143/2025

ACÓRDÃO Nº 846/2025[1] Processo n.º 143/2025 Plenário Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – Relatório 1. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, em conformidade com o disposto no artigo 82.º da Lei de Or­gani­za­ção, Funcio­na­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitu­cional («LTC»), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação, pelo Plenário, da constitucionalidade da norma prevista no «artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, de sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração». De forma a legitimar o seu pedido, o requerente alega que tal norma foi julgada inconstitucional no Acórdão n.º 338/2024, juízo que foi posteriormente reafirmado nos Acórdãos n.ºs 427/2024 e 824/2024. De acordo com o requerimento do Ministério Público, todas as decisões referidas transitaram em julgado. 2. Notificada para se pronunciar sobre o pedido, nos termos dos artigos 54.º, n.º 3, 55.º, n.º 1, e 56.º da LTC, a Assembleia da República, na pessoa do respetivo Presidente, veio apresentar resposta a 18 de fevereiro de 2025, tendo oferecido o merecimento dos autos e juntado uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios conducentes à Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa. 3. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente, nos termos previstos no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu. II - Fundamentação A. Pressupostos de cognição 4. Importa começar por determinar se estão preenchidos os pressupostos para que o Tribunal possa tomar conhecimento do objeto do pedido. De acordo com o disposto no artigo 281.º, n.º 3, da Constituição, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer norma que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos. Este preceito é reproduzido, no essencial, pelo artigo 82.º da LTC, que determina pertencer a iniciativa a qualquer dos juízes do Tribunal Constitucional ou ao Ministério Público, devendo promover-se a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao Presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, previsto na mesma lei. Não havendo dúvidas quanto à legitimidade do Ministério Público para formular o pedido sob apreciação, verifica-se também que a norma em causa foi, efetivamente, julgada inconstitucional, em sede de fiscalização concreta, em mais de três casos. Com efeito, a Primeira Secção do Tribunal pronunciou-se pela inconstitucionalidade da referida norma no Acórdão n.º 338/2024, tendo esse juízo sido posteriormente reiterado nos Acórdãos n.ºs 427/2024 e 824/2024. Encontram-se, assim, preenchidos os pressupostos para que o Plenário se pronuncie sobre a constitucionalidade da norma em apreço. B. Do mérito 5. O presente processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade incide sobre uma das normas que define o âmbito de incidência subjetiva da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético («CESE»). Trata-se da norma que sujeita a este tributo os titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e que tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração, que vigorou no ano de 2019, por força da prorrogação conferida pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, ao artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. 6. A CESE foi inicialmente criada pela Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), no âmbito da execução do Programa de Assistência Económica Financeira, acordado entre o Estado português e a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional. Nos termos do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, celebrado em maio de 2011, foi definido como objetivo para o mercado de energia a adoção de medidas tendentes a conter o défice tarifário do setor elétrico, em paralelo com a conclusão dos processos de liberalização dos mercados de eletricidade e de gás natural e da avaliação dos instrumentos de política energética e de tributação. Uma das medidas criadas para cumprir esse desiderato residiu na criação de um novo tributo de natureza extraordinária, incidente sobre operadores de todo o setor energético, com o intuito de «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético» (artigo 1.º, n.º 2, do regime jurídico da CESE, na versão originária). Apesar de a CESE ter sido inicialmente criada para vigorar no ano de 2014, a vigência deste tributo foi sendo anualmente estendida pelo legislador para os anos subsequentes, encontrando-se ainda em vigor nos dias de hoje. Foi assim em 2015 (artigo 237.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro), em 2016 (artigo 6.º da Lei n.º 159-C/2015, de 30 de dezembro), em 2017 (artigo 264.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro), em 2018 (artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro), em 2019 (artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro), em 2020 (artigo 376.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março), em 2021 (artigo 415.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro), em 2022 (artigo ​6.º da Lei n.º 99/2021, de 31 de dezembro), em 2023 (artigo 261.º da Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro), em 2024 (artigo 275.º da Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro) e, finalmente, em 2025 (artigo 112.º da Lei n.º 45-A/2024, de 31 de dezembro). Ao longo deste período, o Tribunal Constitucional foi sendo chamado, de forma reiterada, a pronunciar-se sobre a constitucionalidade do regime jurídico da CESE, sendo possível distinguir três momentos distintos que marcaram a jurisprudência constitucional nesta matéria, por referência ao âmbito temporal de vigência deste tributo: (i) CESE que vigorou entre 2014 e 2017; (ii) CESE que vigorou em 2018; e (iii) CESE que vigorou a partir de 2019. 6. O Tribunal Constitucional pronunciou-se pela primeira vez sobre a constitucionalidade do regime jurídico da CESE que vigorou em 2014 no Acórdão n.º 7/2019, em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade. 6.1. A recorrente no referido processo invocava que, por não exercer qualquer atividade no setor eletroprodutor ou sequer em outro subsetor da eletricidade (dedicando-se antes ao armazenamento subterrâneo do gás natural), em nada contribuiria para o problema da dívida tarifária do SEN e, nessa medida, não usufruiria da contrapartida traduzida na redução do défice ou dívida tarifária. Por conseguinte, não estaria assegurada a bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, o que levaria à sua classificação como imposto e consequente inconstitucionalidade do seu regime jurídico, uma vez que a respetiva incidência subjetiva e objetiva violaria os princípios da capacidade contributiva, da igualdade, da tributação das empresas pelo lucro real e da proibição da consignação de receitas a determinadas despesas. O Tribunal afastou, porém, esta argumentação, considerando que a CESE não deveria ser classificada como imposto, mas sim como contribuição financeira. Tal classificação baseou-se em três fundamentos centrais. O primeiro e principal fundamento residiu no facto de a redução da dívida tarifária do SEN ser apenas um dos objetivos da CESE, a par do financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético. Ambos os objetivos se inseriam, de resto, dentro de um propósito mais amplo de financiamento de mecanismos que promovessem a sustentabilidade sistémica do setor energético (artigo 1.º, n.º 2, do regime jurídico da CESE, e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 55/2014). Na perspetiva do Tribunal, tanto esse propósito mais amplo como o objetivo mais específico de promoção de mecanismos de financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental seriam aptos a gerar contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos passivos da CESE. Nessa medida, a existência dessas (presumidas) contraprestações asseguraria o carácter estrutural da bilateralidade ou sinalagmaticidade da relação subjacente a este tributo, o que levaria ao afastamento da sua classificação como imposto, uma vez que seria possível identificar a satisfação das utilidades do sujeito passivo como contrapartida pelo respetivo pagamento, ao participar nos benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento. Assim, foi entendido que, apesar de a CESE não pressupor uma contraprestação direta e específica por parte do Estado (como aconteceria se se tratasse de uma taxa), não deixava de revelar características de bilateralidade na relação entre o Estado e os respetivos sujeitos passivos, assente na conexão entre a origem das receitas e o seu destino. Como salientou o Tribunal a este respeito: «Não estamos, por isso, perante uma cobrança de tributo para participação nos gastos gerais da comunidade, numa pura angariação de receitas, que vise prover, indistintamente, às necessidades financeiras do Estado, que traduza o cumprimento de um dever geral de cidadania e solidariedade, como o dever de pagar impostos, em que esteja ausente uma qualquer contraprestação pública dedicada. Isto porque não é finalidade imediata e genérica deste tributo a obtenção de receitas, a serem afetadas, geral e indiscriminadamente, à satisfação de encargos públicos. O facto de não ser possível individualizar-se, de forma concreta e absolutamente objetiva, uma compensação efetiva que, pelo seu conteúdo e natureza, seja especificamente dirigida aos sujeitos passivos que desenvolvam a atividade da recorrente, mas apenas as vantagens difusas, tal não retira caráter comutativo às prestações que visem financiar os objetivos que vão além da redução da dívida tarifária, já que estas contrapartidas não estão dissociadas de prestações públicas, ainda que genericamente destinadas a um grupo específico, sendo de presumir que os sujeitos passivos da CESE beneficiarão dos mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético. Ou seja, no caso da CESE, estamos perante um tributo comutativo, em virtude de, ainda que de forma difusa, ser possível identificar nos objetivos do FSSSE, a que foi consignada, contraprestações destinadas a um determinado grupo de sujeitos passivos que mantêm suficiente proximidade com as finalidades que este prosseguirá, e no qual se se incluirá a recorrente. Realizando a recorrente o armazenamento subterrâneo de gás natural e a construção, exploração e manutenção das infraestruturas e instalações necessárias para esse fim, dúvidas não restam que a recorrente sempre usufruirá do desenvolvimento das medidas que contribuam para o equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético, designadamente das que se associem à atividade do fundo criado que visa, entre outros objetivos, financiar políticas sociais e ambientais do setor energético, enquanto setor de serviços económicos de interesse geral. Como é bom de ver, os operadores económicos deste sector, entre os quais a recorrente, em virtude do seu específico objeto social, irão, presumivelmente, aproveitar, como contrapartida da CESE, de mecanismos que promovem a sustentabilidade sistémica do sector energético, de cariz social e ambiental, a desenvolver pelo Estado regulador, garante dessa sustentabilidade. Ou seja, uma vez que a atividade desenvolvida por estes agentes económicos beneficiará das ações de regulação traduzidas no desenvolvimento de políticas sociais e ambientais do setor energético, que promovam a sustentabilidade sistémica do setor, designadamente através da constituição do FSSSE dedicado ao seu financiamento, financiamento este que também respeitará ao subsector do gás natural, existem, então, razões que autorizam o legislador a estabelecer que o grupo de operadores, no qual se inclui a recorrente, deve contribuir para os custos decorrente dessas medidas regulatórias. A recorrente é uma das entidades cuja atividade desenvolvida é uma atividade regulada, nos termos do Decreto-Lei n.º 30/2006, de 15 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho. E a regulação e os seus custos foi já anteriormente identificada pelo Tribunal Constitucional como justificando o lançamento deste tipo de tributos, como atrás se referiu. Como os exemplos de outras contribuições invocados bem demonstram, essas medidas regulatórias não se reduzem à definição de tarifas reguladas. E sendo assim, é possível identificar, também no caso da recorrente, uma contrapartida presumivelmente provocada e aproveitada pela recorrente, enquanto sujeito passivo, que o legislador faz repercutir, através da CESE, nestes operadores económicos sujeitos a regulação, e não na comunidade em geral» (par. 10). Em segundo lugar, o Tribunal assinalou que o facto de a CESE ter parcialmente como objetivo a redução da dívida tarifária do SEN não invalidava a argumentação precedente, por duas razões. Por um lado, foi entendido que, estando apenas um terço da receita da contribuição afeto à redução da dívida tarifária, não existia uma desproporção significativa entre a exigência do tributo e a finalidade a que o mesmo se destinava, na medida em que a afetação dos restantes dois terços às demais finalidades asseguraria um nexo causal entre a contribuição prestada e o benefício recebido pelo sujeito passivo. Por outro lado, o Tribunal enfatizou o facto de a CESE ter um carácter extraordinário, não só revelado pela qualificação legal deste tributo, mas também pelo respetivo regime jurídico, de onde constavam referências temporais determinadas que apontavam para a necessidade da sua renovação anual. Em terceiro lugar, o Tribunal relevou ainda o facto de a receita da CESE ser consignada a um fundo que tinha natureza de património autónomo, sem personalidade jurídica e com autonomia administrativa e financeira (o FSSSE), o que impedia a sua mobilização para o financiamento de despesas públicas gerais do Estado, como acontece com os impostos. Nessa medida, foi entendido que esta consignação de receitas consubstanciaria mais uma qualidade reveladora da natureza comutativa e da bilateralidade deste tributo, reforçando a sua classificação como contribuição financeira. 6.2. Partindo desta classificação, o Tribunal passou então a analisar se o regime jurídico da CESE configuraria uma violação do princípio da equivalência (enquanto subprincípio do princípio da igualdade aplicável aos tributos comutativos) e ou do princípio da proporcionalidade, tendo chegado em ambos os casos a uma resposta negativa. No que respeita ao princípio da equivalência, que obriga a que as taxas e contribuições se adequem às prestações públicas de que beneficiarão, real ou presumidamente, os respeitos sujeitos passivos, o Tribunal salientou que existia efetivamente um nexo causal sinalagmático entre a contribuição prestada e o benefício recebido. Isto porque a sujeição à CESE pelo grupo de operadores económicos em que a recorrente se incluía (grupo de operadores que desempenhavam atividade no setor da energia) não era desprovida de contrapartidas, na medida em que a maior parte das verbas (dois terços) eram consignadas ao setor da energia globalmente considerado, visando o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental e de apoio às empresas, sendo apenas um terço dessas verbas especificamente reservado à redução da dívida tarifária do SEN. Por sua vez, a apreciação em torno da eventual violação do princípio da proporcionalidade incidiu sobre o critério escolhido pelo legislador para a definição desta contribuição, ou seja, para o equilíbrio entre prestação e contraprestação, tendo, uma vez mais, o Tribunal entendido que não se verificava qualquer desconformidade constitucional. Por um lado, o Tribunal assinalou que a incidência subjetiva da contribuição tinha sido definida de forma suficientemente estreita, pois apenas abrangia os sujeitos passivos que viriam a beneficiar da presumida prestação em troca da sujeição a este tributo, em conformidade com a natureza grupal do mesmo. Por outro lado, o Tribunal sustentou que também a incidência objetiva da contribuição garantia um nexo causal suficiente entre os ativos sobre os quais recaía a CESE e as políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético, na medida em que a titularidade desses ativos por parte das empresas abrangidas as tornava presumíveis beneficiárias destas políticas. 7. Esta posição foi posteriormente reiterada e desenvolvida de forma unânime pelas três Secções do Tribunal em diversos acórdãos e decisões sumárias que se pronunciaram sobre o regime jurídico da CESE que vigorou entre 2014 e 2017. No que respeita ao ano de 2014, foram proferidos os Acórdãos n.ºs 303/2021, 437/2021, 777/2021, 856/2021, 204/2022, 366/2022, 411/2022, 454/2022, 564/2022, 572/2022, 739/2022, 154/2023, 231/2023, 300/2023, 352/2023 e 585/2023. No que toca ao ano de 2015, foram proferidos os Acórdãos n.ºs 437/2021, 438/2021, 513/2021, 735/2021, 777/2021, 215/2022, 357/2022, 429/2022, 597/2022, 646/2022, 683/2022, 759/2022, 229/2023, 390/2023 e 775/2023. No que concerne ao ano de 2016, foram proferidos os Acórdãos n.ºs 436/2021, 513/2021, 532/2021, 756/2021, 231/2022, 232/2022, 271/2022, 298/2022, 356/2022, 367/2022, 368/2022, 553/2022, 25/2023, 130/2023 e 284/2023. E, finalmente, no que respeita ao ano de 2017, foram proferidos os Acórdãos n.ºs 736/2021, 214/2022, 269/2022, 305/2022, 439/2022, 580/2022, 581/2022, 658/2022, 782/2022, 837/2022, 846/2022, 848/2022, 851/2022, 142/2023, 183/2023 e 220/2023. Em todas estas pronúncias, o Tribunal foi entendendo que a fundamentação invocada no Acórdão n.º 7/2019 relativamente à CESE que vigorou em 2014 se mantinha válida para a CESE que vigorou nos três anos subsequentes. Em especial, o Tribunal assinalou que a natureza extraordinária do tributo não era contrariada pelo facto de a sua vigência ter sido prorrogada durante este período temporal, na medida em que essa natureza transitória não era determinada por um critério temporal (o ano de 2014) mas antes um critério conjuntural: a verificação periódica de um certo estado de coisas. 7.1. Logo no Acórdão n.º 513/2021 o Tribunal teve oportunidade de esclarecer que, não obstante ter considerado que o carácter extraordinário da CESE permitia afastar qualquer juízo de desproporcionalidade não obstante só um terço da receita obtida com a liquidação do tributo visar a redução da dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional («SEN»), o Acórdão n.º 7/2019 não sediara exclusivamente nessa circunstância o fundamento para afastar a violação do princípio da proibição do excesso. Na verdade, nunca ali se afirmou que a justa medida a que o legislador se encontra, em geral, constitucionalmente obrigado a respeitar dependeria de o tributo vigorar apenas no ano de 2014 ou de não ser prorrogado na sua vigência. Pelo contrário, o que se afirmou foi que «a lei não define um limite temporal para o tributo, de modo que a sua natureza extraordinária não é determinada por um critério temporal», «mas conjuntural − a verificação periódica de um certo estado de coisas» (Acórdão n.º 513/2021). A mesma ideia foi desenvolvida ainda, entre outros, pelo Acórdão n.º 736/2021, onde se escreveu que, «independentemente do número de anos pelos quais se pretenda manter o tributo, o Tribunal Constitucional analisará se, relativamente ao(s) relevante(s) em cada processo, a justificação para a sua subsistência existe ou não». 7.2. Assim, se é verdade que, em diversos Acórdãos que analisaram a CESE relativa aos anos de 2014, 2015, 2016 e 2017, o critério conjuntural foi associado à «pendência do procedimento por défice excessivo, previsto no artigo 126.º do TFUE», que perdurou até 16 de junho de 2017 por força da decisão (UE) 2017/1225 (Acórdãos n.ºs 513/2021, 430/2016, 41/2017, 395/21, 513/2021, 543/2022), o certo é que dessa associação foi extraído apenas um dos argumentos para considerar justificada - e, como tal, não desproporcional -, a prorrogação da vigência do tributo em todos aqueles anos. Não só o Tribunal nunca considerou que a CESE não poderia vigorar para além do fim daquele «procedimento por défice excessivo», como nunca indicou qualquer um critério temporal fixo como requisito do respeito pela Constituição, ou alguma vez sugeriu que a CESE apenas manteria a qualificação de contribuição financeira caso tivesse uma natureza excecional, transitória, extraordinária. O que o Tribunal Constitucional sistematicamente fez foi atualizar o seu juízo a cada prorrogação do período de vigência, seguindo um critério conjuntural, i.e., «a verificação periódica de um certo estado de coisas» (Acórdão n.º 513/2021). E, relativamente a esses anos, identificar a pendência do procedimento por défice excessivo como um fator conjuntural relevante para situar dentro dos limites consentidos pelo princípio da proibição do excesso a exigência do pagamento da CESE. 7.3. Aliás, em muitos dos seus Acórdãos, o Tribunal Constitucional referiu expressamente que, ainda que o tributo tivesse um carácter permanente, tal «não implicaria, sem mais, a sua desconformidade constitucional» (Acórdão n.º 436/2021). Isto porque o elemento crucial para aferir se determinado tributo é - ou continua a ser - qualificável como contribuição financeira não reside no seu carácter transitório ou não transitório, mas sim na alocação legal das receitas obtidas através da respetiva cobrança. Concretamente no caso da CESE, depende de saber se no destino maioritário da receita fiscal gerada é possível identificar a resposta «à pressão que a atividade económica dos operadores sujeitos à CESE coloca no respetivo domínio setorial e que lhes aproveita», tendo em conta a necessidade estadual de «garantir equilíbrio ambiental e racionalização na exploração de recursos (artigo 66.º, n.º 2, alíneas d) e f) da Constituição da República Portuguesa)» (Acórdão n.º 305/2022). Esta orientação, que afasta o carácter transitório da CESE como critério essencial para um juízo negativo de inconstitucionalidade, foi seguida, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 437/2021, 438/2021, 756/2021, 231/2022, 232/2022, 305/2022, 411/2022, 597/2022 e 294/2024. Em todos esses julgamentos, a conformidade do RJCESE com os princípios constitucionais que regem as contribuições financeiras foi verificada tendo em conta as características evidenciadas pelo tributo na modelação resultante da lei aplicável ao ano a que o mesmo respeita. 8. A convergência entre as diferentes Secções do Tribunal relativamente à conformidade constitucional do regime jurídico da CESE cessou, porém, quando o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre a CESE que vigorou em 2018. 8.1. Em março de 2023, a Terceira Secção do Tribunal proferiu o Acórdão n.º 101/2023, onde se pronunciou, pela primeira vez, no sentido da inconstitucionalidade de normas referentes a este tributo. Em causa estava a fiscalização do artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência havia sido prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro. A norma em causa determinava que o tributo incidia sobre o valor dos elementos do ativo a que se referia o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integrassem o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, fossem concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. Na apreciação do caso, o Acórdão n.º 101/2023 começou por assinalar que, tendo decorrido vários anos desde a criação da CESE, era necessário avaliar se os pressupostos que tinham suportado os repetidos juízos de não-inconstitucionalidade do Tribunal se mantinham inalterados, tendo chegado a uma resposta negativa. Isto por considerar que o Decreto-Lei n.º 109-A/2018 havia invertido a ordem de prioridades que se encontrava até então prevista no artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014, no sentido de dois terços das verbas do FSSSE deverem ser alocadas para o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e de apenas um terço das verbas ser alocada para a redução da dívida tarifária do SEN. Na sequência das alterações introduzidas por aquele diploma, a norma em causa passou a prever que as verbas alocadas ao primeiro objetivo referido não poderiam ultrapassar o limite máximo de um terço (cabendo ao Governo determinar a percentagem concreta da alocação das verbas dentro desse limite), passando o montante remanescente a ser alocado para o segundo objetivo. Ou seja, para além de as verbas arrecadas com o tributo terem passado a ser predominantemente alocadas ao objetivo de redução da dívida tarifária do SEN, o Governo ficara habilitado a decidir, com grande discricionariedade, a percentagem de receita da CESE afeta ao financiamento das políticas do setor energético de cariz social e ambiental, no intervalo de 0% a 33%, uma vez que o diploma não definia nenhum limite mínimo nem fixava critérios de decisão. Tendo em conta a modificação do quadro legal aplicável, o Acórdão n.º 101/2023 concluiu que se tinha verificado uma alteração profunda nos pressupostos de facto e nos pressupostos de direito que haviam suportado as decisões proferidas sobre a CESE no período entre 2014 e 2017: no que respeita aos primeiros, foi assinalado que se tinha verificado uma tendência firme de redução da dívida tarifária do SEN, que havia passado de cinco mil e oitenta milhões de euros em 2015 para três mil e setecentos milhões de euros em 2018; no que concerne aos segundos, foi relevado o facto de o financiamento de medidas de regulação, de apoio às empresas e de cariz social e ambiental, relacionadas com a eficiência energética, terem deixado de corresponder, pelo menos a título primário, ao destino das receitas da CESE, por força das alterações introduzidas no regime jurídico do FSSSE. Partindo desta premissa, o Acórdão n.º 101/2023 passou então a avaliar se a norma fiscalizada, ao delimitar a incidência subjetiva da CESE sobre as empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, descaracterizava este tributo ao ponto de o excluir do universo das contribuições financeiras. Foi então sustentado que a alteração normativa ocorrida a partir de 2018 relativamente às prestações públicas que a CESE se destinava a financiar obstava a que se pudesse afirmar a existência do nexo necessário entre essas prestações e este grupo de sujeitos passivos. Em primeiro lugar, foi relevado o facto de, por imposição legal, a maior parcela da receita ter passado a ser empregue para a redução da dívida tarifária do setor elétrico, sem que fossem claras as razões que tinham levado o legislador a exigir a operadores não integrados nesse subsetor que participassem nos encargos que daí advinham, quando não tinham sido a sua causa nem daí extraíam um especial benefício. Foi assinalado que o facto de todos os operadores integrarem o setor energético não era suficiente para fundar a existência de uma responsabilidade de grupo do subsetor do gás natural pelos encargos relativos a um problema concreto do subsetor da energia elétrica, na medida em que eram diferentes as condições em que os dois grupos operavam e os problemas de sustentabilidade que se colocavam a propósito de cada um. Em segundo lugar, foi sublinhado que o regime jurídico não definia critérios destinados a assegurar que uma parte relevante da receita da CESE continuaria a ser afeta ao financiamento de medidas tendentes a favorecer os interesses de todos os operadores económicos incluídos no seu âmbito de incidência subjetiva. Inversamente, tinha passado a ser conferida ao Governo a possibilidade de afetar toda a receita da CESE à redução da dívida tarifária do setor elétrico, ou seja, ao financiamento de prestações públicas de que os operadores do setor do gás natural não se poderiam presumir causadores ou beneficiários. Em terceiro e último lugar, foi sustentado que, ainda que o legislador tivesse assegurado que pelo menos um terço da receita da CESE seria consignado ao «financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética», o facto de as tarefas que este tributo se destinava a financiar não terem sido objeto de densificação mínima, não permitia apreender se, e em que medida, cada um dos subsetores em causa seria visado pelas medidas a adotar pelo FSSSE, ao ponto de existir um equilíbrio entre a participação destes operadores e os benefícios presumivelmente proporcionados pelo FSSSE. Com base nesta ordem de considerações, o Acórdão n.º 101/2023 concluiu que «(…) a partir de 2018, o legislador reduziu os objetivos a que a CESE se dirige em termos tais, que deixou de ser possível afirmar que as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas responsáveis pela sua concretização, e muito menos presumíveis causadoras ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe providenciar». Esta conclusão levou então ao juízo de inconstitucionalidade da norma fiscalizada por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. 8.2. Cerca de dois meses depois, a Segunda Secção do Tribunal proferiu o Acórdão n.º 296/2023, em sentido diametralmente oposto àquele que obteve vencimento no Acórdão n.º 101/2023. Em causa estava também a fiscalização da constitucionalidade de várias normas do regime jurídico da CESE, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência havia sido prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, entre as quais se incluía a norma julgada inconstitucional pela Terceira Secção do Tribunal (o artigo 2.º, alínea d)). No essencial, foram dois os argumentos apresentados para divergir do entendimento subjacente ao Acórdão n.º 101/2023. Em primeiro lugar, entendeu-se que, ao contrário do que tinha sido defendido na referida pronúncia, o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, não tinha propriamente introduzido uma alteração às finalidades prosseguidas da CESE. Foi assinalado que o referido diploma apenas incidia sobre as verbas do FSSSE (ou seja, todas as disponibilidades financeiras integradas no património deste Fundo, provenientes das cinco fontes de receita legalmente prevista) e não sobre a coleta proveniente de uma delas (a CESE). Em contrapartida, a legislação que regulava especificamente este tributo (o Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril) nunca havia estabelecido qualquer regra de consignação da receita obtida pela CESE a certas despesas, pois a mesma seria alocada à globalidade das despesas do Fundo, em conformidade com os seus objetivos programáticos. Foi inclusivamente notado que, a existir algum destino específico associável à receita da CESE no momento da sua introdução na ordem jurídica, esse destino respeitaria à gestão da dívida tarifária (nos termos do artigo 2.º, alínea b), do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril), o que infirmaria o entendimento de se ter, entretanto, verificado uma alteração da finalidade típica dessa receita. A inexistência de uma tal alteração seria ainda reforçada pelo facto de a nova redação conferida ao artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do referido diploma ter revogado o teto máximo de 100 milhões de euros a que o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental (relacionadas com medidas de eficiência energética) estava sujeito na versão originária desta norma, o que poderia minimizar as limitações decorrentes da previsão de um teto máximo de um terço para o financiamento destas despesas. Por conseguinte, a Segunda Secção concluiu que «(…) a lógica dos tributos comutativos atribuída à CESE pela jurisprudência deste Tribunal Constitucional não se pode dizer embargada: a CESE, enquanto instrumento de assistência financeira ao FSSSE, viu preservado o nexo relevante para com as empresas do SNGN que até então se veio observando, bem como para com as demais que integram o quadro de incidência subjetiva, permitindo e impondo a sua qualificação como contribuição financeira» (par. 9). Em segundo lugar, o Acórdão n.º 296/2023 sustentou que, mesmo que o primeiro argumento não colhesse, a redução da dívida tarifária do setor elétrico não poderia ser vista como um problema absolutamente alheio face ao setor do gás natural. Isto porque essa dívida resultava essencialmente dos modelos de equilíbrio adotados no âmbito da contratação para a aquisição de energia e destinava-se a compensar os produtores pela prática de preços tarifados, dada a diferença para o preço potencial que praticariam em contexto de mercado desregulado. Foi então assinalado que o mercado do gás natural se encontrava em situação de completa dependência da produção de energia elétrica e das condições de atividade destes operadores, ao ponto de poder ser afirmado que metade do gás natural transportado, distribuído ou armazenado em Portugal em 2018 não era mais que «eletricidade em potência». Nessa perspetiva, o consumo de gás natural estaria diretamente dependente da capacidade do mercado para absorver a oferta do setor eletroprodutor, na medida em que qualquer redução do consumo ou degradação das margens de valor acrescentado neste domínio iriam ter impacto direto na procura ou no preço do gás natural. De igual forma, tendo em conta que a gestão da dívida tarifária respondia primordialmente à necessidade de estabilização do mercado eletroprodutor quanto à procura (através da moderação do preço), foi afirmado que a rutura ou perturbação das suas bases de consumo (que o mecanismo se destinava a prevenir) teria um impacto substancial na procura de gás natural e nas condições de atividade das empresas deste subsetor. Esta ordem de razões levou então a Segunda Secção a reforçar «(…) a estreita interdependência entre subsetores do grande setor energético e a partilha de bases de consumo, sinalizando um mesmo feixe de interesses económicos, unitário e consistente, de onde resulta a homogeneidade de grupo que suporta a incidência da CESE, tal como vem, desde há muito, defendendo a jurisprudência do Tribunal Constitucional» (par. 9). Partindo da classificação da CESE como contribuição financeira e não como imposto, a Segunda Secção passou então a avaliar se o respetivo regime jurídico era conforme aos princípios constitucionais aplicáveis a este tipo de tributos, tendo chegado a uma resposta afirmativa. Por um lado, foi entendido que a CESE respeitava o princípio da equivalência decorrente do princípio da igualdade, uma vez que esta contribuição financeira abrangia os operadores no setor energético com uma forma especial de participação nos custos de estabilização do sistema coevo ao ramo económico em que operavam. Por outro lado, foi considerado que este tributo respeitava também o princípio da proporcionalidade, uma vez que o critério principal utilizado para definir a sua incidência objetiva (valor dos ativos fixos dos operadores) era proporcional face à finalidade prosseguida. Foi recordado a este respeito, seguindo a linha argumentativa empregue no Acórdão n.º 7/2019, que, visando a CESE conferir estabilidade ao setor energético, o benefício que cada operador dele extrai depende da dimensão da sua atividade, na medida em que grandes operadores tenderão a colocar maior pressão no setor energético do que operadores de atividade mais modesta. Tais considerações levaram o Acórdão n.º 296/2023 a concluir que «(…) não se observa tensão entre a contribuição sob sindicância e os princípios da igualdade na subvertente de equivalência e, bem assim, da proporcionalidade: o encargo a que a recorrente fica sujeita por via da CESE não se pode entender descontextualizado ou desproporcionado face às contrapartidas de que beneficia e observa-se um quadro legal de incidência objetiva bem fundado, em face dos interesses presentes, repelindo a sua qualificação como tributo discriminatório ou desproporcionado» (par. 11). Esta conclusão levou então ao juízo de não-inconstitucionalidade das normas fiscalizadas (os artigos 2.º, 3.º e 12.º do regime jurídico da CESE), posição posteriormente reiterada pela mesma Secção no Acórdão n.º 372/2023. 8.3. Finalmente, em junho do mesmo ano, a Primeira Secção do Tribunal proferiu o Acórdão n.º 338/2023, onde se pronunciou também no sentido da não inconstitucionalidade de várias normas do regime jurídico da CESE que vigorou no ano de 2018. Porém, não o fez por motivos coincidentes face aos apresentados pela Segunda Secção nos Acórdãos previamente referidos. Após dar como assente, na linha da jurisprudência constitucional precedente, que a CESE deveria ser classificada como contribuição financeira, o Acórdão n.º 338/2023 centrou a sua análise na apreciação da conformidade deste tributo com os princípios constitucionais a que se encontra sujeito, tendo chegado a uma resposta parcialmente diferente daquelas a que os dois arestos anteriores haviam chegado na apreciação do mesmo problema. No que respeita ao princípio da proporcionalidade, o Acórdão n.º 338/2023 entendeu que o regime jurídico deste tributo respeitava as três exigências decorrentes deste princípio (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito). Em primeiro lugar, foi considerado que a criação da CESE, a consignação das suas receitas ao FSSSE e a posterior transferência de verbas deste Fundo para o Setor de Energia Elétrica mostravam-se, em abstrato, aptas a prosseguir as finalidades delimitadas pelo legislador ordinário. Em segundo lugar, não seria possível afirmar que a medida não era necessária, por se entender que os poderes de cognição do Tribunal não compreendiam a apreciação da bondade financeira das opções orçamentais do Governo. Em terceiro lugar, não seria ainda possível afirmar, num juízo de mera evidência, que os sacrifícios suportados pelos contribuintes da CESE seriam desproporcionais por se revelarem superiores aos benefícios que decorreriam para os cidadãos em geral da aplicação das suas receitas aos dois objetivos definidos pelo legislador quando criou este tributo. No que concerne, por seu turno, à violação do princípio da equivalência (decorrente do princípio da igualdade), o Acórdão n.º 338/2023 começou por refutar os dois argumentos apresentados pela recorrente no processo em apreciação. Por um lado, não procedeu o argumento de que a recorrente não tinha causado ou contribuído para a dívida tarifária do setor elétrico, não só porque esta finalidade não era a única a ser prosseguida com este tributo, mas também por ser entendido que o legislador tinha apelado ao esforço e à solidariedade de todo o setor energético para resolver aquele problema. Por outro lado, não procedeu o argumento de que a recorrente não beneficiava de modo distinto face aos restantes cidadãos da atividade estadual, por ter sido relevado o facto de, nas contribuições financeiras, a relação comutativa apresentar um caráter mais difuso, o que possibilitava a existência de uma certa heterogeneidade dos sujeitos passivos. Porém, aqui chegado, o Acórdão n.º 338/2023 recordou o entendimento expresso no Acórdão n.º 101/2023, no sentido de o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, ter invertido a ordem de prioridades que se encontrava até então prevista no artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014. Secundando esta visão, o Acórdão n.º 338/2023 considerou que a cobertura da dívida tarifária tinha passado a ter uma natureza prioritária na alocação das verbas do FSSSE, em detrimento do financiamento de políticas públicas do setor energético, o que quebrava o nexo causal entre a CESE e os operadores que não pertencessem ao setor elétrico: «com esta alteração deixa de ter qualquer justificação a inclusão das empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (as entidades do artigo 2.º, al. d), do regime da CESE) como sujeitos passivos deste tributo, uma vez que em relação a eles não se verifica mais, sequer, a já ténue equivalência grupal subjacente à CESE» (par. 11). Não obstante esta conclusão, foi entendido que este problema não se colocaria (ainda) relativamente à CESE que vigorou em 2018, devido ao facto de a incidência objetiva e subjetiva deste tributo se reportarem ao dia 1 de janeiro do ano em que são cobradas. Assim, tendo em conta que a constituição da obrigação tributária se tinha dado nessa data (janeiro de 2018), que a autoliquidação da CESE ocorria, em regra, até ao final do mês de outubro, e que o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, apenas tinha entrado em vigor no dia seguinte ao da sua publicação (dezembro de 2018), o Acórdão n.º 338/2023 concluiu que, no processo em apreciação (referente à CESE que vigorou em 2018), não existiam expetativas jurídicas que fossem dignas de tutela nos termos do artigo 2.º da Constituição. Esta conclusão levou então ao juízo de não-inconstitucionalidade das normas fiscalizadas (os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da CESE), posição posteriormente reiterada pela mesma Secção no Acórdão n.º 720/2023. 8.4. Tendo em conta o diferente sentido do juízo formulado pelo Tribunal quanto à norma do artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2018 - positivo no caso do Acórdão n.º 101/2023 e negativo no caso dos Acórdãos n.ºs 296/2023 e 338/2023 -, foi interposto recurso para o Plenário do Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC. O Plenário pronunciou-se pela primeira vez sobre esta questão nos Acórdãos n.ºs 324/2024 e 325/2024, onde foi chamado a decidir a oposição de julgados entre o Acórdão n.º 101/2023 e os Acórdãos n.ºs 296/2023 e 372/2023. Em apertada síntese, considerou-se que, ao contrário do referido no Acórdão n.º 101/2023, «não é defensável que se conclua estarmos perante uma alteração de essência do objetivo programático da CESE ou do FSSSE que se caracterizasse pela reorientação de qualquer um para um escopo diverso face ao primitivo – fosse o combate à dívida tarifária – e que permitisse qualificar como irrelevantes ou marginais todas as demais ações que este último venha a empreender». Depois da tomada de posição do Plenário relativamente à conformidade constitucional do regime jurídico da CESE que vigorou em 2018, passou a ser esse o sentido das decisões proferidas pelas três Secções do Tribunal relativamente às normas referentes a este ano civil: vide, a título exemplificativo, os Acórdãos n.ºs 345/2024 e 175/2025 (Terceira Secção), os Acórdãos n.ºs 617/2024 e 780/2024 (Segunda Secção), e os Acórdãos n.ºs 790/2024 e 31/2025 (Primeira Secção). 9. Tendo em conta que a posição maioritária no sentido da não inconstitucionalidade do regime jurídico da CESE apenas reuniu consenso quanto ao tributo que vigorou em 2018, o problema voltou a colocar-se relativamente à CESE que vigorou em 2019 e nos anos subsequentes. Verificou-se então uma nova cisão do entendimento seguido pelas três Secções do Tribunal quanto à constitucionalidade de várias normas desse regime, relativamente a operadores de três diferentes áreas de atividade: (i) o setor do petróleo (artigo 2.º, alínea k), do regime jurídico da CESE); (ii) o setor do gás natural (artigo 2.º, alíneas d), e) e j) do regime jurídico da CESE); e (iii) o setor das energias renováveis (artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE). 9.1. A primeira tomada de posição do Tribunal sobre a CESE que vigorou em 2019 foi expressa pela Primeira Secção no Acórdão n.º 196/2024, a propósito da fiscalização da constitucionalidade do artigo 2.º, alínea k), do regime jurídico da CESE, que delimita a incidência subjetiva deste tributo no sentido de incluir os comercializadores grossistas de petróleo bruto e de produtos de petróleo. Foi então entendido que a argumentação exposta no Acórdão n.º 101/2023 relativamente às concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural era também passível de ser transposta, por identidade de razão, para aquele tipo de operadores, na medida em que, aqui como ali, «(…) as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, dissolveram o nexo com as finalidades do tributo, transformando o tributo num imposto, no que a tais entidades respeita (…)» (par. 2.3.1.). Não tendo a dívida tarifária do setor elétrico sido provocada pelo setor do petróleo, e não sendo o conjunto dos operadores deste setor beneficiado de forma efetiva e direta com a redução desta dívida, foi considerado que não existiam motivos para fazer correr por sua conta os encargos associados a essa finalidade. Por outro lado, foi acrescentado que não se verificava já a circunstância temporal que havia obstado à formulação de um juízo positivo de inconstitucionalidade relativamente ao artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (Acórdão n.º 338/2023), uma vez que a ausência de expetativas jurídicas dignas de tutela aí assinaladas apenas se reportava ao ano de 2018 (por referência ao momento de constituição da obrigação tributária), e não já a partir de 2019 em diante. Desta forma, o Acórdão n.º 196/2024 julgou inconstitucional a norma fiscalizada, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição. 9.2. Posteriormente, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade de três normas do regime jurídico da CESE que delimitam a incidência subjetiva deste tributo no sentido de incluir três diferentes tipos de operadores do setor do gás natural: (i) o artigo 2.º, alínea d), que abrange as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural; (ii) o artigo 2.º, alínea i), que abrange os titulares de licenças de distribuição local de gás natural; e (iii) o artigo 2.º, alínea j), que abrange os comercializadores grossistas de gás natural. Uma vez mais, não houve convergência no Tribunal relativamente à avaliação das referidas normas, com a Primeira Secção e a Terceira Secção a pronunciarem-se no sentido da sua inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, e a Segunda Secção a pronunciar-se no sentido inverso, da não-inconstitucionalidade, relativamente a uma destas normas. 9.2.1. No que respeita à Primeira Secção, foram proferidos juízos positivos de inconstitucionalidade nos seguintes arestos: (i) Acórdão n.º 197/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alíneas d) e e), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (ii) Acórdão n.º 336/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (iii) Acórdão n.º 337/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alíneas d) e e), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; e (iv) Acórdão n.º 930/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea e), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2021. Em todas estas pronúncias, foi secundada a argumentação exposta no Acórdão n.º 101/2023, tendo-se considerado que a mesma valia não só para as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (artigo 2.º, alínea d)), como ainda para os titulares de licenças de distribuição local de gás natural (artigo 2.º, alínea e)) e para os comercializadores grossistas de gás natural (artigo 2.º, alínea j)). Também aqui, foi assinalado que, não tendo a dívida tarifária do setor elétrico sido provocada pelo setor do gás natural, nem beneficiando diretamente o conjunto dos operadores deste setor da sua redução, não havia fundamento para lhes impor este tipo de encargo. Por outro lado, foi novamente clarificado que não se verificava já a circunstância temporal que havia obstado a que, no Acórdão n.º 338/2023, tivesse formulado um juízo de negativo de inconstitucionalidade relativamente a uma destas normas (o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE), uma vez que a ausência de expetativas jurídicas dignas de tutela aí assinaladas apenas se reportava ao ano de 2018 (por referência ao momento de constituição da obrigação tributária), e não já a partir de 2019 em diante. Consequentemente, a Primeira Secção julgou a inconstitucionalidade das normas fiscalizadas por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição. 9.2.2. A idêntico resultado chegou a Terceira Secção, que: (i) no Acórdão n.º 443/2024, julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (ii) no Acórdão n.º 445/2024, julgou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020; (iii) no Acórdão n.º 475/2024, julgou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (iv) no Acórdão n.º 476/2024, julgou inconstitucional do artigo 2.º, alínea j), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (v) no Acórdão n.º 517/2024, julgou inconstitucional o artigo 2.º, alíneas d) e e), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020; (vi) no Acórdão n.º 553/2024, julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2021; e (vii) no Acórdão n.º 712/2024, julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019. Em todas estas pronúncias, a Terceira Secção secundou a argumentação previamente exposta no Acórdão n.º 101/2023, considerando que a mesma valia não apenas para as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (artigo 2.º, alínea d)), mas também para os titulares de licenças de distribuição local de gás natural (artigo 2.º, alínea e)) e para os comercializadores grossistas de gás natural (artigo 2.º, alínea j)). Uma vez mais, foi reiterado que, «(…) por força das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, a receita passa a ser alocada às políticas energéticas apenas até um terço e o Governo pode até reduzir essa afetação a zero, deixou de ser possível afirmar a bilateralidade do tributo e, nessa medida, excluir a sua caracterização como imposto» (Acórdão n.º 445/2024, par. 5.3). Nessa medida, tendo a CESE passado a constituir para este grupo de operadores um verdadeiro imposto que não encontra respaldo no princípio da capacidade contributiva, a Terceira Secção concluiu no sentido da inconstitucionalidade das normas fiscalizadas, por violação do princípio da equivalência decorrente do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. 9.2.3. Subsequentemente, a Segunda Secção foi chamada a pronunciar-se sobre a mesma a questão, tendo-o feito em sentido inverso face ao decidido pela Primeira Secção e pela Terceira Secção. Assim, no Acórdão n.º 295/2025, não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020. No essencial, tal aresto reiterou a argumentação expressa no Acórdão n.º 324/2025 do Plenário (o qual, por sua vez, se havia amplamente baseado na fundamentação constante do Acórdão n.º 296/2023), aresto este que, como atrás referido, se pronunciara pela não inconstitucionalidade da mesma norma (o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE) na vigência relativa ao ano de 2018. Foi entendido que, estando em causa a mesma questão e os mesmos parâmetros jurídico-constitucionais, não se justificaria a reabertura do debate sobre uma matéria solucionada em Plenário, não só por razões de igualdade e de segurança jurídica, mas também pela necessidade de conferir estabilidade à jurisprudência do Tribunal. 9.2.4. Relativamente à CESE que vigorou em 2019, a questão viria a ser definitivamente resolvida com o Acórdão n.º 677/2025, aresto que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro), na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2019, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na redação em vigor em 2019). Tal aresto baseou-se na fundamentação seguida no Acórdão n.º 197/2024, sucessivamente reafirmada nos Acórdãos n.ºs 336/2024, 337/2024, 443/2024, 475/2024, 476/2024 e 712/2024, conforme referido supra. 9.3. Por fim, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade do artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE, que delimita a incidência subjetiva deste tributo no sentido de incluir os sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável. Também aqui não houve convergência do Tribunal quanto à resposta a dar a esta questão, embora desta vez com uma inclinação diferente face à seguida relativamente ao grupo de operadores anteriormente mencionado. Assim, enquanto a Primeira Secção se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade desta norma por violação do princípio da igualdade, a Segunda Secção e a Terceira Secção pronunciaram-se no sentido da sua não inconstitucionalidade. 9.3.1. No que respeita à Primeira Secção, foram concretamente proferidos juízos positivos de inconstitucionalidade nos seguintes arestos: (i) Acórdão n.º 338/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (ii) Acórdão n.º 427/2024, que julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; e (iii) Acórdão n.º 824/2024, que confirmou o julgamento de inconstitucionalidade que, em decisão sumária, incidira sobre o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019. Em todas estas pronúncias, a Primeira Secção recorreu à argumentação exposta nos Acórdãos n.ºs 196/2024 e 197/2024 por considerar que a mesma não só valia para os comercializadores grossistas de petróleo bruto e de produtos de petróleo (artigo 2.º, alínea k)), para as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (artigo 2.º, alínea d)) e para os titulares de licenças de distribuição local de gás natural (artigo 2.º, alínea e)), como também, por identidade de razão, para os sujeitos que detêm centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável. À semelhança da posição expressa relativamente aos três primeiros grupos de operadores, foi sustentado que também os sujeitos detentores de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável não poderiam ser considerados responsáveis pela concretização dos objetivos da CESE, nem presumíveis causadores ou beneficiários das prestações públicas que o FSSSE visa providenciar. Entendendo-se que a dívida tarifária do setor elétrico não fora provocada pelos sujeitos que detêm centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável e que estes não haviam beneficiado de forma efetiva e direta com a sua redução, concluiu-se não existir fundamento para fazer correr por conta de tais operadores os encargos associados a essa finalidade. 9.3.2. Chamada a pronunciar-se sobre a mesma questão, a Segunda Secção posicionou-se em sentido inverso. Fê-lo concretamente: (i) no Acórdão n.º 63/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (ii) no Acórdão n.º 65/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020; (iii) no Acórdão n.º 68/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020; (iv) no Acórdão n.º 164/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020; (v) no Acórdão n.º 464/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; (vi) no Acórdão n.º 505/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019; e (vii) no Acórdão n.º 507/2025, que não julgou inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019. Ainda que sem abdicar da posição – assumida, designadamente, no Acórdão n.º 296/2023 – que rejeita a ideia de que as alterações ao RJFSSSE introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, deixaram a CESE essencialmente vinculada à gestão da dívida tarifária, o Acórdão n.º 63/2025 não teve dúvidas em afirmar que, mesmo a proceder tal argumento, nem assim se poderia concluir que o tributo tivesse perdido a natureza de contribuição financeira no que concerne às empresas do setor eletroprodutor de fonte renovável. Isto na medida em que tais empresas «(…) recolhem vantagem em linha direta do quadro de gestão da dívida tarifária, já que este é condição da sustentabilidade financeira dos incentivos à produção que lhes são concedidos pelos regimes de remuneração garantida (PRE) e da estabilidade do mercado onde operam, maxime na preservação de condições de procura (…)» (Acórdão n.º 63/2025, par. 10.5). Assim, foi sustentado que, enquanto no subsetor do gás natural a relação comutativa característica da contribuição reside primordialmente na proteção do mercado alvo obtida através da gestão da dívida tarifária, no setor das energias renováveis a relação comutativa decorre do facto de estes operadores serem beneficiários, privilegiados e diretos, de um regime de subsidiação financeira, o qual constitui a principal causa do deficit tarifário e da necessidade de modelar uma resposta que impeça a desorganização do mercado energético pelo colapso da plataforma de consumo. 9.3.3. Ao mesmo resultado chegou a Terceira Secção, que se pronunciou-se sobre esta questão nos Acórdãos n.ºs 253/2025, 333/2025 e 425/2025, não julgando inconstitucional, no primeiro, o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019 e, nos dois últimos, o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2020. Ao invés da orientação sufragada nos Acórdãos n.ºs 63/2025, 65/2025 e 164/2025, os referidos arestos partiram do entendimento segundo o qual, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018 ao Decreto-Lei n.º 55/2014, que criou o FSSSE, mais concretamente com a reconfiguração dos critérios de alocação da receita obtida com a cobrança da CESE, deixou de ser possível afirmar que as concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural podem ser consideradas responsáveis pela sua concretização e, menos ainda, presumíveis causadoras ou beneficiárias das prestações públicas que ao FSSSE incumbe providenciar. E, nessa medida, que a definição do âmbito de incidência subjetiva da CESE referente aos anos de 2019 e subsequentes, no que a esses sujeitos passivos diz respeito, deixou de ser compatível com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. Porém, concluíram que tal conclusão não era extensível aos sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável, uma vez que estes, ao contrário daqueles, não só contribuíram efetivamente para o défice tarifário do setor elétrico, como beneficiaram diretamente da formação dessa dívida. No que respeita ao primeiro aspeto, foi lembrado que os encargos implicados na subsidiação das tarifas de eletricidade produzida em regime especial concorreram de forma expressiva para a evolução da dívida do setor elétrico, de tal forma que, para 2019, o valor total do sobrecusto associado à produção em regime especial foi estimado em 1.157,4 milhões de euros. Por sua vez, no que toca ao segundo ponto, foi assinalado que o estabelecimento de um regime de remuneração garantida permitiu aos centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável vender a eletricidade produzida a um preço garantido durante um determinado período de tempo em vista à recuperação dos investimentos realizados e à obtenção de retorno económico, «(…) permitindo assim a esta categoria de agentes económicos não refletir no preço a pagar pelos consumidores os sobrecustos associados à utilização de energia verde na produção de eletricidade comercializada e ver deste modo assegurada a respetiva viabilidade económica» (par. 46). Com apoio nesta ordem de considerações, concluiu-se que, relativamente a este tipo de operadores, a CESE que vigorou em 2019 continuou a evidenciar os atributos próprios das contribuições financeiras, pelo que não era merecedora de censura constitucional. Tendo o défice tarifário sido parcialmente gerado pela assimilação dos sobrecustos associados à produção de eletricidade com tarifa subsidiada, foi entendido que os centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis em regime de remuneração garantida eram passíveis de ser considerados presumíveis causadores da prestação administrativa que o tributo visa compensar, revelando a estrutura comutativa e a finalidade compensatória que caracterizam este tipo de tributos. Foi ainda acrescentado que a redução da dívida tarifária do setor elétrico contribuía para a sustentabilidade sistémica de todo o setor elétrico, beneficiando, ainda que de forma presumida, cada empresa que opera no mercado da produção de eletricidade. 9.3.4. Tendo em conta o diferente sentido do juízo formulado pelo Tribunal quanto à norma do artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE que vigorou em 2019, foi interposto recurso para o Plenário, ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, do Acórdão n.º 63/2025, com fundamento na oposição entre o julgamento aí realizado e aquele que fora efetuado nos Acórdãos n.ºs 338/2024, 427/2024 e 824/2024, bem como na Decisão Sumária n.º 454/2024, todos proferidos pela Primeira Secção. Tal oposição foi solucionada através do recente Acórdão n.º 680/2025, aresto que, por unanimidade, negou provimento ao recurso, não julgando inconstitucional o artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, de sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração. É este juízo que cumpre reiterar aqui. 10. Como atrás se disse, o Acórdão n.º 677/2025 declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro), na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2019, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na redação em vigor em 2019). Neste contexto, a questão a que importa responder é a de saber se tal juízo é extensível à norma prevista no artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que refere o n.º 1 do artigo 3.º, de sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração. Tal como concluiu o Acórdão n.º 680/2025, a resposta é indubitavelmente negativa. Como é mencionado no referido aresto, as razões que impõem essa conclusão foram explicitadas tanto no Acórdão n.º 63/2025 como no Acórdão n.º 253/2025. 10.1. A este respeito, lê-se no Acórdão n.º 63/2025: «10.4. Talvez de maior importância, perceber se a gestão e redução da dívida tarifária pode ser enquadrada no âmbito da relação contributiva que caracteriza a CESE tal como a configurou o Acórdão do TC n.º 7/2019, implica, antes de mais, perceber em que consiste. Esta matéria ainda não foi tratada, pelo que se impõe uma análise do problema, tão breve quanto o tema nos consinta. De forma concisa e a título de preâmbulo, assinalamos que a dívida tarifária compreende os custos do sistema energético não-repercutidos nas tarifas pagas pelos consumidores. Trata-se de encargos gerados pela subsidiação do sistema elétrico nacional que são suportados pelos comercializadores e que, nos termos dos respetivos regimes legais de financiamento, são depois transferidos para os consumidores de energia pela sua incorporação em tarifa cobrada em fatura. Através de atos legislativos dispersos, em vários exercícios estes custos não foram repercutidos em fatura na totalidade, acumulando créditos dos distribuidores sobre o Estado a esse título. O lote de dívida assim gerado tem três fontes de gastos essenciais, que passaremos a ver infra: os custos de (i) Convergência Tarifária, os custos decorrentes de (ii) Contratos de Manutenção de Equilíbrio Contratual (CMEC) e os custos advenientes da (iii) Produção em Regime Especial (PRE). 10.4.1. Através do mecanismo de convergência tarifária corrige-se a diferença de custos à produção de energia entre Portugal e as Regiões Autónomas. O fator de insularidade conduz a que nas Ilhas a produção de eletricidade seja significativamente mais dispendiosa, o que seria apto a sobrecarregar os consumidores das Regiões e, perante a fragilidade das bases de consumo face a variações de preço, a gerar maiores riscos de atividade para os operadores nesses mercados. Para mitigar estes efeitos, os sobrecustos de atividade nas regiões são repercutidos sobre o público consumidor a nível nacional através da sua integração entre os Custos de Interesse Económico Geral (CEIG), componente da Tarifa de Uso Global do Sistema, esta por sua vez integrada na Tarifa de Acesso às Redes que é lançada na fatura de todos os consumidores de energia elétrica no país. Diluindo os acréscimos de gastos nas Ilhas por todo o universo nacional de utilizadores, isso significa melhores condições de procura nas Regiões e melhor uniformidade do preço de acesso à energia. No ano de 2011, por exemplo, a variação das tarifas em todo o território nacional foi de 3,8%, ao passo que, sem o mecanismo de convergência, seria de 2,3% no continente, de 45,9% nos Açores e de 26,5% na Madeira (M. CRUZ, A Evolução do Défice Tarifário, PARC, 2013, p. 17). Este quadro permite, pois, uma sensível melhoria das condições operacionais das empresas do setor eletroprodutor com operação nas Regiões: a implementação de uma regra de partilha de encargos regionais entre consumidores a nível suprarregional torna a operação nesses territórios mais estável e previsível, permitindo às empresas do setor diversificar os seus horizontes de atividade pela garantia de que o preço da sua produção será partilhado com os utilizadores do continente. 10.4.2. Na sequência das Diretivas 90/377/CE e 96/92/CE, Portugal iniciou o processo de abertura do mercado energético, procedendo à dispersão (unbundling) vertical e horizontal do setor por unidades de produção e de distribuição tituladas por entidades privadas em competição e sob supervisão de entidade pública reguladora, a ERSE (Decretos-Leis n.ºs 78-A/97, de 20 de fevereiro e 44/97, de 20 de fevereiro). A liberalização do mercado de energia e a implementação do novo modelo concorrencial, convergente com as determinações europeias sobre política energética, dependia, porém, da desmontagem do programa de Contratos de Aquisição de Energia (CAE) que vigorou até então. A produção de energia até esta altura permitia aos produtores receberem pagamento do Estado de acordo com um modelo contratualizado cuja contrapartida ao produtor era fixada considerando reembolso de custos operacionais (encargos de operação e manutenção, amortização de capitais fixos e gastos variáveis com a produção) acrescidos de taxa remuneratória. A remuneração era ajustada anualmente à inflação e em função de variações entre a disponibilidade de energia e a disponibilidade contratada, qualquer que fosse a quantidade produzida (I. FEIO, O Mercado Livre de Eletricidade e a Estrutura Tarifária em Portugal, ISCTE, 2014, p. 21). Como é evidente, os CAE eram coevos à estruturação fechada do mercado de energia português, razão por que se opunham ao novo paradigma é à abertura a novas iniciativas por investidores em situação de competição concorrencial. Nesse pressuposto, era necessário à concretização da política de liberalização do mercado energético prover pela sua cessação. O quadro legal de extinção dos CAE foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 240/2004, de 27 de dezembro (também, artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto) sob autorização parlamentar (Lei n.º 52/2004, de 29 de outubro) e, nesse âmbito, porque a cessação antecipada dos acordos implicava a perda da posição contratual pelos operadores privados nestas convenções, foi aprovado um pacote de medidas compensatórias em abono destas entidades, então por via dos Contratos para Manutenção de Equilíbrio Contratual (CMEC) (artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 52/2004, de 29 de outubro e artigos 2.º, 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 240/2004, de 27 de dezembro). O financiamento das compensações devidas foi encontrado, também aqui, num mecanismo de transferência do encargo para os consumidores de energia através da incorporação nos CIEG. Ora, tal como a ERSE desde logo antecipou na altura da preparação do pacote legislativo (Parecer da ERSE sobre o Projeto de Decreto-Lei CMEC, 2014), o regime de compensações fixado nos acordos de cessação dos CAE e suas adendas veio representando a partir de 2006 um sobrecusto acrescido para os consumidores com expressão muito significativa e só no período entre o ano de lançamento da CESE (2013) e 2018, o encargo total com os CMEC ascendeu a € 1.792 milhões de euros (ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2013, p. 70; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2014, p. 60; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2015, p. 113; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2016, p. 115; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2017, p. 120; ERSE, Proveitos Permitidos das Empresas Reguladas do Setor Elétrico em 2018, p. 130). Este é, portanto, um sobrecusto tarifário decorrente da estruturação privada do mercado energético em Portugal cujo financiamento, de acordo com o programa legal, foi exclusivamente deixado aos consumidores de energia elétrica através dos CIEG. Isto, muito embora o que o fundamentou e o objetivo essencial a que se dirigiu residisse na criação de condições para a iniciativa privada no setor energético, já que, sem a extinção dos CAE, não seria possível criar o ecossistema empresarial onde operam particulares, com as inerentes oportunidades de rendimento. 10.4.3. Finalmente, na primeira década de 2000, as instâncias europeias e nacionais vieram dedicando maior atenção ao consumo de recursos ambientais e ao fator poluente de certas atividades, designadamente no domínio do setor energético. Concluindo-se pela inviabilidade, a longo prazo, de manter uma economia baseada em combustíveis fósseis como fontes de energia, em face da pressão e desgaste que coloca nos ecossistemas e do impacto poluente que representa, emergiu uma forte tendência para a modernização do setor, centrando-se na produção com recurso a fontes renováveis e assim procurando encontrar soluções para a descarbonização da economia. Foi por esta altura aprovado o ‘segundo pacote’ energético europeu, que compeliu os Estados membros a apostarem no desenvolvimento de fontes de energia renovável (Diretiva 2001/77/CE, de 27 de setembro) e processos de cogeração (Diretiva 2004/8/CE, de 11 de fevereiro) na produção de eletricidade (F. MATIAS SANTOS, Evolução Histórica e Organização do Setor Elétrico, in Estudos de Direito da Energia, Coord. F. PAES MARQUES e J. MARQUES MENDES, Almedina, 2023, pp. 43-46). Na sequência da Comunicação da Comissão de 10 de janeiro de 2007 («Roteiro das Energias Renováveis — Energias renováveis no Século XXI: construir um futuro mais sustentável»), o Parlamento Europeu e o Conselho aprofundaram esta orientação pela Diretiva 2009/28/CE, impondo uma quota média de energia produzida através de fontes renováveis para a União Europeia de 20%, sem prejuízo de metas mais ambiciosas que os Estados fixassem para si. Este objetivo, vinculativo dos Estados-membros, colocava, porém, um dilema respeitante à viabilidade económica das novas estruturas a criar, em face dos custos fixos de instalação e de exploração com recurso a fontes renováveis. Num contexto de mercado nacionalizado, seria possível lançar uma campanha de investimento público, alimentando as fontes produtivas com receitas fiscais, mas, no contexto antes iniciado pelo ‘primeiro pacote’ energético europeu a que acima nos referimos, o setor energético deveria estar privatizado e desintegrado, composto por unidades económicas particulares e dispersas em situação de competição, como assinalámos. Num período de crescimento económico agravativo das necessidades energéticas, colocava-se então a questão de saber como poderia ser operacionalizada a modernização do setor da energia de modo a compatibilizar o seu crescimento com a fragilidade e escassez dos recursos que consome e a pressão que coloca no ambiente. Isto, num cenário em que, perante as necessidades de investimento e dimensão dos operadores no mercado, a utilização de fontes renováveis constituía um investimento de alto risco por falta de garantias de retorno e de lucro. A solução encontrada em Portugal para proceder à modernização do setor neste contexto sem colocar em risco a estabilidade dos produtores e o serviço da procura de energia, residiu na implementação de regimes de subsidiação à produção através de fontes renováveis, recorrendo ao esquema de feed-in tariffs. Esta assenta em três componentes essenciais, todas elas dirigidas a eliminar o risco do investimento e a assegurar a remuneração dos capitais aplicados: a (i) garantia de aquisição de toda a energia produzida pela unidade produtiva; a (ii) garantia de preço na colocação de energia no mercado, através da fixação de um valor de aquisição através de uma matriz legal a que os comercializadores de último recurso (distribuidores de energia) ficam vinculados; e a (iii) fixação de prazos prolongados de gozo do regime privilegiado que permitam a recuperação e rentabilização do investimento aos produtores (E. CUNHA, Incentivos à Produção de Energia Renovável na União Europeia, 2018, FEP). Este quadro genérico já existia no ordenamento nacional desde 1988 (Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de maio), mas foi então ampliado e aprofundado por vários diplomas (Decretos-Leis n.ºs 33-A/2005, de 16 de fevereiro, 29/2006, de 15 de fevereiro e 172/2006, de 23 de agosto). Aos comercializadores de energia elétrica passou a ficar imposta a aquisição de toda a energia de Produção em Regime Especial (PRE) pelo preço apurado nos termos da matriz legal do regime de remuneração garantida, sendo-lhes depois admitido recuperar o sobrecusto através da venda de eletricidade pela transferência do encargo para os utilizadores finais de eletricidade. Neste sentido, também este sobrevalor foi incorporado na componente de CIEG da Tarifa de Uso Global do Sistema, por sua vez parte integrante da Tarifa de Acesso às Redes cobrada aos consumidores. Desde 2006 e até ao presente, este mecanismo de subsidiação do setor eletroprodutor importou um forte agravamento do custo final da eletricidade em Portugal. A título exemplificativo, no ano de aprovação da primeira legislação relativa à CESE (2013) o preço médio da eletricidade em PRE fixou-se em € 105,40/MWh (a ERSE considerou um valor de referência de preço em mercado nesse ano de € 49,00/MWh – erse.pt; Informação sobre Produção em Regime Especial, 2014), representativo de 215,10% (!) do preço médio anual da energia elétrica em mercado diário, cifrado em € 44,00/MWh no mesmo ano (datahub.ren.pt). No ano fiscal em referência nestes autos (2019), o custo da eletricidade em PRE variou entre € 90,23/MWh (resíduos sólidos urbanos) e € 296,57/MWh (fotovoltaica), para um preço médio de produção em regime de remuneração garantida, considerando todos os subsetores, de € 127,05/MWh; também esta cifra contrasta com o preço médio da energia em mercado diário no mesmo exercício, de € 48,00/MWh (erse.pt). O impacto na conta energética dos consumidores portugueses desta elevação artificial de custos com fonte em subsidiação é muito significativo, já que a produção com recurso a fontes de energia renovável veio constituindo uma parte crescente de toda a produção energética portuguesa a partir de 2006. Na verdade, e como seria de esperar, condições de produção com o descrito nível de atratividade conduziram à proliferação no território nacional de parques eólicos, centrais fotovoltaicas e outras unidades de produção de energia de fonte renovável, todos eles beneficiários de regimes de remuneração garantida ao abrigo da PRE. Também exemplificando, no ano de lançamento da CESE (2013) e no ano em referência nestes autos (2019), a PRE representou 57% e 51%, respetivamente, de toda a energia elétrica consumida em Portugal (datahub.ren.pt), sendo que, como viemos de dizer, aos consumidores caberia suportar, através da tarifa de acesso, todo o diferencial entre o preço da energia em mercado e o valor da remuneração garantida, reembolsando as distribuidoras pelo sobrecusto em que incorreram na aquisição a produtores de fonte renovável. Por necessária deriva, a operacionalização das feed in tariffs significa um agravamento muito importante do preço final da energia elétrica no território nacional, quer se considere os custos domésticos para consumidores particulares, quer setores económicos e sua estrutura de gastos fixos, seja o caso da indústria transformadora e todas as demais empresas dependentes de energia elétrica para o desenvolvimento de atividade. No ano de 2019, estima-se que o estatuto de subsidiação da PRE haja conduzido ao aumento de custos de produção de energia em 16,97% (de € 3.536.098,402 para € 4.259.088,182) (M. BASTOS, Estimativa do Impacto da PRE no Custo de Produção de Energia Elétrica em 2019, 2021, Univ. Portopp. 105-106), isto quando estavam já implementadas medidas de contenção de sobrecustos em execução do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica entre Portugal, FMI, Comissão Europeia e Banco Central Europeu. Vemos aqui, portanto, uma medida legislativa destinada a responder ao consumo de recursos naturais pelo setor energético e à pressão ambiental por este criada, essencialmente dirigida à modernização do setor eletroprodutor e à aquisição de maior eficiência, participando na criação de um contexto favorável para as empresas que nele operam. O quadro de financiamento que a suportava, porém, baseou-se na tarifação do consumo, onerando os utilizadores de energia. 10.5. Dir-se-ia expectável que a acumulação de sobrecustos importantes relativos ao setor energético no regime de tarifação, com a inerente majoração do preço da energia a suportar por utilizadores, conduzisse ao inflacionamento dos preços de bens e serviços de produção nacional (pelo agravamento de encargos operacionais das empresas) e à redução geral do consumo, daqui decorrendo como provável um efeito de abrandamento ou de depressão da economia nacional. Talvez de forma mais direta, a inflação do preço da energia seria também apta a impactar de forma relevante sobre o setor energético, já que necessariamente conduziria a retração da procura, podendo conduzir a quebras de proveitos brutos e a dificuldades de escoamento da produção. Gerando-se excessos de produção, daqui decorreria maior pressão sobre o preço da energia nos mercados e, em caso de quedas significativas do preço, surgiria maior diferencial de preço médio para com a remuneração garantida a PRE e, como tal, seriam gerados agravamentos em ainda maior grau dos CIEG a suportar a este título pelo universo nacional de consumidores. Este é um pormenor importante, já que a remuneração garantida aos produtores em PRE representa a fatia mais expressiva do total do stock tarifário. À data do lançamento da CESE (2013), a dívida ascendia a 3.677 milhões de euros e 91% desse total respeitava a subsidiação por feed in tariffs (ERSE, Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2021, p. 9; M. CRUZ, op. cit., p. 19). No ano em referência nos autos (2019), de todo o stock de dívida a amortizar (€ 3.653.750.293,00), 84,56% respeitava à subsidiação de PRE (anos de 2009 e de 2015 a 2018) e juros financeiros conexos (ERSE, Proveitos Permitidos e Ajustamentos para 2019 das Empresas Reguladas do Setor Elétrico, p. 119). O embaratecimento da energia significaria, pois, maior necessidade de receita com fonte tarifária para compensar os distribuidores pelo preço garantido que pagam a produtores. Teríamos, portanto, um sistema de degradação autoalimentado e de operacionalidade circular, passível de gerar uma entorse grave na estrutura económica do mercado energético. Para prevenir a desorganização deste setor vital para a economia portuguesa, sucessivos Governos determinaram-se a mitigar os efeitos da transferência de custos no preço final da energia pelo diferimento da sua repercussão total nas tarifas ao consumidor (v. g., Decretos-Leis n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro e 165/2008, de 21 de agosto e artigo 73.º-A do Decreto-Lei n.º 78/2011, de 20 de junho). Gerou-se por esta via o stock de dívida tarifária, que compreende os créditos devidos pelos descritos mecanismos de subsidiação e de compensação ao setor energético que não foram reembolsados aos distribuidores (acrescidos dos respetivos juros financeiros), tendo em vista diluir por períodos de tempo mais alargados o efeito da repercussão económica nas tarifas. Como acima já referimos, a situação do mercado energético foi merecedora de atenção no Memorando de Entendimento do programa de assistência financeira ao Estado português, tendo Portugal assumido o compromisso de rever a racionalidade inerente aos mecanismos de compensação previstos nos CMEC (§ 5.6.), proceder à revisão em baixa da remuneração garantida ao abrigo de feed in tariffs, reavaliar os seus critérios remuneratórios e reestruturar os programas energéticos subsidiados, controlando a proliferação de empresas em PRE (§§ 5.7., 5.8. e 5.11.). Da perspetiva dos distribuidores (comercializadores de último recurso) – que primeiro sentiriam a retração na procura caso se permitisse que as tarifas disparassem –, o impacto do problema foi desde início esbatido pela permissão a operações de cedência ou de titularização dos créditos diferidos (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro e artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 165/2008, de 21 de agosto), o que lhes permitiu converter estes ativos em liquidez e potenciar ganhos financeiros através dos acréscimos relativos a juros devidos pelo diferimento do reembolso. Subsistiu, porém, o problema de solvência e serviço da dívida, perante os credores financeiros. A associação da atividade do FSSSE à gestão da dívida tarifária surge também neste contexto, assim como forma de diversificar as fontes de financiamento a programas do setor energético e, em especial, de participar na resolução de um problema relacionado com a execução desses programas de apoio à produção, protegendo a estabilidade do mercado de energia perante o perigo que a dívida tarifária para ele representa. Na medida em que a CESE está exclusivamente adstrita ao financiamento do FSSSE, pois, tanto a despesa realizada na gestão do stock tarifário como a que seja alocada a outros programas de promoção ou de proteção do setor, observa a lógica de comparticipação em despesas públicas geradas pelo grupo de obrigados tributários e de que estes obtêm benefício nessa qualidade, assim pela forma característica às contribuições financeiras. Não se trata, está bom de ver, de um instrumento fiscal de captação de receitas destinadas a despesas gerais do Estado (que é dizer, de um imposto), como também as tarifas exigidas a consumidores para financiar a subsidiação da produção de energia elétrica não possuem essa natureza: a CESE caracteriza-se como um regime contributivo cujo vínculo tributário apresenta estrutura comutativa, assim entre fonte de receita (e grupo de obrigados tributários) e fórmula de despesa (e beneficiários dessa despesa), com inteira adesão à figura das contribuições financeiras. Recordemos, à guisa de sumário: O mecanismo de convergência tarifária financia os sobrecustos da produção de energia nas Regiões, subsidiando produtores e moderando o preço ao público insular, dessa forma promovendo o alargamento das bases de consumo para as empresas com operação nas Ilhas e oferecendo-lhes um mercado mais estável; a despesa gerada pelos CMEC tem por causa a própria privatização do setor, já que destinou-se a viabilizar a construção de uma estrutura de mercado liberalizado que admitisse a privados capturarem a oportunidade de investimento e de rentabilização de capitais; a política de subsidiação da PRE através de feed in tariffs responde, de seu lado, à pressão criada nos recursos ambientais pelo setor energético, constituindo um esforço de modernização do tecido empresarial português em convergência com a política energética europeia. A contenção na transferência deste conjunto alargado de sobrecustos para os consumidores através da gestão do deficit tarifário, por sua vez, promove a estabilidade do mercado de energia por prevenir a rotura das bases de consumo e por não permitir o estrangulamento da procura em condições cujas consequências seriam imprevisíveis. Sinaliza-se aqui a salvaguarda do equilíbrio sistémico do setor energético, de que todas empresas do setor extraem evidente benefício, pelo que a chamada destas últimas a contribuírem para esta fórmula de gestão financeira do sistema através de uma contribuição que nessa gestão participa (a CESE), não descaracteriza a natureza do tributo. Com o que vai dito não se esquece que a mitigação do impacto da subsidiação à produção nas tarifas beneficia também o consumidor pela moderação do preço de acesso à energia, que são geralmente associadas vantagens para o público da abertura dos mercados à concorrência e da transição energética de produção fóssil para recursos de fonte renovável. Apenas sucede, porém, que a participação da CESE na gestão da dívida tarifária não significa a sujeição das empresas do setor da energia a suportarem todos os seus encargos. No ano em referência nestes autos (2019), o valor da dívida tarifária amortizada através de tarifas pagas pelo consumidor ascendeu a € 1.426.827.938,00 (ERSE, Proveitos Permitidos e Ajustamentos para 2019 das Empresas Reguladas do Setor Elétrico, p. 119), ao passo que a receita total da CESE nesse ano se cingiu a € 55.133.228,00 (Conta Geral do Estado 2019, Quadro A30, p. 324, dgo.gov.pt). É dizer, a CESE representou 3,86% do valor suportado pelos consumidores e é de relembrar que a receita não está alocada apenas ao financiamento da gestão do stock tarifário, mas ao suporte financeiro de todas as despesas do FSSSE na promoção da estabilidade e crescimento do setor em abono dos respetivos agentes económicos. A CESE, na medida em que se possa entender uma participação no apoio financeiro à adequada gestão da dívida tarifária, constitui, pois, uma contribuição modesta dos operadores empresariais no setor da energia concorrente com a participação financeira de outro grupo de agentes económicos do mesmo setor, os consumidores de energia, que suporta em muito maior medida os custos de subsidiação do sistema. Isto é tanto mais assim quando se leve em conta a dimensão do problema e o esquema de financiamento geral das políticas públicas desta área, bem como a cardinal importância das vantagens conferidas aos obrigados tributários por aquela gestão. [...] Em suma, mesmo que se aceitasse que as alterações ao RJFSSSE introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, deixaram a CESE essencialmente vinculada à gestão da dívida tarifária – o que, como vimos, não é afirmação que aqui se aceite –, nem por isso teria perdido a sua natureza de contribuição financeira. O programa legal de serviço e amortização da dívida gerada pelo deficit tarifário, com bases normativas dispersas por vários diplomas e gerido pela administração, deve ser entendido um quadro de Direito público de promoção da estabilidade sistémica do setor da energia e de preservação das condições para o suporte financeiro dos apoios à privatização dos mercados, à modernização do tecido empresarial no contexto da transição energética e à proteção do mercado insular (até subsumível ao conceito geral do artigo 2.º, alínea a), do RJFSSSE, sobre as atribuições do Fundo), com especial incidência no setor eletroprodutor. Sobre o recorte subjetivo da incidência como abrangendo as empresas do setor eletroprodutor de fonte renovável – o subsetor financiado através de feed in tariffs – cuja fiscalização se suscita, é evidente que estas recolhem vantagem em linha direta do quadro de gestão da dívida tarifária, já que este é condição da sustentabilidade financeira dos incentivos à produção que lhes são concedidos pelos regimes de remuneração garantida (PRE) e da estabilidade do mercado onde operam, maxime na preservação de condições de procura, como acima vimos. Não tem por isso cabimento que se defenda violador de um dever de diferenciação imposto pelo princípio da igualdade tributária (artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa) a sujeição à CESE dos produtores de energia com fonte renovável, já que o tributo deve ser observado como instrumento de financiamento de políticas do setor energético que lhes aproveita, mesmo de forma particular. Serve por dizer, se relativamente aos subsetores de gás natural a sujeição a incidência e a relação comutativa característica da contribuição se identificam quanto à CESE pela proteção do seu mercado-alvo obtida da gestão da dívida tarifária (Acórdão do TC n.º 296/2023; também, Acórdãos n.ºs 372/2023, 324/2024 e 325/2024) – a que se associará ainda o facto de o stock tarifário decorrer de medidas de subsidiação que respondem à pressão que combustíveis fósseis colocam no ambiente e a compensações necessárias à estabilidade do mercado insular e à abertura dos mercados nacionais à iniciativa por operadores privados –, quanto ao subsetor colocado nestes autos tratamos dos beneficiários, privilegiados e diretos, do regime de subsidiação que constitui a principal causa do deficit tarifário e da necessidade de modelar uma resposta gestionária que impeça a desorganização do mercado energético pelo colapso da plataforma de consumo. Muito embora não caiba a este Tribunal Constitucional exercer pronúncia sobre a qualidade das escolhas de políticas públicas realizadas, a qualidade da sua execução, ou considerar que modelo de financiamento ou de gestão responderia melhor ao propósito de otimização do mercado de energia, concluímos que é manifesto que não existe parâmetro constitucional que reprove os programas jurídico-tributários fiscalizados, também quanto à disciplina de incidência subjetiva da contribuição financeira em observância.» 10.2. Já no Acórdão n.º 253/2025, tal conclusão foi sustentada nos termos que se seguem: «28. […] há que começar por dizer que, contrariamente ao entendimento que prevaleceu no Acórdão n.º 68/2025, continua a não se ver razão para divergir do pressuposto segundo o qual as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018 deixaram a CESE essencialmente vinculada à gestão da dívida tarifária. Sucede que, estando em causa a norma de incidência que converte os centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável em sujeitos passivos da CESE, este diferente ponto de partida não determina necessariamente uma distinta conclusão. 29. Como acima se viu, o Acórdão n.º 101/2023 julgou inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, o artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional que sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual. Como se viu também, o juízo positivo de inconstitucionalidade foi determinado pela verificação de uma quebra de correspondência entre o pagamento do tributo e a causação ou aproveitamento das prestações públicas a financiar pelo FSSSE, emergindo essa quebra de correspondência de um conjunto de razões especificamente respeitantes aos sujeitos passivos que operam no subsetor do gás natural. Desdobrando o setor da energia nos subsetores da eletricidade e do gás natural, o Acórdão n.º 101/2023 considerou que, com a reconfiguração do destino receitas geradas pela CESE decorrente do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, estas passaram a ser maioritariamente dirigidas ao objetivo de redução da dívida tarifária da eletricidade, o que degradou a possibilidade de continuar a qualificar como contribuição financeira a CESE incidente sobre as empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. Estando em causa a redução da dívida tarifária do setor elétrico e constituindo essa dívida um «problema especifico do subsetor da energia elétrica», entendeu-se não serem «claras as razões pelas quais o legislador teve por adequado exigir a operadores não integrados nesse subsetor que participassem nos encargos dai advenientes, quando lhes não deram causa alguma, nem se vê que daí extraiam um especial benefício», sendo que «a mera circunstância de todos os operadores integrarem o «setor energético» não é manifestamente suficiente para afirmar que exista uma responsabilidade de grupo». 30. Ora, a aqui recorrente é titular de um centro eletroprodutor de energia elétrica com recurso a fontes renováveis. Significa isto que estamos perante uma atividade – de produção – que se integra no setor da energia, mais concretamente no subsetor da eletricidade (Setor Elétrico Nacional – SEN). Como se referiu no Acórdão n.º 101/2023, este subsetor da eletricidade apresenta especificidades próprias, quer em relação à sustentabilidade, quer em relação ao modo como operam as empresas integradas nesse setor, englobando diversas atividades, desde a produção, armazenamento, transporte e distribuição até à comercialização de eletricidade. 31. Estas especificidades foram, aliás, tidas em conta pelo legislador logo em 2013. Ao contrário do previsto para o setor do gás natural, o RJCESE, tal como aprovado pela Lei n.º 83-C/2013, consagrava uma isenção para os centros eletroprodutores que utilizassem fontes de energia renováveis, isenção esta anualmente prorrogada e mantida em 2015, 2016, 2017 e 2018, mais concretamente até à Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, que a eliminou relativamente aos centros eletroprodutores que utilizem fontes de energia renováveis, desde que abrangidos por regimes de remuneração garantida (artigo 313.º da referida Lei). É justamente o caso da recorrente, que passou a estar obrigada ao pagamento da CESE no ano de 2019. 32. No mesmo mês em que é publicada a Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, foi publicado o já referido Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, que alterou o regime de afetação das verbas do FSSSE, previsto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 55/2014. Até à publicação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018, previa-se neste diploma que dois terços da receita do FSSSE (com o limite máximo de cem milhões de euros) seriam prioritariamente destinados ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e o montante remanescente seria aplicado na redução do défice tarifário do SEN (v. o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2014. Com o Decreto-Lei n.º 109-A/2018 passou a prever-se que apenas «até um terço» era reservado ao financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, deixando-se evidente que o montante remanescente se destinaria a reduzir a dívida tarifária do SEM. Ou seja, a redução da dívida tarifária tornou-se o objetivo primordial deste RJCESE. 33. Contestando a recorrente o pagamento da CESE referente a 2019, designadamente sob a alegação de que não se registava em 2019 um nexo de equivalência diferente daquele que existia em 2014, suscetível de justificar a eliminação da isenção anteriormente prevista (conclusões M e N), importa essencialmente verificar: (i) se a dívida tarifária do SEN foi ou não provocada pelos sujeitos passivos integrados no subsetor da produção de eletricidade com recurso a fontes de energia renovável; (ii) se a redução dessa dívida beneficia ou não, ainda que presumivelmente, o conjunto dos operadores integrados neste setor de modo efetivo ou direto; e, por último, (iii) se há ou não motivo para fazer correr essa redução por conta das empresas detentoras de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável. 34. Para isso, importa compreender a origem da dívida tarifária do SEN, considerando para esse efeito a sucessão de diplomas que se ocuparam da matéria. Em 1988, foi publicado o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de maio, ainda em vigor, que «estabelece normas relativas à actividade de produção de energia eléctrica por pessoas singulares ou por pessoas colectivas de direito público ou privado», onde se encontram consagradas as regras aplicáveis à produção de energia elétrica a partir de recursos renováveis e à produção combinada de calor e eletricidade. Este diploma foi alterado pela primeira vez pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de maio, que reviu o «regime aplicável à actividade de produção de energia eléctrica, no âmbito do Sistema Eléctrico Independente, que se baseie na utilização de recursos renováveis ou resíduos industriais, agrícolas ou urbanos». Esta alteração foi justificada, em parte, pelo facto de, «com a aprovação, em Julho de 1995, do conjunto de diplomas que deram um novo enquadramento jurídico ao Sistema Eléctrico Nacional, a produção combinada de calor e electricidade [ter passado] a reger-se por um regime autónomo, o do Decreto-Lei n.º 186/95, de 27 de Julho». Segundo se lê ainda no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 168/99: «Nos últimos anos, contudo, o sector energético, de uma forma geral, e o sector eléctrico, de uma forma particular, têm conhecido profundas transformações. Duas destas transformações merecem especial destaque. Por um lado, a criação do mercado interno da energia conduziu à aprovação de directivas que irão introduzir profundas reformas liberalizadoras na forma como esse sector irá operar. Por outro lado, as crescentes preocupações com a defesa do ambiente, a nível global, tornam necessário um maior estreitamento das políticas energética e ambiental, por forma a viabilizar o cumprimento dos compromissos internacionais que se avizinham, nomeadamente em matéria de limitação das emissões dos gases que provocam o efeito de estufa, em resultado da implementação da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas e do Protocolo de Kyoto, dela decorrente». Anos mais tarde, em 2001, foi publicado o Decreto-Lei n.º 339-C/2001, de 29 de dezembro, que alterou o Decreto-Lei n.º 168/99. Como se lê no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 339-C/2001, tal alteração foi motivada pelo seguinte: «O melhor aproveitamento dos recursos endógenos nacionais constitui um instrumento indispensável à prossecução dos objectos de política energética do Governo, designadamente a redução da dependência energética externa e das emissões poluentes, particularmente as que assumem importância relevante para as alterações climáticas. Reconhece-se também, através da experiência com a aplicação da legislação, a necessidade da valorização local da disponibilidade desses recursos, associado à necessidade de salvaguardar os interesses do mais favorável ordenamento e gestão do território, com destaque para as zonas sensíveis do ponto de vista ambiental. Neste contexto, o Governo entende ser necessário rever o Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Maio, introduzindo-lhe alterações indispensáveis ao estabelecimento de uma remuneração diferenciada por tecnologia e regime de exploração e atribuindo destaque apropriado às tecnologias que, embora emergentes, como é o caso da energia das ondas e da energia solar fotovoltaica, evidenciam um elevado potencial a médio prazo, visando proporcionar-lhes condições indispensáveis para a concretização de projectos exemplares. Aproveita-se em paralelo para reconhecer que o contributo ambiental das instalações abrangidas pela legislação em presença é permanente, não sendo, pois, apropriado estabelecer-se, como até agora, uma qualquer limitação temporal» (itálico aditado). 35. Já em 2005, é publicado o Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro. Neste diploma é reconhecido que a produção de energia elétrica a partir de fontes de energia renováveis apresenta custos, sendo necessário adotar uma política de «remuneração garantida», «garantindo a respectiva remuneração por um prazo considerado suficiente para permitir a recuperação dos investimentos efectuados e expectativa de retorno económico mínimo dos promotores». Este propósito é assinalado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 33-A/2005 nos termos que se seguem: «O Decreto-Lei n.º 339-C/2001, de 29 de Dezembro, introduziu modificações ao Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Maio, com o objectivo de estabelecer uma remuneração diferenciada por tecnologia e regime de exploração, com destaque para as tecnologias renováveis. Nesta alteração esteve presente a prossecução dos objectivos de política energética, como a redução da dependência energética externa e das emissões poluentes, de importância relevante para as alterações climáticas. Mais recentemente, a aprovação do Protocolo de Quioto, através do Decreto n.º 7/2002, de 25 de Março, implicou a assunção por Portugal do compromisso de limitar o aumento das emissões a 27% relativamente aos valores de 1990. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2003, de 13 de Março, aprovou uma clara e calendarizada política energética, essencial ao cumprimento dos compromissos assumidos em matéria ambiental, estabelecendo objectivos nacionais para cada tipo de energia renovável. Já no âmbito do XVI Governo Constitucional foi aprovado o Programa de Actuação para Reduzir a Dependência de Portugal face ao Petróleo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 171/2004, de 29 de Novembro, no qual, designadamente, se prevê um conjunto de medidas destinadas ao aumento significativo da produção de electricidade através de fontes renováveis. No entanto, e como também se refere naquele Programa, as medidas de promoção do aumento da produção de electricidade através de fontes renováveis não podem ser cegas à factura energética suportada pelos consumidores. Neste sentido, e atendendo a que se verificou uma alteração dos pressupostos que estiveram presentes na elaboração do Decreto-Lei n.º 339-C/2001, de 29 de Dezembro, nomeadamente no que diz respeito ao preço do CO(índice 2) e ao preço da electricidade em regime de mercado, importa adequar o enquadramento remuneratório das fontes de energia renováveis. Assim, o presente diploma actualiza os valores constantes da fórmula de remuneração de electricidade produzida a partir de recursos renováveis, garantindo a respectiva remuneração por um prazo considerado suficiente para permitir a recuperação dos investimentos efectuados e expectativa de retorno económico mínimo dos promotores. Por outro lado, importa também adequar a procura à capacidade actual e previsível da rede pública em função da oferta e procura em cada zona de rede, por forma que os promotores não vejam as suas expectativas frustradas. Neste sentido, estabelece-se um prazo para a reserva de capacidade na rede por parte dos promotores, evitando, assim, que a reserva de capacidade injustificada prejudique o desenvolvimento de projectos mais pequenos e mais adequados a cada realidade» (itálico aditado). 36. Em outubro de 2005, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005, de 24 de outubro, é aprovada a «estratégia nacional para a energia», deixando-se evidente o investimento nas energias renováveis. Como consta dessa Resolução: «A política energética, nas suas diversas vertentes, é um factor importante do crescimento sustentado da economia portuguesa e da sua competitividade, pela sua capacidade em criar condições concorrenciais favoráveis ao desenvolvimento de empresas modernas, eficientes e bem dimensionadas, pelo seu efeito potencial na redução do preço dos factores e, também, pela sua capacidade em gerar novo investimento em áreas com uma elevada componente tecnológica. Paralelamente, a política energética deve articular-se de modo estreito com a política de ambiente, integrando a estratégia de desenvolvimento sustentável do País. Atento a esta realidade, o Governo estabelece uma estratégia nacional para a energia, que tem como principais objectivos: I) Garantir a segurança do abastecimento de energia, através da diversificação dos recursos primários e dos serviços energéticos e da promoção da eficiência energética na cadeia da oferta e na procura de energia; II) Estimular e favorecer a concorrência, por forma a promover a defesa dos consumidores, bem como a competitividade e a eficiência das empresas, quer as do sector da energia quer as demais do tecido produtivo nacional; III) Garantir a adequação ambiental de todo o processo energético, reduzindo os impactes ambientais às escalas local, regional e global, nomeadamente no que respeita à intensidade carbónica do PIB. Em conformidade, o Governo está fortemente empenhado em: Reduzir a dependência energética face ao exterior, aumentando a capacidade de produção endógena. Tal implica, inevitavelmente, um aumento do investimento nas energias renováveis, em particular na energia eólica, cujas metas de referência foram elevadas por este Governo para os 5100 MW, tendo já sido lançado, com vista a alcançar este objectivo, um concurso público para a atribuição até 1800 MW de licenças para parques eólicos; Aumentar a eficiência energética e reduzir as emissões de CO(índice 2), com diminuição do peso dos combustíveis fósseis nas fontes primárias de energia e através de medidas que, dos transportes à construção de edifícios e à procura pública, insiram a variável energética na escolha dos consumidores; […]» (itálico aditado). 37. Neste seguimento, em fevereiro de 2006, foi publicado o Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro, hoje revogado, que estabelecia «os princípios gerais relativos à organização e funcionamento do sistema eléctrico nacional, bem como ao exercício das actividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de electricidade e à organização dos mercados de electricidade, transpondo para a ordem jurídica interna os princípios da Directiva n.º 2003/54/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade, e revoga a Directiva n.º 96/92/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro». No preâmbulo desse diploma lia-se então o seguinte: «[…] Em contraposição com o anterior regime, o novo quadro estabelece um sistema eléctrico nacional integrado, em que as actividades de produção e comercialização são exercidas em regime de livre concorrência, mediante a atribuição de licença, e as actividades de transporte e distribuição são exercidas mediante a atribuição de concessões de serviço público. Estas actividades são exercidas tendo em conta a racionalidade dos meios a utilizar e a protecção do ambiente, nomeadamente através da eficiência energética e da promoção das energias renováveis e sem prejuízo das obrigações de serviço público. A produção de electricidade integra a classificação de produção em regime ordinário e produção em regime especial. Ao exercício desta actividade está subjacente a garantia do abastecimento, no âmbito do funcionamento de um mercado liberalizado, em articulação com a promoção de uma política que confere grande relevância à eficiência energética e à protecção do ambiente, incrementando a produção de electricidade mediante o recurso a fontes endógenas renováveis de energia. O acesso à actividade é livre, cabendo aos interessados, no quadro de um mercado liberalizado, a respectiva iniciativa. Abandona-se, assim, a lógica do planeamento centralizado dos centros electroprodutores. Neste ambiente liberalizado, o Estado actua de forma supletiva à iniciativa privada, criando as condições de enquadramento para que a actividade desta se possa mover num ambiente profícuo ao desenvolvimento do mercado. Nestes termos, cabe ao Estado suprir as falhas de mercado, assumindo uma posição de garante do abastecimento de electricidade, através da monitorização permanente do sector eléctrico pelos órgãos competentes da Administração Pública, com a colaboração dos intervenientes no sector, nomeadamente das empresas reguladas. É neste quadro que, no caso de a iniciativa privada não estar a assegurar as capacidades de produção de electricidade que garantam o abastecimento, cabe ao Estado, através de concurso público, promover as condições possibilitadoras da produção, de acordo com as necessidades do consumo, da eficiência energética e da promoção da qualidade ambiental» (itálico aditado). Quanto aos regimes de produção de eletricidade, o diploma esclarecia, respetivamente nos seus artigos 17.º e 18.º, que se considera «produção de electricidade em regime ordinário a actividade de produção que não esteja abrangida por um regime jurídico especial de produção de electricidade com incentivos à utilização de recursos endógenos e renováveis, ou à produção combinada de calor e electricidade» e «produção de electricidade em regime especial a actividade licenciada ao abrigo de regimes jurídicos especiais, no âmbito da adopção de políticas destinadas a incentivar a produção de electricidade, nomeadamente através da utilização de recursos endógenos renováveis ou de tecnologias de produção combinada de calor e electricidade». 38. No dia seguinte, foi publicado o Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, que alterou o Decreto-Lei n.º 189/88, «revendo os factores para cálculo do valor da remuneração pelo fornecimento da energia produzida em centrais renováveis entregue à rede do Sistema Eléctrico Português (SEP) e definindo procedimentos para atribuição de potência disponível na mesma rede e prazos para obtenção da licença de estabelecimento para centrais renováveis». Como consta do respetivo preâmbulo, tal alteração foi assim explicada: «[…] A Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2003, de 13 de Março, aprovou uma clara e calendarizada política energética, essencial ao cumprimento dos compromissos assumidos em matéria ambiental, estabelecendo objectivos nacionais para cada tipo de energia renovável. Já no âmbito do XVI Governo Constitucional foi aprovado o Programa de Actuação para Reduzir a Dependência de Portugal face ao Petróleo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 171/2004, de 29 de Novembro, no qual, designadamente, se prevê um conjunto de medidas destinadas ao aumento significativo da produção de electricidade através de fontes renováveis. No entanto, e como também se refere naquele Programa, as medidas de promoção do aumento da produção de electricidade através de fontes renováveis não podem ser cegas à factura energética suportada pelos consumidores. […]» (itálico aditado). 39. Em maio de 2006, foi publicado o Decreto-Lei n.º 90/2006, de 15 de fevereiro, hoje revogado, que estabelecia «os princípios de alocação dos custos resultantes da remuneração da produção de electricidade, prevista no Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio». Este é o primeiro ato legislativo a fazer referência à existência de «sobrecustos» associados ao investimento nas energias renováveis, o que, juntamente com outros fatores, como o agravamento dos custos da energia (a subida do preço do petróleo e do gás natural) e os limites legais à atualização das tarifas de eletricidade a suportar pelos consumidores domésticos, contribuiu para o agravamento do «défice tarifário». Com relevância para o enquadramento do tema, lia-se no respetivo seu preâmbulo o seguinte: «Portugal é um país fortemente dependente de recursos energéticos importados, em valores que atingem cerca de 85% da energia primária, situação que se pretende inverter. A situação descrita reveste-se de particular gravidade, atendendo a que aquela dependência é expressa quase na sua totalidade em combustíveis fósseis, emissores de gases de efeito de estufa. Com o Protocolo de Quioto, Portugal assumiu, no contexto da co-responsabilidade no seio da União Europeia, uma contenção no crescimento das suas emissões para o período de 2008-2012 de um máximo de mais 27% relativamente a 1990. A necessidade de reduzir a dependência energética externa e as emissões de gases com efeito de estufa fez que o Governo, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005, de 24 de Outubro, que aprova a Estratégia Nacional para a Energia, tenha decidido aumentar as metas de produção de electricidade a partir da energia eólica para 5100 MW, permitindo ultrapassar, inclusivamente, os objectivos estabelecidos no âmbito da Directiva n.º 2001/77/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Setembro, relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade. O exigente programa de produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis está já em curso, tendo-se atingido, no final de 2005, 1000 MW de potência eólica instalada, valor que representa praticamente o dobro do registado no início daquele ano. Em 2006, espera-se nova duplicação da capacidade instalada. A produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis é fundamental para a descarbonização da nossa sociedade e para a utilização dos recursos endógenos, mas apresenta ainda sobrecustos relativamente à produção de electricidade a partir de fontes convencionais, quando não devidamente internalizados os custos ambientais associados. O Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, com as sucessivas alterações, veio estabelecer um enquadramento remuneratório para a produção de electricidade a partir de energias renováveis, sem explicitar os princípios que devem orientar a alocação do diferencial de custo com a electricidade produzida em regime ordinário. Na prática, estes sobrecustos acrescem a outros factores, não menos importantes, de agravamento dos custos da energia, em particular a subida do preço do petróleo e do gás natural, contribuindo, ainda que em proporção distinta, e face aos limites legais à actualização das tarifas de electricidade a suportar pelos consumidores domésticos, para dois efeitos negativos: por um lado, o agravamento, até níveis preocupantes, do chamado défice tarifário, estimado para 2006 num valor global acumulado superior a 400 milhões de euros, e, por outro, a penalização das condições de competitividade internacional das empresas, chamadas a suportar, além do mais, tais sobrecustos, com prejuízo grave para os objectivos centrais de crescimento económico e de criação de emprego» (itálico aditado). 40. Apesar de a primeira legislação sobre diferimentos tarifários datar de 1995 (Decreto-Lei n.º 187/95, de 27 de julho – que cria a “Entidade Reguladora do Setor Elétrico”), foi só após a publicação do Decreto-Lei n.º 237-B/2006, de 18 de dezembro, que tais diferimentos vieram a ser efetivamente aplicados. O referido diploma, hoje revogado, definia «as regras aplicáveis à recuperação e transmissibilidade do défice tarifário e dos ajustamentos tarifários». Em consequência, e pela primeira vez, o consumidor não pagou na fatura da eletricidade todo o custo associado ao preço da eletricidade, sendo estipulada a sua recuperação «no prazo de 10 anos a contar de 31 de Dezembro de 2007, sendo os respectivos montantes repartidos em prestações constantes durante o período de recuperação» (alteração ao n.º 4 do artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto). 41. Em 2008, foi publicado o Decreto-Lei n.º 165/2008, de 21 de agosto, hoje também revogado, que procedia «à definição das regras aplicáveis ao reconhecimento de ajustamentos tarifários anuais aplicáveis ao sector eléctrico». Lia-se no respetivo preâmbulo: «[…] Por outro lado, também se tem verificado uma significativa escalada nos preços dos combustíveis fósseis, cujo impacte nos custos de produção de energia eléctrica e, consequentemente, nas tarifas eléctricas tem assumido uma dimensão relevante. Com efeito, a existência de grandes flutuações em custos estruturais, como os custos de aprovisionamento de energia, obriga a que a correspondente integração dos desvios positivos ou negativos seja, por um lado, realizada de forma gradual ao longo do tempo, mitigando a volatilidade tarifária subjacente e, por outro, assegure o equilíbrio intertemporal entre o mercado regulado e o mercado liberalizado, garantindo a sustentabilidade do SEN. Assim, importa introduzir algumas alterações no regime aplicável à recuperação e transmissibilidade dos ajustamentos tarifários, de modo a permitir atenuar os efeitos económicos gerados por esses ajustamentos para as tarifas de electricidade e assegurar o reconhecimento do direito à sua recuperação. Nestas condições, torna-se igualmente imprescindível proceder à adopção de medidas susceptíveis de mitigar, através da sua diluição temporal, os efeitos que circunstâncias excepcionais produzem sobre as tarifas eléctricas, recorrendo a mecanismos que não penalizem excessivamente os consumidores, em consonância com os objectivos assumidos nos acordos internacionais para o MIBEL celebrados com o Reino de Espanha, nomeadamente em matéria de progressiva extinção das tarifas reguladas de venda a clientes finais para permitir uma liberalização global do mercado eléctrico. Por outro lado, a intenção de cumprir os objectivos de reforço da produção de energia a partir de fontes endógenas e renováveis, geradora de benefícios sociais intertemporais, que visam colocar Portugal entre os cinco países com maior disponibilidade desse tipo de produção, bem como os efeitos que possam decorrer para as tarifas de outras medidas de sustentabilidade ou interesse económico geral, justificam que se estabeleça um mecanismo que permita, em casos fundamentados, criar condições para uma adequada repercussão tarifária, também intertemporal, dessas medidas» (itálico aditado). 42. Alguns anos mais tarde, em 17 de maio de 2011, é publicado o “Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de política económica” (disponível em: https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexosmou_pt.pdf), onde se encontra uma referência a «sobrecustos». Concretamente, lê-se no ponto 5, referente à “Energia”, que são definidos como objetivos: «Concluir a liberalização dos mercados da electricidade e do gás; assegurar que a redução da dependência energética e a promoção das energias renováveis seja feita de modo a limitar os sobrecustos associados à produção de electricidade nos regimes ordinário e especial (cogeração e renováveis); garantir a consistência da política energética global, revendo os instrumentos existentes. Prosseguir com a promoção da concorrência nos mercados da energia e incrementar a integração no mercado ibérico da electricidade e do gás (MIBEL e MIBGAS).» 43. Em 2013, é publicado o Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro, que «altera o regime remuneratório aplicável aos centros eletroprodutores», no qual novamente se encontra uma referência à «dívida tarifária», bem como à sua ligação direta ao investimento em energias renováveis. Assim, os centros eletroprodutores que optassem por um período adicional de aplicação do regime de tarifa garantida, para além do período dos 15 anos assegurado pelo Decreto-Lei n.º 33-A/2005, teriam de proceder ao «pagamento de uma compensação anual destinada a contribuir para a sustentabilidade do SEN, permitindo, assim, preservar a estabilidade remuneratória dos centros eletroprodutores eólicos, ao mesmo tempo que assegura a mitigação do impacto na fatura energética dos sobrecustos anuais resultantes do apoio à produção de eletricidade a partir de fontes eólicas». Esta compensação anual ao SEN era devida durante o período de oito anos, compreendido entre 2013 e 2020, sendo calculada com base nos valores de referência estabelecidos no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 35/2013. Como se retira do preâmbulo do referido diploma: «A política energética dos últimos anos seguiu uma estratégia orientada para a conciliação entre os mecanismos de mercado e a promoção dos valores da preservação ambiental, da sustentabilidade e da inovação tecnológica. Em resultado dessa estratégia, Portugal tem vindo a ascender a um patamar referencial no que diz respeito à utilização de energias renováveis e de tecnologias de ponta no setor eletroprodutor. Os custos associados à estratégia assim definida revestem, todavia, valores extremamente elevados, que se tornaram manifestamente incomportáveis, colocando problemas sérios no atual quadro económico e orçamental. Durante muito tempo, optou-se por não refletir esses custos, de forma imediata e integral, nas faturas dos consumidores, opção que acabou por conduzir à acumulação progressiva de valores não repercutidos e à criação daquilo que comummente se designa por «dívida tarifária», a qual vem registando um aumento continuado. Com o objetivo de, pela primeira vez, adequar a estratégia de promoção da produção de energia elétrica a partir de fontes de energia renováveis à necessidade de reduzir os custos com a sua prossecução, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, que atualizou a remuneração da energia elétrica renovável produzida pelas novas instalações e estabeleceu, tanto para estas como para as instalações existentes, a aplicabilidade da remuneração garantida durante um prazo considerado suficiente para a recuperação dos investimentos realizados e para a obtenção de um retorno económico mínimo. O Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, veio igualmente prever que, a partir do termo dos referidos períodos de remuneração garantida, a eletricidade produzida e entregue à rede passa a ser remunerada pelos preços de mercado e pelas receitas obtidas pela venda de certificados verdes mencionados no preâmbulo da Diretiva n.º 2001/77/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro, entretanto revogada pela Diretiva n.º 2009/28/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril. […] Na linha dos compromissos assumidos no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, celebrado em maio de 2011, entre o Estado Português, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia, foram, não obstante, encetadas conversações com a APREN - Associação Portuguesa de Energias Renováveis (APREN), que representa os interesses dos titulares de centros eletroprodutores a partir de fontes renováveis, com vista à densificação do enquadramento remuneratório aplicável às instalações eólicas existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, após o decurso dos respetivos períodos de remuneração garantida, em termos passíveis de conjugar a resposta às referidas questões de segurança jurídica com o imperativo de promoção da sustentabilidade económica e social do SEN. No seguimento dessas conversações, e em conformidade com o acordo de princípio aí alcançado, o presente decreto-lei prevê a possibilidade de adesão por parte das referidas instalações a um de entre quatro regimes remuneratórios alternativos, destinados a vigorar por um período determinado, para além dos períodos de remuneração garantida. A adesão aos mencionados regimes remuneratórios, selecionados pelos titulares de cada instalação em função das suas particularidades, implica o pagamento de uma compensação anual destinada a contribuir para a sustentabilidade do SEN, permitindo, assim, preservar a estabilidade remuneratória dos centros eletroprodutores eólicos, ao mesmo tempo que assegura a mitigação do impacto na fatura energética dos sobrecustos anuais resultantes do apoio à produção de eletricidade a partir de fontes eólicas. […] O presente decreto-lei procede, por último, à introdução de mecanismos de flexibilidade no regime remuneratório aplicável à eletricidade produzida pelos centros eletroprodutores eólicos abrangidos pelo anexo II do Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de maio […]. Concretamente, prevê-se a possibilidade de concessão de um período adicional de aplicação do regime de tarifa garantida aos referidos centros eletroprodutores, nas situações em que os respetivos titulares proponham uma redução da tarifa, que pode ser complementada ou substituída pelo pagamento de uma compensação, de forma a gerar, com o decurso do tempo e a evolução dos preços de mercado, benefícios para o SEN. Em alternativa à concessão desse período adicional, os centros eletroprodutores podem optar pela adesão a um dos regimes alternativos previstos para efeitos de remuneração das instalações eólicas existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, após o decurso dos respetivos períodos de remuneração garantida» (itálico aditado). Este diploma foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 15/2022, de 14 de janeiro, que prevê «a eliminação dos regimes de remuneração garantida por oposição ao regime de remuneração geral, optando por estabelecer um único regime remuneratório assente no preço livremente determinado em mercado», sendo que, «[s]em embargo dessa opção, consagra-se a possibilidade, ao abrigo do disposto nas diretivas da União Europeia, de atribuir regimes de apoio à produção a partir de fontes de energia renováveis que permitam a recuperação do custo de oportunidade do investimento, mas sempre condicionados à realização de procedimentos concorrenciais» (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 15/2022). 44. No final do ano de 2013, foi aprovado o Orçamento de Estado para 2014, através da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o RJCESE através do seu artigo 228.º, isentando do pagamento do tributo, entre outros, os centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis. 45. Feito este percurso, verifica-se que o nexo de causalidade entre a existência de dívida tarifária e a atividade dos centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis foi sucessivamente identificado e assumido nas diversas intervenções destinadas a regular o setor da energia, mormente o subsector da eletricidade. Para além disso, foi reconhecido no Memorando de 2011 (v., supra, o n.º 42), que definia, como um dos objetivos para o setor da energia, «assegurar que a redução da dependência energética e a promoção das energias renováveis [fosse] feita de modo a limitar os sobrecustos associados à produção de electricidade nos regimes ordinário e especial (co-geração e renováveis)» (p. 25). E foi também detetado em vários pareceres da ERSE (nomeadamente, o «Parecer da ERSE sobre os impactos do Decreto-Lei n.º 35/2013 nos Custos do SEN», datado de maio de 2017 (disponível em: https://www.erse.pt/media/lygj2l1z/2017-05-08_impactos-do-decreto-lei-n-%C2%BA-35-2013-na-sustentabilidade-do-sen.pdf); a «Resposta da ERSE ao requerimento apresentado pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda a respeitos da extensão do prazo do subsídio dos produtos eólicos no âmbito do decreto-lei n.º 35/2013», datada de julho de 2018, disponível em: https://www.erse.pt/media/rccp1jpu/201807-1.pdf, p. 1; o «Parecer da ERSE sobre a proposta de alteração do regime da contribuição extraordinária sobre o setor energético e do Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril», datado de outubro de 2018, disponível em: https://www.erse.pt/media/y4dnunnc/2017-11-22_proposta-de-lei-do-or%C3%A7amento-do-estado-para-2018.pdf, p. 2), tendo sido reconhecido ainda no Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito ao Pagamento de Rendas Excessivas ao Produtores de Eletricidade, aprovado em 15 de maio de 2019, que concluiu pela existência de sobrecustos da produção em regime especial (v. capítulos 4 e 5 e, particularmente, pp. 85, 110 e 111). 46. Em face do que até aqui se expôs, é seguro afirmar-se que a produção em regime especial («PRE») disponibilizada aos centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis, beneficiou diretamente da formação da dívida tarifária e contribuiu efetivamente para a sua evolução. Com efeito, o estabelecimento de um regime de remuneração garantida permitiu aos centros electroprodutores com recurso a fonte renovável, designadamente energia eólica, vender a eletricidade produzida a um preço garantido durante um determinado período de tempo, tendo em vista a recuperação dos investimentos realizados e a obtenção de retorno económico. Tratou-se de uma decisão política, alinhada com a denominada Diretiva Green Electricity (Diretiva 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis) e orientada para a reconversão energética do país, que incentivou a criação de centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis através do acesso a um regime de tarifa subsidiada, permitindo assim a esta categoria de agentes económicos não refletir no preço a pagar pelos consumidores os sobrecustos associados à utilização de energia verde na produção da eletricidade comercializada e ver deste modo assegurada a respetiva viabilidade económica. Os encargos implicados na subsidiação das tarifas da eletricidade produzida em regime especial concorreram, por sua vez, de modo expressivo, para a evolução da dívida tarifária do SEN, de tal modo que, para 2019, o valor total do sobrecusto associado à produção em regime especial foi estimado em 1.157,4 milhões de euros (cf. ERSE, Tarifas e Preços para a Energia Elétrica em 2019, de 17 de dezembro de 2018, p. 10, nota [1], acessível em https://www.erse.pt/media/onobyr2q/dossier-de-imprensa_tarifas-ee2019_vfinal.pdf). Nessa medida, não pode deixar de concluir-se que, ao contrário das empresas que sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural, a recorrente pertence a um subsetor – produção de eletricidade com recurso a fontes renováveis em regime de remuneração garantida – que, por um lado, contribuiu definitivamente para o défice tarifário do SEN (facto que a própria recorrente admite na Conclusão K das respetivas alegações, quando afirma que existem gastos com centros eletroprodutores de energia renovável que contribuem para a dívida tarifária acumulada) e, por outro, beneficiou diretamente da formação dessa dívida, na parte originada pelos encargos estaduais associados à comercialização da eletricidade produzida mediante tarifa subsidiada. Nestas circunstâncias, torna-se, aliás, mais clara a razão pela qual quer a isenção da CESE que vigorou até à Lei n.º 71/2018, quer a sua eliminação relativamente aos centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis em regime de remuneração garantida, operada pela Lei n.º 71/2018, se apresentam essencialmente como o resultado de uma ponderação política, assente na distinção entre produção em regime ordinário e produção em regime especial com remuneração garantida, associada à atribuição às empresas do setor da faculdade de opção pela aplicação de um ou de outro (v. supra, o n.º 43). 47. Tendo em conta o que ficou dito, é de concluir que, no segmento em que incide sobre os centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis, a CESE de 2019 continua a evidenciar os atributos próprios das contribuições financeiras, não lhe sendo nessa medida aplicáveis as razões que levaram o Tribunal a sujeitar à conclusão inversa a norma que onera com o pagamento desse mesmo tributo as empresas concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural. Vale a pena recordar que as contribuições financeiras, ao contrário dos impostos, pertencem, tal como as taxas, à categoria dos tributos de carácter bilateral, o que significa que o critério de repartição pressuposto pela igualdade tributária é dado pelo princípio da equivalência e não pelo princípio da capacidade contributiva - o que exclui a invocabilidade do princípio da tributação pelo lucro real (artigo 104.º, n.º 2, da Constituição) como parâmetro autónomo de controlo da constitucionalidade. Porém, relativamente às taxas, as contribuições financeiras apresentam a particularidade de se dirigirem não «à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica». Como se escreveu ainda no Acórdão n.º 539/2015, «[p]reenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora).» Daqui se retira que as contribuições financeiras «devem ser estruturadas de tal forma que incidam sobre grupos bem delimitados de pessoas que partilhem a provocação presumível de um mesmo custo ou o aproveitamento presumível de um mesmo benefício» (Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, 2.ª edição, Almedina, 2018, p. 312). Ora, é justamente o que ocorre na situação em causa nos presentes autos. Alocada que está à redução da dívida tarifária do SEN, a prestação correspondente à liquidação da CESE referente ao ano de 2019 aproveita ao grupo homogéneo constituído pelos centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis na medida em que aquela redução, para além de visar a proteção do consumidor, evitando um aumento drástico de preços, contribui para a sustentabilidade sistémica de todo o setor elétrico, beneficiando deste modo, ainda que de forma presumida, cada uma das empresas que operam no mercado da produção de eletricidade. Por outro lado, o facto de a CESE de 2019 se destinar ao financiamento da redução do défice tarifário, que foi em parte gerado pela assimilação dos sobrecustos associados à produção de eletricidade com tarifa subsidiada, coloca os centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis em regime de remuneração garantida entre os presumíveis causadores da prestação administrativa que o tributo visa compensar, permitindo, também desse ponto de vista, detetar na norma de incidência impugnada a presença da estrutura comutativa e da finalidade compensatória que caraterizam as contribuições financeiras. Nesse sentido, pode dizer-se que, relativamente aos centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis em regime de especial, o fundamento da CESE de 2019 é discernível quer em atenção à vantagem económica propiciada pela sustentabilidade sistémica de todo o setor elétrico a que a redução do défice tarifário em última instância se dirige, quer em face do encargo público originado pela subsidiação do regime de produção com tarifa garantida facultado aos produtores de eletricidade com recurso a fontes de energia renováveis. E assim sendo, decai o pressuposto em que poderia fundar-se a violação quer do princípio constitucional da tributação pelo lucro real (artigo 104.º, n.º 2, da Constituição), quer ainda dos princípios da segurança jurídica, na sua vertente da proteção da confiança (artigo 2.º da Constituição) e ou da proporcionalidade, nas vertentes da necessidade e proibição do excesso (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). Assim é porque, sendo a CESE de 2019 que recai sobre os centros eletroprodutores com recurso a fontes renováveis em regime de remuneração garantida uma efetiva contribuição financeira, tornam-se inteiramente aplicáveis à norma de incidência impugnada as considerações com base nas quais o Tribunal excluiu, por um lado, o carácter não transitório do tributo como condição da respetiva conformidade constitucional (v. supra, os n.ºs 18 e 19) e concluiu, por outro, que a titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas sujeitas à incidência da CESE constitui uma base de incidência adequada (v. supra, o n.º 15).» É o que resta afirmar, agora nesta sede, não se declarando a inconstitucionalidade da norma prevista no artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, de sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração. III – Decisão Em face do exposto, decide-se não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 2.º, alínea b), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, de sujeitos titulares de centros eletroprodutores com recurso a fonte renovável licenciados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, de licença de produção e tenham sido considerados em condições de ser autorizada a entrada em exploração. Sem custas (cf. artigo 84.º, n.º 1, da LTC). Lisboa, 24 de setembro de 2025 - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira (com idêntica declaração subscrita no Acórdão n.º 680/2025) - Gonçalo Almeida Ribeiro (remetendo para a declaração de voto conjunta aposta ao Ac. n.º 680/2025). - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano (remetendo para a minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 680/2025) - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - José João Abrantes [1] Acórdão Retificado pelo Acórdão n.º 880/25