115/2026

ACÓRDÃO Nº 693/2026 Processo n.º 115/2026 1.ª Secção Relatora: Conselheira Gabriela Cunha Rodrigues Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, A., S.A. interpôs o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional – LTC). 2. A ora Recorrente intentou no Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa contra o Conselho de Ministros e o Estado Português (este foi, posteriormente, absolvido da instância no despacho saneador), tendo peticionado, «por referência ao acto administrativo contido no art. 34º-A n.º 5, conjugado com o art. 3º, al. p), ambos do DL 31/2006, de 15/2, na redacção do DL 244/2015, de 19/10», que fosse declarada a nulidade do ato impugnado ou, subsidiariamente, a sua anulação. Para o efeito, invocou a «preterição (absoluta) do direito fundamental de audiência prévia da Autora e violação do direito de propriedade e de livre iniciativa empresarial da Autora, causas da inconstitucionalidade do Ato Impugnado», requerendo que fosse « declarada a inconstitucionalidade, com a consequente invalidade do Ato Impugnado, materialmente por violação do direito à liberdade de empresa previsto nos artigos 17.º, 18.º e 61.º da CRP e por violação do direito à propriedade privada da Autora previsto no artigo 62.º da CRP e ainda, organicamente, por violação das alíneas b) e 1) do artigo 165.º da CRP». 3. Por acórdão proferido em 13 de dezembro de 2018, foi decidido, em conferência, pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo «julgar a ação administrativa sub specie procedente e, com fundamento na ilegalidade supra considerada verificada [preterição do direito de audiência], anular o ato administrativo impugnado, com todas as legais consequências». 4. Desta decisão foi interposto recurso pela Presidência do Conselho de Ministros para o pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. 5. A ora Recorrente apresentou contra-alegações e interpôs recurso subordinado, tendo concluído, de relevante para os autos, que: «(…) 29) Ao contrário do considerado pelo Tribunal a quo, o Ato Impugnado também padece do vício de violação do direito à livre iniciativa económica privada alegado na petição inicial. 30) Com efeito, por força da declaração de interesse público das suas instalações fica a Recorrida obrigada, ao abrigo do disposto no artigo 24.º n.º 4, na sua nova redação, a: a. “Garantir uma reserva mínima de 10% da capacidade disponível para utilizações de curto prazo; b. Assegurar a disponibilização das instalações sempre que as propostas de utilização de longo prazo não sejam concretizadas”. 31) Ora, esta disposição permite, desde logo, um free ride por parte de operadores de mercado em infraestruturas que não são suas e nas quais não tiveram qualquer custo de investimento. Esta cativação administrativa de uma quota de capacidade a favor de terceiros em prejuízo da utilização própria equivale a um verdadeiro «confisco de uso» ou «expropriação de uso» que claramente ultrapassa os limites constitucionalmente admissíveis à restrição da liberdade da empresa. 32) Acresce que, esta cativação de quota de capacidade será (ou poderá ser) feita à custa das necessidades de utilização do titular da infraestrutura, pelo que não poderia ser prevista sem ser acompanhada pelo reconhecimento do direito à compensação devida pelos danos causados, nos termos gerais do direito administrativo. 33) Sendo a liberdade de empresa um direito fundamental análogo aos “direitos, liberdades e garantias”, de acordo com o artigo 17.º da CRP, ela só pode ser restringida nos termos do artigo 18º da mesma CRP, sob pena de ser materialmente inconstitucional, pelo que as restrições têm de respeitar os seguintes requisitos: (i) terem autorização constitucional explícita; (ii) serem estabelecidas (ou autorizadas) pelo legislador e não diretamente pela Administração (reserva de lei); (iii) terem caráter geral e abstrato e não terem efeito retroativo; (iv) serem justificadas pelo objetivo de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos; (v) limitarem-se ao necessário para atingir esse objetivo (principio da proporcionalidade); e (vi) não afetarem o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais em causa. 34) Assim, - e contrariamente ao entendido pelo Tribunal a quo – quer a cativação de uso, quer a possibilidade de intervenção do Estado, diretamente através do membro do Governo a quem tenha sido cometida essa competência, ou através da ENMC, E.P.E., seu instrumento sob forma empresarial, viola o princípio da liberdade de ação empresarial, sendo, portanto, inconstitucionais por violação dos artigos 17.º, 18.º e 61.º da CRP. 35) O Ato Impugnado é ainda inválido por violação do direito de propriedade privada, tendo nesta matéria o Tribunal a quo, salvo melhor opinião, incorrido em erro de julgamento. 36) Com efeito, reconhecendo a Lei Fundamental o direito à propriedade privada no artigo 62.º da CRP, os procedimentos ablativos do direito de propriedade só são constitucionalmente admitidos mediante o pagamento de uma justa compensação, de modo a que os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da confiança não sejam afrontados pela extinção forçada de tal direito. 37) No caso concreto, apesar de não se estar perante uma expropriação no seu sentido formal, que extinga o direito de propriedade da Recorrida, a verdade é que as restrições impostas às suas instalações petrolíferas se aproximam deste instituto jurídico, merecendo tratamento idêntico, pelo que qualquer ato que proceda à ablação de utilidades de uma coisa privada deve, de acordo com o artigo 62.º da CRP, prever uma compensação para o respetivo proprietário, sob pena de - não o fazendo - ser inválido. 38) Nestes termos, o Ato impugnado é nulo nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA, na medida em que ofendem o núcleo essencial do direito de propriedade que assiste à Recorrida. 39) Com efeito, sendo as alterações, introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 244/2015, restritivas, como se viu, do direito de propriedade da Recorrida e tendo este direito natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nos termos do disposto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, só a lei pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. 40) Nessa medida, para esta matéria era necessária uma Lei formal (da Assembleia da República) ou, no limite, seria necessário que o Governo estivesse, por esta, devidamente autorizado nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, o que, no caso vertente, não aconteceu. 41) Conforme refere GOMES CANOTILHO, na sua insuperável clareza de expressão, “Além da verificação destes pressupostos materiais, a validade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias depende ainda de três requisitos quanto ao carácter da própria lei: (a) a lei deve revestir carácter geral e abstracto (n.º 3, 1.ª parte); (b) a lei não pode ter efeito retroactivo (n.º 3, 2ª parte); e (c) a lei deve ser uma lei da AR ou, quando muito, um decreto-lei autorizado (art. 165º n.º 1 alínea b)” 42) Assim, ao contrário de decidido no Acórdão recorrido, o Decreto-Lei n.º 244/2015, ao restringir o direito de propriedade da Recorrida, trata de matérias da reserva relativa da Assembleia da República, inexistindo, porém, qualquer lei de autorização legislativa para esse efeito». 6. Por acórdão proferido em 25 de setembro de 2025, o Tribunal a quo decidiu «Conceder provimento ao recurso independente no segmento em que é impugnado o acórdão de 13 de Dezembro de 2018 e negar provimento ao recurso subordinado e, em consequência, revogar o acórdão recorrido de 13 de Dezembro de 2018, julgando improcedente o pedido impugnatório formulado na presente acção». 7. Desta decisão foi então interposto recurso para o Tribunal Constitucional, tendo a Recorrente indicado como objeto do recurso: «a) A norma resultante do art. 34º-A, n.º 5 do DL 31/2006, na redação dada pelo DL 244/2015, que estabelece o seguinte: “5 - São declaradas de interesse público as grandes instalações petrolíferas existentes, conforme definidas na alínea p) do artigo 3.” b) A norma contida no art. 24º, n.º 2 do DL 31/2006, na redação dada pelo DL 244/2015, que determina que “2 - Para efeitos do disposto no número anterior, os titulares de instalações de transporte por conduta, ou armazenamento de produtos petrolíferos devem, ainda, cumprir as seguintes obrigações: a) Comunicar à ENMC, E.P.E., os pedidos de acesso às suas instalações, os contratos estabelecidos, os preços praticados, os termos de utilização das instalações, bem como as alterações que ocorram nos mesmos, no período máximo de 30 dias após a sua ocorrência; b) Apresentar anualmente à ENMC, E.P.E., a metodologia tarifária a aplicar, incluindo os vários tipos de desconto a praticar, o sistema de acesso de terceiros às suas instalações e o plano anual de investimento, definidos em respeito peias boas práticas internacionais para ativos semelhantes, pelos princípios da transparência e da não discriminação, garantindo a correta remuneração do capitai investido e refletindo os custos suportados; c) Publicar, de forma atualizada, a capacidade disponível das suas instalações para utilizações de curto, médio e longo prazo, bem como a capacidade contratada e sua duração, a capacidade realmente utilizada, os congestionamentos físicos e contratuais registados e as ampliações, melhorias e mudanças planeadas, acompanhadas da respetiva calendarização de entrada em serviço”. c) A norma prevista no art. 24º, n.º 4 do DL 31/2006, na redação dada pelo DL 244/2015, que estabelece que “Os titulares de instalações de transporte por conduta, ou armazenamento de produtos petrolíferos declaradas de interesse público devem a) garantir uma reserva mínima de 10% de capacidade disponível para utilizações de curto prazo; b) assegurar a disponibilização das instalações sempre que as propostas de utilização de longo prazo não sejam concretizada”; d) A norma ínsita no art. 24º-B do DL 31/2006, na redação dada pelo DL 244/2015, que dispõe que “1 - As grandes instalações de armazenamento e distribuição de GPL canalizado para efeitos da comercialização ao cliente final devem permitir o acesso às mesmas, através de uma solução negociada e em condições técnicas e económicas não discriminatórias, transparentes, objetivas e publicitadas”. 2 - Para efeito do disposto no número anterior a ENMC, E.P.E., após consulta ao Conselho Nacional para os Combustíveis e à Autoridade da Concorrência, emite regulamentos sobre: a) As condições de relacionamento comercial entre os agentes e os clientes; b) As condições de qualidade de serviço; c) As condições e tarifas de acesso. 3 - O disposto no artigo 21.º-B é aplicável, com as devidas adaptações, a instalações de armazenamento e distribuição de GPL canalizado». 8. Através da Decisão Sumária n.º 111/2026, decidiu-se, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação: «(…) 5. Ora, importa reconhecer que a recorrente não tem legitimidade processual para a interposição do presente recurso, porquanto não suscitou previamente e de modo processualmente adequado perante o tribunal a quo as questões de inconstitucionalidade que agora quer ver apreciadas. Por força do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, constitui pressuposto de admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 70.º que as questões de inconstitucionalidade enunciadas no requerimento de interposição do recurso hajam sido suscitadas «durante o processo» e «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Este requisito — que decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição —, para além de vincular o recorrente à antecipação das questões de constitucionalidade ulteriormente enunciadas no requerimento de interposição do recurso (exigindo-lhe que as defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida), tem uma evidente dimensão formal, impondo ao recorrente um ónus de delimitação e especificação, perante o tribunal a quo, das normas objeto do recurso. A razão de ser de tal exigência é compreensível: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão – e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta –, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas – ou suscetíveis de o terem sido – pelo tribunal a quo (v. Acórdão n.º 864/2021). 6. Compulsados os autos, não se pode considerar previamente suscitada, perante o tribunal que proferiu o acórdão aqui recorrido, qualquer questão de inconstitucionalidade normativa. Como se relatou (v. supra, ponto 2.), a recorrente, na petição inicial, limitou-se a requerer a nulidade do ato administrativo impugnado, reputando esse mesmo ato de inconstitucional. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) reconheceu, através de despacho saneador, tratar-se de um ato administrativo, o que não foi contestado pela recorrente. Consequentemente, por acórdão proferido em 13 de dezembro de 2018, o STA anulou o ato administrativo impugnado. Confrontada com o recurso da contraparte, a recorrente contra-alegou e apresentou recurso subordinado, onde manteve a argumentação segundo a qual o ato Impugnado padece de vícios, recorrendo a expressões como «o Ato Impugnado também padece do vício de violação do direito à livre iniciativa económica privada alegado na petição inicial»; «O Ato Impugnado é ainda inválido por violação do direito de propriedade privada, tendo nesta matéria o Tribunal a quo, salvo melhor opinião, incorrido em erro de julgamento»; «o Ato impugnado é nulo nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA, na medida em que ofendem o núcleo essencial do direito de propriedade que assiste à Recorrida». É agora, junto do Tribunal Constitucional, que a recorrente enuncia quatro questões de inconstitucionalidade que não foram anteriormente colocadas perante o tribunal a quo (v. supra, ponto 3.), uma vez que a recorrente dirigiu, sempre, a inconstitucionalidade ao ato administrativo impugnado e não a uma norma, ou seja, a «uma “regra de conduta” para os particulares ou para a Administração, um “critério de decisão” para esta última ou para o juiz ou, em geral, um “padrão de valoração de comportamentos”» (Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 27). Ora, a recorrente não enunciou, perante o tribunal a quo, qualquer norma abstratamente formulada e suscetível de aplicação genérica (ou sequer qualquer disposição legal) que reputasse inconstitucional e cuja aplicação devesse ser recusada, tendo, diferentemente imputado a um ato administrativo o vício de inconstitucionalidade. Verdadeiramente, a recorrente dirigiu uma censura à própria decisão administrativa então impugnada, e não a qualquer norma jurídica que constituísse o critério decisório do acórdão recorrido. Tal não permite dar por observado o ónus de suscitação prévia e processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade normativa. Como firmou o Acórdão n.º 421/2001: «[…] uma questão de constitucionalidade normativa só se pode considerar suscitada de modo processualmente adequado quando o recorrente identifica a norma que considera inconstitucional, indica o princípio ou a norma constitucional que considera violados e apresenta uma fundamentação, ainda que sucinta, da inconstitucionalidade arguida. Não se considera assim suscitada uma questão de constitucionalidade normativa quando o recorrente se limita a afirmar, em abstracto, que uma dada interpretação é inconstitucional, sem indicar a norma que enferma desse vício, ou quando imputa a inconstitucionalidade a uma decisão ou a um acto administrativo». Como sublinha Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 97, com abundantes referências jurisprudenciais, o ónus de suscitação prévia implica uma «clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objeto do recurso», o que implica que o sentido normativo questionado tenha sido «enunciado de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão, em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os operadores do direito, ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, desse modo, afrontar a Constituição» (cfr. Acórdão n.º 367/94). Assim, não tendo suscitado perante o tribunal a quo uma questão de inconstitucionalidade normativa, sempre careceria a recorrente de legitimidade processual, nos termos do disposto do n.º 2 do artigo 72.º da LTC, o que obsta ao conhecimento do objeto do recurso». 9. Inconformada, a Recorrente reclamou para a conferência. Na sua reclamação, argui que houve uma «desconsideração do que foi efetivamente suscitado pela Recorrente e do que o próprio STA apreciou» e que «a decisão sumária não se pronunciou sobre o entendimento expresso por vários autores e também sufragado pela própria jurisprudência constitucional no sentido de que deve poder ser fiscalizada a constitucionalidade de preceitos que, embora não revistam natureza geral e abstrata, estejam inseridos em diplomas legislativos (como sucede no caso dos atos administrativos sob a forma de lei)», citando jurisprudência e doutrina em apoio dessa argumentação. Em segundo lugar, sustenta que «a Recorrente teve o cuidado de clarificar, na sua petição inicial, que pretendia sindicar a legalidade do ato materialmente administrativo, mas também do regime jurídico introduzido por via do DL 244/2015», indicando expressamente o alegado nos artigos 182.º e 183.º da petição inicial. Em terceiro lugar, alega que «existem diversas passagens das decisões do STA, onde se constata que este Supremo Tribunal aplicou as normas impugnadas, pronunciando-se sobre a sua compatibilidade constitucional», transcrevendo várias passagens quer do acórdão recorrido, quer do acórdão proferido em secção de 13 de dezembro de 2018. Por fim, transcreve trechos da petição inicial em que sustenta ter suscitado previamente a inconstitucionalidade das normas sob fiscalização: (i) «no que tange aos artigos 24.º, n.º 2 e 24º-B», entende ter feito tal suscitação nos artigos 170.º e 181.º da petição inicial, bem como nas páginas 41 e 42 das alegações de recurso; (ii) «por reporte ao artigo 24.º, n.º 4», entende ter suscitado a questão nos artigos 165.º a 168.º da petição inicial; (iii) entende que «suscitou a inconstitucionalidade do ato /norma prevista no artigo 34.º-A, n.º 5 do DL 31/20066, concretamente nos artigos 164.º a 183.º da petição inicial inseridos no capítulo intitulado “Da inconstitucionalidade do ato impugnado”, nas páginas 40-46 das alegações de recurso» 10. Regularmente notificado, o Reclamado não respondeu. 11. Pelo Acórdão n.º 429/2026, proferido a 14 de maio de 2026, declarou-se verificado o impedimento do Juiz Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 29.º, n.ºs 1 e 3, da LCT e do artigo 115.º, n.º 1, alínea e), do Código de Processo Civil, pelo que, com nova distribuição, o processo foi remetido da 3.ª Secção para a 1.ª Secção deste Tribunal. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 12. Na Decisão Sumária n.º 111/2026, ora reclamada, concluiu-se pela impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso interposto nos presentes autos. Para assim decidir, fez-se notar que a ora Reclamante não dispõe de legitimidade processual para o recurso que interpôs, por não ter suscitado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida as questões de inconstitucionalidade normativa que agora quer ver apreciadas. Como supra se relatou (v. ponto 5.), a Reclamante impugna tal decisão com base em quatro linhas de argumentação. 13. O primeiro fundamento da reclamação diz respeito à viabilidade de fiscalização concreta da constitucionalidade de atos administrativos que estejam inseridos em diplomas legislativos. Ora, a decisão reclamada em parte alguma tomou posição sobre tal questão, antes assentando na falta de legitimidade processual do Recorrente por não ter suscitado «perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida» (n.º 2 do artigo 72.º da LTC) a constitucionalidade das quatro normas que indicou como objeto do recurso. Nessa medida, a primeira linha de argumentação da reclamante é insuscetível de abalar a fundamentação da decisão ora reclamada, que repousou exclusivamente no incumprimento do ónus de suscitação prévia e adequada das questões de inconstitucionalidade. 14. Em segundo lugar, invoca que pôs em causa na sua petição inicial – que deu origem ao acórdão de 13 de dezembro de 2018 – não só «a legalidade do ato materialmente administrativo, mas também do regime jurídico introduzido por via do DL 244/2015». Neste caso, independentemente de as considerações expressas na petição inicial configurarem ou não uma suscitação prévia e adequada da inconstitucionalidade das normas que agora a recorrente quer ver fiscalizadas, a eventual suscitação da questão de inconstitucionalidade na petição inicial é irrelevante para a apreciação da legitimidade processual do presente recurso. Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, o ónus do recorrente é o de suscitar a questão de inconstitucionalidade «perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer». É perante esse tribunal que tem de ser levantado o problema de inconstitucionalidade para, antes de decidir aplicar ou recusar a aplicação da norma em crise, tome uma decisão quanto à sua conformidade constitucional, recorrível para o Tribunal Constitucional. Como esclarece Carlos Lopes do Rego, «A suscitação da questão de inconstitucionalidade "durante o processo" não implica necessariamente que as partes a levantem logo no início do processo, bastando que confrontem explicitamente com tal questão o tribunal a que, na ordem jurisdicional e no ordenamento adjectivo competente, cabe proferir a "última palavra", a decisão final sobre a matéria litigiosa. Assim — como se decidiu no Acórdão n.º 173/88 — é lícito suscitar tal questão, pela primeira vez, nas alegações ou contra-alegações produzidas em recurso interposto para o Supremo, e por ele apreciado, não devendo tal matéria ser considerada “questão nova” que ao Supremo fosse vedado apreciar, por não suscitada nem precedentemente apreciada pelas instâncias — cumprindo-lhe antes dela conhecer ao julgar a matéria do recurso interposto» (Os recursos de fiscalização concreta na lei e na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 86). Nessa medida, era perante o pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo – aquele que proferiu o acórdão recorrido, datado de 25 de setembro de 2025 – que importava colocar as questões de inconstitucionalidade normativa que a ora Reclamante pretende ver apreciadas. Como condição de legitimidade processual, cabia-lhe criar um dever de pronúncia quanto à constitucionalidade das normas que reputa inconstitucionais quando interveio nos recursos para o pleno da Secção, de modo a poder impugnar junto do Tribunal Constitucional a decisão que houvesse obtido pelo órgão que proferiu o acórdão recorrido (n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Deste modo, a invocação de que a ora Reclamante, na petição inicial, pôs em causa não só «a legalidade do ato materialmente administrativo, mas também do regime jurídico introduzido por via do DL 244/2015» deixa incólume a fundamentação da decisão reclamada. 15. A terceira linha de argumentação da Reclamante – segundo a qual o Tribunal a quo apreciou a conformidade constitucional das normas fiscalizadas – é igualmente insuscetível de infirmar a conclusão de ilegitimidade processual constante da Decisão Sumária n.º 111/2026. Configurando-se o pressuposto da suscitação prévia e adequada um ónus processual e um pressuposto de legitimidade para o ulterior acesso ao Tribunal Constitucional – como aliás se assinalou na Decisão Sumária ora reclamada –, a eventualidade de o tribunal recorrido se pronunciar (o que pode suceder até de modo oficioso) sobre questões de constitucionalidade não tem a virtualidade de suprir a inobservância desse ónus por parte do recorrente (cfr. Acórdãos n.ºs 96/2002, 710/2004, 156/2008, 143/2023 e 663/2025). Nessa medida, não é possível substituir o ónus de suscitação atempada de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o tribunal que proferiu a decisão por uma qualquer pronúncia que este, por qualquer razão, venha a produzir sobre o problema. Razão pela qual improcede também esta linha de argumentação invocada pela reclamante. 16. Resta, por fim, apreciar a invocação de que as questões de inconstitucionalidade foram previamente suscitadas perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida. 16.1. Quanto à segunda e quarta questões de inconstitucionalidade (n.º 2 do artigo 24.º e artigo 24.º-B, ambos do Decreto-Lei n.º 31/2006, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/2015; v. supra, ponto 7.), a Reclamante considera ter suscitado a questão de inconstitucionalidade no trecho constante das páginas 41 e 42 das alegações de recurso (com texto idêntico ao do artigo 170.º da petição inicial) segundo o qual «quer a cativação de uso, quer a possibilidade de intervenção do Estado, diretamente através do membro do Governo a quem tenha sido cometida essa competência, ou através da ENMC, E.P.E., seu instrumento sob forma empresarial, viola o princípio da liberdade de ação empresarial, sendo portanto inconstitucionais por violação dos artigos 17.º 18.º 61.º da CRP». Acrescenta, ainda, que no artigo 181.º da petição inicial indicou tais normas como exemplos de violação das alíneas b) e l) do artigo 165.º da Constituição. Desde logo, deve recordar-se (supra, ponto 14.), que a suscitação prévia deveria ter ocorrido perante o órgão judicial que proferiu a decisão recorrida (o pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo), e não na petição inicial. Em todo o caso, tal formulação não permite dar por observado o ónus de suscitação prévia e adequada da questão de inconstitucionalidade. Como sublinha Carlos Lopes do Rego, com abundantes referências jurisprudenciais, a suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade pressupõe uma «clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objeto do recurso» (op. cit., p. 97). A suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade pressupõe que o sentido normativo questionado tenha sido «enunciado de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão, em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os operadores do direito, ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, desse modo, afrontar a Constituição» (cfr. Acórdão n.º 367/94). Compulsadas as alegações de recurso apresentadas junto do Tribunal a quo, verifica-se que o vício de inconstitucionalidade é imputado ao ato administrativo impugnado (a declaração de interesse público, que a recorrente considera estar contida no artigo 34.º-A, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 31/2006, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/2015), e não às normas que aqui quer ver fiscalizadas – que não são, sequer, referidas em tal trecho. Não se encontra qualquer referência, sequer indireta, às normas do n.º 2 do artigo 24.º e do artigo 24.º-B, ambos do Decreto-Lei n.º 31/2006, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/2015. Razão pela qual importa indeferir a reclamação, nesta parte. 16.2. No que se refere à norma do n.º 4 do artigo 24.º, a Reclamante argumenta ter invocado a questão nos artigos 165.º a 168.º da petição inicial. Como se viu, a invocação da questão de inconstitucionalidade na petição inicial não preencheria o requisito de suscitação perante o órgão judicial que proferiu a decisão recorrida (n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Sucede, em todo o caso, que os trechos transcritos pela Reclamante constam também das páginas 40 e 41 das alegações de recurso apresentadas junto do Tribunal a quo, importando por isso saber se permitem dar por observado o ónus de suscitação prévia e adequada da questão de inconstitucionalidade. Trata-se de trechos do capítulo «Vício de inconstitucionalidade do Ato Impugnado (i) material por violação do direito à Liberdade de empresa previsto nos artigos 17.º, 18.º e 61.º da CRP e do direito à propriedade privada da Recorrida previsto no artigo 62.º da CRP e (ii) orgânica por violação das alíneas b) e l) do artigo 165.º da CRP», com o seguinte teor: «Com efeito, por força da declaração de interesse público das suas instalações fica a Recorrida obrigada, ao abrigo do disposto no artigo 24.º n.º 4, na sua nova redação, a: “a) “Garantir uma reserva mínima de 10% da capacidade disponível para utilizações de curto prazo; b) Assegurar a disponibilização das instalações sempre que as propostas de utilização de longo prazo não sejam concretizadas” Ora, esta disposição permite, desde logo, um free ride por parte de operadores de mercado em infraestruturas que não são suas e nas quais não tiveram qualquer custo de investimento. Esta cativação administrativa de uma quota de capacidade a favor de terceiros em prejuízo da utilização própria equivale a um verdadeiro «confisco de uso» ou «expropriação de uso» que claramente ultrapassa os limites constitucionalmente admissíveis à restrição da liberdade da empresa. Sendo que, em qualquer caso, esta cativação de quota de capacidade será (ou poderá ser) feita à custa das necessidades de utilização do titular da infraestrutura, pelo que não poderia ser prevista sem ser acompanhada pelo reconhecimento do direito à compensação devida pelos danos causados, nos termos gerais do direito administrativo. Sendo a liberdade de empresa um direito fundamental análogo aos “direitos, liberdades e garantias”, de acordo com o artigo 17.° da CRP, ela só pode ser restringida nos termos do artigo 18.º da mesma CRP, sob pena de ser materialmente inconstitucional, pelo que as restrições têm de respeitar os seguintes requisitos: (i) terem autorização constitucional explicita; (ii) serem estabelecidas (ou autorizadas) pelo legislador e não diretamente pela Administração (reserva de lei); (iii) terem caráter geral e abstrato e não terem efeito retroativo; (iv) serem justificadas pelo objetivo de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos; (v) limitarem-se ao necessário para atingir esse objetivo (principio da proporcionalidade); e (vi) não afetarem o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais em causa. Assim, - e contrariamente ao entendido pelo Tribunal a quo - quer a cativação de uso, quer a possibilidade de intervenção do Estado, diretamente através do membro do Governo a quem tenha sido cometida essa competência, ou através da ENMC, E.P.E., seu instrumento sob forma empresarial, viola o princípio da liberdade de ação empresarial, sendo, portanto, inconstitucionais por violação dos artigos 17.º, 18.º e 61.º da CRP. De referir também que a livre iniciativa privada assegurada pela nossa Constituição não se esgota no momento de estabelecimento de empresa e criação de uma atividade empresarial, protegendo igualmente o direito à condução dos destinos da empresa criada e da atividade em causa. (…) No caso concreto, o Ato Impugnado compreende a possibilidade de uma absoluta ingerência na gestão de ativos da Recorrida, violando também nesta vertente o princípio constitucional da liberdade de ação empresarial». Deste trecho resulta que o vício de inconstitucionalidade foi dirigido ao ato administrativo impugnado, e não a uma norma, ou seja, a «uma “regra de conduta” para os particulares ou para a Administração, um “critério de decisão” para esta última ou para o juiz ou, em geral, um “padrão de valoração de comportamentos”» (Carlos Lopes do Rego, op. cit., p. 27). Tal conclusão resulta especialmente clara da conclusão («o Ato Impugnado compreende a possibilidade de uma absoluta ingerência na gestão de ativos da Recorrida, violando também nesta vertente o princípio constitucional da liberdade de ação empresarial»), do título deste trecho («Vício de inconstitucionalidade do Ato Impugnado») e da circunstância de a Reclamante imputar a restrição dos seus direitos fundamentais à «declaração de interesse publico das suas instalações», justamente o ato administrativo que visava impugnar. Na sua reclamação, procura a Reclamante demonstrar que, ao ter invocado que a inconstitucionalidade do ato impugnado resulta dos efeitos dele decorrentes «ao abrigo do disposto no artigo 24.º, n.º 4, na sua nova redação», estava, verdadeiramente, a suscitar a inconstitucionalidade da norma ali contida – mormente quando sustentou que «quer a cativação de uso, quer a possibilidade de intervenção do Estado, diretamente através do membro do Governo a quem tenha sido cometida essa competência, ou através da ENMC, E.P.E., seu instrumento sob forma empresarial, viola o princípio da liberdade de ação empresarial, sendo, portanto, inconstitucionais por violação dos artigos 17.º, 18.º e 61.º da CRP». Não tem razão. A «suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade implica – no plano formal – o cumprimento pelo interessado de um ónus de clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objeto do recurso» (Lopes do Rego, op. cit., p. 97), implicando a indicação do preceito legal de que é extraída e o conteúdo normativo dele extraído «de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão» (Acórdão n.º 367/1994). Cabia-lhe enunciar, perante o Tribunal a quo, qual a norma abstratamente formulada e suscetível de aplicação genérica que reputava inconstitucional e cuja aplicação devesse ter sido recusada. Compulsada a argumentação apresentada junto do Tribunal a quo, verifica-se que a Recorrente não censurou a opção legislativa contida no n.º 4 do artigo 24.º – que não contesta em termos abstratos –, mas limitou-se a sindicar a conformidade constitucional do ato administrativo que procedeu à declaração de interesse público das instalações da recorrente, que considera violador dos seus direitos fundamentais. Ao invés de colocar perante o Tribunal a quo a questão de recusa aplicativa do regime do artigo 24.º, n.º 4, o vício invocado pela Recorrente foi sempre, e apenas, dirigido ao ato administrativo sindicado, cujos efeitos são entendidos por inconstitucionais. Acrescente-se, aliás, que o preceito do n.º 4 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 31/2006, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/2015, estabelece um regime jurídico, contemplando duas possibilidades muito distintas («a) Garantir uma reserva mínima de 10% da capacidade disponível para utilizações de curto prazo; b) Assegurar a disponibilização das instalações sempre que as propostas de utilização de longo prazo não sejam concretizadas»), não tendo a Recorrente suscitado qualquer delas perante o Tribunal a quo. Nessa medida, o Tribunal a quo não foi confrontado com a inconstitucionalidade de uma norma cuja aplicação devesse recusar; mas, diferentemente, com a inconstitucionalidade do ato administrativo impugnado, por referência aos seus efeitos jurídicos. O que inviabiliza, pois, que possa interpor recurso para o Tribunal Constitucional quanto àquela norma. 16.3. Por fim, invoca a Reclamante ter suscitado «a inconstitucionalidade do ato /norma prevista no artigo 34.º-A, n.º 5 do DL 31/2006», com o argumento de ter tido «o cuidado de explicitar, detalhadamente, os motivos pelos quais deve ser possível pedir a fiscalização concreta de atos administrativos contidos em normas legais», citando doutrina segundo a qual, quando os comandos legais individuais e concretos se confundem com atos administrativos, deve ser franqueado o acesso à fiscalização concreta de constitucionalidade, por apelo à noção formal de norma. Acrescenta, ainda, que a decisão reclamada não se pronunciou sobre a admissibilidade de fiscalização concreta de atos administrativos; e que o Tribunal a quo fez aplicação de todo o regime jurídico criado pelo Decreto-Lei n.º 31/2006 e que fundamenta o ato administrativo impugnado. Não tem razão. A decisão reclamada absteve-se de pronunciar-se sobre a idoneidade do objeto do recurso em virtude da constatação da falta de legitimidade processual da Recorrente: considerando que os pressupostos processuais são cumulativos, a não verificação de um deles determina a rejeição do recurso, tornando-se desnecessária a apreciação dos restantes. Ora, independentemente da questão de saber se é admissível a fiscalização concreta da constitucionalidade do ato administrativo contido no artigo 34.º-A, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 31/2006 – cuja anulação constitui o próprio objeto do acórdão recorrido –, certo é que a Recorrente não enunciou perante o Tribunal a quo uma norma jurídica que reputasse inconstitucional e cuja aplicação devesse ser recusada. Como se disse, entre muitos outros, no Acórdão n.º 175/2024, «não deve confundir-se norma com o preceito, regime ou diploma de que é extraída. A norma consubstancia-se no binómio composto por um ou mais preceitos legais e um determinado conteúdo normativo. Tal como sublinhado nos Acórdãos n.ºs 287/2020 e 768/2020, o enunciado deste último é indispensável, pois “a pronúncia do Tribunal Constitucional incide, não sobre preceitos (mormente preceitos legais), mas sobre normas”. Assim, não basta indicar a base legal de onde se extrai a norma sindicada, é preciso igualmente indicar o sentido normativo objeto de recurso». Compulsado o teor das alegações apresentadas junto do Tribunal a quo, verifica-se que a reclamante não enunciou qualquer conteúdo normativo imputado ao n.º 5 do artigo 34.º-A do Decreto-Lei n.º 31/2006, limitando-se, diferentemente, a pugnar pela anulação do ato administrativo ali contido – enquanto objeto da ação judicial em causa nos presentes autos. 17. Em face da argumentação expendida, a reclamação em apreço deve ser indeferida. Vencida a Reclamante, é responsável pelo pagamento de custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 Unidades de Conta, atendendo à complexidade e à natureza deste processo, à relevância dos interesses em causa, à atividade processual e à praxis processual deste Tribunal nesta sede, ao abrigo dos artigos 84.º, n.º 4, da LTC e 2.º, 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, aplicável por remissão do artigo 84.º, n.º 5, da LTC. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: - Indeferir a reclamação apresentada pela A., S.A. e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 111/2016; - Condenar a Reclamante no pagamento das custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC. Lisboa, 14 de julho de 2026 - Gabriela Cunha Rodrigues - Rui Guerra da Fonseca - João Carlos Loureiro