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ACÓRDÃO Nº 228/2024 Processo n.º 346/23 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão – Juiz 3, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., foi interposto recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele tribunal que, em 27 de fevereiro de 2023, recusou a aplicação de normas com fundamento na sua inconstitucionalidade e, em decorrência, decidiu pelo prosseguimento dos processos contraordenacionais em questão, sem a imposição do pagamento dos depósitos a que alude o n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro. Trata-se, no processo a quo, de um recurso de impugnação de medidas da autoridade administrativa, tendo por objeto as notificações efetuadas pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para o pagamento de depósitos referentes à coima aplicável pelo transporte de passageiros sem a devida apresentação de resultados de testes de despistagem de infeção por SARS-CoV-2. 2. No que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida: «(…) Da inconstitucionalidade da norma que decorre do n.º 7 e 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06: A Recorrente defende a inconstitucionalidade material das normas que resultam do n.° 7 e n.° 8 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua redacção vigente à data da notificação dada como provada, nos termos e com os fundamentos constantes da impugnação judiciai que aqui consideramos inteiramente reproduzidos. As normas sob escrutínio têm o seguinte teor: “7 - Tratando-se da contraordenação a que se refere o n.° 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis peia gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável. “8 - Sem prejuízo do disposto no n.° 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação". Antes de mais, tendo em vista que não resulta dos factos provados que tenha sido aplicada nos vertentes autos a norma que resulta do n.° 8 do artigo 4.° do citado diploma legal, ou seja, não resulta que tenha sido aplicada pela entidade administrativa competente uma coima fixada no seu limite máximo, em sede de condenação no âmbito de processo de contra-ordenação, por falta de depósito do valor que decorre do n.° 7, não pode este tribunal apreciar a constitucionalidade do citado preceito. Na verdade, se neste momento o tribunal apreciasse a questão da constitucionalidade da norma que decorre do n.° 8 do artigo 4.°, neste momento em que ainda não foi fixada qualquer coima pela autoridade administrativa competente, estar-se-ia a tornar a questão da inconstitucionalidade na questão principal (pelo menos, numa das questões principais) do processo, enquanto tal questão de inconstitucionalidade tem de se apresentar como uma questão "meramente" prévia, que seja relevante para a solução da causa principal. Ora, essa "causa principal" ainda não existe, já que não há uma decisão que tenha aplicado aquele normativo, inexistindo, assim, em bom rigor, um “feito submetido ao tribunal" - vide artigos 204.° e 280.° da CRP. No fundo, o que a Recorrente pretende é que seja realizada uma fiscalização abstracta de uma norma, cuja competência não cabe a este tribunal a quo e cuja legitimidade processual activa não compete à Recorrente - artigo 281.° da CRP. Não inverte este nosso entendimento o facto de existir a mera possibilidade de ser aplicada uma coima pelo seu valor máximo, em caso de ausência de depósito, na medida em que a mera possibilidade não se traduz numa decisão concreta sobre a matéria, que caberá ser proferida por outra entidade administrativa (a ANAC) - vide artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020. Assim sendo, por falta dos respectivos requisitos legais, não pode este tribunal conhecer acerca da questão suscitada pela Recorrente respeitante à inconstitucionalidade da norma do n.° 8 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua actual redacção. Ainda assim, lateralmente, importa referir que ao ser considerada inconstitucional a norma que deriva do n.º 7, pelos motivos infra expostos, tal terá implicações processuais necessárias, quando a ANAC eventualmente tiver de decidir sobre o montante da coima concreta a aplicar. Analisemos, assim, a questão da inconstitucionalidade da norma que resulta do n.° 7 do mesmo artigo, que foi efectivamente aplicada no vertente caso. Porém, antes de analisarmos os fundamentos respeitantes à inconstitucionalidade material da norma que são suscitados pela Recorrente, consideramos que deve ser, a título prévio, analisada a questão da (in)constitucionalidade orgânica da mesma. A norma em causa foi introduzida pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27 de Novembro, que entrou em vigor no dia 28 de Novembro de 2021 (vide respectivo artigo 20.°). Da leitura do preâmbulo desse diploma legal compreende-se o cenário social em que o mesmo foi realizado, tendo como fito alterar as medidas no âmbito da pandemia da doença COVID-1 9, sendo referido o seguinte, designadamente: “A atual situação epidemiológica e os indicadores de avaliação da evolução da pandemia da doença COVID-19 recomendam a adoção de medidas Imediatas que permitam fazer face, de forma eficaz e pronta, à evolução negativa da situação epidemiológica. “ (…) O agravamento da situação epidemiológica que grassa pelo continente europeu obriga ainda o Governo a considerar a revisão do regime contraordenacional. Assim, de modo a garantir a circulação das pessoas em segurança e a proteção da saúde de todos, e por passar a requerer-se a apresentação de teste para despiste da infeção por SARS-CoV-2 para efeitos de viagens internacionais, são agravadas as coimas associadas ao incumprimento das regras aplicáveis por parte das companhias aéreas e pelas entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos. De igual modo, obriga-se a B., S. A., a implementar um sistema de verificação do cumprimento destes deveres pelos passageiros através, designadamente, de funcionários ou agentes alocados para o efeito." À data em que o diploma entrou em vigor, não vigorava a declaração do estado de emergência (declarado inicialmente pelo Decreto do Presidente da República n.° 51-U/2020, de 6 de Novembro, e renovada, pela última vez, pelo Decreto do Presidente da República n.° 41 -A/2021, de 14 de Abril, até 30.04.2021), vigorando antes a situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021. Daqui decorre que não importa analisar as normas respeitantes ao estado de emergência. A "situação de calamidade” não tem relevância constitucional para efeitos de suspensão de direitos, liberdades e garantias, relevando para esse efeito apenas a "calamidade" que funda a declaração do estado de emergência (vide artigo 19.°, n.° 2 da CRP). Na verdade, “o estado de emergência constitucional é declarado com o objetivo de promover o regresso à normalidade. A situação de calamidade administrativa visa o mesmo objetivo, mas, em vez de atuar por via da suspensão dos direitos fundamentais, persegue-o no âmbito de um quadro legislativo que envolve restrições especificas e predefinidas desses mesmos direitos" (vide Miguel Nogueira de Brito, Modelos de emergência no direito constitucional, revista e-Pública, vol. 7, n.° 1, Abril de 2020, In www.e-publica.pt, pág. 8), O Governo fundou as suas competências para legislar nos moldes em que legislou, alterando/introduzindo o n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, por via do Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27 de Novembro, “nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 198.° da Constituição”. De acordo com esse normativo da Lei Fundamental, compete ao Governo, no exercício de funções legislativas fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República. Sucede que a al. d) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República o "regime geral de punição (...) dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. Tal implica que a matéria em causa devera ser regulada por lei da Assembleia da República ou, após lei de autorização legislativa, por decreto-lei do Governo ou decreto legislativo regional de assembleia legislativa de região autónoma (vide artigos 165.°, n.º 1, alinea d), 198.°, n,° 1, alínea b), e 227.°, n.° 1, alínea b) da CRP). Assim sendo, para o que o caso importa, o Governo pode, no exercício da sua competência legislativa, definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções, pode criar contra- ordenações de forma inovatória, modificar ou eliminar contra-ordenações já existentes e estabelecer ou modificar as coimas ou sanções assessórias a elas aplicáveis, mas sempre de acordo com o "regime geral de punição (...) dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" e os limites aí definidos. Caso pretenda derrogar o regime geral, o Governo deverá solicitar autorização legislativa à Assembleia da República, nos termos da citada al. d) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP. Decorre dos acórdãos do TC n.°s 56/84, n.° 412/87, n.° 304/89, n.° 329/92, n.° 441/93, n.9 74/95, n.° 578/2009 e n.° 374/2013, que a matéria da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo (vide Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro - RGCO) abrange: - definição da natureza do ilícito contra-ordenacional; - estabelecimento do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações; - fixação dos respectivos limites das coimas - a sua moldura abstracta; e - a fixação das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Como o Tribunal Constitucional explicou no acórdão n.° 578/2009, “o artigo 165°, n° 1, alínea d), da Constituição (...) reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165°, n.° 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão n° 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3°, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em-síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis.” (sublinhado nosso) - no mesmo sentido vide também acórdãos n.°s 74/95 e nº 175/97. No acórdão do Tribunal Constitucional n.° 274/2012. foi ainda afirmado o seguinte: "Conforme dispõe o artigo 165.°, n.° 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. “Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos nºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt).” Apesar do Regime Geral das Contra-Ordenações (Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro) não prever expressamente todos os contornos relativos à disciplina a aplicar ao processo contra-ordenacional, certo é que contempla uma proibição de recurso a meios processuais de natureza coactiva no processo contra-ordenacional - vide artigo 42.° do RGCO. Por isso, de acordo com Paulo Pinto de Albuquerque Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações, à Luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, pág.158, “não é admissível a aplicação da caução económica e do arresto preventivo, por força do princípio da legalidade das medidas de garantia patrimonial''. Ora, o depósito a que alude o n°7 do artigo 4° do diploma citado constitui, no seu âmago, uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima que venha a ser cominada ao infractor, aproximando-se, em termos de finalidade, assim, da figura da caução económica a que alude o artigo 227.º do CPP. Não se trata de um pagamento antecipado da coima, trata-se sim de uma garantia patrimonial. Disso nos dá conta a remissão que o n.° 1 do artigo 4.° do diploma em causa realiza para as disposições respeitantes ao Código da Estrada (CE) que aí são previstas, onde se destaca precisamente os n.°s 1 a 3 e 7 do artigo 173.° do CE. Nos termos do n.° 3 desse artigo 173.° do CE, os depósitos destinam-se a garantir o pagamento da coima em que o infractor possa vir a ser condenado, sendo devolvido se não houver lugar a condenação. Apesar do RGCO não estabelecer, mediante norma expressa, qualquer regime concreto sobre a prestação de garantias patrimoniais pelos arguidos, com vista a garantir o pagamento de eventuais coimas que lhes sejam cominadas, não se pode concluir que o mesmo RGCO não agrega o regime que disciplina tais conceitos e institutos (considerando-os inaplicáveis, como veremos). Na verdade, apesar da remissão que o n.° 1 do artigo 41.° do RGCO estabelece para o CPP, o certo é que o mesmo normativo também destaca que essa aplicação subsidiária apenas deve ser efectuada sempre que o contrário não resulte do diploma em causa. Ora, consideramos que a falta de previsão de qualquer normativo por referência a garantias patrimoniais no âmbito de um processo contra-ordenacional em sede do RGCO não se trata de uma lacuna, que necessite de ser integrada através da aplicação subsidiária do CPP. Trata-se antes de uma omissão propositada do legislador. Com efeito, a aplicação subsidiária de normas apenas se justifica, caso existam lacunas no regime aplicável em primeira linha. Quando existe uma omissão intencional neste regime, deverá entender-se que o legislador fez uma opção no sentido de valer regra diversa da vigente no regime subsidiário, não tendo assim aplicação este último, nesse caso. Como se refere no Acórdão para Fixação de Jurisprudência n.° 9/2005, publicado no DR, 1.ª Série, de 06.12.2005, pode haver situações em que a inexistência de regulamentação, ou “de regulamentação com um determinado conteúdo”, corresponde a um plano do legislador e como tal não representa qualquer deficiência. "Para que se verifique uma lacuna em sentido próprio é (...) necessário que a falta de regulamentação seja contrária ao plano ordenador do sistema jurídico. Não basta, pois, que a situação se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, mas é preciso que este seja exigido pelo ordenamento jurídico concreto. Bem pode acontecer, com efeito, que certo caso não encontre cobertura normativa no sistema, sem que isso frustre as intenções ordenadoras deste. Razões político-jurídicas ponderosas podem estar na base da abstenção do legislador. Esses ‘'silêncios eloquentes” da lei não têm de ser supridos pelo juiz, ainda que este, porventura, em seu critério, entenda o contrário (...)" - vide Mário Bigotte Chorão - Temas Fundamentais de Direito, Coimbra 1986. Tendo em vista que o direito contra-ordenacional se destina a regulamentar comportamentos de uma ilicitude inferior, por comparação ao direito penal, sendo evidente a sua natureza tendencialmente simplificada, consideramos que a omissão do legislador que se analisa é intencional, sendo de apelar, neste contexto, à especialidade e suficiência deste ramo de direito. Não é, assim e salvo melhor opinião, de chamar à colação o artigo 227.° do CPP para integrar qualquer lacuna normativa, na medida em que a mesma não existe, tal como é defendido também por Paulo Pinto de Albuquerque na obra citada, quando considera que não são aplicáveis ao processo contra-ordenacional nem a caução económica e nem o arresto preventivo, por força do principio da legalidade das medidas de garantia patrimonial. Veja-se que, ao contrário, o RGCO prevê expressamente a possibilidade de pagamento voluntário da coima, pelo valor mínimo, antes de ser proferida a decisão final pela autoridade competente, mas esse pagamento não constitui qualquer tipo de garantia patrimonial, antes o pagamento de uma coima efectiva, tendo ainda que ser feita de forma voluntária pelo arguido, sem qualquer tipo de cominação - vide artigo 50.°-A do RGCO, o que nos adensa a convicção no sentido que temos vindo a perfilhar. Acresce que o n.° 3 do artigo 82.° do RGCO, que estabelece o regime respeitante à caducidade da aplicação da coima por efeito de decisão proferida em sede de processo penal faz coincidir "as importâncias pecuniárias que tiverem sido pagas” em sede do processo contra-ordenacional, sempre com o pagamento de quantias a título de "coima” e nunca a título de garantia patrimonial, o que nos reforça também o entendimento no sentido de ausência de pagamento de quantias a titulo de garantia patrimonial em sede deste tipo de processos. Nestes termos, consideramos que a inadmissibilidade da aplicação de medidas de garantia patrimonial no seio do processo contra-ordenacional integra assim o reduto do regime geral do processo contra-ordenacional, incluindo-se no conteúdo material deste regime, até porque, desde logo constitui um pressuposto de certas disposições insertas no mesmo regime. Desta via, importa assim analisar se este particular aspecto do processo contra-ordenacional se integra na reserva relativa de competência da Assembleia da República, nos termos da al. d) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP. De acordo com os acórdãos n°s 56/84 e 62/2003 daquele Colendo Tribunal Constitucional, aquele domínio da reserva relativa abrange, em matéria de trâmites processuais, as “grandes normas adjectivas” do processo contra-ordenacional. Consideramos que a possibilidade de estabelecer um regime de garantia patrimonial, que garante o pagamento de eventual coima que venha a ser cominada a final em sede do processo contra-ordenacional é um regime que não íntegra meras regras secundárias do processo contra- ordenacional. Antes integra "as opções político-legislativas fundamentais subjacentes à definição da disciplina básica do regime jurídico aplicável àquele ramo do direito sancionatório” (nas palavras do acórdão do TC n.° 467/2018). Esse tipo de instituto contende ou pode contender com normas que respeitam a direitos fundamentais, constituindo uma medida limitativa do direito de propriedade (nº 1 do artigo 62º da CRP) comprimindo também o direito fundamental à presunção de inocência (nº 2 do artigo 32.° da CRP), o que impele a concluir estar em causa uma opção estruturante do processo contra- ordenacional. Tal implica que não possa essa matéria ser deixada na competência do Governo, sem a devida autorização da Assembleia da República. "Quando a Constituição estabeleceu a exclusividade da competência do Parlamento para estabelecer o regime geral das contraordenações "e o respetivo processo”, pretendeu assegurar que só a Assembleia definiria as garantias processuais do arguido naquele domínio sancionatório.” -vide acórdão do TC n.° 467/2018. Neste conspecto, não compete ao Governo, salvo se habilitado com a devida autorização da Assembleia da República, tomar uma opção político-legislativa que implique tornar em regime regra no âmbito do regime contra-ordenacional previsto no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, a necessidade de realização de um depósito de quantia que garanta o eventual pagamento de uma coima futura, já que está totalmente desconforme com o regime geral, "não lhe competindo a fixação de normas adjectivas que, contendendo com aspectos estruturantes do regime geral, dele se apartem radicalmente” (mesmo acórdão do TC n.° 467/2018). Trata-se de um mecanismo que não estando propositadamente contemplado no RGCO, integra este regime geral, no sentido da sua inadmissibilidade, derivada do principio da legalidade das garantias patrimoniais, como um dos seus elementos essenciais, pelo que a inversão que é feita pela norma sob escrutínio não pode deixar de denotar uma alteração substancial do dito regime. Apenas a Assembleia da República (ou o Governo, mas mediante autorização desta) teria competência para a realizar. Veja-se que, em sede do Código da Estrada, que também prevê um regime similar, o Governo obteve expressa autorização para legislar nesses moldes, por via da alínea ee) do artigo 3.° da Lei n.° 53/2004, de 4 de Novembro. É certo que o n.° 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho remete para o Código da Estrada. Contudo, salvo o devido respeito por mais douto entendimento, não é pelo facto da Assembleia da República ter autorizado a previsão de um tal instituto no seio das contra-ordenações estradais que se pode concluir que tal permite ao Governo, por remissão para o código da estrada, legislar no sentido de passar a contemplar o mesmo instituto em todos os demais regimes contra-ordenacionais especiais, em desconformidade com o regime geral, sempre que tal lhe pareça adequado. Se assim não se entendesse, estar-se-ia a admitir que o Governo poderia modificar, sem estar devidamente credenciado, o regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais, ou seja, que a competência da Assembleia da República, nesta matéria, não era exclusiva, como de facto é quanto a tal regime, por força do que se dispõe na alínea d) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP. Ou seja, a autorização legislativa contemplada Lei n.° 53/2004, de 4 de Novembro não significa uma autorização plena que permite ao Governo contemplar garantias patrimoniais em quaisquer regimes sancionatórios especiais, distintos das contra-ordenações estradais. Para além disso, importa também referir, como também é referido no acórdão do TC n.° 467/2018, que a conclusão a que se chegou sempre encontraria suficiente apoio no entendimento, sufragado já na jurisprudência do Tribunal Constitucional, segundo o qual, "na interpretação das normas constitucionais de competência legislativa do Parlamento deve preferir-se, se não uma interpretação extensiva, pelo menos uma interpretação não restritiva (Neste sentido, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, pg. 518). Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3.° ed., pg. 663) "as dificuldades interpretativas em torno do âmbito de normas de competência devem solucionar-se recorrendo ao principio da conformidade funcional, completado pelo princípio da proeminência legislativa da AR, como consequência do princípio da representação democrática", preferindo-se nos casos de fronteira "o sentido mais favorável à reserva parlamentar de lei, por ser a mais conforme com a função constitucional da AR e com o primado da sua competência legislativa”» (Acórdão n.º 22/2009)." Nestes termos, a criação de uma norma com o conteúdo do n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, por contender directamente com o regime geral das contra-ordenações, sendo inverso à sua estrutura primária, não sendo uma mera disciplina de aspectos processuais secundários, apenas poderia ocorrer por via da competência legislativa da Assembleia da República ou por via da competência relativa do Governo, o que lhe exigia que estive munido da competente autorização daquela Assembleia da República. Essa autorização é inexistente, tanto que o Governo assenta a sua competência invocando a alínea a) do nº 1 do artigo 198.° da CRP. É certo que, por respeito ao próprio Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, o Governo invocou a Lei de Bases da Protecção Civil (LBPC). Os artigos 8.° e 19º da LBPC têm a seguinte redacção: Artigo 8.° Alerta, contingência e calamidade 1 - Sem prejuízo do caráter permanente da atividade de proteção civil, os órgãos competentes podem, consoante a natureza dos acontecimentos a prevenir ou a enfrentara a gravidade e extensão dos seus efeitos atuais ou expectáveis: a) Declarar a situação de alerta; b) Declarar a situação de contingência; c) Declarar a situação de calamidade. 2 - Os atos referidos no número anterior correspondem ao reconhecimento da adoção de medidas adequadas e proporcionais à necessidade de enfrentar graus crescentes de risco. 3 - A declaração de situação de contingência ou de situação de calamidade pressupõe, numa lógica de subsidiariedade, a existência prévia dos atos correspondentes aos patamares precedentes, salvo na ocorrência de fenómenos cuja gravidade e extensão justifiquem e determinem a declaração imediata de um dos patamares superiores. 4 - A declaração de situação de alerta, de situação de contingência e de situação de calamidade pode reportar-se a qualquer parcela do território, adotando um âmbito inframunicipal, municipal, supramunicipal, regional ou nacional. 5 - Os poderes para declarar a situação de alerta ou de contingência encontram-se circunscritos pelo âmbito territorial de competência dos respetivos órgãos. 6- O Ministro da Administração Interna pode declarar a situação de alerta ou a situação de contingência para a totalidade do território nacional ou com o âmbito circunscrito a uma parcela do território nacional. Artigo 19.° Competência para a declaração de calamidade A declaração da situação de calamidade é da competência do Governo e reveste a forma de resolução do Conselho de Ministros. Já o seu artigo 62.° prevê que, “sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contra-ordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de protecção civil." Aqui resulta que a LBPC não confere cobertura legal à actuação do Governo no sentido de afastar as normas do regime geral do ilícito de mera ordenação social que tenham que ver com o estabelecimento de garantias patrimoniais, em contradição com o regime geral das contra-ordenações. Como é salientado pelo acórdão do TC n.° 467/2018, "(...) a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional, assim como a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, ai se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, incluindo aquelas que regulam o processo na sua fase administrativa” invocando, também a título de exemplo e nesse sentido, o acórdão nº 339/2008. Em suma, concluímos que a norma que resulta do disposto no n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua versão actual, é organicamente inconstitucional, por violação da alínea d) do n.° 1 do artigo 165.º da CRP. Em face da inconstitucionalidade orgânica da citada norma, deve o processo prosseguir os seus termos normais, sem que a Recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n.° 7 do artigo 4º do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada peio Decreto- Lei n.° 104/2021, de 27.11, devendo ser restituídas as quantias depositadas pela Recorrente a esse titulo, no que tange aos autos de notícia 01/2021, 09/2021, 11/2021, 12/2021, 35/2021, 38/2021, 40/2021, 41/2021, 60/2021, 61/2021, 66/2021, 68/2021, 7D/2021, 71/2021, 8D/2021,9D/2021,120/2021,13D/2021,14D/2021,15D/2021,16D/2021, 162/2021,164/2021, 168/2021, 17D/2021, 176/2021, 177/2021, 178/2021, 179/2021, 180/PF02/2021,18D/2021, 183/2021, 19D/2021, 194/2021, 200/202, 204/2021, 205/2021, 215/2021, 216/2021, 218/2021, 22D/2021,228/2021,255/2021,258/2021, 266/2021, 267/2021, 281/2021, 283/2021, 286/2021, 290/2021, 292/2021,298/2021,320/2021,329/2021, 345/2021, 348/2021, 35D/2021,351/2021, 37D/2021, 329/2021,348/2021,345/2021 e 351/2021, ficando assim prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pela Recorrente que ainda não tenham sido decididas por este tribunal. No que se relaciona com os autos de notícia 169/2021, 171/2021, 172/2021, 173/2021, 174/2021, 175/2021, 181/2021, 182/2021, 184/2021, 185/2021, 209/2021, 210/2021, 211/2021, 212/2021, 213/2021 e 214/2021, tendo em vista que não se mostra provado que a Recorrente tenha sido notificada para, nos termos do n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, proceder, num prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável por cada passageiro, por falta de prova, improcede a impugnação da Recorrente, nessa parte. DECISÃO: Face ao exposto e pelos fundamentos expendidos, decido julgar parcialmente procedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente A. e, em consequência: a) Julgo não estarem reunidos os requisitos legais para poder ser apreciada a questão da inconstitucionalidade da norma que deriva do n.° 8 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de Junho, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27.11; b) Declaro a inconstitucionalidade orgânica da norma que deriva do n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27.11, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante da alínea d) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP; e c) Decido que o(s) processo(s) onde foram elaborados os Autos de Notícia pelo SEF com os n°s 01/2021, 09/2021, 11/2021, 12/2021, 35/2021, 38/2021, 4D/2021, 41/2021, 60/2021, 61/2021, 66/2021, 68/2021, 7D/2021, 71/2021, 8D/2021, 9D/2021, 12D/2021, 13D/2021,14D/2021, 15D/2021,16D/2021, 162/2021, 164/2021, 168/2021, 17D/2021, 176/2021, 177/2021, 178/2021, 179/2021, 180/PF02/2021, 18D/2021, 183/2021, 19D/2021, 194/2021, 20D/202, 204/2021, 205/2021, 215/2021, 216/2021, 218/2021, 22D/2021, 228/2021, 255/2021, 258/2021, 266/2021, 267/2021, 281/2021, 283/2021, 286/2021,290/2021, 292/2021, 298/2021, 320/2021, 329/2021, 345/2021,348/2021,35D/2021,351/2021, 37D/2021, 329/2021, 348/2021, 345/2021 e 351/2021 deverão prosseguir os seus termos normais, sem que a Recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n0 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26.06. na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27.11, devendo, em consequência, ser restituídas as eventuais quantias depositadas pela Recorrente a esse titulo; d) Julgo improcedente, por falta de prova, o recurso de impugnação judicial, no que se relaciona com os autos de notícia n.°s 169/2021, 171/2021, 172/2021, 173/2021, 174/2021, 175/2021, 181/2021, 182/2021, 184/2021, 185/2021, 209/2021, 210/2021, 211/2021, 212/2021, 213/2021 e 214/2021. (…)» 3. Desta decisão, o Ministério Público veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos: «(...) 1. O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal vem, ao abrigo do disposto nas normas dos artigos 280°, n° 1, a), da CRP, 70°, n° 1, a), 72°, n° 1, a) e n° 3 da Lei 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional), alterada pelas Leis 85/89, de 07/09 e 13-A/98, de 26/02, interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da decisão do TCRS proferida por despacho de 27/02/2023, ref 399653 dos autos, por via da qual desaplicou a norma do artigo 4.°. n° 7 do DL 28-B/2020, de 26/06, na versão atual, por entender que a mesma é organicamente inconstitucional, por violar o disposto no art. 165°, n° 1, d) da CRP. 2. Consequentemente, decidiu que «os processos onde foram elaborados os Autos de Notícia pelo SEF com os n.°s 01/2021, 09/2021, 11/2021, 12/2021, 35/2021, 38/2021, 4D/2021, 41/2021, 60/2021, 61/2021, 66/2021, 68/2021, 7D/2021, 71/2021, 8D/2021, 9D/2021, 12D/2021, 13D/2021, 14D/202L 15D/2021, 16D/2021, 162/2021. 164/2021, 168/2021, 17D/2021, 176/2021, 177/2021, 178/2021, 179/2021, 180/PF02/2021, 18D/2021, 183/2021, 19D/2021, 194/2021, 20D/202, 204/2021, 205/2021, 215/2021, 216/2021. 218/2021, 22D/2021, 228/2021, 255/2021, 258/2021, 266/2021, 267/2021, 281/2021, 283/2021, 286/2021, 290/2021, 292/2021, 298/2021, 32D/2021, 329/2021, 345/2021, 348/2021, 35D/2021, 351/2021, 37D/2021, 329/2021, 348/2021, 345/2021 e 351/2021 deverão prosseguir OS seus termos normais, sem que a Recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n,° 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 104/2021, de 27.11, devendo, em consequência, ser restituídas as eventuais quantias depositadas pela Recorrente a esse título.». 4. Tendo sido o recurso admitido por despacho de 22 de março de 2023, subiram os autos a este Tribunal e foram as partes notificadas para apresentar alegações. Neste âmbito, o recorrente sintetizou o seu entendimento da seguinte forma: 1. « Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta decisão judicial de 22-03-2023, proferida pela Mmª Juiz do Juízo da Concorrência, Regulação e Supervisão, no âmbito do Processo nº 3/22.4YUSTR, «ao abrigo do disposto das normas dos artigos 280º, nº1, a), da CRP, 70º, nº 1, a), 72º, nº 1, a) e nº 3 da Lei 28/82 de 15/11», reagindo, deste modo, à decisão da Mmª Juiz que declarou a inconstitucionalidade orgânica da norma que deriva do n.° 7 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26-06, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante da alínea d) do n.° 1 do artigo 165.° da Constituição da República Portuguesa. 2. A decisão recorrida pronunciou-se sobre a impugnação judicial apresentada pela companhia aérea “A.” à notificação efetuada pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para proceder ao depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº nº 104/2021 de 27/11, na sequência da prática da uma contraordenação prevista na al. q), do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 26 de junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 104/2021, de 27 de novembro, punida nos termos da alínea a), do n.º 2, do artigo 3.º, do mesmo diploma, com coima de €20.000,00 a €40.000,00. 3. O Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, nasceu da necessidade de estabelecer um regime contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta, em face da evolução da pandemia da doença COVID -19. 4. Através do Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, o Governo veio, assim, estabelecer o regime sancionatório aplicável ao incumprimento dos deveres estabelecidos por declaração da situação de alerta, contingência ou calamidade adotada ao abrigo da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil. 5. Uma das medidas implementadas (através de alteração desse diploma originada pelo Decreto-Lei nº 56-C/2021 de 09/07) foi o dever de cumprimento das regras aplicáveis ao tráfego aéreo e aos aeroportos, designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e das obrigações de apresentação de teste com resultado negativo ou de confinamento obrigatório, tentando-se prevenir, por essa via, que nenhuma pessoa contaminada com o vírus SARS-CoV-2 viajasse em transporte aéreo e, desse modo, evitar uma maior propagação da doença. 6. De modo a garantir a circulação das pessoas em segurança e a proteção da saúde de todos e por passar a requerer -se a apresentação de teste para despiste da infeção por SARS -CoV -2 nas viagens internacionais, através do Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, decidiu o Governo agravar as coimas associadas ao incumprimento das regras aplicáveis às companhias aéreas e às entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos, bem como, antecipar o pagamento da coima, ainda no decurso do processo contraordenacional, de modo a garantir o seu pagamento aquando da eventual condenação. 7. Assim, o art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, através da revisão operada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, passou a prever que “a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável” 8. Foi entendimento do tribunal a quo, que o depósito a que o mencionado artigo, constitui uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima e, como tal, contende diretamente com o regime geral das contraordenações, sendo inverso à sua estrutura primária, o que apenas poderia ocorrer por via da competência legislativa da Assembleia da República ou por via da competência relativa do Governo, o que lhe exigia que estive munido da competente autorização daquela Assembleia da República, o que não sucedeu, concluindo pela inconstitucionalidade orgânica da norma em apreço. 9. De acordo com a jurisprudência seguida pelo Tribunal Constitucional, com observância do regime geral e dos limites aí definidos, pode o Governo, livremente, criar novas normas contraordenacionais, sendo que o que importa é que as regras criadas pelo Governo “não invadam o âmbito do regime geral ou essencial das contraordenações e, quando nele se insiram, se limitem a reproduzir as soluções que já constam do regime fixado pela Assembleia da República ou por ela autorizado” (Ac. do Tribunal Constitucional nº 598/2009). 10. Com efeito, o Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro não prevê qualquer depósito do valor igual ao mínimo da coima aplicável. 11. Assim, o visado art. 4º, nº 7, tratando-se de uma disposição que, prevendo uma garantia de pagamento de uma eventual coima que venha a ser aplicada, vai, na verdade, para além desse regime geral. 12. A norma contida no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº nº 28-B/2020 de 26/06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11 (inserida na “tramitação do processo contraordenacional”, tal como resulta da própria epígrafe do art. 4º do mencionado diploma), confere às autoridades administrativas um poder limitador do direito de propriedade do infrator através da prática de um ato administrativo que o afeta unilateralmente, cuja legitimidade se nos afigura que terá de ser conferida através de um ato legislativo da Assembleia da República. 13. Os direitos dos acoimados ali tutelados determinam seguramente a qualificação da norma como norma primária do processamento das contraordenações, assim integrando o regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. 14. A norma que exige o pagamento de um depósito, com imposição de sanções caso esse pagamento não seja cumprido, ao interferir diretamente com a evolução processual do processo contraordenacional e por contender com os direitos do infrator, consubstancia uma opção suficientemente estruturante e central do modelo de justiça contraordenacional para que não possa ter sido deixada à competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República. 15. Ora, no Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, o Governo fundou a sua competência para decretar as alterações ao Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, no art. 198º, nº 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa, ou seja, no exercício de funções legislativas não reservadas à Assembleia da República. 16. Entende-se, assim, que o Governo, através da emissão do referido Decreto-Lei nº 104/2021, terá invadido a competência própria da Assembleia da República. 17. Face a todo o exposto, resta concluir que a norma ínsita no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº nº 28-B/2020 de 26/06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, enferma de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos art. 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa. Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, negando provimento ao recurso, fará o Tribunal Constitucional, JUSTIÇA. » 5. Por sua vez, em sede de contra-alegações, a recorrida aduziu, em súmula, os seguintes argumentos: «(…) 1. A ora Recorrida concorda com o Tribunal a quo (e com o Ministério Público), no sentido de que a norma que se retira do número 7 do art. 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de junho, é organicamente inconstitucional. 2. A ora Recorrida considera que a referida norma é, também, materialmente inconstitucional. 3. A ora Recorrida foi notificada para proceder ao depósito igual ao valor mínimo das coimas potencialmente aplicáveis, sob pena de o montante da coima vir a ser fixado no seu limite máximo, em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. 4. Depósitos esses muito avultados, referentes a várias alegadas infrações, tendo em conta que o mínimo da coima potencialmente aplicável, por passageiro, é de €20.000,00 nos termos do n.° 2 do art. 3.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de junho. 5. Uma questão análoga já foi decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.° 485/2021, que julgou inconstitucional norma semelhante, por a mesma não prever uma "válvula de escape”, designadamente para os casos em que o depósito do montante em causa seja susceptível de causar um prejuízo considerável a quem tenha de proceder a esse mesmo depósito. 6. É, precisamente, o que sucede no caso em apreço, já que a norma em causa impõe o pagamento de um depósito avultado, sem permitir que o visado tenha possibilidade de provar que esse valor é hábil a causar-lhe um prejuízo considerável, numa altura de gravíssima crise financeira das companhias aéreas, como é facto público e notório. 7. A prova de que o valor em causa é mais ou menos elevado no caso concreto não é tema para ser sindicado basta o reconhecimento de que a norma legal não permite que essa prova seja feita, para que a norma seja inconstitucional. 8. A referida norma, no modo como foi legislada e foi aplicada é, assim, inconstitucional, por violação do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, tal como previsto no n.° 1 e 5 do art. 20.° da Constituição. 9. A norma em causa consagra uma medida de aplicação geral e automática e é precisamente por causa dessa automaticidade cega que a norma legal é inconstitucional, por não conter a tal "válvula de escape" a que alude o próprio Tribunal Constitucional. 10. Para além da violação do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, padece a referida norma legal de inconstitucionalidade, também por violação do princípio da presunção da inocência. 11. Também aqui existe jurisprudência do Tribunal Constitucional. 12. Com efeito, no próprio Acórdão n.° 485/2021, o Tribunal Constitucional refere a interligação entre a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e a violação do princípio da presunção da inocência. 13. É, mais uma vez, a falta de "válvula de escape", e, pelo contrário, a criação de uma norma cega e automática, que determina a aplicação de uma caução de valor avultado, independentemente de tudo e de todos, que ofende a Constituição. 14. A inconstitucionalidade da norma, perante o princípio da presunção da inocência, é inescapável, atento o carácter cego da mesma, que impede qualquer ponderação que justifique esse mesmo depósito, apenas nos casos, em concreto, em que se receie justificadamente pelo não pagamento da coima que vier a ser eventualmente aplicada. 15. Para o efeito, bastará ao Tribunal seguir a sua jurisprudência e, assim, julgar a norma em causa inconstitucional, por violação do disposto no n.° 1 do art. 20.°, bem como nos números 2 e 10 do art. 32.° da Constituição, bem como do próprio princípio da proporcionalidade. 16. Antes de tudo, porém, a norma em causa é organicamente inconstitucional, por violação do disposto na alínea d) do n.° 1 do art. 165.° da Constituição, como foi julgado pelo Tribunal a quo e confirmado pelo Ministério Público. Termos em que deve o recurso apresentado pelo Ministério Público ser indeferido, julgando-se inconstitucional a norma que se retira do número 7 do art. 4.° do Decreto-Lei n.° 28-B/2020, de 26 de junho, seja por inconstitucionalidade orgânica, seja por inconstitucionalidade material, nos termos acima expostos.» Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentos 6. Como acima se relatou, o recorrente pede a fiscalização da norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, no seu teor literal, que é o seguinte: “tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável.” Tal norma foi objeto de recusa de aplicação pelo tribunal a quo, com fundamento na respetiva inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Ora, no caso dos autos, porém, a norma só se pode entender aplicada e fundamento do recurso no que tange à primeira classe de entidades nela mencionadas (transportadora aérea), por ser esse o caso específico da recorrida. Todo o demais previsto na norma (sobre outros operadores económicos) é estranho ao suporte jurídico da decisão recorrida e à controvérsia do recurso intercalar, pelo que não pode ser apreciado. Nestes termos, e atendendo aos elementos específicos dos autos e à efetiva ratio decidendi da decisão recorrida, o objeto do presente recurso reconduzir-se-á à norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, interpretada no sentido de que “tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, para que proceda, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável.” 7. A norma sob sindicância integra-se no regime processual de um grupo específico de ilícitos, que inclui o tipo de contraordenação previsto e punido pelo artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho (cfr. artigo 4.º, n.º 7, 1.ª parte, do diploma). Este, por sua vez, sanciona a desobediência dos operadores de transporte aéreo de passageiros quanto aos deveres impostos pelo artigo 2.º, n.º 1, alínea q), do Decreto-Lei citado. O teor das normas mencionadas, indispensáveis à lograda compreensão do âmbito do objeto do recurso, é o seguinte: Artigo 2.º Deveres Durante a verificação de estado de emergência ou da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19, constituem deveres das pessoas singulares e coletivas: (…) q) O cumprimento das regras aplicáveis ao tráfego aéreo e aos aeroportos, bem como ao tráfego terrestre, marítimo e fluvial, designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo ou de confinamento obrigatório, por parte dos passageiros e das companhias aéreas e dos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, nos termos das declarações das respetivas situações de alerta, contingência ou calamidade; (…) Artigo 3.º Contraordenações (…) 2 - O incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea q) do artigo anterior, bem como do n.º 3 do artigo 5.º, pelas companhias aéreas ou pelas entidades responsáveis pela gestão dos respetivos aeroportos ou pelos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, consoante aplicável, constitui contraordenação, sancionada: a) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada passageiro que embarque sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo, realizado nas 72 horas ou 48 horas anteriores ao momento do embarque, respetivamente, exceto nos casos em que a apresentação desse comprovativo seja dispensada ou sem apresentação de comprovativo de preenchimento do PLF; b) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada dia de incumprimento da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento do disposto na alínea q) do artigo 2.º pelos passageiros. (…) Artigo 4.º Tramitação do Processo Contraordenacional 1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 7, aos processos de contraordenação previstos no presente decreto-lei é aplicável o disposto nos n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 172.º, nos n.ºs 1 a 3 e 7 do artigo 173.º, nas alíneas a) a f) do n.º 1 e nos n.ºs 2 a 4 do artigo 175.º, nos n.ºs 1 a 9 e no n.º 11 do artigo 176.º, e nos artigos 177.º a 179.º e 181.º a 189.º do Código da Estrada, com as necessárias adaptações. 2 - Após a notificação da infração, realizada pela entidade com competência para o processamento da contraordenação, pode o infrator proceder ao pagamento voluntário da coima de imediato. 3 - O pagamento voluntário da coima previsto no número anterior corresponde à liquidação da coima pelo mínimo. 4 - O pagamento voluntário no momento da verificação da infração da contraordenação pode ser realizado por todos os meios legalmente admitidos como forma de pagamento, devendo ser privilegiados os meios de pagamento eletrónico disponíveis. 5 - É sancionado como reincidente quem cometer uma contraordenação praticada com dolo, depois de ter sido notificado pela prática de outra contraordenação por infração à mesma disposição legal. 6 - O não pagamento voluntário da coima ou falta de realização do depósito implica: a) O pagamento das custas que sejam devidas; b) A majoração da culpa do agente na determinação do valor económico que este retirou da prática da contraordenação. 7 - Tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável. 8 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. 8. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, foi aprovado perante a emergência da pandemia SARS-Cov2, perante a qual, atentos os riscos conhecidos e as potenciais consequências, se revelou necessário controlar o influxo de pessoas para o território nacional e implementar procedimentos especiais de segurança, tendo em vista minimizar o risco de geração de novos focos de COVID19. Em resposta a este problema e para o que interessa ao objeto deste recurso, o diploma citado estabeleceu (artigo 2.º) um dever específico de observância das regras aprovadas por declarações de situação de alerta, de contingência ou de calamidade (artigo 8.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho) que impendia sobre companhias aéreas em matéria de tráfego, “designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo” (artigo 2.º, alínea q), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho). O artigo 3.º, n.º 2, do mesmo decreto-lei, por seu turno, introduziu dois tipos de contraordenação punitivos das companhias áreas que desobedecessem a este comando legal, sancionando a violação de certos deveres específicos contidos na sobredita alínea q), do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, com coima entre € 20.000,00 e € 40.000,00. A alínea a) do dispositivo pune o embarque de passageiros “sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2”; por seu turno, a alínea b), do artigo 3.º, n.º 2, do diploma sanciona a violação “da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento” pelos passageiros. Através aprovação deste quadro contraordenacional, esperou o Estado poder dissuadir os visados da infração aos deveres específicos que lhes eram impostos, forçando a organização das suas estruturas empresariais de modo a garantir o cumprimento do elenco de medidas de controlo do fluxo de pessoas chegadas ao território nacional por transporte aéreo, e assim obtendo um registo mínimo de segurança durante os períodos em que os efeitos danosos da pandemia impusessem a declaração de estados de exceção administrativos (ou constitucionais). A alternativa a esta solução sempre implicaria a criação de maiores entraves ao acesso a território nacional, ou, no limite, na interdição do transporte aéreo de pessoas (ou de mercadorias que sinalizassem riscos potenciais de contágio), o que imporia sacrifícios bem maiores, quer às operadoras do setor, quer aos cidadãos em geral e à economia nacional. É precisamente neste âmbito que deve enquadrar-se a norma sindicada, que visa responder à necessidade então sentida de imprimir especial eficiência às medidas sancionatórias previstas no diploma e, ainda, de acelerar a execução das sanções aplicadas: a gravidade do problema a que se respondia e a urgência em obter a conformação das companhias aéreas à observância dos deveres impostos durante períodos de tempo limitados (os inerentes à vigência dos estados de exceção declarados), conduziu à adoção de um procedimento de execução das sanções mais lesto, daí resultando a criação, por via legal, da obrigação de constituição de depósito que caucionasse de forma imediata a execução da coima, caso aí se chegasse no culminar do processo contraordenacional. Recorde-se que a aviação civil é uma atividade com atributos muitos particulares, corporizando riscos de segurança especialmente importantes para a coletividade e para a generalidade dos sujeitos jurídicos envolvidos, sejam eles consumidores ou não. Nesse quadro, a punição prevista no Decreto-Lei n.º 28-B/2020 tem um escopo preventivo da lesão de um conjunto de bens jurídicos com indiscutível acolhimento constitucional, e é a essa luz que deve avaliar-se o quadro legal de garantia financeira instituído pela interpretação normativa em fiscalização. Tal quadro tem por escopo, como já se adiantou, assegurar a eficiência do sistema de execução de sanções sobre infrações (de mera ordenação) no setor da aviação civil, como meio de otimizar o instrumento coercitivo destinado a compelir os operadores ao cumprimento de deveres regulamentares dirigidos ao controlo dos riscos acima mencionados, impedindo, desejavelmente, a verificação de danos, individualizáveis ou sobre a coletividade, ou, pelo menos, mitigando a sua extensão É, pois, com estes propósitos que a norma sob fiscalização desloca a obrigação de constituição de depósito-caução para o início do processo contraordenacional, depois de adquirida, pelas entidades administrativas, notícia da infração. Acresce que o valor a caucionar nos termos do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se cinge, como já se explicou, ao mínimo previsto para a contraordenação que se coloque em cada situação concreta, e, em caso de pluralidade de infrações, beneficiando ainda a arguida do limite máximo absoluto previsto no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO; a solução sob fiscalização procura, assim, reconduzir o custo financeiro inerente ao instituto de garantia a um mínimo equacionável. Contudo, é igualmente verdade que o valor mínimo de coima não é insignificante, quer se trate de uma única infração (€ 20.000,00), quer se esteja perante o máximo relativo a concurso de infrações (€ 80.000,00). Esta constatação é, porém, mitigada se atentarmos, por um lado, nos valores constitucionalmente protegidos que o regime jurídico em apreço visa proteger e nos riscos do incumprimento de deveres de fiscalização e de monitorização de passageiros, que poderiam importar vagas regionais de disseminação de COVID19; e, por outro lado, na realidade económica dos agentes passíveis de se constituírem em responsabilidade contraordenacional. Não discutimos, aqui, um processo sancionatório dirigido a qualquer pessoa, com a infinita variação de estatutos patrimoniais que isso implicaria, mas de um grupo restrito de organizações de capitais sujeitas a deveres especiais de robustez financeira e de solvência para acesso e desempenho de atividade, que, como tal, titulam um estatuto económico-financeiro diferenciado, mesmo em contexto empresarial (§ 3, 5 e artigos 4.º, alínea g), 5.º, 8.º, n.ºs 2, 3, alínea c), 4, 6, 9.º, n.ºs 1 e 2, do Reg. (CE) n.º 1008/2008). Explicitado o enquadramento sistémico da norma sob fiscalização, cabe, agora, passar à análise dos problemas de constitucionalidade relevantes. 9. Importa, antes de mais, equacionar a questão respeitante à conformidade orgânica da norma sob sindicância, uma vez que esta foi introduzida no ordenamento por via de ato legislativo do Governo (Decreto-Lei), sem cobertura de lei de autorização da Assembleia da República. Foi, aliás, a violação da reserva relativa de competência parlamentar, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da CRP o fundamento para a recusa de aplicação de norma levada a cabo pelo tribunal recorrido. Releva, pois, para análise do presente caso, a jurisprudência constitucional atinente à reserva de competência parlamentar em matéria de regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição. Sobre esta matéria, este Tribunal dispõe de um sedimento jurisprudencial abundante e amadurecido, que se impõe chamar aqui à colação. O Acórdão n.º 120/89 delimitou o seu âmbito de aplicação oferecendo parâmetros claros que aqui nos importam sobremaneira: “Definindo o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República nas matérias das múltiplas alíneas do n.º 1 do artigo 168.ºda CRP, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., pp. 197 e segs.): [...] Importa distinguir três níveis: a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR é o que ocorre na maior parte das alíneas; b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), e) h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais); c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g), n) e u)]. O 2.º e o 3.º níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes especiais (que, todavia, hão-de respeitar os princípios gerais do regime geral), enquanto que no 3.º nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar). [...] [itálico nosso.] Mais concretamente, em anotação à alínea d) do n.º 1do artigo 168.º da CRP, dizem aqueles autores (oh. cit., nota x, p. 200): Em relação aos restantes direitos sancionários o direito disciplinar e o de mera ordenação social, constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alínea d)]. Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção con­creta e a cominação da respectiva pena. [Itálico nosso]. Do quanto fica exposto é possível extrair algumas ideias conclusivas. Primeiro, o regime processual geral ou comum dos actos ilícitos de mera ordenação social é matéria da competência legislativa reservada da AR e acha-se contido no Decreto-Lei n.° 433/82, dele fazendo parte o princípio geral do direito de impugnação judicial das decisões aplicativas de coimas (artigo 59.º). A regulação dos regimes especiais deverá respeitar os princípios «gerais» do regime comum ou geral.” Estas premissas são reiteradas e desenvolvidas na jurisprudência constitucional posterior. Como se explicou no Acórdão n.º 578/2009: «O artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição, invocado pela decisão recorrida, reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis.» Por seu turno, o Acórdão n.º 394/2018 recorda o seguinte: “o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009”. Finalmente, nos Acórdãos n.º 74/2019 e 115/2020, o Tribunal Constitucional foi confrontado com regimes jurídicos específicos, em domínio contraordenacional que, não colocando em causa a viabilidade a impugnação judicial da coima em si mesma, permitiam, como regime-regra, a exequibilidade imediata da sanção por via da atribuição de efeito meramente devolutivo à iniciativa impugnatória. Nesses arestos, e apesar de a lei ter então assegurado o caráter suspensivo do recurso quando o condenado prestasse caução ou quando não lhe fosse possível prestá-la por insuficiência de meios financeiros suficientes, este Tribunal respescou o entendimento do Acórdão n.º 120/89 e reafirmou a mesma ideia: “[o Governo pode] legislar, sem necessidade de autorização parlamentar, fora desse regime geral, designadamente, na criação de concretos ilícitos contraordenacionais e fixação da moldura das coimas que cabem a cada infração, desde que se mova dentro dos limites da lei de enquadramento, e bem assim na estatuição de regras secundárias do processo contraordenacional correspondente (cfr., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 56/84, 255/88, 3/89, 356/89, 155/91, 329/92, 441/93, 74/95, 175/97, 62/2003, 578/2009, 274/2012 e 374/2013)”. 10. Note-se ainda que, na linha desta jurisprudência, o recente Acórdão n.º 551/2023 julgou inconstitucional, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, no seu teor literal, em termos quase idênticos aos constantes da decisão recorrida. O raciocínio do Tribunal Constitucional, ali explanado, é facilmente compreensível. Em primeiro lugar, constatou-se que o regime jurídico consagrado no Decreto-Lei n.º 28-B/2020 se afasta das previsões do RGCO; em consequência desse facto, bem como do caráter mais gravoso para os arguidos do regime em causa, entendeu-se que este não pode deixar de integrar a reserva relativa de competência parlamentar, em que o Governo não podia, sem a necessária e prévia autorização, ter tido intervenção. Foi a seguinte, no essencial, a argumentação do Tribunal: “10. A solução em causa é claramente inovatória em relação ao Regime Geral das Contraordenações (RGCO), constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro. In casu, o preceito legal em causa corresponde a uma intervenção legislativa do Governo, desprovida de qualquer autorização prévia da Assembleia da República, referindo-se, no final do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, que o Governo atuou “Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:”, sendo que este preceito constitucional tem a seguinte redação: “1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República”. Por sua vez, se é certo que na versão original do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 se invocou também a Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006, de 03.07), maxime o seu artigo 62.º, a verdade é que esse artigo 62.º só prevê a possibilidade de o Governo definir “contraordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de proteção civil” e não também a de serem criadas alterações à tramitação do processo contraordenacional como a aqui em apreço). Retomando o RGCO, não há neste diploma qualquer previsão legal de imposição de pagamento ou depósito prévio do valor da coima (não se vendo, como se concluiu na decisão recorrida, que possam ter aplicação subsidiária em sede de processo contraordenacional os preceitos relativos a medidas de coação e de garantia patrimonial constantes do Código de Processo Penal) e os próprios recursos de impugnação judicial das decisões administrativas têm efeito suspensivo, como se concluiu no Acórdão do TC n.º 394/2018: (...) Como facilmente se compreende, existe uma evidente diferença entre o regime geral constante do RGCO – que nunca prevê que o arguido esteja obrigado a proceder, no decurso do processo (nas suas duas fases – administrativa e judicial), ao depósito de qualquer quantia, mesmo que pretenda impugnar judicialmente a decisão administrativa que o condenou no seu pagamento (e sem que a decisão condenatória possa ser logo executada em face do efeito suspensivo desse recurso) –, e o regime que agora se aprecia, em que a autoridade administrativa pode determinar, desde logo e na própria fase administrativa, que o arguido proceda “no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável”, correspondendo quase – como se escreveu na decisão recorrida e em face também da remissão para o Código da Estrada resultante do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11 – a “uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima que venha a ser cominada ao infrator, aproximando-se, em termos de finalidade, assim, da figura da caução económica a que alude o artigo 227.º do CPP”. De resto, o não cumprimento desse depósito tem uma consequência especialmente gravosa para o arguido, dado que, nos termos do n.º 8 do referenciado artigo 4.º, se dispõe que, “Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação”, servindo como uma forma, não muito disfarçada (ou até mesmo assumida), de obrigar e compelir o arguido a proceder ao depósito do valor mínimo da coima aplicável (e assegurar, desde logo, o seu pagamento), sob pena de, não o fazendo, poder ser condenado a final, inelutavelmente, numa coima de valor bem superior, correspondente ao máximo legalmente previsto (podendo ser vista como uma espécie de sanção endoprocessual para o próprio arguido ou uma agravação da sua responsabilidade contraordenacional, que nunca ocorreria no regime geral). Isto é, trata-se de uma norma que claramente se diferencia do regime geral aplicável a qualquer contraordenação (aproximando-se antes, ao invés, de outros regimes ‘setoriais’ de contraordenações e da própria legislação processual penal stricto sensu) e que é bem mais gravosa para os arguidos, pelo que se entende ser de aplicar a este novo regime todo o argumentário constante da jurisprudência constitucional sobre a previsão de efeito meramente devolutivo nos recursos de impugnação judicial de decisões administrativas em processos contraordenacionais em diversas áreas, considerando sempre que se integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – como se concluiu, v.g., nos Acórdãos do TC n.º 74/2019 e 115/2020.” 11. Aqui chegados, o problema que imediatamente se põe é, pois, o da (in)constitucionalidade orgânica da norma questionada, nos termos acima explanados. Ou seja, no fundo, trata-se de determinar, antes de mais, se as razões e fundamentos que suportam a decisão do Acórdão n.º 551/2023 se aplicam, nos mesmos termos, ao caso presente. Vejamos. A reserva relativa de competência da Assembleia da República prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP restringe-se, como cristalinamente resulta da jurisprudência constitucional citada, ao regime geral das contraordenações, competindo, assim, ao Parlamento definir “a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo incluindo o processo de execução, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena” (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 328). A chave para a resolução da presente questão de constitucionalidade consiste, portanto, em determinar o preciso alcance desta reserva de regime geral, cujo desenho cabe exclusivamente à Assembleia da República. Ela implica, como é natural, que o Governo tem competência legislativa concorrente quanto a regimes especiais, ainda que sempre respeitando as soluções contidas na lei geral aprovada pelo Parlamento. Isto significa também, no entanto, que, desde que respeitado aquele espaço de reserva parlamentar e respetivas soluções positivadas (no caso, as constantes do RGCO), o Governo dispõe de um vasto espaço de conformação para, sem necessidade de autorização parlamentar, definir contraordenações novas, e específicas e, bem assim, para modelar as respetivas regras adjetivas. Por outras palavras e com o Acórdão n.º 71/2009, “o Governo e a Assembleia da República têm competência concorrente para, dentro dos limites estabelecidos naquele regime geral, definirem contraordenações, alterá-las, eliminá-las e modificar a respetiva punição (…), respeitando o quadro do aludido regime geral.” Nestes termos, e acompanhando a vasta jurisprudência constitucional já citada, resulta que a competência legislativa atribuída ao Governo em matéria de contraordenações, se fica subordinada a diálogo permanente com o regime geral aprovado ao abrigo da reserva de competência parlamentar e dos limites que esta imponha, compreende um amplo espaço de iniciativa legislativa, abarcando, por exemplo, a introdução de novos tipos de contraordenação, a fixação de molduras sancionatórias de coimas e catálogo de sanções acessórias aplicáveis (cfr. artigos 17.º, n.º 4, e 21.º, ambos do RGCO), ou, bem assim e agora quanto à disciplina adjetiva (também exemplificando), a definição de competência entre autoridades administrativas no âmbito do procedimento por contraordenação (artigo 33.º do RGCO), as condições de comunicações de atos a sujeitos processuais (artigo 46.º, n.º 2, do RGCO), a aprovação de regras sobre a forma e prazo do exercício de direito de defesa (artigo 50.º do RGCO) ou de normas sobre o âmbito da prova a determinar pelo juiz (artigo 72.º, n.º 1, do RGCO). 12. Todavia, tudo o que acaba de afirmar-se não constitui, porém, resposta bastante para o problema fundamental que cabe resolver nos presentes autos, e que impõe a explicitação do recorte específico dos limites que devem obrigatoriamente encontrar-se consagrados no regime geral. No fundo, é indispensável questionar o seguinte: as matérias que devem constar do regime geral das contraordenações são apenas aquelas que o legislador, usando da sua competência legislativa exclusiva, definiu como tal num diploma concreto (no caso, o RGCO), em termos tais que tudo o que dele não conste é automaticamente relegado para o espaço de competência legislativa concorrente, cabendo na margem de apreciação do legislador ordinário (que pode, obviamente, ser o Governo)? Ou, pelo contrário, o significado e alcance do referido regime geral carece de prévia determinação e recorte, por via analítica e concetual, por referência à norma constitucional relevante, havendo matérias que não podem deixar de se considerar nele incluídas e que, por essa razão, sempre estarão vedadas à intervenção legislativa do Governo? Por outras palavras: tudo o que a Assembleia da República não previu ou regulou aquando da concreta legislação sobre o regime geral das contraordenações está, por esse motivo, e automaticamente, ao alcance do legislador governamental, ou há um leque de matérias a respeito das quais, pela sua importância e natureza, sempre terá de ser aquela a legislar? Adiante-se, desde já, que a solução mais consentânea com a ratio da norma constitucional e com a própria jurisprudência constitucional sobre estas questões é a segunda. Ou seja, a omissão do legislador parlamentar sobre determinadas matérias não as relega, necessária ou automaticamente, para o espaço de competência legislativa partilhada entre Governo e Parlamento. Para determinar se aquele pode, efetivamente, legislar sobre certas questões atinentes ao regime jurídico das contraordenações caberá, pois, ao intérprete avaliar se tais problemáticas pertencem, ou não, por natureza, ao respetivo regime geral. 13. Com efeito, a reserva de Parlamento prevista no artigo 165.º da Constituição atém-se a determinadas matérias, ou seja, é uma reserva material de lei. Para além disso, esta norma constitucional estatui uma reserva de competência para um determinado órgão de soberania – a Assembleia da República – atenta a sua composição, legitimidade, e o concreto recorte do processo legislativo. Com esta solução, cria-se um “nível de densificação intermédio, nos casos em que a disciplina legislativa da AR incide sobre o regime comum ou normal” (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 754). Sendo, pois, uma reserva quanto ao conteúdo e quanto ao autor dos atos normativos, e impondo a CRP que o legislador parlamentar se ocupe do regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo, não poderá deixar de entender-se que esta exigência material se estenda a todas as matérias que constituem elementos genéricos do regime das contraordenações, devendo a Assembleia da República consagrar as opções político-legislativas fundamentais em tais domínios, deixando depois ao legislador ordinário a sua concreta definição. Nestes termos, quando uma matéria se enquadre, inequivocamente, na mencionada reserva de regime geral, a cargo do legislador parlamentar, a omissão de estatuição de linhas mestras a esse propósito - no caso, no regime geral das contraordenações -, implica uma interdição de introdução de novas figuras jurídico-processuais de aplicação genérica, em virtude da ausência de suporte material prévio da autoria do Parlamento, considerando-se, por isso, ilegítimo um exercício do poder legislativo conferido ao Governo nesse sentido. Assim, haverá inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de regime geral, não apenas quando o Governo emane normas abrogantes das disposições que a Assembleia da República tenha aprovado a esse propósito - ou seja, e no caso, normas que oferecem solução diferente da prevista no RGCO (como sucedeu em várias situações analisadas no passado, neste domínio, pelo Tribunal Constitucional) -, mas também quando estejamos perante alterações legislativas que (i) disciplinem matérias ausentes do regime geral e (ii) que dele devam constar, em virtude da sua natureza. Com efeito, a credencial conferida pela Constituição ao Governo para legislar sobre regimes especiais de direito das contraordenações, nos termos conjugados dos artigos 165.º, n.º 1, alínea d), e 198.º, n.º 1, alínea a), da CRP, não pode degenerar na utilização dessa competência para aprovar regimes jurídicos em tais matérias, aliás necessariamente restritivos de um conjunto de direitos fundamentais, sem que tal intervenção se encontre balizada, de um ponto de vista material, pelas opções fundamentais da Assembleia da República nesses domínios. Aliás, como se viu, a jurisprudência constitucional é unânime no sentido de entender que o Governo está legitimado para introduzir na ordem jurídica novos tipos de contraordenação e para alterar os existentes, e fixar (ou modificar) as respetivas molduras sancionatórias, desde que em respeito pelos limites impostos pelo regime geral. Ora, como é evidente, a definição de tipos contraordenacionais e a fixação das respetivas coimas encontram um claro quadro limitativo em todo o RGCO, que define, por via parlamentar, as opções fundamentais respeitantes à definição do tipo de conduta que pode ser sujeita a sanção contraordenacional (artigo 1.º do RGCO), aos limites mínimos e máximos das coimas e às regras para a determinação da respetiva medida (artigo 17.º do RGCO), e até quanto às sanções acessórias. O problema pôr-se-ia, tão só, se tais marcos definidores fossem totalmente omissos do regime geral, já que, como se disse, a Constituição impõe uma intervenção material do Parlamento que estatua as opções fundamentais atinentes a tais elementos. Assim, se a definição concreta do regime jurídico contraordenacional não se compreende na reserva parlamentar para além do seu regime geral, e as competências do Governo não podem compreender-se como derivadas de ou legitimadas por um ato da Assembleia da República, a verdade é que há uma relação de dependência prática entre lei do parlamento e decreto-lei sempre que estejam em causa matérias que devam constar daquele regime geral, já que a sua regulamentação concreta pressupõe a prévia definição das respetivas opções fundamentais pelo legislador parlamentar, cumprindo a função – essencialmente negativa, de fixação de fronteiras – que a CRP lhe atribui. 14. Pois bem, regressando ao caso sub iudicio e à interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, aqui questionada, constata-se, antes de mais, que o RGCO não contém qualquer quadro normativo respeitante a medidas de garantia patrimonial de sanções pecuniárias ou de outras quantias devidas por conta da prática do ilícito. Noutros termos, o regime geral das contraordenações, aprovado ao abrigo da reserva parlamentar, não estabelece qualquer moldura para a edição de normas a este respeito, que estabeleçam, para o Governo, os limites do exercício da sua competência legislativa em matéria de processo por contraordenação. Por esta razão, e quanto a esta temática, cabe questionar se ela integra a reserva de regime geral – caso no qual será contrária à Constituição, por violação da reserva relativa de competência legislativa do Parlamento – ou se, pelo contrário, pode sustentar-se que ela cabe na «zona franca» de competência legislativa partilhada, podendo o Governo exercer legislar ao abrigo do disposto nos artigos 198.º, n.º 1 e 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. Ora, analisada a interpretação normativa sob fiscalização, verifica-se que esta não disciplina os efeitos atribuídos ao recurso de uma decisão administrativa que aprecie ilícito de mera ordenação; também não constitui um elemento do regime jurídico relativo à possibilidade de impugnação jurisdicional dessas decisões. Como acima se mencionou, determina apenas a obrigatoriedade de realização de depósito financeiro, quando haja notícia que dada pessoa jurídica praticou uma infração classificável nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do diploma, prevendo ainda o respetivo procedimento administrativo de notificação. O valor desse depósito é estabelecido com referência à moldura prevista para a contraordenação, fixando-se no respetivo valor mínimo. Trata-se, pois, de um instituto de garantia sobre a executoriedade da sanção cujo ilícito se indicia, promotora da eficiência do sistema punitivo, quando, a final, se conclua pela necessidade de efetivação de uma sanção administrativa de natureza pecuniária, idêntica à adotada em sede de contraordenações rodoviárias (cfr. artigo 173.º, n.ºs 1 e 2, do Código da Estrada, Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio). Além disso, se é verdade que a solução normativa em causa não associa à desobediência à obrigação de depósito qualquer efeito preclusivo de direitos processuais, nem impõe ao arguido a aquisição de uma desvantagem neste domínio, é igualmente de assinalar que o n.º 8, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 estabelece uma cominação para a não realização do depósito que impacta diretamente na posição processual daquele, impondo que, em caso de condenação, a coima seja fixada no seu limite máximo. Nestes termos, estamos perante um instituto de garantia, que não se identifica, nem pressupõe, a condenação por ilícito culposo e a sanção que lhe corresponda, mas que tem por efeito, além do caráter compulsório, a possibilidade de execução coerciva da obrigação de depósito, que permitirá à administração capturar parte da disponibilidade financeira do arguido em processo contraordenacional, até ao limite do valor de garantia, operando de forma semelhante à caução económica [artigo 227.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal (CPP)] e ao arresto preventivo (artigo 228.º, n.º 1, do CPP), que também têm um efeito de imobilização de património do indiciado para garantia de efetividade de uma sanção potencial. Contudo, é inegável que, mesmo não se tratando da antecipação da sanção (que não existe, nesta fase processual), esta solução constitui, do ponto de vista económico, um vínculo que produz resultado económico equivalente, tanto mais assim nos casos (que os haverá) em que, a final, se aplique coima em valor igual ao mínimo da moldura, quitando o depósito realizado. Por outro lado, é também possível ver na solução consagrada na norma questionada uma medida de pressão com vista ao cumprimento dos deveres tidos em vista, o que se compreende pela gravidade do contexto em que se integram e pelas características dos agentes que podem praticar a contraordenação, mais próxima. Independentemente, porém, da caraterização dogmática da interpretação normativa em causa, a avaliação sobre a necessidade da sua inclusão numa reserva de regime geral em matéria contraordenacional não sofre alterações. 15. Com efeito, neste quadro, tendo em atenção o impacto e os efeitos da obrigatoriedade do depósito sobre a posição processual do arguido e até, eventualmente, sobre a sua conduta – na medida em que a imposição de adiantamento do valor mínimo da coima poderá mesmo funcionar como elemento dissuasor da decisão de impugnação jurisdicional – cremos que não pode deixar de entender-se que a definição do quadro legal e dos limites de imposição de medidas de garantia em processo contraordenacional não poderá deixar de fazer parte do conjunto de matérias sujeitas a reserva de regime geral, nos termos acima explanados. Com efeito, do cenário traçado, resulta, desde logo, que integram a referida reserva de regime geral, no âmbito das contraordenações, não só o âmbito objetivo das condutas sancionáveis, os limites das coimas e as regras básicas quanto a sanções acessórias, mas também, e nos termos constitucionais, as regras básicas respeitantes ao processo contraordenacional, nas quais se incluem a definição das autoridades competentes, das medidas de coação, da tramitação e da possibilidade e termos do respetivo recurso jurisdicional. Ora, olhando para este conjunto de matérias, todas reguladas no RGCO, não pode deixar de se concluir pela idêntica inclusão, naquela reserva material, das regras básicas atinentes aos institutos processuais de garantia da efetivação de sanções administrativas, em virtude da sua importância e do potencial lesivo para a esfera dos arguidos. Ou seja, atenta a lógica constitucional da imposição de uma reserva material de regime geral no domínio dos ilícitos de mera ordenação social, que visa constranger o exercício da competência legislativa do Governo através da exigência de definição prévia de limites de atuação por parte do órgão legislativo por excelência - que oferece garantias acrescidas em termos de participação, pluralismo e democraticidade do processo legislativo -, não se vê como possa aquela deixar de aplicar-se aos institutos de garantia da execução de sanções. Com efeito, cabe lembrar que estas medidas não configuram um pressuposto ou elemento necessário do processo contraordenacional – tal como o não são, por exemplo, as sanções acessórias –, mas têm um potencial de afetação da esfera jurídica dos arguidos muito significativo, passível até de condicionar as suas opções processuais, designadamente, a impugnação jurisdicional da decisão administrativa. Além disso, e uma vez que as medidas de garantia constituem um elemento genericamente aplicável em vários domínios contraordenacionais, a intervenção legislativa do Governo na matéria deve estar balizada por um marco jurídico previamente estabelecido pela Assembleia da República. Por esta razão, ainda que esta não tenha que estatuir uma lista exaustiva de tais garantias no RGCO, deverá, no entanto, e como mínimo, prever a possibilidade da sua existência, em termos processuais, e definir um conjunto de regras básicas para intervenção legislativa do executivo neste âmbito – coisa que optou por não fazer. Ora, o silêncio a este respeito do legislador parlamentar não ser interpretado como uma regra permissiva, que liberta o Governo de condicionantes à aprovação de quadros jurídicos com a referida natureza. Não significa isto, porém, que o RGCO proíba a introdução no ordenamento contraordenacional de tal conjunto de figuras processuais; não se trata de uma proibição legal por omissão, em consequência de uma genérica impossibilidade de legislar sobre quaisquer matérias não reguladas ou incluídas no regime geral. O que está em causa é, apenas o respeito pela imposição constitucional ao Parlamento da definição material de regras básicas quanto a certo tipo de matérias, que integram a reserva de regime geral, e nas quais se incluem, pelas razões expostas, as medidas de garantia da efetivação de sanções administrativas. Neste quadro, e como se explicou, não existem quaisquer regras básicas sobre medidas de garantia de efetivação das sanções, em processo contraordenacional, constantes do RGCO ou de qualquer outro diploma emanado da Assembleia da República. Como tal, e independentemente da conformidade material da concreta solução normativa em análise com a Constituição, bem como do limite máximo constante da ratio decidendi recortada pelo tribunal a quo quanto ao depósito a efetuar, não pode deixar de concluir-se pela violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP. III. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, interpretada no sentido de que “a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea para que a mesma proceda, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, desde que, em caso de concurso de infrações, o montante a depositar não exceda o limite máximo legal pelo qual poderá vir a ser condenada”, por violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição da República Portuguesa; e, em consequência, b) Dar provimento ao recurso e ordenar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade. c) No mais, não conhecer do objeto do recurso. Sem custas. Lisboa, 14 de março de 2024 - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos (vencido conforme declaração junta ao processo 733/22) - José Eduardo Figueiredo Dias (Vencido, pelas declarações constantes no meu voto junto ao Acórdão relativo ao processo n.º 733/22) - Gonçalo Almeida Ribeiro