1184/21

ACÓRDÃO Nº 213/2023 Processo n.º 1184/21 3.ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. O Ministério Público interpõe recurso obrigatório, nos termos do disposto nos artigos 280.º, n.ºs 1, alínea a), e 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional), do despacho judicial emitido em 28 de outubro de 2021 no processo n.º 5887/20.8T9LSB-A que corre termos no Juízo de Instrução Criminal de Lisboa (Juiz 3), requerendo a fiscalização concreta da constitucionalidade da norma contida na alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais (RCP), segundo a qual os partidos políticos, cujos benefícios não estejam suspensos, estão isentos de custas processuais no contencioso previsto nas leis eleitorais. 2. A referida norma foi desaplicada pelo Juiz de Instrução num despacho em que apreciou um requerimento do partido político Bloco de Esquerda a pedir a constituição de assistente nos autos de inquérito penal, “com isenção de pagamento da taxa de justiça, nos termos e para os efeitos do artigo 10.º, n.º 3, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho”, e que tem o seguinte teor: «Efetivamente possui razão o requerente. O Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo DL n.º 34/2008, na sequência de autorização legislativa, ao dispor que os partidos políticos apenas têm isenção de taxa de justiça em contencioso eleitoral (art. 4.º, n.º 1, e), do RCP), regula matéria de reserva absoluta da Assembleia da República, nos termos do disposto no art. 164.º, h), da Constituição da República Portuguesa, para se regular o regime de atuação dos partidos políticos, especificamente em juízo. Nessa medida, a referida disposição do RCP é organicamente inconstitucional, por não resultar de aprovação pela Assembleia da República, pelo que recuso a sua aplicação. Assim, por essa via, encontra-se em vigor o disposto no art. 10.º, n.º 3, da Lei n.º 19/2003, estando a requerente isento do pagamento da taxa de justiça que, em concreto, seria devida. Por ter legitimidade, estar isento do pagamento da devida taxa de justiça, estar devidamente patrocinado, e estar em tempo, admito o Bloco de Esquerda, a intervir nos presentes autos como assistente – cfr. Arts. 69.º, n.º 1, 70.º, n.º 1 do Código de Processo Penal. Notifique». Este despacho foi antecedido de promoção do Ministério Público, no seguinte sentido: «Fls. 115. Remeta os autos ao Mm.º JIC para apreciação do teor do requerimento inserto a fls. em referência, desde já se consignando que, no nosso modesto entender assiste razão à requerente, na medida em que a norma em causa acha-se ferida de inconstitucionalidade orgânica, mercê da invasão, por parte do Governo, da esfera de competência legislativa reservada da Assembleia da República. Aliás, conforme se pode ler no aresto citado pela requerente, «A situação é exatamente igual à ocorrida entre o art. 9.º/e) do DL 595/74, de 7-11, e o art. 5.º do DL 118/85, de 19-04; em que o referido art. 9.º/e) do DL 595/74 dizia que os partidos políticos beneficiavam de isenção de “preparos e custas judiciais” e em que, posteriormente, o art. 5.º do DL 118/85 veio dizer que revogava todas as “disposições legais que estabeleçam isenções de custas não previstas no CCJ”. Situação/revogação esta que levou o TC (em Acórdão de 02-08-1988) a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de tal art. 5.º do DL 118/85, de 19-04, por entender que “não pode deixar de se considerar inserida na gama dos direitos tutelados pela regra da reserva absoluta a norma que concede a isenção de preparos e custa judiciais aos partidos políticos, desde logo porque a isenção traduz um direito ou regalia derivado da sua própria estrutura estatutária”». 3. Admitido o recurso, o Ministério Público apresentou alegações, acompanhadas das seguintes conclusões: 1. O Ministério Público interpõe recurso, para ele obrigatório, “nos termos do disposto nos artigos 280.º, n.ºs 1, alínea a) e 3 da Constituição da República Portuguesa, 4.º, n.ºs 1, alínea j) e 2 da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto (Estatuto do Ministério Público) e 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, primeira parte, 75.º, n.º l, 75.º-A, n.º l e 78.º n.º 4 da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional), do despacho judicial de fls. 119 [de 28 de outubro de 2021, do Juízo de Instrução Criminal de Lisboa – Juiz 3, proc. n.º 5887/20.8T9LSB-A, em que é assistente o “Bloco de Esquerda”] requerendo a apreciação concreta da inconstitucionalidade da norma contida na alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais [doravante, RCP], segundo a qual os partidos políticos, cujos benefícios não estejam suspensos, estão isentos de custas processuais no contencioso previsto nas leis eleitorais. A referida norma foi desaplicada pelo Mm.º Juiz de Instrução, por considerar que a mesma padece de inconstitucionalidade formal orgânica, na medida em que tal norma versa matéria da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 164.º, alínea h), da Constituição da República Portuguesa, constando, porém, de um diploma do Governo, entendendo, assim, o Mm.º Juiz encontrar-se em vigor a norma prevista no artigo 10.º, n.º 3 da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, que regula o financiamento dos Partidos Políticos.” 2. A questão de constitucionalidade suscitada pela norma jurídica, expressa pela alínea e) do artigo 4.º (Isenções) do RCP, consistirá em determinar se a outorga de um “benefício” ou “regalia” (no caso, de tipo financeiro, pois redunda na isenção da obrigação geral dos “judiciáveis” de pagarem custas processuais), aos partidos políticos, está integrada na compreensão e extensão da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, definida pelo termo “partidos políticos”, constante da previsão constitucional do artigo 164.º, alínea h), da Constituição e, se assim for, só uma lei da Assembleia da República, no caso uma lei orgânica, estará habilitada a dispor sobre a matéria, nos termos do n.º 2, do artigo 166.º, da lei fundamental. 3. Considerando a letra e unidade da Constituição, nomeadamente o n.º 5 do seu artigo 51.º (Associações e partidos políticos), e que as “regras do financiamento dos partidos políticos”, por atinentes ao regime dos respetivos recursos financeiros (como é o caso das isenções do pagamento de custas processuais), são matéria existencial para o funcionamento do mesmos, as mesmas terão de ser reguladas através de “lei”, que no caso é a lei da Assembleia da República, com a forma de lei orgânica, como decorre da reserva absoluta de competência legislativa estabelecida, precisamente, na referida alínea h) do artigo 164.º, conjugado com o n.º 2, do artigo 166.º, ambos da Constituição. 4. Finalmente, o pensamento das disposições constitucionais e da Constituição, encarada “como um todo”, poderá militar no mesmo sentido, pois a questão dos “recursos financeiros” (nomeadamente a isenções do pagamento de custas processuais) dos partidos políticos deverá ser matéria de discussão pública, participada por todos eles, nomeadamente aqueles representados na Assembleia da República, e produto de uma vontade tão consensual quanto viável nas circunstâncias, não será, pois, nomeadamente, matéria de diploma do Governo. 5. Importa também atender ao precedente constitucional, relevante, estabelecido logo no acórdão n.º 160/88, proc.º n.º 297/87, de 12 de julho, do Tribunal Constitucional (Plenário). 6. De entre todas as incisivas e importantes rationes aduzidas em abono da inclusão deste tipo de “regalias” no âmbito da reserva absoluta, que subscrevemos, a chave de leitura do mesmo poderá ser encontrada na sua derradeira passagem: “(…) É que a existência ou inexistência desta isenção, para além de traduzir uma regalia integrada na esfera dos direitos que compõem aquele complexo normativo, há de derivar de um certo entendimento legislativo sobre o estatuto das associações e dos partidos políticos que, manifestamente, está reservado à Assembleia da República”. 7. Do preceituado no n.º 3 do artigo 10.º (Benefícios), da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, na redação vigente, “Os partidos beneficiam de isenção de taxas de justiça e de custas judiciais”, podemos inferir o legislador perfilha o entendimento de que a outorga das mesmas é um “benefício” ou “regalia” (financeira) dos partidos políticos que, integra, por essência, o regime dos recursos financeiros dos partidos políticos e, portanto, é regulada através de lei orgânica. 8. Finalmente, segundo a mais reputada doutrina constitucional (GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA) “O estatuto das associações e partidos políticos (al. h) abrange não apenas o regime específico quanto à sua constituição, registo, extinção, etc. (cfr. art. 51º) mas também a definição dos seus direitos e regalias (ex. isenções fiscais) (…)”. 9. Por conseguinte, constituindo a matéria de isenção de custas processuais (abrangendo, designadamente, a taxa de justiça), em benefício de um partido político, um “benefício” ou “regalia” dos mesmos, segundo esta tese o poder de a outorgar está integrado, de plano, no âmbito da reserva absoluta de competência da Assembleia da República, relativa aos “partidos políticos”, no sentido e para os efeitos da alínea h), do artigo 164.º, da Constituição. 10. Em suma, na medida em que a reserva absoluta de competência da Assembleia da República, em matéria dos “partidos políticos”, abrange concretamente a competência para resolver sobre os “benefícios” ou “regalias” que aos mesmos podem ser outorgadas, só uma lei, da Assembleia da República, com a forma de lei orgânica, está habilitada para dispor sobre a matéria, nos termos do preceituado na alínea h), do artigo 164.º, conjugado com o n.º 2, do artigo 166.º, ambos da Constituição, pelo que norma jurídica constante da alínea e), do n.º 1, do artigo 4.º (Isenções) do RCP é de julgar organicamente inconstitucional. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação. 4. O recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade tem por objeto material a norma contida na alínea e), do n.º 1, do artigo 4.º (Isenções) do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, na redação atual, que aprovou o Regulamento de Custas Processuais (RCP), que dispõe o seguinte: «1. Estão isentos de custas: […] e) Os partidos políticos, cujos benefícios não estejam suspensos, no contencioso previsto nas leis eleitorais». A norma deste preceito foi desaplicada pelo despacho recorrido com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, uma vez que versa matéria da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 164.º, alínea h), da Constituição da República Portuguesa, constando, porém, de um diploma do Governo. O juízo de inconstitucionalidade tem subjacente o entendimento de que o n.º 3 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos – LFPP), que previa a isenção de taxas de justiça e custas processuais para os partidos políticos em todos os processos judiciais, foi revogado pelo RCP, o qual estabeleceu um regime de isenção de custas mais restritivo do que o previsto naquela lei, ao prever a isenção de custas apenas “no contencioso previsto nas leis eleitorais”. Tendo em conta a promoção do Ministério Público subjacente ao despacho recorrido, verifica-se que este seguiu a argumentação do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/88, de 2 de agosto e do Acórdão da Relação de Coimbra emitido no processo n.º 98823/18.9YIPRT.C1 de 22 de outubro de 2019. Com efeito, neste último acórdão considerou-se que a «situação é exatamente igual à ocorrida entre o art. 9.º/e) do DL 595/74, de 7-11, e o art. 5.º do DL 118/85, de 19-04; em que o referido art. 9.º/e) do DL 595/74 dizia que os partidos políticos beneficiavam de isenção de “preparos e custas judiciais” e em que, posteriormente, o art. 5.º do DL 118/85 veio dizer que revogava todas as “disposições legais que estabeleçam isenções de custas não previstas no CCJ”. Situação/revogação esta que levou o TC (em Acórdão de 02-08-1988) a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de tal art. 5.º do DL 118/85, de 19-04, por entender que “não pode deixar de se considerar inserida na gama dos direitos tutelados pela regra da reserva absoluta a norma que concede a isenção de preparos e custa judiciais aos partidos políticos, desde logo porque a isenção traduz um direito ou regalia derivado da sua própria estrutura estatutária”». Importa, assim, averiguar (i) se o Governo tinha competência para legislar sobre isenção de custas judiciais; (ii) se a matéria de isenção de custas dos partidos políticos é de reserva absoluta da Assembleia da República; (iii) e qual foi o órgão legislativo que produziu a norma sindicada. 5. Embora a Constituição da República Portuguesa garanta a todos os cidadãos acesso aos tribunais (artigo 20.º), não afirma a gratuidade dos serviços de justiça. O direito de acesso aos tribunais não compreende um direito a litigar gratuitamente, sendo legítimo ao legislador impor o pagamento dos serviços prestados pelos tribunais. Apenas impõe que o preço a pagar não seja tão elevado que dificulte consideravelmente esse acesso. Como anotam Jorge Miranda e Rui Medeiros, «a Constituição não consagra, no artigo 20.º, um direito de acesso ao direito e aos tribunais gratuito ou tendencialmente gratuito, sendo admissível o estabelecimento da exigência de uma contrapartida pela prestação dos serviços de administração da Justiça» (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 180). No mesmo sentido, refere-se no Acórdão n.º 615/2018 que o direito de acesso ao direito e aos tribunais «constitui uma garantia com dimensão prestacional que encontra o seu limite objetivo precisamente nos custos económicos que vão implicados na administração da justiça. É, assim, legítimo que o legislador encontre um equilíbrio entre a responsabilidade individual dos sujeitos processuais e a responsabilidade coletiva da comunidade pelo pagamento desses encargos. No entanto, esse espaço de liberdade do legislador tem como limite a ideia de equivalência nos encargos, bem como o princípio da proporcionalidade na atuação geral do legislador (decorrente do princípio do Estado de Direito, previsto no artigo 2.º), em especial relativamente à restrição do direito fundamental de acesso à justiça que está contida na exigência de uma taxa de justiça (artigos 18.º e 20.º da Constituição)». Não impondo a Constituição a gratuitidade da utilização dos serviços de justiça, o legislador dispõe de larga margem de liberdade de conformação, competindo-lhe repartir os custos do funcionamento da máquina da justiça, fixando a parcela que deve ser suportada pelos litigantes e a que deve ser inscrita no orçamento do Estado. Para o efeito, o legislador criou um sistema de custas judiciais ou processuais que corresponde genericamente ao preço da prestação do serviço público de justiça nos tribunais. São, em síntese, o conjunto da despesa exigível por lei, resultante da mobilização do sistema judiciário, para resolução de determinado conflito, através da tramitação de um processo judicial. Todos os processos onde se dirimem litígios (de direito privado ou de direito público) estão sujeitos a custas. Esta é a regra geral estabelecida no n.º 1 do artigo 1.º do RCP –, sendo que para esse efeito «considera-se como processo autónomo cada ação, execução, incidente, procedimento cautelar ou recurso, corram ou não por apenso, desde que o mesmo possa dar origem a uma tributação própria» (n.º 2). O conceito de custas processuais e seus componentes constam do artigo 529.º do CPC e do artigo 2.º do RCP. Em sentido lato, as custas processuais integram a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte: a taxa de justiça é o montante devido pelo impulso processual do interessado e fixa-se em função do valor ou da complexidade da causa, segundo tabelas legais; os encargos correspondem às despesas concretas a que haja lugar no processo (v.g. os custos com correio e comunicações telefónicas, as compensação de testemunhas, a retribuição de peritos, os transportes em diligências no processo, etc.); e, por sua vez, as custas de parte são as despesas que cada parte foi fazendo com o processo - incluindo a taxa de justiça - e de que tenha direito a ser reembolsada pela parte vencida, reembolso que deve ser pago diretamente à parte vencedora. Os gastos que se fazem com e para o processo - desde a petição inicial até à sua extinção – não têm todos a mesma natureza jurídica: enquanto a taxa de justiça consubstancia a contrapartida pecuniária da utilização do serviço de administração de justiça, os encargos e as custas de parte consistem no reembolso das despesas e retribuições efetuadas pelos serviços e pela parte vencedora com a tramitação do processo. 6. A problemática das custas judiciais insere-se assim no âmbito tributário e processual: por um lado, integrada no conceito de custas processuais, a taxa de justiça tem natureza tributária; por outro, a imposição de custas processuais é uma medida limitadora do acesso aos serviços de justiça e à tutela jurisdicional efetiva. Trata-se, em primeiro lugar, de uma prestação pecuniária que tem por função repercutir sobre os utilizadores do sistema judicial os custos do seu funcionamento. Como todas as taxas, a taxa de justiça assume natureza bilateral ou correspetiva, constituindo contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte dos cidadãos. Como se diz no já citado Acórdão do n.º 615/2018 «a taxa de justiça caracteriza-se pela prestação pecuniária que o Estado exige aos utentes do serviço judiciário no quadro da função jurisdicional a que dão causa ou de que beneficiem como contrapartida do serviço judicial desenvolvido. Representa, pois, tendencialmente o custo ou o preço da despesa necessária à prestação do serviço desenvolvido». Como é sabido, o critério de distinção constitucional entre imposto e taxa repousa no caráter unilateral ou bilateral do tributo: enquanto que o imposto tem estrutura unilateral, a taxa apresenta um caráter bilateral ou sinalagmático. Não obstante em tempos se ter chamado “imposto de justiça”, a taxa de justiça consubstancia a contrapartida pecuniária da utilização do serviço de administração de justiça, sendo, por isso, qualificável como taxa e não como imposto. Com efeito, o vínculo de sinalagmaticidade que une entre si a utilização individualizada dos serviços dos tribunais e as quantias cobradas, a título de taxa, por essa utilização, nada mais traduz do que uma relação de reciprocidade e de interdependência causal, assinalando, designadamente, que a obrigação em que se constitui o utente encontra a sua génese e razão de ser na prestação que o Estado lhe disponibilizou. A taxa de justiça consubstancia-se, assim, na prestação pecuniária que, em regra, o Estado exige aos utentes do serviços judiciais no quadro da função jurisdicional por eles causada ou de que beneficiem, como contrapartida da “prestação concreta de um serviço público” - artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária (Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro) -, tendo presente que, em termos estritamente económicos, a administração da justiça constitui um bem que comporta custos bem elevados à comunidade. E por isso o Tribunal Constitucional tem entendido de forma pacífica que o tributo instituído como "taxa de justiça" configura uma verdadeira "taxa", com «natureza bilateral ou correspetiva» (Acórdãos n.ºs 155/1990 349/2002, 227/2007, 301/2009, 309/2009, 151/2011, 421/2013 e 615/2018). Nesta perspetiva, a criação da taxa de justiça e os critérios de fixação do seu montante pressupõe o exercício da competência tributária legislativa do ente estadual. Essa competência está prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, na redação dada pela revisão constitucional de 1997: é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas». Na redação originária dessa alínea i) – que não fazia qualquer referência a taxas e contribuições financeiras – era pacífico o entendimento de que a reserva de lei parlamentar em matéria fiscal se reportava aos impostos, mas já não às taxas, e por isso cabia na competência do Governo a criação de taxas, sem necessidade de autorização legislativa. Isto mesmo foi julgado por este Tribunal, a propósito da taxa de justiça (Acórdãos n.os 412/1989, 67/1990 e 98/1990 e 155/1990). Com a revisão constitucional de 1997 (Lei Constitucional n.º 1/97) alargou-se a reserva relativa da Assembleia da República ao regime geral das taxas e demais contribuições financeiras. E também nesta extensão, o Tribunal tem vindo a julgar que a ausência de um regime geral de taxas e de contribuições financeiras aprovado pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de taxas e contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais. A Constituição basta-se, quanto ao regime das taxas e contribuições financeiras, com a fixação por lei do parlamento ou por decreto-lei autorizado de um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum. Não se exige, pois, que seja o Parlamento a aprovar os elementos constitutivos de cada tributo, singularmente considerado (Acórdãos n.ºs 38/2000, 333/2001, 152/2013, 80/201, 539/2015, 268/2021 e 152/2022). 7. Do ponto de vista do acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva, a imposição de custas processuais também pode constituir limitação à garantia do acesso ao direito e aos tribunais prevista no n.º 1 do artigo 20.º, da Constituição. O direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional “é, ele mesmo, um direito fundamental constituindo uma garantia imprescindível da proteção de direitos fundamentais, sendo, por isso, inerente à ideia de Estado de direito” (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, p. 408). É-lhe aplicável o regime dos direitos, liberdades e garantias, por ter natureza análoga àqueles que estão enunciados no título II da Constituição (artigo 17.º da Constituição), como se afirmou, entre muitos, nos Acórdãos n.ºs 364/2004 e 301/2009: “Na verdade, o Estado encontra-se constitucionalmente vinculado a uma atividade prestativa que satisfaça o direito dos cidadãos de acesso à justiça (artigo 20.º da CRP). Este direito corresponde a um direito fundamental dotado da força jurídica própria dos direitos, liberdades e garantias, pelo que o princípio da proporcionalidade, sempre vigente, como princípio básico do Estado de direito, em qualquer campo de atuação estadual que contenda com interesses dos particulares, encontra aqui uma qualificada expressão aplicativa (artigo 18.º, n.º 2, da CRP)”. Como se referiu, as normas do artigo 20.º da CRP não consagram um direito de acesso ao direito e aos tribunais gratuito ou tendencialmente gratuito, sendo admissível o estabelecimento de uma contrapartida pela prestação dos serviços de administração da Justiça. Se é certo que a garantia de acesso ao Direito e aos Tribunais do Estado também pressupõe uma dimensão prestacional — no sentido de o Estado assegurar prestações destinadas a evitar a denegação de justiça por insuficiência de meios económicos (artigo 20.º da CRP) —, também é verdade que o legislador goza de uma ampla margem de conformação legiferante da referida dimensão prestacional. Como se afirma no Acórdão n.º 301/2009, «o legislador goza, nesta matéria, de uma muito ampla liberdade de conformação, à luz de critérios diversificados, que vão desde o atendimento dos custos reais de produção, ao grau de utilidade propiciada ao particular, na satisfação da sua necessidade individual, e ao interesse público na generalização ou, inversamente, na retração do acesso ao bem ou serviço em questão. É da ponderação, em cada tipo de caso, destes e de outros parâmetros, e da valoração do complexo de interesses conjugadamente presentes nas situações de obrigatoriedade de taxa – valoração a que não são alheias razões de conveniência e oportunidade – que resulta a determinação do valor a prestar». Portanto, não impondo a Constituição a gratuitidade da utilização dos serviços de justiça, o legislador dispõe de uma apreciável folga de liberdade de conformação, competindo-lhe repartir os pesados custos do funcionamento da máquina da justiça, fixando a parcela que deve ser suportada pelos litigantes e a que deve ser inscrita no orçamento do Estado. Todavia, como se escreveu-se no Acórdão n.º 352/91, a propósito da liberdade do legislador na determinação das custas judiciais, «(E)sta liberdade constitutiva do legislador tem, no entanto, um limite – limite que é o da justiça ser realmente acessível à generalidade dos cidadãos sem terem de recorrer ao sistema de apoio judiciário. É que o nosso ordenamento jurídico concebe o sistema de apoio judiciário como algo que apenas visa garantir o acesso aos tribunais aos economicamente carenciados, e não como um instrumento ao serviço também das pessoas de médios rendimentos (salvo, naturalmente, se estas houverem de intervir em ações de muito elevado valor)». Quer isto dizer que a imposição de custas processuais – como as demais medidas que limitem o acesso aos serviços de justiça – constitui restrição a um direito fundamental, estando a respetiva regulação submetida ao regime das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias (Lopes do Rego, “O direito fundamental de acesso aos Tribunais e a reforma do processo civil”, Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, 2001, p. 736). Em consequência, tal compressão do direito de acesso à justiça depende de autorização constitucional, deve dirigir-se à salvaguarda de outro interesse ou direito constitucionalmente protegido, subordinar-se ao princípio da proporcionalidade, e constar de lei geral e abstrata, com efeitos não retroativos (artigos 18.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição). 8. A norma questionada - alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do RCP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro -, está contida num diploma que, na redação originária, foi emitido ao abrigo da Lei n.º 26/2007, de 23 de julho, que autorizou o Governo a aprovar um regulamento das custas processuais, introduzindo mecanismos de modernização e simplificação do sistema de custas e a revogar o Código das Custas Judiciais, estabelecendo no artigo 2.º o sentido e extensão da autorização legislativa, nomeadamente «Estabelecer o elenco e regime de isenções de custas processuais, revogando todos os casos de isenções de custas previstos em leis avulsas e unificando o regime de isenções no Regulamento das Custas Processuais» (alínea e) do n.º 1). Na sequência dessa autorização, o artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 34/08, de 26 de fevereiro, que aprovou o RCP, veio dispor que “são revogadas as isenções de custas previstas em qualquer lei, regulamento ou portaria e conferidas a quaisquer entidades públicas ou privadas, que não estejam previstas no presente decreto-lei”. Numa primeira leitura, parece que a revogação das isenções de custas prescrita naquele artigo também abrangeu a isenção constante do n.º 3 do artigo 10.º da LFPP: «Os partidos beneficiam de isenção de taxas de justiça e de custas judiciais». Como a matéria relativa a «associações e partidos políticos» é de reserva absoluta da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea h), da CRP), a norma revogatória – na medida em que seja interpretada como revogando o n.º 3 do artigo 10.º da LFPP –, enferma de inconstitucionalidade orgânica. Acontece – o que não foi considerado no despacho judicial recorrido – que a redação originária da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do RCP limitou-se a reproduzir a isenção de custas constante do n.º 3 do artigo 10.º da LFPP. Não obstante a norma revogatória do n.º 1 do artigo 25.º, o RCP manteve a isenção de custas dos partidos políticos nos seguintes termos: «Estão isentos de custas … alínea e): Os partidos políticos, cujos benefícios não estejam suspensos». Ou seja, o RCP, na primeira versão, manteve em toda a extensão o benefício de isenção de custas previsto no n.º 3 do artigo 10.º da LFPP. Ora, se o RCP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34/2008 manteve a isenção de custas nos termos em que a mesma estava prevista no n.º 3 do artigo 10.º da LFPP, não se pode interpretar o artigo 25.º, n.º 1, daquele Decreto-Lei como pretendendo revogar a norma deste diploma. O RCP não revogou a isenção de taxas de justiça e custas processuais constante do artigo 10.º, n.º 3 da Lei 19/2003, e por isso não se pode concluir – como se faz no despacho recorrido – que o diploma do Governo não respeitou a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República sobre “associações e partidos políticos” (artigo 164.º, alínea h), da CRP). O Decreto-Lei n.º 34/2008 - artigo 25. º, n.º 1, conjugado com a alínea e) do artigo 4.º do RCJ -, não criou uma norma de isenção de custas diferente da anteriormente vigente. Tais normas não criaram um ordenamento diverso do então vigente, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de texto legal anterior emanado do órgão de soberania competente. Trata-se de simples reprodução não inovatória, marginal ou acessória, que apenas encontra justificação na conexão que a matéria de isenção de custas dos partidos políticos tem com o RCP. Não havendo modificação substancial do quadro legal, tudo se passa «como se o órgão autor dessa segunda norma, que não teria competência para produzi-la ex novo, se tivesse mantido, nesse ponto, inativo» (Acórdão n.º 77/88, citado n.º 396/2020, relativamente a matéria de reserva relativa). De modo que a situação não é exatamente igual à ocorrida entre o artigo 9.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de novembro, e o artigo. 5.º do Decreto-Lei n.º 118/85, de 19 de abril; em que aquele artigo dizia que os partidos políticos beneficiavam de isenção de “preparos e custas judiciais” e em que, posteriormente, o artigo 5.º deste Decreto-Lei veio revogar todas as “disposições legais que estabeleçam isenções de custas não previstas no CCJ”. Revogação esta que levou o Tribunal Constitucional a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de tal artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 118/85, por entender que “não pode deixar de se considerar inserida na gama dos direitos tutelados pela regra da reserva absoluta a norma que concede a isenção de preparos e custa judiciais aos partidos políticos, desde logo porque a isenção traduz um direito ou regalia derivado da sua própria estrutura estatutária” (Acórdão n.º 160/88, de 2 de agosto). 9. Não há dúvida que o direito à «isenção de taxas de justiça e de custas judiciais» é matéria que se integra no estatuto dos partidos políticos e no seu regime de financiamento. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, o «estatuto das associações e partidos políticos abrange não apenas o regime específico quanto à sua constituição, registo, extinção, etc. (cf. o artigo 51.º), mas também a definição dos seus direitos e regalias (ex: isenções fiscais), o estatuto e limites dos seus funcionários, incluindo a regulamentação a que haja lugar relativa aos direitos dos partidos da oposição» (Ob. cit. Vol. II, p. 313). Assim também se considerou no referido Acórdão n.º 160/88, de 2 de agosto: «a norma instituidora da reserva de competência absoluta, para além de abranger tanto a regulamentação positiva quanto a revogação de lei anterior, compreende todo o complexo normativo respeitante à estrutura organizatória e ao conjunto de direitos e obrigações que são inerentes à específica natureza dos partidos políticos. Ora, à luz deste entendimento, não pode deixar de se considerar inserida na gama dos direitos tutelados pela regra da reserva absoluta a norma que concede isenção de «preparos e custas judiciais» aos partidos políticos, desde logo porque esta isenção traduz um direito ou regalia derivado da sua própria estrutura estatutária, devendo assim a sua definição ou modificação pertencer ao único órgão legislativo com competência para dispor sobre a matéria. (…) É que a existência ou inexistência desta isenção, para além de traduzir uma regalia integrada na esfera dos direitos que compõem aquele complexo normativo, há de derivar de um certo entendimento legislativo sobre o estatuto das associações e dos partidos políticos que, manifestamente, está reservado à AR». Integrando o direito à isenção de custas o estatuto dos partidos políticos, como «corolário do reconhecimento da importância e significado da sua ação na vida política», é inequívoco que a regulamentação de tal direito constitui reserva absoluta da Assembleia da República, por força do disposto no artigo 164º, alínea h), da Constituição: é da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre «Associações e partidos políticos». Reserva de lei parlamentar que também deve incluir a definição das regras do financiamento dos partidos políticos, prevista n. º 6 do artigo 51.º da CRP. Ora, a norma sindicada resultou da reforma do RCP contida na Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro (que procedeu à sexta alteração ao RCP), reforma esta justificada pelo compromisso assumido pelo Estado Português no Memorando de Entendimento celebrado com o Banco Central Europeu, a Comissão Europeia e o Fundo Monetário Internacional, tendo em vista o programa de assistência financeira (cfr. Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 29/XII). Enquanto a redação originária da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do RCP – que se limitou a reproduzir a isenção de custas constante do n.º 3 do artigo 10.º da LFPP – estabelecia uma isenção subjetiva ou pessoal, tendo como base de incidência a especial qualidade das partes ou dos sujeitos processuais, a Lei n.º 7/2012 veio estabelecer uma isenção objetiva ou processual, que diz respeito a um determinado tipo de processo, o contencioso previsto nas leis eleitorais. O que se retira da leitura da nova redação dada à alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do RCP é que o legislador não quis consagrar um regime de isenção geral como fez no passado, em que se concedia a isenção do pagamento de custas judiciais sempre que um partido político litigava em juízo. Estava subjacente à previsão dessa isenção a contribuição relevante e significativa que da ação dos partidos políticos dimanava para a sociedade. Como se referia no preâmbulo do Decreto Lei n.º 595/74 de 7 de novembro – o diploma que pela primeira vez atribuiu o benefício – «os partidos beneficiarão de isenções fiscais, corolário do reconhecimento da importância e significado da sua ação na vida política». O que se alterou, «sobretudo, tendo em vista a sustentabilidade financeira do sistema», foi a conceção do legislador parlamentar sobre as situações que se enquadram no regime de isenção, e é isso que justifica uma significativa redução das situações de isenção atualmente previstas no texto da lei. Em face do regime vigente, a atribuição de isenção de pagamento de custas aos partidos políticos tem um caráter muito restritivo, não se concedendo a isenção em face da simples atuação judicial do partido, mas apenas quando se atua no âmbito do contencioso eleitoral. Agora, o que justifica a isenção de custas é a relevância pública da função representativa dos partidos políticos, manifestada na apresentação de candidaturas e na preparação de atos eleitorais. Todavia, esta alteração foi efetuada por lei da Assembleia da República, a única entidade competente para legislar sobre matéria relativa ao estatuto e ao financiamento de partidos políticos (n.º 6 do artigo 51.º, e alínea h) do artigo 164.º da CRP). As exigências de reserva de lei parlamentar, sobretudo as vantagens específicas de sujeição a um procedimento legislativo parlamentar, nomeadamente as que derivam da transparência, publicidade, participação e pluralismo que aí se desenvolve, foram garantidas com a intervenção da Assembleia de República, na alteração que fez na norma de isenção de custas dos partidos políticos constante da alínea e) do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais. Não obstante a Lei n.º 7/2012 ter modificado a norma de isenção de custas processuais dos partidos políticos constante do RCP, aprovado pelo Governo no uso de autorização legislativa, e não a norma com o mesmo conteúdo contida no n.º 3 do artigo 10.º da Lei n.º 19/2003 - que aquele se limitou a reproduzir de forma marginal e acessória -, certo é que o espaço legislativo reservado à lei do parlamento não foi invadido pelo Governo. 10. Todavia, apesar da norma sindicada ter sido editada pela entidade competente, não o foi sob a forma constitucionalmente imposta. O n.º 2 do artigo 166.º da CRP estipula que revestem a forma de lei orgânica os atos previstos «nas alíneas a) a f), h), j), primeira parte da alínea l), q) e t) do artigo 164.º e no artigo 255.º».Como se referiu, a isenção de custas dos partidos políticos é matéria integrada no estatuto dos partidos políticos, cuja regulação é da competência exclusiva da Assembleia da República, nos termos consagrados na alínea h) do artigo 164.º da CRP. Portanto, uma matéria que tem que ser regulada por lei orgânica, um dos tipos de leis de valor reforçado pelo procedimento específico a que estão constitucionalmente sujeitas (artigos 112.º, n.º 2 e 168.º, n.ºs 4 e 5, da CRP). Como refere Gomes Canotilho, «As leis orgânicas estão vinculadas ao princípio da tipicidade. Só são leis orgânicas aquelas que a «constituição considera como tais», pois só a lei constitucional pode atribuir forma especial, valor reforçado e reserva material a certo tipo de atos legislativos» (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 5.ª ed. pág. 745). Para além das dimensões orgânico-procedimentais específicas consagradas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 168. da CRP, as leis orgânicas revestem uma forma especial – a forma de lei orgânica – como dispõe o n.º 2 do artigo 166.º, n.º 2. Ora, se uma lei da Assembleia da República, desde que não contenha a menção de Orgânica, mesmo que tenha sido aprovada de acordo com o procedimento específico das leis orgânicas, dispuser sobre matéria de «reserva de lei orgânica», verifica-se uma inconstitucionalidade formal, por violação do n.º 2 do artigo 166.º da CRP. É o que acontece no caso presente com a norma de isenção de custas processuais dos partidos políticos, que faz parte do estatuto dos partidos políticos. Mesmo quando enquadrada no âmbito das regras de financiamento dos partidos políticos (n.º 6 do artigo 51.º da CRP), é de exigir que revista a forma de lei orgânica. A forma de lei orgânica é exigida tendo em vista assegurar o estatuto constitucional dos partidos e associações políticas, de que faz parte tal matéria. Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, o n.º 6 do artigo 51.º da CRP exige reserva de lei em matéria de financiamento de partidos políticos «devendo entender-se acompanhada de reserva absoluta de competência da Assembleia da República, pois o tema não pode deixar de estar incluído na menção genérica do artigo 164.º, alínea h)» (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed. pág. 1018). Procede, pois, a recusa de aplicação da norma contida na alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais, com fundamento na inconstitucionalidade formal, impondo-se manter ato recorrido em conformidade com o julgamento de inconstitucionalidade. III - Decisão Pelo exposto, decide-se. a) Julgar inconstitucional a norma da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, por violação do n.º 2 do artigo 166.º da CRP; b) Em consequência, negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 20 de abril de 2023 - Lino Rodrigues Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa Lino Rodrigues Ribeiro