Texto integral (3499 palavras)
ACÓRDÃO Nº 262/2024
Processo nº 1232/2023
Plenário
Relator: Conselheiro António José da
Ascensão Ramos
Acordam,
em Plenário, no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1. A Provedora
de Justiça requereu, ao
abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d) da Constituição da
República Portuguesa, ao
Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata, sucessiva, e a consequente
declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas (i) no artigo 11.º,
n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, da
Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adaptou à Região
Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabeleceu o
regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de
passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica (“TVDE”),
e (ii) nos artigos 8.º, n.ºs 1 a 9, e 9.º, n.ºs 1 a 4, do Decreto
Regulamentar Regional n.º l/2021/M, de 25 de janeiro, do Governo da Região
Autónoma da Madeira, que aprovou a regulamentação do Decreto Legislativo
Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
2. Parâmetros de constitucionalidade
invocados
A Requerente alega que as normas
impugnadas constantes do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M,
da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, se encontram feridas
de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 227.º,
n.º 1, alínea a), conjugado com os artigos 165.º, alínea b), e
17.º, com referência ao artigo 61.º, n.º 1, todos da Constituição da República
Portuguesa, do mesmo passo que as normas impugnadas constantes dos artigos 8.º
e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região
Autónoma da Madeira, se encontram feridas de inconstitucionalidade
consequente uma vez que têm como pressuposto lógico e necessário as normas
do mencionado artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M.
3. O pedido assenta nos seguintes
fundamentos
Os fundamentos apresentados no pedido para
sustentarem as inconstitucionalidades das normas impugnadas são os seguintes:
“1.
A Região Autónoma da Madeira tem competência legislativa própria para, entre o
mais, regular matérias relacionadas com serviços de transportes terrestres
(artigo 40.º, alínea ll), do Estatuto Político-Administrativo da Região
Autónoma da Madeira, aprovado em anexo à Lei n.º 13/91 e republicado em anexo à
Lei n.º 130/99).
Assim
é salvo se a regulação incindir sobre matéria reservada aos órgãos de
soberania, sendo disso exemplo a normação sobre direitos, liberdades e
garantias [artigos 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), e 228.º, n.º 1, por
referência ao artigo 165.º, n.º 1, alínea b), todos da CRP].
Sempre
que for infringido este limite constitucional ao poder legislativo das regiões
autónomas, a norma emitida em violação da referida reserva fica ferida de
inconstitucionalidade orgânica, a menos que se
conclua que a mesma norma não apresenta um cariz inovatório em face da
legislação que, sobre a matéria, haja já sido emanada pelo órgão de soberania
competente para o efeito.
2.
Adicionalmente, é pacífico na jurisprudência constitucional que a reserva
parlamentar prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP se
aplica, não só a direitos, liberdades e garantias, como também
aos direitos de natureza análoga (artigo 17.º da CRP). Nestes termos, o vício
de inconstitucionalidade orgânica, fundado nas razões identificadas no
parágrafo anterior, aplica-se igualmente a normas que contendam com direitos de
natureza análoga e que sejam (indevidamente) emanadas pelo poder autonômico.
Dito isto:
3.
O Tribunal Constitucional tem reconhecido que a liberdade de iniciativa
privada, consagrada no artigo 61.º, n.º 1, da CRP , abrange duas vertentes: (i)
o direito a iniciar uma atividade económica, acedendo à mesma (o que, por seu
turno, compreende a liberdade de realização de investimento e de aplicação de
capitais, a liberdade de criação de estabelecimento e a liberdade de
constituição de instrumentos jurídicos para o efeito); e, bem assim, (ii)
a liberdade de exercício de uma atividade económica ou a liberdade de empresa.
Em jurisprudência constante, o Tribunal tem ainda atribuído à primeira vertente
ora anunciada natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (artigo 17.º
CRP).
4.
O artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2
de outubro, limita o número de licenças que podem ser emitidas para efeitos de
desenvolvimento da atividade de TVDE. A restrição é feita por duas vias: por fixação
de número máximo de averbamentos ou licenças a emitir (40 [quarenta] em
toda a Região Autónoma da Madeira, com possível alocação de contingentes a
determinadas áreas geográficas por via de despacho); e por fixação de número
máximo de veículos por operador de TVDE (3 [três] por operador).
Daqui
resultam duas conclusões. A primeira: uma vez atingido o limiar numérico fixado
por lei, o mercado de transporte de passageiros em regime TVDE fica vedado a
novos operadores. A segunda: uma vez atingido o limiar numérico fixado por lei,
não podem ser atribuídos mais veículos aos operadores de TVDE já em funções.
Isto
significa — respetivamente — que, tanto a liberdade de iniciar uma
atividade económica, acedendo à mesma, como a liberdade de investimento
nessa mesma atividade (todas decorrentes do artigo 61.º, n.º 1, da CRP, na sua
primeira vertente) são afetadas pelo regime implementado pelo artigo 11.º, n.ºs
1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro.
5.
A Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, enquanto legislação parlamentar que
estabeleceu, previamente, o regime jurídico da atividade de TVDE ao nível
nacional, não prevê qualquer disposição sobre contingentação. Desta forma,
conclui-se que o artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º
14/2020/M, de 2 de outubro, introduz uma disciplina legal inovatória sobre
liberdades de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias, quando
comparado com a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto.
6.
Ora, porque o artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional
n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, contende com matéria que afeta, de forma
inovadora, o exercício de uma liberdade de natureza análoga a direitos,
liberdades e garantias, e porque o referido Decreto Legislativo foi
emanado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, e não pela
Assembleia da República (ou pelo Governo, desde que autorizado por esta), não
pode senão concluir-se pela sua inconstitucionalidade orgânica, por violação do
disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), conjugado com os artigos
165.º, n.º 1, alínea b), e 17.º, com referência ao artigo 61.º, n.º 1,
todos da CRP. E este o juízo que, através do presente requerimento, se requer
que o Tribunal Constitucional profira.
7.
A circunstância de o Tribunal ter já,
em sede de fiscalização preventiva, proferido o Acórdão n.º 429/2020, de 11 de
agosto, sem aí se ter pronunciado sobre a inconstitucionalidade do artigo 11.º
ora em apreço não afasta a conclusão precedente. Tal facto apenas refletiu o
respeito que o Tribunal deve ao princípio do pedido plasmado no artigo 51.º,
n.ºs 1 e 5, Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro),
pelo que não fica precludida a deliberação do Colégio sobre as normas agora questionadas.
8.
A posição assumida no presente requerimento segue de perto a recente
jurisprudência do Tribunal Constitucional desenvolvida a propósito de norma
congénere emanada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (vide
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 180/2022, de 16 de março).
9.
O Tribunal tem reconhecido a inconstitucionalidade “consequente, derivada ou
reflexa” de normas, que — segundo diz — opera em cascata, através da propagação
da relação de desvalor de uma norma principal para as normas dela dependentes.
Entende-se que, se um ato depende de outro e este último for inconstitucional,
o primeiro também o será por arrastamento. E ainda entendimento pacífico que a
apreciação desta inconstitucionalidade consequente também está sujeita ao
princípio do pedido, constante do artigo 51.º, n.ºs 1 e 5, da Lei do Tribunal
Constitucional (vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 563/2003, de
18 de novembro).
10.
Nestes termos, entende-se que a inconstitucionalidade das normas presentes no
artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de
outubro, acarreta a inconstitucionalidade “consequente” de todas as normas que
regulamentem e complementam aquele preceito”.
4. Resposta dos Órgãos Autores das Normas
Notificados, ao abrigo do disposto nos
artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da
Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei
da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante
designada por LTC), para,
querendo, se pronunciarem sobre o pedido, a Assembleia Legislativa da Região
Autónoma da Madeira, através do seu Presidente, e o Governo Regional da
Madeira, também através do respetivo Presidente, vieram pronunciar-se, pugnando
pela improcedência do pedido e, subsidiariamente, pela limitação de efeitos e
recusa de eficácia retroativa à eventual declaração de inconstitucionalidade
das normas sindicadas.
5. Discutido em Plenário
o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para
os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 63.º da LTC, e
fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que
então se estabeleceu.
II. FUNDAMENTAÇÃO
6. Legitimidade processual
Assiste legitimidade à Requerente para
pedir a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas, com força
obrigatória geral, por força do disposto na alínea d) do n.º 2
do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa.
7. As normas sindicadas
O pedido incide sobre as normas contidas
(i) no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º
14/2020/M, de 2 de outubro, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da
Madeira, que adaptou à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de
agosto, e que estabeleceu o regime jurídico da atividade de transporte
individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir
de plataforma eletrónica (“TVDE”), e (ii) nos artigos 8.º e 9.º do Decreto
Regulamentar Regional n.º l/2021/M, de 25 de janeiro, do Governo da Região
Autónoma da Madeira, que aprovou a regulamentação do Decreto Legislativo
Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
Transcrevemos em seguida a redação das
referidas normas:
Decreto
Legislativo Regional n.º 14/2020/M
Artigo 11.º
Fixação de contingentes
1- O número de averbamentos ou
licenças emitidas pela DRETT ao abrigo do presente diploma não excederá o
correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região,
com um máximo de 3 veículos por operador.
2- A distribuição do contingente a
que se refere o número anterior pode ser fixada por determinadas áreas
geográficas da Região, por despacho do membro do Governo Regional responsável
pela área dos transportes terrestres.
Decreto
Regulamentar Regional n.º l/2021/M
Artigo
8.º
Contingentação
1 - Para efeitos do
disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT subordina o
averbamento da licença concedida pelo IMT, I. P., ao máximo de três veículos,
por operador, que indicará a identificação das viaturas, dentro daquele limite,
a afetar à atividade em causa.
2
- O mesmo procedimento é adotado, pela DRETT, relativamente aos pedidos para
obtenção de licença previstos no n.º 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo
Regional n.º 14/2020/M.
3 - Sempre
que pretenda substituir os veículos afetos à atividade em causa nos termos dos
números anteriores, o operador tem de o requerer à DRETT, indicando os
elementos de identificação e as características das respetivas viaturas, com
vista a obter a necessária autorização.
4 - O
operador deve, igualmente, informar a DRETT, no prazo máximo de 15 dias, quando
deixe de afetar à atividade em causa qualquer veículo, ou veículos, para tanto
autorizados.
5 - Em
caso algum serão averbadas ou concedidas licenças pela DRETT com base nos n.ºs
1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.° 14/2020/M, que excedam o limite legal de três veículos por
operador.
6 - Para prevenir a preterição das regras da
concorrência, no tocante ao contingente fixado pelo n.° 1 do artigo 11.° do Decreto Legislativo Regional n.°
14/2020/M, a DRETT, relativamente aos operadores
organizados sob a forma societária, para além dos elementos previstos nas
alíneas f) e g) do n.º 4 do artigo 6.° do citado diploma, pode solicitar ainda
os pactos sociais, estatutos e identificação dos titulares dos órgãos sociais
de empresas participantes ou associadas da entidade requerente, e das que sucessivamente
sejam identificadas como integrantes de eventual grupo empresarial.
7
– A DRETT fixará prazo não inferior a 15 dias para a apresentação, pelo
requerente, dos documentos solicitados ao abrigo do número anterior, o que
suspende os demais prazos no âmbito dos procedimentos previstos nos nºs 1 e 2
do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M.
8
- Em caso algum será concedida ou averbada licença de operador TVDE, na Região,
a mais do que uma pessoa coletiva, sob a forma societária, que seja
participante ou associada de outra, ou participada por outra, a favor de que já
tenha sido concedida ou averbada, pela DRETT, licença para aquela atividade.
9
- Confirmado que qualquer entidade titular de licença para operador de TVDE, na
Região, integra como sócio ou titular de órgão social ou de direção pessoa
singular ou pessoa coletiva que tenha participação ou seja titular de órgãos de
sociedade que requeira
licença ou averbamento para a mesma atividade, tal obsta à concessão da licença ou averbamento
requeridos.
Artigo
9.º
Prioridade
1
- A DRETT respeita na atribuição das licenças previstas no artigo 4.º
conjugadamente com o número de veículos a autorizar, em conformidade com o
artigo 8.º, a prioridade decorrente da ordem de entrada dos respetivos
requerimentos.
2
- A prioridade prevista no número anterior não será mantida nos casos em que,
por inércia ou outra razão imputável ao requerente, venham a ser concluídos
processos com entrada posterior, respeitando-se a respetiva ordem.
3 - Esgotado o contingente a que se refere o
artigo 8.º, as novas autorizações relativas a veículos que
venham a ser desafetados da atividade são atribuídas de acordo com os critérios
seguintes:
a)
São notificados, por escrito e por ordem de antiguidade, os operadores que tenham
pretendido um número de veículos superior ao que lhes foi atribuído, a fim de
informarem, no prazo de 15 dias, se mantêm interesse na atividade e nas
autorizações relativas ao veículo ou veículos disponíveis;
b)
Excluída a situação prevista na alínea anterior, é notificado por escrito o
requerente do mais antigo processo pendente para, no prazo de 15 dias, informar
se mantém interesse no procedimento e se pretende que lhe seja atribuída
autorização para o veículo, ou veículos, desafetados da atividade;
c) Excluídas
as situações previstas nas alíneas anteriores, procede-se à notificação do
requerente do subsequente processo pendente mais antigo, para informar, no
prazo de 15 dias, se mantém interesse no procedimento e se pretende a
autorização do veículo, ou veículos, disponíveis e assim, sucessivamente, até
que sejam esgotadas as respetivas autorizações.
4
- A falta de resposta dos interessados nos prazos referidos nas alíneas
anteriores é havida como renúncia ao direito conferido, para todos os efeitos.
8. Questão prévia: a extinção do poder de
apreciação do Tribunal Constitucional em virtude de caso julgado material
formado sobre prévia decisão de inconstitucionalidade com força obrigatória
geral
De acordo com o preceituado no n.º 1 do
artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, as declarações de
inconstitucionalidade prolatadas em sede de fiscalização abstrata sucessiva
gozam de força obrigatória geral.
O processo de fiscalização abstrata de
constitucionalidade de normas tem por objetivo a eliminação do ordenamento
jurídico das normas inconstitucionais, mediante declaração com força
obrigatória geral: «o efeito principal da declaração da inconstitucionalidade
em fiscalização abstrata sucessiva é o efeito invalidatório, ou seja, a
eliminação retroativa da norma declarada inconstitucional» (cf. Gomes Canotilho, Direito
Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, p. 1012).
Isto mesmo resulta, literalmente, do n.º 1
do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa, onde se prescreve que
«a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória
geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada
inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas que ela,
eventualmente, haja revogado».
Ora, as normas sobre as quais incide o
presente processo já não vigoram no ordenamento jurídico, tendo sido declaradas
inconstitucionais, com força obrigatória geral e efeitos ex tunc, através
do Acórdão n.º 68/2024, proferido no processo n.º 967/2022, assim vinculando
direta e automaticamente todas as entidades públicas e privadas, incluindo os
restantes tribunais. Trata-se de uma situação anómala e invulgar, decorrente da
circunstância de o pedido ora em apreço ter dado entrada apenas em 24 de
novembro de 2023, decorridos mais de 40 dias após a discussão do Memorando do
Presidente apresentado no processo n.º 967/2022 e respetiva distribuição ao
relator, não sendo, como é bom de ver, viável a incorporação dos presentes
autos no processo n.º 967/22, sem violação do disposto no n.º 4 do artigo 64.º
da LTC – que pressupõe a pendência e correspondente prorrogação do prazo
de 40 dias para elaboração do projeto de decisão (cf. artigo 65.º, n.º 1, da
LTC) – e sem contender com o princípio da celeridade processual.
Como ensina ainda Gomes Canotilho, o sentido da fórmula força obrigatória
geral costuma sintetizar-se com recurso às ideias de vinculação geral,
uma vez que «as sentenças do TC declarativas de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade vinculam (…) todos os órgãos constitucionais, todos os tribunais e
todas as autoridades administrativas», e de força de lei, porque «as
sentenças têm valor normativo (como as leis) para todas as pessoas físicas e
coletivas (…) juridicamente afetadas nos seus direitos e obrigações pela norma
declarada inconstitucional» – ibidem, p. 1009. Mas, a par ou subjacente
a esta força obrigatória geral, não deixa de estar, como sucede com as
demais decisões dos tribunais, a força de caso julgado formal e material (ibidem,
p. 1009).
Também na síntese de Jorge Miranda, a decisão de
inconstitucionalidade em fiscalização abstrata possui, simultaneamente, um
alcance positivo e um alcance negativo, correspondendo, ao primeiro, «o
acolhimento ou provimento do pedido endereçado ao órgão de controlo» e, ao
segundo, «a erradicação da norma declarada inconstitucional do ordenamento
jurídico», podendo tal decisão «ser reconduzida não só a caso julgado formal
como a caso julgado material» (cf. Fiscalização da
Constitucionalidade, Coimbra, 2017, p. 73 e p. 75).
Compreende-se, pois, a consequência
processual que linearmente se extrai da declaração de inconstitucionalidade em
sede de fiscalização abstrata sucessiva, porquanto, «sendo eliminada do
ordenamento a norma impugnada, a natureza das coisas impede que possam ocorrer
novos processos que envolvam a questão da sua validade ou aplicabilidade, já
que as mesmas careceriam de objeto», tal como assinala, ainda, Carlos Blanco de Morais (cf. Justiça
Constitucional, tomo II, 2.ª ed., Coimbra, 2011, p. 194).
Assim sendo, verifica-se, in casu, um
motivo que impede ou impossibilita o Tribunal Constitucional de conhecer ou de
se pronunciar (novamente) sobre a questão, ficando precludida a possibilidade
de nova apreciação judicial de (in)constitucionalidade em sede de fiscalização
abstrata sucessiva, «pela simples razão de que, por efeito de tal declaração, as normas
são banidas do ordenamento jurídico, desaparecendo, por isso, a possibilidade
de ser de novo fiscalizada a sua constitucionalidade» - Acórdão n.º 452/95.
Como se refere no Acórdão n.º 85/1985 «no caso
de acórdãos que não se pronunciem pela inconstitucionalidade, o Tribunal não
fica impedido de voltar a pronunciar-se sobre a mesma matéria, quer o acórdão
tenha sido produzido em fiscalização preventiva, quer também o tenha sido em
fiscalização sucessiva. Isso decorre diretamente da natureza do controlo da
constitucionalidade, que consiste em apreciar e declarar (ou não) a
inconstitucionalidade, e não em declarar a constitucionalidade. Por isso, as
únicas decisões do Tribunal Constitucional em matéria de controlo de
constitucionalidade que impedem que a questão venha a ser novamente apreciada
são as que, em fiscalização sucessiva abstrata, declarem a inconstitucionalidade;
mas aí pela simples razão de que então as normas deixam de vigorar,
desaparecendo, portanto, a possibilidade de virem a ser de novo fiscalizadas
(cf. artigo 282º da Constituição)» - (sublinhado nosso) - (no
mesmo sentido, Acórdão n.º 66/1984).
Rematando, o Tribunal Constitucional
encontra-se, efetivamente, impossibilitado de apreciar o mérito do
pedido, em virtude da força vinculativa do caso julgado material e da
obliteração incidente sobre as normas impugnadas e já declaradas
inconstitucionais. Dito de outro modo, é a extinção do poder de reapreciação
ínsita em todo o caso julgado, a par do desaparecimento do próprio objeto do
pedido da ordem jurídica, que impõem a decisão de não tomar conhecimento do
pedido.
*
III. Decisão
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal
Constitucional decide não
tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força
obrigatória geral, das normas impugnadas e constantes dos artigos 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo
Regional n.º 14/2020/M e dos artigos 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional
n.º l/2021/M, considerando que sobre essas normas incidiu já prévia pronúncia
de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, com eficácia ex tunc.
Lisboa,
2 de abril de 2024 - António José da Ascensão Ramos - João Carlos
Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca
- Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros
de Carvalho - Gonçalo Almeida Ribeiro - Dora Lucas Neto - Mariana
Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - José
João Abrantes