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ACÓRDÃO Nº 895/2024
Processo n.º 1330/2023
2.ª Secção
Relatora: Conselheira Mariana Canotilho
Acordam,
na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
– Relatório
1.
Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em
que é recorrente o Ministério Público
e recorrido A., foi interposto
recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea c) do n.º
1 do artigo 70.º da Lei da Organização,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por
LTC), da decisão proferida por aquele juízo que, em 10 de junho de 2023,
decidiu rejeitar liminarmente a petição inicial e “desaplic[ar], nos termos
do artigo 204.º e 280.º, n.º1, alínea a), da CRP, a norma do artigo 56.º,
n.º1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.º
26/2022, de 18/03, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do
prazo de propositura da ação, com fundamento em ilegalidade por violação do
artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica
n.º2/2006, de 17/04.”.
2.
Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na
decisão recorrida:
«(…)
No
caso
em concreto em 02/12/2020 deu entrada nos serviços da Conservatória do Registos
Centrais a “Declaração Para Aquisição de Nacionalidade Portuguesa” [cf. fls. 4,
frente e verso, da certidão que instrui a petição inicial].
Inexistem
factos alegados ou que decorram dos documentos que permitam convocar a previsão
normativa do artigo 13.°, n.° 2, da Lei da Nacionalidade, que consagra uma
causa de suspensão do referido prazo de um ano.
Deste
modo, o último dia para a propositura da ação foi dia 02/12/2021 [cf. artigo
279.°, alínea c), do CC].
Apenas
a apresentação da petição inicial impediria a produção da caducidade [artigo
331,°, n.° 1, do CC], o que só veio a ocorrer em 04/06/2023.
Assim,
a caducidade consumou-se no dia 03/12/2021, data em que já tinha sido
ultrapassado o prazo de um ano contado desde a declaração para aquisição de
nacionalidade, previsto no artigo 10.°, n.° 1, da Lei da Nacionalidade, na
redação dada ao normativo pela Lei Orgânica n,° 2/2006, de 17/04.
O
DL n.° 26/2022, de 18/03, alterou o n.° 1 do artigo 56.° do Regulamento da Lei
da Nacionalidade, passando a dispor o seguinte: «O Ministério Público deduz
nos tribunais administrativos e fiscais a- ação judicial para efeito de
oposição ã aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um
ano a contar da data, do registo da aquisição da nacionalidade.».
Esta
norma, apesar de posterior, não revoga, quanto ao termo inicial do prazo de
caducidade de propositura da ação, o disposto no artigo 10.°, n.° 1, da Lei da
Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.
De
facto, o artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade,
na
redação
dada pelo DL n.° 26/2022, de 18/03, é ilegal por violar o disposto pelo artigo
10.° da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de
17/04.
Da
conjugação do artigo 164.°, n.° 1, alínea f), com o artigo 166.°, n.° 2, ambos
da CRP, decorre que é da exclusiva competência da Assembleia da República
legislar, através de Lei Orgânica, sobre a aquisição, perda e reaquisição da
cidadania portuguesa.
Por
outro lado, decorre do artigo 112.°, n.° 2, que as leis orgânicas têm valor
reforçado.
(…)
Deste
modo, a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pelo DL n.° 26/2022, na parte em que dispõe sobre o termo inicial
da contagem do prazo de propositura de ação de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade, deve ser desaplicado [artigos 204.° e
280.°, n.° 2, alínea a), da CRP].
De tudo quanto fica exposto resulta que se
verifica a caducidade do direito de ação, qualificada no contencioso
administrativo como intempestividade da prática do ato processual, a qual é uma
exceção dilatória insuprível [artigo 89.°, n.º 4, alínea k), do CPTA, aplicável
ex vi artigo ex vi artigo 1.º do CPTA e 60.° do Regulamento da
Lei da Nacionalidade], a qual conduziria, caso fosse citado, à absolvição do
réu da instância, motivo pelo qual, nos termos do artigo 590.°, n.° 1, do CPC2013, deverá rejeitar-se liminarmente a petição inicial.
(…)
Pelo
exposto,
i) Desaplico, nos termos do artigo 204.° e 280.°, n.° 1, alínea
a), da CRP, a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da
Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.” 26/2022, de 18/03, na parte em que
dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com
fundamento em ilegalidade por violação artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.
ii) Rejeito liminarmente a petição inicial.
(…)»
3.
Notificado desta decisão, o Ministério Público veio dela interpor recurso para
o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos:
«A
Magistrada do Ministério Público neste TAC, ao abrigo do disposto na al. c) do
n.° 1 do art. 70.° da Lei n.° 28/82, de 15/11, Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional, com a legitimidade que lhe advém do artigo 72.°, n.° 1, al. a), do mesmo
diploma legal, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional da sentença
proferida nos autos acima identificados em que é A. o Ministério Público e Réu A..
Nessa
sentença, a M.ma Juíza não aplicou a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Decreto
Lei n.° 237-A/2006, de 14/12, vulgo Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na
redação dada pelo Decreto Lei n.° 26/2022, de 18/03, “na parte em que dispõe
sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com
fundamento em ilegalidade por violação do artigo 10.° da Lei da Nacionalidade,
na redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.”, norma essa que
estabelece que “o Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e
fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade
poe efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da
aquisição da nacionalidade."
O
presente recurso deverá ter os efeitos e o regime de subida estabelecidos pelo art. 78.° da Lei
Orgânica do Tribunal Constitucional, o que se requer.
Pede
deferimento.»
4.
O recurso foi admitido por despacho de 18 de junho 2023 e, subidos os autos a
este Tribunal, o recorrente foi notificado para apresentar alegações, nas quais
sintetizou o seu entendimento da seguinte forma:
«(…)
IV. Conclusões
1. O Ministério Público no
Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) intentou acção de Oposição
à Aquisição de Nacionalidade Portuguesa contra A., de nacionalidade brasileira, natural
de …, Brasil, titular do passaporte brasileiro nº …., e residente na R…., Campo
Grande …, Brasil.
2. O Ministério Público
pediu que se ordenasse o arquivamento do processo conducente a esse registo,
pendente na Conservatória dos Registo Centrais sob o nº 827/21, ou o
cancelamento do respectivo registo da nacionalidade caso, entretanto tivesse
sido lavrado.
3. Por decisão de 10 de
Junho de 2023, foi rejeitada liminarmente a petição inicial por desaplicação
“(..) nos termos do artigo 204º e 280º, nº 1, alínea a), da CRP (..) da
norma (..) do artigo 56º, nº 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pelo DL nº 26/2022, de 18/03, na parte em que dispõe sobre o termo
inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com fundamento em
ilegalidade por violação artigo 10º da Lei da Nacionalidade, na redação dada
pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17.04. (..)”.
4. Afirma-se naquela decisão que “(..) O artigo 10º, nº 1, da Lei da
Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica nº 2/2006, de
17/4, dispõe o seguinte: «A oposição é deduzida pelo Ministério Público no
prazo de um ano a contar da data do facto de que dependa a aquisição da
nacionalidade..» (..). Ora, de que depende a aquisição de nacionalidade pelo
réu é a declaração de vontade [artigo 9º, nº 1, da Lei da
Nacionalidade].
5. No caso em concreto em 02/12/2020 deu entrada nos serviços da Conservatória
do Registos Centrais a “Declaração para Aquisição de
nacionalidade Portuguesa” (..). Deste modo, o último dia para propositura da
ação foi o dia 02/12/2021. (..)”.
6. “(..) O DL nº 26/2022, de 18/03, alterou o nº 1 do artigo 56º do Regulamento
da Lei da Nacionalidade, passando a dispor o seguinte: «O Ministério
Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para
efeito de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da
vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da
nacionalidade».
7. “Esta norma, apesar de posterior, não revoga, quanto ao termo inicial
do prazo de caducidade de propositura da ação, o disposto no artigo 10º, nº 1,
da Lei da Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica nº
2/2006, de 17/04.
8. E, prossegue “(..) De facto, o artigo 56, nº 1, do Regulamento da Lei
da Nacionalidade, na redação dada pelo DL nº 26/2022, de 18/03, é ilegal por
violar o disposto pelo artigo 10º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela
Lei Orgânica nº 2/2006, de 17/04. (..)”.
9. O Ministério Público
interpôs recurso obrigatório, desta decisão, para este Tribunal Constitucional,
ao abrigo do que dispõe o artigo 70º, nº 1, alínea c) da Lei nº 28/82, de
15.11., Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com a legitimidade que lhe
advém do artigo 72º, nº 1, alínea a), do mesmo diploma legal.
10. Constitui, pois, objecto do recurso, nos termos
supracitados, a questão da ilegalidade da norma do artigo 56º, nº 1, do
Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14.12, que introduziu o Regulamento da
Nacionalidade Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº
26/2022, de 18.03. que refere: “1 - O Ministério
Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para
efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo
de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade.”
11. Efectivamente, algumas
categorias de leis, de acordo com a determinação constitucional, encontram-se
no conceito de leis reforçadas.
12. São elas, de acordo com o que dispõe o
artigo 112º nº 3 da CRP, “(..) além das leis orgânicas, as leis que carecem
de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da
Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por
outras devam ser respeitadas.”
13. E, de acordo com o artigo 166º
nº 2, da mesma Lei fundamental “revestem a forma de lei orgânica os actos
previstos nas alíneas a) a f) (…) do artigo 164º e no artigo 255.º (..).”
14. Entre elas, portanto, a que
define o regime da “aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa”
(artigo 164 al. f) supracitado);
15. A revisão constitucional de
1997 estabeleceu uma definição de leis reforçadas no seu novo nº 3 do artigo
112º “(..) Mas trata-se de uma definição compósita, sem lógica interna, em
que se dizem leis reforçadas quer as leis orgânicas e as leis sujeitas a
aprovação por maioria de dois terços – adaptando-se, pois, uma perspetiva
formal ou procedimental (1ª parte) – quer – agora em perspetiva material – as
leis que sejam pressupostos normativos de outras leis ou que por outras devam
ser respeitadas (2ª parte). A fórmula mostra-se tão embastecida que se torna
dogmaticamente inútil. Em vez de conglobar diversos elementos numa noção operacional,
faz-se um mero somatório, em parte repetitivo, de procedimentos de espécies
legislativas. (..).
16. Por isso, só as leis
reforçadas pelo procedimento “(..) para uma certa corrente doutrinal, (..)
seriam leis reforçadas em sentido próprio. É o caso das leis orgânicas
(art.112º/3). (..). As leis orgânicas são leis de reserva absoluta num duplo
sentido: constituem reserva absoluta de lei formal da AR e devem regular toda a
disciplina ou matéria sobre que incidem, excluindo-se a intervenção de outros
actos legislativos concretizadores a não ser quando a constituição limite essa
incidência às bases do regime jurídico (artº 164º/d, 2ª parte) (..)”.
Todavia e “(..) consequentemente, as leis orgânicas são reforçadas não
porque constituam parâmetros materiais para outras leis (..), mas porque
o seu carácter reforçado serve para salientar a “reserva total” de competência
da AR e a forma e o procedimento específicos do exercício desta competência.
Uma ideia fulcral parece estar subjacente à enumeração de leis orgânicas
expressamente feita pelo art. 166º/2: o relevo político do regime jurídico
dessas leis (alíneas a a f, h, j, primeira parte da alínea l, q, e t do art.
164º e no art. 255º).” - sublinhado nosso.
17. (..) Encontrando-se todas
as leis reforçadas pelo procedimento posicionadas na reserva de
competência absoluta ou exclusiva de um órgão parlamentar (a Assembleia da
República (…), verifica-se que, se actos legislativos de outros órgãos incidirem
sobre matéria da reserva reforçada, eles serão organicamente inconstitucionais
(..)”.
18. (..) Se um decreto-lei
violar uma lei orgânica simples, verifica-se que a Justiça Constitucional não
deve primariamente aferir essa violação no plano da fiscalização da legalidade,
mas sim apreciar a título prévio a violação da reserva absoluta da
Assembleia da República por um acto legislativo do Governo.
19. Antes de
ser lei reforçada a lei orgânica é uma norma legal inserida na reserva absoluta
da Assembleia da República, pelo que um decreto-lei que transponha essa reserva
encontra-se ferido com inconstitucionalidade orgânica, independentemente de
haver ou não uma colisão entre o seu conteúdo e o de uma lei reforçada que
preencha a mesma reserva. (..).
20. Estamos, pois, de acordo com a formulação constitucional perante
uma lei de valor reforçado quando falamos da Lei da Nacionalidade, na
versão introduzida pela Lei Orgânica 2/2006, de 17.04. (artigo 112º nº 3 da
CRP). É diploma dotado de valor reforçado integrada na reserva absoluta
da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f), da Constituição da
República Portuguesa).
21. Mas
reforçada, não porque constitua “parâmetro material para outras leis”
mas “porque o seu cacácter reforçado serve para salientar “a reserva total”
de competência da AR e a forma e procedimentos especficos do exercício desta
competência”.
22. E, por isso,
Carlos Blanco de Morais alerta, que “(..) A revisão constitucional de 1997
veio, descuidadamente, depreciar a “ratio júris da denominação das leis
orgânicas, ao aditar ao seu objeto certas matérias que não respeitam à
organização institucional do Estado, mas sim ao universo dos
direitos fundamentais (..) É claramente (..), a situação do
regime de aquisição, perda e reaquisição da cidadania (alínea f do art.
164º). – sublinhado nosso.
23. E realça que
“(..) o facto de Revisão Constitucional de 1997 ter integrado na reserva de
lei orgânica, duas matérias conexas com direitos fundamentais com
objecto político, como é o caso do direito de cidadania portuguesa e
do estatuto das associações e partidos políticos, constitui um desvio de
inspiração hispanicista no recorte do domínio material das leis reforçadas e um
factor algo espúrio de quebrar de unidade de objecto que antes cimentava as
mesmas leis (..). sem prejuízo de fazer ou não sentido atribuir estatuto
reforçado pelo procedimento às leis em questão, parece não ter tido qualquer
inteligibilidade baptizá-las com a designação de orgânicas, já que apenas a
título mediato se reflectem sobre a organização institucional do Estado
(..).
24. E, por isso,
questiona o mesmo Ilustre Professor, “Será que toda a matéria relativa à
cidadania conforma reserva de lei orgânica? Diz que “A resposta é
negativa. É certo que a reserva de lei orgânica abrange todo regime
substantivo do direito de cidadania “hoc sensu” podendo entender-se que
leis ordinárias simples não podem coexistir neste universo com a lei orgânica,
mesmo na disciplina de formalidades não essenciais relativas à aquisição, perda
e reaquisição do mesmo direito, o que não prejudica a existência nesta mesma
esfera, de regulamentos administrativos de execução. – sublinhado nosso
25. Ora, “(..) Acontece
não raras vezes, que a lei “reenvia ou remete” para decretos-lei, decretos,
resoluções, portarias, a sua concretização ou especificação dos pormenores da
sua concretização e aplicação (“O governo através de decretos-lei”, “através de
regulamentos regulará a presente lei”).
26. Depois deste
enquadramento doutrinário sobre a lei orgânica de valor reforçado, muito
concretamente, sobre aquela que se debruça sobre a matéria relativa à
cidadania, voltamos ao caso concreto, a fim de se aferir se o nº 1
do artigo 56º do RN, na redacção introduzida pelo DL 26/2022, de 18.03, é, como
declarado pela Senhora Juiz no TAF de Lisboa, ilegal por violação do artigo 10º
da LN, na parte em que dispõe sobre o termo
inicial da contagem do prazo de propositura da ação de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade. Para tal apreciação iremos
debruçar-nos sobre três distintas vertentes:
A. A Lei da
Nacionalidade
27. De acordo
com a sistematização da LN, encontramos no seu Título I, Capítulo II, Secção I,
sob o título “Aquisição da nacionalidade por efeito da vontade” o artigo
3º, aplicável ao caso em análise, que nos diz que “O estrangeiro casado há
mais de três anos com nacional português pode adquirir a
nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio.”
– sublinhado nosso.
28. E, de acordo
com os artigos 16º, 18º, 19º e 22º, insertos no Título II daquele mesmo diploma
legal, – Registo, prova e contencioso da nacionalidade, as
declarações de que dependem a atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade
portuguesa, devem constar do registo central da nacionalidade, a cargo da
Conservatória dos Registos Centrais (artigo 16º) e é obrigatório o registo,
mormente, das declarações para aquisição da nacionalidade (18º nº 1 al.
b)), sendo que o registo do acto que importe aquisição da nacionalidade é
lavrado por assento ou por averbamento (artigo 19º). E a aquisição e
a perda da nacionalidade provam-se pelos respectivos registos ou pelos
consequentes averbamentos exarados à margem do assento de nascimento (artigo
22º) (idêntica a redacção dos artºs 46 a 48º do RN).
29.E mais, de
acordo com o artigo 12º inserto no Capítulo V, daquele Título I, da mesma LN, os
efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do
registo dos atos ou factos de que dependem.
30. Olhemos de
novo para o que dispõe o artigo 10º nº 1 da LN, na redacção introduzida pela
Lei Orgânica nº 2/2006, de 17.04, que diz que a oposição é deduzida
pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do facto de que
dependa a aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do
artigo 26º.”.
31. Tal preceito não indica
expressamente “o facto” concreto de que depende a aquisição da nacionalidade
portuguesa.
32. Na verdade,
tal norma apenas faz referência à existência de um facto – de que depende a
aquisição da nacionalidade – mas não o concretiza devidamente.
33. Não resulta
de tal norma que “o facto” seja a manifestação de vontade de adquirir a
nacionalidade portuguesa, mediante entrega de impresso próprio junto da
Conservatória, como resulta da decisão do TAF Lisboa.
34. Mas ainda
que admitíssemos que tal facto seria a manifestação de vontade a que se reporta
o artigo 3º, exarada no formulário da Conservatória dos Registos Centrais, não
poderíamos ignorar todas as exigências da própria LN para a validade, produção
de efeitos e eficácia de tal declaração, o que resulta claro dos artigos
supracitados relativos ao registo, prova e contencioso. E de tais
normativos resulta que só após o registo (obrigatório) tal declaração se mostra
eficaz.
35. E, por isso,
“o facto” a que se reporta o artigo 10º nº 1 da LN, a ser a “declaração de
vontade” só pode ser aquela que é obrigatoriamente registada e será a partir
deste registo, repetimos, obrigatório, que se pode contar o prazo de caducidade
do direito de oposição.
36. E, também
por isso, cremos poder concluir e, desde já, que o preceituado pelo artigo 56º
nº1 do RN, introduzido pelo DL 26/2022, de 18.03, não vai além da
previsão normativa do artigo 10º nº 1 da LN, conjugado este preceito com os artigos
12º, 16º, 18º, 22º, todos deste mesmo diploma legal.
37. Resulta da
tramitação processual revelada nestes autos que o registo, obrigatório, da
“aquisição da nacionalidade por efeito da declaração de vontade” ainda não foi
concretizado, de acordo com tais exigências legais.
38. Como tal
está o Ministério Público, claramente, em tempo para interpor a presente acção,
tendo sido respeitado o prazo previsto nas disposições conjugadas dos artigos
10º, nº 1, 12º, 16º, 18º, 22º, todos da LN e 56º, nº 1 do RN.
39. A norma
contida no artigo 56º nº 1 do RN não é, pois, inovatória, já que apenas
concretiza uma solução que decorre da interpretação conjugada dos artigos 9º,
10º nº 1, 12º, 16º, 18º, 22º, todos da LN.
40. E, de acordo
com o nº 1 do artigo 6º do DL 26/2022 a nova redacção resultante das alterações
introduzidas no RN, aplicam-se aos processos pendentes à data da sua entrada em
vigor.
41. Apenas para concluir, a
primeira afirmação, de que não está devidamente esclarecido no artigo 10º nº 1
qual o “facto” concreto a que se reporta, dir-se-á que, analisando a anterior e
a actual redacção do nº 1 do artigo 56º do RN, a mesma não contraria o disposto
no artigo 10º, nº 1 da LN, apenas torna claro “o facto” a partir do qual se
conta o prazo para a eventual dedução da acção de oposição, sendo a mesma
possível até um ano após a data da feitura do registo de aquisição de
nacionalidade.
42. A situação
não é nova, uma vez que a anterior, e a actual, redacção do nº 2 do artigo 59º
do RN já determinava, e continua a determinar, que procedendo a acção de
oposição, o registo da nacionalidade será cancelado caso tenha sido lavrado.
43.Como tal,
dúvidas não podem subsistir que o legislador clarificou tal questão, concretizando
o “facto” referido no artigo 10º, nº 1 da LN ao considerar expressamente
o registo da aquisição da nacionalidade – e apenas este – como o facto a partir
do qual depende a aquisição da nacionalidade para efeitos da acção de oposição.
44. Que se trata
de mera clarificação resulta agora explícito na exposição de motivos da
Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª do Governo, que pretendeu alterar a Lei da
Nacionalidade, tendo sido admitida no dia 19 de abril de 2023 e aprovada em
Plenário da AR de 05.01.2024, aguardando promulgação do Presidente da
República. Ali se refere, que “Por fim, aproveita-se o ensejo para
clarificar o facto de que depende a aquisição da nacionalidade para efeitos de
contagem do prazo da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade”,
sendo introduzindo o artigo 10º nº 1 com a seguinte redacção “A oposição é
deduzida pelo Ministério Público no prazo de 1 ano a contar da data do registo
da aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo
26”.
45.Aliás, na
verdade e para concluir, a redacção do nº 1 do artigo 56º do RN, operada pelo
DL 26/2022, teve na sua génese a alteração verificada ao artigo 12º da LN e ao
artigo 12º do RN, sendo que o primeiro consagrou, como já se referiu, que “os
efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do
registo dos actos ou factos de que dependem.”
B. Lei da
Nacionalidade e seu Regulamento
46.Ora, para
além da conclusão de que a redacção do artigo 56º nº 1 do RN resulta da
interpretação conjugada dos preceitos da LN ali identificados, sempre se
acrescentará e recorrendo aos ensinamentos supra sumariamente enunciados, que “a
reserva de lei orgânica abrange todo o regime substantivo do direito de
cidadania (..), mas tal “(..) não prejudica a existência nesta mesma
esfera, de regulamentos administrativos de execução”.
47. E, assim foi
desde sempre com a LN, que prevê que a sua regulamentação seja feita por acto
do Governo.
48. A LN (pelo
menos desde 1959 – a Lei 2098) fez depender, inclusive, a sua entrada em vigor
da regulamentação que viesse a ser concretizada pelo Governo.
49. A Lei 3/81,
de 03.10, no seu artigo 39º; a Lei Orgânica 2/2006, de 17.04, que no seu artigo
3º preceitua que “O Governo procede às necessárias alterações do Regulamento
da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei nº 322/82, de 12 de
Agosto, alterado pelos Decretos-Leis nºs 117/93, de 13 de Abril, 253/94, de 20
de Outubro, e 37/97, de 31 de Janeiro, e parcialmente revogado pela Lei nº
33/99, de 18 de Maio, no prazo de 90 dias a contar da publicação da presente
lei” e no seu artigo 9º determina que “A presente lei entra em vigor na
data de início de vigência do diploma referido no artigo 3º”.
50. A LN admite,
pois, que a execução, que não afecte o regime substantivo do direito de
cidadania, da reserva de lei orgânica, seja concretizada através de regulamento
do governo, aprovado por decreto-lei, com os limites substantivos e materiais
impostos pela Lei de valor reforçado.
51. Ora a natureza, quer da norma
contida no artigo 10º nº 1 da LN quer aquela do artigo 56º nº 1 do RN, são normas
procedimentais, adjectivas (normas de processo), e reportam-se ao termo inicial
de um prazo de caducidade, não dispõem sobre o regime substantivo, material
relativo ao direito de cidadania ou mais concretamente ao instituto da oposição
à aquisição da nacionalidade como se apreciará no ponto seguinte.
52. Na verdade,
estamos a falar de um prazo de caducidade, o que “(..) não constitui, por si
só, uma restrição ao direito, apenas o condicionando, regulamentando o
exercício desse direito, sem diminuir as faculdades que o integram (..)”.
C. Instituto da
oposição à aquisição da nacionalidade
53. E por
último, e não menos relevante, sempre se dirá que mesmo que se configurasse a
hipótese de a redacção do artigo 56º nº 1 do RN ser diversa daquela da LN,
reafirma-se que tal norma apenas regulamenta o exercício de um direito e
estabelece o termo inicial para a contagem de um prazo de caducidade.
54.Tal norma não
belisca a LN naquele que é o seu núcleo essencial quanto ao instituto da
oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade consagrado nos seus
artigos 9º e 10º.
55. Os artigos
9º e 10º da LN estão insertos no Capítulo IV do Título I, e consagram o
instituto de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade ou da
adopção.
56. O primeiro
de tais preceitos elenca os fundamentos de tal oposição e o segundo que trata
do processo adequado a tal desiderato.
57.O escopo de
tais normas, o seu núcleo fundamental, substantivo, é garantir o direito à
oposição à aquisição da nacionalidade, por parte do Estado, através do
Ministério Público. A aquisição da nacionalidade por via da declaração de
vontade manifestada pelo interessado, e como tal registada, (..) não se produz
automaticamente com a simples reunião daqueles pressupostos já que essa
pretensão pode ser contrariada pelo MP através da proposição de uma acção
especial fundamentada num dos seguintes factos (…).”, no caso, o
exercício de funções públicas sem caráter predominantemente técnico (..) a
Estado estrangeiro.
58. (…). A
jurisprudência e a doutrina vêm afirmando, e bem, que as apontadas normas visaram,
por um lado, promover o valor da unidade familiar e proteger essa unidade e,
por outro, dotar o Estado português de mecanismos legais destinados a evitar
que cidadãos estrangeiros sem nenhuma ligação afectiva, cultural ou económica a
Portugal ou cidadãos tidos por indesejáveis pudessem adquirir a nacionalidade
portuguesa” E também vem dizendo que a ligação efectiva à comunidade
nacional se revela por um sentimento de pertença à cultura portuguesa,
manifestada no conhecimento e domínio da sua língua, na aceitação e prática dos
seus costumes, na partilha de bens culturais, no interesse pela sua história,
pela realidade do país ou pela forma como ele é governado e pelos laços
familiares, relações de amizade ou de convívio com os cidadãos nacionais. E que
a «jurisdicionalização da oposição à aquisição derivada da nacionalidade
teve, por sua vez, e igualmente, em vista permitir uma melhor e mais isenta
ponderação dos interesses em jogo e a consequente salvaguarda dos interesses do
pretendente à aquisição da nacionalidade, desde que legítimos, por não
colidentes com os interesses do Estado» (…).Efectivamente, não estamos perante
um “tipo de acções [,] destinadas a definir uma situação tornada incerta, [em
que] o autor visa apenas obter a simples declaração (munida da força especial
que compete às decisões judiciais) da existência ou inexistência dum direito
(próprio ou de outrem, respectivamente) ou dum facto jurídico”.
Antes estamos perante uma acção constitutiva, “em que o requerente pretende
obter a produção dum novo efeito jurídico material, que tanto pode consistir na
constituição duma nova relação jurídica, como na modificação ou na extinção
duma relação preexistente. É o tipo de acções especialmente ajustado aos
chamados direitos potestativos (…), quando para a produção do
efeito jurídico visado importa recorrer a uma decisão judicial”
(cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil,
Coimbra, 1976, pp. 6-7). In casu, o Estado português, através
do Ministério Público, tem o direito potestativo de se opor à aquisição da
nacionalidade portuguesa em razão da vontade, que se operou através da
declaração mencionada no artigo 3.º da LN”.
59. Ou, como
diria Ana Rita Gil, “(..) Como referimos atrás, o princípio da
unidade de nacionalidade na família é um princípio tendencial. A lei tenta
compatibilizá-lo com o princípio da nacionalidade efectiva, evitando que seja
por si só suficiente para a aquisição da nacionalidade. Isso é feito através da
previsão do instituto da oposição à aquisição da nacionalidade. Trata-se de um
mecanismo aplicável aos casos de aquisição por adopção, filiação, casamento ou
união de facto e tem como objectivo evitar que pessoas tidas como
“indesejáveis”, ou que não possuam qualquer ligação com Portugal possam vir a
ser portuguesas. O artigo 9º fixa taxativamente quais podem ser os fundamentos
da oposição, a saber: a inexistência de ligação efectiva com a comunidade nacional,
a condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de três anos ou
mais, de acordo com a lei portuguesa, e o cumprimento de deveres públicos de
natureza não predominantemente técnica ou de serviço militar não obrigatório
para outro Estado (..)”.
60. Ora, é este
o núcleo essencial, por um lado da LN no seu todo, e por outro, dos artigos 9º
e 10º quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade ali
consagrado e regulado pelos artigos 56.º a 60.º, do RN.
61. E a garantia deste exercício está
consagrada na LN e não foi beliscada pelo artigo 56º nº 1 do RN, norma de
natureza procedimental, a qual preserva, aliás, o conteúdo essencial do direito
de acção garantido ao Ministério Público pelo artigo 10º nº 1 da Lei da
Nacionalidade.
62. Não
esqueçamos que este prazo para instaurar uma eventual acção de oposição é um
prazo destinado apenas ao Ministério Público, única entidade com legitimidade
para instaurar a referida acção.
63. E aquele
direito não é abalado pelo artigo 56º nº 1 do RN, sendo que o prazo para o
exercício do direito estabelecido pelo artigo 56º nº 1 concretiza o direito
primário assegurado pelos artigos 9º e 10º, ambos da LN.
64. Resta, assim,
concluir que a dimensão normativa do artigo 56.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
237-A/2006, de 14.12, que introduziu o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa,
na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 26/2022, de 18.03, sob
fiscalização, não se acha em violação do disposto no artigo 10º nº 1 da Lei
Orgânica 6/2002, de 17.04.
65. Assim, por todas as razões
invocadas ao longo das presentes alegações, julga-se que este Tribunal
Constitucional deverá: Não julgar ilegal a norma do
artigo 56 n.º 1 do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de
14.12, que introduziu o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redacção
que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 26/2022, de 18.03. que refere: “1 - O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a
ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito
da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da
nacionalidade.
Assim
se fazendo, como sempre, JUSTIÇA.»
5.
O recorrido foi devidamente notificado para contra-alegar, com a
advertência de que para o efeito deveria proceder à constituição de mandatário,
mas não apresentou qualquer resposta.
Cumpre
apreciar e decidir.
II
– Fundamentos
6.
A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos – a da legalidade
da norma constante do artigo 56.º, n.º 1,
do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º
237-A/2006, de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022,
de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do
prazo da propositura da ação para efeito de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade - é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Tribunal
Constitucional, no Acórdão n.º 768/2024, da 3.ª Secção.
Em
tais arestos, este Tribunal decidiu julgar ilegal, por violação do artigo 10.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da
Nacionalidade), na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril,
“a norma do artigo 56.º, n.º 1, do
Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º
237-A/2006, de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022,
de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do
prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade, com fundamento em ilegalidade”, com os seguintes fundamentos:
“6.2.
A revisão constitucional de 1997, na redação dada ao artigo 112.º, repôs, no
n.º 2, a versão de 1982 («[a]s leis e os decretos leis têm igual valor, sem
prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos leis publicados
no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos
regimes jurídicos») e aditou um novo n.º 3, do seguinte teor: «[t]êm valor
reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem da aprovação por
maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam
pressuposto normativo necessário de outras leis ou por outras devam ser
respeitadas». O valor reforçado traduz-se na consistência atribuída a certas
leis em face de outras, na medida em que não podem ser infringidas ou
contraditadas por elas.
No
referido artigo 112.º, n.º 3, constam quatro categorias de leis reforçadas, as
duas primeiras tendo por base critérios “formais ou procedimentais” e as duas
últimas assentando em critérios “materiais”: (i) as leis orgânicas; (ii) as
leis que careçam de aprovação por maioria de dois terços; (iii) as leis que por
força da Constituição sejam pressuposto normativo necessário de outras leis;
(iv) as leis que por outras devem ser respeitadas.
O
valor reforçado de uma lei tem de derivar sempre da Constituição, estando
subtraída à liberdade conformadora do legislador. Pode, por isso, falar-se aqui
em tipicidade constitucional: só são leis reforçadas as que como tal resultem
da Constituição.
Para
o que ora importa, as leis orgânicas, que também são só aquelas que a
Constituição assim qualifica (artigo 166.º, n.º 2), caracterizam-se por
disciplinarem matérias respeitantes à reserva absoluta da Assembleia da
República (artigo 164.º, alíneas a) a f), h), j), e primeira parte das alíneas
l), q) e t), e artigo 255.º da Constituição). Vigora quanto a elas não só uma
reserva de órgão, já que as matérias que lhes dizem respeito pertencem ao
domínio absoluto da competência da Assembleia da República, mas também, no
tocante às alíneas a), b), c), primeira parte da alínea d), alíneas e), f), h),
primeira parte da alínea l), e alínea q) do artigo 164.º da Constituição, uma reserva
de ato, cabendo-lhes esgotar a regulação das referidas matérias, sem
possibilidade de se «destacarem áreas complementares, disciplinadas por
legislação de valor diferente» («reserva orgânica de carácter integral») – cf.
Carlos Blanco de Morais, As leis reforçadas: as leis reforçadas pelo
procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos
legislativos, Coimbra, Coimbra Editora, 1998, pp. 701-702. Como aí se
sintetiza, «em relação a um conjunto de matérias constitucionalmente qualificadas,
o ordenamento autoriza unicamente que a sua disciplina regulatória seja ditada
não apenas por um órgão determinado, mas essencialmente por normas legais
produzidas e reveladas através de uma tramitação tradutora de um maior
assentimento na vontade decisora em relação à volição legiferante comum». Nas
palavras de Gomes Canotilho: «[o]bserva-se claramente o princípio da
competência [...] e da “reserva total” ou “absoluta”. A lei
orgânica pode incluir normas sobre matérias de lei ordinária, mas não pode
reenviar para uma “lei não orgânica” algumas regulações normativas sobre
matérias constitucionalmente incluídas no âmbito das leis orgânicas» – cf. Direito constitucional e teoria
da constituição, 7.ª edição, Coimbra, Almedina, 2003,
p. 751.
O mesmo autor (ob. cit.,
p. 784) salienta que «[u]ma ideia fulcral parece estar subjacente à enumeração
de leis orgânicas expressamente feita pelo artigo 166.º, n.º 2: o relevo
político do regime jurídico dessas leis (alíneas a) a f), h), j), primeira
parte da alínea l), q) e t) do artigo 164.º e artigo 255.º)».
Porque
versam sobre matérias politicamente sensíveis, as leis orgânicas exigem, ainda,
um procedimento agravado para a sua aprovação e um regime reforçado de
fiscalização preventiva da constitucionalidade.
Uma
dessas matérias é, justamente, a aquisição, perda e reaquisição da cidadania
portuguesa, que, por isso, foi integrada na reserva de lei orgânica (cf.
artigos 164.º, alínea f), e 166.º, n.º 2, da Constituição).
Como
se resume no Acórdão n.º 497/2019:
«Em
matéria de acesso à nacionalidade portuguesa, a jurisprudência deste Tribunal
tem vindo a reafirmar algumas premissas fundamentais originariamente
desenvolvidas no Acórdão n.º 599/2005.
Em
primeiro lugar, a de que o direito à cidadania portuguesa tem a natureza de
direito fundamental, o que “postula a sua subordinação a alguns corolários
garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais,
nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação
para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas
e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos
nºs 2 e 3 do artigo 18º da CRP”.
Em
segundo lugar, a de que não só deve ser reconhecido o direito fundamental a não
ser privado da cidadania portuguesa, como deve também reconhecer-se o
direito de aceder à cidadania portuguesa a qualquer pessoa que tenha a expectativa
jurídica de a adquirir, “observados que sejam determinados pressupostos
que o legislador interno entende como expressando aquele vínculo de
integração efetiva na comunidade nacional”.
Em
terceiro lugar, a de que o legislador não goza de liberdade ilimitada na
determinação desses pressupostos, porquanto dos artigos 4.º e 26.º, n.os
1 e 4, da Constituição – assim como de outros preceitos constitucionais e de
direito internacional (sobretudo do artigo 15.º da Declaração Universal dos
Direitos Humanos e da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada
para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de
06 de março, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000
e publicada no Diário da República, 1ª Série-A, n.º 55) –, resulta
delimitado um “conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá
postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa”.
Em
quarto e último lugar, a de que, consequentemente, as condições legalmente
fixadas para o acesso à cidadania, “[p]or mor da força vinculativa da
natureza de direito fundamental de que comunga o direito em causa»,
não poderão deixar de «passar o crivo da adequação, necessidade e
proporcionalidade, tendo em vista precisamente a preservação do núcleo
essencial de tal direito que, por natureza, há de corresponder à evidenciação
de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa”.»
E,
nas palavras de Carlos Blanco de Morais (ob. cit., pp. 713-714):
«Ao
definir-se a cidadania, determina-se quem pode fazer parte do povo português e
precisamente, como estatuto ou qualidade jurídica pessoal, a cidadania
conforma-se cumulativamente como:
–
Objecto de um direito fundamental, já que pressupõe a existência de posições
jurídicas ativas criadas pela relação de pertença do respetivo sujeito o
Estado, podendo a mesma posição jurídica adquirir-se, perder-se e readquirir-se
(cf. alínea f) do artigo 164.º);
–
“Direito fundamental-condição” da titularidade e exercício de outros direitos
fundamentais, como resulta do artigo 15.º da CRP;
–
Objecto de deveres fundamentais, expressos na Constituição (artigo 276.º) e na
lei.
Sem
prejuízo da sua natureza jurídica complexa, a catalogação da aquisição, perda e
reaquisição da cidadania como domínio da reserva de lei orgânica sugere o seu
posicionamento no hemisfério dos direitos fundamentais e, dentro destes, a
posição jurídica ativa em análise ganha (sem prejuízo do seu carácter
multiangular) uma especial ênfase no campo dos direitos, liberdades e garantias
de essência política.
[…]
É
precisamente nos momentos de maior fragilidade dos vínculos humanos e jurídicos
de um povo em relação à respetiva coletividade estadual que o poder político
procura ultrapassar as suas próprias inseguranças, diferindo a responsabilidade
pela tomada de certas decisões de objeto e escopo mais crítico para o universo
difuso do consenso.
O
regime do direito de cidadania detém, em qualquer caso, um importante nexo
causal com a legitimidade dos órgãos do poder político do Estado, já que esta
repousa na vontade soberana do povo (artigos 1.º e n.º 1 do artigo 3.º da CRP),
o qual atua nessa qualidade, quando vinculado ao mesmo Estado através da
cidadania.
Nesta
base, a cidadania é um direito pessoal com reflexos estruturantes na
legitimação dos órgãos soberanos do Estado.»
Revestindo
a forma de lei orgânica, a Lei da Nacionalidade é, pois, subsumível ao conceito
constitucional de lei com valor reforçado.
Na
doutrina, a infração de uma lei orgânica é considerada na ótica quer da
inconstitucionalidade quer da ilegalidade qualificada. No caso, o recurso foi
interposto ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e estruturado
apenas na invocação da ilegalidade qualificado e não da inconstitucionalidade
da norma impugnada, pelo que o Tribunal Constitucional nunca poderá apreciar a eventual
existência de vícios suscetíveis de fundar um juízo de inconstitucionalidade da
norma, por não lhe ser permitido convolar o recurso previsto na alínea c) para
o plano da inconstitucionalidade (cf., por exemplo, os Acórdãos n.os
161/2003 e 374/2004).
6.3. A Lei da Nacionalidade já
foi por diversas vezes objeto da intervenção do legislador (inicialmente, do
legislador ordinário e, mais tarde, do legislador orgânico). Em concreto,
registam-se as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto,
pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º
1/2004, de 15 de janeiro, pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, pela
Lei n.º 43/2013, de 03 de julho, pela Lei Orgânica n.º 1/2013, de 29 de julho,
pela Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho, pela Lei Orgânica n.º 9/2015, de
29 de julho, pela Lei Orgânica n.º 2/2018, de 05 de julho, pela Lei Orgânica
n.º 2/2020, de 10 de novembro, e, por último, pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de
5 de março.
Além da Lei da
Nacionalidade, a matéria relativa à aquisição, perda e reaquisição da cidadania
portuguesa também é objeto do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa,
inicialmente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro. Este
Regulamento foi editado pelo Governo com base na alínea a) do n.º 1 do artigo
198.º da Constituição, no uso, portanto, de poder legislativo em matéria
concorrencial. Não obstante a designação “Regulamento”, dúvidas não há de que
se trata de diploma de natureza legislativa, aprovado sob a forma de
decreto-lei com invocação da competência legislativa do Governo.
À semelhança da Lei da
Nacionalidade, também o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa foi sujeito a
várias alterações, mais concretamente, as operadas pelos Decretos-Lei n.os
43/2013, de 1 de abril, 30-A/2015, de 27 de fevereiro, 71/2017, de 21 de junho,
26/2022, de 18 de março, e 41/2023, de 2 de junho.
No caso, está em causa a norma do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da
Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18
de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo
da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade, cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a
quo com fundamento em violação do artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril.
Para fundamentar essa
recusa, o tribunal recorrido começou por dizer que «o facto de que depende a
aquisição da nacionalidade» – que constitui o dies a quo do prazo para o
Ministério Público deduzir oposição previsto no artigo 10.º, n.º 1, da Lei da
Nacionalidade – é a declaração de vontade, porquanto, no Titulo I deste diploma
legal, cada secção do Capítulo II – que disciplina a aquisição da nacionalidade
– corresponde ao facto da qual a mesma depende, sendo que na Secção I (artigos
2.º a 4.º) tal facto consiste na «vontade». Em seguida, refere que o
Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, alterou o n.º 1 do artigo 56.º do
Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, passando a prever que o prazo para o
Ministério Público deduzir oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da
vontade se conta «da data do registo de aquisição da nacionalidade». Em face do
exposto, afirma que existe contradição entre o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da
Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, e
o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação
dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março. Depois de mencionar que as
leis orgânicas têm valor reforçado nos termos do artigo 112.º, n.º 3, da
Constituição e que da conjugação do artigo 164.º, alínea f), com o artigo
166.º, n.º 2, ambos da Constituição, decorre que é da exclusiva competência da
Assembleia da República legislar, através de lei orgânica, sobre a aquisição,
perda e reaquisição da cidadania portuguesa, conclui que o artigo 56.º, n.º 1,
do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei
n.º 26/2022, de 18 de março, é ilegal por violar o disposto no artigo 10.º da
Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de
abril, devendo, por isso, ser desaplicada a norma desse artigo na parte em que dispõe sobre o momento inicial da
contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à
aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
Por sua vez, o recorrente
alega que o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade não indica
expressamente o facto concreto de que depende a aquisição da nacionalidade
portuguesa, pelo que dele não se pode extrair que tal facto seja a manifestação
de vontade de adquirir a nacionalidade (mediante a entrega de impresso próprio
junto da Conservatória), como se sustenta na decisão recorrida. Acrescenta que,
ainda que se admitisse que o facto a que se reporta o artigo 10.º, n.º 1, da
Lei da Nacionalidade é a declaração de vontade, esta só poderia corresponder à
que é obrigatoriamente registada, sendo a partir desse registo que se pode
contar o prazo de caducidade da ação de oposição. Por isso conclui que o
preceituado pelo artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade
Portuguesa, na redação dada pelo
Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, não contraria a previsão normativa do
artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, conjugado com os artigos 12.º,
16.º, 18.º e 22.º do mesmo diploma legal – ou seja, não tem natureza inovatória
–, apenas veio «tornar claro» o facto a partir do qual se conta o prazo
para dedução da ação de oposição (clarificação que resulta agora explícita da
exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª). Por outro lado, no
pressuposto de que a execução da lei orgânica que não afete o regime
substantivo do direito de cidadania pode ser concretizada através de
decreto-lei, defende que a natureza quer do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da
Nacionalidade, quer do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade
Portuguesa é procedimental ou adjetiva, visto que se reporta ao momento inicial
de um prazo de caducidade (destinado ao Ministério Público para propor a ação
de oposição). Daí conclui que, não dispondo sobre o regime substantivo ou material
relativo ao direito de cidadania, o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da
Nacionalidade Portuguesa não afeta o núcleo essencial da Lei da Nacionalidade,
designadamente quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade por
efeito da vontade.
6.4. Cabe, agora, apurar se a
norma questionada desrespeita a Lei da Nacionalidade, em concreto, por colidir
com o preceituado pelo seu artigo 10.º, n.º 1, na redação aplicável.
É este o teor do artigo
56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março:
«O Ministério Público
deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de
oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um ano
a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade.»
Por sua vez, dispõe o
artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, que:
«A oposição é deduzida
pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do facto de que
dependa a aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do
artigo 26.º.»
Para aferir se a solução
prevista no artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa
contraria a disciplina do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, importa
apurar o significado da expressão «facto de que depende a aquisição da
nacionalidade», que constitui o dies a quo do prazo para o Ministério
Público deduzir oposição.
Segundo a decisão
recorrida, «o facto de que depende a aquisição da nacionalidade» é a declaração
de vontade, porquanto, no Titulo I deste diploma legal, cada secção do Capítulo
II – que disciplina a aquisição da nacionalidade – corresponde ao facto da qual
a mesma depende, sendo que na Secção I (artigos 2.º a 4.º) tal facto consiste
na «vontade».
Ao contrário, o
recorrente defende que o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade não indica
expressamente o facto concreto de que depende a aquisição da nacionalidade
portuguesa, pelo que dele não se pode extrair que tal facto seja a manifestação
de vontade de adquirir a nacionalidade, e que, ainda que se admitisse que o
facto a que se reporta aquele artigo é a declaração de vontade, esta só poderia
corresponder à que é obrigatoriamente registada, sendo a partir desse registo
que se pode contar o prazo de caducidade da ação de oposição.
De acordo com a
sistematização da Lei da Nacionalidade, encontramos no seu Título I, Capítulo
II, Secção I, sob o título «Aquisição da nacionalidade por efeito da vontade»,
o artigo 2.º («Aquisição por filhos menores ou incapazes»), aplicável ao caso
em apreço, segundo o qual «[o]s filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que
adquira a nacionalidade portuguesa podem também adquiri-la, mediante
declaração» e, também, o artigo 3.º («Aquisição em caso de casamento ou união
de facto»), que dispõe, paralelamente, no n.º 1, que «[o] estrangeiro casado há
mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade
portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio».
Trata-se de duas das
hipóteses em que a lei faz decorrer diretamente a aquisição da
nacionalidade da manifestação da vontade do interessado – diretamente, porque é
esta vontade que surge como elemento desencadeador da aquisição, o que constitui
um sinal da «importância nuclear» reconhecida no âmbito do regime à vontade do
indivíduo na modelação do vínculo da nacionalidade – cf. Rui Moura Ramos, Do
direito português da nacionalidade, Coimbra, Coimbra Editora, 1992, pp. 146
e 147).
Com efeito, a propósito
da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, tem vindo a ser
reiteradamente entendido na doutrina e na jurisprudência que o facto relevante
para a aquisição da nacionalidade não é o estabelecimento de uma relação
familiar, mas a declaração de vontade do estrangeiro em condições de adquirir a
nacionalidade portuguesa.
Na
doutrina, Rui Moura Ramos indica como facto constitutivo da aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade a «manifestação da vontade do interessado»
e, coerentemente, conta o prazo para o Ministério Público deduzir oposição a
partir da data da «declaração de vontade do interessado» por ser o «facto de
que depende a aquisição da nacionalidade», nos termos do artigo 10.º, n.º 1, da
Lei da Nacionalidade (ob. cit., pp. 161 e 162). Na modalidade de aquisição da
nacionalidade em caso de casamento, o autor escreve que «o facto relevante para
a aquisição não é o casamento (o estabelecimento de uma relação familiar), mas
a declaração de vontade do estrangeiro que case com um nacional português»,
«[o] casamento não é mais do que um pressuposto de facto dessa declaração – mas
não é ele o elemento determinante da aquisição» (ob. cit., p. 151).
Também
o Tribunal Constitucional afirmou, no Acórdão n.º 615/2013, que «basta a mera declaração
do interessado para desencadear o processo de aquisição da nacionalidade
portuguesa» e que o que funda o processo
conducente à aquisição da nacionalidade portuguesa «é a declaração de vontade do estrangeiro que
pretende tornar-se cidadão português».
Nos
tribunais judiciais e administrativos, existe jurisprudência abundante e
consolidada – produzida sobre o artigo 3.º, mas inteiramente transponível para
a hipótese do artigo 2.º da Lei da Nacionalidade – no sentido de que o facto
relevante para a aquisição da nacionalidade portuguesa é a declaração de
vontade do estrangeiro que reúne condições para a adquirir – cf., por exemplo,
o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 12/10/2000, proferido no processo
n.º 0068276, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 26/05/2011,
proferido no processo n.º 04881/09, e os Acórdãos do Supremo Tribunal
Administrativo de 28/05/2015, 04/02/2016, 16/06/2016 e 07/07/2016, proferidos,
respetivamente, nos processos n.os 01548/14, 01374/15, 0201/16 e
01264/15, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
Do
exposto resulta que, segundo a doutrina e a jurisprudência, o facto
constitutivo da aquisição da nacionalidade é a manifestação/declaração de
vontade do interessado. Consequentemente, embora não o diga expressamente, o
artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação em causa, deve ser lido
no sentido de que o «facto de que depende a aquisição da nacionalidade» aí
referido corresponde à manifestação/declaração de vontade do interessado.
Acresce
que não encontramos qualquer referência à relevância do registo da declaração
para aquisição da nacionalidade enquanto facto constitutivo dessa aquisição ou
para efeito de contagem do prazo para o Ministério Público deduzir
oposição.
As
observações precedentes contrariam a tese do recorrente de que tal facto
constitutivo corresponde ao registo da aquisição da nacionalidade. Além
de esta solução, como se viu, não decorrer da interpretação do artigo 10.º, n.º
1, ela também não se extrai da conjugação dos artigos 12.º, 16.º, 18.º e 22.º
da Lei da Nacionalidade, invocados pelo recorrente. É verdade que estão
sujeitas a registo obrigatório as declarações para aquisição da nacionalidade,
devendo constar do registo central da nacionalidade, a cargo da Conservatória
dos Registos Centrais (artigos 16.º e 18.º, n.º 1, alínea b), da Lei da
Nacionalidade). No entanto, como salienta Rui Moura Ramos, o registo é
meramente declarativo e não constitutivo, na medida em que «não é ele que
desencadeia as modificações da nacionalidade, que se produzem ope legis»,
apenas tendo a ver com a sua eficácia (Do Direito…, p. 198). É o que
resulta, de resto, do artigo 12.º da Lei da Nacionalidade, ao dispor que
«[o]efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do
registo dos atos ou factos de que dependem». Por sua vez, o artigo 22.º do
mesmo diploma regula apenas a prova da aquisição (e perda) da nacionalidade, a
qual, nos termos do n.º 1, se faz «pelos respetivos registos ou pelos
consequentes averbamentos exarados à margem do assento de nascimento».
Está,
assim, afastada a leitura do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, no sentido de que o
«facto de que dependa a aquisição da nacionalidade» corresponde ao registo da
aquisição da nacionalidade.
Em
consequência, o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa,
na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, colide com a
previsão normativa do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação
em causa.
Não
colhe, igualmente, o argumento do recorrente de que aquele artigo 56.º, n.º 1,
veio apenas «tornar claro» o facto a partir do qual se conta o prazo
para dedução da ação de oposição, clarificação que resulta agora explícita da
exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª, na base da Lei Orgânica
n.º 1/2024, de 05 de março, que conferiu ao artigo 10.º, n.º 1, da Lei da
Nacionalidade a sua redação atual, passando a dispor que «[a] oposição é deduzida
pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do registo da
aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo 26.º».
(...)
Voltando ao caso em
apreço, concluiu-se supra ser ponto assente na doutrina e na jurisprudência
o entendimento segundo qual o facto constitutivo da aquisição da nacionalidade
que a Lei da Nacionalidade refere na Secção I é a manifestação/declaração de
vontade do interessado. Falha, pois, logo o primeiro requisito, uma vez que a
solução do direito anterior não era controvertida, nem incerta. Daí que a nova
Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, tenha adotado uma solução inovadora,
procedendo a uma verdadeira alteração do artigo 10.º, n.º 1. A tal não obsta a
intenção declarada do legislador de apenas “clarificar” o facto de que depende a aquisição da nacionalidade para efeitos de contagem do prazo da oposição à aquisição
da nacionalidade por efeito da
vontade, dado que, como se viu, pode suceder que o legislador declare ou
qualifique expressamente como “interpretativa” certa disposição de uma lei
nova, mesmo quando essa disposição seja na realidade inovadora, devendo
prevalecer a sua verdadeira natureza.
6.5. Argumenta ainda o
recorrente o seguinte: a execução da lei
orgânica que não afete o regime substantivo do direito de cidadania pode ser
concretizada através de regulamento do Governo aprovado por decreto-lei; a
natureza quer do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, quer do artigo
56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa é procedimental ou
adjetiva, visto que se reporta ao momento inicial de um prazo de caducidade
(destinado ao Ministério Público para propor a ação de oposição); não dispondo
sobre o regime substantivo ou material relativo ao direito de cidadania, o
artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa não afeta o
núcleo essencial da Lei da Nacionalidade, designadamente quanto ao instituto da
oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
À
questão de saber se toda a matéria relativa à cidadania conforma reserva de lei
orgânica Carlos Blanco de Morais responde negativamente, invocando o disposto
no artigo 4.º da Constituição, nos termos do qual podem existir convenções
internacionais que, à margem da lei orgânica e eventualmente contra as suas
disposições, confiram regimes especiais de atribuição de cidadania (cf. ob.
cit., p. 714).
Mesmo que se admita que a
disciplina de certas formalidades não essenciais não integra a reserva de lei
orgânica, a natureza substantiva ou adjetiva das matérias não pode servir como
critério decisivo para as incluir ou excluir dessa reserva, na medida em que
mesmo regras formais são suscetíveis de conformar o direito de cidadania ou
contender com o acesso à cidadania. Por exemplo, o registo e a prova da
cidadania são indicados como integrando a reserva legislativa absoluta da
Assembleia da República prevista na alínea f) do artigo 164.º da Constituição
[cf. Jorge Miranda e Catarina Santos Botelho, in Jorge Miranda e Rui
Medeiros (Org.), Constituição Portuguesa anotada, 2.ª edição,
Universidade Católica Editora, 2018, Vol. II, anotação ao artigo 164.º, p.
532].
É esse também o caso da
definição do dies a quo do prazo para o Ministério Público deduzir
oposição à aquisição da nacionalidade, que, apesar da sua natureza processual,
não pode deixar de pertencer à reserva de lei orgânica (tanto que, após as
alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, a solução
do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa passou a
estar também prevista na Lei da Nacionalidade). Com efeito, trata-se de uma
opção político-legislativa quanto ao prazo para acionamento de uma condição
negativa de eficácia da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, cuja
data de início – mais recuada ou avançada – contende com o acesso à cidadania
portuguesa: a fixação dessa data numa fase mais adiantada do procedimento
concede mais tempo ao Ministério Público para intervir e alarga o período de
exposição dos interessados à eventualidade dessa intervenção.
6.6. Estando em causa matéria
abrangida pela reserva de lei orgânica e sendo evidente a incompatibilidade do
n.º 1 do artigo 56.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação do
Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na
parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura
da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por
efeito da vontade, com o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na
redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, é forçoso concluir
que a norma impugnada viola uma lei com valor reforçado, estando, por isso,
ferida de ilegalidade (sem prejuízo da sua eventual inconstitucionalidade
orgânica e formal, nos termos expostos nos pontos 6.2 e 6.3., que, pelas razões
explicadas no ponto 6.3, não cabe aqui sindicar).”
7. O aresto citado entendeu que o “facto de que depende a
aquisição da nacionalidade” corresponde, inexoravelmente, “à
manifestação/declaração de vontade do interessado”. Pode, no entanto,
entender-se que nem sempre assim será, e que - uma vez que a aquisição da
nacionalidade, designadamente, por efeito da vontade, depende da reunião de um
conjunto de pressupostos, nos termos dos artigos 2.º e 3.º da Lei da
Nacionalidade (e não da mera vontade, isoladamente considerada) -, o
termo inicial do prazo para dedução da oposição do Ministério Público será o
momento da verificação cumulativa de todas as exigências legais (cfr. a
declaração de voto do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º
768/2024).
Contudo, ainda que se sufrague esta
interpretação, é igualmente inevitável concluir pela ilegalidade da norma
fiscalizada.
8. No mais, o presente caso não apresenta particularidade de
relevo em relação àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 768/2024, acima
indicado, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali
foi adotada. Na verdade, o concreto problema em causa – a incompatibilidade
entre o disposto, acerca da contagem do prazo de propositura da ação judicial
para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, na
Lei da Nacionalidade e no Regulamento da Nacionalidade Portuguesa – é em tudo
idêntico ao que naquele aresto se apreciou. Deste modo, cumpre reiterar aqui o
juízo de ilegalidade, o que determina a improcedência do presente recurso.
III
– Decisão
Nos termos e pelos fundamentos expostos,
decide-se:
a)
Julgar ilegal a norma do artigo 56.º,
n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006,
de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de
18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do
prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da
nacionalidade por efeito da vontade, com fundamento em ilegalidade por violação
do artigo 10.º da Lei n.º 37/81, de 3 de
outubro (Lei da Nacionalidade), na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de
17 de abril; e, em consequência,
b) Negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa,
11 de dezembro de 2024 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo
Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro
A
Relatora certifica o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António
Ascensão Ramos, que participou na sessão por videoconferência.
Mariana
Canotilho