1170/2023

ACÓRDÃO Nº 686/2025 Processo n.º 1170/2023 2.ª Secção Relator: Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro (Juízo Local Criminal de Aveiro – Juiz 1), em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso obrigatório de fiscalização concreta da constitucionalidade, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 219.º e 280.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, ambos da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), do despacho daquele Tribunal, proferido a 27 de setembro de 2023, que recusou «a aplicação da norma extraída do artigo 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, a qual estatui que “sem prejuízo do disposto no regime geral das contra-ordenações, a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento da coima em prestações, não podendo a última delas ir além dos quarenta e oito meses subsequentes ao carácter definitivo ou ao trânsito em julgado da decisão, nos seguintes casos: a) Quando o valor da coima concretamente aplicada for superior a (euro) 2 000, no caso de pessoas singulares”, por se considerar que tal norma fere os princípios contidos na Constituição da República Portuguesa, designadamente os basilares princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça». 2. No caso dos autos, B. foi condenado no pagamento de uma coima no montante de € 2.000,00, pela prática de uma contraordenação prevista e sancionada pelos artigos 17.º, n.º 1 e 19.º, n.º 1, ambos do Decreto-lei n.º 67/2014, de 7 de Maio, em conjugação com o artigo 41.º, n.º 2, alínea d) desse mesmo diploma – preceitos em vigor à data da prática dos factos – e com o artigo 22.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto – isto é, pela prática de uma contraordenação ambiental. Com fundamento na precariedade da sua situação económica e financeira, requereu o arguido, ora recorrente, o pagamento da coima em 25 prestações mensais e sucessivas, tendo-se o Ministério Público oposto ao deferimento de tal pretensão, com base na letra do artigo 54.º-A da citada Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (Lei Quadro das Contraordenações Ambientais – doravante, LQCA). Na decisão recorrida, o juiz a quo pôs em evidência que, tendo em conta o teor literal da norma contida na alínea a) do n.º 1 do artigo 54.º-A da LQCA, e uma vez que o montante da coima aplicada não ultrapassa € 2.000,00, sempre seria de indeferir o requerido. Todavia, salientou também os elevadíssimos valores abstratamente aplicáveis às contraordenações ambientais e a circunstância de o cidadão médio auferir parcos rendimentos. Convocando os princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça, considerou «manifestamente excessivo, desproporcional e desadequado, privar o cidadão - pessoa singular - de rendimento suficiente para uma vida condigna, restringindo os seus direitos fundamentais, ao impor a proibição de efectuar o pagamento de coima em prestações», salientando igualmente que permitir o pagamento de uma coima, de elevado valor, em prestações «não implica que o Tribunal esteja a minorar o efeito dissuasor da repetição da conduta, nem a retirar o efeito ou eficácia jurídica da norma violada», tudo razões que o levaram a recusar a aplicação da norma em questão, por inconstitucionalidade, deferindo o pagamento da coima em 10 prestações mensais e sucessivas, cada uma no montante de € 200,00. 3. É o seguinte o concreto teor da decisão recorrida: «(…) Nos presentes autos, o arguido/recorrente, A. foi condenado no pagamento de uma coima no montante de €2000,00, pela prática de uma contra-ordenação prevista e sancionada pelo n.º 1 do artigo 17.º, n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-lei n.º 67/2014, de 7 de Maio, em conjugação com o artigo 41.º, n.º2, alínea d) desse mesmo diploma (actualmente com a redacção introduzida pelo artigo 90.º, n.º 2, alínea ss) do Decreto-lei n.º152-D/2017, de 11 de Dezembro) do mesmo diploma legal - todos em vigor à data da prática dos factos - e com o artigo 22.º, n.º 3, alínea a) da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto. Por requerimento entrado nos autos em 04-09-2023, requereu o pagamento da coima em 25 prestações mensais e sucessivas, com o fundamento na precariedade da sua situação económica e financeira. Lavrado termo de vista, veio o Ministério Público opor-se ao deferimento de tal pretensão face à letra do artigo 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto. * Cumpre apreciar e decidir: O artigo 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto estatui que “sem prejuízo do disposto no resime geral das contra-ordenações, a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento da coima em prestações, não podendo a última delas ir além dos quarenta e oito meses subsequentes ao carácter definitivo ou ao trânsito em julgado da decisão, nos seguintes casos: a) Quando o valor da coima concretamente aplicada for superior a (euro) 2 000, no caso de pessoas singulares”. Efectivamente, no caso dos autos, o montante da coima não ultrapassa €2000,00, pelo que, atendendo à letra da Lei sempre seria de indeferir o requerido pelo arguido/recorrente. Sucede que não passa despercebido o elevadíssimo valor abstractamente aplicáveis às contra-ordenações ambientais, nem a circunstância de o cidadão médio auferir rendimentos parcos. Uma vez que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. artigo 9.º, n.º 3 do Código Civil), não podemos deixar de concluir que, querendo o legislador que a lei respeite os basilares princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça, hão pretenderia onerar excessivamente o cidadão, pessoa singular, com perda de disponibilidade financeira para prover pelo seu sustento mínimo (contraponto que, inclusivamente, é possível estabelecer com o estatuído pelos artigos 41.º, n.º 1 e 47.º, n.º 1 e 2 do Código Penal para a fixação do montante diário da pena de multa). Nessa medida, surge, como manifestamente excessivo, desproporcional e desadequado, privar o cidadão - pessoa singular - de rendimento suficiente para uma vida condigna, restringindo os seus direitos fundamentais, ao impor a proibição de efectuar o pagamento de coima em prestações. Não se questiona com este raciocínio a bondade legislativa, contudo, não se poderá também comparar as disponibilidades económicas de pessoas singulares com as das pessoas colectivas. Ademais, permitir o pagamento de uma coima (de valor elevado) em prestações, não implica que o Tribunal esteja a minorar o efeito dissuasor da repetição da conduta, nem a retirar o efeito ou eficácia jurídica da norma violada, apenas a proporcionar condições para que a pessoa singular cumpra, atempada e conscienciosamente, a sua obrigação para com o Estado e a comunidade. Consequentemente, entende o Tribunal ser de desaplicar a norma contida no artigo 54.º-A, alínea a) da citada Lei, por inconstitucional e, deferir o pagamento da coima em 10 (dez) prestações mensais e sucessivas, cada uma no montante de €200,00 (duzentos euros) - e não nos termos requeridos em virtude de, ainda assim, o respetivo cumprimento dever ser sentido pelo condenado como um efectivo e verdadeiro sacrifício. (…)». 4. Desta decisão foi interposto recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, pelo magistrado do Ministério Público junto do Tribunal a quo, a subir nos próprios autos, de imediato e com efeito suspensivo, nos termos do artigo 78.º, n.º 4, da LTC, o qual foi admitido e remetido para o Tribunal Constitucional, por despacho do tribunal a quo, datado de 23 de outubro de 2023, constando do respetivo requerimento de interposição o seguinte: «Por despacho proferido a 27 de Setembro de 2023, pelo Juízo Local Criminal do Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro, foi recusada a aplicação da norma extraída do artigo 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, a qual estatui que “sem prejuízo do disposto no regime geral das contra-ordenações, a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento da coima em prestações, não podendo a última delas ir além dos quarenta e oito meses subsequentes ao carácter definitivo ou ao trânsito em julgado da decisão, nos seguintes casos: a) Quando o valor da coima concretamente aplicada for superior a (euro) 2 000, no caso de pessoas singulares”, por se considerar que tal norma fere os princípios contidos na Constituição da República Portuguesa, designadamente os basilares princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça. No despacho recorrido o Tribunal a quo reconhece que “no caso dos autos, o montante da coima não ultrapassa €2000,00, pelo que, atendendo à letra da Lei sempre seria de indeferir o requerido pelo arguido/recorrente". Porém, acaba por considerar que “não passa despercebido o elevadíssimo valor abstractamente aplicáveis às contra-ordenações ambientais, nem a circunstância de o cidadão médio auferir rendimentos parcos. (…) Consequentemente, entendeu o Tribunal a quo em “desaplicar a norma contida no artigo 54.º-A, alínea a) da citada Lei, por inconstitucional e, deferir o pagamento da coima em 10 (dez) prestações mensais e sucessivas, cada uma no montante de €200,00 (duzentos euros) - e não nos termos requeridos em virtude de, ainda assim, o respectivo cumprimento dever ser sentido pelo condenado como um efectivo e verdadeiro sacrifício. * Pretende-se, assim, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, a apreciação da inconstitucionalidade da norma prevista no 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto. (…)». 5. Subidos os autos e verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, as partes foram notificadas para apresentar as suas alegações. 6. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: «IV – Conclusões: 1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor do douto despacho de 27-09-2023, proferido no âmbito do Processo nº 2107/22.4T9AVR do Juízo Local Criminal de Aveiro, nos termos dos artigos 70º, n.º 1, alínea a), 72º, n.º 3 e 75º-A, todos da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro, reagindo, deste modo, à decisão da Mmª Juiz que recusou a aplicação da norma constante do art. 54º-A, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29/08 (Lei Quadro das Contraordenações Ambientais). 2. No despacho recorrido, a Mmª Juiz do tribunal a quo recusou a aplicação da norma constante do art. 54º-A, nº 1, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29/08 na parte que limita a possibilidade de pagamento a prestações da coima de valor igual ou inferior a €2.000,00, com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade. 3. In casu, a coima pela qual o agente foi condenado corresponde, exatamente a €2.000,00, sendo a sanção mínima legalmente prevista para a prática de uma contraordenação ambiental grave (vd. art. 90º, nº 2, al. ss) do Decreto-Lei nº 152-D/2017 de 11/12, em conjugação com o disposto no art. 22º, nº 3, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29/08). 4. Admitindo-se que o montante de €2.000,00 é um montante razoavelmente elevado, tendo como parâmetro o valor do salário mínimo nacional e a expressão que essa quantia possa representar para uma pessoa singular, na perspetiva do cidadão médio, certo é que a mesma se insere num quadro normativo em que foi intenção expressa do legislador punir de forma gravosa as infrações ambientais. 5. Concretamente, na Lei Quadro das Contraordenações Ambientais, as coimas aplicáveis poderão chegar a atingir os €200.000,00 (duzentos mil euros) em caso de pessoas singulares e 5.000.000,00 (cinco milhões de euros) no caso das pessoas coletivas (art. 22º da Lei nº 50/2006 de 29/08), sendo certo que sobre a constitucionalidade dessas sanções, já teve o Tribunal Constitucional oportunidade de se pronunciar no Acórdão n.º 591/2015, concluindo pela sua conformidade com os preceitos constitucionais. 6. No mesmo alinhamento de agravamento das coimas, entendeu o legislador não permitir o seu fracionamento em parcelas demasiadamente reduzidas, como forma de evitar minorar a censura contraordenacional que a coima em si transmite, frustrando as finalidades que lhe são inerentes. 7. Na realidade, considerou o legislador que importa estabelecer prestações cujos termos não sejam tão suaves, que não seja sentido o juízo de censura. 8. O limite de €2.000,00 fixado pelo legislador é, assim, determinado pela ponderação entre o efeito punitivo que se pretende que a coima venha a ter sobre o infrator e a possibilidade que lhe é conferida de, em função da sua situação patrimonial, o pagamento da coima não o inibir de assegurar a sua subsistência. 9. No domínio do direito de mera ordenação social, tem sido entendimento do Tribunal Constitucional que a liberdade do legislador para fixar os montantes das coimas é mais ampla do que no direito criminal, uma vez que a carga valorativa da sanção é substancialmente menor (Acórdãos nº 574/95, 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011). 10. Ora, o mesmo raciocínio poderá ser avançado para a opção legislativa constante do art. 54º-A, nº 1, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29-08, na qual foi intenção do legislador onerar o cumprimento da sanção, tornando-a mais penosa para o seu agente, limitando a possibilidade do seu pagamento a prestações. 11. Por outro lado, analisando a norma à luz do princípio da proporcionalidade, e reconhecendo que se trata de lei restritiva, desde logo, cumpre avaliar se a norma jurídica se revela adequada (contém medida eficaz ao fim visado), é necessária (o meio é adequado para alcançar o fim visado, não se perspetivando a existência de outro menos oneroso) e proporcional (numa ponderação entre o bem sacrificado e o bem alcançado). 12. Verificando-se que uma das finalidades da referida Lei é a punição mais severa e eficaz das infrações ambientais, a alteração à Lei operada pela Lei nº 114/2015 de 28/08 insere-se ainda no objetivo de punir de forma mais severa esse tipo de ilícitos, o que se alcança, quer pelo montante elevado das coimas, quer, também, pela eficácia na execução do seu pagamento, traduzida na limitação do pagamento a prestações apenas quando estejam em causa coimas superiores a €2.000,00. 13. Por outro lado, avaliando a necessidade da norma no sentido de se determinar se, no confronto entre diferentes meios, a solução legislativa é a mais ajustada, diga-se que o instituto do pagamento a prestações, já era permitido, antes do aditamento efetuado pela Lei nº 114/2015 de 28/08, para as contraordenações ambientais, mediante aplicação do art. 88º, nº 5 do Regime Geral das Contraordenações (Decreto-Lei nº 433/82 de 27/10), por remissão do art. 2º da Lei nº 50/2006 de 29/08, não sendo fixado, nessa disposição legal, qualquer limite mínimo para a admissibilidade do pagamento a prestações. 14. No entanto, a aplicação de tal norma conduzia a uma fraca eficácia da punição, a qual, permitindo a diluição da coima em valores irrisórios, tornava o seu cumprimento pouco sentido pelo infrator. 15. É neste contexto que o legislador, avaliando entre uma e outra alternativa, optou pela fixação de um limite para o pagamento da coima a prestações, considerando-se a medida legislativa constitucionalmente conforme, uma vez que a anterior solução alternativa havia demonstrado não ser suficientemente eficaz para o combate às infrações ambientais. 16. Por último, quanto à proporcionalidade em sentido estrito, não se nos afigurando a solução legal claramente desrazoável e não se vislumbrando que o sacrifício patrimonial do acoimado vá para além da justa medida da infração que cometeu e das necessidades punitivas do Estado, não se alcança que a solução legislativa consagrada no art. 54º - A, nº 1, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29/08, seja visivelmente desequilibrada. 17. Em conclusão, tendo como pano de fundo a considerável margem de liberdade de conformação que foi constitucionalmente deixada ao legislador ordinário no que se refere, em geral, à matéria dos ilícitos de mera ordenação social e ponderada a adequação, necessidade e proporcionalidade da norma, resulta claro que o montante a partir do qual se estabeleceu ser admissível o pagamento da coima a prestações não se afigura excessivo e, nessa medida, não se mostra violado qualquer princípio da Lei Fundamental. 18. Assim, por todas as razões invocadas, é entendimento do Ministério Público que este Tribunal Constitucional deverá conceder provimento ao recurso de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público, nos presentes autos e não julgar inconstitucional a norma constante do art. 54º - A, nº 1, al. a) da Lei nº 50/2006 de 29/08. Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, concedendo provimento ao recurso, fará o Tribunal Constitucional, JUSTIÇA». 7. Notificado, o recorrido não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 8. Nos autos em apreço, o recorrente interpôs o presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC. A admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da referida alínea depende da verificação de dois pressupostos: a decisão recorrida ter recusado efetivamente a aplicação de uma norma ou interpretação normativa, relevante para a decisão do caso; e que tal recusa normativa tenha por base um juízo de inconstitucionalidade do regime jurídico nela estabelecido. O presente recurso tem por objeto a norma extraída da alínea a) do n.º 1 do artigo 54.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo, por a considerar materialmente inconstitucional, na medida em que tal norma fere os princípios contidos na Constituição da República Portuguesa, designadamente «os basilares princípios da igualdade, proporcionalidade e justiça». Dúvidas não existem, desta forma, que a decisão de recusa de aplicação da norma, reproduzida no recurso sob apreciação, tem por fundamento um juízo de inconstitucionalidade do regime nela estabelecido. Face ao exposto, verifica-se o cumprimento dos requisitos enunciados por referência à tipologia do recurso de constitucionalidade em causa, sendo, por isso, admissível o presente recurso interposto ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC. Nestes termos, deve o mérito do recurso ser apreciado. 9. À medida que o direito do ambiente se foi desenvolvendo, essencialmente nas vestes de direito administrativo do ambiente, foi-se afirmando, um pouco por todo o lado, o protagonismo das sanções administrativas neste (então novo) ramo do direito marcando-se, também aqui, a centralidade do direito administrativo (e do seu arsenal sancionatório) na tutela do ambiente. Entre nós, isso determinou a entrada em cena do ilícito de mera ordenação social, o qual consubstancia ilícito formal, orgânica e materialmente administrativo (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias, A Reinvenção da Autorização Administrativa no Direito do Ambiente, Coimbra Editora, 2014, p. 270 e seg.). Na verdade, as razões que presidiram, entre nós, à instituição do ilícito de mera ordenação social fazem todo o sentido nos motivos que levam ao sancionamento das condutas ambientalmente ilícitas, o que explica a sua aceitação, desde a primeira hora, na primeva Lei de Bases do Ambiente portuguesa (Lei n.º 11/87, de 07 de abril) e subsequente proliferação na legislação ambiental especial (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias, A Reinvenção…, cit., p. 378 e segs.), até à promulgação da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada pela última vez por intermédio do Decreto-Lei n.º 87/2024, de 7 de novembro). Daí que a doutrina não se canse de pôr em evidência este protagonismo da tutela administrativa, em termos sancionatórios, no direito do ambiente – e, dentro dos mecanismos sancionatórios, da tutela contraordenacional. Salientando uma razão mais para esse protagonismo, Carla Amado Gomes salienta que «a grande mais-valia do direito sancionatório administrativo e, concretamente, do direito contraordenacional” é a de que “permite aplicar sanções pelo mero incumprimento de deveres legais de proteção, prescindindo do dano. Nessa medida, a sua vertente preventiva especial (…) constitui um aliado do principal desígnio na proteção do ambiente: a prevenção do dano» (cfr. “As contra-ordenações ambientais no quadro da Lei 50/2016, de 29 de Agosto: Considerações gerais e observações tópicas”, in: Textos Dispersos de Direito do Ambiente, AAFDL, Vol. IV, 2014, p. 140). 10. Como é sabido, o legislador português recorre a um critério puramente formal na definição de contraordenação, ao determinar que «[c]onstitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima» (artigo 1.º do Regime Geral das Contraordenações, contido no Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro). Como tal, o elemento pecuniário é absolutamente incontornável neste ramo do ilícito, sendo a coima algo de conatural ao direito contraordenacional. Nestes termos, na opção do legislador ordinário pelo sancionamento através de contraordenações – o mesmo é dizer, por intermédio do direito de mera ordenação social – de determinadas condutas não se pode, nunca, menosprezar o papel que as coimas vão representar no regime em questão. Estas passam a ter um protagonismo indisputado no mesmo. 11. Tendo por base estes elementos, e passando à análise do regime contido na LGCA, um dos seus aspetos mais significativos é o que se traduz no valor extraordinariamente elevado dos montantes das coimas aplicáveis: de acordo com o seu artigo 22.º, no caso das contraordenações muito graves, elas podem atingir os montantes máximos de € 200.000,00, se praticadas com dolo por pessoas singulares, e de € 5.000.000,00, se cometidas por pessoas coletivas, também com dolo. Atendendo à importância que o ambiente assume na Constituição da República Portuguesa, onde é simultaneamente reconhecido como fim ou incumbência do Estado (em particular nas alíneas d) e e) do seu artigo 9.º, e no n.º 2 do artigo 66.º) e como direito fundamental (n.º 1 do artigo 66.º) e à natureza muito própria do bem jurídico em causa – essencial para a vida na terra em condições dignas e sãs, se visto numa perspetiva antropocêntrica; ou tendo em conta a defesa do ambiente em si mesmo, se assumido principalmente em termos ecocêntricos ou biocêntricos – o legislador optou por fixar montantes elevadíssimos para as coimas correspondentes às contraordenações ambientais, catalogadas em “leves”, “graves” e “muito graves”. 12. É de salientar, neste momento do percurso argumentativo, a margem de conformação de que o legislador democrático dispõe neste domínio. Não obstante tratar-se de um ramo do direito sancionatório, esse espaço de conformação é muito mais amplo do que no direito penal, cujas sanções são muito mais intrusivas para os direitos e liberdades dos cidadãos, constituindo este a ultima ratio da intervenção do direito na vida em sociedade, também em virtude do desvalor ético de que as sanções penais se revestem e que não acompanham, pelo menos com a mesma intensidade, as sanções contraordenacionais. O Tribunal Constitucional teve já oportunidade de se pronunciar, a diversos títulos, sobre esta margem de conformação. Aproximando-nos do objeto específico do presente recurso, pode-se convocar o Acórdão n.º 591/2015 onde, a propósito de normas da LQCA, se pode ler: «Ora, o Tribunal Constitucional tem salientado, em diversas ocasiões, que o legislador dispõe de uma ampla margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar, pelas razões explicitadas no Acórdão n.º 574/95 (…): “Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18º, nº 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação [cf., identicamente, os acórdãos nºs 13/95 (Diário da República, II série, de 9 de fevereiro de 1995) e 83/95 (Diário da República, II série, de 16 de junho de 1995)], até porque a necessidade que, no tocante às penas criminais é - no dizer de FIGUEIREDO DIAS (Direito Penal II, 1988, policopiado, página 271) - "uma conditio iuris sine qua nonde legitimação da pena nos quadros de um Estado de Direito democrático e social", aqui, não faz exigências tão fortes. De facto, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais - para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social.” No mesmo sentido pronunciaram-se, mais recentemente, os Acórdãos n.ºs 62/2011, 67/2011, 132/2011, 360/2011, e 110/2012 (…)». Este é um argumento decisivo, para a resolução do caso em apreço, a que voltaremos mais tarde. 13. Repescando o tema do elevadíssimo valor das contraordenações ambientais, que constitui um dado indesmentível, é também relevante chamar à colação jurisprudência deste Tribunal, na qual se “ratificou” essa opção legislativa: o já citado Acórdão n.º 591/2015, numa decisão unânime, concluiu pela não inconstitucionalidade de normas extraídas da LQCA relativas aos montantes das coimas: «tendo como pano de fundo a considerável margem de liberdade de conformação que foi constitucionalmente deixada ao legislador ordinário no que se refere, em geral, à matéria dos ilícitos de mera ordenação social e, em particular, ao estabelecimento das respetivas coimas, resulta claro que o montante das coimas aplicável no presente caso não se afigura excessivo e, nessa medida, não viola o princípio da proporcionalidade». Como tal, um primeiro ponto resulta evidente: o montante das coimas previstas na LQCA foi já chancelado por este Tribunal, cabendo a sua fixação na margem de conformação conferida ao legislador ordinário pela Constituição. 14. O regime jurídico das contraordenações ambientais não descartou, como não poderia, a possibilidade de pagamento em prestações das respetivas coimas. Para além dessa possibilidade decorrer do citado Regime Geral das Contraordenações, que a prevê no n.º 5 do seu artigo 88.º, a LQCA tem disposições sobre a matéria: de acordo com o artigo 49.º-A (“Redução da coima”) o arguido pode requerer a redução da coima (n.º 1) e, também, «o pagamento faseado da coima até quatro prestações mensais, desde que comprove que a sua situação económica não permite o pagamento da coima numa prestação única» (n.º 2). E o artigo 54. º-A, que contém a disposição sindicada, prevê o pagamento da coima em prestações, a qual pode ser autorizada pela autoridade administrativa ou pelo tribunal, «[s]em prejuízo do disposto no regime geral das contraordenações» (n.º 1). Todavia, à imagem ou em paralelo com a fixação dos elevadíssimos montantes que previu para as coimas correspondentes à prática de contraordenações ambientais, também os valores a partir dos quais pode ser autorizado o pagamento das coimas a prestações são substancialmente elevados. Só o podendo ser quando o valor da coima concretamente aplicada for superior a € 2.000,00, no caso de pessoas singulares [al. a)] ou superior a € 20.000,00, no caso de pessoas coletivas [al. b)]. Chegamos então ao cerne da questão, o de saber se o valor mínimo até ao qual está limitado (não pode ser autorizado) o pagamento da coima em prestações fere, ou não, as normas constitucionais convocadas. 15. Como vimos já, dispõe a norma cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo, com base na sua inconstitucionalidade, que «[s]em prejuízo do disposto no regime geral das contraordenações, a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento da coima em prestações, não podendo a última delas ir além dos quarenta e oito meses subsequentes ao carácter definitivo ou ao trânsito em julgado da decisão, nos seguintes casos: [§] [q]uando o valor da coima concretamente aplicada for superior a (euro) 2 000, no caso de pessoas singulares». Norma da qual resulta, a contrario sensu, não poder ser autorizado o pagamento da coima em prestações de valor igual ou inferior a € 2.000. É, portanto, aqui que reside o ponto central das nossas preocupações. Será que também esta limitação se mantém, ainda, dentro dos limites de constitucionalidade considerados ultrapassados pela decisão recorrida ou, ainda assim, tais limites são respeitados. Antecipando o nosso juízo, a resposta vai no sentido de um juízo de não inconstitucionalidade. Cumprindo desde logo recuperar a importância da coima num regime, como o dos autos, do ilícito de mera ordenação social, definido, em termos gerais, meramente pela referência a um facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima. Ora, se neste regime especial, o legislador optou por fixar coimas de montantes muito elevados, é porque há, como vimos, uma intenção muito forte de dissuasão, com exigências de prevenção especial e geral também especialmente robustas. Por outras palavras: houve a intenção clara do legislador – a qual tem respaldo jurídico-constitucional, nos termos já recenseados – de que estas coimas sejam particularmente intrusivas na esfera jurídica dos infratores, nomeadamente do seu direito de propriedade: estes devem senti-las de forma mais gravosa do que noutros domínios especiais do ilícito de mera ordenação social. Como tal, faz todo o sentido que se faça repercutir esta compreensão das coisas no regime do pagamento em prestações: como acabámos de ver, o regime existe, a possibilidade está legalmente prevista, mas tem de se admitir que a ampla margem de conformação que a Constituição confere ao legislador nesta matéria abrange, igualmente, a determinação dos limites (elevados) a partir dos quais se admite tal possibilidade ao infrator. Estas questões – a coerência interna do regime das contraordenações ambientais e a liberdade de conformação do legislador ordinário neste campo – serão desenvolvidas já no ponto seguinte (16.). Em todo o caso, tal não é suficiente para suportar o juízo de não inconstitucionalidade que defendemos, mostrando-se ainda necessário submeter a norma sindicada ao princípio da proporcionalidade (17. e 18.), nas suas dimensões ou juízos de adequação ou conformidade (19.), necessidade ou exigibilidade (20.) e proporcionalidade em sentido estrito, justa medida ou proibição do arbítrio (21.). Depois de percorrermos tal caminho, pensamos que ficará claro o juízo que aqui se defende. 16. Em primeiro lugar, cumpre realçar que a escolha do legislador faz sentido, numa lógica de coerência interna do regime das contraordenações ambientais: se a opção, constitucionalmente legitimada por este Tribunal, foi no sentido de fixar montantes muito elevados para as coimas aplicáveis, a fixação de um limite, também alto, até ao qual não pode ser autorizado o pagamento em prestações da coima tem uma explicação lógica e razoável. Os objetivos que presidiram à fixação daqueles montantes – nomeadamente a especial sensibilidade do bem jurídico em jogo, o ambiente, numa visão complexiva, ou os diversos componentes ambientais, autonomamente considerados – justificam também a replicação da mesma lógica, ao determinar-se o limite a partir do qual pode ser autorizado o pagamento em prestações das coimas em questão. Sendo certo, como vimos, que o Tribunal Constitucional tem reconhecido uma liberdade de conformação mais ampla do legislador ordinário no âmbito do direito de mera ordenação social, em comparação com o espaço de manobra de que dispõe no direito penal (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 574/95, 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011, convocados nas alegações do Ministério Público – cfr. 9.). Ora, articulando tal asserção com o enquadramento anteriormente feito, parece forçoso concluir que a opção legislativa em questão nos autos, ainda que possa ser discutida do ponto de vista da bondade da solução, não extravasa aquela liberdade de que o legislador dispõe. Sendo tal conclusão a decisiva para suportar o único juízo que compete a este Tribunal fazer, o da (in)constitucionalidade do regime em apreço. 17. Não basta, todavia, esta conclusão. É ainda necessário submeter a solução legislativa julgada inconstitucional aos ditames do princípio da proporcionalidade. No dispositivo da decisão recorrida o juiz a quo limita-se a desaplicar a norma «por inconstitucional», sem referir os parâmetros constitucionais que considera violados. Porém, na fundamentação refere que «surge como manifestamente excessivo, desproporcional e desadequado, privar o cidadão – pessoa singular – de rendimento suficiente para uma vida condigna, restringindo os seus direitos fundamentais, ao impor a proibição de efectuar o pagamento de coima em prestações». O que nos remete, sem margem para dúvidas, para uma inconstitucionalidade fundada na violação do princípio da proporcionalidade, nas suas três dimensões. E este confronto faz sentido, uma vez que estamos perante uma lei restritiva do direito de propriedade privada, assegurado pelo artigo 62.º da Constituição. Em face da natureza análoga do direito de propriedade aos direitos, liberdades e garantias, somos remetidos para o n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, que acolhe o princípio da proporcionalidade, como um dos princípios basilares da nossa ordem jurídico-constitucional. Procedamos, então, ao confronto da solução legislativa com este princípio. 18. De acordo com doutrina e jurisprudência há muito estabilizadas, e conforme se pode ler no Acórdão n.º 548/2024, «[p]ara que uma medida legal restritiva cumpra o princípio da proporcionalidade ela tem de ultrapassar três testes ou critérios: tem de ser idónea, o que pressupõe que seja adequada para a prossecução de outros bens ou direitos constitucionalmente protegidos; tem que ultrapassar o teste da necessidade ou exigibilidade, o que pressupõe que as restrições se limitem ao necessário para salvaguardar os fins que a lei se propõe satisfazer, não havendo meios menos lesivos ou intrusivos para o efeito em relação aos direitos restringidos; e, por último, terá de ser proporcional em sentido estrito, o que exige que supere positivamente o teste da proibição do arbítrio e que, numa ponderação entre custos e benefícios, se mostre ainda assim proporcional». Como tal, para se chegar a uma solução – positiva ou negativa – sobre a observância do princípio da proporcionalidade, é necessário percorrer cada um destes três “crivos” ou subprincípios do princípio em questão. 19. Começando pelo “teste” da adequação, traduz-se ou concretiza-se o mesmo na exigência de conformidade ou adequação, impondo «que a medida adotada para a realização do interesse público deve ser apropriada à prossecução do fim ou fins a ele subjacentes», tratando-se «de controlar a relação de adequação medida-fim» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 7.ª ed., 2003, p. 269 e seg.). Nesta medida, «[m]eio adequado é aquele intrinsecamente capaz de desencadear ou causar efeitos materiais positivos de promoção de bens, interesses ou valores visada pelo legislador», demonstrando a capacidade intrínseca do meio para aproximar o fim visado pelo legislador (Vitalino Canas, O Princípio da Proibição do Excesso na Conformação e no Controlo de Atos Legislativos, Almedina, 2017, p. 577). Como foi já diversas vezes salientado, a norma sindicada enquadra-se numa Lei que revela, toda ela, procurar a tutela de um bem jurídico de primacial importância nos nossos dias – o ambiente – através de contraordenações punidas com coimas muito elevadas. A punição das condutas sancionadas e, acima de tudo, os objetivos de prevenção geral e especial a ela associadas, reclamam um efeito sobre o infrator que as pratica – e, sobretudo, em relação à comunidade jurídica cuja confiança na validade e vigência das normas jurídicas se pretende reforçar – que não deixe espaço para dúvidas. Ora, para permitir que tais efeitos punitivo e de prevenção geral e especial sejam atingidos, entendeu o legislador não apenas sancionar com coimas de montantes muito elevados os comportamentos proibidos mas, também, evitar que tais efeitos pudessem ser matizados pela possibilidade de pagamento em prestações em termos tais que viessem a atenuar, de forma que o legislador entendeu insuportável, a sua eficácia. Neste quadro, a fixação de um limite/montante (elevado) a partir do qual pode ser autorizado o pagamento da coima em prestações surge claramente como uma medida adequada à prossecução dos fins prosseguidos pela LQCA, como um meio capaz de causar os assinalados “efeitos materiais positivos de promoção de bens, interesses ou valores” cuja prossecução o legislador pretende. Está, assim, ultrapassado o teste da adequação. 20. Detendo-nos, agora, no teste ou requisito da exigibilidade ou necessidade, reporta-se o mesmo à «prova de que, para a obtenção de determinados fins, não era possível adotar outro meio menos oneroso para o cidadão» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional…, cit., p. 270). Noutros termos, «[m]eio necessário é aquele cuja alternativa ou alternativas não são consideravelmente menos interferentes e/ou não prometem intensidade de satisfação aproximadamente igual ou superior», prescrevendo-se «que seja adotada a menos interferente entre as alternativas capazes de atingir o fim que o legislador elegeu, com a intensidade por ele pretendida» (Vitalino Canas, O Princípio da Proibição do Excesso…, cit., p. 605 e seg.). A resposta não assume, aqui, a mesma evidência. Em todo o caso, é ainda perfeitamente aceitável admitir – no espaço de livre conformação do legislador ordinário –, em particular se partirmos do pressuposto, supra assinalado (cfr. 10.), de que o elemento pecuniário é absolutamente incontornável no ilícito de mera ordenação social, que o legislador considerou que a sua opção por um agravamento substancial das coimas neste domínio só estaria assegurada se, simultaneamente, não se permitisse a sua diluição em prestações que acabariam por reduzir, muito, a carga punitiva para o infrator. Tendo considerado que o seu objetivo só seria atingido se, em coerência, permitisse apenas o pagamento de tais coimas em prestações a partir de um valor também ele substancial. Nestes termos, é de concluir que a opção sindicada se mostra necessária, à luz do juízo do legislador, complexivamente considerado, e transposto para a questão específica consagrada na alínea a) do n.º 1 do artigo 54.º-A, da LQCA. Pelo que, em suma, também o teste da necessidade é ultrapassado. 21. Resta, por último, submeter a norma sindicada ao teste ou requisito da proporcionalidade em sentido estrito, proibição do arbítrio ou princípio da justa medida. Deve desde logo pôr-se em evidência (acompanhando Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa de 1976, Almedina, Coimbra, 6.ª ed., 2019, p. 285 e seg.) que o Tribunal Constitucional deve utilizar, na fiscalização dos limites substanciais ao poder de restrição, «um critério geral de defensabilidade, em especial quanto à proporcionalidade estrita, considerando inconstitucionais apenas as normas desrazoáveis, que constituam uma violação clara do princípio» (sublinhado nosso), pois «[s]ó assim se garantirá uma repartição equilibrada e racional dos poderes constitucionais, tanto mais que o legislador em causa é obrigatoriamente um órgão com legitimidade democrática direta e está constitucionalmente autorizado a restringir aqueles direitos para aquelas finalidades». Tendencialmente na mesma linha, Vitalino Canas destaca dever «reconhecer-se ao legislador (…) uma "prerrogativa de avaliação" ou um "crédito de confiança", na apreciação, por vezes difícil, da adequação da medida para atingir a intensidade de satisfação por ele próprio fixada», bem como que «o Tribunal não deve substituir uma sua avaliação da relação, social e economicamente complexa, entre o teor e os efeitos das medidas, à que é efetuada pelo legislador», não devendo as controvérsias geradoras de dúvida sobre tal relação «salvo erro manifesto de apreciação (…), ser resolvidas contra a posição do legislador» (cfr. O Princípio da Proibição do Excesso…, cit., p. 235 e seg.). Feito este breve enquadramento, impõe-se destacar que a proporcionalidade em sentido estrito se consubstancia numa ponderação entre os meios e os fins, pesando «as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional…, cit., p. 270). Isto é, a proporcionalidade em sentido estrito materializa-se numa «específica operação de ponderação (em sentido bilateral ou plurilateral)», apesar das enormes dúvidas sobre o que se pondera, aquilo que é colocado em cada um dos pratos da balança (Vitalino Canas, O Princípio da Proibição do Excesso…, cit., p. 785 e seg.). Ora, parece claro não existir na norma sindicada um desequilíbrio ostensivo entre a fixação de um limite (elevado) a partir do qual é permitido o pagamento da coima em prestações e o estabelecimento de coimas de montantes muitíssimo elevados – não havendo, em termos de “justa medida”, qualquer evidência de desproporção. O que se materializa numa razão mais – a última, no que toca à não desconformidade da norma sindicada com o princípio da proporcionalidade, em sentido amplo – para respeitar as soluções plasmadas pelo legislador na norma sob fiscalização. 22. Mesmo que sem qualquer concretização ou especificação das razões que poderiam levar à respetiva violação, é ainda mencionado um eventual desrespeito por um outro “princípio basilar” contido na Constituição da República Portuguesa: o princípio da igualdade. De acordo com a fórmula – ainda hoje, a fórmula canónica – de Cannaris, o princípio da igualdade pressupõe tratamento igual para situações iguais e tratamento diferente para situações diferentes, na medida da sua diferença. O princípio foi acolhido na Constituição da República Portuguesa, onde se prevê que «[t]odos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei» (n.º 1 do artigo 13.º) e, ainda, que «[n]inguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual» (n.º 2 do mesmo preceito). 23. Tendo por base as normas constitucionais e, igualmente, a formulação tradicional do princípio da igualdade, não se vislumbra em que medida a opção legislativa por fixar um valor significativamente elevado até ao qual não é admitido o pagamento da coima em prestações, neste específico domínio (o das contraordenações ambientais) possa violar o princípio da igualdade. Foram já recenseadas as razões pelas quais o legislador terá entendido sancionar pesadamente as contraordenações ambientais e, em correspondência e coerência, determinado aquele limite, aplicável ao pagamento em prestações: razões essas que têm reconhecimento jurídico-constitucional, uma vez que a Constituição da República Portuguesa atribui um papel muito relevante à tutela jurídico-ambiental, sendo o ambiente acolhido enquanto finalidade ou incumbência do Estado e como direito fundamental dos cidadãos. Com essa base, e no pressuposto do caráter fundamental do bem jurídico em questão e a sua natureza muito própria, tomou o legislador as citadas opções. E fê-lo neste ramo específico do direito, tratando de forma diferente aquilo que é objetivamente diferente – e na medida dessa diferença, nomeadamente tendo por base a diferença entre contraordenações leves, graves e muito graves. Sustentado em opções que receberam já a chancela deste Tribunal, no que se refere aos montantes das coimas. Registando-se ainda a sinalizada correspondência entre o elevadíssimo montante das coimas e o muito elevado limite mínimo até ao qual não é possível o seu pagamento em prestações. Como tal, não se vislumbra qualquer ofensa ao princípio da igualdade, não havendo qualquer relevo, tão-pouco, da «ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual» (n.º 2 do artigo 13.º da Constituição) na opção legislativa sindicada. Por estas razões, afigura-se clara a não ocorrência de uma violação do princípio da igualdade pela norma sindicada. 24. Nestes termos, nem com base nos parâmetros invocados no recurso, nem com fundamento em quaisquer outros abstratamente mobilizáveis, a norma se revela inconstitucional. III. Decisão Face ao exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma extraída da alínea a), do n.º 1, do artigo 54.º-A, da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, a qual estatui que “[s]em prejuízo do disposto no regime geral das contraordenações, a autoridade administrativa ou o tribunal podem autorizar o pagamento da coima em prestações, não podendo a última delas ir além dos quarenta e oito meses subsequentes ao carácter definitivo ou ao trânsito em julgado da decisão, nos seguintes casos: a) Quando o valor da coima concretamente aplicada for superior a (euro) 2 000, no caso de pessoas singulares”; b) Em consequência, conceder provimento ao recurso interposto, devendo os autos baixar ao tribunal a quo para reformulação do acórdão, em conformidade. Sem custas – cfr. artigo 84.º, n.ºs 1, 2, a contrario e 3, a contrario, da LTC. Lisboa, 15 de julho de 2025 - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Gonçalo Almeida Ribeiro