governo substitui gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde. 2 - Nos casos em que, para garantir o normal funcionamento dos serviços de urgência hospitalar externa, um médico especialista tenha de prestar trabalho suplementar que ultrapasse as 250 horas anuais, o trabalho suplementar originado é remunerado: a) Da 251hora até à 499.a, inclusive, com acréscimo de 25 /prct. sobre a remuneração correspondente à que caberia por igual período de trabalho suplementar; b) A partir da 500.ª hora, com acréscimo de 50 /prct. sobre a remuneração correspondente à que caberia por igual período de trabalho suplementar. 3 - Para os efeitos previstos no presente artigo, os médicos que se encontrem, nos termos da lei, dispensados da realização de trabalho noturno ou de urgência podem, em 2022, requerer a suspensão desse direito. 4 - O volume de trabalho suplementar prestado nos termos do presente artigo corresponde a uma diminuição do volume de prestação de serviços equivalente ao número de horas que sejam realizadas e é definido, por instituição, por despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde. 5 - Os serviços e estabelecimentos de saúde abrangidos pelo presente artigo são obrigados a reportar informação mensal sobre o número de horas extraordinárias e de prestações de serviços médicos, e sobre a despesa que lhes está associada, ã Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. (ACSS, I. P.), e à Direção-Geral do Orçamento (DGO). 6 - Em 2022, o Governo dá continuidade ao processo de reorganização dos serviços de urgência. 5° Já após a publicação da Lei de Orçamento de Estado para 2022, foi publicado o DL n° 50- A/2022 de 25-07, que, em complemento da mencionada lei, estabeleceu um regime remuneratório aplicável à prestação de trabalho suplementar realizado por trabalhadores médicos, necessário para assegurar o funcionamento dos serviços de urgência (art, 1o, al. b) do mencionado diploma). 6o Neste diploma, o legislador, na senda do previsto na Lei de Orçamento de Estado, de igual modo, não fixou qualquer limite máximo de jornada para os trabalhadores médicos, admitindo e prevendo a possibilidade de esse trabalho suplementar exceder as 150 horas anuais - art. 3o, n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho. 7° Assume-se que, no domínio da liberdade de conformação constitucionalmente delimitada, o legislador não está inibido de, a título excecional, consagrar as soluções que, na sua ótica, melhor prossigam o interesse público, desde que o regime legal que as veicule respeite os direitos, liberdades e garantias inscritos na Lei Fundamental e, do mesmo passo, não contenda com os princípios ínsitos no Estado de Direito Democrático. 8o E inegável que a consabida carência de profissionais médicos em certas áreas da saúde poderá levar à necessidade de um acréscimo de trabalho por parte dos trabalhadores médicos, de modo a garantir a todos os cidadãos o acesso a cuidados médicos, tal como consagrado no art. 64° da Constituição da República Portuguesa. 9° E tal acréscimo de trabalho conduz, inevitavelmente, a que os médicos sejam chamados à realização de um maior número de horas de trabalho, para além do seu horário normal previamente definido. 10° No entanto, a Constituição da República Portuguesa estabelece um importante conjunto de direitos dos trabalhadores, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias que sempre terão de ser respeitados pelo legislador ordinário na elaboração das leis, desde logo, o direito à retribuição, o direito ao repouso, o direito a um limite máximo da jornada de trabalho, o direito a férias periódicas pagas, ao descanso semanal e ao salário mínimo (art. 59° da Constituição da República Portuguesa). B) Das normas que regulam o limite ao horário de trabalho dos profissionais médicos, o seu trabalho suplementar e períodos de descanso: 11° No que respeita ao estabelecimento de limites ao horário de trabalho, aos pressupostos do trabalho suplementar e aos períodos de descanso dos trabalhadores é constitucionalmente exigida uma intervenção (social) do Estado, através da imposição de normas de carácter- público, 12° Nessa senda, têm vindo a ser criados diversos normativos legais para salvaguarda dos direitos dos trabalhadores, com vista a impedir a sua degradação física e moral, enquanto parte mais fraca da relação laboral, ou seja, visando tutelar a sua saúde física e psíquica. 13° No que, particularmente, respeita ao horário de trabalho, trabalho suplementar e períodos de descanso dos médicos hospitalares prestados nos serviços de urgência e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, tal regime encontra-se estabelecido no art. 15o- A do DL n° 176/2009 de 04-08 (aplicável aos médicos em regime de contrato individual de trabalho, nos termos do Código do Trabalho, nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde) e no art. 20° do DL n° 177/2009 de 04-08 (aplicável aos médicos integrados na carreira especial médica cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas), os quais estabelecem: Tempo de trabalho 1 - O período normal de trabalho dos trabalhadores médicos é de 8 horas diárias e 40 horas semanais, organizadas de segunda a sexta-feira, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 - O regime de trabalho correspondente a 40 horas de trabalho implica a prestação de até 18 horas de trabalho semanal normal nos serviços de urgência, externa e interna, unidades de cuidados intensivos e unidades de cuidados intermédios, a prestar até duas jornadas de trabalho, de duração não superior a 12 horas e com aferição do total de horas realizadas num período de referência de 8 semanas, sendo pago o trabalho extraordinário que exceda as 144 horas do período normal de trabalho, relativamente ao referido período de aferição. 3 - Os médicos não podem realizar, em média, mais de 48 horas por semana, incluindo trabalho suplementar, num período de referência de 6 meses. 4 - Sem prejuízo da obrigação de prestar trabalho suplementar nos termos gerais, os trabalhadores médicos devem prestar, quando necessário, um período semanal único até 6 horas de trabalho extraordinário no serviço de urgência externa e interna, em unidades de cuidados intensivos e em unidades de cuidados intermédios. 5 - O cumprimento do período normal de trabalho nos serviços de urgência, externa e interna, unidades de cuidados intensivos e unidades de cuidados intermédios, ocorre no período compreendido entre as zero horas de segunda-feira e as 24 horas de domingo, sem prejuízo da parte final do n.º 2”. 14° Do mencionado regime legal decorre, resumidamente, que os trabalhadores médicos estão adstritos a um período normal de trabalho de 8 horas diárias e 40 horas semanais, que implica a prestação de até 18 horas de trabalho semanal, nos serviços de urgência, externa e interna, unidades de cuidados intensivos e unidades de cuidados intermédios, mas que, no entanto, não pode exceder, em média, mais de 48 horas por semana, incluindo trabalho suplementar (até 144 horas por cada 8 semanas), num período de referência de 6 meses. 15° Para além destes limites de horário de trabalho legalmente fixados (diário, semanal e semestral), no que toca, especificamente, aos limites de duração temporal do trabalho suplementar destes mesmos trabalhadores (designadamente quanto ao limite anual de horas de trabalho suplementar), é ainda aplicável o disposto na Lei Geral do Trabalho em Função Públicas (Lei n.° 35/2014, de 20 de junho) ou no Código do Trabalho (Lei n.° 7/2009, de 12 de Fevereiro), consoante os trabalhadores médicos estejam integrados na função pública ou em entidades de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde. 16° Concretamente, a este respeito, estabelece o art. 120° da Lei Geral do Trabalho em Função Públicas (Lei n.° 35/2014, de 20 de junho): Limites da duração do trabalho suplementar 1 - É aplicável aos trabalhadores com vínculo de emprego público, com as necessárias adaptações e sem prejuízo do disposto no presente artigo e nos artigos seguintes, o regime do Código do Trabalho em matéria de trabalho suplementar. 2 - O trabalho suplementar fica sujeito, por trabalhador, aos seguintes limites: a) 150 horas de trabalho por ano; b) Duas horas por dia normal de trabalho; c) Um número de horas igual ao período normal de trabalho diário, nos dias de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e nos feriados; d) Um número de horas igual a meio período normal de trabalho diário em meio dia de descanso complementar. 3 - Os limites fixados no número anterior podem ser ultrapassados, desde que não impliquem uma remuneração por trabalho suplementar superior a 60 /prct. da remuneração base do trabalhador: a) Quando se trate de trabalhadores que ocupem postos de trabalho de motoristas ou telefonistas e de outros trabalhadores integrados nas carreiras de assistente operacional e de assistente técnico, cuja manutenção ao serviço para além do horário de trabalho seja fundamentadamente reconhecida como indispensável; b) Em circunstâncias excecionais e delimitadas no tempo, mediante autorização do membro do Governo competente ou, quando esta não for possível, mediante confirmação da mesma entidade, a proferir nos 15 dias posteriores à ocorrência. 4 - O limite máximo a que se refere a alínea a) do n.º 2 pode ser aumentado até 200 horas por ano, por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.” (negrito e sublinhados nossos) 17° Em moldes semelhantes, o art. 228° do Código do Trabalho estabelece, igualmente, limites de duração do trabalho suplementar, nos seguintes termos: Limites de duração do trabalho suplementar “ 1- O trabalho suplementar previsto no n.º 1 do artigo anterior está sujeito, por trabalhador, aos seguintes limites: a) No caso de microempresa ou pequena empresa, cento e setenta e cinco horas por ano; b) No caso de média ou grande empresa, cento e cinquenta horas por ano; c) No caso de trabalhador a tempo parcial, oitenta horas por ano ou o número de horas correspondente à proporção entre o respectivo período normal de trabalho e o de trabalhador a tempo completo em situação comparável, quando superior; d) Em dia normal de trabalho, duas horas; e) Em dia de descanso semanal, obrigatório ou complementar, ou feriado, um número de horas igual ao período normal de trabalho diário; f) Em meio dia de descanso complementar, um número de horas igual a meio período normal de trabalho diário. 2- O limite a que se refere a alínea a) ou b) do número anterior pode ser aumentado até duzentas horas por ano, por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho. 3- O limite a que se refere a alínea c) do n.º 1 pode ser aumentado, mediante acordo escrito entre o trabalhador e o empregador, até cento e trinta horas por ano ou, por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, até duzentas horas por ano. 18° No mesmo sentido, ao nível do Direito Internacional Convencional, o art. 4o da Convenção Para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, o art. 7o, al. d) do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais e art. 31°, n° 2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia estabelecem, igualmente, limites ao trabalho obrigatório e asseguram o direito de “toda a pessoa gozar de condições de trabalho satisfatórias”, bem como ao descanso e a uma limitação razoável de horas de trabalho. 19° No que respeita, concretamente, ao trabalho médico e aos limites do seu horário de trabalho, há ainda que atentar no disposto no Acordo Coletivo da carreira especial médica n.° 2/2009 (abreviadamente, ACCE n.° 2/2009), celebrado entre as entidades empregadoras públicas e a Federação Nacional dos Médicos e o Sindicato Independente dos Médicos, o qual constituiu o primeiro instrumento de regulamentação coletiva celebrado no setor da saúde. 20° O ACCE n.° 2/2009 versou pormenorizadamente sobre a carreira especial médica e a definição de funções dos respetivos profissionais, a admissão e o período experimental dos trabalhadores médicos, os direitos, deveres e garantias das partes, a formação profissional, a prestação de trabalho, os suplementos remuneratórios e a segurança, higiene e saúde no trabalho. 21° O referido diploma veio definir o trabalho extraordinário para o setor médico, impondo a obrigatoriedade da sua prestação e, complementarmente às normas jurídicas anteriormente citadas, estipular sobre a duração anual do trabalho prestado por trabalhador médico. 22° O mencionado Acordo Coletivo de trabalho n.° 2/2009 foi recentemente alterado pelo Aviso n.° 8505-1/2022 de 26-04, na sequência do processo de contratação coletiva desenvolvido, tendo as partes concordado em reduzir de 200 para 150 horas o limite de duração anual do trabalho suplementar. 23° Por força dessa alteração, a Cláusula 42ª do Acordo Coletivo de Trabalho n.° 2/2009 passou, assim, a ter a seguinte redação: Trabalho suplementar 1 - Considera-se trabalho suplementar todo o que é prestado fora do horário normal de trabalho. 2 - Nos casos e que tenha sido limitada a isenção de horário de trabalho a um determinado número de horas de trabalho, diário ou semanal, considera-se trabalho suplementar o que seja prestado fora desse período. 3 - Quando tenha sido estipulado que a isenção de horário de trabalho não prejudica o período normal de trabalho diário ou semanal considera-se trabalho suplementar aquele que exceda a duração do período normal de trabalho diário ou semanal. 4 - Não se considera suplementar o trabalho prestado por trabalhador médico isento de horário de trabalho em dia normal de trabalho, sem prejuízo do previsto nos números anteriores. 5 - O trabalhador médico é obrigado a realizar a prestação de trabalho suplementar, salvo quando, havendo motivos atendíveis e inadiáveis, expressamente solicite e obtenha a sua dispensa pelo tempo indispensável. 6 - (revogado). 7 - Para os trabalhadores médicos a tempo parcial, os limites previstos no número anterior são os proporcionais ao trabalho parcial, podendo o limite anual ser superior, até às duzentas horas, mediante acordo escrito entre a Entidade empregadora pública e o trabalhador." 24° Ou seja, o mencionado Aviso n.° 8505-1/2022 de 26-04 revogou o n° 6 do art. 42° do mencionado acordo, que estabelecia que “O limite anual da duração de trabalho extraordinário é de duzentas horas”. 25° Assim, em face da revogação do n° 6 da mencionada cláusula e por aplicação do art. 120° da Lei Geral do Trabalho em Função Públicas (Lei n.° 35/2014, de 20 de junho) e do art. 228° do Código de Trabalho, o limite máximo do trabalho suplementar dos médicos contratados passou a estar fixado em 150 horas anuais. C ) Da natureza do trabalho suplementar: 26° Através da celebração de um contrato de trabalho, o trabalhador obriga-se a prestar a atividade acordada dentro do horário de trabalho que vier a ser legalmente fixado. 27° O trabalho suplementar traduz-se num “acréscimo de disponibilidade do trabalhador perante o empregador, que atua em prejuízo do seu direito ao descanso diário”, devendo a respetiva exigência, por isso mesmo, “estar fundada em motivos suficientemente fortes”, (cfr. Maria do Rosário Palma Ramalho, Tratado de Direito do Trabalho. Parte II..., cit., p. 498). 28° As condições em que a prestação de trabalho suplementar pode ser exigida pelo empregador encontram-se, em primeira linha, previstas no artigo 227.°, n.os 1 e 2, do Código do Trabalho e respeitam a: - necessidades anormais de gestão, ou seja, um acréscimo eventual e transitório de atividade que não justifique a contratação de um novo trabalhador, - a situações de força maior; ou - situações em que o trabalho suplementar “seja indispensável para prevenir ou reparar prejuízo grave para a empresa ou para a sua viabilidade”. 29° Assim, a prestação de trabalho fora do horário normal é absolutamente excecional e só é permitida nos casos em que a realização de trabalho extraordinário se mostre necessária para fazer face a um acréscimo de trabalho (eventual e transitório) que, pela sua natureza, não justifica a admissão de novos trabalhadores ou, além disso, em caso de força maior ou quando for indispensável para prevenir ou reparar prejuízos graves para a empresa ou para assegurar a sua viabilidade. 30° No caso da verificação de tais circunstâncias, o trabalhador é obrigado a realizar a prestação de trabalho suplementar, salvo quando, havendo motivos atendíveis, expressamente solicite a sua dispensa (art. 227°, n° 3 do Código do Trabalho). 31° A exigência de trabalho suplementar importa uma alteração quantitativa, unilateral, do objeto do contrato, ainda que transitória ou pontual, em função de necessidades de reorganização do serviço. 32° Consequentemente, para evitar o abuso de tal instituto por parte da entidade empregadora, a lei determina antecipadamente as hipóteses da realização do trabalho suplementar, fixa as contrapartidas dessa prestação e estabelece limites quantitativos (art. 228° do Código do Trabalho), fora dos quais, naturalmente, a obrigatoriedade do trabalho suplementar não existe. 33° Da análise perfunctória realizada à Subsecção VII (art. 226° a 231°) do Código do Trabalho, deteta-se, neste diploma, a consagração dos princípios basilares da prestação deste trabalho suplementar, a saber: - a obrigatoriedade da respetiva prestação, sem prejuízo das exceções contempladas, - a estipulação das condições, dos limites e das formalidades; - a estatuição dos acréscimos na correspetiva retribuição; - a consagração de período de descanso compensatório de trabalho suplementar. 34° Nestas circunstâncias, a finalidade do trabalho complementar é retificar uma eventual e transitória acumulação de serviço, que poderá ser originada por diversos fatores, impondo aos seus trabalhadores a prestação do trabalho por um período acrescido, com a contrapartida dos correspetivos acréscimos na remuneração habitual e garantidos que estejam os seus períodos de descanso. 35° O legislador estabeleceu máximos diários, semanais e anuais para a realização de trabalho complementar. 36° Essas limitações, para além de prevenirem a ocorrência de abusos por parte da entidade empregadora, têm, igualmente, por objetivo proteger a saúde e a integridade física e psíquica dos trabalhadores, garantir a segurança na empresa e a produtividade laboral, além de incentivar a contratação de novos trabalhadores, assim como regular a concorrência entre as empresas. 37° A Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, não definiu em que consiste o trabalho suplementar, optando por importar esse conceito do direito do trabalho privatístico, onde o respetivo regime global se mostra exaustivamente tratado, em todas as suas vertentes. 38° De facto, esse regime é, também, aplicável aos trabalhadores com vínculo de emprego público, por força do que dispõem os art.s 101° e o n.° 1 do artigo 120.° da Lei Geral do Trabalho em Função Públicas (Lei n.° 35/2014, de 20 de junho). 39° Por força da remissão para o regime do Código do Trabalho, operada pelo n.° 1 do artigo 120.°, perpassa, igualmente, no regime dos trabalhadores públicos, a ideia fundamental da existência de limites objetivos estritos, na fixação, quer da duração do trabalho suplementar, quer de um período mínimo de descanso entre dois períodos diários de trabalho consecutivos do trabalhador a ele sujeito, quer da correspetiva remuneração. 40° Também o limite para a remuneração do trabalho suplementar é de 60% da remuneração base do trabalhador (artigo 120.°, n° 3 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.° 35/2014, de 20 de junho). 41° A circunstância de não se poder pagar mais do que 60% da remuneração base significa, igualmente, que não se pode exigir a prestação de um número de horas de trabalho suplementar que ultrapasse aquele limite. 42° Em suma, a realização de trabalho suplementar implica a cobertura de necessidades pontuais, esporádicas, transitórias e anormais dos serviços, que a prestação funcional dos seus trabalhadores, fora e para além do seu normal tempo de trabalho, será capaz de superar e satisfazer, respeitados que sejam os estritos limites legais de que depende o trabalho suplementar, nomeadamente, de duração temporal e da correspondente remuneração, já assinalados supra. 43° Estes princípios basilares do regime de trabalho suplementar são aplicáveis à atividade médica, por força do disposto nos arts. 227° e 228° do Código do Trabalho, do art. 120° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e do art. 42° do ACCE n.° 2/2009 de 13/10. 44° Todas estas mencionadas normas são unívocas na definição de trabalho suplementar, bem como no estabelecimento dos seus termos e limites. D) Do trabalho suplementar dos trabalhadores médicos: 45° Os estabelecimentos hospitalares que se encontrem, pontualmente, sobrecarregados com um excesso invulgar de serviço, por diversas razões atendíveis de saúde pública, terão, necessariamente, de ter ao seu dispor regimes de prestação de trabalho que satisfaçam os acréscimos de movimento nos hospitais, o que poderá pressupor, efetivamente, um aumento de horas de trabalho a prestar pelos trabalhadores médicos. 46° Incumbe ao legislador, a adoção de medidas que visem a proteção da saúde, nos moldes consagrados no artigo 64.° da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente, através de um serviço nacional de saúde universal, geral e tendencialmente gratuito [n.° 2, alínea a)]. 47° Para assegurar o direito à proteção da saúde, incumbe prioritariamente ao Estado, nos termos do n.° 3 do citado normativo constitucional: a) Garantir o acesso de todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de reabilitação; b) Garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de saúde; c) Orientar a sua ação para a socialização dos custos dos cuidados médicos e medicamentosos; d) Disciplinar e fiscalizar as formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o serviço nacional de saúde, por forma a assegurar, nas instituições de saúde públicas e privadas, adequados padrões de eficiência e de qualidade; e) Disciplinar e controlar a produção, a distribuição, a comercialização e o uso dos produtos químicos, biológicos e farmacêuticos e outros meios de tratamento e diagnóstico; f) Estabelecer políticas de prevenção e tratamento da toxicodependência. 48° Assim, para garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados médicos, poderá haver a necessidade de exigir dos profissionais médicos, uma acrescida contribuição de número de horas de trabalho para além do fixado, em face da escassez de profissionais que, em determinados momentos e serviços se possam fazer sentir. 49° A disponibilidade dos estabelecimentos hospitalares, para requisitarem trabalho médico suplementar porém, é indissociável do escrupuloso cumprimento, pela entidade pública empregadora, das normas que consagram os direitos, liberdades e garantias do médico, enquanto cidadão de pleno direito, e dos seus direitos sociais, de que goza na qualidade de trabalhador, proclamados, designadamente, no art. 59.°, n.° 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (o direito ao repouso e aos lazeres, a um limite máximo da jornada de trabalho, ao descanso semanal e a férias periódicas pagas). 50° “O artigo 59.°, n.° 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa consagra o direito ao repouso e os direitos com ele conexionados, que estão compreendidos entre os direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias proclamados no artigo 17.° da mesma Lei fundamental, beneficiando da força jurídica que lhes é própria, sendo, por isso, diretamente aplicáveis e impondo-se a entidades públicas e privadas. Por sua vez o respetivo n.º 2 determina que incumbe ao Estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores” (in Parecer da PGR n° 18/2020). E) Da incompatibilidade das normas constantes do art. 38°, n° 2 da Lei n,° 12/2022, de 27 de junho e do art. 3o, n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho com os preceitos constitucionais: 51° A Constituição da República Portuguesa estabelece que os trabalhadores têm direito "à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, de forma a facultar a realização pessoal e a permitir a conciliação da atividade profissional com a vida familiar” (art. 59°, n° 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa), o que implica uma organização da prestação do trabalho por forma a facilitar a realização dos interesses pessoais e familiares do trabalhador por conta de outrem. 52° O Tribunal Constitucional, no Acórdão n° 368/97, sublinhou que a preocupação constitucional, subjacente à consagração destes direitos, arranca da verificação de que uma permanente disponibilidade do trabalhador para acorrer a uma qualquer solicitação decorrente da sua atividade profissional, consubstanciaria uma privação do período de autodeterminação e de descanso, constitucionalmente inadmissível, devendo a disponibilidade do trabalhador ter uma dimensão temporal, isto é, estar sujeita a limites. 53° A Constituição não impede a imposição de trabalho fora do período normal de trabalho. 54° No entanto, considerando que essa imposição poderá reduzir os períodos normais de descanso, restringindo o direito ao repouso dos trabalhadores, impõe-se, nestes casos "um quadro suficientemente claro e concreto das condicionantes daquele que, no fundo, vai afetar um dos direitos constitucionalmente consagrados dos trabalhadores” (Acórdão do Tribunal Constitucional n° 256/92). 55° Com efeito, a restrição de direitos constitucionalmente consagrados terá ser ponderada em conjunto com diversos outros direitos e valores constitucionalmente relevantes, eventualmente, conflituantes e dissonantes entre si, importando realizar um juízo de aferição da relevância e especificidades do caso concreto e aferir, em cada momento, que conteúdo normativo poderá ter de ceder ou ser restringido para consagrar, em pleno, um outro direito subjetivo fundamental conferido aos cidadãos, seus titulares. 56° “(...) A proporcionalidade surge como mecanismo racionalizador de uma ponderação operada pelos titulares do poder - maxime, pelos juízes constitucionais - entre princípios, valores e direitos de natureza constitucional, sempre, a priori, de idêntico valor e necessariamente abertos a juízos de equilíbrio e concordância prática” (Mariana Canotilho, O princípio constitucional da proporcionalidade e o seu lugar na metódica constitucional — breves apontamentos a propósito da metáfora da balança, "O Princípio da Proporcionalidade, XIII Encontro de Professores de Direito Público, Instituto Jurídico, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra). 57° Como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 187/2001: «O princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: Princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); Princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); Princípio da justa medida on proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos).» 58° O princípio da proporcionalidade visa assegurar que as medidas avançadas pelo legislador para o cumprimento de determinada finalidade político-governativa são idóneas e exigíveis, causando maiores benefícios do que prejuízos. 59° Ou seja, o juízo da adequação ou da aptidão do meio, exige que a medida se revele um mecanismo idóneo para a satisfação da finalidade pretendida. 60° A referência à vertente da necessidade (ou indispensabilidade) permite acentuar que, no confronto com outros meios igualmente adequados, a medida deve constituir o instrumento menos lesivo ou menos intrusivo. 61° A proporcionalidade em sentido estrito visa a ponderação custos-benefícios e aponta no sentido do equilíbrio, da racionalidade e da razoabilidade da medida proposta, atentas as consequências que produz, sendo certo que, quanto maiores forem os sacrifícios causados por esta, maior importância devem assumir os benefícios para a satisfação da finalidade pretendida. 62° Concretamente, os direitos ao repouso e ao estabelecimento de um limite máximo de jornada de trabalho, constitucionalmente consagrados, impõem que a atividade laboral, mesmo a de cariz suplementar, esteja temporalmente limitada, não sendo suficiente a fixação de uma remuneração mais elevada para esse tipo de trabalho. 63° Conforme enunciado no Ac. do Tribunal Constitucional n° 368/97 “Tais direitos (o direito ao repouso e ao estabelecimento de um limite máximo de jornada de trabalho) impõem que a actividade laboral, mesmo a acentuadamente intermitente, exige que o trabalhador disponha de períodos durante os quais sobre si não impenda o dever de acorrer a qualquer solicitação da entidade empregadora, o que só acontecerá se existir um limite máximo da jornada de trabalho.” 64° Nesta vertente, é nosso entendimento, que a disponibilidade do trabalhador para acorrer a solicitações extraordinárias da sua entidade empregadora terá, necessariamente, de ter uma dimensão temporal definida, o que significa que sempre terão de existir limites máximos de horário de trabalho fixados. 65° Num Estado de Direito, assente sobre o conceito da dignidade da pessoa humana, não é compreensível a manutenção de uma norma que não preveja um limite máximo de realização de trabalho suplementar, considerando que o mesmo é obrigatório para o trabalhador. 66° A não fixação de limite de horas de trabalho suplementar para o trabalhador médico coloca-o num estado de sujeição ao volume de trabalho a dado momento existente na unidade hospitalar, bem como de uma possível decisão da gestão hospitalar de o sujeitar a um número de horas de trabalho incomportável. 67° Afigura-se-nos que nada obstará a que o trabalhador médico, se assim o entender e desejar, preste trabalho extraordinário para além das 150 ou 200 horas anuais, circunstância que, nos termos legais em vigor, deverá ser devidamente recompensada em termos remuneratórios e períodos de descanso, mas para a qual é necessária a anuência do trabalhador que vê compensado o seu esforço laboral. 68° O que vale por dizer que a imposição da duração máxima da jornada de trabalho vincula a entidade patronal, que não pode, em princípio, exigir ao trabalhador uma prestação que exceda o máximo legal, no entanto, o trabalhador é livre de prolongar a duração da sua jornada de trabalho (desde que tal não comprometa a sua capacidade laborai em geral, ou seja, até aos limites da salvaguarda da saúde física e psíquica de si próprio). 69° Quando chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade do artigo 9.°, n.° 2, da Lei n.° 23/2012, de 25 de junho, na parte em que procedeu à revogação do artigo 229.° n.os 1, 2 e 6 (eliminação do descanso compensatório), do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.° 7/2009, de 12 de fevereiro; e, outrossim, a constitucionalidade da nova redação dada por aquela Lei aos artigos 268.°, n.os 1 e 3 (redução para metade do pagamento do trabalho suplementar), e 269.°, n.° 2 (prestações relativas a dia feriado), do mesmo Código, entendeu o Tribunal Constitucional no seu Acórdão 602/2013: “Nesse sentido, deve salientar-se que as alterações legislativas questionadas não alargam os fundamentos legais que permitem ao empregador exigir a prestação de trabalho suplementar (embora se tenha alargado o número de situações que estão excluídas do conceito de trabalho suplementar — cfr. alínea g) do n.º 3 do artigo 226.º do Código do Trabalho), não restringem as exceções à sua obrigatoriedade (artigos 59. °, 75. °, 88.º e 227. °, n.º 5), nem alargam os limites temporais, diários e anuais, impostos ao trabalho suplementar (artigo 228. °). Ora, a primeira linha de proteção dos direitos do trabalhador ao descanso, à conciliação da vida familiar com a vida profissional e à proteção da vida familiar provém, precisamente, da excecionalidade da exigência do trabalho suplementar, dos limites temporais à sua prestação e da possibilidade de o trabalhador ser dispensado desse tipo de trabalho por razões da sua condição, da sua vida pessoal ou familiar. São estes mecanismos que, antes de tudo, garantem que o trabalhador não fique perante o empregador em situação de disponibilidade irrestrita para prestar trabalho para além do horário estipulado.” 70° Da fundamentação deste acórdão, parece assim resultar, a contrario, que o alargamento dos limites temporais, diários e anuais, de trabalho suplementar, sem qualquer teto máximo, na medida em que colocam o trabalhador numa “disponibilidade irrestrita” para prestar trabalho à entidade empregadora, será violador do direito ao repouso, constitucionalmente consagrado no art. 59°, n° 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa. 71° Por outro lado, entendendo-se que, com a questionada norma da Lei do Orçamento de Estado para 2022, pretendeu o governo garantir uma maior eficácia ao SNS, assegurando, de forma mais abrangente, os cuidados médicos ao maior número de cidadãos possível e no menor espaço de tempo, o que ainda cumpre ponderar é se a restrição deste direito dos trabalhadores médicos ao repouso e a uma limitação da jornada de trabalho, poderá legitimamente ceder, face ao direito à saúde consagrado no art. 64° da Constituição da República Portuguesa. 72° Afigura-se-nos que a resposta terá de ser negativa. 73° O direito à proteção da saúde é configurado como um direito a prestações positivas do Estado, dependente de uma intervenção legislativa (ex. Lei de Bases da Saúde) e material (em bens e serviços) por parte do Governo, dispondo o legislador de uma ampla liberdade de conformação na redefinição dos termos em que o direito fundamental à proteção da saúde deva ser concretizado. 74° Na consagração deste direito, afigura-se-nos que não estaria vedada ao legislador, aumentar, até certo limite, o número de horas de trabalho suplementar necessárias para, transitoriamente, fazer face a uma conjuntura específica de escassez de médicos nas urgências hospitalares e nas unidades de cuidados intensivos. 75° Entende-se, porém, que esse limite terá de ser fixado, com um teto máximo, sob pena de, em abstrato, o número de horas exigível a um trabalhador médico poder ser infinito, levando-o a um ponto de exaustão tal, que desvirtuaria deste modo, além do mais, o propósito que a norma quis alcançar e que era assegurar o direito à saúde. 76° Além do mais, o legislador terá de estar vocacionado para diminuir o risco de ocorrência de erros e falhas técnicas por parte daqueles profissionais de saúde e de, assim, otimizar a prontidão, a qualidade, a eficácia e a segurança dos atos médicos e cuidados assistenciais a cargo do SNS, em conformidade com as exigências postuladas pelo direito fundamental à proteção da saúde (artigo 64.° da CRP). 77° O que não será compatível, em caso de um aumento excessivo das horas de trabalho dos profissionais de saúde, com o já de si penoso trabalho médico prestado nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, inerente à atividade em causa, geradora, para os trabalhadores médicos da área hospitalar, de elevados níveis de cansaço e de desgaste. 78° Perante recursos escassos é constitucionalmente legítimo ao legislador fazer escolhas. 79° Essas escolhas, porém, terão de ser avaliadas em função da exigência constitucional de proteção de outros direitos consagrados na Lei Fundamental e terão de se ser adequadas ao bem jurídico que visam proteger. 80° A não fixação de um limite de jornada máxima anual de prestação de trabalho para o trabalhador médico, não só viola o seu direito ao repouso e à fixação de um limite máximo da jornada de trabalho, como esta restrição de direitos, pela duvidosa eficácia que poderá gerar na prestação de cuidados médicos de qualidade nos serviços de urgência, não se nos afigura adequada aos fins que a medida pretendeu salvaguardar. 81° "A análise (jurisdicional) da adequação de uma qualquer medida legislativa (restritiva) implica sempre a realização de juízos sobre, por um lado, o diagnóstico que o legislador fez da realidade que pretende regular e, por outro lado, sobre os prognósticos efetuados quanto aos efeitos da sua intervenção e quanto à evolução futura dessa realidade. A não realização do fim visado pelo legislador pode decorrer da preexistência de fatores não considerados (ou não suficientemente considerados) na avaliação inicial do legislador, da sobrevalorização dos efeitos das medidas adotadas, da subvalorizado das dificuldades na sua aplicação administrativa, e ainda do surgimento futuro de outros fatores ou problemas à partida não expectáveis.” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 2a edição, em anotação ao art. 18° da Constituição da República Portuguesa). 82° A intervenção do legislador na definição de trabalho suplementar médico, não fixando um limite máximo de duração anual do mesmo constitui uma verdadeira restrição de direitos, como tal sujeita ao regime previsto no artigo 18.° da Constituição da República Portuguesa. 83° Com efeito, estaremos perante uma restrição legislativa nos casos em que "o âmbito de proteção de um direito fundado numa norma constitucional é direto ou indiretamente limitado através da lei. De um modo geral, as leis restritivas de direitos «diminuem» ou limitam as possibilidades de ação garantidas pelo âmbito de proteção da norma consagradora desses direitos e a eficácia de proteção de um bem jurídico inerente a um direito fundamental” (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2.ª Ed., Almedina, p. 1276). 84° E o que sucede com a citada norma do n.° 2 do artigo n.° 38° da LOE de 2022, introduzida pela Lei n.° 12 /2022 de 27 de junho, bem do n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25- 07: restringem o direito do trabalhador médico de recusar trabalho suplementar, mesmo para além do limite das 150 horas anuais, quando tal for entendido como necessário por parte da gestão hospitalar. 85° No momento da emanação da lei, impunha-se ao legislador concluir, à luz dos dados da experiência comum, que exigir a um trabalhador médico, sem o seu consentimento e aprovação, a realização de um número de ilimitado de horas de trabalho, não só não salvaguarda o seu direito ao repouso e a um limite de jornada de trabalho, como não poderá salvaguardar o direito à saúde constitucionalmente protegido, entendendo-se, como tal, o direito dos cidadãos a cuidados de saúde realizados com observância das leges artis e com a consequente qualidade, rigor e acerto garantísticos da segurança dos doentes, só possível concretizar através de profissionais a quem seja assegurado o necessário descanso. 86° Conclui-se, pois, deste modo, que as normas ínsitas no artigo 38°, n° 2, da Lei n° 12/2022 de 27/06 e no art. 3o, n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho, ao preverem a possibilidade de ocorrer trabalho suplementar ilimitado, por parte dos trabalhadores médicos, são materialmente inconstitucionais, por violação do artigo 59°, n.° 1, alínea b) e d), da Constituição e do princípio da proporcionalidade que decorre do art. 18°, n.°2 da Constituição da República Portuguesa. 87° Em conformidade com o exposto, requer-se, assim, a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas jurídicas constantes do 38°, n° 2, da Lei n° 12/2022 de 27/06 e do art. 3o, n° 2 e 4 do Decreto - Lei n° 50-A/2022 de 25 de julho, por violação do direito ao trabalho em condições socialmente dignificantes, ao repouso e ao limite máximo e jornada de trabalho previstos no artigo 59°, n.°l, alínea b) e d), da Constituição, bem como por violação do princípio da proporcionalidade que decorre do artigo 18°, n.°2 da Constituição da República Portuguesa. Assim, requer a V. Exa. a admissão do presente requerimento e, após, a notificação a que alude o art. 54° da LTC (Lei do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n° 28/82 de 15/11) sigam os autos os demais trâmites legais até decisão final.” 3. Notificado para responder, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos, anexando, para o caso de ser útil à apreciação a desenvolver, uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios elaborada pelos serviços de apoio à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, informando, ainda, que a integralidade dos referidos trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, se encontram disponíveis na página do Parlamento na Internet. 4. Notificado para os mesmos efeitos, por referência ao Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho, o Primeiro-Ministro opôs-se à procedência do pedido, alegando, em síntese, por um lado, que existe uma «falta de interesse processual ou de interesse jurídico relevante derivado da inutilidade (ou reduzida utilidade) da decisão de mérito, pelo que não deverá o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do pedido». Isto porque entende que as normas impugnadas «(i) terão um curto período de vigência (sendo expectável que já não estejam em vigor aquando da prolação da decisão deste Douto Tribunal), (…) (ii) os escassos interessados poderão eliminar os efeitos das normas que considerem inconstitucionais através de outros meios ou garantias contenciosas (…) [, e] (iii) sempre se tratará de uma situação em que, a ser declarada a inconstitucionalidade da norma caducada, haverá motivos de segurança jurídica que reclamam a restrição dos efeitos da referida declaração, nos termos previstos no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, sendo que a salvaguarda de efeitos passados equivalerá, em termos práticos, ao não conhecimento do pedido.» Por outro lado, e na hipótese de o Tribunal Constitucional entender conhecer do mérito do pedido, o Primeiro-Ministro afirma que as inconstitucionalidades alegadas pela Procuradora-Geral da República não podem proceder porque «as alterações introduzidas pelo artigo 3.º, n.ºs 2 e 4 do referido Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho, não modificaram [o] estado de coisas [existente], no sentido de aumentar os limites máximos à prestação de trabalho suplementar obrigatório» (fls. 45v). E isto porque o que esse artigo 3.º «se limita a fazer é fixar, em termos mais vantajosos, as condições remuneratórias do trabalho adicional que o profissional médico voluntariamente entenda prestar para assegurar o normal funcionamento dos serviços de urgência», afastando-se a alegada violação do artigo 59.º, n.º 1, alíneas d) e b), da Constituição. Por fim, ainda acrescenta que «as medidas em controvérsia são limitadas no tempo e não se anteveem de aplicação particularmente intensa, atenta a conjuntura excecional e limitação temporal das intervenções programadas (…), não sendo evidenciada uma atuação excessiva» que ponha em causa as exigências que decorrem do princípio constitucional da proporcionalidade, tal como previsto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP. 5. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente, nos termos previstos no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu. II. Fundamentação 6. As normas questionadas têm o seguinte teor: Lei n.º 12/2022, de 27 de junho (Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2022): Artigo 38.º Regime excecional de trabalho suplementar prestado por trabalhadores médicos para assegurar os serviços de urgência dos serviços e estabelecimentos de saúde integrados no Serviço Nacional de Saúde 1 - O Governo substitui gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde. 2 - Nos casos em que, para garantir o normal funcionamento dos serviços de urgência hospitalar externa, um médico especialista tenha de prestar trabalho suplementar que ultrapasse as 250 horas anuais, o trabalho suplementar originado é remunerado: a) Da 251.ª hora até à 499.ª, inclusive, com acréscimo de 25 /prct. sobre a remuneração correspondente à que caberia por igual período de trabalho suplementar; b) A partir da 500.ª hora, com acréscimo de 50 /prct. sobre a remuneração correspondente à que caberia por igual período de trabalho suplementar. 3 - Para os efeitos previstos no presente artigo, os médicos que se encontrem, nos termos da lei, dispensados da realização de trabalho noturno ou de urgência podem, em 2022, requerer a suspensão desse direito. 4 - O volume de trabalho suplementar prestado nos termos do presente artigo corresponde a uma diminuição do volume de prestação de serviços equivalente ao número de horas que sejam realizadas e é definido, por instituição, por despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde. 5 - Os serviços e estabelecimentos de saúde abrangidos pelo presente artigo são obrigados a reportar informação mensal sobre o número de horas extraordinárias e de prestações de serviços médicos, e sobre a despesa que lhes está associada, à Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. (ACSS, I. P.), e à Direção-Geral do Orçamento (DGO). 6 - Em 2022, o Governo dá continuidade ao processo de reorganização dos serviços de urgência. Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho Artigo 3.º Trabalho suplementar em serviços de urgência (...) 2 - O valor hora do trabalho suplementar a pagar ao trabalhador médico não pode ser inferior ao que resulte da aplicação das regras estabelecidas no Decreto-Lei n.º 62/79, de 30 de março, para a correspondente categoria e posição remuneratória, nem exceder: a) O valor hora de (euro) 50,00, a partir da 51.ª e até à 100.ª hora de trabalho suplementar, inclusive; b) O valor hora de (euro) 60,00, a partir da 101.ª e até à 150.ª hora de trabalho suplementar, inclusive; c) O valor hora de (euro) 70,00, a partir da 151.ª hora de trabalho suplementar, inclusive. (...) 4 - O regime previsto nos números anteriores para prestação de trabalho suplementar após a 150.º hora pressupõe que o trabalhador médico interessado esteja disponível para realizar, quando necessário, um período equivalente a 96 horas de trabalho suplementar num período de referência de oito semanas, a prestar em até duas jornadas de trabalho por semana, cada uma de duração não superior a 12 horas. 7. As normas em questão inserem-se, respetivamente, e como se deu nota, na Lei do Orçamento do Estado para 2022 e no Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho. Ora, no que se atém ao primeiro diploma, é inequívoco que a norma contida no artigo 38.º, n.º 2, caducou, uma vez que estava inserida no Orçamento do Estado para 2022, já tendo o ano económico de 2022 terminado à data do pedido que originou os presentes autos. Com efeito, nos termos do artigo 106.º, n.º 1, da Constituição, a lei do Orçamento «é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente» (itálico nosso). Esta anualidade reporta-se, evidentemente, ao ano económico em curso, sendo que este, nos termos do artigo 14.º, n.º 3, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, «coincide com o ano civil». O princípio da anualidade significa, portanto, que as normas aprovadas pela Lei do Orçamento do Estado, sem prejuízo de outras possibilidades ao dispor do legislador para agir em distinto sentido, vigoram durante o ano económico a que se reportam, e cessam vigência, por caducidade, com o termo desse mesmo ano. Vale por dizer, então, para os devidos efeitos, que a norma do artigo 38.º, n.º 2, da Lei n.º 12/2022, por estar contida nesse diploma, caducou a 31 de dezembro de 2022. Já no que diz respeito às normas constantes do Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho, decorre do preâmbulo do diploma que as medidas por este adotadas se inserem num quadro de negociação coletiva de outras medidas, «de caráter estrutural», sucedendo que, enquanto tal negociação decorreu, se entendeu conveniente «adotar as medidas de política que resolvam, no curto prazo, os problemas com que o [Serviço Nacional de Saúde - SNS] se confronta». Tendo, pois, em atenção esta realidade – ou seja, a pendência de negociações com sindicatos e necessidade de acautelar soluções, ainda que provisórias, para os problemas existentes no SNS –o legislador decidiu adotar um «regime transitório», «por um período de seis meses», no qual se inseria o trabalho suplementar em serviços de urgência. Tendo o diploma sido aprovado em julho de 2022, o seu período de vigência foi determinado até ao dia 31 de janeiro de 2023, nos termos do respetivo artigo 7.º. Este período de vigência, inicialmente estabelecido, não foi, todavia, suficiente para que as negociações das medidas de caráter estrutural, com os sindicatos, fossem concluídas. Por esta razão, o legislador optou por prorrogar a vigência do Decreto-Lei n.º 50-A/2022, o que veio a suceder em três ocasiões sucessivas: i) com o Decreto-Lei n.º 15/2023, de 24 de fevereiro, que, no seu artigo 2.º, alterou (não só, mas também) o artigo 7.º do primeiro diploma, determinando que o regime que deste decorre vigoraria até ao dia 31 de julho de 2023; ii) com o Decreto-Lei n.º 65/2023, de 7 de agosto, cujo artigo 3.º alterou, de novo, o mesmo artigo 7.º, desta feita prorrogando a vigência do regime até ao dia 30 de setembro de 2023; iii) com o Decreto-Lei n.º 103/2023, de 7 de novembro, cujo artigo 19.º alterou uma vez mais o referido artigo 7.º, estipulando que o período de vigência do regime vertido no Decreto-Lei n.º 50-A/2022, vigoraria até ao dia 10 de janeiro de 2024. Não houve, após esta data, prorrogações de vigência adicionais. 8. Cabe, pois, antes de mais, tendo em conta o enquadramento que se acaba de fazer e porque isso mesmo foi pedido pelo Primeiro-Ministro, determinar se efetivamente se verifica uma falta de interesse processual ou de interesse jurídico relevante na decisão da causa, em virtude da inutilidade superveniente da decisão de mérito. Vejamos. Jurisprudência constitucional constante e reiterada tem sustentado que é possível a avaliação da conformidade constitucional de normas revogadas ou caducas, desde que se verifique a existência de um interesse jurídico relevante que justifique a importância dessa análise, não podendo a intervenção deste Tribunal servir propósitos meramente académicos ou hipotéticos. Como se recordou no Acórdão n.º 66/2023: “O interesse prático na apreciação de normas revogadas tem que ver com os distintos efeitos temporais que, em regra, produzem, de um lado, a revogação de normas, e, do outro, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Com efeito, a revogação reveste-se, regra geral, de eficácia prospetiva (efeitos ex nunc), o que significa que os efeitos que produz enquanto esteve em vigor não serão, em princípio, eliminados da ordem jurídica. Ao invés, a declaração de inconstitucionalidade tem, como efeito-regra, a retroatividade, produzindo essa declaração efeitos “desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal” – efeitos ex tunc (cfr. artigo 282.º, n.º 1, da CRP). Por assim ser, e por via do princípio tempus regit actum, pode acontecer que, não obstante as normas terem sido revogadas, os seus efeitos possam continuar a produzir-se, aplicando-se a situações que ocorreram à luz das normas entretanto revogadas.” Por outro lado, vários arestos se ocuparam da densificação do conceito de interesse jurídico relevante, explicando que deve tratar-se de um interesse apreciável, indispensável para corrigir ou eliminar os efeitos que as normas em questão possam ter produzido durante o período da sua vigência, ou quando haja razões para crer que ainda sejam aplicáveis num conjunto significativo de casos concretos. Como se explicitou no Acórdão n.º 171/2021 (e, na mesma linha, nos Acórdãos n.ºs 127/2022, 255/2022, 420/2022 e 66/2023): “Este afere-se em função de uma dupla exigência: por um lado, que a norma revogada tenha produzido efeitos jurídicos constitucionalmente relevantes durante a sua vigência; por outro, requer-se que declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral seja «indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo» (v. os Acórdãos n.ºs 238/88, 186/94, 188/94, 57/95, 117/97, 497/97, 45/2000, 32/2002, 485/2003, 76/2004, 19/2007, 497/2007, 31/2009, 539/2012), devendo tal indispensabilidade ser evidente e manifesta (v. os Acórdãos n.ºs 238/88 e 32/2002).” Como é facilmente compreensível, tal interesse não se verifica em todas as situações, havendo diversas circunstâncias em que não pode ter-se por verificada a necessidade de fiscalização abstrata sucessiva de normas revogadas. Destacam-se, para o que aqui releva, em especial, os seguintes casos, elencados no Acórdão n.º 171/21: “Em primeiro lugar, quando seja previsível que a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade venha acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, que mitigue ou elimine a sua repercussão no passado (v. os Acórdãos n.ºs 238/88, 135/90, 308/93, 186/94, 57/95, 580/95, 497/97, 671/99. 45/2000, 531/2000, 140/2002, 404/2003, 497/2007 e 31/2009). Em segundo lugar, quando se demonstre que a declaração de inconstitucionalidade de normas não alteraria a posição jurídica dos interessados, designadamente porque as decisões que as aplicaram transitaram em julgado (v. os Acórdãos n.ºs 188/94, 592/99, 45/2000, 32/2002 e 76/2004), as normas eventualmente inconstitucionais seriam mais favoráveis aos arguidos (Acórdão n.º 288/88) ou os efeitos jurídicos produzidos são, por natureza, irreversíveis (Acórdão n.º 135/90).” 9. Voltando ao caso dos autos, e em face de todo o exposto, verifica-se que as normas em causa terão sido aplicadas de 28 de junho de 2022 (data da respetiva entrada em vigor) até ao final do ano económico de 2022, no que respeita à Lei n.º 12/2022, e de 26 de julho de 2022 a 10 de janeiro de 2024, no que se atém ao Decreto-Lei n.º 50-A/2022. Trata-se, pois, de um período relativamente curto, sem que haja notícia que tenham sido fonte de litígios. Mais ainda, e sobretudo, há boas razões para considerar que, no caso de as normas impugnadas serem declaradas inconstitucionais, razões de equidade e segurança jurídica aconselhariam que tal declaração de inconstitucionalidade fosse acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, mitigando-se ou eliminando-se a sua repercussão no passado. Como já foi evidenciado, as normas que a requerente pretende que este Tribunal sindique reportam-se a um particular contexto de prestação de trabalho suplementar em serviços de urgência e o respetivo regime (transitório) de valorização remuneratória. Assim, durante o período de vigência de tal regime - que, como referido, terminou no dia 10 de janeiro de 2024 -, não só esse trabalho suplementar terá sido prestado, como também tem de ter sido devidamente remunerado, em conformidade com o estabelecido, em especial, no Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho. Ora, a declaração de inconstitucionalidade das normas impugnadas, no caso de não se proceder à fixação de um alcance mais restrito, nos termos do já mencionado n.º 4 do artigo 282.º da CRP, produziria, segundo o n.º 1 do mesmo artigo, «efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal», ficando ressalvados «os casos julgados, salvo decisão em contrário do Tribunal Constitucional quando a norma respeitar a matéria penal, disciplinar ou de ilícito de mera ordenação social e for de conteúdo menos favorável ao arguido» (n.º 3). Ou seja, como é sabido, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral tem, por via de regra, eficácia ex tunc. Em consequência, determina que as normas objeto de tal declaração nunca chegaram, na verdade, a entrar em vigor, não tendo podido, portanto, produzir quaisquer efeitos. Contudo, se assim é, e tendo em conta o que se referiu anteriormente, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do regime transitório, implicaria que os montantes pagos ao abrigo das normas questionadas tivessem de ser devolvidos por aqueles a quem foram atribuídos. Esta circunstância, por sua vez, como acima se adiantou, afigura-se suficientemente gravosa para justificar o recurso, por este Tribunal, à possibilidade que lhe é conferida pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, salvaguardando os efeitos já produzidos, e a integridade da remuneração recebida pelos médicos que prestaram trabalho suplementar, no quadro do regime jurídico em questão. Na verdade, razões óbvias de justiça e segurança jurídica dificilmente permitiriam decisão distinta. Nestes termos, e como resulta evidente, poucos efeitos relevantes de uma hipotética decisão restariam, de modo a fundamentar cabalmente a intervenção, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, do Tribunal Constitucional. Consequentemente, dada a inexistência de interesse jurídico relevante em controlar as normas objeto do presente processo, deve concluir-se pela inutilidade superveniente de uma eventual decisão de mérito. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do objeto do pedido. Sem custas. Lisboa, 6 de maio de 2025 - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Dora Lucas Neto - Rui Guerra da Fonseca (vencido quanto ao conhecimento, nos termos da declaração junta.) - José João Abrantes A relatora certifica os votos de conformidade do Senhor Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho, que participou na sessão por videoconferência, e do Senhor Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro, que não assina por não estar presente. Mariana Canotilho DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. Do teor do requerimento da Procuradora-Geral da República nos presentes autos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade (cfr., em especial artigos 6.º e 64.º e seguintes), resulta que a norma objeto do pedido consiste na não fixação de qualquer limite máximo de horas de trabalho suplementar para o trabalhador médico, norma essa que emerge dos dois preceitos ali autonomizados: o artigo 38.º, n.º 2, da Lei n.º 12/2022, de 27 de Junho (que aprovou o Orçamento do Estado para 2022); e o artigo 3.º, n.ºs 2 e 4 do Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho (valor da hora do trabalho suplementar a pagar ao trabalhador médico). No que respeita ao primeiro daqueles preceitos —o artigo 38.º, n.º 2, da Lei n.º 12/2022, de 27 de Junho—, considera o acórdão que o mesmo cessou a sua vigência, por caducidade, no termo do ano económico de 2022, o que implica considerar a norma objeto como norma orçamental à qual se aplica a regra da correspondente anualidade. A meu ver, porém, não é assim: a norma objeto, como apresentada no requerimento, não constitui uma norma orçamental, pois a imprevisão de um limite máximo de horas de trabalho suplementar para o trabalhador médico não diz imediatamente respeito a receitas e despesas do Estado. O preceito em causa contém segmentos relativos à remuneração dessas horas, e esses segmentos sim, são de âmbito orçamental pois dizem respeito à correspondente despesa. Mas a norma objeto do requerimento é distinta, pois diz respeito a um aspeto substantivo da relação juslaboral dos sujeitos envolvidos, que se distingue dos seus reflexos orçamentais. Aliás, parece resultar implícito do requerimento da Procuradora-Geral da República que tal norma (por imprevisão) importa um efeito derrogatório de outros regimes jurídicos aí identificados. Como tal, a norma objeto constitui um —ou uma excelente candidata a ser qualificada como— “cavaleiro orçamental”, que escapa à regra da anualidade e à consequente caducidade juntamente com as disposições de natureza orçamental (No sentido da não sujeição à regra da anualidade das disposições comuns inseridas na lei orçamental, cfr. J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa — Anotada, I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 1112-1113; igualmente, Tiago Duarte, A Lei por Detrás do Orçamento, Almedina, Coimbra, 2007, p. 469 em especial. Esta posição encontra, contudo, vozes dissonantes, como dão nota este último Autor, na sequência de uma profunda análise da temática dos “cavaleiros orçamentais” inseridos na lei do orçamento — cfr. pp. 441 ss., e mais sinteticamente, Rui Guerra da Fonseca, Comentário à Constituição Portuguesa, II - Organização Económica (artigos 80.º a 107.º), coord. Paulo Otero, Almedina, Coimbra, 2008, pp. 951 ss.). Assim, considero que o acórdão deveria ter conhecido do objeto do recurso nesta parte, ou pelo menos ter defrontado a problemática em questão, dado que a jurisprudência constitucional foi progressivamente assentando a admissibilidade (não inconstitucionalidade) da inclusão de matérias não orçamentais na lei do orçamento, e a sua não sujeição ao regime desta última, em especial —ainda que sem se referir ao problema da anualidade— aos aspetos que o caracterizam como reforçado (neste sentido, veja-se a análise de Tiago Duarte, A Lei por Detrás do Orçamento, pp. 441 ss., desde o Acórdão n.º 461/87, passando pelos Acórdãos n.ºs 1/91, 358/92, 291/99, 141/2002; e antes destes, os Acórdãos n.ºs 144/85, 173/85, 281/86 e 205/87, entre outros). Por conexão, dada a unidade e materialidade da construção da norma objeto no requerimento da Procuradora-Geral da República, considero que o acórdão deveria, ao conhecer da mesma, incluir o preceito do artigo 3.º, n.ºs 2 e 4 do Decreto-Lei n.º 50-A/2022, de 25 de julho. A essa conexão somam-se, a meu ver, outras razões para tal, sem que isso signifique afastamento geral face à jurisprudência invocada no acórdão para justificar o não conhecimento. Em primeiro lugar, sendo certa a recente cessação de vigência desse preceito, a mesma surge na sequência de várias prorrogações de vigência, e no âmbito das quais se desconhece se é ampla ou não a litigiosidade associada. Em segundo lugar, e na sequência da observação dessa tendência de repetição de regimes, importa acautelar a priori que o legislador não se furte ao controlo de constitucionalidade através da manipulação do momento da cessação de vigência das normas. Rui Guerra da Fonseca