281/2024

ACÓRDÃO Nº 186/2024 Processo n.º 281/2024 Plenário Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – A Causa 1. Rodrigo Pereira Antunes e outros dez cidadãos dirigiram à Comissão Nacional de Eleições (CNE) queixas relativas à colocação na via pública, pelo Município de Lisboa, de publicidade institucional alusiva a obra realizada, no domínio da política de habitação, pela autarquia no período posterior à marcação da data de realização das eleições legislativas do próximo dia 10/03/2024. 1.1. Foi ouvido o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, que, num primeiro contacto, solicitou à CNE o envio de documentação fotográfica que lhe permitisse responder às queixas apresentadas. Recebida cópia das imagens, respondeu o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa que “[…] as imagens remetidas visam divulgar aos munícipes a atividade desenvolvida pelos serviços municipais, cumprindo as obrigações de transparência e prestação de contas a que as entidades públicas se encontram vinculadas. A referida publicitação não deverá assim ser considerada publicidade institucional ou de cariz político, revestindo um caráter meramente declarativo quanto às atividades desenvolvidas, pelo que não se encontrará abrangida pela proibição constante do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho”. 1.2. Apreciando essas queixas, a CNE, em reunião plenária que teve lugar em 05/03/2024, deliberou: (a) ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, por violação do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; (b) notificá-lo, no exercício da competência conferida pelo artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no artigo 7.º, n.º 1, da mesma Lei, para no prazo de 24 horas promover a remoção dos cartazes objeto de participação, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal; e (c) adverti-lo para que se abstenha de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional proibida, independentemente dos meios ou suportes em que o faça, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sob pena de ser instaurado processo contraordenacional nos termos e para os efeitos do artigo 12.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Assentou tal deliberação nos seguintes fundamentos: “[…] A Comissão, tendo presente a Informação n.º I-CNE/2024/99, que consta em anexo à presente ata, deliberou, por maioria, com o voto contra de Sérgio Gomes da Silva, aprovar a proposta dela constante que, a seguir, se transcreve: «1. No âmbito do processo eleitoral da eleição dos deputados à Assembleia da República, foram apresentadas por vários cidadãos onze participações contra a Câmara Municipal de Lisboa, com fundamento em alegada violação da proibição de publicidade institucional no decurso do período eleitoral, em virtude da afixação de cartazes relativos à temática da habitação. 2. Pelos participantes foram remetidas imagens dos factos alegados, estando em causa publicidade contendo as seguintes mensagens: “Lisboa - HABITAÇÃO – Apoio à renda. + 1000 famílias já recebem”; “Lisboa – HABITAÇÃO – 700 fogos devolutos reabilitados”. 3. Notificado o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa para se pronunciar, foi dito que a informação em causa não pode ser “… considerada publicidade institucional ou de cariz político, revestindo um caráter meramente declarativo quanto às atividades desenvolvidas …”. 4. Na esteira da competência que lhe é cometida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 28 de dezembro, “… O Tribunal Constitucional tem reconhecido (…) que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra. A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas (…) destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral. …” (Ac. n.º 461/2017 e, Ac. n.º 545/2017). “…Neste contexto, reveste especial importância a competência reconhecida à CNE para impor a remoção de publicidade institucional proibida à luz do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho…” (Ac. do TC n.º 691/2021). 5. As entidades públicas e os concessionários de serviços públicos estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade, desde a publicação do decreto que marque a data da eleição, nos termos do disposto no artigo 57.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio (Lei Eleitoral da Assembleia da República – LEAR). 6. A consagração legal dos deveres de neutralidade e de imparcialidade decorre da necessidade de garantir a igualdade de oportunidades e de tratamento entre as diversas candidaturas, devendo a eleição ser realizada de modo a permitir uma escolha efetiva e democrática, sendo necessário que o desempenho dos cargos públicos nestes períodos especiais seja rodeado de cautelas destinadas a garantir a sua integridade e a assegurar a objetividade da função. Deste modo, as entidades públicas devem, no exercício das suas funções, ter uma posição de distanciamento face aos interesses políticos/partidários e não intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral. 8. Por sua vez, a Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, prevê, no n.º 4 do seu artigo 10.º, que a partir da publicação do decreto que marque a data das eleições é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. 9. A proibição de publicidade institucional e o seu fundamento inscrevem-se nos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 57.º da LEAR. 10. Assim, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições. 11. De todo o apurado resulta que foi veiculada, pela Câmara Municipal de Lisboa (no âmbito da sua política de habitação) em pleno decurso do período eleitoral, informação de que não resulta demonstrada “a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo”, única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. 12. Ao invés, é bem patente o ato de promoção, junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, do desempenho da Câmara Municipal de Lisboa no âmbito da sua política de habitação, assunto central da campanha eleitoral em curso, contrariando a proibição ínsita no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. 13. Ora, ainda que o processo eleitoral em curso respeite à eleição dos deputados para a Assembleia da República, a publicidade institucional divulgada, no caso por um órgão de uma autarquia, presidido por um conhecido dirigente de um partido que, em coligação, propõe uma candidatura à eleição em curso e que publicamente se assume como seu apoiante, é suscetível de influenciar os eleitores. 14. Tudo visto e ponderado, afigura-se que as publicações acima descritas, de conteúdos que extravasam a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadram nas exceções previstas na lei mostrando-se, assim, violada a proibição de publicidade institucional em período eleitoral, pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. […]”. Da informação n.º I-CNE/2024/99, de 04/03/2024 consta, designadamente, o seguinte: “[…] 1. No âmbito do processo eleitoral da eleição dos deputados à Assembleia da República, foram apresentadas por vários cidadãos onze participações contra a Câmara Municipal de Lisboa, com fundamento em alegada violação da proibição de publicidade institucional no decurso do período eleitoral, em virtude da afixação de cartazes relativos à temática da habitação. 2. Pelos participantes foram remetidas imagens dos factos alegados, estando em causa publicidade contendo as seguintes mensagens: “Lisboa – HABITAÇÃO – Apoio à renda + 1000 famílias já recebem”; “Lisboa – HABITAÇÃO – 700 fogos devolutos reabilitados”. 3. Notificado o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa para se pronunciar sobre o teor das participações formuladas, foi dito o seguinte: Que imagens em causa se destinam a “... divulgar aos munícipes a atividade desenvolvida pelos serviços municipais, cumprindo as obrigações de transparência e prestação de contas a que as entidades públicas se encontram vinculadas”; Que, por essa razão, “…A referida publicitação não deverá assim ser considerada publicidade institucional ou de cariz político, revestindo um caráter meramente declarativo quanto às atividades desenvolvidas, pelo que não se encontrará abrangida pela proibição constante do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.” II – DA COMPETÊNCIA DA COMISSÃO NACIONAL DE ELEIÇÕES 4. A Comissão Nacional de Eleições é, de harmonia com o estabelecido nos n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, o órgão superior de administração eleitoral, colegial e independente, que exerce as suas competências relativamente a todos os atos de recenseamento e de eleições para os órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, 5. Na esteira da competência que lhe é cometida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 28 de dezembro, “…O Tribunal Constitucional tem reconhecido (…) que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra. A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas (…) destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto do sentido de voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral…” (Ac. n.º 461/2017 e Ac. n.º 545/2017). “…Neste contexto, reveste especial importância a competência reconhecida à CNE para impor a remoção de publicidade institucional proibida à luz do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho..." (Ac. do TC n.º 691/2021). III – ENQUADRAMENTO LEGAL 6. As entidades públicas e os concessionários de serviços públicos estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade, desde a publicação do decreto que marque a data da eleição, nos termos do disposto no artigo 57.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio (Lei Eleitoral da Assembleia da República – LEAR). 7. A eleição dos deputados à Assembleia da República foi marcada pelo Decreto do Presidente da República n.º 12-A/2024, de 15 de janeiro, estando, desde esta data, aquelas entidades vinculadas a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade. 8. Estão sujeitos a àqueles deveres os órgãos, respetivos titulares e trabalhadores do Estado, das Regiões Autónomas, das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas. 9. Nos termos do artigo 57.º, devem, no exercício das suas funções, observar rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas, assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. No exercício das suas funções não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar quaisquer atos que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra ou outras, sendo-lhes vedado, também, exibir símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda. 10. A consagração legal dos deveres de neutralidade e de imparcialidade decorre da necessidade de garantir a igualdade de oportunidades e de tratamento entre as diversas candidaturas, devendo a eleição ser realizada de modo a permitir uma escolha efetiva e democrática, sendo necessário que o desempenho dos cargos públicos nestes períodos especiais seja rodeado de cautelas destinadas a garantir a sua integridade e a assegurar a objetividade da função. 11. O cumprimento dos deveres de neutralidade e de imparcialidade pressupõe que quem a eles se encontra vinculado atue com total objetividade, sem se deixar influenciar por considerações de ordem subjetiva pessoal ou interesses estranhos ao interesse público, prossiga em exclusivo o interesse público, adote uma postura de total isenção na prossecução do interesse público de forma a garantir o exercício desinteressado das respetivas funções e que garanta independência perante os candidatos e os interesses das candidaturas, bem como de outros grupos de pressão ou interesses privados, 12. Deste modo, as entidades públicas devem, no exercício das suas funções, ter uma posição de distanciamento face aos interesses políticos/partidários e não intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral. 13. A neutralidade e a imparcialidade acima descritas não pressupõem, logicamente, a inatividade e a passividade das entidades em causa, pois estas têm o poder e o dever de exercer as suas competências. 14. Os referidos deveres de neutralidade e de imparcialidade devem ser cumpridos em toda e qualquer forma de manifestação do exercício de funções, como, por exemplo, nas intervenções públicas dos seus titulares no exercício da função ou em que a titularidade do cargo seja invocada e nas publicações dos respetivos órgãos. 15. Por sua vez, a Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, prevê, no n.º 4 do seu artigo 10.º, que a partir da publicação do decreto que marca a data das eleições é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. 16. A proibição de publicidade institucional e o seu fundamento inscrevem-se nos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 57.º da LEAR. 17. Em conformidade com o fundamento subjacente à normal legal da LEAR, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, abrange qualquer órgão do Estado e da Administração Pública, ou seja, engloba os órgãos de soberania, das regiões autónomas, do poder local, eletivos ou não, incluindo as respetivas empresas e demais pessoas coletivas públicas. 18. Entende-se que a publicidade institucional de entidades públicas integra os seguintes elementos: consiste em campanhas de comunicação ou em atos isolados, como anúncios únicos; é realizada por entidades públicas; é financiada por recursos públicos, pretende atingir uma pluralidade de destinatários indeterminados, tem o objetivo, direto ou indireto, de promover a imagem, iniciativas ou atividades de entidade, órgão ou serviço público; utiliza linguagem identificada com a atividade publicitária; pode ser concretizada mediante a aquisição onerosa de espaços publicitários ou em órgãos de comunicação social escrita, de radiodifusão e de radiotelevisão, como através de meios próprios. 19. No que diz respeito aos meios de difusão, devem considerar-se incluídos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública. 20. Constitui entendimento da Comissão Nacional de Eleições que a urgência e a gravidade previstas na parte final do n.º 4 do artigo 10.º não têm necessariamente caráter cumulativo: para além dos casos e situações de necessidade simultaneamente grave e urgente, está também excecionada da proibição a publicidade institucional quer corresponda a necessidade pública urgente, mesmo que relativamente a atos, obras ou serviços que não envolvam situações de gravidade reconhecida. 21. Assim, é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições. 22. Encontram-se nestas situações aceitáveis, por exemplo, anúncios de festividades tradicionais com caráter regular ou informação relativa a atividades sazonais para certas camadas da população, campanhas para a promoção da saúde e a prevenção da doença, etc. 23. Não se encontram abrangidos pela proibição comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam avisos e anúncios sobre condicionamentos de trânsito e similares ou com indicações sobre alterações das condições de funcionamento de serviços (mudanças de horário ou de instalações, etc.). 24. Tais comunicações, porém, não podem, em caso algum, veicular ou ser acompanhadas de imagens, expressões ou outros elementos encomiásticos ou de natureza promocional, devendo cingir-se aos que identifiquem clara e inequivocamente o promotor da mensagem e ao conteúdo factual estritamente necessário, 25. A violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade constitui crime nos termos do artigo 129.º da Lei Eleitoral da Assembleia da República. 26. A violação do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, é punida com coima nos termos do artigo 12.º do mesmo diploma legal. IV – ANÁLISE 27. De todo o exposto resulta que foi veiculada, pela Câmara Municipal de Lisboa (no âmbito da sua política de habitação) em pleno decurso do período eleitoral, informação de que não resulta demonstrada “a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. 28. Ao invés, é bem patente o ato de promoção, junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, do desempenho da Câmara Municipal de Lisboa no âmbito da sua política de habitação, assunto central da campanha eleitoral em curso, contrariando a proibição ínsita no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. 29. Ora, ainda que o processo eleitoral em curso respeite à eleição dos deputados para a Assembleia da República, a publicidade institucional divulgada, no caso por um órgão de uma autarquia, presidido pelo primeiro membro eleito do Conselho Nacional de um partido que, em coligação, propõe uma candidatura à eleição em curso e que publicamente se assume como seu apoiante, é suscetível de influenciar os eleitores. 30. Tudo visto e ponderado, afigura-se-nos que as publicações acima descritas, de conteúdos que extravasam a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadram nas exceções previstas na Lei. 31. Mostra-se, assim, violada a proibição de publicidade institucional em período eleitoral, pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. CONCLUSÃO 1. No âmbito do processo eleitoral da eleição dos deputados à Assembleia da República, foram apresentadas por vários cidadãos onze participações contra a Câmara Municipal de Lisboa, com fundamento em alegada violação da proibição de publicidade institucional no decurso do período eleitoral, em virtude da afixação de cartazes relativos à temática da habitação. 2. Pelos participantes foram remetidas imagens dos factos alegados, estando em causa publicidade contendo as seguintes mensagens: “Lisboa – HABITAÇÃO – Apoio à renda. + 1000 famílias já recebem”; "Lisboa – HABITAÇÃO – 700 fogos devolutos reabilitados”. 3. Notificado o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa para se pronunciar, foi dito que a informação em causa não pode ser “…considerada publicidade institucional ou de cariz político, revestindo um caráter meramente declarativo quanto às atividades desenvolvidas…”. 4. Na esteira da competência que lhe é cometida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 28 de dezembro, “…O Tribunal Constitucional tem reconhecido (…) que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra. A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas (…) destinadas influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior do da campanha eleitoral…” (Ac. n.º 461/2017 e Ac. n.º 545/2017). “…Neste contexto, reveste especial importância a competência reconhecida à CNE para impor a remoção de publicidade institucional proibida é luz do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho…” (Ac. do TC n.º 691/2021). 5. As entidades públicas e os concessionários de serviços públicos estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade, desde a publicação do decreto que marque a data da eleição, nos termos do disposto no artigo 57.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio (Lei Eleitoral da Assembleia da República – LEAR). 6. À consagração legal dos deveres de neutralidade e de imparcialidade decorre da necessidade de garantir a igualdade de oportunidades e de tratamento entre as diversas candidaturas, devendo a eleição ser realizada de modo a permitir uma escolha efetiva e democrática, sendo necessário que o desempenho dos cargos públicos nestes períodos especiais seja rodeado de cautelas destinadas a garantir a sua integridade e a assegurar a objetividade da função, 7. Deste modo, as entidades públicas devem, no exercício das suas funções, ter uma posição de distanciamento face aos interesses políticos/partidários e não intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral. 8. Por sua vez, a Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, prevê, no n.º 4 do seu artigo 10.º, que a partir da publicação do decreto que marque a data das eleições é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. 9. À proibição de publicidade institucional e o seu fundamento inscrevem-se nos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 57.º da LEAR. 10. Assim, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições. 11. De todo o apurado resulta que foi veiculada, pela Câmara Municipal de Lisboa (no âmbito da sua política de habitação) em pleno decurso do período eleitoral, informação de que não resulta demonstrada “a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo”, única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. 12. Ao invés, é bem patente o ato de promoção, junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, do desempenho da Câmara Municipal de Lisboa no âmbito da sua política de habitação, assunto central da campanha eleitoral em curso, contrariando a proibição ínsita no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. 13. Ora, ainda que o processo eleitoral em curso respeite à eleição dos deputados para a Assembleia da República, a publicidade institucional divulgada, no caso por um órgão de uma autarquia, presidido por um conhecido dirigente de um partido que, em coligação, propõe uma candidatura à eleição em curso e que publicamente se assume como seu apoiante, é suscetível de influenciar os eleitores. 14. Tudo visto e ponderado, afigura-se que as publicações acima descritas, de conteúdos que extravasam a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadram nas exceções previstas na lei mostrando-se, assim, violada a proibição de publicidade institucional em período eleitoral, pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. […]”. 1.3. Da deliberação de 05/03/2024 recorreu o Município de Lisboa para o Tribunal Constitucional, invocando o seguinte: “[…] I. Vem o presente recurso interposto da Deliberação da Comissão Nacional de Eleições (doravante CNE) tomada na reunião de 05 de março 2024 que tendo aprovado o teor da Informação n.º I-CNE/2024/99 de 04 de março de 2024, notificou o Município de Lisboa, ora Recorrente, através do seu Presidente, para, “(…) no prazo de 24 horas promover a remoção dos cartazes objeto de participação sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal;”, e deliberou ainda “ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa por violação do n.º 4 do Artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho”. O Município de Lisboa, ora Recorrente, não pôs em causa os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está legalmente adstrito, razão pela qual não pode concordar nem se conformar com a deliberação recorrida, que, sem qualquer fundamento que se tenha como plausível e desatendendo em absoluto a argumentação por ele aduzida, considerou que os conteúdos que motivaram a denúncia dos “Cidadãos”,– cartazes, configuravam publicidade institucional proibida à luz do disposto no n.º 4 do art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 JUL. II. O Município de Lisboa, ora recorrente, mantém tudo o que alegou na Exposição-resposta enviada à CNE em 01 de março de 2024 esperando que, ao contrário do entendimento da CNE, o Venerando Tribunal Constitucional acolha as razões alegadas pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, ora recorrente e, nessa conformidade, dê sem efeito a deliberação recorrida. Não obstante o recurso que agora se interpõe, o Município de Lisboa desde já informa que irá proceder à remoção dos cartazes objeto de participação, o que se prevê realizar entre os dias de 7 e 8 de março de 2024, considerando que a empresa responsável pela colocação (e remoção) dos cartazes informou não ter capacidade logística para operacionalizar a retirada no prazo solicitado. Salvo o devido respeito, tal entendimento só pode ter ficado a dever-se a um lapso na apreciação pela CNE dos argumentos invocados pelo Município de Lisboa, até porque da análise e conclusões constante da Informação n.º I-CNE/2024/99 de 04 de março de 2024, aprovada pela deliberação tomada na reunião plenária de 05 de março 2024, a mesma refere nos pontos 27 e 28 da “IV-ANÁLISE”: “(…) resulta que foi veiculada, pela Câmara Municipal de Lisboa (no âmbito da sua política de habitação) em pleno decurso do período eleitoral, informação de que não resulta demonstrada “a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo”, única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. 28. Ao invés, é bem patente o ato de promoção, junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, do desempenho da Câmara Municipal de Lisboa no âmbito da sua política de habitação, assunto central da campanha eleitoral em curso, contrariando a proibição ínsita no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.” (…) Contudo, A CNE não concretiza o que quer dizer com “junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados”, efetivamente a CNE não esclarece de que forma é que aqueles cartazes são suscetíveis de influenciar “uma pluralidade de destinatários indeterminados” por forma a que, ao ler os conteúdos informativos os possa influenciar a votar em determinado sentido. E no ponto 30: “Tudo visto e ponderado, afigura-se-nos que as publicações acima descritas, de conteúdos que extravasam a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadram nas exceções previstas na Lei. (…) Efetivamente a deliberação da CNE mais uma vez não especifica, nem concretiza de que forma é que tal publicidade pode extravasar a “mera informação de utilidade para os destinatários”, o que, na verdade, configura uma situação de incerteza da CNE, quanto ao facto da referida publicidade se enquadrar ou não na proibição estabelecida no n.º 4 do referido artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015 de 23 de julho. Entende o recorrente que as mensagens constantes nos cartazes em questão não se encontram abrangidas pelo âmbito da proibição da norma estabelecida no n.º 4 do referido artigo 10.º, porquanto as mesmas têm apenas e tão só conteúdo informativo. Não é razoável que uma interpretação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, imponha a paragem de algumas das atividades da CML, por alegadamente e apenas no entender de alguns, se enquadrarem, num conceito amplo de publicidade institucional. Isto seria inequivocamente contrário ao princípio da proporcionalidade, decorrente do princípio do Estado de Direito democrático inscrito no artigo 2.º da Constituição, e nem seria este o objetivo do legislador. A atuação do Município de Lisboa objeto da denúncia dos “Cidadãos”, de publicidade institucional, consubstancia uma conduta administrativa que tem como finalidade dar a conhecer publicamente, de forma informal, a prossecução das atribuições em que o mesmo se encontra legalmente investido e dá satisfação ao interesse público a elas inerente (v. art. 23.º da Lei n.º 75/2013, de 12 SET). A divulgação da informação sobre a atividade municipal desenvolvida, enquanto manifestação do princípio da prossecução de um concreto interesse público, deve ser contemporânea do facto ou evento que a justifique, não devendo ceder a qualquer juízo circunstancial, nomeadamente eleitoral. A prestação de contas pela CML aos seus munícipes estabelece, como prioridade, a proximidade e a informação assumindo essa informação uma especial ênfase quando estão em causa programas de habitação. No caso presente, estamos perante (cartazes) relativos à atividade do município de Lisboa, que se encontravam efetivamente já afixados antes do período eleitoral, no entanto as mensagens neles constantes não são suscetíveis de, objetivamente, favorecer ou prejudicar qualquer candidato. Os (Cartazes) contêm imagens e as seguintes afirmações: “Lisboa - HABITAÇÃO – Apoio à renda. + 1000 famílias já recebem”; “Lisboa – HABITAÇÃO – 700 fogos devolutos reabilitados”. Efetivamente, atendendo ao conteúdo das expressões/frases utilizadas facilmente se conclui que não favorecem nenhuma candidatura em detrimento de qualquer outra, pelo que não se encontra violado o princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b), do n.º 3, do artigo 113.º da CRP. Não está, assim, demonstrada a violação do dever de neutralidade e imparcialidade a que a entidade se encontra sujeita através da presente atividade, nem a violação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Assim, a deliberação da CNE ordenando ao Presidente da Câmara de Lisboa que remova os referidos cartazes, no prazo de 24 horas, enferma, por erro de interpretação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, do vício de violação de lei. O objetivo destas ações, de manifesto interesse local, é informar os munícipes e todos quantos circulam em Lisboa dos projetos e apoios a que estes podem recorrer. De entre o leque de materiais e meios físicos de divulgação avultam os cartazes na via pública, cuja colocação potencia a informação e assegura que ela chega a um universo mais alargado de pessoas. É por esta razão que a CML, independentemente de quaisquer calendários ou períodos eleitorais, tem vindo a apostar, desde há uns anos a esta parte, nesses meios de divulgação de informação sobre a sua atividade. Todos estes meios consagram informação essencial à população no âmbito das atribuições e competências da CML na gestão da Cidade. Não obstante o facto de que, A Câmara Municipal de Lisboa, desenvolveu diversas ações informativas tendo por principal finalidade dar a conhecer aos munícipes algumas das principais ações levadas a cabo pelo município e relevantes para a vida e o quotidiano dos lisboetas. A divulgação de informação através destes suportes, alargada a vários temas de intervenção da Câmara Municipal de Lisboa, iniciou-se em outubro de 2023 com mensagens referentes ao Estado Social Local – cujas mensagens previam informar os munícipes de vantagens e recursos que dispõe no âmbito da saúde. Da mesma forma, Em dezembro de 2023, tendo em consideração o impacto das mensagens no espaço público, avançou-se para uma nova leva de mensagens, ou seja, as que estão agora identificadas na notificação da CNE – sobre habitação. Este tema, sendo um tema relevante e bastante atual para os cidadãos em geral e os lisboetas em particular, visou informar os avanços conseguidos em matéria de política de habitação, Servindo para reforçar a possibilidade que os lisboetas dispõem para se candidatarem ao apoio às rendas e informando de uma forma eficaz os programas municipais em vigor de acesso à habitação. E sempre com o objetivo de informar sobre a atividade do município a dar a conhecer de forma direta e indireta um conjunto programas de apoio às rendas, ao arrendamento municipal e a programas promovidos pela Administração Pública Central. Esta informação foi colocada pela empresa Cemark – que operava, com exclusividade, os espaços nos quais foram disponibilizados – a 27 de dezembro de 2023. A intenção de disponibilizar a informação prevê, desde início, ainda outras temáticas, com os mesmos intuitos de dar conhecimento aos cidadãos e aos munícipes. A mesma foi sendo pensada e desenhada desde julho/agosto de 2023 (muito antes do processo eleitoral que se encontra em curso. A presente ação, que divulga a atividade desenvolvida pelos serviços municipais, tem associado um investimento significativo, motivo pelo qual, a mesma foi-se mantendo de forma a otimizar o tempo de exposição, visto que uma mudança, na então rede Cemark, tem um custo estimado de 20.732,6€/por campanha em 2024 para o município. Tendo em consideração, orçamentos apresentados em contratos anteriores com a mesma empresa, “Cemark” a retirada, com caráter de urgência, dos cartazes em causa, leva ao pagamento pelo município de Lisboa do montante de 10.356,60 € (IVA incluído). Porquanto, Tratando-se de uma ação de informação já iniciada em dezembro de 2023 e, Contrariamente ao pretendido pelos “Cidadãos”, não podem ser considerados propaganda eleitoral ou publicidade, revestindo tão só um caráter exclusivamente informativo para a população. Em face do exposto, considera o Recorrente que a divulgação da atividade dos seus serviços pelos meios que se encontram em causa na queixa apresentada, refletem a concretização dos interesses públicos que lhe compete prosseguir, inserindo-se os conteúdos em análise em atos de mera gestão corrente para a informação da população. Nesta conformidade, a participação apresentada pelos “Cidadãos” não se enquadra na violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei 72-A/2015 de 23 de julho, sendo que, qualquer outra interpretação que se pretenda retirar da comunicação informativa à população, enferma de vicio de violação da lei e atenta contra os mais basilares princípios da atividade administrativa e da prossecução do interesse público, pelos quais o Município de Lisboa se rege e em cujo âmbito não deixou de observar os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está legalmente adstrito. III. Em conclusão: 1. Vem o presente recurso interposto da Deliberação da Comissão Nacional de Eleições (doravante CNE) tomada na reunião de 05 de março 2024 que tendo aprovado o teor da Informação n.º I-CNE/2024/99 de 04 de março de 2024, notificou o Município de Lisboa, ora Recorrente, através do seu Presidente, para, “(…) no prazo de 24 horas promover a remoção dos cartazes objeto de participação sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal;”, e deliberou ainda “ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa por violação do n.º 4 do Artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho”. 2. A deliberação recorrida carece de fundamentação legal, porquanto, enferma de vicio de violação da lei que sustente a subsunção dos conteúdos objeto da denúncia no conceito de “publicidade institucional proibida”, na aceção do art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. 3. Não obstante o Município de Lisboa desde já ter decidido pela remoção dos cartazes objeto de participação, o que se prevê realizar entre os dias de 7 e 8 de março de 2024. 4. A atuação do Município de Lisboa consubstancia uma conduta administrativa que tem como finalidade dar a conhecer publicamente, de modo informal, a prossecução das suas atribuições e do interesse público a elas inerente, sendo contemporânea do facto ou evento que a justifique, sem cedência a qualquer juízo circunstancial, nomeadamente eleitoral; 5. A prestação de contas pela CML aos seus munícipes estabelece, como prioridade, a proximidade e a informação assumindo essa informação uma especial ênfase quando estão em causa programas de habitação. 6. A informação em causa já estava pensada e desenhada desde julho/agosto de 2023, ou seja, muito antes do processo eleitoral que se encontra em curso. 7. A colocação dos referidos cartazes na via pública, têm apenas em vista assegurar que os munícipes têm conhecimento dos serviços prestados pela CML; 8. Nenhum dos conteúdos pode ser considerado publicidade institucional, propaganda eleitoral ou publicidade, revestindo tão só um caráter exclusivamente informativo à população; 9. A participação apresentada pelos “Cidadãos” carece de fundamento legal, sendo que qualquer outra interpretação que se pretenda retirar da comunicação informativa à população viola a lei e atenta contra os mais basilares princípios da atividade administrativa e da prossecução do interesse público, pelos quais o Município de Lisboa se rege. Termos em que se deve dar provimento ao presente recurso e, por consequência, revogada a deliberação da CNE de 05 de março de 2024, com as legais consequências, assim se fazendo a mais elementar justiça. […]”. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 2. Importa proceder à fixação dos factos relevantes para, de seguida, interpretar o direito aplicável. [Fundamentos de facto] 2.1. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos, documentalmente comprovados e não questionados: [A.] Pelo Decreto do Presidente da República n.º 12-A/2024, publicado no Diário da República n.º 10/2024, 1.º Suplemento da 1.ª série, de 15/01/2024, foi fixado o dia 10 de março de 2024 para a eleição dos Deputados à Assembleia da República. [B.] Em dezembro de 2023, foram afixados em lugares públicos da cidade de Lisboa, designadamente em paragens de transportes públicos, cartazes que ostentam os seguintes dizeres: “Lisboa – Habitação / Apoio à renda / + 1000 famílias já recebem” “Lisboa – Habitação / 700 fogos devolutos reabilitados” [Cfr. imagens de fls. 66 a 77 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas]. [C.] A afixação dos cartazes referidos em [B.] foi determinada pela Câmara Municipal de Lisboa. [D.] Os cartazes referidos em [B.] mantiveram-se afixados após 15/01/2024, pelo menos até 06/03/2024. [E.] A deliberação da CNE referida em 1.2. supra foi notificada ao Município de Lisboa, por correio eletrónico, no dia 05/03/2024, às 21h20m. 2.1.1. A fixação do facto referido em [A.] decorre de prova documental (publicação do Decreto do Presidente da República no Diário da República). Os factos referidos em [B.], para além de resultarem das imagens de fls. 66 a 77 dos autos, foram objeto de admissão pelo próprio recorrente, no recurso interposto para o Tribunal Constitucional. Os factos referidos em [C.] e [D.] foram, igualmente, objeto de admissão pelo recorrente, para além de se mostrarem coerentes com a realidade retratada nas imagens de fls. 66 a 77 dos autos. A data de 06/03/2024 referida em [D.] decorre da circunstância de o Município recorrente admitir, no seu recurso, que, à data da respetiva interposição (06/03/2024), os cartazes ainda não haviam sido retirados e que tal só seria possível entre 07/03/2024 e 08/03/2024. O facto referido em [E.] encontra-se documentado a fls. 96 dos autos. [Fundamentos de direito] 2.2. O Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral [artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (LTC)]. O ato impugnado enquadra-se na competência da CNE para intervir no processo eleitoral (artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro) e foi praticado no uso dos “[…] poderes [sobre órgãos administrativos] necessários ao cumprimento das suas funções” (artigo 7.º do mesmo diploma). O conceito de ato de administração eleitoral em que assenta o artigo 102.º-B da LTC “[…] abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.º 209/09, 475/2013, 409/2014, 429/2017 e 461/2017)” e “[…] o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro – ‘[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais’ – que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra (Acórdão n.º 461/2017)” (Acórdão n.º 545/2017). A decisão foi notificada, por correio eletrónico, ao recorrente em 05/03/2024, às 21h20m (cfr. fls. 96). O recurso foi interposto por requerimento remetido, pela mesma via, à CNE em 06/03/2024, às 19h26m, mostrando-se tempestivo, pois não ultrapassou o prazo de um dia (artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC), prazo esse que, ademais, se conta a partir de 06/03/2024, uma vez que a notificação da CNE foi enviada fora do horário de funcionamento dos serviços do Município, não sendo razoável supor que foi ou poderia ter sido lida antes da manhã do dia seguinte. 2.3. Prefigura-se como questão prévia a inimpugnabilidade (parcial) da deliberação. Pede o recorrente que seja revogada (toda) a deliberação da CNE referida em 1.2. supra, a qual determina o seguinte: (a) ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, por violação do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; (b) notificá-lo, no exercício da competência conferida pelo artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no artigo 7.º, n.º 1, da mesma Lei, para no prazo de 24 horas promover a remoção dos cartazes objeto de participação, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal; e (c) adverti-lo para que se abstenha de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional proibida, independentemente dos meios ou suportes em que o faça, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sob pena de ser instaurado processo contraordenacional nos termos e para os efeitos do artigo 12.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. A competência do Tribunal Constitucional nesta matéria é a que se encontra prevista na alínea f) do artigo 8.º da LTC: “[…] julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral”. “Daqui decorre que nem todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral constituem objeto idóneo do recurso previsto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, mas apenas aquelas que se traduzam num ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório» (Acórdão n.º 582/2017)” (Acórdão n.º 749/2021, ponto 5. da respetiva fundamentação). Ato impugnável será, então, por exemplo, uma ordem da CNE para remover certo objeto publicitário de um lugar público [como ocorre no segmento da deliberação recorrida indicado em b)], mas já não assim a decisão de instauração de um procedimento contraordenacional ou a mera advertência para que alguém se abstenha de um certo comportamento, visto que nenhum destes atos impõe ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas (cfr. o Acórdão n.º 749/2021, ponto 5., no confronto com o ponto 3., da respetiva fundamentação; v., ainda, o Acórdão n.º 763/2021). A deliberação recorrida, no segmento indicado em a), limitou-se a determinar a abertura do procedimento contraordenacional. Não se trata, pois, face ao exposto, de ato que imponha ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas, pelo que não é recorrível. Como se refere no Acórdão n.º 851/2021: “[…] A mera abertura de um procedimento de contraordenação não é apta, só por si, a gerar quaisquer efeitos imediatamente operantes na esfera jurídica do recorrente, pois nada decide quanto à ocorrência de factos por si praticados e às respetivas consequências. A pendência do procedimento não constitui “prejuízo”, nem para a imagem, nem para a honorabilidade do recorrente, na medida em que não envolve a afirmação de qualquer juízo de censura. Pelo contrário, permite-lhe o exercício do direito de defesa, em termos amplos, em relação a todos os factos em discussão. Que a defesa tenha lugar dentro do referido processo – que é, efetivamente, a sua sede própria – e não em momento anterior em nada prejudica o direito à tutela jurisdicional efetiva. Pelo contrário, remete o respetivo exercício para o momento em que o mesmo é relevante: o processo em que os factos em que assenta uma possível infração são discutidos, bem como os respetivos efeitos jurídicos. Ademais, nenhuma apreciação dessa natureza teve lugar na decisão impugnada, que se limitou a constatar factos e remeter para o processo contraordenacional a respetiva apreciação. […]”. A deliberação recorrida, no segmento indicado em c), determinou que o Presidente da Câmara de Lisboa fosse advertido para se abster de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional proibida, independentemente dos meios ou suportes em que o faça, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sob pena de ser instaurado processo contraordenacional nos termos e para os efeitos do artigo 12.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Não está aqui em causa “uma decisão materialmente administrativa de autoridade que vise a produção imediata de efeitos jurídicos externos lesivos na esfera jurídica do recorrente, pelo que não é o mesmo recorrível, conduzindo, igualmente, ao não conhecimento deste segmento do objeto do recurso” (Acórdão n.º 1/2024; cfr., ainda, os Acórdãos n.os 762/2021 e 68/2023). Em face do exposto, não se tomará conhecimento do objeto do recurso no que se refere às alíneas a) e c) do segmento decisório da deliberação impugnada, por inimpugnabilidade do respetivo objeto. Já quanto ao segmento da deliberação indicado em b), o ato é impugnável e a decisão sobre a impugnação cabe ao Tribunal Constitucional (artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B da LTC). Embora o recurso tenha sido apresentado pela pessoa coletiva pública (Município de Lisboa), sendo a deliberação dirigida ao presidente do respetivo órgão executivo (Presidente da Câmara Municipal de Lisboa), o recorrente é parte legítima, uma vez que a colocação dos cartazes e a respetiva remoção dizem respeito a atos do município, ainda que determinados pelo órgão executivo Câmara Municipal (cfr., ainda, em hipóteses próximas, embora sem apreciação expressa da questão da legitimidade, mas admitindo o recurso do município, o Acórdão n.º 254/2019 e, admitindo o recurso de órgão autárquico, o Acórdão n.º 684/2021). 2.4. O artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o seguinte: Artigo 10.º Publicidade comercial 1 – A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial. 2 – Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento. 3 – Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet. 4 – No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares, que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato. A Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio, doravante LEAR) também limita um conjunto de ações e atividades, destacando-se a previsão do seu artigo 57.º: Artigo 57.º Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas 1 – Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente em campanha eleitoral nem praticar quaisquer atos que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra ou outras, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. 2 – Os funcionários e agentes das entidades referidas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas, bem como perante os diversos partidos. 3 – É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares de órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. 4 – O regime previsto no presente artigo é aplicável a partir da publicação do decreto que marque a data das eleições. Pode ler-se, sobre este regime, no Acórdão n.º 545/2017: “[…] Como se referiu no Acórdão n.º 461/2017, “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)”. A proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do Estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todas os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público. […]”. Por outro lado, como se faz notar no mesmo acórdão: “[…] [A] interpretação […] de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático. Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão, designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015. […]”. Tal apreciação vale, nos seus precisos termos, para o dever paralelo previsto no artigo 57.º da LEAR, que igualmente se articula com o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Sublinha-se que, não obstante tratar-se de eleições legislativas, o disposto no artigo 57.º da LEAR dirige-se a (quaisquer) órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, aos respetivos titulares, assim tornando claro que a lei pretendeu evitar em absoluto o risco de associações indiretas (por exemplo, associar a candidatos de certo partido o trabalho de autarcas do mesmo partido). 2.5. O recorrente argumenta que a finalidade da afixação foi meramente informativa, no cumprimento de um dever de prestação de contas aos munícipes, não correspondendo, por essa razão, a publicidade proibida. Importa notar, antes de mais, que o recorrente, ao afirmar a finalidade meramente informativa das publicações, procura – nas palavras do Acórdão n.º 678/2021 – “[…] trazer para os autos uma discussão que a lei quis evitar. Ao proibir a publicidade a ‘atos, programas, obras ou serviços’, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação”, sendo certo que nenhum dos referidos fundamentos foi invocado ou decorre dos factos provados nos presentes autos. Em particular, o dever (genérico) de “prestação de contas” aos munícipes não só não consubstancia um (estrito) dever legal por referência à forma adotada no caso, como certamente não exige que seja praticado no período a que se refere o dever de neutralidade e imparcialidade. Neste contexto, não é de reconhecer que esteja em causa “informação essencial à população”, como sustenta o recorrente, pelo menos, não no tempo nem pelo modo em discussão. Tanto bastaria – e basta – para afastar o argumento do cumprimento de um dever de informação. Sempre se acrescentará, todavia, que os factos não apoiam propriamente a tese do recorrente no sentido de estar em causa uma objetiva e neutra informação aos cidadãos do município. O anúncio da “obra feita”, de que mais de 1000 famílias “já” recebem e de que existem 700 fogos devolutos reabilitados, em destaque e sem mais menções tem como efeito “[…] a indução de uma valoração positiva” (Acórdão n.º 545/2017). Não está em causa que a “obra feita” tenha existido ou que seja devido um crédito a quem a realizou, mas apenas a sua divulgação no período pré-eleitoral, que, necessariamente, traz consigo uma potencialidade de benefício da imagem pública de quem se apresenta como responsável por ela. O subtexto é, aliás, indisfarçadamente encomiástico e, por isso, excede a mera intenção informativa, que, de resto, como atrás se assinalou, não seria, por si, suficiente para considerar as publicações conformes às exigências legais vigentes no período posterior à marcação das eleições legislativas, pois não está em causa, a qualquer luz a que o texto se possa interpretar, a urgente necessidade pública ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação – únicas causas de justificação da conduta. Por outras palavras, a publicação é apta a criar “um estado emocional favorável” (expressão do Acórdão n.º 696/2021) à atual gestão municipal, suscetível de associação em termos que os artigos 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e 57.º da LEAR visam evitar. Assim, não é relevante o argumento do recorrente no sentido de que “[…] a CNE não concretiza o que quer dizer com ‘junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados’, efetivamente a CNE não esclarece de que forma é que aqueles cartazes são suscetíveis de influenciar ‘uma pluralidade de destinatários indeterminados’ por forma a que, ao ler os conteúdos informativos os possa influenciar a votar em determinado sentido”, na medida em que a lei prescinde quer dessa identificação (qualquer cidadão que circule no espaço público em que se encontram os cartazes é potencialmente influenciado por estes) quer da demonstração concreta dessa afetação, que se considera resultar das características do ato de publicidade atrás descritas, que, no caso, se mostram verificadas. 2.6. Em suma, a afixação de cartazes descrita na factualidade provada é injustificada e contrária à previsão dos artigos 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e 57.º da LEAR. Deve, por isso, ser confirmada a deliberação impugnada, com a consequente improcedência do recurso, no que se refere à alínea b) do segmento decisório da deliberação impugnada. III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não tomar conhecimento do objeto do recurso no que se refere às alíneas a) e c) do segmento decisório da deliberação impugnada, por inimpugnabilidade do respetivo objeto; e b) negar provimento ao recurso, no que se refere à alínea b) do segmento decisório da deliberação impugnada. 3.1. Sem custas (artigo 2.º Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario). Notifique. Lisboa, 8 de março de 2024 - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Rui Guerra da Fonseca (parcialmente vencido nos termos da declaração anexa) - José João Abrantes O Relator certifica o voto de conformidade da Senhora e dos Senhores Conselheiros Carlos Medeiros de Carvalho, Afonso Patrão, António Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, José Eduardo Figueiredo Dias e Benedita Urbano, que participaram por Zoom. O Relator atesta o voto da Conselheira Dora Lucas Neto, com a seguinte declaração: "Parcialmente vencida, nos termos da declaração de voto aposta no Acórdão n.º 1/2024" O Relator atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Gonçalo Almeida Ribeiro e da Senhora Conselheira Mariana Canotilho. José Teles Pereira DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido apenas quanto ao não conhecimento do objeto do recurso na parte respeitante à alínea c) da deliberação impugnada, pelas razões constantes das minhas declarações de voto juntas aos Acórdãos n.ºs 783/23 e 1/2024, muito embora estendesse a essa parte da deliberação os mesmos fundamentos e juízo de ilegalidade, com os quais concordo plenamente, que o acórdão faz recair sobre a parte da deliberação impugnada de que toma conhecimento. Rui Guerra da Fonseca