40/2024

ACÓRDÃO Nº 769/2024 Processo n.º 40/2024 3.ª Secção Relator: Conselheiro Afonso Patrão Acordam, na 3.ª Secção, no Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Bragança — Juízo do Trabalho de Bragança, o Ministério Público interpôs o presente recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional — LTC), sendo recorrida a A., Lda. 2. Por decisão da Subdiretora do Centro Local do Nordeste Transmontano da Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), foi a ora recorrida condenada na coima de € 5610,00 (cinco mil e seiscentos e dez euros) pela violação do «disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º da Portaria n.º 101/96, de 3 de abril, e [d]o disposto no artigo 40.º do Regulamento de Segurança no Trabalho da Construção Civil», o que «constitui contraordenação laboral muito grave, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro» (fls. 87-98). Inconformada, a ora recorrida impugnou judicialmente a decisão administrativa condenatória. Na sua impugnação, a ora recorrida declarou «pretende[r] proceder ao pagamento voluntário da coima a que foi condenada, para evitar a execução da decisão. Todavia, a arguida encontra-se actualmente em sérias dificuldades financeiras», requerendo o pagamento faseado da coima em 12 prestações mensais (fls. 116-117). Por despacho datado de 15 de maio de 2023 (fls. 155-156), o tribunal a quo notificou a ora recorrida para se pronunciar sobre a devolução daquele requerimento à autoridade administrativa, «advertindo que somente tem efeito suspensivo a impugnação judicial caso pague a totalidade da quantia». Em resposta, a ora recorrida veio declarar que «requereu o pagamento da coima a prestações, uma vez que não tem possibilidades de proceder ao pagamento de uma só vez» (fls. 157v). 3. Por despacho datado de 2 de novembro de 2023, ora recorrido, o Tribunal Judicial da Comarca de Bragança — Juízo de Trabalho de Bragança decidiu indeferir o requerimento de pagamento em prestações, uma vez que tal requerimento pressupõe o caráter definitivo da decisão condenatória. Por outro lado, ali se decidiu o seguinte: «Contudo, também se infere do requerimento da arguida que o seu objectivo é obstar à imediata execução da coima, que decorreria da atribuição, por regra, de efeito devolutivo à impugnação deduzida (cf. artigo 35.º n.º 1 da Lei 107/2009), pois, estando em situação financeira difícil, não lhe é possível depositar o valor da coima e custas, que lhe permitiria obter o efeito suspensivo da impugnação (n.ºs 2 e 3 da disposição citada). O artigo 35.º, n.ºs 1 a 3, da Lei 107/2009 de 14/09, na sua redacção originária, dispunha que a impugnação judicial tem efeito meramente devolutivo (n.º 1), podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositasse o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima (n.º 2), podendo, ainda, esse depósito ser substituído por garantia bancária, na modalidade «à primeira solicitação» (n.º 3). Com a entrada em vigor, em 1/6/2023 da Lei n.º 13/2023, de 3 de abril, que revogou os n.ºs 2 e 3 da citada disposição legal, deixou de ser legalmente admissível a atribuição de efeito suspensivo. Tratando-se de norma processual, a alteração é de aplicação imediata, sem prejuízo da validade dos actos realizados na vigência da lei anterior, nos termos do disposto no artigo 5.º n.º 1 do CPP, por força do artigo 41.º do RGCO e do artigo 60.º da Lei 107/2009. Donde, tendo a impugnação dado entrada na autoridade administrativa em 1/8/2022, ainda na vigência da redacção originária do artigo 35.º da Lei 107/2009, deve a questão ser apreciada à luz dessa redacção. Ainda que assim se não entendesse, sempre seria de considerar que da alteração introduzida resulta um agravamento sensível da situação processual da arguida por limitar as suas garantias de defesa, ao excluir o efeito suspensivo, pelo que não se deveria aplicar aos processos iniciados anteriormente à sua vigência (al. a) do n.º 2 do art. 5.º do CPP). Ora, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 485/2021 de 7 de Julho (in https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20210485.html) foi chamado a pronunciar-se acerca da questão da constitucionalidade da norma extraída do artigo 35.º n.ºs 1 a 3 da Lei 107/2009 de 14/09, equacionando-a nos seguintes termos: “é constitucionalmente admissível que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial relativo a decisão final condenatória de uma autoridade administrativa, em processo contraordenacional, dependa do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo, sem que se avalie a (in)suficiência de meios económicos do arguido e o eventual prejuízo para ele resultante, ainda que possa ser efetuado na modalidade de garantia bancária à primeira solicitação?" Respondendo a tal questão, concluiu o aresto citado, depois de analisadas outras normas semelhantes no âmbito do procedimento contraordenacional da competência de entidades administrativas reguladoras de diversos sectores, nomeadamente da concorrência, saúde e energia, que a norma em questão estabelece uma restrição excessiva e intolerável ao direito de acesso à tutela jurisdicional, impondo o imediato depósito do valor da coima e custas do processo, ou, alternativamente, a prestação de garantia bancária na modalidade à primeira solicitação, sem qualquer intervenção judicial ou apreciação da situação económica do impugnante, sendo materialmente inconstitucional por contrária ao princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, e concretizado, no âmbito da justiça administrativa, no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contra-ordenacional, decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição. (…) Em face de tal jurisprudência, à qual aderimos integralmente, é de concluir que a norma estabelecida pelo artigo 35.º n.º 1 a 3 da Lei 107/2009 de 14/09, segundo a qual a impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima tem efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do art. 33.º (prazo de pagamento voluntário de 20 dias), em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação de coima, é materialmente inconstitucional, por contrária aos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, em articulação com o princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contra-ordenacional, decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição. Pelo exposto, decide-se desaplicar a norma extraída do artigo 35.º n.ºs 1 a 3 da lei 107/2009 de 14/09, por padecer de inconstitucionalidade material, com a consequente atribuição de efeito suspensivo ao recurso de impugnação apresentado pela recorrente, sem necessidade de prestação de caução, por força do disposto no art. 408.º do CPP, ex vi art. 41.º do RGCO e 60.º da lei 107/2009». 4. O Ministério Público interpôs então o presente recurso para o Tribunal Constitucional. Por despacho do relator, datado de 21 de janeiro de 2024, foi o recorrente convidado a indicar «a norma ou critério normativo que pretende sindicar, e que foi concretamente desaplicado pelo tribunal a quo com fundamento em inconstitucionalidade». Em resposta, o Ministério Público indicou que «pretende ver apreciada a conformidade constitucional do disposto no artigo 35.º, n.ºs 1 a 3, da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro, interpretado no sentido de que a impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima tem efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º do mesmo diploma legal, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima». 5. Notificado nos termos do n.º 5 do artigo 78.º-A da LTC, o Ministério Público apresentou alegações, de que se extrai o seguinte: «(...) 29. Ora, aceitando (porque esse é um dado, aqui, incontestável) que a interpretação do direito infraconstitucional não pode deixar de ser a efetuada pela Mm.ª decisora “a quo”, no sentido de que, “se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º do mesmo diploma legal, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima”, à impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima poderá ser atribuído efeito suspensivo, constatamos que a mesma não é inteiramente coincidente com a alcançada pelo douto Acórdão n.º 485/2021, do qual resulta que o juiz da causa não pode avaliar se “do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação” - como exigência para a “atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial de decisão final condenatória, proferida em processo contraordenacional, por autoridade administrativa” - resulta prejuízo considerável para o arguido. 30. Na verdade, conforme dimana do teor do douto Acórdão n.º 485/2021 e, mediatamente, do conteúdo de outros arestos como os n.ºs 776/2019 - quanto ao Regime Jurídico da Concorrência -, 123/2018 – quanto ao sector da energia-, 74/2019 – quanto ao sector da saúde – e 115/2020 – quanto à Autoridade da Mobilidade e dos Transportes – que, não se pronunciando sobre as normas aqui em discussão, estabeleceram um padrão de decisão assumido pelo Tribunal Constitucional, revela-se fundamental para a sustentação do juízo de não inconstitucionalidade que se encontrem previstos mecanismos legais que permitam que os decisores possam verificar qual a situação económica do acoimado, apurando se “a previsão de mecanismos de exceção à regra do efeito meramente devolutivo, que evitem que a execução (imediata) da sanção ou a prestação de caução equivalente po[de]m provocar prejuízos consideráveis à entidade sancionada”. 31. Todavia, se atentarmos na formulação da interpretação normativa cuja aplicação foi rejeitada nos presentes autos, apuramos que dela não consta a menção essencial ao apuramento da impossibilidade, no caso vertente, de o juiz da causa poder avaliar se da exigência “do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação” resultaria prejuízo considerável para o arguido. 32. A Mm.ª Juíza “a quo” omite, no caso concreto, qualquer referência a tal impossibilidade que, no caso decidido no Acórdão n.º 485/2021 se revela premissa essencial do raciocínio que conduziu ao juízo de inconstitucionalidade. 33. Ou seja, tendo-se a douta decisora “a quo” limitado, para estribar o seu veredito, a transcrever a fundamentação de um acórdão do Tribunal Constitucional que se pronuncia sobre uma interpretação normativa não coincidente com aquela que constitui objeto da sua sentença, somos levados a concluir que o objeto normativo conformado pela decisão agora impugnada, nos termos convocados pela sua autora, não se revela violador dos parâmetros constitucionais nela invocados. 34. Com efeito, por força das razões expostas no mencionado Acórdão n.º 485/2021, não se fazendo, na decisão agora escrutinada, qualquer referência à eventual impossibilidade de o juiz da causa poder avaliar se das exigências elencadas resultaria prejuízo considerável para o arguido, devemos concluir que também se não pode verificar a invocada violação do “direito fundamental a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º CRP, e no princípio da presunção de inocência, consagrado nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição”, nos termos explanados naquele aresto-fundamento. 35. Sem prejuízo do acabado de explanar, não deixaremos de ponderar que, caso se entenda que a formulação encontrada pela Mm.ª Juíza “a quo” para conformar a interpretação normativa cuja aplicação foi recusada se revela irrelevante para a prolação do concreto juízo de conformidade constitucional, então não poderemos desconsiderar o conteúdo do douto Acórdão n.º 485/2021, que sustenta a inconstitucionalidade do disposto nos n.ºs 1 a 3, do artigo 35.º, da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro, embora - não o esqueçamos – quando interpretado no sentido de que a impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima tem efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º do mesmo diploma legal, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima. (…) 40. Ou seja, se desconsiderarmos o teor da interpretação normativa concretamente desaplicada, não poderemos deixar de concluir que uma das interpretações normativas extraíveis do disposto, conjugadamente nos n.ºs 1 a 3, do artigo 35.º, da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro, aquela acolhida pelo Acórdão n.º 485/2021, se revela violadora do direito à tutela jurisdicional efetiva e do princípio da presunção de inocência, consagrados nos artigos 20.º, n.º 1, e 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição. 41. Em face do acabado de expor, afigura-se-nos que não deverá ser julgada inconstitucional a interpretação normativa do disposto no artigo 35.º, n.ºs 1 a 3, da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro, no sentido de que a impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima tem efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º do mesmo diploma legal, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima, a qual serviu de fundamento jurídico para a decisão concretamente tomada na decisão recorrida. 42. Sem prejuízo do agora inferido, caso se entenda que a formulação encontrada pela Mm.ª Juíza “a quo” para conformar a interpretação normativa cuja aplicação foi recusada se revela irrelevante para a prolação do concreto juízo de conformidade constitucional, então, segundo entendemos, deverá a interpretação normativa extraível do disposto, conjugadamente nos n.ºs 1 a 3, do artigo 35.º, da Lei n.º 107/2009, de 14 de Setembro, acolhida pelo Acórdão n.º 485/2021, ser julgada violadora do direito à tutela jurisdicional efetiva e do princípio da presunção de inocência, consagrados nos artigos 20.º, n.º 1, e 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição e, consequentemente, ser negado de provimento ao presente recurso». 6. Apesar de notificada, a recorrida não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 7. Importa começar por delimitar o objeto do recurso. O tribunal a quo declarou recusar aplicar a «norma estabelecida pelo artigo 35.º n.º 1 a 3 da Lei 107/2009 de 14/09, segundo a qual a impugnação judicial da decisão da ACT que aplica uma coima tem efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhe atribuído efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do art. 33.º (prazo de pagamento voluntário de 20 dias), em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação de coima», justamente aquela que foi indicada pelo Ministério Público como objeto do recurso. Como expressamente se afirma no despacho recorrido, ali se decidiu serem aplicáveis as disposições do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro, na redação anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º 13/2023, de 3 de abril — sem que caiba ao Tribunal Constitucional apreciar a bondade ou correção da interpretação do direito infraconstitucional. É esta a redação das disposições indicadas no requerimento de interposição do recurso: Artigo 35.º Efeitos da impugnação judicial 1 - A impugnação judicial tem efeito meramente devolutivo. 2 - A impugnação judicial tem efeito suspensivo se o recorrente depositar o valor da coima e das custas do processo, no prazo referido no n.º 2 do artigo 33.º, em instituição bancária aderente, a favor da autoridade administrativa competente que proferiu a decisão de aplicação da coima. 3 - O depósito referido no número anterior pode ser substituído por garantia bancária, na modalidade “à primeira solicitação”». 8. O Ministério Público, nas suas alegações, sustenta que a norma que o tribunal a quo recusou aplicar é distinta da que foi julgada inconstitucional no Acórdão n.º 485/2021, uma vez que «dela não consta a menção essencial ao apuramento da impossibilidade, no caso vertente, de o juiz da causa poder avaliar se da exigência “do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação” resultaria prejuízo considerável para o arguido», argumentando que «A Mm.ª Juíza “a quo” omite, no caso concreto, qualquer referência a tal impossibilidade que, no caso decidido no Acórdão n.º 485/2021 se revela premissa essencial do raciocínio que conduziu ao juízo de inconstitucionalidade». Todavia, compulsado o teor da decisão recorrida, verifica-se que a norma cuja aplicação foi efetivamente recusada é mais restrita do que aquela que o tribunal a quo enunciou no dispositivo da sua decisão. Com efeito, como supra relatado, o juízo positivo de inconstitucionalidade assentou na consideração de que tal norma estabelecia o efeito devolutivo da impugnação «sem qualquer intervenção judicial ou apreciação da situação económica do impugnante» (cf. supra, ponto 3.); e que os fundamentos convocados para o juízo de inconstitucionalidade — constantes do Acórdão n.º 485/2021 — radicam, como infra se verá, na ausência de qualquer possibilidade de consideração da situação económica do arguido. De resto, o despacho recorrido surge na sequência de um requerimento da ora recorrida invocando sérias dificuldades financeiras (cf. supra, ponto 2.). É face a este requerimento que, não existindo nos n.ºs 1 e 2 do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009 qualquer admissibilidade de ponderação da impossibilidade de o arguido proceder ao depósito da coima, que o tribunal a quo decide recusar a aplicação do regime do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009, na redação aplicável aos autos. Ali se declarando expressamente que a recusa aplicativa se deve a que a arguida, «estando em situação financeira difícil, não lhe é possível depositar o valor da coima e custas, que lhe permitiria obter o efeito suspensivo da impugnação (n.ºs 2 e 3 da disposição citada)» (cf. supra, ponto 3.). Nessa medida, o próprio recorrente, nas suas alegações, admite que se possa restringir o objeto do recurso nestes termos. Isto é, que se possa delimitar o objeto do recurso à norma cuja efetiva recusa aplicativa constituiu o pressuposto lógico da decisão recorrida, aí envolvendo a impossibilidade de apreciação concreta da impossibilidade ou prejuízo para o acoimado da satisfação da obrigação de depósito da coima. Caso em que milita pelo julgamento de inconstitucionalidade e consequente improcedência do recurso. Por assim ser, importa restringir o objeto do recurso à norma dos n.ºs 1 a 3 do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro (na sua redação originária), segundo a qual a atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial de decisão final condenatória, proferida em processo contraordenacional pela Autoridade para as Condições do Trabalho, depende do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação”, sem que o juiz da causa possa avaliar se de tal exigência resulta prejuízo considerável para o arguido. 9. Assim delimitado, o objeto do recurso coincide com a norma que foi julgada inconstitucional no Acórdão n.º 485/2021. Naquele Acórdão, analisou-se a jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa a diferentes soluções normativas de atribuição de efeito meramente devolutivo à impugnação das decisões que apliquem coimas, salvo quando for prestada caução ou depositado o montante total da coima, designadamente nos domínios das coimas aplicadas pela Autoridade da Concorrência (Acórdãos n.ºs 376/2016, 445/2018 e 776/2019); pela Entidade Reguladora do Setor Energético (Acórdãos n.ºs 675/2017, 397/2017 e 123/2018); e pelo Banco de Portugal (Acórdão n.º 470/2018). E, tendo em conta os dados desta jurisprudência anterior, o Acórdão n.º 485/2021 concluiu pela inconstitucionalidade da norma agora fiscalizada, com os seguintes fundamentos: «13. Assim, tendo em consideração o que até agora se explicou, cabe definir o patamar mínimo de densificação e de garantias de defesa que permite, quanto a normas como a aqui questionada, ultrapassar as objeções de natureza constitucional fundadas no direito fundamental a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º CRP, e no princípio da presunção de inocência, consagrado nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição. Para tal, merece especial atenção todo o acervo jurisprudencial analisado, que tem permitido a este Tribunal Constitucional desenvolver, por via interpretativa, um parâmetro de constitucionalidade, para este tipo de questões, que impõe determinadas exigências; importa, então, avaliar se o regime legal atacado pelo presente recurso passa – ou não – o teste de constitucionalidade daí resultante. Vejamos. No Acórdão n.º 123/2018, acima citado, desenha-se um teste que pode ser aplicado, em traços gerais, às normas respeitantes à imposição de ónus relacionados com a fixação dos efeitos do recurso de impugnação judicial de sanções contraordenacionais. Naturalmente que haverá que atentar, também, em eventuais especificidades de cada regime jurídico concreto, mas as premissas para afastar um juízo de inconstitucionalidade, ali definidas, sempre terão que ser mobilizadas. Assim, naquele aresto decidiu-se o seguinte: 13.1 A “regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial das decisões sancionatórias não constitui qualquer restrição direta ao direito de acesso à justiça. Entende-se, porém, que ela implica uma restrição oblíqua, na medida em que impõe um ónus significativo — a demonstração de prejuízo considerável e a prestação de caução substitutiva —, para a suspensão dos efeitos da decisão impugnada. Por outras palavras, a lei não interdita, mas condiciona, o acesso aos tribunais”. Ora, assim sendo, o argumento da recorrente segundo o qual “a obrigação de realizar um pagamento – ainda que a título de caução – de um valor que entende não ser devido” condiciona a interposição do recurso de impugnação judicial da condenação contraordenacional e importa um prejuízo patrimonial impeditivo da sindicância jurisdicional, além de, com isso, pôr em risco o efeito útil do próprio recurso, não pode proceder em todos os casos. Nos termos constantes da jurisprudência constitucional destacada supra, é certo que, regra geral, a execução da sanção ou a exigência de prestação de caução equivalente não configuram uma interdição do acesso aos tribunais, mas sim a sua limitação. Mais especificamente, trata-se de um ónus relativo à suspensão da execução da sanção, durante a pendência do recurso, e não de um ónus atinente ao acesso à justiça propriamente dito. Contudo, de acordo com o mesmo raciocínio jurisprudencial, a prestação de caução pode, por vezes, constituir uma ablação do direito à tutela jurisdicional efetiva na vertente da efetividade. Efetivamente, só assim não será se se assegurar que “a procedência da impugnação importe a reintegração, restauração ou reconstituição da situação juridicamente devida ─ a eliminação de todos os efeitos de facto da decisão inválida ─, por oposição à mera vitória moral em juízo e ao efeito mitigador da tutela secundária ou por sucedâneo do lesado. Com efeito, a regra do efeito exclusivamente devolutivo da impugnação judicial não compromete a efetividade da tutela jurisdicional apenas quando a procedência daquela permite a reversão integral dos efeitos da execução da sanção”. Por isso, o Tribunal Constitucional tem identificado critérios para determinar se cada específica solução legal se encontra em conformidade com a Constituição da República Portuguesa, nestas matérias, no que tange à garantia de uma tutela judicial realmente efetiva: (i) fixação financeira da coima (sanção pecuniária), a qual, por ser fungível, é facilmente restituída; (ii) a observância, na determinação da medida da coima, da situação económica do visado, de forma a impedir prejuízos cuja reparação não se satisfaça com a eventual restituição da quantia paga; e (iii) a previsão de mecanismos de exceção à regra do efeito meramente devolutivo, que evitem que a execução (imediata) da sanção ou a prestação de caução equivalente possam provocar prejuízos consideráveis à entidade sancionada e, assim, na prática, criem um obstáculo concreto ao exercício do direito à tutela jurisdicional. Não há dúvidas de que o direito de acesso aos tribunais que emana do artigo 20.º da CRP é uma das dimensões distintivas do Estado de direito democrático e deve ser cuidadosamente preservado. Do edifício normativo-constitucional da tutela jurisdicional destacam-se o direito de ação, definido como o direito subjetivo de expor perante um órgão jurisdicional uma pretensão legítima que se espera satisfazer e, conexionado com este, o direito ao processo justo, marcado pelas exigências de fundamentação, celeridade e equidade na resposta a transmitir ao requerente. No âmbito administrativo, mormente no contraordenacional, tais garantias ganham vida em função da possibilidade de impugnação, em tribunal, dos atos administrativos que aplicam sanções, ao abrigo do estatuído no artigo 268.º, n.º 4, da CRP. De todo o modo, não decorre do princípio da tutela jurisdicional efetiva um dever de atribuição de efeito suspensivo na hipótese de se instaurar um contencioso do ato administrativo, permitindo-se ao legislador que escolha a melhor forma de prover o acesso à justiça (v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed. revista, Coimbra Editora, 2007, vol. I, pp. 417-418). Nestes termos, a ampla margem de conformação de que dispõe o legislador para modelar o(s) regime(s) de acesso à via jurisdicional encontra os seus limites precisamente nos tipos de obstáculo citados anteriormente; isto é, a Constituição impõe que haja meios e instrumentos processuais que facultem ao interessado o exercício desse direito fundamental, de forma exequível e praticável. Para tanto, de entre os requisitos veiculados sucessivamente pela jurisprudência do Tribunal Constitucional como indispensáveis à sua efetivação, destaca-se a verificação da situação económica do acoimado. Especificamente, este traço foi relevante na apreciação e decisivo para os juízos formulados nos Acórdãos n.º 123/2018 e n.º 776/2019, conforme se transcreveu. Na verdade, se a situação económica do acoimado não lhe permitir arcar com a despesa correspondente à coima ou à caução, a consequência evidente e imediata é o impedimento do seu acesso aos tribunais, ao arrepio do artigo 20.º, n.º 1, in fine, da CRP. Destarte, um regime legal que, no domínio em causa, não obedeça à exigência de verificação individualizada de prejuízos consideráveis ou da insuficiência de recursos permitindo afastar a execução imediata da sanção ou modelar a caução, aceitando um valor inferior ao da coima, consoante as circunstâncias do caso concreto – e assegurando, assim, de forma excecional, o efeito suspensivo do recurso -, culmina irremediavelmente numa inconstitucionalidade, à luz do direito à tutela jurisdicional efetiva, na vertente de acesso aos tribunais. A inviabilização, direta ou reflexa, de tal direito fundamental não se coaduna com os parâmetros da ordem constitucional. Ninguém pode ser privado da justiça por não poder, comprovadamente, pagar. Ora, voltando à norma questionada, nada há no regime das contraordenações estabelecido pela Lei n.º 107/2009 que permita obstar à - ou modelar a - execução da sanção, nos termos dos já mencionados critérios inerentes ao direito fundamental de acesso à justiça. É evidente que a possibilidade de prestação de garantia bancária pode obviar, em muitos casos, a um prejuízo irreparável para o arguido, e permitir ultrapassar eventuais dificuldades de tesouraria que dificultem o seu acesso à justiça. Todavia, não pode afirmar-se ser suficiente em todos os casos. Em razão disso, a ausência de possibilidade de ponderação – tanto na vertente da comprovação de prejuízos consideráveis, como na da insuficiência de meios – a respeito da capacidade económica do arguido faz com que a interpretação normativa combinada dos números 1 a 3 do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009 incorra na supressão total da garantia fundamental em causa. Ou seja, ao contrário de outros regimes legais de contraordenação, que contêm a designada “válvula de escape”, nos termos da jurisprudência destacada, o modelo instituído pela Lei n.º 107/2009 não cumpre sequer os standards mínimos constitucionalmente impostos, pelo que o teste de proporcionalidade da restrição – que se configura, na verdade, como uma cerrada vedação – esbarra, desde logo, e pelos motivos a que acima se aludiu, no incumprimento dos subprincípios da necessidade e da proporcionalidade, uma vez que haveria meios menos gravosos para cumprir os objetivos prosseguidos pelo legislador (desde logo, a instituição de regime semelhante, mas com a dita cláusula de salvaguarda), que permitiriam um melhor equilíbrio de direitos e interesses conflituantes. À luz da interpretação normativa questionada, se o acoimado não tiver condições para efetuar o pagamento, o seu acesso aos tribunais ficará bloqueado. Ora, o modo de saber se o acoimado pode, ou não, pagar os valores correspondentes é exatamente a perscrutação da sua situação económica. A falta dessa previsão na dimensão normativa do regime em crise, segundo a qual a atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial relativo a decisão final condenatória da autoridade administrativa, em processo contraordenacional, depende sempre da prestação de uma caução – sob a forma de depósito ou de garantia bancária à primeira solicitação – de um valor predeterminado que não tem em conta a situação económica concreta do interessado, dá azo a duas graves consequências interrelacionadas. A primeira reconduz-se à possibilidade de o valor da coima aplicada ser incomportável para o arguido, impedindo-o de efetuar o depósito, a fim de obter o efeito suspensivo. Neste caso, em virtude de tal efeito estar automaticamente indexado ao valor da sanção, sem margem de ajuste, o que pode, em casos extremos, suceder é a inviabilização da tutela jurisdicional, materializada na intangibilidade de uma pretensão legítima – e consagrada na mesma lei. A segunda consequência, diretamente relacionada com a primeira, consiste no risco de execução da sanção, que pode ser passível de infligir prejuízos irreparáveis ao acoimado. Nesta interseção, o arguido ver-se-ia numa posição em que a punição pela contraordenação poderia ser concretizada a qualquer momento, vendo-se, porém, privado, por falta de recursos financeiros, da faculdade de a submeter a reexame na sede judicial própria. Note-se, ainda, que o desprezo pela situação económica do visado gera uma situação de desigualdade: aqueles que disponham de recursos suficientes terão (sempre) acesso aos tribunais e lograrão a tutela efetiva por meio do efeito suspensivo; ao passo que os que não disponham de recursos perdem tal garantia, tornando ineficaz o seu direito fundamental. Por estes motivos, a possibilidade de verificação da situação económica do arguido tem sido apontada como solução adequada para ultrapassar as objeções fundadas em argumentos de (in)constitucionalidade. Nestes termos, não é constitucionalmente admissível que a atribuição de efeito suspensivo, no recurso dos presentes autos, dependa da prestação de uma caução aferida exclusivamente pelo valor da coima aplicada em virtude da condenação em processo contraordenacional, sem que possa avaliar-se se a (in)suficiência de meios económicos interfere com a fruição do direito fundamental de acesso aos tribunais. 13.2 Afigura-se “difícil negar que a (possibilidade de) execução imediata de uma sanção baseada em condenação administrativa com a qual o visado se não conforma, e que pretende discutir em juízo, atinge o direito à presunção de inocência. A extensão do princípio da presunção de inocência aos processos contraordenacionais implica que o arguido deve ser presumido inocente ─ o que significa, desde logo, que não deverá sofrer qualquer sanção punitiva ─, até que se verifiquem umas de duas condições: a consolidação da condenação administrativa pelo facto da sua não impugnação dentro do prazo previsto na lei ou a confirmação da condenação administrativa no âmbito de recurso judicial interposto pelo arguido. A execução da sanção pressupõe a «culpa» do visado, a qual é inevitavelmente presumida sempre que a condenação encerre um juízo de responsabilidade que a ordem jurídica reputa provisório, ainda para mais quando seja proferido por uma entidade administrativa. Em suma, a solução legal permite que o arguido apenas provisoriamente condenado seja sujeito a tratamento idêntico ao do arguido cuja condenação é definitiva. Está claro que, como também se afirma no Acórdão n.º 675/2016 ─ com base em jurisprudência constitucional pacífica ─, a extensão das garantias em processo criminal ao domínio contraordenacional não obsta a que os interesses por elas protegidos sejam graduados em função da (menor) intensidade ablativa das sanções e na diferente ressonância social das infrações nesse domínio; e que, em virtude desse facto, se reconheça nesse âmbito uma margem alargada de conformação legislativa. (...) A questão decisiva que cabe responder é se a compressão do direito à presunção de inocência que resulta do regime consagrado nos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, é um meio excessivo para atingir os fins que através dele se prosseguem, nomeadamente a garantia do cumprimento das sanções e a dissuasão do recurso aos tribunais com intuito dilatório, fins esses que, por seu lado, se reconduzem aos interesses públicos associados à regulação eficaz dos mercados energéticos. Em suma, trata-se de saber se a solução adotada pelo legislador respeita os limites impostos pelo princípio da proibição do excesso (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição)” (Acórdão n.º 123/2018, ponto 14). Como acima se mencionou, a recorrente defende, também, que o depósito do valor da coima e das custas para permitir o efeito suspensivo do recurso contra a decisão administrativa condenatória se converte numa verdadeira “execução imediata” da sanção aplicada, quando não se verificou ainda o respetivo trânsito em julgado. Por esse motivo, prossegue, cria-se um “ónus incompatível com o seu estatuto processual” que fere a sua condição de presumida inocente. Ora, nos termos constantes da jurisprudência constitucional destacada supra, é certo que em matéria contraordenacional impera, mesmo que de forma diferenciada em comparação com o direito penal, o princípio da presunção de inocência. Com efeito, o acoimado, em processo de contraordenação, conserva o seu estatuto de presumido inocente até que a decisão administrativa sancionatória deixe de ser suscetível de recurso ou, se for exercido o direito de recurso via impugnação judicial, até que a decisão judicial subsequente transite em julgado. Só depois estará afastada a presunção de inocência. Neste sentido, a análise feita no ponto anterior, quanto ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, entrelaça-se com a que cabe neste momento, e é igualmente útil para avaliar se a imposição do ónus da prestação de caução no valor da coima, nos termos anteriormente mencionados, como condição da atribuição de efeito suspensivo ao recurso de impugnação da decisão sancionatória, ofende o princípio da presunção de inocência. Vale recordar que o arguido, no âmbito do regime da Lei n.º 107/2009, está privado da possibilidade de demonstrar a sua incapacidade económica para assumir o encargo de depositar o valor da coima, inexistindo qualquer possibilidade ponderação sobre tal valor por parte da autoridade judicial. Com isso, na realidade, o cumprimento do ónus de depósito do respetivo valor para garantir o efeito suspensivo do recurso equivale ao próprio cumprimento a priori da sanção, pelo menos em termos da oneração financeira que pesa sobre o acoimado. Assim, pode afirmar-se que, em virtude de suprimir o direito fundamental de acesso aos tribunais pelas razões expostas, a norma aqui questionada, promovendo o risco de causar prejuízos irreparáveis, afeta, de igual modo, negativamente a presunção de inocência da recorrente-impugnante. Tal efeito não se verificaria, à luz do princípio da presunção de inocência, se ao visado fosse dada a possibilidade de o evitar. Como não o é, de acordo com as conclusões precedentes, tem razão a ora recorrente. De facto, o arguido que não tenha condições económicas para garantir o efeito suspensivo da condenação contraordenacional, e a quem é vedado que a sua capacidade de pagamento seja examinada para se excecionar a regra do efeito meramente devolutivo, enfrenta um resultado que se confunde, pelo menos dos pontos de vista financeiro e da perceção pública, com uma condenação transitada em julgado. Nesta perspetiva, o sentido útil da presunção de inocência torna-se desprovido de efetividade. É manifesto que a instantânea execução da coima impõe ao condenado, nessa situação, a perda da proteção que o julgamento da sua impugnação judicial traria, atingindo – em razão da sua situação económica - a essência da presunção de inocência, cujo teor assegura que se impeçam efeitos típicos da condenação, antes que esta se estabilize na ordem jurídica. Nestes termos, afigura-se evidente a violação dos limites impostos pelo princípio da proporcionalidade, em particular nas dimensões de necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, valendo, nesta sede, a argumentação acima expendida a propósito da violação do direito à tutela jurisdicional efetiva. É, contudo, exclusivamente nesta medida do efeito danoso, definitivo e precoce, da cobrança da coima do sancionado que não pôde valer-se do efeito suspensivo, por falta de verificação dos seus meios económicos, que a dimensão normativa fiscalizada contraria o princípio constitucional da presunção de inocência. Daí se confirma que a violação deste parâmetro da Constituição da República Portuguesa está profundamente ligada à ofensa à norma constitucional densificada no ponto anterior, sendo uma decorrência daquele vício, nas circunstâncias do presente caso concreto. Em consequência, conclui-se que ofende a Constituição da República Portuguesa, por violação do direito à tutela jurisdicional efetiva e do princípio da presunção de inocência, consagrados nos artigos 20.º, n.º 1, e 32.º, n.ºs 2 e 10, da CRP a dimensão normativa extraída dos números 1 a 3 do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009, no sentido de que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial relativo a decisão final condenatória da autoridade administrativa, em processo contraordenacional depende do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação”, sem que possa avaliar-se se a insuficiência de meios económicos prejudica os relevantes direitos fundamentais do arguido». 10. É esta jurisprudência que importa aqui reiterar. Ao determinar que a impugnação judicial da coima apenas tem efeito suspensivo no caso de depósito integral do valor da coima ou de garantia bancária à primeira solicitação, sem que possa ponderar-se a insuficiência de meios económicos, o legislador restringiu o direito à tutela jurisdicional efetiva e o princípio da presunção de inocência em termos constitucionalmente vedados. Resta, pois, negar provimento ao recurso e confirmar o despacho ora recorrido. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 20.º e nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição, a norma dos n.ºs 1 a 3 do artigo 35.º da Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro, na sua redação originária, no sentido de que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso judicial de decisão final condenatória, proferida em processo contraordenacional, por autoridade administrativa, depende do depósito do valor da coima aplicada e das custas do processo ou de garantia bancária no mesmo valor, na modalidade “à primeira solicitação”, sem que o juiz da causa possa avaliar se de tal exigência resulta prejuízo considerável para o arguido; e, em consequência b) Negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 23 de outubro de 2024 - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - Carlos Medeiros de Carvalho - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes