1194/21

ACÓRDÃO Nº 113/2023 Processo n.º 1194/21 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos (Conselheira Mariana Canotilho) * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. O Ministério Público (MP) arguiu a nulidade de todo o processado nos presentes autos, por não ter sido citado no âmbito da ação administrativa proposta por A. “contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público e estabelecimento prisional do Porto”. Suscitou desde logo a desaplicação, por vício de inconstitucionalidade, das normas constantes dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que pretere a necessidade de citação do MP, por violação do artigo 219.º, n.º 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa. Tal pretensão foi negada pelo despacho prolatado, em 22 de outubro de 2020, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto uma vez que, no seu entender, tais normas não padecem de qualquer vício de inconstitucionalidade. 2. Deste despacho o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte que, por decisão, datada de 9 de abril de 29021, negou provimento ao recurso, confirmando a aludida decisão. 3. Interposto recurso de revista desta decisão, pelo Ministério Público, para o Supremo Tribunal Administrativo, a mesma não foi admitida, por acórdão proferido em 21 de outubro de 2021. 4. Notificado deste acórdão veio o Ministério Público interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo TCAN ao abrigo do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2 e 75.º, nº 1, todos da Lei n.º 28/82 de 15.11 (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC). 5. O TCAR admitiu o recurso, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito suspensivo. 6. O recurso foi recebido no Tribunal Constitucional. 6.1. O Ministério Público apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: 1.ª) As opiniões doutrinárias sobre o âmbito da função de representação do Estado pelo Ministério Público, nas ““ações administrativas”, são puras preferências subjetivas, exatamente o mesmo valor da preferência subjetiva correlativa, ou seja, é preferível que seja mantida a situação, pluricentenária, da representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, nas “ações administrativas”. 2.ª) Em qualquer caso, essas preferências subjetivas, não têm valor interpretativo das disposições constitucionais (ou legais) em causa e, menos ainda, valor ab-rogativo do estatuto prescrito na lei constitucional: “Ao Ministério Público compete representar o Estado” (art. 219.º, n.º 1). 3.ª) Quando o tema são as pessoas coletivas (públicas ou privadas) a representação orgânica, nomeadamente de cariz judiciário, não se contrapõe a representação legal. 4.ª) Com efeito, a representação das pessoas coletivas (públicas ou privadas) não é natural, é sempre juridicamente organizada pela lei - constitucional ou comum - ou diretamente ou através da habilitação legal para os estatutos ou pacto social disporem sobre a matéria 5.ª) Uma vez que não têm faculdades naturais, por definição as pessoas coletivas carecem de quem possa exprimir a respetiva vontade corporativa na justiça, ou seja, que um seu órgão tenha competência para a representação judiciária da mesma. 6.ª) Tal órgão (agindo através do seu titular) com competência de representação judiciária, sendo o patrocínio judiciário obrigatório, terá de constituir mandatário judicial no processo, nos termos gerais de direito processual. 7.ª) A hipótese legal cujo exame de constitucionalidade está agora em causa é aquela que, primeiramente, consta do n.º 4 do artigo 25.ºdo CPTA2019, onde se prevê que “Quando seja demandado o Estado (…) a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (…)” e não já a segunda hipótese legal ali prevista, relativa à citação de vários ministérios. 8.ª) Não há “opção de escolha” do destinatário da citação, nomeadamente no caso das pessoas coletivas, antes o legislador está autovinculado pelo critério que ele próprio estabeleceu nessa matéria, sob pena, se assim não for, de violação do princípio da igualdade de tratamento. 9.ª) Com efeito, o regime geral da citação das pessoas coletivas estabelece que a citação das mesmas é feita, diretamente, «na pessoa dos seus legais representantes», como se exprime a lei (CPC, artigos 25.º, n.ºs 1 a 3, e 223.º, n.º 1, itálico nosso, e 246.º, n.º 1). 10.ª) O Ministério Público é, inequivocamente, o [único] representante judiciário do Estado, nos tribunais estaduais internos, nos termos da competência constitucional estabelecida referido n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, portanto, a citação do Estado enquanto réu deveria ser feita, diretamente na pessoa do magistrado do Ministério Público no tribunal da ação (rectius, da contestação). 11.ª) Ora, por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, que abroga o regime geral referido, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes dela terá conhecimento por via da “transmissão”, que é “assegurada” pelo CCJE, em momento em que já ficou irremediavelmente inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 12.ª) Portanto, a norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, ao consagrar este regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, tudo o que consubstancia violação do princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo” com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas. 13.ª) A interpretação das disposições constitucionais “em conformidade com as leis” subverte o princípio da hierarquia das fontes do direito, no caso, concretamente, é preterido primado da lei constitucional. 14.ª) As invocadas disposições legais do Estatuto do Ministério Público e do Código de Processo Civil, ao invés de contrariarem a prescrição constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, antes a corroboram. 15.ª) O que essas disposições legais permitem é que, nos casos em que a lei especialmente o permita, citado sempre (direta e pessoalmente) o Ministério Público como representante judiciário do Estado, [um órgão superior do Estado, no caso um órgão governamental, que ficará assim, legal e casuisticamente, investido da competência de representação em juízo] constitua “mandatário próprio”, com o que cessará a intervenção principal do Ministério Público. 16.ª) Este regime pode ser reconciliado (rectius, não é incompatível) com a prescrição constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pois precisamente pressupõe a (inicial ou constitutiva) representação judiciária e a consequente citação, direta e pessoal, no magistrado do Ministério Público. 17.ª) Caso diferente é o do regime decorrente das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, que literalmente subvertem o dito regime, pois primeiramente a citação começa por ser feita no CCJE o qual, depois, pode, ou não, segundo uma decisão casuística e livre, transmitir a citação ao Ministério Público, ou seja, segundo tal regime o Ministério Público nem é citado, nem é, necessariamente, o representante judiciário, geral, do Estado. 18.ª) O contencioso das ações relativas a contratos e à responsabilidade civil extracontratual integra o “núcleo essencial” das funções do Ministério Público, à luz do n.º 1 do artigo 219.º da CRP (aliás, para além destas formas de ação, será residual a intervenção principal do Ministério Público na justiça administrativa, como representante do Estado). 19.ª) As disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagram um regime legal que retenha o “núcleo de sentido”, em particular no aspeto quantitativo, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público. 20.ª) Na verdade, não criam uma exceção a essa reserva de competência, atribuindo apenas certas e determinadas competências de representação do Estado a outrem que não o Ministério Público, por razões que especialmente o justifiquem. 21.ª) Antes, nas “ações administrativas” movidas contra o Estado passa a ser unicamente citado o CCJE, que fica geralmente investido de um livre arbítrio de escolha do “serviço competente” para ser transmissário da citação, que não terá, necessariamente, de ser o Ministério Público. 22.ª) Assim, este poderá ser desapropriado, ou severamente (privado de intervir num fluxo relevante, quantitativa e qualitativamente, de casos, heteronomamente escolhidos) ou, no limite, até radicalmente (intervindo apenas em casos contados, heteronomamente escolhidos) da sua competência constitucional de representação do Estado, nas ações administrativas em que este último é demandado, não restando assim conteúdo relevante, na justiça administrativa, para o mandado constitucional do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 23.ª) Resulta dos autos, na verdade, que o Ministério Público no TAF do Porto, em representação do R. Estado português, contestou a ação administrativa que lhe foi movida pelo ora recorrido – embora não conste da certidão em que vem instruído o presente recurso o despacho judicial que, eventualmente, terá precedido essa intervenção principal no processo, mas, em qualquer caso, o despacho saneador de 22 de outubro de 2020, acaba por expressamente sancionar a intervenção do Ministério Público, como representante do Estado. 24.ª) No mesmo despacho foi proferida uma expressa “decisão negativa”, na medida em que aplicou as normas jurídicas constantes do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, cuja inconstitucionalidade foi invocada pelo Ministério Público. 25.ª) Mas, em qualquer caso, a validação dessa intervenção processual poderá relevar para efeitos dos pressupostos do presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade. 26.ª) É verdade que a lei constitucional atribui, a certas entidades, nomeadamente ao Procurador-Geral da República, legitimidade ativa para requerer a fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade de normas jurídicas, nos termos do preceituado no artigo 2181.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), da Constituição, mas tal poder em nada interfere ou prejudica a vinculação dos tribunais ao dever de examinarem, mesmo oficiosamente, a constitucionalidade das normas jurídicas aplicáveis ao feito que lhes cumpre julgar, e de recusarem a respetiva aplicação, caso (Constituição, art. 204.º). 27.ª) A competência judicial para examinar e, sendo caso, recusar a aplicação de normas jurídicas ao feito em juízo, com fundamento em inconstitucionalidade («Richerliche Prüfungsrecht») é um dever constitucional, que impende sobre todos os juízes, não estando sujeito a qualquer condição processual, é uma competência de fiscalização concreta da constitucionalidade, que não está dependente, até em razão da independência dos tribunais, nomeadamente do exercício do poder de requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade pelas entidades enumeradas no artigo 281.º, n.º 2). Aduzindo, a) Preâmbulo 28.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018 e de 2019, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 29.ª) a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como “natural”, ou seja, com a função criminal. 30.ª) E não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. b) Artigo 219.º da Constituição 31.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 32.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 33.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e “norma precetiva, imediatamente exequível”. 34.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de “competência”, entendida como «capacidade de influir, através da acção e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 35.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 36.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional “precetiva” e “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 37.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 38.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como “exclusividade”; ou, na medida em que tal reserva seja lida como “garantia do conteúdo essencial”, poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 39.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação” judiciária (e não “patrono”, ou “advogado” ou “mandatário”), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 40.ª) No caso, essa “representação do Estado”, pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 41.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais. 42.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional “autonomia”, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, como discriminaremos ulteriormente) governar a lide. 43.ª) Este governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 44.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de “representante do Estado”, da qualidade de “magistrado”, num quadro de “autonomia”, segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 45.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública “Estado”, ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º , alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, , segundo critérios de legalidade e objetividade 46.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 47.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, órgão de justiça, seja como ator público ou ator popular, e amicus curiae; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de “magistrado”, deverá proceder invariavelmente com “autonomia funcional”, ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções” estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 48.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com “autonomia funcional”, no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 49.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses “privados”, que podem ser “disponíveis”, do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 50.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será “transmissário” da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 51.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 52.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para “representar o Estado”, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 53.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 54.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado ― mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados”, regidos por critérios de “autonomia funcional” (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 55.ª) Há um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)» b) Artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição 56.ª) Sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 57.ª) Ora, da reserva de lei decorrem duas proibições, que agora, sobremaneira, relevam: i) proibição de deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, «não poder[ão] conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (artigo 122.º, n.º 5); e, mais, a ii) proibição de concessão de discricionariedade c) Artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019 58.ª) O n.º 1 do artigo 11.º, e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, devem ser lidos conjugadamente, pois só assim se obtém uma norma e um regime jurídico de sentido integrado e completo. 59.ª) Por força do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, a representação do Estado pelo Ministério Público passa , a ser uma mera “possibilidade”, ou seja, pode ou não ocorrer, sendo qualquer dessas alternativas (representação ou não-representação) juridicamente lícita. 60.ª) Essa “possibilidade” legal exprime uma “cláusula de discricionariedade” (discricionariedade “pura”, pois não está sujeita a qualquer critério normativo e público, é um puro volo, relevando da esfera do livre-arbítrio) da habilitação legal na escolha representante judiciário do Estado, pelo que viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado» (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 61.ª) Por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes terá dele conhecimento por via da “transmissão”, que é “assegurada” pelo CCJE, em momento em que já ficou inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 62.ª) Esse regime compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, violando o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo” com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas (Constituição, artigos 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4, e 277.º, n.º 1). 63.ª) Além do poder de escolha do transmissário da citação, o CCJE tem ainda o poder de “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, sendo que a lei não define que direitos e poderes integram esta figura da competência para “coordenar”, apenas estabelece a sua função: “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”. 64.ª) Pela natureza das coisas, esse poder de coordenar o “como” da intervenção em juízo, em representação do Estado, inelutavelmente sujeitará o magistrado do Ministério Público a conformar a sua política e técnica processual com essas diretrizes provindas do CCJE, acarretando, por definição, uma limitação da politica e técnica processual por ele gizadas, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva “autonomia funcional” e exclusiva sujeição aos poderes dipositivos e instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República. 65.ª) A norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como “possibilidade” a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 227.º, n.º 1). 66.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo”, pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 67.ª) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à “transmissão” da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1). 68.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, e viola a proibição de discricionariedade, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira fase). 69.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da “autonomia” do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além dos poderes dipositivos e as instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional 70.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante judiciário do Estado, e isto com caráter geral, em todas as ações administrativas em que o mesmo é demandado, viola o mandado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1). Nos termos expostos, por concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade em causa, é de conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, de revogar a decisão recorrida, quanto a tal matéria, baixando então os autos para reformar a mesma em conformidade o julgamento de inconstitucionalidade.” 6.2. JurisAPP foi notificado para responder e apresentou alegações, concluindo do seguinte modo: 1ª. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, através de despacho de 22/10/2020, e o Tribunal Central Administrativo Norte no seu acórdão de 09/04/2021, que, ulteriormente e em sede de recurso confirmou aquela decisão, desatenderam à arguição de nulidade da falta de citação do Estado Português, recusando assim a invocada inconstitucionalidade material das normas contidas nos artigos 11°, n° l, segmento final e 25°, n°4, ambos do CPTA, para concluírem que o Estado fora citado em conformidade com a lei. 2.º. Em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca para contraditar estas conclusões não logram demonstrar a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos por alegada violação do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 3.ª. Recorde-se que o Ministério Público entende que ele — e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos — "(...) é direta e imediatamente, constitucionalmente habilitado para representar o Estado" e que, ao invés, "(...) quanto aos demais entes, em caso algum, irremissivelmente, poderão ser investidos na competência de representação do Estado" (cfr. parágrafo 45.º das alegações de recurso). 4.ª. Defende, portanto, que a norma constitucional em causa impõe, inequivocamente, o monopólio absoluto da representação judicial do Estado Português por parte do Ministério Público, consubstanciando uma "imposição constitucional, necessária e inderrogável" que corresponde à atribuição de "competências constitucionais autónomas". 5.ª Uma tal interpretação não tem, contudo, qualquer arrimo na Constituição portuguesa de 1976, e só se explica porque o Ministério Público se confunde a si próprio com o Estado e se apresenta no processo pretexto em defesa de interesses próprios e corporativos, em oposição à política legislativa do Estado- legislador. 6.ª O que é bem visível na escolha que faz do verbo desapropriar, na voz passiva, considerando-se "desapropriado" de funções - como se se tratasse de funções que são sua propriedade; 7.ª Mas assim não é, em primeiro lugar, porque o artigo 219.º, n.º 1, não consagra qualquer garantia institucional. De facto, a menos que se defenda que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui um direito fundamental coletivo dos magistrados do Ministério Público ou do Ministério Público enquanto instituição - para o que teria de se demonstrar que órgãos públicos, e não apenas pessoas coletivas públicas, são titulares de direitos fundamentais -, não se vê como dar qualquer respaldo à posição assinalada. 8.ª Em segundo lugar, na medida em que, como sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira, "a representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República) que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum". Trata-se, por isso, de funções de representação da República em sentido simbólico, como se referiu: em todos estes casos, é a República - no sentido de polis, de comunidade política - que tem de estar em tribunal para assegurar que os mais vulneráveis ou que os interesses comuns e partilhados por todos não se quedam indefesos. 9.ª Numa formulação feliz, pode dizer-se que as funções do Ministério Público são exercidas "no interesse do «Estado-comunidade» e não do «Estado-pessoa»" - e é este o verdadeiro sentido do slogan do próprio Ministério Público, quando refere que "Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representamos a todos nós". 10.ª Em terceiro lugar, porque a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição - nos termos da qual "Ao Ministério Público compete representar o Estado" - é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais. 11.ª Trata-se de uma norma que contém os elementos caracterizadores do Ministério Público e das suas funções e que elenca algumas das suas missões, como as que resultam, quanto aos órgãos em causa, dos artigos 202.º, n.º 2, 266.º, n.º 1, e 272.º, n.º 1, da Constituição - sendo que em nenhum destes casos se considera que se está sequer perante normas de competência. 12.ª Da mesma forma que não é por a Constituição determinar que "os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo" (cfr. artigo 202.º, n.º 1, da Constituição] que os tribunais estaduais têm o monopólio da função jurisdicional - antes se admitindo tribunais arbitrais. 13.ª Isso mesmo, de resto, é corroborado pela formulação do próprio enunciado normativo, que não utiliza os advérbios apenas, só ou unicamente. E a ausência de um tal vocábulo é tanto mais impressiva quanto o uso de tais advérbios de modo é comum na Constituição. Efetivamente, o texto constitucional recorre pelo menos 32 (trinta e duas] vezes a essa técnica frásica. 14.ª Não se trata, assim, de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível, ao contrário do que acontece com as normas-regra presentes na Constituição (caso, por exemplo, dos artigos 24.º, n.º 2; 115.º, n.º 11; 122.º; ou 242.º, n.º 1). 15.ª O artigo 219.º, n.º 1, primeira parte, da Constituição, é, antes - e ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público - uma norma-princípio em matéria institucional e organizatória, como tantas outras que a Constituição consagra (como os artigos 111.º, n.º 1; 202.º, n.º 1; ou 266.º, n.º 2). 16.ª O princípio da representação do Estado pelo Ministério Público - que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário. A variabilidade de normas e interesses constitucionais suscetíveis de aplicação em simultâneo impede que a norma regule de forma definitiva e isolada a questão da representação do Estado em juízo. 17.ª Em primeiro lugar (i), deve ser harmonizado, com o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição: a autonomia de qualquer órgão de soberania - entre os quais se conta o Governo - não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa. Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia. O mesmo é dizer que a leitura de extrema rigidez regulativa defendida pelo Ministério Público equivale à aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política. 18.ª Em segundo lugar (ii), carece de harmonização com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas, ínsitos no artigo 267.º, n.º 2, e resultante ainda da articulação dos artigos 182.º e 199.º, alínea d), todos da Constituição. Ora, o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado. 19.ª Em particular, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade. Basta pensar em duas situações típicas: (a) em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, e, portanto, não sendo uma questão de estrita legalidade; ou (b) em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado - caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu. 20.ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado - e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição - nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade. 21.ª Em terceiro lugar (iii), o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público também carece de ser sopesado com o princípio da aparência da imparcialidade que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos tem aplicado na interpretação que tem feito do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos - que vincula o Estado Português por força do artigo 8.º, n.º 2, da Constituição. 22.ª Por outro lado, a leitura monolítica que o Ministério Público faz da norma do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição é manifestamente sobre-inclusiva, determinando a inconstitucionalidade de um conjunto muito alargado de normas em que se prevê que o Estado seja representado por outras entidades que não o Ministério Público em várias instâncias. Sem que qualquer delas alguma vez tenha sido declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. 23.ª Tornando evidente que a posição do Ministério Público prova demais, a verdade é que o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público, a saber: (a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes; (b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos; (c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e (d) Em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais e julgados de paz, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito; (e) E, por fim, na representação do Estado perante o Tribunal de Justiça da União Europeia ou perante outros tribunais internacionais tão-pouco tem sido o Estado Português representado pelo Ministério Público. 24.ª Mesmo a evolução do texto constitucional corrobora a interpretação de que o atual artigo 219.º, n.º 1, não consagra um monopólio do Ministério Público: a norma que, depois da revisão constitucional de 1997, habilita o Ministério Público a prosseguir a defesa dos "interesses que a lei determinar", tendo sido sintaticamente junta à competência do Ministério Público para assegurar a representação do Estado, ambas intercaladas pela preposição "e" reforça o entendimento, que já antecedia a referida revisão constitucional, de que a lei pode atribuir ou, ao invés, subtrair ao Ministério Público domínio materiais de representação do Estado-administração em tribunal, relativamente à defesa de interesses públicos que ao mesmo se reconduzam. 25.ª Tal como a escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual: (i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, "[...] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio"; (ii) "Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar; totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades"; (iii) "A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público"; (iv) "Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes [...]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado". 26.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo - Norte, não só no acórdão ora recorrido como também no aresto de 18 de setembro de 2020, proferido no Proc. n.º 1240/19.BEPNF~Sl:"é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com [...] [a] primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP [...] que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária". 27.ª A isto acresce que a questão da representação do Estado não se esgota no campo do contencioso administrativo. Aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral. É de uma perspetiva global - no sentido de não restrita à representação do Estado em Contencioso Administrativo -, portanto, que se deve aferir o seu respeito ou a sua violação. Sendo assim, deve notar-se que, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado: (1) Em Contencioso Administrativo; (2) Em Processo Civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e (3) Em Processo do Trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho. 28.ª De resto, existe efetivamente no ordenamento jurídico português uma tradição de atribuição ao Ministério Público da representação do Estado nos tribunais. Sucede, contudo, que a tradição jurídica e o precedente, só por si, não constituem um critério para sustentar um argumento de inconstitucionalidade de uma solução legislativa que quebre a regra que autoriza o Ministério Público a representar o Estado em tribunal. E, em especial, a Constituição de 1933 não constitui fonte de direito ou padrão interpretativo da Constituição (democrática) de 1976. 29.ª Por outro lado, a solução de representação exclusiva do Estado em juízo pelo Ministério Público não tem paralelo no Direito Comparado Europeu, exceto em Estados como o Azerbaijão, a Geórgia, a Moldávia, a Federação Russa ou a Ucrânia. 30.ª Desta forma, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal. 31.ª Em primeiro lugar (i), o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo "possibilidade". 32.ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo "possibilidade" ao n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não mais fez do que positivar uma realidade que já estava consagrada, pelo menos desde 2015, dando maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado. 33.ª Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional - que exclui, assertivamente, um monopólio da representação pelo Ministério Público -, conclui-se que o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva "totalmente" o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete "por inteiro" a outras entidades. 34.ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam "fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico". Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem. 35.ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula "sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público". Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição "não imporá [...] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público". Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público. 36.ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição. 37.ª A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado [JurisAPP] seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação - é plenamente conforme com a Constituição, como se verá. 38.ª Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deva, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público - ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, como se verá. 39.ª O Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando "seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes". 40.ª Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas "unicamente" ao Centro de Competências jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento [n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro], não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo. 41ª Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado [JurisAPP] para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério. 42.ª O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP], que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação. 43.ª O referido centro funcionará, apenas, como uma espécie de balcão ou estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 44.ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja: o Ministério Público tem a posição processual de representante do Estado, tratando-se de um caso de representação legal porque o Ministério Público não é um órgão do Estado- administração - que é a pessoa coletiva que é representada nas ações administrativas - mas sim um órgão da atividade judiciária do Estado - como resulta claramente da sua inserção sistemática no título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, e não no título no título IX da Constituição, relativo à administração pública, ou em qualquer outro. 45.ª A sua intervenção não é nada mais nada menos do que uma representação, em tudo semelhante à representação em juízo dos demais sujeitos processuais. Ou seja, o Ministério Público assegurava o patrocínio do Estado em juízo. Mas o sujeito processual, a parte demandada em juízo, sempre foi o Estado e nunca o Ministério Público. 46.ª Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) constituir o destinatário das citações relativas a processos do Contencioso Administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo. 47.ª Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º. 48.ª Efetivamente, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação do mesmo Estado (exceto nos casos em que a lei lhe comete funções de representação em juízo do Primeiro-Ministro, do Conselho de Ministros e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados). 49.ª Se este argumento do Ministério Público fosse verdadeiramente levado a sério, isso significaria que a lei não poderia determinar sequer que as citações do Estado Português fossem feitas, v.g., no Primeiro-Ministro, que é um órgão seu - o que é, como é bom de ver, simplesmente absurdo. 50.ª O que não deixa de ser curioso é a prática do Ministério Público de, quando assegura a representação do Estado, solicitar ao referido Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurísAPP) e a outros departamentos de contencioso dos Ministérios, que lhe preparem no todo ou em parte a argumentação (em formato Word para poder ser objeto de cópia ágil nas contestações), transformando estes órgãos, respetivamente, da Presidência do Conselho de Ministros e das outras áreas governativas, em unidades de consulta ou de apoio do próprio Ministério Público. 51.ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição. 52.ª Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a "coordenação" da "intervenção em juízo" aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública. 53.ª O Ministério Público defende ainda que o regime prejudica a defesa do Estado. Se prejudica ou não, trata-se da opção do Estado-legislador, democraticamente legitimado, à qual o Ministério Público não se pode constitucionalmente substituir - por muito que o tente. Seguramente que o regime resultante da Lei n.e 118/2019, de 17 de setembro, tem a vantagem de proporcionar a escolha sobre o melhor modo de se fazer representar em juízo, vantagem essa que suplanta as eventuais desvantagens das formalidades em causa. É importante não esquecer, como já se referiu, que o que está aqui em causa é a posição processual do Estado - e não do Ministério Público, que atua como representante do Estado e não em nome próprio. 54.ª Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto - na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido. Desta forma, não competindo ao Tribunal Constitucional julgar interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso. Nestes termos, devem as normas ínsitas nos artigos nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ser julgadas não inconstitucionais, mantendo-se o douto julgado no acórdão recorrido.” Cumpre apreciar e decidir. * II. Fundamentação 7. As normas sob sindicância e cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida (artigos 11.º, n.º 1 e 24.º, n.º 5, ambos do CPTA) possuem a redação que a seguir se transcreve (assinalada a bold) e integram-se nos seguintes articulados legais: “Artigo 11.º Patrocínio judiciário e representação em juízo 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público. 2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte. 3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério. 4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade. 5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva. 6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos.” “Artigo 25.º Citações e notificações 1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça. 2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil. 3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça. 4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.” Delimitado que está o programa normativo compreendido no recurso de fiscalização, passemos à apreciação das questões colocadas. 8. A questão de (in)constitucionalidade colocada nos presentes autos – a da conformidade com a Constituição da República Portuguesa (CRP) da interpretação dos artigos 11.º, n.º 1, in fine, e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, no sentido de que nas ações instauradas contra o Estado português nos Tribunais Administrativos o Ministério Público não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, a quem compete coordenar essa intervenção - foi já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 796/2022. Nesse aresto, desta 2.ª Secção, o Tribunal decidiu julgar inconstitucional o disposto nos artigos 11.º, n.º 1, in fine, e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, quando interpretados no sentido de que nas ações instauradas contra o Estado português nos Tribunais Administrativos o Ministério Público não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, a quem compete coordenar essa intervenção, por violação do disposto no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, tendo a decisão por fundamento, em suma, o seguinte: “(...) 7. A representação do Estado-administração perante os Tribunais constitui, a par do exercício da ação penal e da defesa da legalidade democrática, uma função primária do Ministério Público, acha-se inscrita na sua genética constitucional e decorre diretamente da Lei Fundamental (artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa). De facto, enquanto a Constituição defere para a Lei ordinária os termos em que o Ministério Público participará na execução da política criminal (artigo 219.º, n.º 1, 3.ª parte, da Constituição da República Portuguesa) e o conjunto de outros interesses que lhe caberá representar (dos trabalhadores, das crianças e jovens, dos achados em paradeiro incerto, dos incapazes, etc. – artigo 219.º, n.º 1, 2.ª parte, da Constituição da República Portuguesa), não é esse o caso das atribuições de representação do Estado português, que encabeça a discriminação das funções do Ministério Público no texto do preceito da Lei Fundamental e cuja concretização não é deixada para regulamentação ulterior pela Lei ordinária. Este recorte normativo significa que existe sensível inelasticidade no regime de representação do Estado pelo Ministério Público e que a Constituição se opõe, ao menos quando não se mostre justificada por outros interesses constitucionais de relevo, a medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através de condições ou causas de exclusão. Como apresenta a melhor doutrina: “a interpretação do artigo 219.º no sentido de que, saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público – o do exercício da ação penal –, o sentido da Constituição não é o de estabelecer uma reserva de competência a favor do Ministério Público, mas apenas uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária (…) não pode sufragar-se, pelo menos como linha geral de interpretação. Por um lado, ela confere à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional (…), tanto mais que, por outro lado, esta também não pretende delimitar exaustivamente as funções que podem ser atribuídas ao Ministério Público. Por outro lado, de iure constituto, a solução (…) é hermenêuticamente arbitrária: não atenta suficientemente nas razões de fundo que conduzem, de uma forma geral, à atribuição de competências ao Ministério Público, não olha ao que de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo; não atenta, sequer, em que a própria Constituição relativamente a uma – mas a uma só – das competências reserva à lei a determinação do âmbito de intervenção do Ministério Público. (…) A representação do Estado constitui uma das mais tradicionais funções do Ministério Público. A Constituição separa-a, hoje, da função de exercer a ação penal (…), dando o sinal de que, apesar do sentido já especial em que se deve entender a representação do Estado (com expressão na manutenção dos critérios de legalidade e objetividade), nem mesmo assim se pode falar dela nestes últimos casos. A exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado conduz a afirmar que ele intervém como «advogado do Estado» (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como «fiscal do cumprimento da lei»).” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, Univ. Católica Ed., 2020, p. 194) Não é defensável, pois, um entendimento que pretenda conferir a este modelo constitucional de representação um caráter subsidiário ou supletivo, admitindo que possa ser definido um outro paradigma a nível infraconstitucional que conferisse caráter optativo à intervenção do Ministério Público como representante do Estado-administração. A possibilidade de afastar este órgão constitucional destas funções ou de reformular a sua forma de intervenção neste âmbito tem sido debatida entre nós (note-se que a revisão constitucional de 1997 interveio nesta matéria), mas, até à data presente, esta solução acha-se preservada no texto constitucional de forma unívoca e em detrimento de outras formas de representação estadual no foro, designadamente através de funcionários administrativos, de advogados ou de sociedades de advogados contratados ad hoc Este «mandato» constitucional de representação judiciária do Estado-administração tem de ser entendido como uma solução plena de intenção e que teve por escopo importar para o respetivo exercício as consequências materiais associadas à vinculação do representante – o Ministério Público – a critérios de legalidade. Da mesma forma, a disposição constitucional tem por alcance o exercício da atividade por magistrados autónomos, sem subordinação hierárquica à entidade representada ou aos titulares de cargos administrativos e obrigados a um princípio de objetividade e de realização de justiça (cfr. artigo 219.º, n.ºs 2 e 4, da Constituição da República Portuguesa). Os fundamentos subjacentes não são difíceis de compreender. É que, no contencioso administrativo e também quando questões patrimoniais (de fonte contratual ou extracontratual) estejam em causa, achar-se-ão em debate, não apenas os interesses de que o Estado-administração é portador, mas os do Estado português na sua conceptualização mais lata, abarcando toda a comunidade jurídica nacional, por isso se justificando que a sua representação seja realizada por um órgão integrado no poder judiciário e não na estrutura administrativa. É de notar que o financiamento da administração pública, implícito a qualquer controvérsia patrimonial em que seja demandada ou em que demande, decorre do sistema de captação de receitas constitucional, assente no Estado Fiscal, que naturalmente impacta em toda a comunidade portuguesa, não apenas na estrutura administrativa que é servida pela respetiva receita. Também as questões de governo económico e financeiro do país não se podem entender uma matéria cristalizada que pudesse ser configurada como uma noção, abstrata e mais ou menos vaga, de interesse próprio da administração a que fosse alheio o Estado, nessa mesma aceção lata. Isto será tanto mais assim se levarmos em conta que esse interesse público de que a administração se poderá entender exclusiva e única portadora é mais uma abstração do que um conceito tangível que pudesse parametrizar o problema, equivalendo mais propriamente ao que dado executivo, em dado período histórico, entenda constituírem as linhas programáticas do seu mandato político ou a orientação e objetivos da sua política de governação. Também por esse motivo, nem sempre será fácil discernir se esse interesse peculiar aos órgãos administrativos respeitará de facto a interesses do Estado-administração (enquanto entidade supraindividual e órgão constitucional), a interesses dos titulares dos seus órgãos ou a interesses do grupo político-partidário em que se integrem em dado período histórico. Se se pretende um exemplo que ilustre o exposto, veja-se que uma das atribuições de JurisAPP consiste em garantir “o patrocínio judiciário dos membros do Governo, quando demandados em virtude do exercício das suas funções, nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 148/2000, de 19 de julho” (artigo 2.º, n.º 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 06 de dezembro). O preâmbulo deste diploma para que remete a norma sugere que se trata de assegurar representação forense (e isenção de custas) de membros do Governo quando demandados conjuntamente com órgãos do Estado-administração, mas o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 148/2000, de 19 de julho, não parece excluir, por exemplo, o patrocínio em ações por responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória junto do Tribunal de Contas (artigos 59.º, 65.º, 66.º, 67.º, n.º 2, 61.º, n.º 1 e 2, 1.ª parte, todos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto e artigo 36.º do Decreto n.º 22.257, de 25 de fevereiro de 1933) ou sequer ações penais por crimes de titulares de cargos políticos, quando imputados a membros do Governo pelo exercício das funções que lhe são confiadas (artigo 3.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 34/87, de 16 de julho). Seja como for, ainda que se entenda que esta atribuição contida no estatuto legal de JurisAPP não se aplica aos casos em que o contencioso emerge de uma pretensão estadual contra o membro do Governo, não será fácil encontrar aqui uma refração de uma noção de interesse público que não se entenda intimamente associada ao interesse particular do titular do cargo. A tensão que viemos de descrever e que se pode dizer coeva ao sistema político constituído, igualmente aconselha, pois claro, a representação do Estado-administração por um órgão judiciário que não esteja assimilado nesta endogenia e cuja atividade esteja orientada por critérios estritos de legalidade e de objetividade: é essa a solução acolhida pelo Legislador constitucional. O problema revela-se tanto mais importante quando se apresenta como argumento, contra a representação do Estado-administração segundo este modelo, a inconveniência de um representante estadual vinculado a legalidade. A alegação do recorrido emparceira e converge com a defesa de que “é exatamente nas situações em que a atuação administrativa seja ilegal ou de duvidosa legalidade que o Ministério Público se encontra nume encruzilhada entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade democrática (…) a melhor solução seria retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado” (v. ALEXANDRA LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, 2013, Coimbra Ed., pp. 197 e ss). Na questão equacionada por esta parte da doutrina a título de argumento, apresenta-se um conflito entre, de um lado, o poder administrativo, associado ao que seja a conceção administrativa, na altura e contexto que se coloque, de interesse público; de outro e em oposição, acha-se o administrado, respaldado na legalidade. Pretende-se que este confronto possa ser gerido pelo Estado no ambiente jurisdicional mediante uma forma de representação que desconsidere a vinculação de toda a atividade administrativa à Constituição e à Lei (artigos 266.º, n.ºs 1 e 2 e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa) e que torne viável confrontar a pretensão particular em violação do princípio da legalidade ou, ao menos, sem que o representante esteja obrigado por ele. Para além do facto de, tratando-se de representação por advogado, resultar duvidoso que não existisse idêntico problema, ao menos na pureza dos princípios (a vinculação do advogado a um princípio de legalidade e de juridicidade resultará do disposto no artigo 90.º, n.º 2, alíneas a) e b), do Estatuto da Ordem dos Advogados), o demérito deste argumento apresenta-se a si mesmo. Tal como o problema está formulado, o desfecho dessa instância conjeturada será uma inevitabilidade: atendendo a que os Tribunais só podem decidir pelo Direito (artigos 202.º, n.º 2 e 204.º, ambos da Constituição da República Portuguesa), um contencioso gerido nestas condições estará vaticinado ao insucesso. A preocupação aqui em causa consiste em assegurar uma representação estadual danosa para entidade terceira, viabilizando um processo judicial caprichoso, desprovido de perspetivas de sucesso e em conflito com os parâmetros constitucionais vinculativos da atividade da administração e da forma como lhe é permitido alcançar o que se entenda ser o interesse público. A não ser assim, então a conformidade legal da pretensão pública (ou da sua oposição) presumivelmente não encontrará óbice na vinculação do Ministério Público à legalidade aquando do exercício da sua representação estadual no foro. Na verdade, e como já resulta do que fica dito, aquilo que se apresenta para defesa da exclusão da representação do Estado-administração pelo Ministério Público é, precisamente, o tipo de resultado que a norma do artigo 219.º, n.º 1, da Lei Fundamental pretende poder evitar: “A atribuição constitucional de funções ao Ministério Público não é uma pura e simples questão organizacional, de mera escolha de entre várias possibilidades, da entidade pública a quem determinada função é adstrita. Ao contrário, para ser compreendida no seu pleno significado, ela tem de ser correlacionada com as exigências constitucionais relativamente à natureza do Ministério Público e aos critérios da sua atuação. Assim, a atribuição de uma função ao Ministério Público mostra-se carregada de significado material quanto aos critérios que hão de presidir ao respetivo exercício. Ela não significa apenas que, no quadro orgânico do Estado, é ao MP que compete o seu exercício; significa ainda e através disso, que esse exercício se há de processar de acordo com as notas que constitucionalmente devem presidir à atuação do MP, a saber, da legalidade e da estrita objetividade (a incluir a imparcialidade).” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., pp. 189-190) A economia da norma constitucional afasta os problemas associados à subordinação de representantes forenses a superiores hierárquicos em funções administrativas, que dificultaria uma litigância pautada por objetividade e própria do exercício da pretensão estadual no ambiente judiciário. Também quanto a modelos assentes na representação por advogados ou sociedades de advogados, eliminam-se as dificuldades – que certamente cairiam sobre o legislador ordinário – em definir um elenco de incompatibilidades e de deveres profissionais robusto o bastante que se mostrasse apto a prevenir, num limiar mínimo de eficácia, tensões com interesses estranhos à litigância estadual, em face das especificidades que esta possui. A advocacia e a sua regulamentação estão orientadas para o patrocínio de particulares, não de entidades públicas e é previsível que o outsourcing da representação forense estadual gerasse problemas de coadunação da tutela do interesse público com uma carteira, do mandatário, mais ou menos vasta de clientes privados, cuja lógica de interesses é muito diferente. Também se mostra de difícil compatibilização a confidencialidade que caracteriza a atividade advocatícia (artigo 92.º do Estatuto da Ordem dos Advogados) e a transparência do exercício de funções públicas que é própria à atividade administrativa (artigo 268.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa), também aplicável em contexto jurisdicional, talvez mesmo com especial importância. Não será demais assinalar, por fim, que no âmbito dos litígios patrimoniais em processo administrativo a transação sobre o objeto do processo entre particular e administração é possível, o que tanto mais aconselha a presença de um representante público vinculado a critérios objetivos e estritamente legais. A desnecessidade de visto prévio pelo Tribunal de Contas para este tipo de acordos quando não sejam, eles próprios, fonte constitutiva de despesa (v. g., indemnizações em contexto contratual; cfr. artigo 46.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto e, por todos, v. Decisão do Tribunal de Contas n.º 427/2019), bem como a autoridade do julgado inerente à homologação judicial, se representa um risco significativo para a segurança dos interesses patrimoniais do Estado, terá, no atual contexto constitucional ao menos uma garantia de objetividade no estatuto do representante que na transação intervirá (artigo 219.º, n.ºs 1, 2, 4 e 5, da Constituição da República Portuguesa). A posição contrária à que agora se expõe terá também, com certeza, os seus méritos e é possível que, em sede de revisão constitucional, o modelo de representação do Estado-administração venha a ser alterado, ligeira ou profundamente. Para o objeto do presente recurso, porém, assentamos que o quadro de Direito constitucional é o que se vem de apresentar, cabendo-nos a contra-luz desse parâmetro aferir da compaginação das normas constitucionais sindicadas. 8. O exposto não pretende exprimir que a representação do Estado-administração pelo Ministério Público fosse um princípio absoluto e inderrogável ou que não conheça limites. Assim e em primeiro lugar, não parece que estejamos perante uma verdadeira reserva de competência exclusiva de representação, já que, atenta a estrutura do contencioso administrativo e desde que a atividade de representação do Ministério Público em juízo não seja prejudicada, não parece que a Constituição proíba a intervenção, principal (conjunta) ou acessória, de outros representantes estaduais, integrados na estrutura da administração ou constituídos por via de mandato forense. As especificidades estatutárias do Ministério Público e as finalidades que serve deixam espaço para a intervenção conjunta, a seu lado, de um representante estadual que mais proximamente se apresente ao litígio como portador da lógica conceptual de interesse público da estrutura administrativa, tal como é observado pelos titulares dos seus órgãos governativos. Ainda que represente uma retração da solução constitucional e embargue boa parte das vantagens que dela se extraem, não parece que exista, aqui, uma rutura com o princípio que importasse vício de inconstitucionalidade, já que, em efeito, em nada se prejudica a atividade do Ministério Público nos termos impostos pelo artigo 219.º, n.º 1, da Lei Fundamental. Por sua parte, é defensável que por esta via se estabelece uma melhor otimização do equilíbrio de armas por que reclama o Direito processual administrativo, que progressivamente vem sendo observado como um processo de partes, polarizado e adversarial. Este «modelo diárquico» de representação do Estado-administração surge em vários quadros legais, seja o caso do «representante da fazenda pública» em processo tributário (artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário [CPPT]), que pode desempenhar funções de representação estadual em paralelo ao Ministério Público; por contrapartida, este viu acentuada a sua equidistância face às partes em confronto e reforçada a sua vinculação à defesa da legalidade, diminuindo a sua função de «advogado estatal» e abeirando-se do desempenho funcional característico do processo-crime (artigo 14.º, n.º 1, do CPPT). Era também esta a solução do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro (versão anterior à sob fiscalização) e é a solução postulada atualmente no âmbito do contencioso estadual que tenha lugar nos Tribunais judiciais, ex vi artigo 24.º, n.º 2, do Código de Processo Civil (CPC). Em segundo lugar, também não será de excluir in limine a possibilidade de ser afastada a intervenção do Ministério Público como representante estadual em certas situações específicas previstas em Lei, ora naqueles casos, certamente muito residuais, em que se sinalizem valores constitucionais que o aconselhem ou imponham. Não é fácil conjeturar uma situação com este perfil, mas esta leitura flexível do preceito, necessariamente parametrizada pelo princípio da proporcionalidade, impõe-se pela própria lógica da norma constitucional e seu regime de eficácia. Encontra-se uma manifestação de Direito ordinário do exposto na norma do artigo 24.º, n.º 1, do CPC, remissiva para casos peculiares que beneficiem de disciplina legal específica nesse sentido. 9. Regressando ao caso sub iudicio, o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA estabelece a obrigatoriedade de patrocínio nas ações propostas junto dos Tribunais administrativos, admitindo que as entidades públicas (onde se inclui o Estado-administração) constituam mandatário (advogado ou solicitador) ou se façam representar por “licenciado em Direito ou solicitadoria com funções de apoio jurídico”. Acresce, porém, que na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro a norma determina ainda que a intervenção destes representantes estaduais não prejudica a “possibilidade” de o Ministério Público ser chamado a intervir como representante do Estado-administração, em consonância com os poderes conferidos pelo seu estatuto (cfr. artigos 2.º, 1.ª parte, 4.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), 61.º-63.º, todos do Estatuto do Ministério Público [EMP]). Está bom de ver, este quadro legal, na interpretação normativa sindicada, confere à intervenção do magistrado como representante estadual na instância um caráter conjuntural e optativo face à representação por advogado ou funcionário com funções de apoio jurídico. As duas formas de representação não necessitam de conviver na instância judicial, subordinando-se a atividade do Ministério Público ao que seja uma escolha arbitrária dos titulares do órgão de direção da entidade administrativa interveniente de acordo com o leque de «possibilidades» que a norma coloca ao seu dispor. O Estado poderá surgir na instância, pois, representado pelo Ministério Público, por advogado (ou funcionário), ou por ambos, consoante seja decisão da entidade administrativa. Como corolário e decorrência desta solução normativa, nos termos do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA (introduzido pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), a citação do Estado-administração deve ser realizada “unicamente” junto do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), a quem competirá “assegurar a sua transmissão aos serviços” envolvidos na instância, e, bem assim, coordenar “os termos da respetiva intervenção”. Esta norma não se pode conceber como uma mera definição de formalidades para a convocação do Estado-administração à ação, antes constitui uma efetiva concretização normativa de um princípio de gestão administrativa discricionária das condições de representação estadual, já que se mostra obstativa da invalidação da instância pela ausência de convocação do Ministério Público à lide como parte principal (cfr. artigo 187.º, n.º 1, alínea b), do CPC) e porque permite, na prática, impermeabilizar a instância à sua intervenção oficiosa, já que nem sequer será percetível ao órgão, de forma autónoma, a pendência da ação em que pudesse intervir. O JurisAPP a que se refere o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA, por seu turno, é um serviço da administração direta do Estado. Beneficia de autonomia administrativa, mas funciona integrado na Presidência do Conselho de Ministros e subordinado ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou de Ministro em que delegue essas funções (cfr. artigo 1.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro). Esta entidade possui atribuições e competências muito amplas de assessoria jurídica da administração estadual (cfr. artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), cabem-lhe funções de coordenação com outros organismos nesse âmbito (cfr. artigo 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro) e constitui uma componente axial no projeto de articulação e concentração dos serviços jurídicos da administração direta do Estado (cfr. artigos 4.º, n.º 3, alínea d), 14.º, alínea b), 16.º, alínea a) e 22.º, todos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro; v., também, respetivo preâmbulo). É de acordo com esta ótica que JurisAPP surge chamado a representar o Estado no ato de citação quando este seja demandado nos Tribunais administrativos (artigo 25.º, n.º 4, do CPTA) e não deixa de ser altamente ilustrativo – tendo em vista compreender esta nova disciplina normativa de forma integrada e identificar o escopo a que se dirige –, que, na extensa regulamentação legal da entidade, não exista nenhuma referência a meios ou sistemas de coordenação da entidade com a Procuradoria-Geral da República ou com quaisquer outros organismos integrados no Ministério Público, em completa oposição ao que se observa com relação à estrutura da administração central. O que vai dito permite já concluir que o disposto nos artigos 11.º e 25.º, n.º 4, ambos do CPTA, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, é parte de um novo modelo programático de representação do Estado-administração. Trata-se de normas de cariz essencialmente instrumental, mas que se mostram essenciais para a sua viabilização no plano jurídico-processual: por seu efeito decorre, de um lado, que o Ministério Público não é chamado à instância proposta conta o Estado na qualidade de seu representante no foro administrativo; de outro, o Estado considerar-se-á regularmente representado e a instância validamente constituída quando intervenha representado por advogado constituído ou por funcionário, assim com exclusão de magistrado; finalmente, a revelia processual do Estado que sobrevenha depois de citado nos serviços de JurisAPP será operante, sem necessidade de suscitar a intervenção do Ministério Público e sem inquinar a instância da nulidade cominada no artigo 187.º, n.º 1, alínea b), do CPC. Assim e de acordo com este paradigma, do cotejo dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4, do CPTA, na interpretação normativa sindicada, resulta que a representação estadual pelo Ministério Público nos Tribunais administrativos acha-se subordinada a uma escolha dos titulares de cargos governativos ou de direção da administração pública, sem outro vínculo a critério que não de mera oportunidade. A função de representação do Ministério Público possui, portanto, caráter facultativo e é-lhe equiparável em termos de efeitos processuais a constituição de mandatário ou a representação por funcionário com funções jurídicas. Este quadro normativo permite, enfim, que o Ministério Público seja absolutamente afastado da representação estadual por arbítrio dos titulares executivos dos órgãos da administração e, de resto, parece enquadrado nesse propósito o facto de o Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro aliviar as condições para a contratação de serviços jurídicos externos destinados a patrocínio judiciário do Estado (por via da exclusão de Parecer da Direção do JurisAPP quanto a essa matéria, obrigatório, vinculativo e impreterível quanto ao mais – cfr. artigo 18.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4, alínea a), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro). Daqui resulta, já se infere do que ficou dito, a sinalização de dois vícios de inconstitucionalidade material imputáveis às normas em observação, na interpretação normativa sindicada. 10. Em primeiro lugar, verifica-se uma postergação direta do disposto no artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa. A Lei ordinária não pode pretender descaracterizar a função constitucional de representação do Estado-administração pelo Ministério Público, nem pode criar um modelo abrogante da solução adotada pela Lei Fundamental. O caráter optativo do exercício dessa função e a criação de um quadro normativo que viabiliza a eliminação global da intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo estadual colide com o espaço de competência recortado pelo citado dispositivo constitucional: este é o principal efeito decorrente da não-citação do Ministério Público para a instância administrativa (artigo 25.º, n.º 4, do CPTA) e, bem assim, de que por via das normas sob fiscalização se deixe “a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado” (artigo 11.º, n.º 1, 1.ª parte, do CPTA). É evidentemente de repelir uma posição que procure afastar o vício de inconstitucionalidade com o argumento de que as normas em causa não atingem, diretamente, as competências e atribuições estatutárias do Ministério Público (maxime, artigos 2.º, 1.ª parte, 4.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), 61.º-63.º, todos do EMP), que assim preserva (formalmente) os poderes de representação estadual e a orgânica interna adequada a exercê-los. Como acima dissemos, a operatividade das normas sob sindicância é apta a eliminar globalmente o exercício desses poderes de representação ou a secundarizar o Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo: quando não seja esse o alcance, efeito e utilidade do corpo normativo sob fiscalização, então não existirá nenhum. Por outro lado, a função constitucional de representação do Estado-administração pelo Ministério Público não pode esgotar-se numa consagração, artificial e idealizada, de Direito estatutário, permeável a que, por via da modelação de normas de processo, se estabeleçam condições para que não seja mais do que uma potencialidade caprichosa e conjeturada pela Lei ou um quadro arcaizado de natureza formalística, desprovido de alcance prático e ultrapassado por outro modelo de representação forense estadual. Igualmente não colhe o argumento de que o que se prejudica não se inclui no núcleo essencial de tarefas a cargo do Ministério Público (v., por todos, acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 3 de julho de 2020 in www.dgsi.pt), tanto menos com o argumento de que as atribuições do órgão no domínio da representação estadual têm sido comprimidas por atos legislativos sucessivos, cingindo-se, aos dias de hoje, ao contencioso em matéria de contratos e obrigações indemnizatórias. Desde logo, a este Tribunal Constitucional não cabe firmar juízo de constitucionalidade sobre outros conteúdos normativos que não o que é objeto de recurso (cfr. artigo 79.º-C da LTC), pelo que incursões por outros quadros legais não revestem utilidade. Em segundo lugar, de modo nenhum se pode entender que o litígio contratual do Estado-administração ou aquele que respeite a pretensões indemnizatórias sejam matérias de somenos importância: pelo contrário, o contexto de atividade do Estado central enquanto investidor ou consumidor de mercadorias, produtos e serviços, bem como parceiro contratual ou interveniente em contratos financeiros, assume enorme protagonismo no panorama atual, também no âmbito da atividade governativa observada na sua globalidade e a propósito do contencioso que a esse título frequentemente despoleta com entidades privadas. Finalmente, não vemos que possa constituir fundamento de decisão a conformação com o esvaziamento da previsão constitucional do artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa por via legal, admitindo que, alargando essa estrada, cesse a sua produção de efeitos, ou que se mantenha num «estado de hibernação», como-que reduzida a uma forma de «vigência potencial ou latente», aguardando a oportunidade de uma iniciativa legislativa que lhe ofereça tributo. Esta é uma verdadeira inversão da hierarquia de fontes, já antevista, de forma perspicaz, por Hernâni de Lencastre em voto de vencido no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82: “abre-se um precedente, pensamos, que pode inclusivamente levar ao esvaziamento daquele preceito constitucional. Não é com a ressalva de nele se encerrar uma regra e de o diploma em referência se salvar como excepção a essa regra que a inconstitucionalidade que apontamos fica afastada. Convém notar, antes de mais, que neste caso se confrontam diplomas de diferente valor na hierarquia das leis: a Constituição, por um lado, e um decreto-lei, por outro. A partir daí, arrumar este último no campo das excepções nada adianta, pois que os limites para estas passarão a ser apenas os que o legislador ordinário, em cada momento, houver por mais oportuno fixar-lhes. Se o mesmo legislador optar pela oportunidade de outras excepções, a porta aberta para uma tem de concluir-se que não fica fechada para as restantes; derrubada que fica a barreira constitucional que seria a daquele artigo 224º, nº 1, da Constituição, há que admitir, com efeito, que o caminho fica daí por diante sem obstáculos. Mas que sentido terá então esse preceito constitucional se ele só é chamado a intervir quando uma lei ordinária não diga outra coisa?” A ferida na norma constitucional é, no conteúdo normativo sob fiscalização, muito mais profunda do que no caso colocado perante a Comissão Constitucional, já que não se trata de uma única situação, justificada e singular – ou sequer um grupo de situações caracterizáveis, no conjunto, como excecionais –, em que a representação do Estado pelo Ministério Público tivesse sido excluída: trata-se, antes, de arvorar em princípio normativo a condicionalidade ou a sujeição a discricionariedade administrativa dessa representação. Como dissemos, a não impedir esta solução, o artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa estaria desprovido de eficácia normativa. Concluímos, portanto, que, na interpretação sob fiscalização, os artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, ambos do CPTA, são materialmente inconstitucionais por violação do disposto no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. 11. Tendo nós concluído pela inconstitucionalidade material das normas desaplicadas pelo Tribunal “a quo”, resulta já do exposto a preservação do julgado e a desnecessidade da sua reparação em função de juízo diferente (artigo 80.º da LTC), esgotando o escopo processual do recurso interposto ao abrigo da alínea a) do artigo 70.º da LTC e ficando, por isso, prejudicada a apreciação das demais questões colocadas (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC).”. 9. O presente caso não apresenta particularidade de relevo em relação àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 796/2022, acima indicado, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada. Nesses termos, cumpre reiterar aqui o juízo de inconstitucionalidade então firmado. * III. Decisão 10. Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: a) Conceder provimento ao recurso e julgar inconstitucional o disposto nos artigos 11.º, n.º 1, in fine, e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, quando interpretados no sentido de que nas ações instauradas contra o Estado português nos Tribunais Administrativos o Ministério Público não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, a quem compete coordenar essa intervenção, por violação do disposto no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa; e consequentemente; b) Determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade formulado na alínea anterior. 11. Sem custas, por não existir incidência aplicável (artigo 84.º, n.º 1 e n.º 2, a contrario, da LTC). Lisboa, 16 de março de 2023 - António José da Ascensão Ramos - Assunção Raimundo - Mariana Canotilho (vencida, nos termos da declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 796/2022) - Pedro Machete (voto a decisão, dando por reproduzida a declaração de voto junta ao Ac. 796/2022) O relator atesta o voto de conformidade do Sr. Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias que participa por videoconferência. António José da Ascensão Ramos