1162/2021

ACÓRDÃO Nº 95/2023 Processo n.º 1162/2021 3ª Secção Relator: Conselheiro Afonso Patrão Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, foi interposto o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), por A. e B., do acórdão daquele Tribunal, de 6 de outubro de 2021, que julgou improcedente a impugnação judicial do ato de indeferimento da reclamação graciosa que versou sobre os atos de liquidação do Imposto Municipal sobre Imóveis, relativos aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011. 1.1. Os ora recorrentes beneficiaram de isenção do Imposto Municipal sobre Imóveis (adiante designado «IMI») por força do disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/1989, de 1 de julho, na redação da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de dezembro), em virtude de serem comproprietários de uma fração autónoma de um prédio integrado num conjunto classificado como de interesse público (cf. o Anexo II do Decreto n.º 2/1996, de 6 de março). Em outubro de 2012, foram notificados de que, por força das alterações introduzidas na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (adiante designado «EBF») pelo artigo 82.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, deixaram de estar reunidas as condições para beneficiarem da referida isenção, razão pela qual seria «revogado» o despacho que a reconhecera e determinada a liquidação do IMI sobre o imóvel a partir do ano de 2008. Nos termos da alínea d) do artigo 88.º da Lei n.º 53-A/2006, foram igualmente notificados da possibilidade de requerer a isenção a que se referia o artigo 46.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (correspondente ao artigo 42.º, na redação vigente em 2007). Nada tendo sido requerido pelos ora recorrentes, foram proferidos os atos de liquidação do IMI relativos aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011, impugnados nos autos. 1.2. O ato que determinou a «revogação» do despacho que reconhecera a isenção ao abrigo da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto, na redação vigente até à entrada em vigor da Lei n.º 53-A/2006, foi objeto de impugnação autónoma, julgada improcedente por sentença de que foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, ao qual foi negado provimento por acórdão de 6 de outubro de 2021 (Processo n.º 1023/13.5BELRS). Já os atos de liquidação de IMI relativos aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011 – impugnados nos presentes autos (Processo n.º 2201/13.2BELRS) – foram objeto de procedimento administrativo autónomo, que findou com o indeferimento da reclamação graciosa apresentada pelos ora recorrentes. Esta decisão foi objeto de impugnação contenciosa, julgada improcedente em primeira instância. Da sentença foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, ante o qual os recorrentes arguiram a inconstitucionalidade da alínea c) do artigo 88.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, na interpretação segundo a qual «a notificação a que a Administração Fiscal ficou vinculada […] não funciona como condição de eficácia da cessação do benefício, impedindo a sua aplicação aos anos pretéritos», por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito ao artigo 2.º da Constituição. O Tribunal Central Administrativo Sul declarou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer o recurso e remeteu os autos ao Supremo Tribunal Administrativo. 1.3. Apreciando a questão, o Supremo Tribunal Administrativo concluiu, no acórdão ora recorrido, o seguinte: «Na verdade, no caso dos autos, o imóvel dos Recorrentes, gozando de isenção de IMI até 31-12-2006 porque se encontrava “integrado num conjunto globalmente classificado de ‘interesse público’” depois de 01-01-2007, só podia beneficiar da mesma isenção se durante esse ano a entidade competente o tivesse classificado, na sua individualidade, singularidade, como de interesse público, sendo que, neste cenário e em função desta manifesta e relevante alteração de regime, com repercussões, potenciais, num grande número de situações, somente, identificáveis casuisticamente, o legislador, de forma complementar, lançou mão do expediente da consagração de normas integrantes do que intitulou “regime transitório”, entre as quais, a, supra realçada, da al. c) do art. 88.º da Lei n.º 53-A/2006 de 29-12. […] Nesta sequência, tem de entender-se que da parte final da alínea c) do artigo 88º da Lei do Orçamento para 2007 resulta que o benefício em causa cessa por mero efeito da alteração dos seus pressupostos legais, constituindo o procedimento daquela alínea uma forma de “reconhecimento” de que o benefício se extinguiu. Diga-se ainda que é, seguramente, a solução jurídica mais acertada (do ponto de vista do legislador), porque a solução inversa conduz ao tratamento diferenciados dos beneficiários, em função da maior ou menor diligência da AT. Tal significa que, ao contrário do que pretendem os Recorrentes, da conjugação do disposto nos arts. 82º e 88º al. c) da Lei n.º 53-A/2006 de 29-12 não decorre que a alteração introduzida, pelo primeiro, no art. 40º nº 8 do EBF, determinando a cessação, dos benefícios inscritos no nº 1 al. n), no ano, inclusive, em que os prédios venham a ser desclassificados, ficou, para poder operar, dependente, no caso dos imóveis classificados, até 31-12-2006, globalmente, como de interesse público, de valor municipal ou património cultural, da notificação, a efectivar, pela AT, nos 180 dias seguintes a 01-01-2007, indicando, a cada sujeito passivo (de IMI) visado, que a isenção até aí usufruída deixava de ser concedida, a partir desse ano de 2007, por alteração dos pressupostos legais exigidos para a respectiva concessão depois da data referenciada, na medida em que a extinção da isenção de IMI ocorre no exacto momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor do OE para 2007, situação que se reflecte sobre as liquidações de IMI relativas aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011 descritas nos autos, as quais têm cobertura legal, o que significa a decisão recorrida tem de manter-se, com a natural improcedência do presente recurso.» 2. Deste acórdão veio interposto o presente de recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo os recorrentes requerido a este Tribunal que se pronunciasse sobre os artigos 82.º e 88.º, alínea c), da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, na interpretação segundo a qual «a notificação prevista na al. c) do referido art. 88.º constitui um procedimento que consubstancia uma forma de reconhecimento de que o benefício fiscal previsto no art. 40.°, n,° 1, al. n) do EBF (na redacção até então em vigor) se extinguiu por força da alteração introduzida pelo art. 82.° daquele diploma legal no art, 40.°, n.° 8 do EBF, não decorrendo da conjugação daqueles preceitos legais que a extinção do benefício tenha ficado dependente, no caso dos imóveis classificados, até 31-12-2006, globalmente, como de interesse público, de valor municipal ou património cultural, da notificação, a efectivar, pela AT, nos 180 dias seguintes a 01-01-2007, indicando, a cada sujeito passivo (de IMI) visado, que a isenção até aí usufruída deixava de ser concedida, a partir desse ano de 2007, por alteração dos pressupostos legais exigidos para a respectiva concessão depois da data referenciada, na medida em que a extinção da isenção de IMI ocorre no exacto momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor do OE para 2007.» 3. Admitido o recurso, foram as partes notificadas para apresentar alegações nos termos previstos no artigo 79.º da LTC. Os recorrentes apresentaram alegações, formulando as seguintes conclusões: «CONCLUSÕES A. Em relação aos arts. 82.° e 88.° al. c), da Lei n.° 53-A/2006, de 29/12, conjugadamente interpretados, o STA adoptou o seguinte entendimento normativo: a notificação prevista na al. c) do referido art. 88.º constitui um procedimento que consubstancia uma forma de reconhecimento de que o benefício fiscal previsto no art. 40.°, n,° 1, al. n) do EBF (na redacção até então em vigor) se extinguiu por força da alteração introduzida pelo art. 82.° daquele diploma legal no art, 40.°, n.° 8 do EBF, não decorrendo da conjugação daqueles preceitos legais que a extinção do benefício tenha ficado dependente, no caso dos imóveis classificados, até 31-12-2006, globalmente, como de interesse público, de valor municipal ou património cultural, da notificação, a efectivar, pela AT, nos 180 dias seguintes a 01-01-2007, indicando, a cada sujeito passivo (de IMI) visado, que a isenção até aí usufruída deixava de ser concedida, a partir desse ano de 2007, por alteração dos pressupostos legais exigidos para a respectiva concessão depois da data referenciada, na medida em que a extinção da isenção de IMI ocorre no exacto momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor do OE para 2007. B. Tal entendimento normativo é inconstitucional, por violar o princípio da protecção da confiança, ínsito no art. 2.° da CRP, porque é incongruente com a protecção da confiança ínsita ao Estado de Direito que se determine um ónus para a Administração Fiscal – no sentido de lhe impor uma determinada notificação a favor dos contribuintes, notificando-os de um regime mais gravoso – e, simultaneamente, se admita a aplicação rectroactiva do regime a que se reporta tal notificação. C. O entendimento normativo cuja inconstitucionalidade ora se vem arguir não corresponde exactamente ao que foi suscitado no recurso para o STA, ainda que lhe corresponda em substância, uma vez que teve que ser adaptado ao concreto arco normativo aplicado pelo STA. D. O cidadão comum, dono de um prédio que goza de um benefício fiscal inerente à sua “classificação”, que é confrontado com as normas dos arts. 82.° e 88.°, al. c), da Lei n.° 53-A/2006, segundo as quais a administração fiscal notificará, no prazo de 180 dias, todos os sujeitos que se encontrem a beneficiar da isenção fiscal em apreço da cessação desse benefício por alteração dos seus pressupostos, com que expectativa é que fica? E. A resposta é uma questão de bom senso. Salvo o devido respeito, parece evidente que esse cidadão comum fica a aguardar essa notificação, confiando que, até que ela ocorra (se ocorrer), poderá continuar a contar com a manutenção do benefício fiscal de que gozava. Essa é a expectativa legítima de qualquer um, de acordo com o padrão de normalidade ou de experiência comum. F. Se não fosse assim, por que raio de razão substancialmente válida é que se imporia à administração fiscal que procedesse a essa notificação? Na verdade, não existe qualquer finalidade de bem comum ou de interesse público que assista à ideia – adoptada pelo acórdão recorrido – de que essa notificação seria efectuada apenas como uma forma de reconhecimento de que o benefício se extinguiu. G. Aquilo que é razoável entender é que, mesmo cessados os pressupostos de que dependia a atribuição do beneficio fiscal, se estabelecia um ónus a favor da administração fiscal, constituindo a obrigação da notificação em apreço uma condição de eficácia da efectividade da cessação do beneficio fiscal (caso estivessem verificados os respectivos pressupostos para o fazer cessar). H. Aquilo que não é razoável é que a administração fiscal tenha procedido a essa notificação quatro anos depois – e não no prazo de 180 dias previsto na lei – e pretenda arrecadar o imposto respectivo, como se a notificação tivesse sido feita naquele prazo de 180 dias, ou mesmo sem precisar que essa notificação tivesse tido lugar. I. Pelo exposto, concluímos no sentido de que o entendimento normativo adoptado pelo acórdão recorrido é inconstitucional, porque viola o princípio da protecção da confiança, como os Recorrentes têm vindo a sustentar, o que agora renovam. Termos em que o recurso merece provimento, devendo ser declarada a inconstitucionalidade do entendimento normativo supra identificado, com as legais consequências.» 4. Decorrido o prazo, a recorrida não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Segundo jurisprudência constante deste Tribunal, a par do esgotamento dos recursos ordinários tolerados pela decisão recorrida (n.º 2 do artigo 70.º da LTC) e da sua apresentação tempestiva, a admissibilidade deste tipo de recurso depende da suscitação prévia de uma questão de inconstitucionalidade normativa, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, «em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Exige-se, também, que as normas ou interpretações normativas questionadas hajam sido efetivamente aplicadas como fundamento jurídico da decisão recorrida, integrando a respetiva ratio decidendi. O que se compreende, pois de outra forma o eventual juízo de desconformidade constitucional ficaria desprovido de utilidade (n.º 2 do artigo 80.º da LTC), já que não seria apto a determinar a reforma da decisão recorrida, por se manter intocado o efetivo fundamento em que assenta. Atento o teor do requerimento de interposição de recurso e das alegações apresentadas a este Tribunal, e uma vez que a decisão que o admitiu não vincula este Tribunal (cf. o artigo 76.º, n.º 3, da LTC), deve a título prévio aferir-se se estão reunidos todos os pressupostos de que depende o conhecimento do respetivo objeto. Designadamente, importa afastar qualquer dúvida de que a norma que integra o objeto do presente recurso (i) foi adequadamente enunciada no momento de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade e (ii) coincide com a ratio decidendi da decisão recorrida. 5.1. No requerimento de interposição de recurso, os recorrentes enunciam a norma cuja inconstitucionalidade pretendem ver apreciada (cf. supra o n.º 2) socorrendo-se do teor da decisão recorrida (cf. supra o n.º 1.3.) do que resulta uma divergência entre os preceitos legais indicados no pedido apresentado a este Tribunal e no momento da suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa diante do tribunal a quo (cf. supra o n.º 1.2.). Concretamente, durante o processo foi arguida a inconstitucionalidade, apenas, do artigo 88.º, alínea c), da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2007, adiante designada «LOE para 2007»), na interpretação segundo a qual a notificação a promover pela Autoridade Tributária e Aduaneira, a que se refere esse preceito, «não funciona como condição de eficácia da cessação do benefício, impedindo a sua aplicação aos anos pretéritos». Já diante deste Tribunal os recorrentes arguiram a inconstitucionalidade da interpretação conjugada dos artigos 82.º e 88.º, alínea c) da LOE para 2007, na interpretação enunciada a final pelo tribunal a quo. Afirmam os recorrentes que esta divergência não obsta ao conhecimento do presente recurso, já que com esta alteração pretenderam apenas adaptar o seu objeto «ao concreto arco normativo aplicado pelo STA» e não alterar substancialmente o critério cuja inconstitucionalidade oportunamente suscitaram diante desse tribunal, nos termos exigidos pelo artigo 72.º, n.º 2, da LTC (cf. supra o n.º 3, alínea C. das Conclusões). Vejamos se lhes assiste razão. No que respeita ao ónus de identificação do objeto dos recursos de constitucionalidade, este Tribunal tem enfatizado que cabe aos recorrentes enunciar com clareza uma norma, que se consubstancia no binómio composto por um preceito ou um conjunto de preceitos legais e um determinado conteúdo normativo. A enunciação clara deste último — seja no momento da suscitação prévia (cf. o n.º 2 do artigo 72.º da LTC), seja no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade — é imprescindível, porquanto «à luz do artigo 280.º da Constituição, a pronúncia do Tribunal Constitucional incide, não sobre preceitos (mormente preceitos legais), mas sobre normas» (v. o Acórdão n.º 287/2020 e, entre outros, os Acórdãos n.os 768/2020, 50/2021, 329/2021). Já no que respeita à indicação dos preceitos de que é extraída a norma, este Tribunal já admitiu que «não é “razoável impor às partes o ónus de anteciparem, em termos rigorosos e definitivos, quais os precisos «artigos de lei» cuja inconstitucional interpretação funda o recurso de fiscalização concreta interposto - bastando que se especifique claramente a questão jurídico-processual cuja constitucionalidade se pretende efectivamente suscitar, podendo rectificar-se ou corrigir-se a respectiva «base legal» em função do enquadramento que o tribunal «a quo» vá realizando ao longo das diferentes decisões que sucessivamente venha a proferir”» (v. o Acórdão n.º 255/1998 e, no mesmo sentido, o Acórdão n.º 219/2002). Deste modo, o ampliamento da base legal indicada pelos recorrentes no requerimento de interposição de recurso para este Tribunal só deverá ter-se por inadmissível, quando implique uma reconfiguração substancial da questão de inconstitucionalidade a conhecer ou revele uma enunciação manifestamente deficiente da norma cuja inconstitucionalidade deveria ter sido adequadamente suscitada diante do tribunal que profere a decisão recorrida (cf. o n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Ora, na parte que releva para a apreciação do presente recurso, os artigos 82.º e 88.º da LOE para 2007 preveem o seguinte: «Artigo 82.º Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais Os artigos 14.º, 17.º, 21.º, 22.º-A, 40.º, 40.º-A, 42.º, 46.º e 56.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, abreviadamente designado por EBF, passam a ter a seguinte redacção: “(…) Artigo 40.º [...] 1 - ... a) ... b) ... c) ... d) ... e) ... f) ... g) ... h) ... i) ... j) ... l) ... m) ... n) Os prédios classificados como monumentos nacionais e os prédios individualmente classificados como de interesse público, de valor municipal ou património cultural, nos termos da legislação aplicável. 2 - ... 3 - ... 4 - ... 5 - A isenção a que se refere a alínea n) do n.º 1 é de carácter automático no caso de prédio que tenha beneficiado da isenção prevista na alínea g) do artigo 6.º do Código do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis, devendo, nos restantes casos, ser reconhecida pelo chefe de finanças da área da situação do prédio, a requerimento devidamente documentado, que deve ser apresentado pelos sujeitos passivos no prazo de 90 dias contados da verificação do facto determinante da isenção. 6 - ... 7 - ... 8 - Os benefícios constantes das alíneas b) a m) do n.º 1 cessam logo que deixem de verificar-se os pressupostos que os determinaram, devendo os proprietários, usufrutuários ou superficiários dar cumprimento ao disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 13.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, e os da alínea n) cessam no ano, inclusive, em que os prédios venham a ser desclassificados. 9 - ... (…).”» «Artigo 88.º Disposições transitórias no âmbito dos benefícios fiscais Às alterações introduzidas pela presente lei ao Estatuto dos Benefícios Fiscais aplica-se o regime transitório seguinte: a) São mantidos, nos termos em que foram concedidos, os benefícios fiscais constantes das partes II e III cujo direito tenha sido adquirido até 31 de Dezembro 2006; b) Da aplicação do regime previsto no n.º 1 do artigo 2.º-A não pode resultar a ampliação dos prazos estabelecidos para a duração dos benefícios constantes do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho; c) A administração fiscal notifica, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da presente lei, todos os sujeitos passivos, que se encontrem a beneficiar da isenção referida na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, da cessação deste benefício por alteração dos seus pressupostos; d) Os sujeitos passivos referidos na alínea anterior podem, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação, requerer a isenção a que se refere o artigo 42.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais se reunirem todos os requisitos aí referidos e se para o mesmo prédio ainda não tiverem beneficiado deste regime; (…).» Com a alteração introduzida pelo artigo 82.º da LOE para 2007 na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (adiante designado «EBF»), os sujeitos passivos que, como os recorrentes, beneficiavam da isenção do Imposto Municipal sobre Imóveis (adiante designado «IMI») por serem proprietários de um imóvel inserido num conjunto classificado como de interesse público, mas não individualmente classificado como tal, deixaram de estar abrangidos por este regime privilegiado. Assim, a alínea c) do artigo 88.º da LOE para 2007, ao prever que «[a] administração fiscal notifica, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da presente lei, todos os sujeitos passivos, que se encontrem a beneficiar da isenção referida na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, da cessação deste benefício por alteração dos seus pressupostos», não deixa de conter uma referência ao artigo 82.º do diploma, já que foi esta disposição que alterou os pressupostos do benefício em questão. Entende-se, por isso, que a decisão recorrida, ao fazer menção à «conjugação do disposto nos arts. 82º e 88º al. c) da Lei n.º 53-A/2006 de 29-12» mais não fez do que explicitar essa referência, sem deixar de interpretar a alínea c) do artigo 88.º da LOE para 2007 no sentido antecipado pelos recorrentes. É, de resto, o que claramente se apreende do excerto em que o tribunal a quo afirma que «da parte final da alínea c) do artigo 88º da Lei do Orçamento para 2007 resulta que o benefício em causa cessa por mero efeito da alteração dos seus pressupostos legais, constituindo o procedimento daquela alínea uma forma de “reconhecimento” de que o benefício se extinguiu». O sentido assim atribuído à conjugação dos artigos 82.º e 88.º, alínea c), da LOE para 2007 é substancialmente coincidente com a interpretação normativa cuja inconstitucionalidade foi oportuna e adequadamente suscitada pelos recorrentes diante do tribunal a quo. Considera-se, pois, ser de admitir o afeiçoamento do objeto do recurso ao «arco normativo» expressamente invocado na decisão recorrida, já que este não implica uma reconfiguração substancial da questão de inconstitucionalidade prévia e adequadamente suscitada. 5.2. Do mesmo modo, parece seguro afirmar que os preceitos legais indicados no requerimento de interposição de recurso foram determinantes do sentido da decisão recorrida, na dimensão normativa apontada. Com efeito, foi por reconhecer à notificação prevista na alínea c) do artigo 88.º da LOE para 2007 uma natureza meramente informativa, que o tribunal recusou declarar a invalidade dos atos de liquidação de IMI reportados a anos anteriores àquele em que, no caso dos autos, a Autoridade Tributária e Aduaneira procedeu à comunicação. Mostra-se, para este efeito, irrelevante a especial referência feita na parte final da decisão, e reproduzida no requerimento de interposição do recurso, à alteração introduzida pelo artigo 82.º «no n.º 8 do artigo 40.º do EBF», que prevê que os benefícios concedidos ao abrigo da alínea n) «cessam no ano, inclusive, em que os prédios venham a ser desclassificados». Da factualidade dada como provada e da fundamentação da decisão extrai-se, claramente, que no caso dos autos o benefício antes concedido aos recorrentes não cessou porque o prédio «tenha sido desclassificado», mas sim porque deixaram de estar reunidos os necessários pressupostos legais por efeito das alterações introduzidas no EBF, pelo que, conclui o tribunal, «a extinção da isenção de IMI ocorre no exacto momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor do OE para 2007, situação que se reflecte sobre as liquidações de IMI relativas aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2011». Por último, nada permite afirmar que a decisão do Supremo Tribunal Administrativo a que se aludiu supra (v. o n.º 1.2.), proferida noutro processo sobre o ato que determinou a «revogação», com efeitos a partir da data de entrada em vigor da LOE para 2007, do despacho que reconhecera a isenção ao abrigo da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto, tenha influenciado o sentido da decisão ora recorrida. Apesar de os atos de liquidação do IMI relativos aos anos subsequentes poderem ser considerados como atos consequentes daquele, cuja impugnação foi julgada improcedente, não resulta da fundamentação da decisão recorrida que a sua manutenção na ordem jurídica tenha sido considerada, sequer como fundamento alternativo, do juízo proferido nos presentes autos. Não cabendo a este Tribunal substituir-se ao tribunal recorrido na ponderação dos hipotéticos efeitos dessa outra decisão, não é possível afirmar que seja desprovida de utilidade a apreciação do presente recurso. Conclui-se, pois, que nada obsta ao conhecimento do objeto do recurso, devendo este cingir-se à apreciação da interpretação conjugada do artigo 82.º e da alínea c) do artigo 88.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, no sentido de a notificação prevista nesta alínea configurar uma forma de reconhecimento de que a extinção da isenção de IMI, aplicável até 31 de dezembro de 2006 aos imóveis globalmente classificados como como de interesse público, de valor municipal ou património cultural ao abrigo da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (na redação então vigente), ocorre no exato momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 2007. 6. Alegam os recorrentes que este critério normativo ofende o princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição, na medida em que frustra a expetativa de que «mesmo cessados os pressupostos de que dependia a atribuição do beneficio fiscal, se estabelecia um ónus a favor da administração fiscal, constituindo a obrigação da notificação em apreço uma condição de eficácia da efectividade da cessação do beneficio fiscal (caso estivessem verificados os respectivos pressupostos para o fazer cessar)». Assinale-se que os recorrentes, em momento algum, questionaram a inconstitucionalidade do artigo 82.º da LOE para 2007, na medida em que alterou os pressupostos de atribuição do benefício fiscal em causa, ou deixaram de reconhecer que a notificação prevista na alínea c) do artigo 88.º da mesma lei «não tem uma natureza constitutiva». Defendem, não obstante, que a circunstância de esse preceito legal impor à Administração o ónus de notificar os visados pela alteração legislativa é, por si só, suscetível de inspirar no «cidadão comum» a expetativa de que «até que ela [a notificação] ocorra (se ocorrer), poderá continuar a contar com a manutenção do benefício fiscal de que gozava». Este argumento, assim formulado, mostra-se prima facie difícil de acompanhar, por não se descortinar aqui qualquer expetativa que, à luz da vasta jurisprudência deste Tribunal sobre o princípio da proteção da confiança, seja digna de tutela. A este respeito, e recorrendo à síntese do Acórdão n.º 128/2009 (v. o n.º 8.2. da Fundamentação), é de recordar que: «De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção.» Ora, não se vê que, ao prever que «[a] administração fiscal notifica, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da presente lei, todos os sujeitos passivos, que se encontrem a beneficiar da isenção referida na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, da cessação deste benefício por alteração dos seus pressupostos», o Estado tenha agido de modo a suscitar num destinatário medianamente razoável qualquer expetativa de que a «eficácia» da alteração legislativa ficaria dependente de uma notificação administrativa, independentemente de esta vir a ocorrer depois de esgotado o prazo de 180 dias fixado na lei. Tal, de resto, seria o mesmo que admitir que o legislador havia conferido à administração o poder de suster sine die a entrada em vigor do artigo 82.º da LOE para 2007 (em manifesta violação do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição), gerando, até ao momento em que fossem notificados todos os beneficiários, uma situação de intolerável desigualdade entre notificados e não notificados. Como tal, a confiança nesse resultado, ainda que tivesse sido inspirada por qualquer comportamento estadual, dificilmente poderia ter-se como justificada ou fundada em boas razões. Outra conclusão só poderia ser alcançada se o Estado tivesse agido de modo a gerar uma expetativa de que o benefício fiscal concedido até à entrada em vigor da LOE para 2007, ao abrigo da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do EBF, só poderia cessar mediante uma decisão da Administração Tributária, destinada a produzir efeitos jurídicos externos em cada caso individual e concreto, cuja eficácia ficaria necessariamente dependente da sua notificação aos destinatários (cf. o artigo 36.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o n.º 6 do artigo 77.º da Lei Geral Tributária e o n.º 3 do artigo 268.º da Constituição). Justifica-se, por isso, averiguar se tal conjetura encontra fundamento na configuração legal do benefício fiscal concedido ao abrigo da alínea n) do artigo 40.º do EBF (na redação vigente até à entrada em vigor da LOE para 2007). 7. O benefício fiscal cuja reconfiguração está em causa nos autos remonta ao Código da Contribuição Autárquica (aprovado Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de novembro), tal como alterado pelo Decreto-Lei n.º 254/1991, de 18 de julho). Este diploma, como pode ler-se no respetivo preâmbulo, criou «uma isenção de natureza objectiva relativamente aos imóveis classificados de valor municipal, tendo em vista incentivar a preservação e defesa do património municipal, em condições de paridade com o regime estabelecido para os imóveis classificados como monumentos nacionais e de interesse público. Este mecanismo contribuirá, por certo, para a salvaguarda de valores culturais e artísticos da colectividade.» Com a aprovação da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2002) esta isenção, que antes figurava no artigo 12.º do Código da Contribuição Autárquica, passou a constar da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do EBF (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, na versão revista e republicada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de julho) integrada no capítulo dedicado aos benefícios fiscais relativos a imóveis (capítulo VII do EBF). Após a entrada em vigor do Código do IMI, a isenção a favor dos proprietários, usufrutuários e superficiários de prédios classificados como monumentos nacionais, imóveis de interesse público, imóveis de valor municipal ou como património cultural, «nos termos da legislação aplicável» passou a reportar-se a este imposto (conforme o disposto no artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro) e não sofreu significativas alterações até à aprovação da LOE para 2007. Nos termos do artigo 40.º do EBF (a que corresponde o artigo 44.º do EBF, na redação hoje em vigor), a isenção concedida ao abrigo da alínea n) iniciar-se-ia no «ano, inclusive, em que ocorr[esse] a classificação» dos prédios (cf. a alínea d) do n.º 2 do artigo 40.º) mas ficaria dependente de reconhecimento pela Administração. Assim, para beneficiar da isenção os interessados deveriam dirigir ao Diretor-Geral dos Impostos (ou, após a entrada em vigor da Lei n.º 60-A/2005, de 30 dezembro, ao chefe de finanças da área da situação do prédio) um requerimento devidamente documentado, a apresentar no prazo de 90 dias contados da verificação do facto determinante da isenção, sob pena de a isenção só vir a ser reconhecida no ano imediato ao da apresentação do pedido (cf. os n.os 5 e 6 do artigo 40.º, na redação da Lei n.º 109-B/2001 e os n.os 5 e 7 do mesmo artigo, na redação da Lei n.º 60-A/2005). Nos termos da lei, o benefício cessaria «logo que deix[assem] de verificar-se os pressupostos que os determinaram, devendo os proprietários, usufrutuários ou superficiários dar cumprimento ao disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 13.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis». (cf. o n.º 7 ou o n.º 8 do artigo 40.º, na redação de 2001 ou 2005, respetivamente). Este benefício fiscal caracterizava-se, pois, por ser uma verdadeira isenção, incondicionada, a conceder por tempo indeterminado, mediante ato unilateral da Administração, de conteúdo marcadamente vinculado (cf. o artigo 2.º, n.º 2, 4.º, n.os 1 e 2, e 10.º, n.º 1, do EBF, na redação vigente à data). Como tal, embora fosse um benefício fiscal dependente de reconhecimento — recaindo sobre os interessados o ónus de iniciar o respetivo procedimento — esse ato, na ausência de disposição legal em contrário, teria «efeito meramente declarativo», devendo o direito ao benefício «reportar-se à data da verificação dos respectivos pressupostos, ainda que esteja dependente de reconhecimento declarativo pela administração fiscal», nos termos então prescritos no artigo 11.º do EBF (v., na redação em vigor, o artigo 12.º). Nada na configuração legal deste benefício permitia, pois, supor que uma eventual alteração legislativa do benefício fiscal se encontraria subordinada aos especiais limites que se impõem ao legislador, quando em causa está a modificação ou revogação de benefícios fiscais dinâmicos, convencionais, condicionais ou temporários (cf. o artigo 11.º, que corresponde ao artigo 10.º do EBF na redação vigente à data da aprovação da LOE para 2007) — características que, segundo a doutrina e a jurisprudência constitucional, «motivam uma proteção mais intensa à confiança depositada na manutenção do benefício» (v. o Acórdão n.º 309/2018, bem como, entre outros, os Acórdãos n.º 175/2018 e 638/2020). De resto, o regime previa expressamente que, logo que deixassem de estar reunidos os pressupostos de que dependia a concessão do benefício, os sujeitos passivos deveriam apresentar à Administração a declaração tendente à inscrição dos prédios na matriz ou à atualização desta, nos termos e prazos previstos no artigo 13.º, n.º 1, do Código do IMI, em congruência com o disposto no artigo 8.º do EBF, segundo o qual «[a]s pessoas titulares do direito aos benefícios fiscais são obrigadas a declarar, no prazo de 30 dias, que cessou a situação de facto ou de direito em que se baseava o benefício, salvo quando essa cessação for de conhecimento oficioso» (v., na redação atual, o artigo 9.º). É certo que, in casu, a cessação dos pressupostos de direito em que se baseava o benefício resultou de uma alteração legislativa e não de qualquer circunstância que incumbisse aos beneficiários comunicar (tal como, v.g., a desclassificação dos prédios). Mas as regras aplicáveis não deixam de debelar qualquer expetativa de que o benefício, ainda que não operasse de forma automática, só poderia cessar mediante uma pronúncia administrativa que revisse o ato de reconhecimento. Realmente, como esclarece Nuno de Sá Gomes, «no caso de benefícios fiscais dependentes de ato de reconhecimento, podem também desaparecer os pressupostos do benefício fiscal, cessando então o benefício correspondente por caducidade (art.º 8.º, do E.B.F.). Nesse caso, cessa automaticamente o benefício fiscal, independentemente da revogação do acto de reconhecimento (…)». (in “Teoria Geral dos Benefícios Fiscais”, Ciência e Técnica Fiscal, n.º 360, Out.-Dez. de 1990, pp. 91-92). Ora, deixando de estar reunidos os pressupostos de que dependia a concessão do benefício, a reposição da tributação-regra sempre seria uma consequência automática da sua cessação, tal como então previa o artigo 12.º, n.º 1 do EBF (e hoje prevê o artigo 14.º, n.º 1), não ficando também esta dependente de qualquer ato administrativo. Conclui-se, portanto, que a atuação do Estado não foi passível de fundar qualquer expetativa de que, uma vez alterados os pressupostos de que dependia a atribuição do benefício previsto na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do EBF, a isenção só deixaria de ser concedida quando nesse sentido fosse proferida uma decisão administrativa e esta fosse regularmente notificada aos destinatários. 8. Em face do exposto, não podem dar-se por reunidos os requisitos, elaborados pela jurisprudência constitucional a que supra se aludiu, para que neste caso haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança. A alteração legislativa introduzida pelo artigo 82.º da LOE para 2007 na alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º EBF teve por consequência, como se referiu, que os sujeitos passivos que até então beneficiavam da isenção de IMI por serem proprietários, usufrutuários ou superficiários de um imóvel inserido num conjunto classificado como de interesse público, mas não individualmente classificado como tal, deixassem de estar abrangidos por este regime. Trata-se, sem dúvida, de uma mutação da ordem jurídica — que, recorde-se, não foi contestada pelos recorrentes — adotada no exercício da ampla margem de conformação que ao legislador é reconhecida para, em cada momento, eleger os interesses públicos e extrafiscais, que justificam a criação ou revogação de benefícios fiscais. Esta opção legislativa foi, aliás, acompanhada de um conjunto de disposições transitórias entre as quais se insere a norma que constitui o objeto do presente recurso. A comunicação prevista na alínea c) do artigo 88.º da LOE para 2007 permitiria levar atempadamente ao conhecimento dos visados a alteração dos pressupostos legais em que se baseava o benefício e viabilizar (tal como previsto na alínea d) do mesmo artigo) que fosse oportunamente requerido o reconhecimento de outra isenção de que pudessem beneficiar — mitigando, assim, os efeitos da frustração de expetativas eventualmente depositadas na continuidade do regime jurídico alterado. Neste quadro, atribuir à notificação uma natureza «constitutiva» ou de «condição de eficácia» da entrada em vigor das novas condições legais aplicáveis à concessão do benefício seria, não só desnecessário, como também indefensável em face da configuração legal do benefício fiscal em causa e do disposto no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição. Não se ignora que, no caso dos autos, os recorrentes foram notificados muito depois de esgotado o prazo previsto na lei, em violação do disposto na alínea c) do artigo 88.º da LOE. Porém, a lesão da confiança daí adveniente é uma consequência direta da inércia da Administração e não pode ser imputada à norma que integra o objeto do presente recurso. Uma vez que, por imperativo do artigo 280.º da Constituição, a competência deste Tribunal se circunscreve, exclusiva e necessariamente, à apreciação de normas — não lhe cabendo decidir da inconstitucionalidade de atos ou omissões, administrativos ou judiciais —, resta negar provimento ao recurso. III. Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a interpretação conjugada do artigo 82.º, e da alínea c) do artigo 88.º, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, no sentido de a notificação prevista nesta alínea configurar uma forma de reconhecimento de que a extinção da isenção de IMI, aplicável até 31 de dezembro de 2006 aos imóveis globalmente classificados como como de interesse público, de valor municipal ou património cultural ao abrigo da alínea n) do n.º 1 do artigo 40.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (na redação então vigente), ocorre no exato momento em que os prédios deixam de poder beneficiar da mesma por não cumprirem os requisitos legalmente exigidos para o efeito, ou seja, à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 2007; e consequentemente b) Negar provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes, que se fixam em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios fixados no respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que eventualmente beneficiem. Lisboa, 16 de março de 2023 - Afonso Patrão - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa (com declaração) - João Pedro Caupers Atesto o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, que participa por videoconferência. Afonso Patrão DECLARAÇÃO DE VOTO Votei o presente acórdão por não me suscitar quaisquer dúvidas o juízo negativo de inconstitucionalidade que nele se alcançou. Tenho, no entanto, dúvidas de que, ao enunciarem a questão de constitucionalidade nos termos transcritos no ponto 2., os recorrentes tenham fixado ao recurso um objeto suscetível de vir a ser conhecido pelo Tribunal Constitucional. Joana Fernandes Costa