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ACÓRDÃO Nº 358/2025
Processo n.º 274/2025
1.ª Secção
Relator: Conselheiro José António Teles Pereira
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal
Constitucional
I – A Causa
1. João
Vasco Ribeiro Ferreira Gama (doravante identificado como impugnante),
militante do Partido LIVRE, impugnou, em 04/07/2024, junto do Conselho de
Jurisdição desse partido, uma deliberação tomada na 107.ª reunião da
Assembleia, realizada em 25/06/2024, deliberação essa relacionada com a
competência interna para a definição da estratégia de comunicação do LIVRE.
Em 10/03/2025, o impugnante remeteu
ao Tribunal Constitucional uma impugnação nos termos do artigo 103.º-D, n.º
2, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), com o seguinte teor:
“[…]
Eu, João Vasco Ribeiro Ferreira
Gama, filiado ao partido LIVRE (como Membro), residente em Avenida Camilo
Castelo Branco, 22 1º Dto, venho por este meio interpor recurso junto ao
Tribunal Constitucional ao abrigo da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, artigo
103.º-D/2, solicitando a intervenção deste Tribunal.
No dia 4 de julho de 2024, em
conjunto com outros filiados no mesmo partido, submeti a impugnação de uma
decisão da Assembleia do LIVRE que se anexa. Nela argumento que decisão da
Assembleia que impugno viola os estatutos do partido forma flagrante e
inequívoca.
No LIVRE, o Grupo de Contacto
(doravante GC) deve implementar as orientações da Assembleia, o órgão máximo do
partido a quem cabe a definição da ação política e estratégica do partido entre
Congressos (cfr. n.º 1 e 4, do art.º 10.º dos Estatutos), estando encarregue da
“gestão quotidiana do partido” e da “coordenação entre os núcleos, os círculos
temáticos e os grupos de trabalho” (cfr. n.º 1 do art.º 12º dos Estatutos).
De acordo com os estatutos,
não cabe ao Grupo de Contacto tomar decisões sobre questões de âmbito
estratégico que ultrapassem a “gestão quotidiana do partido”, nomeadamente a
definição da estratégia de comunicação. Essa competência é explicitamente
atribuída à Assembleia do LIVRE, em particular aos seus Grupos de Trabalho
(cfr. n.º 3 do art.º 11º dos Estatutos: “Fazem parte das suas competências a
aplicação das resoluções do Congresso e da Assembleia, a comunicação com os
deputados nacionais e europeus do partido, a comunicação externa do partido e o
acompanhamento da política nacional e europeia.”, sublinhado meu). É importante
reforçar que, de acordo com os Estatutos, a Assembleia do LIVRE não é um mero
órgão de fiscalização política do. trabalho dos restantes órgãos executivos do
partido, papel usualmente destinado às assembleias gerais, mas sim o órgão ao
qual compete “a gestão prática” de assuntos expressamente previstos nos
Estatutos. Isto enquadra-se numa opção fundacional, de lhe atribuir o papel de
“órgão máximo do Partido no período que intercala a realização do Congresso”
(cfr. n.º 1, do art.º 10.º dos Estatutos) à Assembleia. Para o desempenho
destas funções, definem os Estatutos como primordial “a gestão prática dos
assuntos setoriais do partido” (cfr. n.º 3, do art.º 10.º dos Estatutos) pelos
Grupos de Trabalho, definindo posteriormente, como se disse acima, a
comunicação externa do partido.
Precisamente para cumprir os
Estatutos do partido, existiu, desde a fundação do partido até 25 de junho, um
Grupo de Trabalho da Assembleia com a competência exclusiva de deliberar sobre
assuntos associados à comunicação externa, competência essa que coincidia com a
designação desse mesmo grupo.
A decisão que se impugnou a 4
de julho correspondeu à definição dos nomes e competências dos Grupos de
Trabalho para esse mandato da Assembleia. Tal reorganização dos Grupos de
Trabalho eliminou o Grupo de Trabalho Comunicação que tinha a comunicação
externa como sua competência, não atribuindo essa mesma competência a qualquer
outro Grupo de Trabalho (ou sequer conjunto de Grupos de Trabalho). Como se
prova no texto da impugnação anexo, trata-se de uma escolha deliberada e
consciente de violação dos Estatutos, assumida por vários dos seus proponentes
e não desmentida durante o debate associado à decisão. Não se disputou que esta
forma de organizar os Grupos de Trabalho violasse os estatutos (como alguns
intervenientes alertaram), mas sim que o cumprimento dos estatutos seria, por
esta ou aquela razão, indesejável para o partido.
Considerando que não se
encontra na disponibilidade da Assembleia optar por dispensar o exercício das
competências que lhe são conferidas pelos Estatutos, nomeadamente quanto às que
devem ser expressamente exercidas pelos Grupos de Trabalho, esse incumprimento
constitui uma grave violação de regras essenciais ao funcionamento democrático.
Nem eu nem os demais
queixosos obtivemos qualquer resposta à submissão.
No dia 9 de outubro de 2024,
enviei ao Conselho de Jurisdição (o órgão jurisdicional do partido, doravante
designado CJ) uma mensagem pedindo confirmação de receção da mensagem anterior.
Esta mensagem também não teve resposta.
No dia 21 de fevereiro de
2025, enviei ao CJ uma última mensagem (que se encontra em anexo, tal como as
anteriores) referindo o facto do prazo estipulado no Artigo 34.º, n.º 1 do
regimento desse mesmo órgão (30 dias) ter sido largamente ultrapassado, e
rogando que dessem resposta à impugnação no prazo adicional de 10 dias, findo o
qual iria recorrer ao Tribunal Constitucional para salvaguardar os meus
direitos. Esse prazo foi também ultrapassado. Novamente, não obtive qualquer
resposta.
Talvez seja relevante
acrescentar que, no decurso da minha atividade política, várias vezes enviei e
recebi correspondência deste órgão, sempre por via dos mesmos endereços de
correio eletrónico (tanto o meu como o do CJ), inclusivamente durante o período
posterior a 4 de julho de 2024. Isto, em conjunto com a ausência de qualquer
mensagem relativa à não entrega das mensagens anexas, fundamenta a minha
convicção de que o órgão terá recebido todas as mensagens que enviei.
Para todos os efeitos
práticos, vejo-me nestas circunstâncias como tendo esgotado as vias internas, o
que motivou o recurso ao Tribunal Constitucional.
Há, no entanto, informação
relevante que importa acrescentar.
O incumprimento dos estatutos
no que concerne às competências dos Grupos de Trabalho da Assembleia do LIVRE
enquadra-se na questão mais ampla relativa ao caráter da mesma enquanto órgão
máximo do partido.
À data deste recurso, a
Assembleia - seja como um todo, ou seja, por via de qualquer dos seus Grupos de
Trabalho - não tomou qualquer deliberação sobre comunicação externa.
No entanto, o partido tomou
várias decisões de cariz político e estratégico relativas à comunicação
externa, nomeadamente a criação de um jornal. Anexo a este recurso a mensagem
da direção, dirigida a todos os filiados e enviada a 24 de dezembro de 2024,
anunciando o jornal em questão.
Foram, portanto, tomadas
decisões políticas e estratégicas sobre comunicação externa, mas não pelo órgão
que os estatutos definem como tendo o poder de tomar tais decisões. E nem
poderia, visto que apesar dos estatutos assim o imporem, nenhum Grupo de
Trabalho da Assembleia do LIVRE tem como competência a comunicação externa.
Por estas razões, tal como na
impugnação anexa, peço que seja anulada a deliberação de 25 de julho (relativa
à organização dos Grupos de Trabalho da Assembleia), e que seja, portanto,
levado de novo o tema à Assembleia, para que se definam os Grupos de Trabalho e
suas competências de forma compatível com os estatutos do partido.
Sem outro assunto de momento,
subscrevo-me com os melhores cumprimentos.
[…]”.
1.1. Foi citado o partido,
que apresentou a seguinte resposta:
“[…]
A. Factos introdutórios
1. No dia 25 de junho de 2024
realizou-se reunião da Assembleia do LIVRE na qual a deliberação ora em crise
foi tomada.
2. No dia 4 de julho foi pelo
Impugnante, em conjunto com outros membros do partido, apresentada uma
impugnação dessa deliberação junto do Conselho de Jurisdição do LIVRE, conforme
processo que se junta em anexo como Doc. 1.
3. Efetivamente, até ao
momento o órgão jurisdicional competente (plenário do Conselho de Jurisdição do
partido) não emitiu decisão relativamente à referida impugnação, conforme
documento em anexo, designado Doc. 2.
4. Os Estatutos do LIVRE são
omissos relativamente a prazos de decisão por parte do Conselho de Jurisdição.
5. De acordo com o Regimento
do Conselho de Jurisdição do LIVRE! (art.º 34.º) o prazo geral para prática de
atos pelo Conselho de Jurisdição é de 30 dias.
B. Inadmissibilidade do
recurso
6. O recurso apresentado não
é admissível, porquanto não se encontram verificados os pressupostos legais
constantes dos artigos 103.º-D e 103.º-C da Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro).
7. Desde logo não se
encontram “esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para
apreciação da validade e regularidade” da deliberação, conforme previsto no n.º
3 do artigo 103.º-C, por remissão do n.º 3 do artigo 103.º-D da referida
legislação.
8. Sendo certo que nos termos
do Regimento interno de Conselho de Jurisdição a decisão deveria ter sido
tomada no prazo de 30 dias, é preciso também atender à natureza desse prazo.
9. E neste caso outra não
pode ser a conclusão senão que se trata de um prazo meramente ordenador, como
são por natureza os prazos semelhantes para prolação de decisões dos tribunais
ou de órgãos jurisdicionais que se encontram um pouco por todo o lado no nosso
ordenamento jurídico.
10. Por exemplo, o artigo
607.º, n.º 1, do Código de Processo Civil também prevê a prolação de sentença
no prazo de 30 dias após a audiência de julgamento.
11. Também no processo penal
existe norma semelhante, por exemplo o artigo 373.º do Código de Processo
Penal.
12. E nesta matéria toda a
jurisprudência e doutrina têm sido unânimes que se trata de prazos meramente
ordenadores, não são prazos de qualquer outra natureza e sobretudo não são
prazos que, ultrapassados, gerem relativamente a qualquer sujeito processual o
direito a recorrer para instância superior.
13. Por outro lado, também
não se vislumbra que se encontrem verificados os pressupostos para apresentação
da ação de impugnação previstos no artigo 103.º-D da Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional.
14. Desde logo o n.º 1 do
referido articulado restringe estas ações quando as deliberações tomadas possam
“afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades
do partido”.
15. Quanto a esta matéria
nenhuma argumentação foi apresentada nem se vislumbra como é que a ausência de
criação de um “grupo de trabalho” sobre comunicação no âmbito da Assembleia do
partido pode afetar os direitos de participação do Impugnante nas atividades do
partido.
16. Da mesma forma, o
critério estabelecido no n.º 2 do artigo 103.º-D também não se encontra
verificado, uma vez que este normativo obriga a que as deliberações em causa
resultem em “violação de regras essenciais relativas à competência ou ao
funcionamento democrático do partido”.
17. Não só as regras
invocadas não são “regra essenciais relativas à competência” dos órgãos
estatutários, como também não se encontra em causa o “funcionamento democrático
do partido”.
18. Pelo que não estando
igualmente verificados estes pressupostos, a presente Impugnação é igualmente
inadmissível, devendo ser julgada improcedente.
C. Do atraso na decisão
19. Segundo as informações
remetidas pelo Conselho de Jurisdição (Doc. 2) as razões para não ter sido
tomada uma deliberação até ao momento prendem-se, essencialmente, com o facto de
terem surgido entretanto outros processos que, por consistirem em contencioso
eleitoral interno ou no âmbito das primárias, não terem permitido dar uma
resposta atempada a este processo e outros, nomeadamente processos no âmbito do
processo eleitoral interno para o Núcleo Municipal de Lisboa, impugnações no
âmbito das primárias para as eleições regionais da Madeira (1 impugnação),
impugnações no âmbito das primárias para as legislativas (3 impugnações),
impugnação do regulamento de primárias.
20. De notar que estes
processos, por dizerem respeito a atos eleitorais internos têm prazos de
resposta bem mais curtos, tendo o Conselho de Jurisdição do LIVRE feito o
esforço, até ao momento bem-sucedido, de dar sempre resposta atempada nestes
casos.
21. Não obstante, assiste-se
a um crescimento do volume de trabalho interno de impugnações e outro tipo de
processos que não permitiu ao Conselho de Jurisdição dar uma resposta atempada
à impugnação apresentada pelo aqui impugnante.
22. Com efeito, em novembro
de 2024 tinha já sido apresentada uma proposta de Acórdão pelo relator do
processo, sem que, porém, o Conselho de Jurisdição tivesse tomado uma decisão
definitiva.
D. Da ausência de mérito da
impugnação
23. Ainda que os argumentos
dados até ao momento não sejam acolhidos, o que se aceita por mero exercício
teórico, ainda assim o único resultado plausível da impugnação apresentada terá
de ser o seu indeferimento.
24. Em síntese, alegam os
impugnantes que a ausência de criação de um “Grupo de Trabalho Comunicação”
viola os Estatutos, nomeadamente o n.º 3 do artigo 11.º.
25. O artigo 11.º dos
Estatutos, sob a epígrafe “Grupos de Trabalho”, refere o seguinte: «1. Os
grupos de trabalho são criados pela Assembleia e compostos pelos seus membros
que devem escolher os grupos de trabalho de que querem fazer parte. 2. Os
Grupos de Trabalho podem também ter membros observadores. 3. Fazem parte das
suas competências a aplicação das resoluções do Congresso e da Assembleia, a
comunicação com os deputados nacionais e europeus do partido, a comunicação
externa do partido e o acompanhamento da política nacional e europeia. 4. São
coordenados por um membro da Assembleia, eleito na primeira reunião por voto
secreto e maioritário dos membros efetivos de cada grupo de trabalho.»
26. Para analisar a questão
de fundo relativamente aos Grupos de Trabalho não basta que atentemos ao que
referem os Estatutos do LIVRE. É necessário igualmente atender ao que vem
referido no Regulamento da Assembleia que é, por força dos próprios Estatutos,
aprovado em Congresso (artigo 19.º, n.º 6 dos Estatutos).
27. O regulamento da
Assembleia atualmente em vigor foi aprovado no V Congresso, que teve lugar a 19
de junho de 2016.
28. Não tendo o Regulamento
da Assembleia uma posição jurídica idêntica aos próprios Estatutos, que por
imposição legal são depositados no Tribunal Constitucional, o facto de ser
aprovado em Congresso confere, no entanto, a este documento um cariz reforçado
e a possibilidade de concretizar a intenção do Congresso relativamente a esta
temática.
29. Refere, relativamente aos
Grupos de trabalho, o Regulamento da Assembleia, que: À sua criação é proposta
pelos membros da Assembleia, que devem fazer parte de um deles (art.º 4.º, n.º
4, e 5.º, n.º 4, al. e));
O seu objetivo tem em conta
aumentar a eficácia do trabalho da Assembleia (art. 10.º);
Têm como competência analisar
as propostas que lhes sejam remetidas pela Assembleia e emitir um parecer sobre
a execução das mesmas (art. 12.º);
30. Da conjugação de todas
estas normas Estatutárias e Regulamentares resulta que:
Os Estatutos não obrigam à
existência de quaisquer Grupo de Trabalho tipificados, ficando na
disponibilidade dos membros da Assembleia propor a criação dos Grupos de
Trabalho que entenderem adequados aos objetivos da Assembleia.
Os Grupos de Trabalho não são
uma forma de acrescentar competências à Assembleia, e muito menos uma forma de
acrescentar competências executivas à Assembleia, competências essas que estão
Estatutariamente incumbidas ao Grupo de Contacto do LIVRE (art. 12.º).
As competências referidas no
n.º 3 do artigo 1.º não são taxativas, uma vez que a norma refere apenas que
“fazem parte das suas competências” tais temas, o que significa que outros
poderão fazer igualmente parte (as competências programáticas, por exemplo, não
têm previsão Estatutária ou Regulamentar específica).
31. Mesmo as competências
referidas no referido n.º 3 do artigo 11.º não correspondem necessariamente à
existência de um Grupo de Trabalho correspondente. Por exemplo, não existe um
GT “aplicação das resoluções do Congresso e da Assembleia” ou um GT específico
para “acompanhamento da política nacional e europeia” e no mandato anterior
(quando e LIVRE teve deputados nacionais) não existia também um .GT
“comunicação com os deputados nacionais e europeus do partido”.
32. Se relativamente a todos
os outros pontos se entende que tais competências são transversais aos vários
Grupos de Trabalho, porque seria a comunicação diferente?
33. Por outro lado, é
importante esclarecer que face ao estipulado no Regulamento da Assembleia a
competência dos Grupos de Trabalho não é de executar, mas sim de “dar parecer
sobre a execução”.
34. Assim, o n.º 3 do artigo
11.º dos Estatutos consiste numa exemplificação não taxativa de competências
que os Grupos de Trabalho podem assumir, não significando tal elenco que para
cada uma das referências deva existir um Grupo de Trabalho próprio.
35. E, por outro lado, todas
as competências dos Grupos de Trabalho devem ser enquadradas no âmbito das
próprias competências da Assembleia, conforme elencadas no n.º 4 do artigo 10.º
dos Estatutos, não as extravasando e sobretudo não se sobrepondo às
competências (nomeadamente executivas) de outros órgãos.
36. Por outro lado, não
significa também que pelo mero facto de não existir um Grupo de Trabalho com
determinado objetivo, que a Assembleia prescinde de exercer as suas
competências em determinada matéria, nomeadamente na definição estratégica e na
emissão de diretrizes a ser seguida por outros órgãos, nomeadamente os executivos.
37. No entanto, sendo a
Assembleia um órgão colegial com membros eleitos uninominalmente, o exercício
de competências está dependente do impulso propositivo dos seus membros. Se
nenhum membro decidir apresentar propostas sobre qualquer matéria, isso não
significa que tenha prescindido de exercer competências nessa matéria.
38. Não será, pois, demais
frisar que nos termos do artigo 12.º do Regulamento da Assembleia (aprovado em
Congresso, recorde-se) os Grupos de Trabalho da Assembleia têm competência para
(1) analisar as propostas que lhes sejam remetidas pela Assembleia e (2) emitir
um parecer sobre a execução das mesmas.
39. Assim, concluindo-se que
a Assembleia do LIVRE tem, em cada mandato, competência para definir
internamente a orgânica dos Grupos de Trabalho e que, por outro lado, o elenco
estabelecido nos Estatutos não obriga à existência de Grupos de Trabalho
tipificados, mas apenas à distribuição das competências referidas pelos Grupos
de Trabalho que venham a ser criados, conclui-se pela improcedência da
impugnação.
Em suma, o exercício de
competência em qualquer matéria não obriga em momento algum à existência de uma
estrutura interna própria para o exercício dessa competência, devendo manter-se
a decisão tomada pela Assembleia do LIVRE.
Em face do exposto requer-se
a V. Exas. que decidam;
Julgar improcedente a
presente ação por não se encontrarem reunidos os
pressupostos legais para a
sua interposição.
Ou, caso assim não se
entenda.
Julgar improcedente a
presente ação por falta de fundamento, não se identificando qualquer violação
legal ou estatutária na deliberação tomada.
[…]”.
1.2. Foi notificado o partido
requerido para juntar aos autos o Regimento do Conselho de Jurisdição, o que
veio a fazer (fls. 81 e ss.), e, posteriormente, também o teor das propostas em
discussão na deliberação impugnada (fls. 95 e ss.).
Não se prefigurando necessária ou
útil a realização de quaisquer diligências prévias à decisão, cumpre apreciar a
impugnação.
II – Fundamentação
A. Da questão de facto
2. Os seguintes factos com
relevância para a decisão resultam provados por acordo e a partir dos
documentos especificadamente indicados:
[a] O impugnante é militante
do Partido LIVRE e membro da Assembleia do partido [por
acordo].
[b] Em 25/06/2024, teve lugar
a 107.ª Reunião Plenária da Assembleia do LIVRE, na qual participou o
impugnante [por acordo e conforme ata de fls.
37].
[c] O ponto 4. da ordem de
trabalhos dessa reunião era o seguinte: “Organização dos Grupos de Trabalho da
Assembleia para o Mandato 2024-2026” [por acordo
e conforme ata de fls. 37].
[d] No referido ponto 4.,
foram discutidas duas propostas em alternativa: a que foi identificada como
“Proposta A” na ata da Assembleia, que havia sido enviada pela Presidente da
Mesa, Patrícia Gonçalves; e a que foi apresentada por João Fanha e elaborada
por este e Tânia Liberato, Fabiana Fernandes e Flávio Oliveira, identificada
como “Proposta B” na ata da Assembleia, que foi aceite pela Mesa para discussão [por acordo e conforme ata de fls. 37].
[e] A “Proposta A” previa a
constituição e competências de Grupos de Trabalho conforme documento de fls.
95/101, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
[f] A “Proposta B” previa a
constituição e competências de Grupos de Trabalho conforme documento de fls.
102/104, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
[g] Realizada a votação, a
“Proposta A” colheu 32 votos, a “Proposta B” colheu 11 votos, entre os quais o
do impugnante, e registaram-se voto:
“[…]
duas abstenções, considerando-se
aprovada a “Proposta A” [conforme ata de fls.
37].
[h] Na sequência da votação,
o impugnante fez a seguinte declaração de
Independentemente dos méritos
de cada uma das propostas, existe uma questão que se sobrepõe à avaliação
política de cada uma delas: o cumprimento dos estatutos. Muitos dos argumentos
que foram apresentados para não criar um grupo de comunicação (nem atribuir
essa competência a nenhum GT) seriam pertinentes numa discussão sobre uma
eventual alteração dos estatutos.
No entanto, aquilo que os
estatutos dizem hoje é o seguinte (destaquei a negrito 5 palavras):
«Artigo 41.º
(Grupos de Trabalho)
1. Os grupos de trabalho são
criados pela Assembleia e compostos pelos seus membros que devem escolher os
grupos de trabalho de que querem fazer parte.
2. Os Grupos de Trabalho
podem também ter membros observadores.
3. Fazem parte das suas
competências a aplicação das resoluções do Congresso e da Assembleia, a
comunicação com os deputados nacionais e europeus do partido, a comunicação
externa do partido [a negrito no original] e o acompanhamento da política
nacional e europeia.
4. São coordenados por um
membro da Assembleia, eleito na primeira reunião por voto secreto e maioritário
dos membros efetivos de cada grupo de trabalho.»
Sendo que esta era a
competência do GT Comunicação, qualquer proposta que o elimine deve atribuir
essa mesma competência a algum GT, sob pena de não cumprir os estatutos.
Uma leitura atenta da
proposta da Mesa da Assembleia mostra que esta competência não é atribuída a
nenhum GT. Enquanto os estatutos forem estes, esta proposta não os cumpre.
Naturalmente, votei contra a proposta, mas a sua aprovação em Assembleia não
obsta a que esteja em violação dos estatutos do partido.
[…]” [conforme ata de fls. 37].
[i] No dia 04/07/2024, o
impugnante, juntamente com outros militantes, impugnou a deliberação referida
em [g] junto do Conselho de Jurisdição do partido [documentos de fls. 3 e 8].
[j] Até à presente data,
Conselho de Jurisdição do partido não decidiu tal impugnação [por acordo].
[k] A impugnação que deu
origem aos presentes autos deu entrada no Tribunal Constitucional, por mensagem
de correio eletrónico, no dia 10/03/2025
[documento de fls. 2].
B. Questão de direito
2.1. A impugnação foi
apresentada nos termos do artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC. Neste termos, a
impugnação só é atendível quando se verifique “grave violação de regras
essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido”
(artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC). O Tribunal Constitucional, em jurisprudência
há muito consolidada, tem afirmado sucessivamente os limites em que a sua
intervenção pode operar, nos termos do artigo 103.º-D da LTC. Como se
sintetizou no Acórdão n.º 396/2021:
“[…]
A respeito da origem e
sentido do referido artigo 103.º-D, bem como dos meios impugnatórios nele
previstos, escreveu-se no Acórdão n.º 185/2003 […] o seguinte:
«(…) o artigo 103º-D da LTC –
foi aditado à Lei que regula a ‘organização, funcionamento e processo’ do
Tribunal Constitucional pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro e decorre das
alterações que a revisão de 97 introduziu na Constituição, num sentido que,
sendo um ‘sinal dos tempos’, nas palavras de Garrorena Morales (‘Hacia un
analisis democratico de las disfunciones de los partidos’ in ‘Teoria y práctica
de los partidos políticos’, Cuadernos para el dialogo, p. 71), se caracteriza,
segundo o mesmo autor, como de ‘intensificação progressiva do controlo
normativo e, portanto estatal, sobre os partidos políticos’.
Esta revisão, na parte que
para o caso releva, aditou ao artigo 51º os n.ºs 5 e 6 que consagram
‘princípios’ de organização e funcionamento dos partidos políticos (n.º 5) e
remetem para a lei o estabelecimento de regras de financiamento quanto aos
requisitos e limites do financiamento público, bem como às exigências de
publicidade do património e das contas dos mesmos partidos.
Tem para o caso especial
relevância a consagração constitucional do dever dos partidos políticos de se
regerem ‘pelos princípios da transparência, da organização e da gestão
democrática e da participação de todos os seus membros’.
A discussão parlamentar deste
aditamento (in DAR – II-A – RC n.º 24, de 19/09/96), proposto pelo grupo
parlamentar do PS, elucida o que, com ele, se pretendeu.
Disse, então, o deputado
Alberto Martins que o aditamento traduz: ‘(...) a transposição explícita de
princípios constitucionais para a vida interna dos partidos, porque não faria
sentido que algumas regras constitucionais do Estado democrático não fossem
absorvidas na prática quotidiana dos partidos políticos’.
Justifica-o, igualmente, o
deputado Miguel Macedo, com ‘(...) a importância que os partidos políticos têm
na organização do Estado e a influência que a vontade de cada um dos partidos
tem dentro da arquitetura constitucional em que são inseridos.’
Assinale-se que, na mesma
discussão, não foi questionada a aceitação daqueles princípios, incidindo,
antes, sobre a eficácia da sua consagração ‘constitucional’ para a vida
partidária e para o funcionamento interno dos partidos, a fiscalização da
constitucionalidade das normas estatutárias dos partidos e a competência dos
tribunais (do Tribunal Constitucional) para dirimir os conflitos internos dos
partidos.
Note-se, ainda, que a
proposta, que veio a ser aprovada, não deixa de revelar uma certa ‘contenção’ –
justificável pela autorregulação dos partidos, também constitucionalmente
garantida –, sem a imposição de regras idênticas às estabelecidas no artigo
55.º n.º 3 da CRP para as associações sindicais, como propunha Jorge Miranda.
Esta ‘contenção’ veio, aliás,
a ser evocada no procedimento que deu lugar à Lei n.º 13-A/98, no ‘Relatório e
parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias sobre o projeto de lei n.º 460/VII, apresentado pelo grupo
parlamentar do PSD’, in DAR – II-A n.º 32 de 19/02/98’, aprovado por
unanimidade, onde se salientou que o artigo 51º n.º 5 da CRP se reporta a
‘princípios’ (não a ‘regras’), que ‘permitem o balanceamento de valores e
interesses consoante o seu peso e a ponderação de outros princípios
eventualmente conflituantes’ e, mais adiante se realça ‘esta prudência do
legislador constituinte’.
[…]
Na mesma revisão
constitucional, foi aditada, entre outras, a alínea h) ao artigo 223º n.º 2 da
CRP (antes, artigo 225º), atribuindo ao Tribunal Constitucional a competência
para ‘Julgar as ações de impugnação de eleições e deliberações de órgãos de
partidos políticos que, nos termos da lei, sejam recorríveis’.
Regra apenas de competência,
a ela não caberia determinar as decisões dos órgãos partidários impugnáveis, o
que foi relegado para a lei. E, do mesmo passo, não foram aí enunciados os
fundamentos de impugnação admissíveis.
Coube à citada Lei n.º
13-A/98 fazê-lo, como atrás se disse, aditando à LTC, entre outros, o artigo
103º-D que estabeleceu a impugnabilidade:
– das decisões punitivas dos
respetivos órgãos partidários, tomadas em processo disciplinar em que o
impugnante seja arguido e das deliberações dos mesmo órgãos que afetem direta e
pessoalmente os direitos de participação do impugnante nas atividades do
partido (n.º 1);
– das deliberações dos órgãos
partidários com fundamento em grave violação de regras essenciais relativas à
competência ou ao funcionamento democrático do partido (n.º 2).
Trata-se de regras que,
simultaneamente, dispõem sobre o objeto e fundamentos da impugnação e sobre a
legitimidade dos impugnantes.
Assim, no que concerne à
legitimidade, enquanto a impugnação prevista no n.º 1 só pode ser deduzida pelo
militante que tiver sido punido ou direta e pessoalmente afetado nos seus
direitos de participação nas atividades do partido, já na que se prevê no n.º 2
a legitimidade é conferida a qualquer militante sem que se exija um nexo
especial entre a deliberação e o impugnante.
Por outro lado, enquanto a
impugnação prevista no n.º 1 pode ser deduzida ‘com fundamento em ilegalidade
ou violação de regra estatutária’, a que se consagra no n.º 2 só é admissível
‘com fundamento em grave violação de regras essenciais à competência ou ao
funcionamento democrático do partido’.
De salientar, a este
propósito, o que se escreveu no citado ‘Relatório e parecer da Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias’:
‘Esta prudência do legislador
constituinte [reporta-se ao aditamento do n.º 5 ao artigo 51º da CRP] não deve
esquecer-se na interpretação da alínea h) do artigo 223º da Constituição,
introduzida na 4ª revisão constitucional.
É sob a forma de uma norma
processual que se vem estabelecer que haverá impugnação de eleições e de
deliberações de órgãos de partidos políticos que, nos termos da lei, sejam
recorríveis.
O legislador constituinte
deixou, assim, para a lei a tarefa de determinar que eleições e que
deliberações de órgãos de partidos políticos seriam recorríveis.
Tendo em conta o que atrás se
deixa dito quanto às cautelas do legislador constituinte ao consagrar apenas
princípios no n.º 5 do artigo 51º, e as razões de tais cautelas, também na
consagração de competências do Tribunal Constitucional (que levam a definir
regras jurídicas) deverão ser ponderados os limites das mesmas, por forma que,
através de uma norma processual, se não vá exercer controlo sobre a atividade
política dos partidos, o que contraria o estatuto dos mesmos. Ou seja: o que
limitaria a organização da vontade popular e a expressão dessa mesma vontade’.
E, mais adiante:
‘As normas do projeto devem
ser expurgadas de soluções excessivas, como acontece com a possibilidade de
impugnação de deliberações com base em vícios de forma e violação de normas
procedimentais’.
Foi na decorrência desta
observação que veio a ser aprovada uma proposta de alteração do PS e do PSD ao
que se propunha para o n.º 2 do artigo 103º-D (impugnação com fundamento em
vícios de forma ou violação de normas procedimentais) com um sentido claramente
mais restritivo – “grave violação de regras essenciais ao funcionamento
democrático do partido”, (e isto não sem que alguns parlamentares tenham
deixado de expressar as suas reservas, como foi o caso do deputado Barbosa de
Melo quando, a título pessoal, considerou: ‘Preferia ver isto reduzido à sua
expressão ínfima porque creio que não é saudável para a democracia, e porque
vivemos num sistema partidário, que qualquer tribunal, seja ele constitucional
ou comum, se possa armar em juiz da vida interna dos partidos. Os partidos
são associações políticas e como tal podem convencionar um tribunal arbitral –
aliás, os seus órgãos de conflitos internos, os seus órgãos internos
jurisdicionais são verdadeiros tribunais arbitrais. Nos partidos, quem não está
bem muda-se’)».
Em jurisprudência posterior,
o Tribunal Constitucional tem vindo a definir e a densificar os critérios que
devem orientar a sua intervenção em sede de controlo da legalidade interna dos
partidos políticos, considerando que tal intervenção – incluindo nos casos em
que estejam em causa a impugnação de deliberações punitivas – se rege por um
princípio de intervenção mínima ou de controlo mitigado.
A esse respeito, a propósito
de um caso em que estava em questão a impugnação de uma deliberação de
expulsão, refere-se o seguinte no Acórdão n.º 590/2014:
«A competência do Tribunal
Constitucional para julgar as ações de impugnação de deliberações
(designadamente punitivas) de órgãos de partidos políticos foi introduzida na
revisão constitucional de 1997, que aditou a alínea h) do n.º 2 do artigo 223.º
(‘2. Compete ao Tribunal Constitucional: (…) h) Julgar as ações de impugnação
de eleições e deliberações de órgãos de partidos políticos que, nos termos da
lei, sejam recorríveis’) e o n.º 5 do artigo 51.º (‘5. Os partidos políticos
devem reger se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão
democráticas e da participação de todos os seus membros’), na sequência do que
o artigo 103.º-D da Lei do Tribunal Constitucional, aditado pela Lei n.º
13-A/98, de 26 de fevereiro, veio estatuir que “qualquer militante de um
partido político pode impugnar, com fundamento em ilegalidade ou violação de
regra estatutária, as decisões punitivas dos respetivos órgãos partidários,
tomadas em processo disciplinar em que seja arguido, e, bem assim, as
deliberações dos mesmos órgãos que afetem direta e pessoalmente os seus
direitos de participação nas atividades do partido” (v. acórdão n.º 338/2008 e
258/2008, disponíveis no sítio indicado).
A propósito da polémica em
torno da consagração constitucional do contencioso partidário, Carla Amado
Gomes (ob. cit., p. 607) salienta que ‘o problema fundamental é, todavia, o dos
limites do controlo da observância dos parâmetros, legais e constitucionais, da
democraticidade interna qua tale. Parece evidente que o Tribunal Constitucional
deve limitar-se a avaliar aspetos procedimentais, não aspetos substanciais. Ou
seja, ao Tribunal Constitucional está reservado um controlo de legalidade procedimental,
mas está vedado entrar a conhecer da motivação política da decisão’.
Neste sentido, Miguel Prata
Roque (O Controlo Jurisdicional da Democraticidade Interna dos Partidos
Políticos, in AA.VV., Tribunal Constitucional, 35.º Aniversário da Constituição
de 1976, vol. II, Coimbra Editora, 2012, pp. 310-311) nota que a atuação do
Tribunal Constitucional no que respeita ao controlo externo da democraticidade
interna dos partidos políticos se tem norteado pelo ‘princípio da intervenção
mínima’, que se manifesta na limitação da interferência jurisdicional na vida
interna dos partidos políticos a um nível mínimo, sob pena de esvaziamento do
direito fundamental dos respetivos militantes, enquanto indivíduos, à livre
auto-organização associativa (artigo 46.º, n.º 2, da Constituição da República
Portuguesa, doravante CRP).
Esta matriz de intervenção
mínima reveste particular expressividade na exigência de verificação dos
requisitos para o conhecimento, por parte do Tribunal Constitucional, do pedido
de impugnação, devendo apenas intervir depois de esgotados os mecanismos
estatutários de autocontrolo, e com o objetivo único de garantir a observância
dos limites materiais constitucionalmente impostos. Outro reflexo desta lógica
de ingerência mínima é o “modelo de tipicidade estrita” a que estão sujeitas as
ações de impugnação, que se traduz, no que ao nosso caso interessa, na
circunstância de os fundamentos em que se pode basear a impugnação da decisão
punitiva serem, apenas, a violação de regra estatutária e a ilegalidade (artigo
103.º-D, n.º 1, da LTC).
Como o Tribunal
Constitucional salientou no acórdão 338/2008 (disponível em
www.tribunalconstitucional.pt), ‘Neste domínio, impõe-se naturalmente ao
Tribunal Constitucional uma especial contenção, não lhe cabendo substituir por
outros os critérios sancionatórios que os órgãos partidários estatutariamente
competentes adotaram, mas tão-só sindicar a eventual violação de regras
estatutárias ou legais que atinja gravidade tal, na perspetiva dos direitos de
defesa dos filiados em partidos políticos, que imponha a anulação das
correspondentes deliberações punitivas, designadamente por ocorrência de erro
grosseiro ou manifesto’.».
Mais recentemente, no Acórdão
n.º 177/2019, dá-se nota desse entendimento, com referência à jurisprudência
mais relevante a esse respeito.
7. Conforme resulta dos
arestos citados, o princípio da intervenção mínima assume particular relevância
no que respeita à verificação dos requisitos necessários ao conhecimento, pelo
Tribunal Constitucional, do pedido impugnatório.
Por um lado, a intervenção do
Tribunal Constitucional deverá ocorrer apenas depois de esgotados os mecanismos
estatutários de autocontrolo e com o objetivo único de garantir a observância
dos limites materiais constitucionalmente impostos. Por outro lado, essa
intervenção ocorre no quadro de um ‘modelo de tipicidade estrita’ a que estão
sujeitas as ações de impugnação (cf., o referido Acórdão n.º 590/2014).
A respeito deste modelo de
tipicidade, refere-se o seguinte no Acórdão n.º 219/2018:
«Com efeito, a Constituição e
a LTC consagraram um princípio de tipicidade das ações de impugnação relativas
ao funcionamento interno dos partidos políticos, referindo-se apenas às ações
de impugnação de eleição de titulares de órgãos (artigo 103.º-C) e às ações de
impugnação de deliberação tomada por órgãos, incluindo neste último caso as
decisões punitivas, tomadas em processo disciplinar em que é arguido o
impugnante (artigo 103.º-D, n.º 1, primeira parte, da LTC), as deliberações que
afetem direta e pessoalmente os direitos de participação nas atividades do
partido por parte do impugnante (artigo 103.º-D, n.º 1, segunda parte, da LTC)
e ainda outras deliberações dos órgãos partidários, mas apenas com fundamento
em grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao
funcionamento democrático do partido (artigo 103.º-D, n.º 2).
A estes meios de impugnação,
consagrados na Constituição e regulados na LTC, acresceu o legislador o meio
preliminar ou incidental da suspensão da eficácia dos atos partidários
impugnados, que regulou no artigo 103.º-E da LTC.».
[…]” (sublinhado acrescentado).
2.2. O impugnante é parte
legítima, atenta a sua qualidade de militante do partido (artigo 103.º-D, n.º
2, da LTC).
2.3. Nos termos do artigo
103.º-C, n.os 3 e 4, da LTC, aplicáveis ex vi do
artigo 103.º-D, n.º 3, do mesmo diploma, “a impugnação só é admissível
depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para
apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral [no caso, da
deliberação impugnada]” e “[a] petição deve ser apresentada no Tribunal
Constitucional no prazo de cinco dias a contar da notificação da deliberação do
órgão que, segundo os estatutos, for competente para conhecer em última
instância da validade ou regularidade do ato eleitoral [no caso, da
deliberação impugnada]”.
Resulta evidente que nenhuma
daquelas condições se verifica, rigorosamente, desde logo porque não há
deliberação do órgão interno (Conselho de Jurisdição do partido).
Em situações como a descrita, a
jurisprudência constitucional vem afirmando que “[…] impugnada uma
deliberação partidária junto do órgão interno competente, em última instância,
para decidir – constituindo este no dever de decidir – e decorrido o
prazo mínimo fixado estatutariamente para o efeito sem que aquele decida a
impugnação, o militante-impugnante pode impugnar a deliberação partidária
reclamada junto do Tribunal Constitucional no prazo máximo de cinco dias
contados do incumprimento do dever de decidir. O decurso do prazo de cinco dias
implica, por isso, para o impugnante, a perda do direito de reagir
judicialmente contra a situação em causa de inércia do órgão competente do
partido. Advirta-se, no entanto, e ademais, que a conclusão que antecede não
preclude a obrigação de o órgão partidário decidir a questão. Esta obrigação
mantém-se, naturalmente, ainda que em violação do respetivo prazo de
pronúncia. Deste modo, nada impede, mesmo após o referido prazo de
caducidade contado sobre a inércia do partido, que o impugnante continue a aguardar
a prolação de uma decisão expressa, mantendo-se, em conformidade, a
possibilidade de impugnar o ato decisório positivo que o órgão jurisdicional
(faltoso) venha (eventualmente) a praticar no futuro” (Acórdão n.º
194/2023, do Plenário). Desta jurisprudência decorre, como se sintetiza no
Acórdão n.º 476/2023, o seguinte:
“[…]
i) Sempre que uma deliberação
ou um ato eleitoral de um partido político sejam impugnados junto do órgão
interno competente, em última instância, para decidir, decorrido o prazo mínimo
fixado estatutariamente para o efeito sem que aquele decida a impugnação, o
militante-impugnante deve impugnar a deliberação partidária reclamada junto do
Tribunal Constitucional, no prazo máximo de cinco dias contados do
incumprimento do dever de decidir, sob pena de perder o direito a reagir
judicialmente contra a situação em causa.
ii) Os partidos políticos têm
obrigação de notificar aos impugnantes quaisquer deliberações sobre prorrogação
dos prazos decisórios, nos termos estatutários, atenta a importância
fundamental que tais decisões comportam para o exercício do direito fundamental
à tutela jurisdicional efetiva.
iii) As deliberações sobre
prorrogação dos prazos decisórios são impugnáveis, nos termos dos estatutos do
partido em causa, e do disposto nos artigos 103.º-C e 103.º-D da LTC.
iv) As deliberações sobre
prorrogação dos prazos decisórios não podem produzir efeitos, nem no que
respeita à posição jurídica do militante-impugnante, nem quanto à ação
impugnatória, até serem devidamente notificadas.
v) As deliberações sobre
prorrogação dos prazos decisórios, devidamente notificadas, e contra as quais o
impugnante não tenha reagido, são plenamente eficazes, face a este, a partir do
momento da notificação.
[…]”.
Os Estatutos do Partido LIVRE não preveem
um prazo de decisão do Conselho de Jurisdição, mas estabelecem que este órgão
se rege “por regimento próprio” (artigo 14.º, n.º 11). Por sua vez, o
artigo 34.º, n.º 1, do Regimento do Conselho de Jurisdição do Livre prevê que,
“[sem] prejuízo do disposto nos Estatutos do partido e no Regulamento
Disciplinar, o prazo para a prática de atos pelo Conselho de Jurisdição é de 30
dias”.
Coloca-se, pois, a questão de saber
se deve relevar, para os apontados efeitos, a previsão do prazo de decisão
constante do regimento, questão essa que, por sua vez, tem duas vertentes: se
esse prazo releva apesar de a previsão não ter natureza estatutária; e se dele
resulta a constituição do órgão no dever de decidir naquele prazo ou, como
sustentou o partido, se trata de previsão meramente ordenadora.
2.3.1. Importa sublinhar
(independentemente das exigências da jurisprudência constitucional mais recente
a esse respeito, que não vêm diretamente ao caso, já que não está em causa
apreciar um pedido de anotação dos Estatutos) que a ausência de uma norma
estatutária prevendo um prazo máximo de decisão significa, apenas, que não é
nos Estatutos que se encontrará uma fonte para a vinculação do órgão a decidir
em certo prazo.
Mas tal não implica que não possam
existir outras fontes com aptidão à vinculação do órgão, designadamente,
o respetivo regimento, aprovado, aliás, em consonância com o artigo 14.º, n.º
11, dos Estatutos e que acaba por suprir uma importante omissão destes.
O relevante é que exista,
efetivamente, uma norma reguladora do prazo de decisão. Assim, quando se
afirma, no Acórdão n.º 194/2023, “[…] decorrido o prazo mínimo fixado
estatutariamente para o efeito […]”, deve entender-se que ali se poderia
dizer, também, se viesse ao caso (pois na hipótese ali apreciada não era
relevante), “[…] decorrido o prazo mínimo fixado estatutariamente [ou em
regulamento interno em vigor] para o efeito […]”.
Como tal, a circunstância de se
tratar de norma prevista no regimento não impede, só por si, que seja apta a
constituir o órgão na obrigação de decidir, que é o pressuposto essencial do
sistema de contagem de prazo adotado no Acórdão n.º 194/2023.
2.3.2. Não se afigura, por
outro lado, que se possa retirar da previsão do artigo 34.º do Regimento do
Conselho de Jurisdição a conclusão de se tratar de um prazo meramente
ordenador, pelo menos para os precisos efeitos que aqui estão em causa
(constituir ou não o órgão no dever de decidir em 30 dias). Da sua letra não se
retira essa natureza e, por outro lado, trata-se da única norma sobre o prazo
para decisão, sem a qual restaria como alternativa concluir que o órgão não tem
prazo para decidir, sendo que o regimento mostra que a vontade interna ali
manifestada foi outra.
2.3.3. Resulta do exposto que
é relevante, para efeitos de contagem do prazo de impugnação, a previsão do
artigo 34.º, n.º 1, do Regimento do Conselho de Jurisdição do Livre. Assim, no
caso concreto, 30 dias após a impugnação interna (em 04/07/2024), “formou-se
um ato tácito (silente ou presumido) e que constituirá o objeto da impugnação
prevista no artigo 103.º-D da LTC, impugnação a ser deduzida […] no
prazo de 5 dias (cf. n.º 4 do artigo 103.º-C da LTC) e a contar a partir da
formação daquele ato” (Acórdão n.º 504/2023). Prazo esse que há muito se
encontrava esgotado à data em que foi apresentada a presente impugnação
(10/03/2025), pelo que esta se mostra inadmissível, por extemporânea.
2.4. Todavia, sempre se
acrescentará que é por demais evidente que a matéria em discussão não
corresponde ao âmbito de competência do Tribunal Constitucional decorrente do
princípio da intervenção mínima – verdadeiramente, nem sequer se aproxima desse
limiar de relevância. Se o que se procura com o aludido princípio é “evitar
que este Tribunal seja chamado, a cada instante, por qualquer militante, a
dirimir conflitos internos partidários, reservando-se para o Tribunal
Constitucional o papel de árbitro e garante último da democraticidade da vida
partidária” (Acórdão n.º 579/2024), apreciar, a qualquer luz, a validade da
opção interna sobre a constituição de grupos de trabalho sobre a comunicação
externa do LIVRE (mais concretamente, se deve ou não caber ao Grupo de
Contacto, no confronto com Grupos de Trabalho constituídos pela Assembleia,
definir em maior ou menor grau a estratégia de comunicação do partido)
transformaria o Tribunal Constitucional precisamente naquilo que se procurou
evitar que fosse: um (amplo) juiz interno do partido.
A tal não obsta a alegada violação
de norma estatutária, pois do referido princípio resulta que não é qualquer
violação dos Estatutos que pode fundar a intervenção do Tribunal, mas apenas
aquela violação que, pela sua gravidade, consista em “em grave violação de
regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do
partido”. A mera consideração do assunto em discussão basta para assim
concluir, pois a democraticidade interna e o funcionamento regular do partido,
nas suas vertentes essenciais, continuam a ser assegurados quer no cenário da
subsistência da deliberação impugnada, quer no cenário da sua anulação.
Vale o exposto por dizer que os
fundamentos invocados não são conformes aos previstos no artigo 103.º-D, n.º 2,
da LTC. Tal desconformidade tem como consequência o não conhecimento do objeto
da impugnação (cfr., entre muitos outros, o Acórdão n.º 279/2023).
Também por esse motivo a impugnação
não é admissível.
III – Decisão
3. Em face do exposto,
decide-se não conhecer do objeto da impugnação.
3.1. Sem custas, por não
estarem legalmente previstas.
Lisboa, 9 de maio de 2025 - José Teles Pereira
- Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - José João
Abrantes
O relator atesta o voto de conformidade da
Senhora Conselheira Maria Benedita Urbano, que participou por via
telemática.
José Teles Pereira