215/2023

ACÓRDÃO Nº 609/2024 Processo n.º 215/2023 2.ª Secção Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., S.A., com a atual denominação social B., S.A., foi interposto recurso obrigatório, ao abrigo do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, e 75.º-A, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), da sentença daquele Tribunal proferida em 25 de janeiro de 2023, que recusou a aplicação das «normas contidas no Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril, nomeadamente as constantes dos seus arts. 1.º e 3.º, por inconstitucionalidade». 2. O requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade apresentado pelo Ministério Público tem o seguinte teor: «(…) O MINISTÉRIO PÚBLICO, notificado da sentença proferida nos autos identificados em epígrafe, vem ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 70.°, n.° 1, al. a), 72°, n.° 1, al. a) e n.° 3 e 757-A da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.° 28/82, de 15/11, dele interpor RECURSO OBRIGATÓRIO PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, dado que: 1. A douta sentença recusou a aplicação das normas constantes no Decreto Legislativo Regional n.° 8/2012/M, de 27 de abril, nomeadamente as constantes dos seus artigos 1.º e 3.°, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, designadamente por violação do disposto nos artigos 103.°, n.° 2 e artigo 165.°, n.° 1, al. i), todos da Constituição da República Portuguesa, 2. Na interpretação de que "A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de Abril. Existe ainda um vício de natureza formal que pode ser imputado por o acto que suporta a norma não revestir a forma de Lei ou de Decreto-Lei autorizado, de que também dependeria a respetiva conformidade constitucional. Cf. art. 161.º, alíneas c) e d) e art. 198.º, n. ° 1, alínea b), e 165.°, n.° 1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa. O que gera um desvalor do próprio acto jurídico-público por inconstitucionalidade orgânica e formal, e a invalidade por nulidade dos actos administrativos de liquidação do imposto praticados pela Administração Fiscal ao abrigo desse mesmo acto legislativo”. 3. Cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, nos termos do estatuído no art.º 280.°, n.° 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa e no art.° 70.°, n.° 1, al. a) da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro. Pelo que, requer-se a V.a. Ex.ª se digne a admitir o presente recurso. (…)». 3. O recurso foi admitido por despacho de 13 de fevereiro de 2023. 4. Subidos os autos e verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, as partes foram notificadas para apresentar as suas alegações. 5. O Recorrente apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: «CONCLUSÕES 1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de 25-01-2023, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal – Processo nº125/15.8BEFUN, «(…) abrigo das disposições conjugadas dos artigos 70.°, nº1, al. a), 72°, nº1, al. a) e nº3 e 75.°-A da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei nº28/82, de 15/11 (…)». 2. Este recurso tem como objeto a douta sentença que concluiu que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de Abril. Existe ainda um vício de natureza formal que pode ser imputado por o acto que suporta a norma não revestir a forma de Lei ou de Decreto-Lei autorizado, de que também dependeria a respetiva conformidade constitucional. Cf. art.161°, alíneas c) e d) e art.198°, nº1, alínea b), e 165º nº1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa. O que gera um desvalor do próprio acto jurídico-publico par inconstitucionalidade orgânica e formal, e a invalidade par nulidade dos actos administrativos de liquidação do imposto praticados pela Administração Fiscal ao abrigo desse mesmo acto legislativo. 3. Consequentemente, o Mmo. Juiz a quo desaplicou as normas contidas no Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de abril, nomeadamente as constantes dos seus arts.1° e 3°, por inconstitucionalidade e declarou a nulidade dos atos de liquidação impugnados. 4. A douta sentença recorrida foi proferida nos autos de impugnação judicial versando sobre o ato de liquidação de taxas cobrada ao abrigo do Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de abril, que criou a "ECOTAXA" a aplicar as embalagens não reutilizáveis produzidas/introduzidas no território da Região Autónoma da Madeira. 5. O Mmo. Juiz a quo, começando por efetuar o enquadramento legal do sistema de gestão de resíduos de embalagens, procedeu à análise da concreta configuração jurídica da "Ecotaxa", e ao enquadramento da mesma numa das categorias de tributos legal e constitucionalmente previstos, tendo concluído que a ECOTAXA não é um tributo qualificável juridicamente como taxa, nomeadamente porque, inexiste equivalência jurídica uma vez que o tributo ECOTAXA é cobrado sem que exista uma prestação da entidade pública efectivamente provocada ou aproveitada pelo particular, pelo que, não existe qualquer relação sinalagmática, característica dos tributos comutativos, que geneticamente surja aquando da introdução em consumo na Região Autónoma da Madeira das embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas. 6. Entendeu, igualmente, o Mmo. Juiz a quo que a ECOTAXA não é uma contribuição financeira porque se apresenta com uma total ausência de bilateralidade, quer específica [afastando-se da taxa], quer potencial, difusa ou genérica, afastando-se, dessa forma, da natureza de tributo comutativo e, como tal, da contribuição financeira. 7. Acabou concluindo que se trata de um imposto porque decorre do regime jurídico introduzido pelo Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de Abril, que a receita da ECOTAXA é uma receita própria da Região Autónoma da Madeira, constituindo uma receita efetiva do respetivo orçamento e, claramente, que a mesma não assenta numa retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, nem numa compensação de uma prestação administrativa a um presumível beneficiário por força da pertença a um grupo de operadores económicos, pelo que a referida "ECOTAXA" é um tributo estrutural e juridicamente qualificável como imposto. 8. Após assim concluir, o Mmo. Juiz a quo, retirou a seguinte consequência jurídica: Enunciado o respetivo regime legal, é legítimo concluir que o poder tributário próprio das Regiões Autónomas enquanto poder de criação de impostos é um poder legalmente limitado, não detendo as mesmas soberania fiscal enquanto poder de criação de impostos. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ao criar um imposto sob a denominação de ECOTAXA, através do Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de Abril, extravasa a norma de competência ao tempo em vigor, cf. art.47° da Lei Orgânica nº1/2007, de 19 de Fevereiro. Desde logo, porque a cobrança da designada ECOTAXA cria um entrave e uma distorção à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional, pela simples razão de que a introdução dos mesmos bens (bebidas alcoólicas embaladas em embalagens não reutilizáveis) nos diferentes pontos do território nacional não se encontra sujeita ao pagamento do tributo ECOTAXA ou equivalente. Resulta ainda que a incidência objetiva da ECOTAXA coincide parcialmente com a do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), cf. Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo, daqui resultando uma dupla incidência tributária relativamente as bebidas alcoólicas. 10. Tendo decidido que perante as limitações constitucionais e legais do poder tributário próprio das Regiões Autónomas, v.g. quanto a competência para criar impostos, a criação do tributo designado por ECOTAXA violou igualmente a Constituição da República Portuguesa, designadamente o princípio da legalidade tributária em matéria de impostos, invadindo a competência da Assembleia da República, nesta matéria. A violação da norma de competência constitucional para a criação de impostos traduz-se numa inconstitucionalidade orgânica do acto legislativo - Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de Abril. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira produziu um diploma em matéria reservada à Assembleia da República dando causa à inconstitucionalidade orgânica das normas introduzidas no ordenamento jurídico pelo Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M, de 27 de Abril. Existe ainda um vício de natureza formal que pode ser imputado por o acto que suporta a norma não revestir a forma de Lei ou de Decreto-Lei autorizado, de que também dependeria a respetiva conformidade constitucional. Cf. art.161º, alíneas c) e d) e art.198°, nº1, alínea b), e 165°, nº1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa. O que gera um desvalor do próprio acto jurídico-público per inconstitucionalidade orgânica e formal, e a invalidade por nulidade dos actos administrativos de liquidação do imposto praticados pela Administração Fiscal ao abrigo desse mesmo acto legislativo. 11. Em questão encontra-se o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M que cria e aprova o regime jurídico da taxa ambiental pela utilização de embalagens não reutilizáveis na Região Autónoma da Madeira, denominada de ECOTAXA. 12. Tal como se pode ler no seu Preâmbulo, foi o mesmo decretado ao abrigo do disposto da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa e na alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e alíneas oo) e pp) do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na redação e numeração da Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e da Lei n.º 12/2000, de 21 de junho. 13. Consta, igualmente, do Preâmbulo que com a sua aprovação, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira. 14. O art.37º, nº1, alínea c) do EPRAM atribui à Assembleia Legislativa Regional competência para legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania. 15. Por seu turno, as alíneas oo) e pp) do artigo 40.º, referem que para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região, constituem matérias de interesse específico, designadamente, a defesa do ambiente e equilíbrio ecológico e a proteção da natureza e dos recursos naturais, bem como da sanidade pública, animal e vegetal. 16. Daqui resulta, desde logo, que o objetivo declarado do diploma em análise se reconduz à proteção ambiental da região autónoma. 17. E, para o efeito, o legislador regional criou aquilo que designa por uma taxa que incide sobre embalagens não reutilizáveis de cerveja e outras bebidas alcoólicas, exigível no momento da sua introdução no consumo – arts.3º, 4º e 5º do Decreto Legislativo Regional. 18. Concorda-se no essencial com a análise efetuada e argumentação aduzida na douta sentença em recurso ao concluir que estamos perante um imposto e não uma taxa. 19. A taxa é um tipo de tributo que se caracteriza, nas palavras do Acórdão n.º 539/2015, por ser uma «prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática.» A prestação administrativa em contrapartida da qual o respetivo beneficiário ou causador é tributado pode traduzir-se – lê-se aí – «na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).» 20. Porém, se dúvidas não há quanto a esta distinção de base relativamente ao imposto, já oferece margem de controvérsia a exata natureza da contraprestação pública constitutiva da relação de bilateralidade, sem a qual não há taxa. As divergências manifestam-se quanto ao tipo de atividades prestadas pela entidade pública que podem valer para esse efeito. 21. No Acórdão 316/2014 o Tribunal Constitucional admitiu, na linha do decidido no Acórdão nº177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, incluiu no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico todo o vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati. Segundo este entendimento, o obstáculo jurídico removido é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens. 22. Já o Acórdão nº379/2018, também proferido em Plenário, veio julgar inconstitucional, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros. 23. Pese embora não se debruçando este Acórdão nº379/2018 diretamente sobre situação idêntica à que ora nos ocupa, a verdade é que da sua fundamentação retiram-se argumentos válidos e relevantes tendo em conta o supra identificado objetivo declarado do Decreto Legislativo Regional em análise (sublinhados nossos): Quanto ao segundo fundamento – a racionalização da atividade –, trata-se do que habitualmente se designa de «objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo. 24. Tal como afirmado pelo Exmo. Senhor Conselheiro João Caupers no voto de vencido no Acórdão nº316/2014, também no caso ora em análise, não se encontra qualquer contrapartida (suficientemente) específica – que possa constituir razão de ser da taxa cobrada, não parecendo que uma vaga competência de fiscalização genérica destinada a verificar um ainda mais vago impacto ambiental ou urbanístico possa consubstanciar a bilateralidade que distingue a taxa do imposto. 25. Ou, como também afirmado em voto de vencido ao mesmo Acórdão pelo Exmo. Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, o tributo imposto nessa norma não constitui uma contrapartida de um serviço público suscetível de especificação, individualização, proporcionalidade e exigibilidade, características que decorrem do caracter sinalagmático das taxas. Como refere o Exmo. Senhor Conselheiro, a contrapartida específica atribuída aos particulares com a cobrança da taxa é, pois, uma contrapartida individualizada que se exprime em utilidades diretamente proporcionadas ao onerado com a taxa. O Estado (ou um ente público que tenha recebido do Estado o poder tributário de fixar taxas) proporciona “utilidades individualizadas” a certos e determinados cidadãos pelas quais cobra um preço público autoritariamente fixado. 26. Acresce que, ainda que o objetivo da contrapartida financeira em causa seja criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, como a dado passo se pode ler no Preâmbulo do diploma em análise, têm aqui total cabimento as palavras do Acórdão nº379/2018: Quanto ao segundo fundamento – a racionalização da atividade –, trata-se do que habitualmente se designa de «objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo. 27. Também no caso dos presentes autos, a compensação prevista pode ser cobrada ainda que não tenha como contra­partida a realização, ainda que futura, por parte da Região Autónoma, de nenhuma obra ou serviço que seja consequência direta ou indireta da introdução em consumo das embalagens não reutilizáveis. 28. Claro se torna, face a todo o exposto, que o tributo em análise não é uma taxa, sendo certo que, tal como também afirmado pelo Mmo. Juiz a quo, apresentando-se com uma total ausência de bilateralidade potencial, difusa ou genérica, também não é caracterizável como da contribuição financeira. 29. Efetivamente, e nas palavras do Acórdão nº539/2015 (sublinhados nossos), as contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em “As taxas e a coerência do sistema tributário”, pág. 89-91, 2ª edição, Coimbra Editora). 30. Assim, mais não resta que concluir que o tributo previsto no Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de abril, trata-se de um verdadeiro imposto, tal como concluído pelo Mmo. Juiz a quo. 31. Em questão, encontra-se o alcance do poder tributário próprio das Regiões Autónomas, introduzido na Constituição pela revisão constitucional de 1982 (então artigo 229.º, alínea f), da CRP). 32. Tal como se pode ler no Acórdão nº429/2020 (sublinhados nossos), a revisão de 1989 desdobrou as competências legislativas regionais em matéria fiscal, num «poder tributário próprio» e num «poder de adaptação» do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP). A expressão «poder tributário próprio» introduzida pela Revisão de 1982 foi objeto de interpretação restritiva pelo Tribunal Constitucional que, no essencial, entendia que o poder tributário só poderia ser feito no quadro de uma lei que expressamente o regulasse e apenas consentia a possibilidade de criação «ex novo» de impostos regionais (Acórdãos n.ºs 91/1984, 348/1986 e 267/1987). As dúvidas que se levantaram quanto ao sentido e alcance afirmado pela jurisprudência constitucional (TEIXEIRA RIBEIRO, “Criação de Impostos pelas Regiões Autónomas”, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 119 (1986), n.º 3743 e SOUSA FRANCO, “A Autonomia Tributárias das Regiões”, Comunicação de 1987, publicada nos Estudos de Direito Regional, Lex, 1997), desapareceram com a Revisão de 1989, ao introduzir expressamente a referência à possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional à Região no âmbito de uma lei-quadro da Assembleia da República (artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, da CRP). 33. Quanto à coexistência de um poder tributário regional com a reserva de competência legislativa da Assembleia da República na matéria de criação de impostos, continua o mesmo Acórdão: A Constituição constituiu um poder tributário regional, criando-o ex novo, sem que haja qualquer contradição ou incompatibilidade com a competência exclusiva da Assembleia da República para criar e regular imposto. Como referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a norma constitucional «traduz uma exceção à competência legislativa exclusiva da AR nesta matéria (art.165.º-1/i)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª, Ed., Vol. II, pág. 674); ou como interpretou TEIXEIRA RIBEIRO, «deve ser entendida no contexto da Constituição, isto é, no contexto de um diploma que em certo passo, dizia e diz ainda, caber em exclusivo à Assembleia da República a criação de impostos e em outro passo diz atualmente disporem as Regiões Autónomas de poder tributário próprio; (…) assim não há dificuldade nenhuma em conciliar a atribuição à Assembleia da Republica de uma competência genérica para a criação de impostos (al. i) do art.168.º) com atribuição às Regiões Autónomas da competência para criar os impostos que a Assembleia da República lhes permita» (“Criação de Impostos Pelas Regiões Autónomas”, Estudos de Direito Regional, Lex, pág. 456 e 467). 34. E continua o mesmo aresto, no que se refere à forma como tal poder tributário pode ser exercido: Portanto, os termos em que as Regiões Autónomas podem adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais são definidos pela lei que expressamente se autoqualifica como lei-quadro, para efeitos fiscais. O Título VI da LFRA, referente ao poder tributário próprio e à adaptação do sistema fiscal nacional, divide as competências tributárias das Regiões em competências normativas (artigos 57.º a 60.º) e competências administrativas (artigos 61.º a 65.º), definindo o enquadramento geral em que tais competências devem ser exercidas (artigos 55.º e 56.º). Por seu turno, o n.º 2 do artigo 56.º distingue as duas grandes áreas de competência normativa instituídas pela alínea i), do n.º 1, do artigo 227.º, da CRP: o poder de criar e regular impostos, vigentes apenas nas Regiões Autónomas, definindo a respetiva «incidência, a taxa, a liquidação e a cobrança, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes» (alínea a) do n.º 2); e o poder de adaptar os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais «em matéria de incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes» (alínea b) do n.º 2). Estes preceitos consagram, a nosso ver, um genérico direito de criação de impostos regionais e um genérico direito de adaptação dos impostos nacionais de que as restantes normas para que remetem («nos termos da presente lei», «nos termos dos artigos seguintes» [alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 56.º da LFRA] constituem especificações e formas particulares de exercício das competências legislativas neles previstas. 35. Entendeu, assim, este Tribunal que a Lei das Finanças das Regiões Autónomas – Lei Orgânica nº1/2007, de 19 de fevereiro (atualmente Lei Orgânica nº2/2013, de 2 de setembro) se trata da Lei habilitante para a criação de impostos regionais a que alude o art.227º, nº1 al. i) da Constituição. 36. Não temos porque divergir deste entendimento, nem no que se refere à forma de conciliar a reserva legislativa da AR para a criação de impostos, determinada pelo art.165º, nº1 al. i), com o art.227º, nº1 al. i), nem no que se refere a entender que a Lei das Finanças das Regiões Autónomas – Lei Orgânica nº1/2007, de 19 de fevereiro (atualmente Lei Orgânica nº2/2013, de 2 de setembro) se trata da Lei habilitante para a criação de impostos regionais a que alude o art.227º, nº1 al. i) da Constituição. 37. Pese embora a noção de poder tributário possa não ser pacífica, a verdade é que não há porque entender que o poder tributário a que alude o art.227º, nº1 al. i) não há de incluir o poder de criar impostos. Poder tributário é poder de tributar, e poder de tributar é poder de criar certas receitas coativas que são as taxas e os impostos. É poder, por isso, de submeter e subtrair os indivíduos e as empresas ao pagamento dessas receitas – Teixeira Ribeiro, A Criação de impostos pelas regiões Autónomas, p.455. 38. O art.227º nº1 al. i) da Constituição ao viabilizar às Regiões Autónomas o exercício do poder tributário, próprio está a conferi-lhes a possibilidade de criar impostos, nos termos da lei. A norma constitucional «traduz uma exceção à competência legislativa exclusiva da AR nesta matéria (art.165.º-1/i)» GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª, Ed., Vol. II, pág. 674. 39. No que se refere à conciliação deste entendimento com o princípio da legalidade imposto no art.103º nº3 da Constituição, admitindo expressamente um sentido alargado de lei, Ana Paula Dourado e Paulo Marques, em anotação ao art.103º nº2, Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Volume II: O art.103º nº2 da CRP, enumera os elementos dos impostos que devem ser definidos por lei da Assembleia da República, autorização legislativa e decreto-lei autorizado, e decreto legislativo regional. E, ainda: O princípio da legalidade fiscal exige que todas as leis em sentido formal (leis parlamentares ou decretos-leis autorizados ou até decretos-legislativos regionais) sejam suficientemente determinadas de modo a que os particulares possam entender e prever as actuações da administração tributária. E também: Em relação ao grau de determinação legislativa exigido pelo art.103, nº2 da CRP, podemos dizer esquematicamente que quanto às normas de determinação do na e do quantum do imposto, cabe à lei formal (lei parlamentar, decreto-lei autorizado ou decreto legislativo regional) estabelecer diretamente o regime para os casos típicos (casos padrão ou paradigmas) a que se dirige (o núcleo – determinado/cobrindo casos típicos – do conceito deve ser maior do que a auréola – indeterminada/cobrindo casos atípicos). 40. De igual forma, e como entendido pelo supra citado Acórdão nº429/2020, afigura-se-nos que a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, no caso a Lei Orgânica nº1/2007, se trata da lei habilitante, a que se refere aquela norma constitucional, para a criação de impostos regionais.[1] 41. Decorre da Lei das Finanças das Regiões Autónomas que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos, com as seguintes limitações: a) Vigentes apenas na respetiva Região Autónoma; b) Observem os princípios consagrados naquela Lei Orgânica; c) Não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional, ainda que isenta ou não sujeita, ou, nela não constando, possa ser suscetível de integrar essa incidência; d) Da sua aplicação não resultem entraves à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional. 42. Entendeu o Mmo. Juiz a quo, como vimos, que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira extravasou esta competência porque: a. A designada ECOTAXA cria um entrave e uma distorção à troca de bens e serviços entre os diferentes pontos do território nacional, pela simples razão de que a introdução dos mesmos bens (bebidas alcoólicas embaladas em embalagens não reutilizáveis) nos diferentes pontos do território nacional não se encontra sujeita ao pagamento do tributo ECOTAXA ou equivalente. b. A incidência objetiva da ECOTAXA coincide parcialmente com a do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), cf. Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo, daqui resultando uma dupla incidência tributária relativamente as bebidas alcoólicas. 43. No que se refere ao segundo argumento, discordamos da posição assumida pelo Mmo. Juiz a quo, uma vez que, pese embora a incidência subjetiva deste imposto possa ser idêntica ao IABA, a verdade é que diferem na incidência objetiva, incidindo o IABA sobre bebidas alcoólicas e a ECOTAXA sobre as respetivas embalagens no caso de não serem reutilizáveis. 44. Já quanto ao argumento apresentado em primeiro lugar, é por nós secundado, acrescentando, apenas que, de facto, a ECOTAXA poderá ter como consequência que os operadores económicos deixem de vender os seus produtos naquela região autónoma atendendo ao imposto que terão que pagar pelas embalagens não reutilizáveis que utilizem. 45. Acresce que, tendo em conta que a ECOTAXA é exigível no momento da introdução em consumo das embalagens – art.5º do DRL em causa – e o que é considerado «introdução em consumo» no art.9º do DL nº73/2010, de 21 de junho, aplicável por força do art.2º, al. b) do diploma ora em análise, pode, na realidade, a ECOTAXA ser exigível, por exemplo, aquando da armazenagem do produto em causa, a qual pode ter lugar em território que não o da Região Autónoma da Madeira. 46. Não se encontra, assim, também preenchido o primeiro requisito para que a Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira pudesse ter criado o imposto em causa. 47. O mesmo é dizer que o DRL em causa, não foi criado nos termos da lei, como impõe o art.227º nº1 al. i) da Constituição. 48. Pelo que mais não resta que concluir que, tendo o imposto em análise sido criado pela Região Autónoma da Madeira não respeitando os limites para o efeito determinados, nomeadamente, pelo art.227º nº1 al. i) da Constituição, invadiu a esfera de competência reservada da Assembleia da República, nos termos do art.165º, nº1, al. i), tratando-se de matéria que só por Lei ou Decreto-Lei autorizado poderia ser legislada. 49. Assim, o Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de abril, padece de inconstitucionalidade orgânica e formal por violação dos arts.161°, alíneas c) e d) e art.198°, nº1, alínea b), e 165º nº1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa. Face ao exposto, deverá este Tribunal: a) julgada improcedente o recurso; b) julgar inconstitucional o Decreto Legislativo Regional nº8/2012/M, de 27 de abril. Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, fará o Tribunal Constitucional, (…)». 6. Regularmente notificada, a recorrida contra-alegou, concluindo nos seguintes termos: «III – CONCLUSÕES A) Das conclusões explanadas na sua douta peça de Alegações, o MINISTÉRIO PÚBLICO junto deste TRIBUNAL CONSTITUCIONAL reafirma o entendimento expresso na douta sentença sob recurso, segundo o qual, o Decreto Legislativo Regional n°8/2012/M, de 27 de abril, padece de inconstitucionalidade orgânica e formal por violação dos arts. 161°, alíneas c) e d) e art. 198°, n° 1, alínea b), e 165° n° 1, alínea i), todos da Constituição da República Portuguesa, terminando por pedir ao Tribunal ad quem o consequente julgamento de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n°8/2012/M, de 27 de abril. B) A Impugnante B. não pode concordar mais com a posição assim manifestada pelo Ministério Público, já que, conforme se retira dos autos, foi ela própria a suscitar, ab initio, entre outros atropelos à Constituição da República por efeito daquele diploma, tais vícios de inconstitucionalidade orgânica. C) Louva-se o Exmo. Sr. Procurador-Geral Adjunto que tal subscreveu, tanto pela posição tomada, como por quanto, de Jurisprudência e Doutrina, acrescentou à já de si bem fundamentada decisão judicial de 1ª instância - linha de reforço que, com toda a humildade, aqui se prossegue, na esteira da autorizada Doutrina do Professor Doutor José Casalta Nabais, que subscreveu o Douto Parecer aqui junto. D) "A ECOTAXA é um imposto, e um imposto fiscal, criado e disciplinado como um adicionamento ao IABA, que se apresenta inequivocamente afectado de inconstitucionalidades, orgânica e material, e de ilegalidades por violação do EPARAM, da LFRA e de gerais da República". E) “Tendo em conta o sentido e alcance profundos da distinção entre impostos e tributos bilaterais (taxas e contribuições financeiras), designadamente em termos de legitimidade, de justiça, de administração e destino das receitas, não há a menor hesitação em qualificar a ECOTAXA como um imposto.” F) Aquilo a que se deu nomen iuris de "ECOTAXA" é: "objectivamente, uma prestação pecuniária, unilateral, definitiva e coactiva; subjectivamente, uma prestação exigida a detentores de capacidade contributiva, a favor de entidades que exerçam funções públicas; e em termos teleológicos, exigida para a realização destas funções, desde que não tenham carácter sancionatório." - cfr. cit. Parecer. G) Não é mais do que um "imposto especial sobre o consumo de cerveja e outras bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis consumidas na Região Autónoma da Madeira, em relação ao qual não se vislumbra o menor sinal ou índice de bilateralidade, individual ou grupal, própria das taxas e contribuições financeiras", H) A ECOTAXA não é um imposto ambiental: "fazendo o teste à ECOTAXA através da aplicação das características ou notas dos impostos ambientais [que a Doutrina costuma apontar - cfr. Parecer] (...), torna-se evidente a total ausência de qualquer dessas notas típicas, pois: 1) não tem uma função extrafiscal, mas estritamente fiscal de obtenção de receitas públicas para RAM; 2) o critério e a medida da tributação não se pauta pelo princípio estrutural do direito ambiental - princípio do poluidor pagador - mas pelo estrito princípio da capacidade contributiva nos termos em que este é critério e medida da tributação e opera em sede dos impostos sobre o consumo; 3) não se vislumbra qualquer alternativa viável para os consumidores das bebidas em causa para a qual possam deslocar a correspondente procura; 4) a sua receita não é objecto de qualquer consignação e, muito menos, de uma consignação a específicas despesas de política ambiental da RAM, pois é uma receita geral; 5) a tributação concretizada na ECOTAXA verifica-se exatamente no terminus da cadeia produção - comercialização - consumo (downstream).” I) E "não se argumente com o facto de a ECOTAXA incidir, nos termos do disposto no artigo 4º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, mediante uma taxa específica, sobre cada uma das embalagens não reutilizáveis em função da correspondente capacidade. Pois, para além de esta ser uma técnica de tributação como outra qualquer, com longa tradição, de resto, em determinados impostos, o certo é que a incidência directa sobre as embalagens não consegue ocultar que, o imposto não só não visa (nem consegue) impedir o uso destas como é seu real objectivo obter receitas fiscais junto dos consumidores das bebidas que essas embalagens contêm. Por isso, apresenta-se como um imposto indirecto, como qualquer outro imposto sobre o consumo. Realidade cuja demonstração, se necessidade houvesse, encontramos em todo o seu esplendor na previsão da sua repercussão dos sujeitos passivos para os contribuintes que o legislador regional não se coibiu de expressamente regular no artigo 7.º, embora considerando-a facultativa, porquanto, como se estabelece no n.º 1 deste preceito, as taxas previstas da ECOTAXA "podem ser objeto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes e ou utentes." -sic, cit. Parecer. J) Compaginando o acabado de expor com quanto se disse, nomeadamente, em 57 e 70 a 78 da petição de impugnação dos autos, eis porque, com a devida vénia, dissentimos da conciusão 43 da douta peça de Alegações do MP e se corrobora no vertido na sentença, insistindo-se na afirmação de que, mediante a ECOTAXA, ocorre dupla incidência tributária sobre as bebidas alcoólicas. K) Acresce que, o DLR nº 8/2012/M apresenta a ECOTAXA como um "imposto acessório em sentido amplo do IABA, porquanto, embora a sua existência não esteja dependente deste, pois é um imposto autónomo da RAM, o recorte da sua incidência, bem como a sua liquidação e cobrança estão dependentes do imposto nacional IABA, em relação ao qual constitui um adicionamento." - cfr. arts. 3º, 5º e 9 do referido diploma regional. L) A ECOTAXA não visa reduzir ou eliminar a capacidade de poluir, mas sim, atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores e embaladores e respectivos consumidores de cerveja e bebidas alcoólicas, que sejam consumidas na RAM e com o único objectivo de obter receitas fiscais. M) “Em suma, a ECOTAXA não passa de um vulgar imposto especial sobre o consumo de cerveja e bebidas alcoólicas contidas em embalagens não reutilizáveis e destinadas ao consumo na RAM, sem qualquer natureza ambiental, justamente como o é o IABA, de que é um adicionamento”. N) “Tendo em conta a natureza de um imposto especial sobre o consumo de natureza fiscal, afigura-se simples concluir que e ECOTAXA padece, de um lado, de inconstitucionalidades, tanto orgânicas como materiais, e, de outro, de diversas ilegalidades”. O) A criação de um imposto como a ECOTAXA viola, desde logo, os preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República. P) A ECOTAXA também viola os preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei, nem configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º. Q) De resto, esse poder tributário, segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 deste preceito constitucional, nem a Assembleia da República pode autorizar a RAM a exercer, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental - não obstante a pretensão de o legislador regional a tentar fazer passar por tal. - cfr. cit. Parecer. R) Conclusões doutrinais que sancionam na íntegra as inconstitucionalidades orgânicas de que padece o DLR nº 8/2012/M, oportunamente suscitadas nos autos pela Impugnante. Prosseguindo na linha de autorizada Doutrina: S) “A ECOTAXA comporta uma discriminação fiscal para os seus sujeitos passivos, de resto com diversas manifestações, sem que se vislumbre qualquer fundamento, designadamente assente em alguma específica manifestação de capacidade contributiva, violando assim o princípio da igualdade fiscal, constante do n.º2do artigo 13.º e do n.º3 do artigo 103.º da Constituição,” T) "E para afastar a violação do princípio da igualdade fiscal pela ECOTAXA de nada serve a convocação do princípio do poluidor pagador, uma vez que, para além deste princípio autónomo ter por domínio de aplicação preferente o dos tributos bilaterais, a sua eventual aplicação como princípio auxiliar ou coadjuvante do princípio da capacidade contributiva falha redondamente no caso” U) '‘Pelo que na ECOTAXA, cujo real objectivo e efectivo resultado é a obtenção de receitas fiscais, temos um imposto suportado em manifestações da capacidade contributiva de que a capacidade de poluir poderá ser, quando muito, uma componente indirecta ou indiciária, pelo que, embora o imposto esteja reportado às embalagens não reutilizáveis, é a capacidade contributiva assente na produção e embalagem das bebidas a visada.” V) "Não é a capacidade de poluir que a ECOTAXA visa reduzir ou eliminar, mas antes atingir a capacidade de pagar impostos dos produtores, embaladores ou consumidores (consoante a repercussão económica do tributo ocorra ou não) de cerveja e bebidas alcoólicas, relativamente ao consumo destas na RAM, obtendo assim tantas receitas fiscais quanto as que sejam possível.” - cfr. cit. Parecer. W) O Decreto Legislativo Regional n.º 8/2012/M briga, ainda, com as disposições do EPARAM, seja com as incorretamente invocadas para a sua aprovação - alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e as alíneas oo) e pp) do artigo 40.º, respeitantes à política ambiental regional, sejam as verdadeiramente utilizadas - a alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º e alínea ff) do artigo 40.º, concernentes ao poder tributário da RAM. X) E viola também a LFRA vigente ao tempo, designadamente a alínea f) do seu artigo 52.º, e o seu artigo 54.º - relativo aos "impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas" - ao dispor, no seu n.º 1 que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, mediante decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na respetiva Região Autónoma desde que os mesmos observem os princípios consagrados na presente lei e não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos de âmbito nacional. Y) Além dessas, a ECOTAXA viola ainda leis gerais da República; por um lado, as leis que disciplinam a tributação do consumo, mais especificamente o Código do IABA, imposto este sobre o qual a RAM criou e atrelou um imposto "parasita" e, por outro, as leis nacionais relativas ao SIGRE: sistema de gestão em que a Recorrente, por ter aderido ao sistema integrado, também participa, suportando os custos correspondentes às embalagens não reutilizáveis, através de contrato com a entidade gestora do Sistema - a Sociedade Ponto Verde. Z) Sociedade esta que, como vimos e resulta da Matéria de Facto Provada, tem um contrato, à data com a Valor Ambiente, SA. (Ponto 4) para efeitos de, por esta via contratual, serem remunerados pela SPV os municípios da RAM pelas atividades de recolha, triagem e entrega dos respetivos resíduos. AA) Por conseguinte, todos os produtores e embaladores (como a aqui recorrente) que aderiram ao sistema integrado de gestão de embalagens não reutilizáveis, pagam deste modo pelas embalagens de cerveja e bebidas alcoólicas não reutilizáveis destinadas ao consumo na RAM. BB) Não há lugar a qualquer regionalização que, de algum modo, permitisse replicar em termos gerais ou em termos parciais na RAM o SIGRE, sendo este, portanto, um sistema integralmente nacional com aplicação por igual em todo o território nacional, incluindo aquela Região. CC) Pelo que, ainda que a ECOTAXA fosse de considerar uma medida ambiental, que de todo não é nem pode ser, ainda assim, nessa absolutamente hipotética situação, seria juridicamente inaceitável por ser uma visível duplicação de encargos, sem qualquer fundamento bastante, para os sujeitos passivos do imposto em causa. DD) Faz-se notar que todas estas ilegalidades constituem ilegalidades qualificadas cujo conhecimento cabe ao Tribunal Constitucional, segundo os artigos 112.º, n.º 3, 280.º, n.º 2, e 281.º, n.º 1, alíneas b), c) e d), da Constituição, em termos idênticos aos do controlo da constitucionalidade. ATENTO TODO O EXPOSTO: EE) deve o Decreto Legislativo Regional nº 8/2012/M de 27 de abril: a) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, desde logo, por violação dos preceitos que reservam o poder de criar impostos e de disciplinar os seus elementos essenciais aos órgãos legislativos da República, em observância do princípio constitucional da legalidade fiscal, nas duas conhecidas dimensões constantes do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 103.º, n.º 2 da CRP; b) ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos que excluem o poder tributário exercido na criação da ECOTAXA da esfera das Regiões Autónomas, pois b1) não se insere no poder tributário próprio a exercer nos termos da lei; b2) não configura qualquer adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República, como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP; e ser julgado como padecendo de inconstitucionalidade orgânica, também por violação dos preceitos, nomeadamente o previsto na alínea b) do n.º 1 do referido art. 227º da CRP, que não permite à Assembleia da República autorizar a RAM a exercer poder tributário, porquanto a ECOTAXA não constitui qualquer medida de natureza ambiental. Termos em que, se conclui como na douta peça de Alegações do Ministério Público junto deste Tribunal Constitucional. (…)». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 7. Balizados pelo objeto do recurso em apreciação e tendo presente a jurisprudência constitucional produzida por esta Secção a respeito da questão normativa em causa nos presentes autos, e bem assim as questões suscitadas pela recorrente nas respetivas alegações, verifica-se que a situação ora em apreciação é em tudo semelhante àquela que foi já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 534/2024 (retificado pelo Acórdão n.º 545/24), desta Secção, que teve por base os seguintes fundamentos: «(…) 5. Antes de avançarmos para a apreciação de mérito do recurso, importa realizar dois ajustamentos à temática sob apreciação, uma respeitante ao objeto da fiscalização e outra aos parâmetros convocáveis na pronúncia peticionada a este Tribunal Constitucional. Desde logo e em face da caracterização do ato de liquidação impugnado, não está em causa o disposto no artigo 10.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril: na organização de fundamentos do acórdão recorrido, o lançamento do tributo está suportado nas normas de incidência constantes dos artigos 3.º e 4.º do diploma, não de Portaria produzida que tivesse expandido as operações sujeitas ao tributo ao abrigo daquele preceito. Assim, um putativo juízo de censura constitucional sobre a solução contida nesta norma não seria apta a interferir com os fundamentos do acórdão recorrido e a alterar a orientação decisória em abono da pretensão do recorrente. Serve por dizer, esta parte do objeto não exibe o nexo de instrumentalidade para com a causa principal de que depende a utilidade do recurso de fiscalização concreta, o que preclude a respetiva apreciação de mérito (cfr. artigos 71.º, n.º 1 e 79.º-C, ambos da LTC). Em segundo lugar, nas alegações apresentadas a recorrente veio suscitar a violação, pelas normas sindicadas, dos artigos 37.º, n.º 1, alínea c), e 40.º, alíneas oo) e pp), do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 13/91, de 5 de junho), do artigo 52.º, alínea f) e 54.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, do Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo (CIEC), no segmento em que disciplina o Imposto sobre o Álcool e sobre as Bebidas Alcoólicas (IABA), das leis nacionais relativas ao Sistema nacional de Gestão de embalagens e Resíduos de Embalagens (SIGRE) (sem indicar diploma ou dispositivo legal, nesta parte), do artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo, do artigo 55.º da Lei Geral Tributária e do artigo 46.º do Código de Procedimento e Processo Tributário. Ora, para além da imensa vaguidade na convocação de normas legais neste segmento da alegação – a generalidade das quais nem sequer integrada em diplomas de valor reforçado –, o presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, o que cinge o exercício de fiscalização concreta a parâmetros da Constituição da República Portuguesa. Assim sendo, também na parte em que não respeita ao confronto entre a norma-objeto e normas ou princípios constitucionais, não se conhecerá da alegação da recorrente. 6. O recurso interposto por B. SA, compreende a fiscalização das seguintes normas, constantes dos seguintes preceitos do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril: «Artigo 2.º Conceitos Para efeitos do disposto no presente diploma, entende-se por: a) «Embalagem», «resíduos de embalagem», «reciclagem» e «reutilização» os conceitos constantes do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, e da Portaria n.º 29-B/98, de 15 de janeiro, com as respetivas alterações e adaptações à Região Autónoma da Madeira; e b) «Introdução em consumo» o conceito constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 73/2010, de 21 de junho, que aprova o Código dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC), com as necessárias adaptações. Artigo 3.º Âmbito 1 - Os operadores económicos, sujeitos passivos do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), estão obrigados ao pagamento de uma taxa, designada de ECOTAXA, pelas embalagens não reutilizáveis que contenham cerveja e outras bebidas alcoólicas que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira. 2 - Exceciona-se do disposto no número anterior: a) Os produtos intermédios na aceção da alínea f) do n.º 2 do artigo 66.º do CIEC; b) Os vinhos tranquilos na aceção da alínea b) do n.º 2 do artigo 66.º do CIEC; c) Os produtos referidos no n.º 4 do artigo 78.º do CIEC. Artigo 4.º Incidência e valores A ECOTAXA é fixada nos seguintes valores: a) (euro) 0,10 por embalagem individual com capacidade igual ou inferior a 0,20 l; b) (euro) 0,15 por embalagem individual com capacidade superior a 0,20 l e igual ou inferior a 0,50 l; c) (euro) 0,20 por embalagem individual com capacidade superior a 0,50 l e igual ou inferior a 1 l; e d) (euro) 0,30 por embalagem individual com capacidade superior a 1 l. Artigo 5.º Exigibilidade, liquidação e pagamento 1 - A ECOTAXA é exigível no momento da introdução em consumo das embalagens referidas no artigo 3.º, devendo a referida introdução ser declarada em simultâneo e no mesmo documento de formalização utilizado para o IABA. 2 - A ECOTAXA é liquidada e paga em simultâneo e nos mesmos termos que os legalmente previstos para liquidação e pagamento do IABA, sem prejuízo das necessárias adaptações. 3 - O apuramento, a liquidação e o controlo do pagamento da ECOTAXA, bem como as demais atividades e prerrogativas necessárias à efetivação do seu cumprimento e fiscalização, competem à entidade legalmente responsável pela liquidação do IABA na Região Autónoma da Madeira. Artigo 7.º Repercussão pelos sujeitos passivos 1 - As taxas previstas no presente diploma podem ser objeto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes e ou utentes. 2 - Os valores referentes às taxas previstas no presente diploma, cobrados aos seus clientes e ou utentes, devem ser desagregados e identificados de forma rigorosa na fatura que lhes seja apresentada. 3 - Os sujeitos passivos que procedam à repercussão das taxas não podem aceitar o pagamento de preços, tarifas ou prestações financeiras sem que lhes seja pago o valor das taxas correspondentes, devendo imputar-se, proporcionalmente, qualquer pagamento parcial que lhes seja feito. Artigo 8.º Titularidade da receita 1 - Os montantes gerados pela cobrança da ECOTAXA constituem receita própria da Região Autónoma da Madeira, devendo a entidade referida no n.º 3 do artigo 5.º proceder à sua transferência para esta Região, no prazo de 30 dias úteis após o seu recebimento, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 2 - Os encargos de liquidação e cobrança incorridos pela entidade competente são compensados através da retenção de uma percentagem de 1 % da receita da ECOTAXA. Artigo 10.º Alargamento da incidência Através de portaria conjunta dos Secretários Regionais com competência em matéria de finanças e do ambiente, poderá ser aprovado o alargamento da incidência da ECOTAXA a outras embalagens não reutilizáveis que contenham outros produtos e que se destinem ao consumo na Região Autónoma da Madeira.» Como primeira questão compreendida no objeto do recurso, alega a recorrente que, porque a Ecotaxa deve ser qualificada como imposto, o diploma que procedeu ao seu lançamento na Região Autónoma da Madeira (o Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril), constituindo um ato normativo produzido pela respetiva Assembleia Legislativa Regional, invade a reserva da Assembleia da República em matéria fiscal constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Lei Fundamental, já que o órgão legislativo da Região não beneficiava da competente autorização parlamentar (artigo 227.º, n.º 1, alínea b) e 232.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa), assim se sinalizando vício de inconstitucionalidade orgânica (e formal) de todo o diploma. Em segundo lugar, defende a recorrente que o regime de incidência da Ecotaxa, conquanto se cinge a embalagens de bebidas alcoólicas, estabelece um tratamento diferenciado e discriminatório dos comerciantes que distribuam este tipo de produtos, isto de forma arbitrária e sem que a diversidade de situações o justificasse, assim em violação do princípio da igualdade em matéria tributária (artigos 13.º e 103.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa). Finalmente, alega a recorrente que a sujeição a Ecotaxa nos termos definidos no respetivo estatuto de incidência é desproporcional (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa), já que os distribuidores de bebidas alcoólicas incorrem em custos significativos pela recolha e tratamento de embalagens não-reutilizáveis (Ponto Verde) por via de um quadro de Direito público associado à sua atividade que se cumulam com o novo tributo (Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro – sistema de gestão de embalagens e resíduos de embalagens). Delimitada que fica a controvérsia, passemos à apreciação das questões colocadas. 7. A Ecotaxa tem por facto gerador a introdução em circuitos de distribuição para consumo na Região Autónoma da Madeira de embalagens não-reutilizáveis – como tal se entendendo as que não sejam passíveis de ser reenchidas durante o seu ciclo de vida (artigo 2.º, n.º 1, alíneas a), b), d) e g), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa) – de bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), com exceção dos produtos intermédios, dos vinhos tranquilos [artigo 66.º, n.º 2, alíneas f) e b), do Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo (CIEC) e tabela anexa ao capítulo 22, verbas 2204 e 2205, do Reg. (CEE) n.º 2658/87, do Conselho de 23 de julho de 1987] e de certos produtos alcoólicos regionais (rum com denominação geográfica da Madeira e licores e cremes produzidos a partir de frutos ou plantas da região da Madeira). O tributo tem por base de tributação o número de embalagens introduzidas nos circuitos económicos regionais pelos operadores, adota um sistema de diferenciação de taxas, variável em função da capacidade da embalagem a que respeite o facto tributário (artigos 3.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, ambos do RJEcotaxa) e a incidência subjetiva do tributo abarca produtores e distribuidores de bebidas alcoólicas na RAM em condições equiparadas ao Imposto sobre o Álcool e sobre Bebidas Alcoólicas (IABA) (cfr. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, do CIEC, ex vi artigo 3.º, n.º 1, 1.ª parte, do RJEcotaxa). O tributo é ainda passível de repercussão para consumidores finais, e, nesse caso, a transferência económica do encargo fiscal deve ser documentada desagregando o preço devido pela aquisição do produto no instrumento de faturação (cfr. artigo 7.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Os procedimentos de liquidação e pagamento do tributo estão assimilados ao previsto para o IABA (cfr. artigo 5.º, n.ºs 1, 2 e 3, do RJEcotaxa) e o produto financeiro libertado constitui receita própria da RAM, que partilha os custos de processamento operacional do tributo com os sujeitos passivos pela retenção de 1% do valor liquidado (cfr. artigo 8.º, n.ºs 1 e 2, do RJEcotaxa). Perante este recorte genérico, é com facilidade que se conclui que é inviável a classificação da Ecotaxa como uma verdadeira «taxa», já que, perante a absoluta ausência de uma contraprestação pública associável ao tributo, não é observável a “estrutura linear, diárquica e polarizada, assimilável à troca, identificando como sujeito passivo o beneficiário específico de uma prestação singular e individualizável da entidade pública credora com nexo de equivalência para com a respetiva obrigação de pagar” (Acórdão do TC n.º 682/2022). Da mesma forma e pelo mesmo motivo, do desenho de incidência igualmente não se extrai a “unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo” com relação aos obrigados tributários e respetivo setor, face ao lançamento do tributo, que suportasse a qualificação da Ecotaxa como contribuição financeira, ou seja, como “uma prestação tributária inserida na lógica comutativa de aquisição de benefício difusa pela ação pública, esta por sua vez assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da atividade que a contribuição é chamada a financiar” (Acórdão do TC n.º 296/2023). Pois bem, tratando-se de uma prestação pecuniária, unilateral, coativa e definitiva (do ponto de vista objetivo) e (na dimensão subjetiva) devida a entidade pública, a Ecotaxa identifica-se com os carateres próprios do imposto (v. CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Almedina, p. 34), mas não é possível defender que tenha por fundamento indicadores de capacidade contributiva dos obrigados tributários, tal como não se extrai da sua estrutura dogmática que esteja parametrizada em função dela. No preâmbulo ao Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, afirma-se expressamente que o lançamento da Ecotaxa não serve objetivos de captação de receita, antes dirige-se a incentivar a utilização de recursos técnicos de embalamento amigos do sistema ecológico pela priorização de embalagens reutilizáveis na distribuição de mercadorias ao consumidor: “A introdução de tributos sobre os artigos geradores de resíduos procurando motivar a sua redução e encorajar a reutilização em detrimento da reciclagem, constitui uma estratégia de responsabilidade social que importa promover. (…) A Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, Diretiva Resíduos, estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização. A Diretiva Resíduos estabelece uma hierarquia dos resíduos: a) prevenção e redução; b) preparação para a reutilização; c) reciclagem; d) outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética; e e) eliminação. Incentiva a reutilização, nomeadamente através da utilização de medidas educativas, económicas, logísticas ou outras. Estabelece que o objetivo principal de qualquer política em matéria de resíduos deverá consistir em minimizar o impacto negativo da produção e gestão de resíduos na saúde humana e no ambiente. A política no domínio dos resíduos deverá igualmente ter por objetivo reduzir a utilização de recursos e propiciar a aplicação prática da hierarquia de resíduos. (…) A Região Autónoma da Madeira, assim como as restantes Regiões Ultraperiféricas, apresentam dimensões e especificidades que acentuam as dificuldades no problema de gestão dos resíduos, designadamente os elevados custos com o transporte, a orografia acentuada, a dependência do exterior, a distância que as separa do território continental. (…) Com a aprovação do presente diploma, com incidência apenas nas embalagens não reutilizáveis, pretende-se criar um instrumento essencial para a redução da produção de resíduos, e respetivos custos de gestão, constituindo um incentivo ao consumo de bebidas embaladas em embalagem reutilizável, em detrimento das embaladas em embalagem não reutilizável, onerando estas últimas com uma contrapartida financeira.” Estamos, portanto, perante um tributo que não se integra propriamente no sistema público de captação de receitas, mas que constitui essencialmente um instrumento de política ambiental definida pelos órgãos da RAM ao serviço do modelo de proteção do meio ecológico. A implementação de quadros normativos de Direito tributário como instrumentos de política ambiental, colocados, como tal, ao serviço de objetivos extrafiscais, se desloca as medidas legislativas da fiscalidade para outro campo da atividade pública (a regulação administrativa), possui cobertura constitucional expressa (cfr. artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea h), da Constituição da República Portuguesa) e é um fenómeno difundido, consensual e de reconhecida utilidade: “Com efeito, desde que se tomou consciência de que o homem não podia continuar a destruir com a sua actuação o ambiente, cujas consequências terríveis como o efeito estufa, as chuvas ácidas e os buracos na camada do ozono bem o demonstram, tornou-se patente que o direito, todo o direito, não podia deixar de dar o seu contributo para a causa da protecção do meio ambiente. É certo que esse empenhamento do direito com a causa ambiental levou, um pouco por toda a parte, a falar de um novo ramo do direito - o direito do ambiente ou direito ambiental. (…) Mobilizando todos os ramos de direito, a tutela do ambiente serve-se de diversos meios ou instrumentos em relação aos quais se impõe dar notícia, ainda que sumária, a fim de podermos ajuizar do lugar desempenhado pelos instrumentos tributários, mais especificamente pelos tributos com fins de protecção do meio ambiente, no quadro dessa tutela. Pois, hoje em dia, é mais ou menos consensual a aceitação do importante papel que o direito tributário pode ter em sede da tutela do ambiente como meio ou instrumento dessa tutela. (…) Finalmente, temos os meios indirectos de tutela do ambiente em que sobressaem os instrumentos mobilizados de outros ramos de direito diferentes do direito administrativo, direito em que, em rigor, se localizam os instrumentos de protecção ambiental até agora referenciados. Entre esses meios indirectos de tutela, podemos mencionar os designados por instrumentos económicos em que temos tanto o clássico instituto da responsabilidade civil que naturalmente se alargou aos danos ambientais, como os mais modernos instrumentos económicos como são os subsídios e as subvenções do direito financeiro, os tributos ambientais e os benefícios fiscais ambientais do direito tributário, etc. Aos quais se juntaram, mais recentemente, os instrumentos disponibilizados pelo próprio mercado (o mercado de emissões). Pelo que cá temos os instrumentos tributários como meios ao serviço da protecção do meio ambiente ou, por outras palavras, cá temos o chamado direito tributário ambiental15. Assim tanto os tributos ambientais, impostos ou taxas ecológicas, como os benefícios fiscais ambientais se localizam nos referidos instrumentos económicos. O que se inscreve num quadro mais amplo. Com efeito, quando nos situamos em patamares de afectação do meio ambiente que se entende que não devem ser sancionados penalmente, há, em rigor, duas possibilidades de determinar, condicionando ou orientando os comportamentos ecológicos dos agentes económicos: ou os agentes poluidores pagam para poluir, obtendo do estado ou comprando no mercado autorizações ou licenças de poluição16 ou pagando tributos ambientais; ou os contribuintes em geral lhes pagam para não poluírem subsidiando directamente certas actividades ou a utilização de determinadas tecnologias amigas do ambiente ou beneficiando-as em sede dos tributos sobretudo no respeitante a impostos. O que significa, como se está a ver, que o direito tributário pode ser chamado a actuar, o que de resto vem acontecendo em geral, através de cada uma dessas duas vias de acção ecológica: de um lado, através dos tributos ambientais; de outro lado, mediante benefícios fiscais. Ora, como é fácil de ver, os tributos ambientais concretizam justamente aquela ideia de fazer pagar os danos ambientais aos que os provocam, aos próprios poluidores, pondo-os a pagar tributos que assim os oneram.” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins Ambientais, ICJP, CIDP, 2008, pp. 1-7) “(…) nem a Constituição nem a lei obstam à existência de impostos ou, mais em geral, de tributos ambientais. Mais, tanto a Constituição como a lei se mostram abertas à utilização dos instrumentos fiscais com o objectivo de tutela do ambiente. Assim, no sentido de que, em sede constitucional, não há qualquer entrave ao estabelecimento de tais impostos ou tributos, podemos apontar tanto a disciplina constitucional dos impostos como a disciplina constitucional relativa ao ambiente. Pois, de um lado e em geral vai a abertura constitucional à utilização extrafiscal das normas fiscais e, portanto, à utilização dos impostos com finalidades extrafiscais. O que resulta, como já dissemos, do entendimento constitucional dos impostos e do sistema fiscal decorrente dos arts. 103º e 104º da Constituição. De outro lado, vai a tutela constitucional do ambiente, para a prossecução da qual a Constituição convoca a política fiscal. Pois o art. 66º da Constituição, subordinado á epígrafe “ambiente e qualidade de vida”, prescreve, no seu nº 2, que «[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e participação dos cidadãos: ...h) [a]ssegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento económico com protecção do ambiente e qualidade de vida». Mas também a lei vai pelo mesmo caminho. Para o que podemos mencionar a já referida Lei de Bases do Ambiente, em que por duas vezes convoca o instrumento fiscal para a tutela ambiental. Fá-lo, por um lado, no art. 24º, subordinado à epígrafe “resíduos e efluentes”, em cujo nº 1 dispõe que «[o]s resíduos sólidos poderão ser reutilizados como fontes de matérias-primas e energia, procurando-se eliminar os tóxicos pela adopção das seguintes medidas: ...c) [d]a aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e reutilização de resíduos e efluentes». De outro lado, temos o art. 27º, subordinado à epígrafe «instrumentos”, em cujo nº 1 se dispõe que “[s]ão instrumentos da política de ambiente e do ordenamento do território: ...r) [a] fixação de taxas a aplicar pela utilização de recursos naturais e componentes ambientais, bem como pela rejeição de efluentes».” (J. CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela do ambiente em Portugal, isg.pt, ISG, p. 18) Considerando que o imposto ambiental subalterniza o princípio da capacidade contributiva em favor da eficiência do sistema de impacto ambiental no plano do princípio poluidor-pagador, Casalta Nabais conclui que, por esta razão, se entende garantida a legitimidade constitucional dos impostos ambientais, verificando a sua proporcionalidade na sua tripla aceção de necessidade, adequação e caráter não excessivo (R. SARAIVA, A Política Fiscal Ambiental, in e-publica, Vol. 7, n.º 2, Setembro 2020 (189-218), p. 211). Se a recorrente discorda frontalmente que a Ecotaxa possa ser qualificada nestes termos, ou seja, como um imposto ambiental, é de assinalar que, em linha com o escopo de proteção do ambiente, o programa normativo define a base de tributação sem levar em conta os rendimentos do sujeito passivo, suas receitas ou o património que titula, mas antes a forma como, no âmbito da respetiva atividade operacional, as embalagens que utiliza são introduzidas no consumo e a respetiva aptidão própria para importarem a geração de resíduos. No plano financeiro, a norma de incidência é absolutamente insensível ao preço pelo qual o produto é colocado no mercado ou ao valor acrescentado que o agente económico introduz na cadeia de trocas e que é expressão da sua margem de lucro. Já no plano económico, o desenho do tributo não leva em conta em nenhuma medida o volume de negócios do operador, bruto ou apurado em função dos ativos colocados (turnover), nem os incrementos patrimoniais obtidos da atividade. Ainda que a receita da Ecotaxa tenda a crescer em função do número de embalagens de produto colocadas no mercado pelo agente económico, o facto de adotar como facto tributário essencial a natureza dessa embalagem e o respetivo impacto ecológico que representa na geração de resíduos, porque não é associável à receita gerada pelas transações realizadas pelo sujeito passivo, porque é insensível aos seus ganhos líquidos ou ao seu stock de ativos acumulado, temos que o tributo não está orientado por capacidade contributiva. Esta observação apenas ganha melhor expressão e densidade quando se examine o seu regime de incidência em maior pormenor. Descobrindo a sua ótica radical e como já dissemos, o RJEcotaxa limita a incidência a embalagens que sejam impassíveis de reutilização, ou seja, as que não possam ser envolvidas numa “operação pela qual uma embalagem, concebida e projetada para cumprir, durante o seu ciclo de vida, um número mínimo de viagens ou rotações, é enchida de novo, com ou sem apoio de produtos auxiliares presentes no mercado que permitam o novo enchimento da própria embalagem, ou reutilizada para o mesmo fim para que foi concebida” (artigo 2.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, ex vi artigo 2.º, alínea a), do RJEcotaxa). A reutilização de produtos integra-se, a par da prevenção, na primeira linha da defesa do ambiente no âmbito da política de gestão de resíduos definida pela Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009, em detrimento, por exemplo, da reciclagem ou da eliminação (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e c) do diploma), que são objetivos secundarizados. Gerando um sobrecusto por via fiscal baseado no acondicionamento do produto por não-reutilizáveis, a Ecotaxa representa uma ingerência nas políticas de gestão dos operadores do setor (sujeitos passivos), estimulando a utilização de embalagens que possam ser recuperadas e reintegradas nos circuitos produtivos. A reutilização significa menor necessidade de produção de novos contentores de bebidas, reduzindo a procura empresarial sobre opções que promovam a drenagem de recursos naturais para assistir à necessidade de fabrico de novos dispositivos de acondicionamento de produtos, pelo que associa ao tributo o escopo de defesa ambiental. É dizer, a Ecotaxa constitui uma medida de Direito público dirigida a encarecer a embalagem não-reutilizável, tornando-a menos atraente para agentes económicos no interior da programática geral de maximização de ganhos, já que implicará um agravamento dos seus custos fixos. Por essa via, abranda-se a procura desse tipo de embalagens e reduz-se a necessidade de novos processos de extração e transformação de matérias primas ao serviço do embalamento de produtos. Esta é uma dimensão cardinal da Ecotaxa e com grande efeito prático, já que embalagens reutilizáveis incorporam materiais mais caros para garantir melhor desempenho, são envolvidas em processos de fabrico mais dispendiosos que os contentores descartáveis e por vezes são o resultado de processos de investigação e desenvolvimento em fase de retorno do investimento (royalties), tudo isto tornando-os comparativamente mais caros. A elevação do preço de depósitos descartáveis por via tributária (repricing) ampliará, por isso, a competitividade das embalagens reutilizáveis face às que se esgotem numa única utilização: a política de gestão dos distribuidores de bebidas alcoólicas que atenda apenas a custos fixos, quando seja assim, não colocará óbices à introdução de processos de embalamento baseados em invólucros com ciclos de vida mais longos. Acresce que, tornando o produto mais atrativo através de carga fiscal, isto significa também que se abre uma oportunidade no mercado a operadores que pretendam desenvolver novas soluções de embalamento reutilizáveis, oferecendo melhores perspetivas de retorno a investidores neste setor de produto. Por outro lado, ao permitir a transferência do encargo inerente ao tributo para o consumidor final (artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa), o Legislador criou também condições para moderar a procura de produtos embalados neste tipo de invólucros pelas bases de consumo. Caso o operador escolha aliviar-se do ónus fiscal repassando-o para os seus clientes, a agravação do preço final poderá importar alterações no comportamento do público, que tenderá a escolher opções mais económicas, designadamente as que não importem sobrecustos com fonte tributária. Caso não existam alternativas no mercado, isto poderá significar a redução de procura de bebidas alcoólicas (embaladas em descartáveis), tornando menos problemática a perspetiva de acumulação de resíduos com esta fonte, mas pode também significar a transição para produtos já no mercado que utilizem outros sistemas (v. g., o vetusto preço de depósito, reembolsável com a devolução do vasilhame reutilizável), como importará a abertura do mercado a novas iniciativas de investimento para produtos alcoólicos que utilizem embalagens reutilizáveis, como assinalámos já. Acresce que, procurando maximizar a eficiência do tributo na realização daquele escopo de proteção ambiental, o Legislador introduziu também um mecanismo secundário destinado a permitir ao sujeito passivo e aos consumidores (quando exista repercussão) realizarem uma certa gestão do sobrecusto tributário e do fator poluente das embalagens que utilizam ou consomem. O artigo 4.º, alíneas a) a d), do RJEcotaxa estabelece um elenco regressivo de taxação variável em função do volume de bebida embalada. Embalagens mais pequenas (até 0,2 l), face ao ónus fiscal estabelecido (€ 0,10), representam um encargo tributário maior (€ 0,5/litro) do que as embalagens de maior capacidade (> 1 l), em que se denota uma redução expressiva (€ 0,297/litro). Se, por exemplo, o distribuidor colocar no mercado uma bebida ao preço de € 2,00/l que lhe assegure uma margem de lucro de € 1,20 por cada litro vendido, a venda de dez litros (lucro de € 12,00) em 50 embalagens não-reutilizáveis de 20 cls significará um custo acrescido de € 5,0, absorvendo 41,67% do seu ganho operacional. Caso distribua o produto em cinco embalagens não-reutilizáveis de 2 ls, o custo tributário ficará em € 1,5, desfalcando apenas 12,5% do ganho líquido. Assim, sem prejudicar a afirmação de que o recurso a embalagens reutilizáveis permitirá eliminar o encargo tributário do sujeito passivo (e seus clientes) na sua totalidade, a fixação de escalões em lógica regressiva permite obter um efeito mais rápido, este de contingentação do número de embalagens (não-reutilizáveis) em circulação pela promoção do uso das que possuam maior volumetria, evitando dispersão de resíduos e facilitando a sua recolha e eliminação. Está bom de ver, o tributo está estruturado para garantir ao sujeito passivo ações de evitação fiscal, ou seja, a implementação de comportamentos (lícitos) aptos a reduzir ou eliminar a carga tributária da Ecotaxa: recorrendo a embalagens reutilizáveis ou, em alternativa, diminuindo o número de embalagens não-reutilizáveis em circulação (pelo aumento da capacidade das que circulem no mercado), o encargo será eliminado ou relativizado, sem com isso criar condicionantes ao volume de negócio (litragem de bebida vendida) do agente económico, em qualquer um dos casos gerando ganhos ambientais relevantes para a gestão de resíduos e abrandando a necessidade de produção de novos depósitos destinados a embalamento. O mesmo se diga no que respeita a consumidores finais, caso opere o mecanismo de repercussão previsto no artigo 7.º, n.º 1, do RJEcotaxa: a escolha de embalagens (não-reutilizáveis) de maior capacidade significará maior poupança na aquisição do produto e melhor gestão da economia doméstica pela obtenção de ganhos de escala, promovendo esta opção. Adquire também aqui relevo a norma injuntiva da desagregação do encargo tributário do valor de preço na fatura entregue ao consumidor aquando da aquisição (artigo 7.º, n.º 2, do RJEcotaxa): a documentação da despesa incorrida pela operação nos termos definidos pelo diploma pretende alertar o consumidor para a existência de um sobrecusto que lhe está a ser imputado e que lhe é possível evitar, assim reduzindo o efeito de «anestesia fiscal» usualmente associável aos impostos indiretos. Por aqui se conclui que a Ecotaxa subalternatiza o princípio da capacidade contributiva em favor da aceleração da eficiência do sistema no que tange a limitação do impacto ambiental (C. BAPTISTA LOBO, Finanças e Fiscalidade do Ambiente e da Energia, Almedina, 2019, p. 237), de tal forma que a sua performance enquanto instrumento de política legislativa e regulatória representará perda (ou anulação) de receita tributária. Este é, precisamente, um dos atributos mais característicos dos (verdadeiros) impostos extrafiscais, a sua natureza de «destructive taxes» ou «impostos suicidas» (CASALTA NABAIS, Direito fiscal e tutela…, p. 25), pois que estão dirigidos, precisamente, a dissuadir a verificação do facto gerador do imposto ou a compelir a comportamentos que promovem a redução da receita, tal como aqui se observa: “os tributos ambientais em sentido próprio, justamente porque constituem tributos extrafiscais [–] em que está ausente uma predominante função colectora ou arrecadadora, não visando, por isso, em primeira linha obter receitas [–], proporcionam uma receita que, em princípio, diminui na razão inversa da eficácia desses instrumentos de política ambiental” (J. CASALTA NABAIS, Tributos com Fins…, p. 19). Face ao que deixamos impresso, a Ecotaxa deve ser qualificada como um (verdadeiro) imposto ambiental e nesse pressuposto passaremos a apreciar as questões objeto do recurso. 8. O artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, reconhece às Regiões Autónomas poder tributário próprio, desde que contido nos limites estabelecidos pela Lei da República, permitindo que as respetivas assembleias legislativas regionais (artigo 232.º, n.º 1, da Lei Fundamental) lancem impostos com âmbito regional por ato legislativo promanado pelos seus órgãos (i) e, bem assim, que ajustem os impostos nacionais às especificidades das regiões (ii). Se a adaptação do sistema fiscal nacional pelas Regiões foi no passado objeto de boa dose de controvérsia (dissipada com a reforma constitucional de 1989), o exercício de poder tributário próprio pelas Regiões Autónomas, incluindo o lançamento de impostos (de âmbito estritamente regional) por ato normativo do respetivo órgão parlamentar, desde que não interfira com a Lei Fiscal aprovada pela Assembleia da República, não é questionável, constituindo uma retração da reserva estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa e uma especialidade na repartição das funções legislativas: “A revisão constitucional de 1982 introduziu o poder tributário próprio das Regiões Autónomas (então artigo 229.º, alínea f), da CRP); e a revisão de 1989 desdobrou as competências legislativas regionais em matéria fiscal, num «poder tributário próprio» e num «poder de adaptação» do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da CRP). A expressão «poder tributário próprio» introduzida pela Revisão de 1982 foi objeto de interpretação restritiva pelo Tribunal Constitucional que, no essencial, entendia que o poder tributário só poderia ser feito no quadro de uma lei que expressamente o regulasse e apenas consentia a possibilidade de criação «ex novo» de impostos regionais (Acórdãos n.ºs 91/1984, 348/1986 e 267/1987). As dúvidas que se levantaram quanto ao sentido e alcance afirmado pela jurisprudência constitucional (TEIXEIRA RIBEIRO, “Criação de Impostos pelas Regiões Autónomas”, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 119 (1986), n.º 3743 e SOUSA FRANCO, “A Autonomia Tributárias das Regiões”, Comunicação de 1987, publicada nos Estudos de Direito Regional, Lex, 1997), desapareceram com a Revisão de 1989, ao introduzir expressamente a referência à possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional à Região no âmbito de uma lei-quadro da Assembleia da República (artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, da CRP). A Constituição constituiu um poder tributário regional, criando-o ex novo, sem que haja qualquer contradição ou incompatibilidade com a competência exclusiva da Assembleia da República para criar e regular imposto. Como referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a norma constitucional «traduz uma exceção à competência legislativa exclusiva da AR nesta matéria (art.165.º-1/i)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª, Ed., Vol. II, pág. 674); ou como interpretou TEIXEIRA RIBEIRO, «deve ser entendida no contexto da Constituição, isto é, no contexto de um diploma que em certo passo, dizia e diz ainda, caber em exclusivo à Assembleia da República a criação de impostos e em outro passo diz atualmente disporem as Regiões Autónomas de poder tributário próprio; (…) assim não há dificuldade nenhuma em conciliar a atribuição à Assembleia da Republica de uma competência genérica para a criação de impostos (al. i) do art.16[5].º) com atribuição às Regiões Autónomas da competência para criar os impostos que a Assembleia da República lhes permita» (“Criação de Impostos Pelas Regiões Autónomas”, Estudos de Direito Regional, Lex, pág. 456 e 467).” (Acórdão do TC n.º 429/2020; v., também, Acórdão do TC n.º 467/2014) A Lei das Finanças das Regiões Autónomas [Lei Orgânica n.º 2/2013 de 2 de setembro, (LFRA)] consagra também a liberdade de lançamento de impostos de caráter regional, designadamente impostos ambientais (cfr. artigos 55.º, alínea e) (cfr. artigos 55.º, alínea e) e 57.º, n.º 1, ambos da LFRA: v. A.P. DOURADO, Direto Fiscal, Almedina, 2023, pp.157-163) e, quanto a condicionantes, impõe observância dos princípios gerais consagrados no diploma e de duas proibições: de impostos regionais que respeitem a matérias objeto de impostos nacionais (e impondo a caducidade dos primeiros, caso estes últimos sejam lançados na sua vigência – cfr. artigo 57.º, n.º 2, da LFRA) e de medidas fiscais que constituam obstáculos à liberdade de circulação de bens e serviços entre o continente e as regiões insulares (artigo 57.º, n.º 1, da LFRA) (v. J. FREITAS DA ROCHA, As finanças das Regiões autónomas numa perspectiva jurídica (aproximação ao Direito Financeiro Regional), uminho.pt p. 9). À data do lançamento da Ecotaxa pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, estabelecia um regime idêntico de limitações (cfr. artigo 45.º, alínea e), 1.ª parte, e artigo 47.º, n.ºs 1 e 2, do diploma). Sendo assim – e sem deixar de notar que as normas e princípios da LFRA, como de qualquer diploma de Direito infraconstitucional, não se integram no elenco de parâmetros convocáveis à apreciação do recurso, como deixámos impresso supra –, a Assembleia Regional da RAM estava capacitada para proceder ao lançamento da Ecotaxa nos termos realizados pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, em oposição à alegação da recorrente. Sublinhe-se que, não obstante a alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição confinar o poder tributário das regiões autónomas aos «termos da lei» e de «lei-quadro da Assembleia da República», a eventual desconformidade das normas tributárias editadas pelo legislador regional com tais parâmetros legais, aos quais é outorgado um estatuto reforçado no sentido do último inciso do n.º 3 do artigo 112.º, só indiretamente consubstancia um problema de inconstitucionalidade – este vício é um reflexo ou resultado da violação do parâmetro legal que a própria Constituição interpõe entre si e as normas regionais. Ora, o recurso de constitucionalidade não pode estender-se a questões de inconstitucionalidade indireta ou reflexa, sob pena de a jurisdição constitucional absorver todo o contencioso de legalidade; e se é certo que o Tribunal Constitucional pode apreciar e decidir questões de ilegalidade reforçada, a base legal em que tal poder se funda, no âmbito da fiscalização concreta, é diversa da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, consistindo antes na alínea c) deste último. Por outras palavras, a questão da conformidade de uma norma legal com outra norma legal de estalão superior – uma norma, quer isto dizer, de legalidade reforçada, no mais amplo sentido do termo – não é, no nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade, uma questão de constitucionalidade, mas uma questão de legalidade para a qual o Tribunal Constitucional detém uma competência específica ao abrigo das alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição (v., neste sentido, os Acórdãos n.ºs 113/88 e 145/88). Assim, a eventual incompatibilidade das normas sindicadas com a LFRA e com outros diplomas legais aos quais se há-de reconhecer, em relação àquelas, força paramétrica, extravasa manifestamente o âmbito do presente recurso. Por outro lado, impõe-se também sublinhar que não introduz ruído na questão o facto de estarmos perante um imposto extrafiscal (ambiental) ou de o procedimento de liquidação e a norma de delimitação subjetiva da incidência espelharem o quadro de um imposto nacional, o IABA. Quanto ao primeiro tópico, na delimitação da reserva de competência legislativa importa sobretudo a qualificação do corpo normativo que é objeto do ato legislativo, que é dizer, o facto de, in casu, se tratar do lançamento de um imposto, como tal uma componente do poder tributário conferido às Regiões. Se a estrutura da Ecotaxa permite concluir que a capacidade contributiva não constitui parâmetro ou fundamento da tributação, antes se assomando objetivos regulatórios de caráter ambiental – que, de resto, se compreendem também nas atribuições das Regiões (cfr. artigo 225.º, n.º 2, da Lei Fundamental) –, isso respeita ao seu regime jurídico-constitucional substantivo enquanto imposto, sem perturbar a sua classificação como medida de política fiscal, ou seja, como um instituto tributário, como tal subsumível à atribuição de competência legiferante que decorre dos artigos 227.º, n.º 1, alínea i) e 232.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa. Quanto ao segundo tópico, a recorrente defende que a Ecotaxa constitui um adicional ao IABA, de onde seria possível inferir que a disciplina em causa interfere com um imposto nacional e com o quadro legislativo que o suporta, o que, por sua vez, se poderia entender uma violação dos limites impostos ao legislador regional nos termos da 2.ª parte do artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. No entanto, a relação entre ambos os impostos cinge-se ao procedimento de liquidação e pagamento e à coincidência de sujeitos passivos abrangidos pelos tributos, pelo que apenas num sentido muito lato e estritamente procedimental se poderia entender a Ecotaxa associável ao IABA. Na verdade, a Ecotaxa não adota a ótica de parametrização do IABA, nem a estrutura de facto tributário e o desempenho funcional enquanto instrumentos de política tributária não se identificam entre si, o que torna inviável afirmar que a primeira constitua um adicional do segundo. Senão, veja-se que o IABA assenta a título primário na quantidade de bebida colocada no mercado (Hls) e respetiva classificação legal (bebidas espirituosas, produtos intermédios, bebidas fermentadas, cerveja), esta sobretudo em função do volume de álcool do produto acabado. A título de exemplo, a produção e distribuição de bebidas espirituosas são tributadas em IABA pelo valor de € 1.260,00/Hl (cfr. artigo 76.º, n.º 2, do CIEC), os espumantes e outras bebidas fermentadas a € 12,06/Hl (cfr. artigo 73.º, n.º 2, do CIEC) e a cerveja conhece uma tabela por escalões em função do volume de álcool e da respetiva relação de peso para com o extrato original (grau plato) (desde € 9,64/Hl até € 33,85/Hl) (cfr. artigo 71.º, n.ºs e 2, do CIEC). Isto compreende-se por o IABA responder ao dano coletivo provocado pelo consumo de álcool, aí assentando a sua lógica de lançamento e a regra de apuramento do imposto (v. A. P. DOURADO, op. cit., p. 440). O programa tributário do IABA, por esse motivo, tende a representar maior encargo fiscal em função da quantidade de álcool colocada no mercado pelo sujeito passivo, nessa medida revelando uma tendência para ampliar a carga fiscal em função do volume de receitas do operador, também porque bebidas de maior grau alcoólico tendem a ser mais dispendiosas. Não é assim com a Ecotaxa: como vimos, esta é insensível à natureza do produto colocado (desde que se trate de cerveja ou outras bebidas alcoólicas), direcionando-se para as condições do seu embalamento, encorajando contentores reutilizáveis ou, ao menos, descartáveis de maior capacidade, permitindo ao operador maximizar a colocação de produto (cerveja, bebidas espirituosas, etc.) sem que isso importe agravamento de custos fiscais ou receitas públicas adicionais. Nesse pressuposto, ainda que o universo de obrigados tributários seja o mesmo e tenha sido adotado um sistema paralelo de liquidação e cobrança (com a inerente simplificação de processos e poupança de recursos para os sujeitos passivos pela agregação de ambos os procedimentos), a Ecotaxa não se destina a reforçar a carga fiscal do facto socioeconómico tributado pelo IABA e não se pode entender um instrumento complementar ao quadro fiscal deste imposto. Improcede, face a todo o exposto, o vício de inconstitucionalidade orgânica atribuído pela recorrente ao programa normativo sob fiscalização. 9. A recorrente suscita ainda a violação do princípio da igualdade (tributária) (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa) pelo programa normativo fiscalizado e, sobre esta componente normativa da Constituição fiscal e sobre o princípio geral de que deriva, podemos convocar a jurisprudência deste Tribunal, há muito consolidada sobre a matéria: “O princípio da igualdade patenteado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa constitui uma componente estrutural da Lei Fundamental e o seu alcance normativo é particularmente fecundo. Como princípio negativo, dele decorre a proibição de arbítrio, interditando tratamentos diferentes para situações substancialmente iguais (igualdade horizontal) e impondo tratamento diferenciado para situações substancialmente diferentes (igualdade vertical), assim vedando a adoção de critérios frívolos ou injustos na associação de efeitos jurídicos, diferenciadores ou uniformizantes, para o universo de situações fácticas reguladas. Isto significa, portanto, que o exercício da liberdade conformativa do Legislador deve assentar em travamento materialmente fundado, mas igualmente tem por implícito que lhe caberá, dentro dos limites constitucionais, o desenho dos modelos que constituirão referência para definição de bases diferenciadoras. Daqui resulta um amplo espaço conferido ao Legislador ordinário que pode ser entendido como «discricionariedade legislativa» na regulamentação jurídica, e, por necessária deriva, que o princípio da igualdade não opera como garantia de optimização da sua maior efetividade (impondo a adoção da solução jurídica que melhor se adeque ao arquétipo de igualdade material), mas apenas como limite ou parâmetro de controlo: «A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: (...) Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infração» do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio.» (v. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. 1, Coimbra, 2007, p. 339) Esta forma de compreender o princípio da igualdade possui raízes profundas na jurisprudência constitucional e, a este propósito, podemos deixar aqui a resenha dos mais importantes precedentes prudenciais na matéria apresentada pelo Acórdão do TC n.º 362/2016 (Acórdãos do TC n.ºs 39/88 e 546/2011; v. , também, Acórdãos do TC n.ºs 237/98 e 379/2021): «Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum). Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.» Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011: «[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso – e desrazoavlmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.” (Acórdão do TC n.º 181/2023 e, também, n.º 60/2023, em plenário) “A igualdade fiscal conforma uma dimanação do princípio da igualdade quando colocado no domínio tributário, impondo por isso um tratamento legal-fiscal uniforme de situações substancialmente iguais e diferenciador quanto a situações dissemelhantes. Resulta assim vedado um primado universalista que se reduzisse a uma paridade de mero cunho formal entre sujeitos dotados de personalidade tributária, antes se impondo um padrão de critério que alcance uma situação de equilíbrio funcional conforme com a substancialidade assimétrica das situações reguladas (cfr. artigos 13.º e 103.º, n.º 1, parte final, da Constituição da República Portuguesa).” (Acórdão do TC n.º 55/2022; também n.º 176/2023) Ora, a este respeito, a recorrente censura a norma de incidência objetiva porque sujeita a tributação apenas as embalagens não-reutilizáveis utilizadas para o embalamento de cerveja e outras bebidas alcoólicas (artigo 3.º, n.º 1, do RJEcotaxa), dispensando de encargo fiscal todas as bebidas sem teor alcoólico e, pretende-se, discriminando os operadores do seu setor sem causa justificativa. Pois bem, será desde logo de sublinhar que a questão está mal colocada, já que o regime de incidência da Ecotaxa não elege qualquer grupo económico como alvo de carga fiscal: o quadro legal delimita a sujeição a imposto em função das embalagens de certo tipo de produto produzido ou distribuído, não da entidade que o realize. As bebidas sem teor alcoólico colocadas nos mercados por empresas que também comercializem bebidas alcoólicas não estarão sujeitas ao tributo, em paridade de condições com os operadores que, centrando a sua atividade principal na distribuição de águas ou refrigerantes, distribuam também bebidas com álcool a título de operação secundária. Será este o caso, por exemplo, dos distribuidores de marcas Pedras, Vitalis, Melgaço, Vidago, Frutea, Frutis, Frisumo, Guaraná Brasil, produzidos (e também distribuídos, sem carga fiscal) pela recorrente, ou de marcas Castello, Luso Fruta, Cruzeiro e Luso, produzidos (e também distribuídos) pelo grupo Central de Cervejas. Não é possível, pois, delimitar um conjunto de entidades a que o imposto se dirige de forma especial, já que o facto tributário respeita a embalagens de certo tipo de produtos, constituindo obrigados tributários todas as entidades que promovam a sua circulação no território da Madeira, o que só por si descaracteriza a ideia de «imposto de grupo» que a recorrente sugere na sua alegação. Em segundo lugar, a diferenciação que resulta da norma está diretamente associada ao objetivo de política legislativa que subjaz ao imposto, o de controlo da proliferação de resíduos e a proteção do ambiente e dos recursos naturais. As bebidas alcoólicas têm de característico envolver-se em fenómenos de consumo compulsivo, multiplicando a circulação de embalagens e a geração de resíduos em situações de contexto que colocam especiais desafios no que respeita a recolha (pense-se, por exemplo, na acumulação de resíduos deste tipo em festivais de Verão, festas académicas, concertos de música popular, etc.). Este fenómeno dificilmente se colocará com água ou sumos de fruta e se é por vezes observado quanto a refrigerantes açucarados, é de gravidade incomparável. Em terceiro lugar, a geração de resíduos terá na generalidade dos casos por trade off a disponibilização de maiores utilidades ao público consumidor, aconselhando prudência na criação de instrumentos de política fiscal que possam resultar no abrandamento da sua circulação em circuitos económicos, mesmo que importem certa medida de dano ecológico. Pense-se, por exemplo, no que representará para o conforto e condições de vida das populações da Madeira a oneração com carga fiscal de garrafas ou garrafões de água, especialmente durante o período de Verão. No caso de bebidas alcoólicas, porém, as utilidades que lhes são associáveis terão maiores dificuldades em contrabalançar o prejuízo ambiental que decorre da utilização de descartáveis no seu acondicionamento, já que apenas o consumo muito moderado não será nocivo ao ser humano. Se não merece dúvidas que a Ecotaxa se preocupa com a geração de resíduos de embalagens, como vimos, e não com o impacto na saúde pública que o consumo excessivo de álcool representa, também aqui se denota uma situação diferenciada face a outros produtos (e suas condições de embalamento) que justificará maior severidade no combate à proliferação de resíduos. Assim, não vemos que a delimitação de incidência da Ecotaxa como abarcando apenas no facto tributário embalagens de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, excluindo todas as demais, constitua um critério arbitrário, frívolo ou dirigido a prejudicar de forma especial uma pessoa ou um grupo de pessoas. Ainda que nada impedisse que a Ecotaxa abrangesse os depósitos de outras categorias de produtos, não vemos que a sujeição do imposto apenas a esta classe exceda o espaço de liberdade conferido ao legislador ordinário e que por isso incorresse em violação do princípio da igualdade tributária (artigos 13.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa). 10. Por fim, a recorrente alega ainda que o programa de incidência da Ecotaxa constitui a imposição de um encargo desproporcional e em rutura com o disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, já que a recorrente suporta, cumulativamente com a Ecotaxa, encargos significativos com o processamento de resíduos libertados pela utilização de embalagens não reutilizáveis, este decorrente da sua adesão ao Sistema de Gestão de embalagens e Resíduos de Embalagens (SIGRE) ao abrigo do Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de dezembro. Ora, em primeiro lugar, neste segmento da sua alegação a recorrente particulariza a sua situação individual, a ponto de apresentar factos sobre as suas condições de contratação do sistema Ponto Verde para o tratamento de resíduos com a entidade licenciada. Esta forma de colocar o problema ofende o caráter normativo do recurso de constitucionalidade (necessariamente geral e abstrato) e, como tal, essa abordagem do problema não se compreende nos poderes cognitivos conferidos a este Tribunal Constitucional (cfr. artigos 6.º e 79.º-C, ambos da LTC). Acresce ainda que o artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental disciplina o estatuto de eficácia de certos direitos de estrutura defensiva (direitos, liberdades e garantias e direitos fundamentais equiparados – cfr. artigos 17.º e 18.º, n.ºs 1 e 2, ambos da Constituição da República Portuguesa) e, como tal, a sua convocação deveria ter sido antecedida da sinalização de uma qualquer ingerência num direito fundamental assim qualificável. Não vemos, porém, adequada alegação nesse sentido. De todo o modo, tendo nós qualificado a Ecotaxa como um imposto ambiental, por isso integrado no grupo mais amplo dos impostos extrafiscais, cujo desempenho operativo reside na dissuasão de certo tipo de escolhas técnicas no âmbito do embalamento de produtos pela sua penalização fiscal e, pela mesma via, o estímulo à adoção de outras, com diferentes atributos, sem nenhuma dúvida a Ecotaxa é invasiva do espaço de autonomia gestionária das entidades empresariais que operem no setor do comércio de bebidas da região da Madeira, representando uma medida de índole dirigista intrusiva na liberdade de empresa (artigo 62.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (v. Acórdão do TC n.º 178/2023) e respetivo perímetro de defesa contra “ingerências externas na governação de agentes económicos” pelos poderes públicos (v. Acórdão do TC n.º 180/2022; sobre o assunto, v. J. J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I., Coimbra, 2007, pp. 789-792; v., entre outros, acórdãos n.ºs 545/2014, 220/2015, 538/2015, 545/2015, 329/2020, 60/2023, 178/2023 e 68/2024). Não se vê, porém, que da existência de responsabilidades no âmbito do tratamento dos resíduos libertados pela atividade das empresas distribuidoras de bebidas (artigos 9.º a 11.º, do Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de dezembro) e da incidência de Ecotaxa sobre a colocação de embalagens não reutilizáveis no mercado decorra qualquer efeito desproporcional em liberdades de agentes económicos que pudesse fundamentar juízo positivo de inconstitucionalidade material. Em primeiro lugar e sobre os custos em que incorrem os distribuidores de bebidas no âmbito do SIGRE, trata-se de dois problemas diferentes, aquele a que este sistema oferece resposta – respeitante à necessidade de recolha de resíduos de embalagens no âmbito da política de proteção ambiental de eliminação ou, se possível, de outras formas de valorização (artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009) – e, outro, de estimulação do recurso a embalagens reutilizáveis nos processos de fabrico de produtos para consumo, a que responde a Ecotaxa, para que por essa recolha seja viável a preparação dos depósitos para reintrodução em processos produtivos (artigo 4.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2009). De outra parte, o abrandamento da utilização de produtos poluentes através de medidas tributárias, especialmente se do seu desenho resultar com clareza os métodos a implementar pelos operadores abrangidos para evitar carga fiscal, como é o caso da Ecotaxa (v. supra), constitui uma forma moderada de compatibilizar a lógica empresarial e os interesses públicos na integridade do ambiente e na preservação da capacidade de renovação dos recursos naturais. Seria francamente mais violento, por exemplo, introduzir medidas proibitivas, fosse banindo a utilização de embalagens descartáveis na RAM, fosse fixando quotas para introdução em circuitos comerciais. Enquanto este tipo de interdições geraria perdas financeiras imediatas (abate de mercadorias em stock) e imporia alterações radicais e súbitas nos processos de embalamento, com as inerentes quebras de proveitos durante o período de adaptação, a Ecotaxa impulsiona a modernização do setor em convergência com os objetivos ambientais oferecendo aos operadores do setor boa margem de gestão. Aos sujeitos passivos do imposto será permitido optar, por exemplo, pela substituição radical da sua oferta, retirando produtos embalados em descartáveis do seu catálogo e assim anulando a carga fiscal; realizar alterações menos drásticas, oferecendo prevalência a embalagens descartáveis de maior capacidade e assim aliviando parte do custo fiscal; ou manter o produto no mercado sem alterações, agravando o preço ao consumidor pela transferência total (ou parcial) do encargo de imposto (repercussão), caso se conclua que a retração de procura resultante (variável em função do valor do repasse) não justifica outra solução; as empresas poderão ainda, finalmente, combinar estas opções e planificar a introdução por estádios de uma nova política de produto, de forma gradual e de modo a minimizar o impacto deste contexto tributário na sua atividade operacional. Qualquer que seja a solução que encontre o agente económico, do imposto resultará sempre um ganho no impacto ambiental deste ramo de atividade, realizando o escopo do instituto. Se não merece dúvidas que a introdução de normas proibitivas, porventura sancionadas por um elenco de ilícitos de mera ordenação, estaria ao dispor do Legislador ordinário no âmbito dos seus poderes de regulação da economia (em especial dos setores de produção e distribuição de mercadorias geradoras de resíduos) e de proteção do ambiente, vemos que o incentivo fiscal representa uma medida de menor grau de ingerência face a outros modelos possíveis, tornando por isso inviável a alegação da recorrente sobre o caráter excessivo do quadro normativo sob fiscalização. Naufraga, portanto, a última questão colocada por B., SA, concluindo-se pela improcedência global do recurso de constitucionalidade interposto.». 8. O presente caso não apresenta, assim, particularidades em relação àquele que foi apreciado no Acórdão acima indicado, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada, pelo que cumpre reiterar aqui o juízo de não inconstitucionalidade, o que determina a procedência do presente recurso. III. Decisão Face ao exposto, sendo procedente o recurso interposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 1.º e 3.º, do Decreto-Legislativo Regional n.º 8/2012/M, de 27 de abril, que criou e aprovou o regime jurídico da taxa ambiental (Ecotaxa) pela utilização de embalagens não reutilizáveis para a Região Autónoma da Madeira; e, b) Em consequência, determinar a remessa dos autos ao Tribunal recorrido, para que este reforme a decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade. Sem custas – cfr. artigo 84.º, n.ºs 1, 2 a contrario e 3 a contrario, da LTC. Lisboa, 25 de setembro de 2024 - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Gonçalo Almeida Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António de Ascensão Ramos, que participa por meios telemáticos. José Eduardo Figueiredo Dias [1] No mesmo sentido de que tal tem sido o entendimento, Guilherme D’Oliveira Martins, Os Poderes Tributários nas Regiões Autónomas: Criar ou Adaptar, Eis a Questão in Revista da Faculdade de Direto da Universidade de Lisboa, Volume XLII, nº2, pág.1099.