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ACÓRDÃO
Nº 101/2023
Processo n.º 480/2022
3ª Secção
Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida
Ribeiro
Acordam
na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central
Administrativo Sul, em que é recorrente A.,
S.A., e recorrida a Autoridade
Tributária e Aduaneira (AT), foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º
da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional,
referida adiante pela sigla «LTC»), do
acórdão daquele Tribunal, de 10 de março de 2022, que, confirmando a
decisão proferida em primeira instância, julgou totalmente improcedente o
pedido de impugnação da decisão de indeferimento da reclamação apresentada do
ato de liquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético
(adiante designada «CESE»), relativo ao ano de 2018.
A
recorrente é uma pessoa coletiva que integra o sector energético, com sede em
território nacional e atividade no âmbito do aprovisionamento e distribuição de
gás natural e outros gases combustíveis canalizados, encontrando-se abrangida pela
alínea d) do artigo 2.º do regime jurídico da CESE, aprovado pelo artigo
228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e mantido em vigor pela Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro.
Perante
o Tribunal Central Administrativo Sul alegou, no essencial, que nenhuma
circunstância conjuntural pode justificar a vigência do regime jurídico
da CESE, cujas bases de incidência subjetiva e objetiva «violam o princípio
da capacidade contributiva, concretização do princípio da Igualdade (artigo
13.º da Constituição), desenvolvido também, no que respeita à base objectiva,
pelo princípio da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo
104.º)». Salientando que «a Recorrente não exerce qualquer actividade no
sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da
electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária
do Sistema Eléctrico Nacional (SEN) – que é o principal problema regulatório
que o regime da CESE declara pretender resolver», e que não é
possível demonstrar que efetivamente beneficie do financiamento de outras
políticas sociais e ambientais do sector energético, já que «não se
conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objectiva, qual a natureza, o
conteúdo e a importância das mesmas», defendeu que o tributo deveria ser
qualificado como um imposto. Por conseguinte, pugnou por que fossem julgadas
inconstitucionais e desaplicadas as normas dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e
12.º do Regime Jurídico da CESE, por violação dos princípios constitucionais da
capacidade contributiva, da tributação das empresas pelo lucro real e da
proporcionalidade; ou, a considerar-se que a CESE é uma verdadeira contribuição
financeira, por violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade
(artigos 13.º, 18.º n.º 2, e 104.º, n.º 2 da Constituição).
O
Tribunal Central Administrativo Sul, citando vasta jurisprudência deste
Tribunal, concluiu pela improcedência das questões de inconstitucionalidade
suscitadas e negou provimento ao recurso.
2.
A
recorrente interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional,
requerendo a apreciação da constitucionalidade das normas aplicadas. Notificada para produzir
alegações, apresentou as seguintes conclusões:
«A. A CESE foi
estabelecida com a intenção de constituir uma medida extraordinária (conforme
decorre, aliás, da sua própria designação), no âmbito e a propósito da
negociação e cumprimento do Programa de Assistência Económica e Financeira
(PAEF) acordado entre o Estado português, a União Europeia e o Fundo Monetário
Internacional, que vigorou entre 2011 e 2014 (vulgo "programa da
Troika"). Assim sendo, era suposto que a CESE vigorasse por um período
transitório e limitado. Porém, desde que foi criada, a medida tem vindo a ser
prorrogada anualmente, até ao presente, estando já no nono ano de vigência
(quase uma década). O período em causa nos presentes autos, 2018, foi o quinto
ano em que a CESE esteve em vigor.
B. Quer agora,
em 2022, quer no ano aqui em questão, 2018, estamos a falar de momentos por
reporte aos quais foram há muito ultrapassadas as circunstâncias que
justificaram a permanência excepcional e transitória da CESE na nossa ordem
jurídica. De acordo com a jurisprudência mais recente do Tribunal Constitucional,
essas circunstâncias reconduzem-se à situação de emergência financeira que a
República Portuguesa atravessou entre o início e meados da década passada. Com
efeito, apesar de até ao momento o Tribunal se ter colocado do lado da validade
da CESE, não só teve apenas em conta o tributo vigente entre 2014 e 2017 como,
das decisões conhecidas, é possível retirar como consequência que, a partir de
2018, a medida deixou de ter justificação constitucional para vigorar
(extraordinariamente) no nosso ordenamento.
C. A essa luz,
tanto os actuais nove anos de duração da CESE quanto os cinco que ela já levava
em 2018 configuram uma situação óbvia de uso excessivo e inconstitucional do
poder do Estado, que requer com urgência uma intervenção que o limite - pelo
menos, como ultima ratio, uma intervenção judicial. E essa intervenção
que se requer a este Tribunal, enquanto garante máximo dos princípios
constitucionais em que se baseia a ordem jurídico-política portuguesa.
D. Segundo o
Tribunal, a conformidade da CESE com a Constituição mantém-se apenas enquanto
ela puder ser considerada uma medida extraordinária, pelo que saber se ela
ainda merece ou não essa qualificação é uma questão central,
um critério fundamental que deve orientar a apreciação da sua validade ou
invalidade. Ora, à luz da jurisprudência, não faz sentido que, no quinto ano de
vigência da medida, ainda se possa considerar admissível a permanência da CESE
na ordem jurídica. É que não é só a urgência da receita gerada que despareceu
(em 2018, Portugal não estava já na situação financeira de há dez anos. Nessa
altura, aliás, o Governo inclusivamente celebrava o facto de termos
ultrapassado essa situação); desapareceu também a urgência de o tributo existir
naquelas condições - condições essas que, lembre-se, este Tribunal
aceitou porque eram «de fácil
implementação e aplicação para um período de aplicação transitório e certo,
onde não se justificaria a implementação de critérios, porventura mais
adequados (...), mas muito complexos e com elevados custos de cumprimento, ou
seja, totalmente desajustados à urgência do caso pretendido».
E. Pois bem:
para o Tribunal (por exemplo, no Acórdão n.° 532/2021), saber se a CESE reveste
ou não natureza extraordinária é uma pergunta cuja resposta tem de ser
determinada por um "critério conjuntural", em
cada ano de vigência, à luz da "verificação periódica de um certo estado de coisas".
F. No entanto,
esta circunstância de a validade da CESE tem de ser apreciada ano a ano, de
acordo com a manutenção ou não do contexto que justificou a sua criação,
implica que não nos possamos desviar de alguns princípios essenciais. Em
primeiro lugar, sob pena de se abrir a porta à maior arbitrariedade possível,
ao configurarem-se as razões que justificam a continuidade do tributo na ordem
jurídica, não podemos estar permanentemente a pesquisar razões novas que
sustentem, por exemplo, a natureza extraordinária da CESE.
G. É verdade
que, potencialmente e em abstracto, em todos anos, até à eternidade, existirão
por certo no Estado português circunstâncias (por exemplo, de índole
orçamental) que poderão justificar a necessidade de receitas tributárias
acrescidas, de natureza extraordinária; todavia, quando nos debruçamos sobre
uma determinada medida concreta, para averiguar se ela é (ou ainda permanece)
constitucionalmente válida - desde logo à luz da sua eventual natureza
extraordinária - , não nos podemos afastar dos motivos que levaram
o legislador a criá-la: é que, se optarmos por esse afastamento, estamos a
aceitar que pode deixar de haver - ou deixar de ser impossível averiguar -
qualquer correspondência entre a razão de ser do tributo e a necessidade de o
exigir especificamente aos operadores económicos que são os seus sujeitos
passivos.
H. Em vez de
estarmos sempre a justificar a CESE com razões novas, ou com razões que, mesmo
existindo à data da criação do tributo, não consta dos documentos legislativos
ou de qualquer elemento do contexto da sua criação que tenham sido levadas em
conta, aquilo a que estamos adstritos é a perguntar se as razões que presidiram
à implementação do tributo se mantêm ou não, ou se foram cumpridas com a
receita gerada pela medida. Caso contrário, estaremos perante uma medida
violadora do princípio da proporcionalidade, por não existir correspondência
entre a sua suposta necessidade e os objectivos determinado pelo legislador.
I. Nesse caso,
só há duas hipóteses: ou a CESE tem de ser expurgada da ordem jurídica ou as suas regras têm de ser alteradas, com -
nas palavras do TC – “a
implementação de critérios, porventura mais adequados" à
vigência do tributo posterior ao momento extraordinário da
sua criação.
J. De resto,
diga-se também, em segundo lugar, que não se pode dar justificações para a CESE
que alterem natureza do tributo, a não ser que daí se retirem as devidas
consequências, por exemplo e desde logo, considerando que não se trata de uma
contribuição financeira, mas sim de um imposto. Lembre-se que a qualificação da
CESE como uma contribuição, estabelecida no Acórdão n.° 7/2019, tinha por
pressuposto que a actividade dos sujeitos passivos dava causa aos problemas que
o tributo visava ajudar a resolver e/ou beneficiavam da actuação do Estado na
resolução desses problemas. Porém, se a CESE passar a ser justificada sem apelo
a essa ideia de bilateralidade, então é porque é um imposto e tem de ser
tratada como tal, de acordo com os princípios que conformam a
constitucionalidade da criação de impostos.
K. Ora, o único
argumento que o TC avança para justificar a validade da CESE até 2017 é o das
condições de emergência financeira em que a República Portuguesa se encontrava.
Em concreto, o TC justifica a CESE com a situação de rescaldo do PAEF,
durante o qual Portugal permanecia num contexto de fragilidade das contas
públicas, e a manutenção do procedimento por défice excessivo, previsto no
artigo 126° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (relativamente à
CESE dos anos de 2015 e 2016, podemos referir as Decisões Sumárias n.°s
358/2021 e 422/2021 e os Acórdãos n.°s 436/2021, 437/2021, 438/2021, 513/2021 e
532/2021. Quanto a 2017, podemos citar o Acórdão 736/2021).
L. Antes de
mais, analisada a jurisprudência em apreço, o que importa sublinhar é que o TC
dá apenas uma justificação para a CESE de 2015, 2016 e 2017 - e essa
justificação é a necessidade de consolidação orçamental. Esta circunstância
transporta dois significados importantes para o caso vertente.
M. Em primeiro
lugar, implica necessariamente que a CESE deve ser considerada como um
verdadeiro imposto, na medida em que, se serviu simplesmente para consolidação
orçamental, constitui afinal um tributo cobrado para os fins gerais dos
impostos, sem qualquer efeito no financiamento de medidas de sustentabilidade
do sector energético, seja na redução da dívida tarifária do Sistema Eléctrico
Nacional ou em qualquer outra. Assim, é indispensável a medida ser apreciada à
luz dos princípios constitucionais que regem a criação de impostos.
N. Aliás,
insista-se, a partir de 2018 a CESE perdeu até a ligação à emergência da
consolidação orçamental, que nessa altura deixou de se verificar, o que
acarreta que deixou de existir qualquer correspectividade especial entre a CESE
e uma necessidade do Estado que pudesse justificar, mesmo que temerariamente, a
sua vigência extraordinária. Também por este facto se deve concluir, então, que
falar hoje da CESE como um tributo bilateral - designadamente uma contribuição
especial - é um erro.
O. Com efeito,
em segundo lugar, levando em linha de conta a jurisprudência do Tribunal
Constitucional, tem de se concluir que a CESE deixou de ser uma medida
extraordinária em 2018, pois que nesse ano Portugal não só já tinha há muito
deixado para trás o PAEF como havia fechado o procedimento por défice
excessivo. Por reporte a 2017, o último ano analisado pelo Tribunal, este já só
teve como pressuposto da natureza extraordinária da CESE a existência do
procedimento por défice excessivo: se este terminou, terá de se concluir que
com ele terminou igualmente a validade transitória e excepcional da CESE. Ao
contrário do que sucedeu de 2014 a 2017, em 2018 e nos anos seguintes Portugal
já não estava obrigado pela União Europeia à adopção de medidas orçamentais
extraordinárias. Em 2018, o ano aqui em causa, o défice foi de 0,5% do PIB, que
na altura o Governo celebrou
como um «resultado histórico e
virtuoso».
P. Portanto, se
a jurisprudência do Tribunal Constitucional é a que é, e se os factos de 2018 são
o que são, nada pode justificar a vigência da CESE nesse ano. O Tribunal
sinaliza claramente uma aproximação da CESE ao limite do aceitável, já que a
razão com a qual o tem identificado a justificação da validade temporária da
medida - a emergência financeira de Portugal - não se verifica nos anos
seguintes àqueles sobre os quais se debruçou a jurisprudência conhecida. O
limite do aceitável, segundo o TC, foi ultrapassado em 2018.
Q. É por isso
que, precisamente a partir de 2018, o Governo foi dando sinais formais -
nas sucessivas leis orçamentais - de que pretende uma revogação faseada da
medida. Fê-lo mediante autorizações legislativas, para sinalizar uma alegada
vontade do Estado português de, mais tarde ou mais cedo, remover a CESE do
ordenamento jurídico. E fê-lo porque teve a noção do risco de
constitucionalidade de o não fazer.
R. Porém, ao
desaproveitar sistematicamente essas autorizações legislativas, o que o Governo
demonstrou é que, em bom rigor, a sua intenção é fazer letra-morta da natureza
extraordinária da CESE, que deste modo permanece ainda na ordem jurídica
basicamente como foi aprovada em 2014.
S. Do exposto
resulta que a CESE tem de ser apreciada como aquilo que verdadeiramente é - ou
que verdadeiramente era já em 2018: um imposto especial sobre o sector da
energia, sem natureza extraordinária.
T. Trata-se, sem
dúvida, de uma medida inconstitucional.
U. A
inconstitucionalidade decorre, antes de mais, de a CESE ser um imposto cujas
bases de tributação subjectiva e objectiva violam o princípio da capacidade
contributiva, concretização do princípio da Igualdade (artigo 13° da
Constituição), desenvolvido também, no que respeita à base objectiva, pelo
princípio da tributação das empresas pelo lucro real (n.° 2 do artigo 104°).
V. Sobre isso,
deve começar-se por sublinhar que a Recorrente não exerce qualquer actividade
no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da
electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do Sistema Eléctrico
Nacional (SEN) - que é o principal
problema regulatório que o regime da CESE declara pretender resolver -,
não beneficiando, pois, de nenhuma forma directa ou especial, da actividade do
Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo com grande
parte dos sujeitos passivos do tributo).
W. Não tendo
qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a Recorrente não contribuiu ou
beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem
também relação com o consequente desequilíbrio
orçamental que o Estado português
assumiu igualmente como objectivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo,
também aqui, com grande parte dos sujeitos passivos da CESE). A Recorrente não
é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da actuação estadual nesse
aspecto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma
medida, por todos os particulares.
X. Quanto ao financiamento de outras políticas sociais
e ambientais do sector energético,
em geral, que o legislador também inscreveu formalmente no regime como
justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade
objectiva, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela
qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto,
que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser
efectivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa.
Y. Aliás, mesmo
que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das
políticas em questão e a actividade das empresas energéticas que não actuam no
sector da produção de electricidade - no qual se gerou o problema da dívida
tarifária do SEN e o consequente desequilíbrio orçamental -, sempre essa
ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em
que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a
restante receita) é afecta a um objectivo com o qual nada têm a ver (a redução
da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução
beneficia de igual modo, geral e indiscriminadamente, todos os particulares -
para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida
tarifária (a consolidação orçamental).
Z. Em face do
exposto, a CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos
(taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da
equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma
actividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa
beneficiem (directa ou indirectamente, efectiva ou presumivelmente, de modo
suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela
incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a actividade a
financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos
passivos.
AA. A CESE é,
pois, um verdadeiro imposto — um imposto especial sobre alguns operadores de um
sector de actividade específico, em razão da sua alegada capacidade
contributiva particular.
BB. Posto isto,
a CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio
da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos
impostos o princípio constitucional da Igualdade (artigo 13° da Constituição),
porque a sua base de incidência subjectiva atinge contribuintes que pouco ou
nada têm a ver com os fins declarados da "contribuição" (não são de
todo beneficiados com as actividades estaduais que a receita pretende financiar
nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) - designadamente
todos aqueles que não actuam no âmbito do sector da produção de electricidade,
como é caso da ora Recorrente.
CC. Vista como
um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade
contributiva por, ao ter como base objectiva o valor dos activos das empresas
abrangidas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos
lucros das mesmas - uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente
conjecturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados
arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma colecta sobre
lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efectivamente nessa
forma, ou uma colecta igual ou superior aos lucros efectivamente obtidos, caso
em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e,
nessa medida, um imposto confiscatório.
DD. Além disso,
a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é
inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja
dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a
violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como
um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por
violação do princípio da proporcionalidade.
EE. E, na
verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do
respeito devido pelo princípio da proporcionalidade.
FF. Este
princípio é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou
adequação, porque a CESE não é um instrumento tendente a resolver o
problema da dívida tarifária do SEN - um dos objectivos legislativamente
declarados da medida, ao qual é consignado uma parte importante da respectiva
receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer
uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração
das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente,
de uma fonte de receita obtida a fim de o Estado continuar a assegurar o
objectivo político central quanto à matéria em causa, ou seja, proteger os
consumidores finais de electricidade do esforço de redução da dívida tarifária,
impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por
aquela redução.
GG. Neste
sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua
aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito
negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e
acentuar o problema.
HH. Depois, a
CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte
ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por
exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais,
perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir
para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou
exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade), e ainda porque,
apesar de os objectivos declarados do legislador serem importantes, nunca
poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo
económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda
para mais de modo tão violador do princípio da igualdade: na incidência,
lembre-se, são incluídas entidades - como a Recorrente - que pouco ou nada têm
a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que
pouco ou nada beneficiarão, directa e especialmente, com a solução de tais
problemas (desrespeita-se, assim, a dimensão da proporcionalidade em sentido
estrito ou do equilíbrio).
Termos em que
o presente recurso deve ser julgado procedente, por provado, com todas as
consequências legais, designadamente a declaração de inconstitucionalidade dos
artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da "Contribuição
Extraordinária sobre o Sector Energético" (criada pelo artigo 228.° da Lei
n.° 83.°-C/2013, de 31 de Dezembro), em vigor em 2018 através do artigo 280.°
da Lei n.° 114/2017, de 29 de Dezembro.»
3.
Decorrido
o prazo, a recorrida não apresentou contra-alegações.
Cumpre apreciar e decidir.
II.
Fundamentação
4.
A ora
recorrente requereu a este Tribunal a apreciação da constitucionalidade das
normas contidas nos preceitos do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária
sobre o Sector Energético (adiante designada «CESE») − aprovado pelo
artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e cuja vigência foi
prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro −
que modelam a incidência subjetiva e objetiva do tributo (artigos 2.º e 3.º), estabelecem
as respetivas isenções (artigo 4.º), preveem a consignação da receita ao Fundo
para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (artigo 11.º) e excluem-no
do âmbito dos gastos dedutíveis ao lucro tributável para efeitos de liquidação
do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (v. o artigo 12.º).
Atento
o teor das alegações apresentadas e o sentido da decisão recorrida, importa delimitar
com maior precisão o objeto do presente recurso.
Em
primeiro lugar, retira-se das alegações da recorrente que o núcleo da questão
de inconstitucionalidade suscitada perante o tribunal recorrido e colocada nos
presentes autos se cinge à norma que determina a incidência subjetiva
do tributo cuja liquidação foi impugnada, e em especial ao artigo 2.º,
alínea d), do regime jurídico da CESE, na medida em que determina que o
tributo incide sobre as pessoas coletivas que integram o setor energético
nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento
estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam
concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de
armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei
n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), grupo em que a recorrente
se insere.
É
o que resulta, com clareza, da alegação reiterada de que a «base de incidência subjectiva atinge
contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da
"contribuição" (não são de todo beneficiados com as actividades
estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que
aquela é suposto colmatar) - designadamente todos aqueles que não actuam no
âmbito do sector da produção de electricidade» (cf. as conclusões V., W., Y., Z., BB. e
HH., supratranscritas). É sobre esta premissa que a recorrente apoia a
conclusão de que a CESE é um imposto (v. a conclusão AA.) sobre o
rendimento presumido (v. a conclusão CC.), que se sobrepõe ao
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas em termos discriminatórios e
desproporcionais, designadamente por não configurar um gasto dedutível ao
lucro tributável (v. a conclusão DD.) e por não configurar um meio válido
para a realização dos fins que através do Fundo para a Sustentabilidade
Sistémica do Setor Energético se visa atingir (v. as conclusões FF. a
HH.). Em suma, é da
inconstitucionalidade imputada à norma que modela a incidência subjetiva da
CESE que a recorrente extrai os
demais vícios apontados aos artigos 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do respetivo regime jurídico.
Em
segundo lugar, é imprescindível identificar, tomando em conta o conteúdo do ato
de liquidação cuja impugnação foi julgada improcedente nos autos, as normas
extraídas dos preceitos legais indicados no requerimento de interposição de
recurso que foram objeto de efetiva aplicação pelo Tribunal a quo e cuja
inconstitucionalidade pode ser apreciada por este Tribunal, nos termos do
artigo 79.º-C da LTC. Se não há dúvida de que foram determinantes do sentido da
decisão recorrida as normas que modelam a incidência da CESE, já o mesmo não
pode dizer-se da norma que estabelece as respetivas isenções (artigo 4.º), já
que a recorrente não se encontra isenta do tributo; da norma que determina o
destino da receita (artigo 11.º); ou da norma que exclui os gastos suportados
com a CESE do elenco dos encargos dedutíveis ao lucro tributável em IRC (artigo
12.º), já que em causa nos autos estava a impugnação de um ato de liquidação da
CESE, e não daquele imposto (a este respeito, v. os Acórdãos n.os
301/2021, 303/2021, 532/2021, 756/2021 e 856/2021, entre outros). Trata-se de
aspetos extrínsecos aos fundamentos do ato de liquidação em causa, cuja
validade é questionada pela recorrente com o fito de ilustrar a violação dos
parâmetros constitucionais invocados.
Tudo
visto, impõe-se reduzir o objeto do presente recurso ao artigo 2.º, alínea d),
do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de
31 de dezembro, e cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro), na parte em que determina que o tributo incide
sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da
titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional,
com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em
território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das
atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de
gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho,
na sua redação atual).
5.
Recorde-se
que a CESE foi criada no contexto da execução do Programa de Assistência
Económica e Financeira («PAEF»), acordado pelo Estado português com a União
Europeia e o Fundo Monetário Internacional. O Memorando de Entendimento
sobre as Condicionalidades de Política Económica, celebrado em maio de
2011, estabelecia como objetivo para o mercado de energia, a par da conclusão
dos processos de liberalização dos mercados de eletricidade e de gás natural e
da avaliação dos instrumentos de política energética e de tributação, a adoção
de medidas tendentes a conter o défice tarifário do setor elétrico (v. o
n.º 5 do Memorando, disponível, em versão portuguesa, em https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexosmou_pt.pdf).
Era
então patente a tendência de crescimento da dívida tarifária do setor elétrico, em grande medida
resultante das opções políticas adotadas num contexto de liberalização do
mercado da eletricidade, que se concretizaram na imposição de limites legais à fixação
de preços ajustados aos custos reais de funcionamento do sistema e na consequente previsão de «diferimentos
tarifários» (tais como os estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 187/95, de 27 de
julho, e já numa fase mais adiantada da liberalização dos mercados, pelo
Decretos-Lei n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro, o Decreto-Lei n.º 165/2008, de
21 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 78/2011, de 20 de junho, que aditou o artigo
73.º-A ao Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro).
Para fazer face a esse problema, previa-se no Memorando que os
sobrecustos associados à produção de eletricidade em regime ordinário fossem reduzidos
− através da renegociação ou de revisão em baixa dos custos de manutenção
do equilíbrio contratual (CMEC) dos restantes contratos de aquisição de energia
a longo prazo (CAE) −, bem como que fossem revistas em baixa as tarifas
bonificadas de venda da energia produzida em regime especial, ou seja, através da
utilização de recursos endógenos renováveis ou de tecnologias de produção
combinada de calor e eletricidade (v. o artigo 18.º, n.º 1, do
Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro). Em dezembro de 2011, o Governo viria
a reconhecer os riscos associados ao previsível aumento da dívida tarifária
associada às «elevadas margens de retorno» de que eram beneficiários os
produtores de eletricidade em regime ordinário e especial, comprometendo-se a
adotar as medidas necessárias para eliminar este défice até 2020, assim
assegurando a sustentabilidade do Sistema Elétrico Nacional (v. o Anexo
à Carta de Intenções apresentada ao Fundo Monetário Internacional, n.º
36, pp. 13-14, disponível em língua inglesa em https://www.imf.org/-/media/files/publications/loi/imported-cpid-pdfs/external/np/loi/2011/prt/120911.ashx).
Com
esse intuito, promoveram-se várias iniciativas legislativas e negociais – tais
como as que levaram à aprovação de novas regras de remuneração aplicáveis às
instalações de cogeração (Portaria n.º 140/2012, de 14 de maio); à alteração do
regime de atribuição de incentivos à garantia de potência (Portaria n.º 251/2012,
de 20 de agosto); à reconfiguração do regime de remuneração da produção em
regime especial a partir de fontes renováveis (com as alterações introduzidas
pelos Decretos-Leis n.os 215-A/2012 e 215-B/2012, ambos de 8 de
outubro); à alteração do regime de remuneração dos centros electroprodutores
eólicos (Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro); ou ao uso das receitas
geradas pelos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na
redução dos sobrecustos associados à produção de energia em regime especial a
partir de fontes de energia renovável (v. o artigo 17.º do Decreto-Lei
n.º 38/2013, de 15 de março). Não obstante estas medidas, os esforços de
contenção do défice tarifário e promoção da sustentabilidade do sistema
elétrico, apreciados no âmbito da oitava e nona revisões do Memorando de
Entendimento, foram considerados «insuficientes», anunciando-se a criação de um
tributo especial sobre o setor energético cujas receitas se destinariam, na
parte que excedesse os cem milhões de euros, à redução da dívida tarifária deste
subsetor (v. “The Economic Adjustment Programme for Portugal – Eighth
and Ninth Review”, Occasional Papers, n.º 163, Direção-Geral dos
Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão Europeia, Novembro de 2013, p. 33,
disponível em https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp164_en.pdf
).
Embora
estreita e geneticamente ligada ao problema do défice tarifário do setor
elétrico, a CESE foi criada pela Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º
83-C/2013, de 31 de dezembro) com o mais amplo desígnio de «financiar
mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético,
através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da
dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do
setor energético» (v. o artigo 1.º, n.º 2, do regime jurídico da
CESE, na redação original), abrangendo operadores de todo o setor
energético. Em síntese, o tributo então criado caracterizava-se por: i) ser
concebido como um tributo de natureza «extraordinária» ou «transitória» (não só
por assim ser designado, mas também por o seu regime participar da anualidade
do Orçamento do Estado); ii) incidir sobre os operadores económicos do
sector energético que desenvolvam determinadas atividades nos subsetores da
eletricidade (produção, transporte, distribuição e comercialização grossista),
do gás natural (transporte, distribuição, armazenamento ou comercialização
grossista) e do petróleo e produtos de petróleo (refinação, tratamento,
armazenamento, transporte, distribuição ou comercialização grossista – v.
o o artigo 2.º); iii) incidir sobre o valor dos ativos fixos tangíveis,
intangíveis (excetuados os elementos da propriedade industrial) e financeiros
afetos a concessões ou às atividades licenciadas exercidas, tal como
reconhecido na contabilidade dos sujeitos passivos (ou pela Entidade Reguladora
dos Serviços Energéticos, na hipótese prevista no n.º 2 do artigo 3.º); iv) estabelecer
um elenco complexo de «isenções», que abrangia boa parte dos operadores visados
por outras medidas de redução dos sobrecustos, mas também os sujeitos passivos
cujo valor total de balanço, no termo do ano civil anterior, fosse inferior a
mil e quinhentos euros (v. o artigo 4.º); v) definir uma taxa-regra
de 0,85% e taxas especiais para as atividades de produção de eletricidade por intermédio de centrais
termoelétricas de ciclo combinado a gás natural e de refinação de petróleo
bruto, variáveis em função, respetivamente, da potência instalada ou do índice
de operacionalidade das refinarias (v. o artigo 6.º); vi) vedar
a repercussão tarifária, direta ou indireta, das importâncias suportadas pelos
sujeitos passivos, bem como a sua dedução ao lucro tributável para efeitos de
liquidação do IRC (artigos 5.º e 12.º, respetivamente); e vii) constituir
receita consignada ao financiamento do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica
do Setor Energético (adiante designado «FSSSE»), a criar «com o objetivo de
estabelecer mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do
setor energético, designadamente através da contribuição para a redução da
dívida tarifária e do financiamento de políticas do setor energético de cariz
social e ambiental, de medidas relacionadas com a eficiência energética, de
medidas de apoio às empresas e da minimização dos encargos financeiros para o
Sistema Elétrico Nacional decorrentes de custos de interesse económico geral
(CIEGs), designadamente resultantes dos sobrecustos com a convergência
tarifária com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira» (v. o
n.º 1 do artigo 11.º).
Este
Fundo foi posteriormente criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril, em
que a receita angariada através da CESE figurava como a sua principal fonte de financiamento
(v. o artigo 3.º, n.º 1). Em linha com as previsões dos valores da CESE
a arrecadar no ano de 2014, previa-se neste diploma que dois terços da receita
do Fundo (com o limite máximo de cem milhões de euros) seriam prioritariamente
destinados ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e
ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e o remanescente seria
aplicado na redução do défice tarifário do Setor Elétrico Nacional (v. o
artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014).
6.
A criação
deste tributo desencadeou, como é sabido, a mais intensa litigância.
O
Tribunal Constitucional tomou posição sobre a inconstitucionalidade do regime
jurídico da CESE, pela primeira vez, no Acórdão n.º 7/2019, que versou sobre as
normas aplicadas no seu primeiro ano de vigência. Nesse aresto, concluiu-se que
a CESE tinha a natureza de uma contribuição financeira, sujeita ao princípio
da equivalência, refração no universo dos tributos bilaterais dos princípios constitucionais
da igualdade tributária e da proporcionalidade, não sem antes se pronunciar
sobre os aspetos mais controversos do respetivo regime jurídico – e em
especial, sobre o nexo entre a ampla base de incidência subjetiva do tributo e
a finalidade de redução da dívida tarifária do setor elétrico.
Quanto à incidência
subjetiva, estando em causa um recurso interposto por um sujeito passivo da
CESE que não integrava o subsetor da eletricidade, afirmou o Tribunal:
«10. A recorrente veio invocar que, em virtude da sua atividade, não exercia «qualquer atividade no sector electroprodutor,
nem sequer em qualquer outro subsector da eletricidade (a atividade da
Recorrente é a de armazenamento subterrâneo de gás natural), pelo que em nada
contribuiria para o problema da dívida tarifária do SEN». Assim sendo, não
usufruiria da contrapartida traduzida na redução do défice ou dívida tarifária,
pelo que não estaria assegurada a bilateralidade ou sinalagmaticidade do
tributo, devendo este ser considerado um imposto.
Sucede que aquela redução é apenas um dos
objetivos da CESE, prescrevendo a lei que esta contribuição visa,
genericamente, o desenvolvimento de medidas que contribuam para o equilíbrio e
sustentabilidade sistémica do setor energético.
Ainda que não referida a uma
contraprestação direta, específica e efetiva, resultante de uma relação
concreta com um bem ou serviço, o que afasta a sua qualificação como taxa, a
sujeição à CESE de determinados operadores económicos tem como um dos seus
objetivos «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do
sector energético» (artigo 1º, n.º 2, do regime da CESE). É, a par do objetivo
da redução da dívida tarifária – que é uma das suas causas –, o objetivo da
promoção de mecanismos para
financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e
de medidas relacionadas com a eficiência energética, bem como de medidas de
apoio às empresas, que
gerará, igualmente, contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos
passivos da CESE. A existência destas presumidas contraprestações que vão além
do mero objetivo da redução tarifária, e que a criação do FSSSE garante,
assegura, também, o caráter estrutural de bilateralidade ou sinalagmaticidade
da relação subjacente ao tributo em causa, permitindo excluir a sua
caracterização como imposto, já que nelas é possível identificar a satisfação
das utilidades do sujeito passivo do tributo como contrapartida do respetivo
pagamento. É a participação de um especial setor da atividade económica nos
benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento que
permite isolá-los dos demais contribuintes, sujeitando-os à contribuição criada
pelas normas em apreciação, sem que essa diferenciação possa considerar-se
violadora da Constituição, como veremos. […]»
Retira-se
desta jurisprudência que o Tribunal considerou determinante, para efeitos de
caracterização do tributo, a circunstância de o produto da CESE se destinar ao
financiamento de «ações de regulação», de «políticas do setor energético de
cariz social e ambiental» e de «medidas relacionadas com a eficiência
energética [e de] apoio às empresas» de que seriam beneficiários todos os
operadores do setor da energia, e não apenas os sujeitos passivos integrados no
subsetor da energia elétrica. A existência destas contrapartidas era per se
suficiente para comprovar a bilateralidade genérica do tributo, não prejudicada
pela circunstância de um terço da sua receita ser destinada, nos termos da lei,
à redução do défice tarifário do setor elétrico. Acompanhando a decisão então
recorrida, afirmou o Tribunal:
«11. Evidentemente, ao contrário do que pretende a requerente, o
facto de a CESE ter, igualmente, como objetivo a redução da dívida tarifária do
SEN, encarado, também ele, como um mecanismo que promove a sustentabilidade
sistémica do sector energético, tal não faz obnubilar aquela outra
contrapartida. Deixando de lado o problema de saber se a CESE assume natureza
extraordinária, ponto relativamente ao qual o Tribunal Constitucional,
atendendo ao objeto do pedido, não tem de se pronunciar – in casu está
em causa apenas a apreciação da aplicabilidade da CESE pela primeira vez e no
ano para o qual a mesma foi originariamente criada (ano de 2014) – é de
acompanhar, sem reservas, a apreciação deste aspeto realizada na decisão
recorrida:
“Em relação à afetação de um terço da receita da contribuição à
redução da dívida tarifária do Sector Elétrico Nacional, cumpre sublinhar
que, efetivamente, nesta parte, existe uma redução intensa (senão mesmo uma
exclusão) do nexo causal que é pressuposto desta afetação do tributo, uma vez
que é especialmente difícil sustentar que a exigência da CESE aos operadores
económicos do sector do gás natural tem sentido no contexto da amortização de
um stock de dívida que foi gerado pela adoção de medidas de regulação
social no subsector da energia elétrica (o stock da dívida tarifária do
sector elétrico é consequência da cláusula-travão na admissibilidade da
repercussão integral dos custos do Sistema Elétrico Nacional nas tarifas a
suportar pelos consumidores finais), mesmo sabendo que as empresas que hoje são
credoras dessa dívida tarifária (pelo menos uma parte significativa das que
recebem custos de manutenção do equilíbrio contratual ou garantia de potência e
que operam centrais termelétricas) são consumidoras de gás natural que é
fornecido pelas operadoras deste segundo sector e através das respetivas
infra-estruturas.
Todavia, essa atenuação (ou
mesmo interrupção) do nexo causal respeitante a um terço do valor da
contribuição não se afigura suficiente para determinar a se uma situação
de desproporção significativa entre a exigência do tributo e a
finalidade a que o mesmo se destina, pois não só dois terços do valor do mesmo
mantêm, como veremos, aquele nexo causal, como ainda a CESE assume um carácter
extraordinário. […]”
[…]
14. […] Garantido
que esteja que a contribuição lançada encontra justificação no benefício
recebido/custo provocado relativo a uma prestação diferenciada de que efetiva
ou presumivelmente beneficiará/ou terá provocado um grupo seu sujeito passivo,
estará assegurado o sinalagma que justifica a diferenciação tributária, bem
como o respeito pelo princípio da equivalência.
No caso, como atrás se demonstrou, a
sujeição à CESE do grupo constituído pelos operadores económicos em que a
recorrente se inclui não é desprovida de contrapartidas. Nem quando globalmente
considerado o grupo de operadores no setor da energia, nem quando
especificamente considerados aqueles que operam no setor do gás natural. Aliás,
na definição da consignação de receitas, é para o setor da energia globalmente
considerado que são destinadas a maior parte das verbas, visando o financiamento de políticas do setor
energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência
energética, e de apoio às
empresas, já que apenas um terço é reservado à redução da dívida tarifária do
SEN.
É, em suma, o carácter sinalagmático,
atrás enunciado, que traduz a verificação da equivalência necessária, pelo que
não pode deixar de se concluir não existir desrespeito pelo princípio da
equivalência. Ao mesmo tempo, a assinalada bilateralidade, encontrada na
contraprestação correspondente à sujeição à CESE, retira-lhe o carácter de
imposto que incidiria sobre o património das empresas do setor energético que a
ela estão obrigadas. Como descrevemos, a estrutura bilateral do tributo
justifica que se distinga estes sujeitos passivos dos demais contribuintes,
respeitando-se, por isso mesmo, o princípio da equivalência, afastando-se uma
injustificada desigualdade.»
Já
no que respeita à base de incidência objetiva, o Tribunal considerou que, ao
eleger a titularidade de certos ativos, o legislador não pretendia atingir o património
dos sujeitos passivos ou o rendimento normal extraído pelos operadores
económicos abrangidos (enquanto manifestação de uma especial capacidade
contributiva), antes aferir da sua presumível aptidão para participar, em maior
ou menor medida, dos custos e benefícios que o tributo visava compensar
(segundo um critério de equivalência).
«15. […] Também no que respeita à
incidência objetiva da CESE se considera estar garantido um nexo causal
suficiente entre os ativos (no caso, ativos regulados) sobre os quais recai a
CESE (artigo 3.º, n.º 1, do Regime jurídico da CESE) e as políticas públicas de
cariz social e ambiental do setor energético.
A titularidade dos ativos tributáveis por
parte das empresas que as normas legais sujeitam à CESE, cuja justificação
radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumíveis
beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos
não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva,
que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como
indicador que permite presumir a potencial utilidade das prestações públicas
que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os
ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da atividade, sendo
suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão,
não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que
estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas. Na lógica do
legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que
permite aferir da suscetibilidade da empresa para ser causa de ou beneficiar de
políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de
outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita,
indistintamente».
7. Esta posição viria a ser
reiterada em numerosos recursos interpostos de decisões que aplicaram as normas
do regime jurídico da CESE mantidas em vigor nos anos subsequentes (pelas Leis
n.os 82-B/2014, de 31 de dezembro, 159-C/2015, de 30 de dezembro, 7-A/2016,
de 30 de março e 42/2016, de 28 de dezembro). Na vasta maioria desses casos, o
Tribunal foi confrontado com a alegação de que a posição assumida no Acórdão
n.º 7/2019, atenta a «natureza extraordinária» do tributo, só poderia ter-se
por válida para o primeiro ano do seu regime jurídico, que foi objeto de
sucessivas renovações.
O
Tribunal manteve, no entanto, a posição inicialmente adotada.
Com
efeito, o Tribunal, sem deixar de conferir relevância à «natureza extraordinária»
do tributo, considerou que essa «não
é determinada por um critério temporal – o ano de 2014 −,
mas conjuntural − a verificação periódica de um certo estado de
coisas» (v. o
Acórdão n.º 513/2021), pelo que a mera prorrogação da vigência do regime
jurídico da CESE não infirmava, por si só, o seu caráter transitório. Entendeu-se
ainda que os fatores conjunturais que justificaram a aprovação do regime
subsistiram após o ano da sua entrada em vigor e, seguramente, até ao ano de
2017, em que cessou o procedimento relativo a défice excessivo iniciado pela
Comissão Europeia em 2010 (v., a Decisão (UE) 2017/1225 do Conselho, de
16 de junho de 2017; neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.os 513/2021,
532/2021, 736/2021, 204/2022, 214/2022, 580/2022, 581/2022, 658/2022 e 782/2022).
Em
algumas decisões acrescentou-se que a vocação conjuntural da CESE não poderia
ser tomada como uma condição necessária do juízo de não inconstitucionalidade
firmado no Acórdão n.º 7/2019. De acordo com esta linha de raciocínio, mesmo
que a prorrogação sucessiva deste regime jurídico viesse afinal revelar o seu
carácter permanente, a natureza sinalagmática do tributo não ficaria ipso
facto excluída. Como se lê no Acórdão n.º 436/2021:
«9. […] No entanto, mesmo que a
recorrente tivesse razão – e que a evolução do regime jurídico e da prática de
aplicação da CESE venha a comprovar, sem margem para dúvidas, e ao contrário do
que pode afirmar-se com firmeza neste momento, a sua consolidação no
ordenamento jurídico, não podendo, a partir de então, negar-se, o seu caráter
permanente –, tal não implicaria, sem mais, a sua desconformidade
constitucional. Na realidade, isso reforçaria o paralelismo com as demais
contribuições financeiras exigidas a privados para financiamento da regulação
de determinados setores de interesse geral – nomeadamente, e como se viu, o
setor energético, entendido em termos latos, cuja sustentabilidade sistémica (e
não meramente financeira, ou tarifária) se configura
como uma forma de cumprimento do dever estadual de proteção do direito
fundamental ao ambiente e à qualidade de vida, consagrado no artigo 66.º da
Constituição. Nestes termos, a adoção de políticas de cariz social e ambiental
direcionadas para o setor energético, bem como de medidas relacionadas com a
eficiência energética, constitui, nesta sede, uma forma – de entre todas as que
podem ser desenhadas pelo legislador no âmbito da sua larga margem de atuação
nesta matéria – de dar cumprimento à obrigação de “promover o aproveitamento
racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e
a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre
gerações” e ainda de “assegurar que a política fiscal compatibilize
desenvolvimento com proteção do ambiente e qualidade de vida”, previstas,
respetivamente, nas alíneas d) e f) do n.º 2
do artigo 66.º da CRP. Para a avaliação da constitucionalidade da medida nesse
cenário, sempre seria, pois, indispensável uma análise detalhada dos concretos
elementos atinentes ao regime de tributação, o que, naturalmente, não tem lugar
na resolução do caso dos autos, que respeita apenas aos anos iniciais de
vigência da CESE, em particular o de 2016.
Ou
seja, ao contrário da argumentação da recorrente, não se afigura decisivo o
elemento da excecionalidade para um julgamento de não inconstitucionalidade do
regime jurídico da CESE. Tal caraterística reforça a argumentação plasmada no
Acórdão n.º 7/2019, mas está longe de constituir o seu único pilar de
sustentação. Para o juízo de não inconstitucionalidade então proferido – e que
agora se renova – contribui, sobretudo, a caraterização dogmática do tributo
como contribuição financeira, e o objetivo de financiamento de
mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor da energia, já
que este permite afirmar a sinalagmaticidade do tributo, ainda que não referida
a uma contraprestação específica.»
Esta orientação −
reiterada nos Acórdãos n.os 437/2021, 438/2021, 756/2021, 231/2022,
232/2022, 305/2022, 411/2022 e 597/2022, entre outros − foi mais recentemente
desenvolvida nos Acórdãos n.os 305 e 411, ambos de 2022. Aditou-se,
no primeiro aresto, o seguinte:
«6. […] O ponto de essência
reside na circunstância de a CESE estar dotada dos carateres específicos que
permitem qualificá-la como contribuição financeira, distanciando-a
de outras figuras jurídico-tributárias próximas (…)[;] é a unidade de
interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício
de grupo, com relação à CESE e aos operadores no setor energético
abrangidos pelo âmbito de incidência subjetiva (artigo 2.º do RJCESE), que
suportam a conceptualização do tributo em causa como contribuição
financeira inserida na lógica comutativa de aquisição de vantagem
difusa pela ação pública, assente em responsabilidade de grupo pela situação
carecida da ação pública que a contribuição financia. […]
De
facto, as receitas geradas pela CESE estão legalmente alocadas ao financiamento
do FSSSE (cfr. artigo 1.º, n.º 2 do RJCESE) e porque a atividade deste fundo
está dirigida à “promoção do equilíbrio e
sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética
nacional” (artigo 2.º
do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04 e artigo 1.º, n.ºs 1 e 2 do RJCESE),
temos por devidamente caracterizado o espetro de vantagens para os operadores
económicos do setor enquanto benefício de grupo decorrente da ação pública
financiada (artigo 81.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa).
Por sua parte, também a necessidade de intervenção estadual tendo em vista
garantir equilíbrio ambiental e racionalização na exploração de recursos
(artigo 66.º, n.º 2, alíneas d) e f) da Constituição da República Portuguesa),
ambos integrados no programa de atividade do FSSSE (cfr. artigo 2.º, alínea a)
do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04), constitui
essencialmente uma forma de responder à pressão que a atividade económica dos
operadores sujeitos à CESE coloca no respetivo domínio setorial e que lhes
aproveita, reforçando a subsunção do tributo à figura da contribuição
financeira.
Desta
forma, de acordo com a jurisprudência constitucional, a CESE terá sempre de ser
entendida como contribuição em função do seu regime jurídico próprio,
aferindo-se a sua legitimidade constitucional nesse pressuposto e resultando,
por esse motivo, o seu caráter transitório como meramente conjuntural, ao
contrário do que pretende a reclamante […].»
Também
por remissão para esta jurisprudência, foi proferida a Decisão Sumária n.º
263/2022, em que não foram julgadas inconstitucionais as normas do regime
jurídico da CESE vigentes em 2018. Porém, decorridos vários anos desde a sua
criação, importa averiguar se os pressupostos em que repousaram os reiterados
juízos de não inconstitucionalidade proferidos pelo Tribunal Constitucional se
mantêm largamente intocados, para o que importa atender à evolução do regime
jurídico deste tributo no período que mediou até 2018, o ano a que se reporta o
ato de liquidação impugnado nos autos.
8. Neste período, o regime
jurídico da CESE foi objeto de algumas alterações (v. o artigo 238.º da
Lei n.os 82-B/2014, de 31 de dezembro, a Lei n.º 33/2015, de 27 de
abril e o artigo 264.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro), entre as quais
se destaca o alargamento da base de incidência subjetiva aos comercializadores titulares
dos contratos de aprovisionamento de longo prazo com obrigação alternativa de
aquisição ou compensação (em regime comummente designado de «take or pay»),
celebrados em data anterior à entrada em vigor da Diretiva n.º 2003/55/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 26 de junho (a que se refere o artigo 39.º-A do
Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na redação vigente à data, para o
qual remete a alínea m) aditada ao artigo 2.º do regime jurídico da CESE
pela Lei n.º 33/2015).
Nestes
casos, o tributo passou a incidir, primeiro, sobre o valor dos ativos a que se
refere o artigo 3.º, n.º 1, do regime jurídico da CESE e sobre o valor
económico equivalente dos contratos de aprovisionamento de longo prazo, a
determinar nos termos previstos no n.º 5 do mesmo artigo, a que é aplicável uma
taxa de 1,45% (v. o n.º 6 do artigo 6.º do regime, na redação da Lei n.º
33/2015). Com as alterações introduzidas em 2016, passou a incidir,
adicionalmente, sobre «o excedente apurado para o valor económico equivalente
dos contratos» de aprovisionamento, «tendo em conta a informação sobre o real
valor desses contratos», a determinar nos termos dos n.os 6 a 8 do
artigo 3.º, sendo aplicável a este valor a taxa de 1,77% (v. o n.º 3 do
artigo 3.º e o n.º 7 do artigo 6.º, com a redação dada pela Lei n.º 42/2016,
bem como a Portaria n.º 92-A/2017, de 2 de março).
Esta
alteração encontra justificação, segundo o Preâmbulo da Portaria n.º
157-B/2015, de 28 de maio, na verificação de «desequilíbrios sistémicos do
Sistema Nacional de Gás Natural» (adiante designado «SNGN»), pelo que a parcela
da receita da CESE obtida por esta via ficou «totalmente afeta à minimização
dos encargos do SNGN, devendo o FSSSE prever, para o efeito, mecanismos para
abater o montante das respetivas cobranças que daí resultem na tarifa de uso
global do sistema de gás natural, excluindo as tarifas aplicáveis aos centros
eletroprodutores, e definir a respetiva periodicidade» (v. o n.º 4 do
artigo 11.º do regime jurídico da CESE, na redação que lhe foi dada pela Lei
n.º 42/2016, bem como o artigo 2.º-A da Portaria n.º 1059/2014, de 18 de
dezembro, aditado pela Portaria n.º 133-A/2017, de 10 de abril, e o Despacho
n.º 5238-A/2017, de 12 de junho).
Por
sua vez, e durante este período, o Decreto-Lei n.º 55/2014, que criou o FSSSE,
manteve-se inalterado. As tarefas integradas no amplo espectro das «políticas
do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de
eficiência energética», que o Fundo em parte se destinava a financiar, não
foram objeto de concretização ou desenvolvimento neste diploma. Porém,
previa-se que continuassem a absorver a maior parcela da receita obtida com a
CESE. Até à aprovação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, os
artigos 2.º e 4.º deste diploma estabeleciam o seguinte:
«Artigo
2.º
Objetivos
O FSSSE visa contribuir para a
promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da
política energética nacional, designadamente através:
a) Do financiamento de
políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com
medidas de eficiência energética;
b) Da redução da dívida
tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), mediante a receita obtida com a
contribuição extraordinária sobre o setor energético prevista no artigo 228.º
da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
[…]
Artigo
4.º
Despesas
1 - Constituem despesas do
FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente
decreto-lei, designadamente:
a) Encargos necessários ou
decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º;
b) Encargos de liquidação e
cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos
pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea
a) do n.º 1 do artigo anterior.
2 - As verbas do FSSSE devem
ser alocadas de acordo com a seguinte ordem de prioridade:
a) Cobertura de encargos
decorrentes da realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no
montante correspondente a dois terços da receita referida na alínea a) do n.º 1
do artigo anterior, até ao limite máximo de EUR 100 000 000,00;
b) Cobertura de encargos
decorrentes da realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no
montante remanescente.
3 - O montante referido na
alínea a) do número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1.»
Esta
ordem de prioridades foi, todavia, invertida pelo Decreto-Lei n.º
109-A/2018. Entendendo-se que os critérios de distribuição da receita obtida
com a cobrança da CESE «se têm vindo a revelar demasiadamente rígidos,
impedindo que, em cada ano, se possam ajustar os valores aos objetivos do FSSSE
que se mostrem mais prementes» (v. o Preâmbulo do diploma), foram
alterados os n.os 2 e 4 do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 55/2014,
que passou a dispor o seguinte:
«Artigo 4.º
Despesas
1 - Constituem despesas do
FSSSE as que resultem de encargos decorrentes da aplicação do presente
decreto-lei, designadamente:
a) Encargos necessários ou
decorrentes da realização dos seus objetivos, conforme definidos no artigo 2.º;
b) Encargos de liquidação e
cobrança da contribuição extraordinária sobre o setor energético incorridos
pela AT, correspondentes a uma percentagem de 3 % da receita referida na alínea
a) do n.º 1 do artigo anterior.
2 - As verbas do FSSSE são afetas aos
seguintes fins:
a) Cobertura de encargos decorrentes da
realização do objetivo definido na alínea a) do artigo 2.º no montante até um
terço da receita referida na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior;
b) Cobertura de encargos decorrentes da
realização do objetivo definido na alínea b) do artigo 2.º no montante
remanescente.
3 - O montante referido na alínea a) do
número anterior inclui o montante referido na alínea b) do n.º 1.
4 - A percentagem da alocação de verbas
prevista na alínea a) do n.º 2 é definida por despacho dos membros do Governo
responsáveis pelas áreas das finanças e da energia.»
Deste
modo, ficou o Governo habilitado a decidir, com a mais larga
discricionariedade, a percentagem de receita da CESE afeta ao financiamento das
políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com
medidas de eficiência energética, no intervalo de 0% a 33%, visto que a lei não
define nenhum limite mínimo nem fixa critérios de decisão. Esta alteração terá
permitido que, já no ano de 2018, segundo o Parecer do Tribunal de Contas sobre
a Conta Geral do Estado, se tenha observado um «grande
aumento (131 M€) registado nas transferências do FSSSE destinadas, na sua
totalidade, à REN - Rede Elétrica Nacional, S.A., no âmbito da redução da
dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, proveniente da receita obtida
com a contribuição extraordinária sobre o sector energético.» (v. o extrato do
Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2018, publicado
no Diário da República, 2.ª Série, n.º 17, Parte D, de 24 de janeiro de
2020, p. 353).
Cabe
ainda sublinhar
que esta alteração do destino típico das receitas da CESE ocorreu num contexto significativamente
diverso daquele em que o tributo foi criado. Com efeito, superados os
condicionamentos impostos pela execução do PAEF e pelo procedimento de défice
excessivo, findo em 2017, observava-se já em 2018 uma «tendência de diminuição
da dívida tarifária do SEN, iniciada em 2015» (v. o Preâmbulo do
Decreto-Lei n.º 109-A/2018). Depois de ter atingido o valor mais alto em 2015 (cinco
mil e oitenta milhões de euros), estimava-se que em 2018 este diminuísse para
cerca de três mil e setecentos milhões de euros (v. o Comunicado da
Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos sobre a Proposta de Tarifas e
Preços para a Energia Elétrica em 2018, disponível em https://www.erse.pt/media/1r0c1sce/comunicado_propostas-tarifas-ee_2018_vfinal.pdf, p. 4). Era ainda expectável que essa tendência
viesse a acentuar-se em resultado das medidas de redução de custos
adotadas no âmbito da execução do PAEF a que se fez menção supra, bem
como da consignação de outras receitas à redução do défice tarifário do setor
energético (v.g., da parcela de receita dos leilões de licenças, a que
se refere o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, transferida pelo Fundo
Ambiental, criado pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, assim como
das receitas provenientes da cobrança de impostos especiais sobre o consumo, a
que se refere o artigo 251.º da Lei do Orçamento do Estado para 2018).
Tudo isto implica, como é
bom de ver, uma alteração profunda dos
pressupostos de facto e de direito em que repousaram as decisões
proferidas sobre a CESE no período entre 2014 e 2017: quanto aos primeiros, consubstanciados
nos fatores conjunturais atendidos no Acórdão n.º 7/2019, subsistindo
embora em 2018 um considerável volume de dívida tarifária do Sistema Elétrico
Nacional, verificava-se uma tendência firme de redução; quanto aos segundos, a
ênfase dada nesse aresto, bem como na jurisprudência posterior deste Tribunal,
ao financiamento de medidas de regulação, de apoio às empresas e de cariz
social e ambiental, relacionadas com a eficiência energética, deixou de
corresponder ao destino legal das receitas da CESE, em virtude das alterações
introduzidas no regime jurídico do FSSSE.
9.
Resta
apreciar se a norma que integra o objeto do presente recurso, na
medida em que determina
a incidência sobre as empresas concessionárias das atividades de transporte, de
distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, descaracteriza o
tributo ao ponto de o excluir, no que a estes sujeitos diz respeito, do
universo das contribuições financeiras.
Segundo
jurisprudência constante deste Tribunal, um tributo tem a natureza de contribuição
financeira quando, cumulativamente, tiver como pressuposto uma relação
bilateral entre uma entidade pública e um grupo homogéneo de sujeitos
− que se presumem causadores ou beneficiários de determinadas prestações
administrativas −, e quando tiver por finalidade angariar receitas
destinadas a compensar os inerentes custos ou benefícios presumivelmente
gerados ou aproveitados pelos elementos desse grupo (v. os
Acórdãos n.os 539/2015, 7/2019, 344/2019 e 268/2021, bem como a
jurisprudência aí citada). Tal como se sintetizou no Acórdão n.º 268/2021:
«14. […] O critério de distinção das contribuições financeiras em
relação às demais categorias tributárias assenta, portanto, no tipo de relação
jurídica que se estabelece entre o sujeito passivo e os benefícios ou
utilidades que para este decorrem do tributo (critério estrutural, pressuposto),
com especial destaque para a incidência e a natureza do aproveitamento esperado
(geral, difuso, concreto, efetivo ou presumido). A contribuição financeira
emerge, deste modo, como um tributo coletivo, fixado em função do grupo, pela
utilização ou utilidade singular meramente presumida, numa relação
de bilateralidade genérica. O mesmo é dizer que a qualidade de
sujeito passivo de uma contribuição financeira não pressupõe a compensação de
prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito, sendo a
pertença ao grupo identificado pelo legislador condição necessária e suficiente
para tal.»
Uma
adequada conformação normativa, em especial, das regras que definem a
incidência subjetiva, objetiva e as finalidades de um tributo deste tipo deve,
pois, tornar apreensível o necessário nexo entre a ação pública e os seus
destinatários, que permita afirmar a existência, não apenas de uma homogeneidade
de interesses, mas sobretudo de uma responsabilidade de grupo, que
justifica que sobre os sujeitos que o integram – e não sobre toda a comunidade
– recaia a respetiva ablação patrimonial.
Ora,
na sua configuração inicial, a CESE destinava-se, não apenas a acudir à
premente resolução do problema do défice tarifário do SEN, mas principalmente
a financiar políticas
do setor energético de cariz social e ambiental, ações de regulação e medidas
relacionadas com a eficiência energética. Trata-se, reconhecidamente, de
objetivos muito amplos, assimiláveis às incumbências fundamentais e
prioritárias do Estado e de inegável interesse geral (v., em especial,
as alíneas d) e e) do artigo 9.º, as alíneas d) e f) do
artigo 66.º, e as alíneas a), f) e m) do artigo 81.º da
Constituição). De resto, são públicos e exigentes os compromissos assumidos
pelo Estado português no plano internacional com vista à consolidação de um
mercado energético liberalizado, autossuficiente, seguro, justo e sustentável
(no período temporal aqui referido, v., em especial, as Resoluções do
Conselho de Ministros n.º 29/2010, que aprovou a Estratégia Nacional para a
Energia 2020, e n.º 20/2013, que aprovou o Plano Nacional de Ação para a
Eficiência Energética para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Ação para
as Energias Renováveis para o período 2013-2020).
Não
obstante, a experiência mostra que as políticas e medidas de incentivo e de
regulação adotadas pelo Estado com o intuito de realizar tarefas de evidente
interesse público podem provocar relevantes custos de que os operadores
económicos, integrados em determinados setores económicos, extraem especiais e
relevantes benefícios (a respeito de setores, v. os Acórdãos n.os
539/2015 e 268/2021). Assim, não se pode excluir, em abstrato, que neste
domínio pudesse ser criado um tributo cuja finalidade fosse, não a de suportar
os gastos gerais da comunidade com a adoção de medidas indispensáveis à
consolidação de um sistema energético sustentável, mas sim a de obter
receitas destinadas a financiar, através de um fundo autónomo, determinadas
prestações públicas que, concorrendo para esse fim, presumivelmente geram especiais
benefícios para uma classe de operadores económicos integrados no setor
energético.
10.
No
entanto,
forçoso é reconhecer que os termos em que, a partir de 2018, se encontravam
previstas as prestações públicas que a CESE se destinava a financiar, obstam a
que se possa firmar o necessário nexo entre tais prestações e o grupo
dos sujeitos passivos que exercem as atividades de transporte, de distribuição
ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, a que diz respeito a norma
sindicada no presente recurso.
Em
primeiro lugar, tornou-se evidente que, por imposição legal, a maior parcela
da receita se destinaria, a partir desse momento, a reduzir a dívida tarifária
do setor elétrico, sem que sejam claras as razões pelas quais o
legislador teve por adequado exigir a operadores não integrados nesse subsetor
que participassem nos encargos daí advenientes, quando lhes não deram causa
alguma, nem se vê que daí extraiam um especial benefício. Cabe notar que
a mera circunstância de todos os operadores integrarem o «setor energético» não
é manifestamente suficiente para afirmar que exista uma responsabilidade de
grupo do subsetor do gás natural pelos encargos respeitantes a um problema
específico do subsetor da energia elétrica. Embora seguramente exista alguma
homogeneidade de interesses e interdependência entre os vários
operadores do mercado energético, são diferentes as condições em que estes operam
e bem assim os problemas de sustentabilidade que a propósito de cada um
se colocam. Tanto assim que o próprio regime jurídico da CESE, desde as
alterações introduzidas em 2015, passou a afetar ao SNGN uma parte da receita
do tributo − a que é exigida aos comercializadores do SNGN, titulares de
contratos de aprovisionamento de longo prazo −, com o intuito de prevenir
os «desequilíbrios sistémicos» próprios deste subsetor.
O
que daqui se depreende é que não há motivo algum para fazer correr por conta das
empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de
armazenamento subterrâneo de gás natural encargos associados à redução da
dívida tarifária do setor elétrico. Nem há razão nenhuma para supor que a
prevenção dos riscos associados à instabilidade tarifária no setor elétrico aproveita
em especial medida aos operadores dos demais subsetores − não se podendo
admitir como contraprova a suposição de que um tal benefício advém, como que
obliquamente, da circunstância de boa parte das empresas credoras da dívida
tarifária serem grandes consumidoras de gás natural. Acresce que o regime não define
critérios que imponham que uma parte relevante da receita da CESE se mantenha
afeta ao financiamento de medidas tendentes a favorecer os interesses de todos
os operadores económicos incluídos no seu âmbito de incidência subjetiva (e não
isentos). Pelo contrário, na prática, é confiada ao Governo a possibilidade de,
em função dos «objetivos que se revelem mais prementes», afetar toda a
receita da CESE à redução da dívida tarifária do setor elétrico – ou seja,
ao financiamento de prestações públicas de que os operadores do setor do gás
natural não podem, como se viu, presumir-se causadores ou
beneficiários.
Por
fim, ainda que um terço da receita da CESE tivesse sido consignado ao «financiamento
de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com
medidas de eficiência energética», a circunstância de as tarefas que o tributo
se destina a financiar não terem sido objeto de densificação mínima, não
permite sequer apreender se e em que medida cada um dos
subsetores em causa é visado pelas medidas a adotar pelo FSSSE. De facto, mesmo
em tais condições – estritamente hipotéticas −, não se poderia presumir que
um terço da receita da CESE tivesse sido destinado a medidas de que
seriam especiais beneficiários os operadores do subsetor do gás natural, de
modo a garantir um certo equilíbrio na participação pelos subgrupos de
operadores dos benefícios presumivelmente proporcionados pelo FSSSE.
A
jurisprudência constitucional tem enfatizado que, em matéria de contribuições
financeiras, o legislador tem o ónus de delimitar, com precisão, a base
de incidência subjetiva do tributo. A este respeito, afirmou-se no
Acórdão n.º 344/2019 o seguinte:
«Nesta
última espécie de tributos – contribuições – o princípio da equivalência
vincula o legislador a definir o universo de sujeitos passivos que
se presume provocar ou aproveitar a prestação administrativa. Não podendo
dar-se por seguro que cada um dos concretos sujeitos passivos provoca ou
aproveita a prestação pública – como ocorre nas taxas – exige-se que o
legislador isole os grupos de pessoas às quais estejam presumivelmente
associados custos e benefícios comuns. Assim, o princípio da equivalência
projeta-se na estruturação subjetiva do tributo através do recorte de um grupo
de pessoas que tem interesses e qualidades em comum, que tem responsabilidades
na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige, e que a prestação
tributária seja empregue no interesse dos membros grupo. A propósito destes
“requisitos de legitimação” dos tributos de estrutura bilateral grupal refere
Sérgio Vasques que “só a provocação de custos comuns e o
aproveitamento de benefícios comuns garantem a homogeneidade capaz de legitimar
a sobretributação de um qualquer grupo social ou económico no confronto com o
todo da coletividade, mostrando-se discriminatória uma contribuição cobrada na
sua falta” (O Princípio da Equivalência como Critério da
Igualdade Tributária, Almedina, pág. 528).»
Ora, a partir
de 2018, o legislador reduziu os objetivos a que a CESE se dirige em termos
tais, que deixou de ser possível afirmar que as concessionárias das atividades
de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas
responsáveis pela sua concretização, e muito menos presumíveis causadoras
ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe
providenciar. Resta, pois, concluir que a norma que integra o objeto do
presente recurso viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da
Constituição.
11. Não tendo a recorrida apresentado
contra-alegações, é isenta de custas, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 4.º
do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei
n.º 91/2008, de 2 de junho.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por
violação do artigo 13.º da Constituição, o artigo 2.º, alínea d), do regime
jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de
dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro), na parte em que determina que o tributo incide
sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do
mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor
energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou
estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018,
sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de
armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei
n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual);
b)
Conceder
provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em
conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade.
Não
são devidas custas.
Lisboa, 16
de março de 2023 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa
- Afonso Patrão - João Pedro Caupers
Atesto o
voto de conformidade do Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, que participa
na sessão através de meios telemáticos.
Gonçalo
Almeida Ribeiro