1195/21

ACÓRDÃO Nº 175/2023 Processo n.º 1195/21 2.ª Secção Relatora: Conselheira Assunção Raimundo * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, I. Relatório 1. Herança Jacente de A. instaurou ação administrativa de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado Português, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto. Para contestar a ação, o Estado foi citado através do Centro de Competências Jurídicas do Estado. Inconformado por não ter sido citado em representação do Estado, o Ministério Público arguiu, incidentalmente, a nulidade por falta da sua citação, pedindo a anulação do processado subsequente à petição inicial, invocando a inconstitucionalidade material formada pelas normas constantes do artigo 11.º, n.º 1, parte final e do artigo 25.º, n.º 4 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09. Paralelemente, requereu a prorrogação do prazo de 30 dias, contados desde o final do prazo de contestação inicialmente previsto, para contestar. A prorrogação foi deferida por despacho judicial, e o Ministério Público apresentou contestação em representação do Estado Português. O Tribunal Administrativo de Círculo do Porto pronunciou-se pela não inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 11.º, n.º 1, parte final e do artigo 25.º, n.º 4 do CPTA e, bem assim, pela inexistência de qualquer nulidade por omissão de citação. Nessa sequência, o Ministério Público recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 05/03/2021, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Inconformado com o aresto, o Ministério Público interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 07/10/2021, decidiu não admitir a revista. 2. Notificado do teor do referido acórdão, veio o Ministério Público interpor o presente recurso de constitucionalidade do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (adiante, Lei do Tribunal Constitucional ou LTC), nos seguintes termos: «O Ministério Público, agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática (artigo 219º, nº 1 da CRP e artigos 2º e 4º, nº 1, al. a) e j) do EMP) e como representante judiciário do Estado Português (artigo 219º, nº 1 da CRP e artigos 2º e 4º, nº 1, al. b) do EMP), não se conformando com o douto acórdão proferido nos autos supra identificados em 05/03/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, do qual não foi admitida revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA, por acórdão proferido pelo STA em 07/10/2021, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional do referido acórdão do TCA Norte, com os seguintes fundamentos: - I - Por requerimento apresentado nos autos em 18/03/2020, o Ministério Público, agindo em nome próprio no âmbito da defesa da legalidade democrática e como representante judiciário do Estado, requereu ao Mmo. Juiz do TAF Porto que: "1 - Declare a recusa de aplicação, na ação à margem identificada, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, com a redação da Lei n.º 118/2019 de 17 de setembro, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante do n.º 1, primeira proposição, e 2 do artigo 219.º da CRP conjugados com os artigos 3º, nº 3 e 204º da CRP e artigo 1º, nº 2 do ETAF; e, concomitantemente, 2 - Proceda à declaração de nulidade por falta de citação do Réu - Estado Português (por força do disposto nos artigos 188.º, nº 1, al. a), e 187.º, al. a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA) e, assim, anular-se o processado posterior à petição e decretar-se a citação do Réu - Estado Português no Ministério Público para os subsequentes termos da ação, concretamente para, desde já - querendo - apresentar a sua contestação." - 2 -Tal requerimento foi apreciado pelo TAF do Porto por despacho proferido em 12/11/2020, o qual decidiu nos seguintes termos: "Pelo que, nem a nova redação do n.º 1, do artigo 11.º, nem tão pouco o novo n.º 4, do artigo 25.º, do CPTA, padecem da alegada inconstitucionalidade material, pois que tanto o n.º 1, do artigo 11.º, continua a possibilitar a representação do Estado pelo Ministério, tal como o n.º 4, do artigo 25.º, não a põe em causa, apenas prescreve que a citação deve ser feita por intermédio do Centro de Competências Jurídicas do Estado, e logo, tais normas devem ser aplicadas ao presente caso. Concluindo pela constitucionalidade de tais normas, veja-se, ainda, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, no Processo n.º 00902/19, de 3 de julho de 2020, disponível para consulta em www.dgsi.pt. Tendo a citação sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, não se verifica qualquer nulidade como alegado, sendo ainda certo que o Ministério Público, depois de ter suscitado tal nulidade, interveio já no processo, apresentando contestação, pelo que a defesa do Estado não resulta, sequer, prejudicada - n.º 4, do artigo 191.º, do CPC. Mais se diga que as questões suscitadas quanto ao relacionamento do MP com a o Centro de Competências Jurídicas do Estado, não são de ser consideradas para efeitos de aplicação o n.º 4, do artigo 25.º, do CPTA ao presente caso, na medida em que tal não importa para efeitos da citação do Estado, por intermédio do referido Centro. Conclui-se, assim, que o processo não enferma de nulidades que o invalidem na totalidade. Pelo que, indefiro o requerimento apresentado." - 3 - De tal despacho foi interposto recurso de apelação pelo Ministério Público, em 17/11/2020, para o TCA Norte, com as seguintes conclusões finais: "29 - Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º da CRP, n- 1, primeira proposição (- Ao Ministério Público compete representar o Estado) e nº 2 (- O Ministério Público goza de (...) autonomia...), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165º, nº 1 da CRP, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277º, nº 1, da CRP; 30 - E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), uma vez que o Ministério Público não foi citado. 31- No sentido pugnado foi decidido nos Tribunais Administrativos de Lisboa e de Sintra, respectivamente nas ações: 764/20.5BELSB, por despacho datado de 21-04- 2020, e 305/20.4BESNT, por despacho datado de 30-04-2020. 32- Quanto ao requerimento apresentado nos autos a fls. 40 (Doc. físico SITAF), o Ministério Público arguiu a nulidade por falta de citação do Réu - Estado Português (por força do disposto nos artigos 188º nº1 alínea a); 187º alínea a); 24º; 196º e 197º, todos do CPC, subsidiariamente aplicáveis ex vi do artigo 1º do CPTA) requerendo se anulasse o processado posterior à petição e se decretasse a citação do Réu - Estado Português no Ministério Público para os subsequentes termos da ação, concretamente para apresentar a sua contestação. Todavia, apresentação posterior da contestação deve-se ao facto de se desconhecer na altura qual o teor da decisão judicial que iria recair sobre o requerido. Dessa apresentação, não se pode extrair outra consequência que não uma atuação por cautela. Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, deve o douto despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine: a) A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165º, nº 1 da CRP; b) E, em consequência, que: Seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, n-1, ai. a) e 187, ai. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo l9 do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e - Seja determinada a citação do Estado no Ministério Público." - 4 - Em 05/03/2021, foi proferido pelo TCA Norte o douto acórdão ora recorrido, o qual manteve o despacho proferido pelo TAF do Porto, tendo na sua fundamentação citado anterior acórdão do TCAN - proferido no Proc. nº 1240/19.4 BEPNF - de que transcreveu o seguinte: "3.23 Tudo isto já se entendeu no acórdão deste TCA Norte de 03/07/2020, Proc. nº 00902/19.2BEPNF-S1, por nós relatado, disponível in, www.dgsi.pt/jtcn, em que se sumariou o seguinte: «I - Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a representação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 105 do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. II - Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho). III- A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.», e cuja fundamentação aqui seguimos integralmente por inexistência de justificação dissonante. 3.24 Aqui chegados, tem pois que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão do Mm9 Juiz a quo que indeferiu a arguição de nulidade de falta da citação. O que se decide." Fim da transcrição. Com base na fundamentação ínsita neste acórdão deste TCAN, de 18.08.2020, proferido no processo n.º 1240/19.4 BEPNF-S1, que acolhemos na íntegra, julgamos improcedentes as conclusões de recurso." - 5 - Face à tramitação descrita verifica-se que: - a) - O douto acórdão recorrido, proferido pelo TCA Norte, aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada perante o mesmo de modo processualmente adequado, pelo Ministério Público na sua apelação, mostrando-se assim cumprido o disposto no artº 70º nº 1 al b) da Lei nº 28/82, de 15/11, ao abrigo do qual se interpõe o presente recurso; - b) - Não tendo sido admitida pelo STA a revista excepcional prevista no arts 150º do CPTA, o douto acórdão recorrido tornou-se definitivo, por se haverem esgotado os recursos que no caso cabiam, conforme se exige no artº 70º nº 2 da Lei nº 28/82, de 15/11; - c) - As normas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no artº 75º-A, nº 1 da Lei nº 28/82, de 15/11, são as normas conjugadas do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17/09; - d) - O Ministério Público, ora recorrente, defende que as referidas normas enfermam de inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165º, nº 1 da CRP; - e) - Tendo suscitado tal questão de inconstitucionalidade no requerimento formulado em 18/03/2020 e na apelação interposta em 17/11/2020, mostram-se assim cumpridos os pressupostos legais exigidos no artº 75º-A, nº 2 da Lei nº 28/82, de 15/11. - f) - O Ministério Público tem legitimidade e está em tempo para recorrer, nos termos do disposto nos artºs 72º nº 1, als. a) e b) e 75º da Lei nº 28/82, de 15/11, uma vez que foi notificado do acórdão proferido neste STA em 11/10/2021. - 6 - Por outro lado, não se verifica qualquer eventual inutilidade do presente recurso de constitucionalidade, uma vez que não estamos perante uma questão meramente académica ou sem interesse processual - veja-se que a citação foi "dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO" e não ao Ministério Público, o qual não foi citado. Assim, dado que cabe ao Ministério Público, no exercício das suas atribuições legais, "defender a legalidade democrática", "velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis" e "recorrer sempre que a decisão (...) tenha sido proferida com violação de lei expressa", nos termos do disposto no artº 4º nº 1, als. a), j) e q) da Lei nº 68/2019, de 27/8, a apreciação da constitucionalidade das normas em causa reveste-se de manifesta utilidade - pelo que se mostram reunidos todos os pressupostos de admissibilidade do presente recurso. Requer-se, pois, a admissão do presente recurso para o Tribunal Constitucional, recurso que sobe imediatamente, nestes autos de recurso em separado, com efeito suspensivo, regendo-se pelo disposto nos arts 70º nº 1 al b), 71º, 72º nº 1 als. a) e b) e nº 2, 75º, 75º-A nº 1 e nº 2, 76º, 78º e 79º da Lei 28/82 de 15/11.» 3. O Tribunal “a quo” admitiu o recurso, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito suspensivo. No Tribunal Constitucional foi dado cumprimento ao artigo 79.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. O Ministério Público apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: «(…) 1.ª) Pretendemos demonstrar que, por força das normas recorridas, constantes dos n.º 1 do artigo 11.º e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, em toda e cada ação ou meio processual administrativo em que o “Estado” é demandado, nos tribunais administrativos, a citação é dirigida sempre e unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, mas que, ainda assim, mais ficou investido por força de tais normas jurídicas, de poderes para depois resolver livremente (“a possibilidade de”) se o “Estado” será, ou não, representado na causa pelo Ministério Público e, caso afirmativo, para lhe “transmitir” a citação e “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, tudo em violação, nomeadamente, do mandado constitucional “ao Ministério Público compete representar o Estado” e, bem assim, do conteúdo material do princípio da reserva de lei (proibição de deslegalização e de discricionariedade), estabelecido nos artigos 219.º, n.º 1 e 2, e 122.º , n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), todos da Constituição. 2.ª) E mais no propomos demonstrar que, mesmo entendendo, apenas para argumentar, que a reserva constitucional da competência representativa do “Estado” pelo Ministério Público não é integral, antes respeita ao conteúdo essencial da mesma, ainda assim apenas uma “lei especial”, instituindo um órgão com poderes de representação em juízo do “Estado”, poderá atribuir tal competência constitucional a outrem que não o Ministério Público, mas as normas jurídicas recorridas não respeitam tais condições, já que não têm caráter de “lei especial” (mas antes “geral”, pois respeitam indiscriminadamente a todas e cada uma das ações e meios processuais administrativos em que o “Estado” é demandado) e, por outra parte, o CCJE é apenas um serviço central da administração direta do Estado (e não um órgão, superior da administração pública, que possa ser investido de competência representativa do “Estado”). 3.ª) Por outra palavras, pretendemos demonstrar que por força das normas jurídicas impugnadas, em toda e qualquer ação ou meio processual da jurisdição administrativa, em que o “Estado” figure como demandado, o Ministério Público jamais é citado para os termos da causa (como ocorre com todos os representantes judiciários das pessoas coletivas) e, mais, só eventualmente, ou mesmo jamais, se o CCJE assim livremente o resolver, e “transmitir” a citação, será na mesma o representante do “Estado” (em violação do mandado constitucional, “ao Ministério Público compete representar o Estado”), como efetivamente sucedeu no caso dos autos. 4.ª) Esta previsão normativa em causa foi cumprida neste proc.º n.º 780/20./BEPRT-S1(citação dirigida unicamente ao CCJE), mas resulta dos autos que o Ministério Público no TAF do Porto – UO1, em representação do R. Estado português, ulteriormente contestou a ação administrativa que contra este último foi movida, intervenção principal essa validada, nomeadamente, no despacho judicial de 12 de novembro de 2020, o que poderá relevar para efeitos dos pressupostos do presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade. Impugnando, a) Preferências subjetivas 5.ª) As opiniões doutrinárias sobre o âmbito da função de representação do Estado pelo Ministério Público, nas “ações administrativas”, são puras preferências subjetivas, exatamente o mesmo valor da preferência subjetiva correlativa, ou seja, é preferível que seja mantida a situação, pluricentenária, da representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, nas “ações administrativas”. 6.ª) Em qualquer caso, essas preferências subjetivas, não têm valor interpretativo das disposições constitucionais (ou legais) em causa e, menos ainda, valor abrogativo do estatuto prescrito na lei constitucional: “Ao Ministério Público compete representar o Estado” (art. 219.º, n.º 1). b) Representação orgânica e legal 7.ª) Quando o tema são as pessoas coletivas (públicas ou privadas) a representação orgânica, nomeadamente de cariz judiciário, não se contrapõe a representação legal. 8.ª) Com efeito, a representação das pessoas coletivas (públicas ou privadas) não é natural, é sempre juridicamente organizada pela lei - constitucional ou comum - ou diretamente ou através da habilitação legal para os estatutos ou pacto social disporem sobre a matéria - pois que não têm faculdades naturais, por definição, as pessoas coletivas carecem de quem possa exprimir a respetiva vontade corporativa na justiça, ou seja, que um seu órgão tenha competência para a representação judiciária da mesma. 9.ª) Tal órgão (agindo através do seu titular) com competência de representação judiciária, sendo o patrocínio judiciário obrigatório, terá de constituir mandatário judicial no processo, nos termos gerais de direito processual. c) Modelo dualista e “denegação de justiça” 10.ª) Se o “abandono do modelo dualista de meios processuais” foi consumado com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, já o novo regime da citação do Estado, agora em causa, apenas sobreveio quatro anos depois, por força da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o que não se compagina com justificação em causa, pois se realmente ocorresse a sugerida relação de “causalidade”, seria natural haver concomitância entre o “abandono do modelo dualista de meios processuais” e a alteração do regime da citação, o que não é o caso. 11.ª) Por outra parte, a tese em apreço é uma pura construção teórica, pois não tem qualquer correspondência textual nos trabalhos preparatórios ou na letra da lei, de qualquer das versões do CPTA. 12.ª) Depois, a decisão recorrida estabelece uma relação entre a unificação dos meios processuais (rectius, das formas processuais) e uma facilitação do regime da legitimidade passiva, mas, não se alcança, nem realmente vem explicado, em que que é que o regime da concentração da citação do Estado (e dos ministérios) no CCJE, ou do poder deste último para escolher o respetivo representante em juízo, nas ações administrativas, interfere com o regime da legitimidade passiva. 13.ª) Com efeito, o novo regime da concentração da citação do Estado no CCJE e, mesmo, da escolha por este do respetivo representante em juízo, é autónomo das regras de legitimidade passiva, como comprova o sistema da lei. 14.ª) Por um lado tais questões são reguladas em preceitos diversos, aquelas nos artigos 11.º (Patrocínio judiciário e representação em juízo) e 25.º (Citações e notificações), estas últimas do artigo 10.º (Legitimidade passiva), todos do CPTA2019; 15.ª) Por outro lado, sobretudo, não obstante ter ocorrido alteração do n.º 1, do artigo 11.º, e do n.º 4, do artigo, 25.º, não houve, todavia, alteração do artigo 10.º, todos do CPTA2019. 16.ª) Finalmente, decisiva é a consideração de que a tese em apreço redunda em “inversão metodológica”, pois no fundo subordina o conteúdo do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um preceito constitucional imperativo, ao conteúdo da simples questão de técnica processual da cumulação de pedidos, o que, só por si, seria bastante para demonstrar a improcedência in toto desta tese. d) Dever constitucional de recusar a aplicação de normas inconstitucionais 17.ª) Não é claro qual o alcance da afirmação “Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adoptada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da lei (…) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre a violação de limitações legais de carácter geral”. 18.ª) Como quer que seja, não está em causa nesta controvérsia um “juízo de valor”, mas antes uma concreta solução legal e processual, que foi mobilizada para marcha da ação. E é certo que o tribunal recorrido está vinculado, já oficiosamente, ao dever constitucional de examinar a constitucionalidade das normas jurídicas (Richterliches Prüfungsrecht) chamadas a resolver o litígio e, julgando as mesmas inconstitucionais, ao dever de recusar a respetiva aplicação ao feito em causa (art. 204.º). e) Contencioso das ações administrativas 19.ª) O contencioso das ações relativas a contratos e à responsabilidade civil extracontratual integra o “núcleo essencial” das funções do Ministério Público, à luz do n.º 1 do artigo 219.º da CRP (aliás, para além destas formas de ação, será residual a intervenção principal do Ministério Público na justiça administrativa, como representante do Estado). 20.ª) As disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagram um regime legal que retenha o “núcleo de sentido”, em particular no aspeto quantitativo, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público. 21.ª) Na verdade, não criam uma exceção a essa reserva de competência, atribuindo apenas certas e determinadas competências de representação do Estado a outrem que não o Ministério Público, por razões que especialmente o justifiquem. 22.ª) Antes, nas “ações administrativas” movidas contra o Estado passa a ser unicamente citado o CCJE, que fica geralmente investido de um livre arbítrio de escolha do “serviço competente” para ser transmissário da citação, que não terá, necessariamente, de ser o Ministério Público. 23.ª) Assim, este poderá ser desapropriado, ou severamente (privado de intervir num fluxo relevante, quantitativa e qualitativamente, de casos, heteronomamente escolhidos) ou, no limite, até radicalmente (intervindo apenas em casos contados, heteronomamente escolhidos) da sua competência constitucional de representação do Estado, nas ações administrativas em que este último é demandado, não restando assim conteúdo relevante, na justiça administrativa, para o mandado constitucional do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. f) Entidades ou órgãos da administração direta ou indireta 24.ª) Os casos em epígrafe escapam ao âmbito material das previsões legais em apreço, o n.º 1 do artigo 11.º e o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, pois o termo “Estado” delas constante deve ser entendido como “Estado-administração”, pessoa coletiva pública, de direito interno, correspondente à “administração direta do Estado”, concentrada ou desconcentrada, que abrange todos os órgãos e serviços da pessoa coletiva Estado, hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos ao seu poder de direção”, nos termos do artigo 199.º, alínea d), da Constituição, pelo que não relevam no contexto da presente controvérsia as questões relativas às “Entidades ou órgãos da administração direta ou indireta”. Aduzindo, a) Preâmbulo 25.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018 e de 2019, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 26.ª) a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como “natural”, ou seja, com a função criminal. 27.ª) E não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. b) Artigo 219.º da Constituição 28.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 29.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 30.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e “norma precetiva, imediatamente exequível”. 31.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de “competência”, entendida como «capacidade de influir, através da acção e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 32.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 33.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional “precetiva” e “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 34.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 35.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como “exclusividade”; ou, na medida em que tal reserva seja lida como “garantia do conteúdo essencial”, poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 36.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação” judiciária (e não “patrono”, ou “advogado” ou “mandatário”), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 37.ª) No caso, essa “representação do Estado”, pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 38.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais. 39.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional “autonomia”, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, como discriminaremos ulteriormente) governar a lide. 40.ª) Este governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 41.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de “representante do Estado”, da qualidade de “magistrado”, num quadro de “autonomia”, segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 42.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública “Estado”, ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º , alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, , segundo critérios de legalidade e objetividade 43.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 44.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, órgão de justiça, seja como ator público ou ator popular, e amicus curiae; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de “magistrado”, deverá proceder invariavelmente com “autonomia funcional”, ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções” estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 45.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com “autonomia funcional”, no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 46.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses “privados”, que podem ser “disponíveis”, do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 47.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será “transmissário” da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 48.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 49.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para “representar o Estado”, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 50.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 51.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado ― mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados”, regidos por critérios de “autonomia funcional” (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 52.ª) Há um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)» b) Artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição 53.ª) Sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 54.ª) Ora, da reserva de lei decorrem duas proibições, que agora, sobremaneira, relevam: i) proibição de deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, «não poder[ão] conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (artigo 122.º, n.º 5); e, mais, a ii) proibição de concessão de discricionariedade c) Artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019 55.ª) O n.º 1 do artigo 11.º, e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, devem ser lidos conjugadamente, pois só assim se obtém uma norma e um regime jurídico de sentido integrado e completo. 56.ª) Por força do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, a representação do Estado pelo Ministério Público passa, a ser uma mera “possibilidade”, ou seja, pode ou não ocorrer, sendo qualquer dessas alternativas (representação ou não-representação) juridicamente lícita. 57.ª) Essa “possibilidade” legal exprime uma “cláusula de discricionariedade” (discricionariedade “pura”, pois não está sujeita a qualquer critério normativo e público, é um puro volo, relevando da esfera do livre-arbítrio) da habilitação legal na escolha representante judiciário do Estado, 58.ª) pelo que viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado» (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 59.ª) Por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes terá dele conhecimento por via da “transmissão”, que é “assegurada” pelo CCJE, em momento em que já ficou inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 60.ª) Esse regime compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, violando o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo” com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas (Constituição, artigos 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4, e 277.º, n.º 1). 61.ª) Além do poder de escolha do transmissário da citação, o CCJE tem ainda o poder de “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, sendo que a lei não define que direitos e poderes integram esta figura da competência para “coordenar”, apenas estabelece a sua função: “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”. 62.ª) Pela natureza das coisas, esse poder de coordenar o “como” da intervenção em juízo, em representação do Estado, inelutavelmente sujeitará o magistrado do Ministério Público a conformar a sua política e técnica processual com essas diretrizes provindas do CCJE, 63.ª) acarretando, por definição, uma limitação da politica e técnica processual por ele gizadas, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva “autonomia funcional” e exclusiva sujeição aos poderes dipositivos e instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República. 64.ª) A norma jurídica do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como “possibilidade” a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 227.º, n.º 1). 65.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, que consagra um regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, 66.ª) infringindo assim o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo”, pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 67.ª) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à “transmissão” da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1). 68.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, e viola a proibição de discricionariedade, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira fase). 69.ª) A norma jurídica do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da “autonomia” do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além dos poderes dipositivos e as instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional. 70.ª) A norma jurídica do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante do Estado, com caráter geral, em todas as ações administrativas em que o mesmo é demandado, viola o mandado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1) Nos termos expostos, por concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade em causa, é de conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, de revogar a decisão recorrida, quanto a tal matéria, baixando então os autos para reformar a mesma em conformidade o julgamento de inconstitucionalidade. 4. Apreciadas as alegações e os autos, foi proferido despacho, ao abrigo do artigo 3.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, ex vi, artigo 69.º da LTC, notificando o recorrente para a eventualidade do recurso apresentado não ser conhecido de mérito, perante a constatação de falta de pressupostos de admissibilidade, limitou-se a oferecer o merecimento dos autos. Cumpre apreciar e decidir. * II. Fundamentação 5. O recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tem necessariamente natureza normativa, só podendo incidir sobre a apreciação da constitucionalidade de normas ou interpretações normativas efetivamente aplicadas na decisão recorrida, por não ter sido consagrado, no nosso ordenamento jurídico-constitucional, a figura do «recurso de amparo», que permitiria a reapreciação de decisões judiciais proferidas, para, de forma autónoma, defender direitos fundamentais violados ou ameaçados. Por outro lado, o caráter instrumental dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade em relação ao processo-base exige que haja ocorrido efetiva aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade é sindicada, isto é, é imprescindível que esse critério normativo constitua a ratio decidendi ou fundamento jurídico da decisão recorrida, porquanto, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar a sua reforma (cf. artigo 80.º, n.º 2 da LTC). Caso a norma sindicada seja lateral à decisão sob análise, ou quando o eventual julgamento de inconstitucionalidade de tal norma/interpretação normativa for insuscetível de se poder repercutir, de forma útil, na decisão recorrida, de modo a altera-la, no todo ou em parte, não haverá utilidade no recurso e, como tal, o mesmo será inadmissível, por falta de interesse processual. 6. As considerações expendidas supra adquirem relevância no caso sub iudicio, já que o recurso interposto, quanto às questões de inconstitucionalidade respeitantes aos artigos 11.º, n.º 1, parte final, e do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, será inútil, porque inidóneo para obter qualquer alteração de sentido da decisão proferida no processo-base, atentos os atos processuais levados a cabo pelo recorrente, subsequentes à aplicação pelo tribunal de primeira instância do disposto nos artigos 11.º, n.º 1, parte final, e do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA e que terão determinado a omissão de citação do Ministério Público para representar o Estado no processo sob análise. Assim, entende o recorrente que deve este Tribunal julgar inconstitucionais os artigos 11.º, n.º 1, parte final, e do artigo 25.º, n.º 4 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, para que, desta forma, se possa concluir pela nulidade de citação do Estado (pela total omissão de citação do Ministério Público) e, consequentemente, anular-se todos os atos posteriores à apresentação da petição inicial. Contudo, compulsado o processado, verificamos que o Ministério Público interveio espontaneamente no processo-base (através da alegação de nulidade de citação em 18/03/2020) tendo inclusivamente apresentado contestação da ação, após lhe ter sido expressamente concedido prorrogação de prazo para esse efeito, por despacho judicial de 19/06/2020. Neste sentido, e independentemente de o recurso do recorrente poder vir a ter provimento, certo é que a nulidade que pudesse ter existido por força de a aplicação das normas eventualmente julgadas inconstitucionais terem determinado a omissão da citação do recorrente, à data em que o recorrente interpõe o recurso sob análise, a mesma já se encontraria sanada em virtude da sua intervenção espontânea no processo, com a apresentação atempada da contestação que fez com que a falta que tivesse sido cometida deixasse intacta a defesa do Estado, não o prejudicando (artigo 191.º, n.º 4, do CPC, aplicável, ex vi artigo 1.º do CPTA, que constitui a garantia de que o regime instituído para a arguição de nulidades de citação é utilizado para realizar o seu escopo e não para fins formais ou dilatórios). Aliás, a decisão do tribunal de primeira instância (mantida pelo acórdão recorrido) parece convergir para idêntica interpretação, isto é, de que independentemente da questão da inconstitucionalidade, o desfecho seria o mesmo em virtude de o Ministério Público ter apresentado contestação em defesa do Estado, avançando como “causa alternativa” para a improcedência daquele pedido (“Tendo a citação sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, não se verifica qualquer nulidade como alegado, sendo ainda certo que o Ministério Público, depois de ter suscitado tal nulidade, interveio já no processo, apresentando contestação, pelo que a defesa do Estado não resulta sequer, prejudicada – n.º 4, do artigo 191.º do CPC.” – destacado nosso). 7. Nestes termos e face ao exposto, verifica-se que, caso o Tribunal julgasse a inconstitucionalidade dos artigos 11.º, n.º 1, parte final e do artigo 25.º, n.º 4 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, ainda assim, tal decisão não teria o efeito pretendido pelo recorrente (declarar a nulidade da citação, com anulação de todos os atos subsequentes à petição inicial apresentada), sendo inútil para o processo-base, porquanto, posteriormente à “falta de citação” o recorrente interveio espontaneamente no processo, apresentando contestação em representação do Estado, que permitiu sanar a (eventual) nulidade existente pela falta de citação. Assim, por ser inútil para o processo-base, o recurso de constitucionalidade interposto não reúne um dos pressupostos de admissibilidade típicos e próprios do meio de processo em causa, o que obsta à apreciação do seu mérito. * III. Decisão 8. Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se não tomar conhecimento do recurso. Sem custas. Lisboa, 30 de março de 2023 - Assunção Raimundo - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete