1146/22

ACÓRDÃO Nº 401/2024 Processo n.º 1146/22 2.ª Secção Relatora: Conselheira Dora Lucas Neto (Conselheiro António José da Ascensão Ramos) * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão – Juiz 3, em que é recorrida a A., SA (A., SA), o Ministério Público interpôs recurso obrigatório de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele tribunal, em 4 de outubro de 2022, que recusou a aplicação de normas com o fundamento na sua inconstitucionalidade e, em consequência, decidiu pelo prosseguimento do(s) processos(s) contraordenacional(ais) em questão, sem a imposição do pagamento dos depósitos a que alude o n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro. 1.1. Em causa está, um recurso de impugnação de medidas de direito sancionatório administrativo, tendo por objeto as notificações efetuadas pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para o pagamento do(s) depósito(s) referente(s) à(s) coima(s) aplicável(eis) pelo transporte de passageiros sem a devida apresentação de resultados de testes de despistagem de infeção por SARS-CoV-2, que se iniciou com a interposição pela, aqui, recorrida, de recurso intercalar, em processo de contraordenação, ao abrigo do artigo 55.º do Regime Geral das Contraordenações (RGRC). 1.2. O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão julgou o recurso parcialmente procedente, com fundamento no juízo de inconstitucionalidade e desaplicação da sobredita norma nos seguintes termos: «[…] Da inconstitucionalidade da norma que decorre do n.º7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06: A Recorrente defende a inconstitucionalidade material das normas que resultam do n.º 7 e n.º 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua redacção vigente à data da notificação dada como provada, nos termos e com os fundamentos constantes da impugnação judicial que aqui consideramos inteiramente reproduzidos. As normas sob escrutínio têm o seguinte teor: “7 - Tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável. 8 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação”. Antes de mais, tendo em vista que não resulta dos factos provados que tenha sido aplicada nos vertentes autos a norma que resulta do n.º 8 do artigo 4.º do citado diploma legal, ou seja, não resulta que tenha sido aplicada pela entidade administrativa competente uma coima fixada no seu limite máximo, em sede de condenação no âmbito de processo de contra-ordenação, por falta de depósito do valor que decorre do n.º 7, não pode este tribunal apreciar a constitucionalidade do citado preceito. Na verdade, se neste momento o tribunal apreciasse a questão da constitucionalidade da norma que decorre do n.º 8 do artigo 4.º, neste momento em que ainda não foi fixada qualquer coima pela autoridade administrativa competente, estar-se-ia a tornar a questão da inconstitucionalidade na questão principal (pelo menos, numa das questões principais) do processo, enquanto tal questão de inconstitucionalidade tem de se apresentar como uma questão "meramente” prévia, que seja relevante para a solução da causa principal. Ora, essa "causa principal” ainda não existe, já que não há uma decisão que tenha aplicado aquele normativo, inexistindo, assim, em bom rigor, um "feito submetido ao tribunal” - vide artigos 204.º e 280.º da CRP. No fundo, o que a Recorrente pretende é que seja realizada uma fiscalização abstracta de uma norma, cuja competência não cabe a este tribunal a quo e cuja legitimidade processual activa não compete à Recorrente - artigo 281.º da CRP. Não inverte este nosso entendimento o facto de existir a mera possibilidade de ser aplicada uma coima pelo seu valor máximo, em caso de ausência de depósito, na medida em que a mera possibilidade não se traduz numa decisão concreta sobre a matéria, que caberá ser proferida por outra entidade administrativa (a ANAC) - vide artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020. Assim sendo, por falta dos respectivos requisitos legais, não pode este tribunal conhecer acerca da questão suscitada pela Recorrente respeitante à inconstitucionalidade da norma do n.º 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua actual redacção. Ainda assim, lateralmente, importa referir que ao ser considerada inconstitucionai a norma que deriva do n.º 7, pelos motivos infra expostos, tal terá implicações processuais necessárias, quando a ANAC eventualmente tiver de decidir sobre o montante da coima concreta a aplicar. Analisemos, assim, a questão da inconstitucionalidade da norma que resulta do n.º 7 do mesmo artigo, que foi efectivamente aplicada no vertente caso. Porém, antes de analisarmos os fundamentos respeitantes à inconstitucionalidade material da norma que são suscitados pela Recorrente, consideramos que deve ser, a título prévio, analisada a questão da (in)constitucionalidade orgânica da mesma. A norma em causa foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de Novembro, que entrou em vigor no dia 28 de Novembro de 2021 (vide respective artigo 20.º). Da leitura do preâmbulo desse diploma legal compreende-se o cenário social em que o mesmo foi realizado, tendo como fito alterar as medidas no âmbito da pandemia da doença COVID-19, sendo referido o seguinte, designadamente: “A atual situação epidemiológica e os indicadores de avaliação da evolução da pandemia da doença COVID-19 recomendam a adoção de medidas imediatas que permitam fazer face, de forma eficaz e pronta, à evolução negativa da situação epidemiológica. O agravamento da situação epidemiológica que grassa pelo continente europeu obriga ainda o Governo a considerar a revisão do regime contraordenacional. Assim, de modo a garantir a circulação das pessoas em segurança e a proteção da saúde de todos, e por passar a requerer-se a apresentação de teste para despiste da infeção por SARS-CoV-2 para efeitos de viagens internacionais, são agravadas as coimas associadas ao incumprimento das regras aplicáveis por parte das companhias aéreas e pelas entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos. De igual modo, obriga-se a B., S.A., a implementar um sistema de verificação do cumprimento destes deveres pelos passageiros através, designadamente, de funcionários ou agentes alocados para o efeito.” À data em que o diploma entrou em vigor, não vigorava a declaração do estado de emergência (declarado Inicialmente pelo Decreto do Presidente da República n.º 51 -U/2020, de 6 de Novembro, e renovada, pela última vez, pelo Decreto do Presidente da República n.º 41-A/2021, de 14 de Abril, até 30.04.2021) vigorando antes a situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021. Daqui decorre que não importa analisar as normas respeitantes ao estado de emergência. A '‘situação de calamidade" não tem relevância constitucional para efeitos de suspensão de direitos, liberdades e garantias, relevando para esse efeito apenas a ‘'calamidade" que funda a declaração do estado de emergência (vide artigo 19.º, n.º 2 da CRP). Na verdade, “o estado de emergência constitucional é declarado com o objetivo de promover o regresso â normalidade. A situação de calamidade administrativa visa o mesmo objetivo, mas, em vez de atuar por via da suspensão dos direitos fundamentais, persegue-o no âmbito de um quadro legislativo que envolve restrições específicas e predefinidas desses mesmos direitos" (vide Miguei Nogueira de Brito, Modelos de emergência no direito constitucional, revista e-Pública, vol, 7, n.º 1, Abril de 2020, in www.e-publica.pt, pág. 8). O Governo fundou as suas competências para legislar nos moldes em que legislou, alterando/introduzindo o n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, por via do Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de Novembro, ‘'nos termos da alínea a} do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição'''. De acordo com esse normativo da Lei Fundamental, compete ao Governo, no exercício de funções legislativas fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República. Sucede que a al. d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República o “regime geral de punição (...) dos actos ilicitos de mera ordenação social e do respective processo". Tal implica que a matéria em causa deverá ser regulada por lei da Assembleia da República ou, após lei de autorização legislativa, por decreto-lei do Governo ou decreto legislativo regional de assembleia legislativa de região autónoma (vide artigos 165.º, nº 1, alínea d), 198.9, n.º 1, alínea b), e 227.º, n.º 1, alínea b) da CRP). Assim sendo, para o que o caso importa, o Governo pode, no exercício da sua competência legislativa, definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções, pode criar contra- ordenações de forma inovatória, modificar ou eliminar contra-ordenações já existentes e estabelecer ou modificar as coimas ou sanções assessórias a elas aplicáveis, mas sempre de acordo com o “regime geral de punição (...) dos actos ilicitos de mera ordenação social e do respective processo" e os limites aí definidos. Caso pretenda derrogar o regime geral, o Governo deverá solicitar autorização legislativa à Assembleia da República, nos termos da citada al. d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Decorre dos acórdãos do TC n.ºs 56/84, n.º 412/87, n.º 304/89, n.º 329/92, n.º 441/93, n.º 74/95, n.º 578/2009 e n.º 374/2013, que a matéria da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respective processo (vide Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro - RGCO) abrange: - definição da natureza do ilícito contra-ordenacional; - estabelecimento do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações; - fixação dos respectivos limites das coimas - a sua moldura abstracta: e - a fixação das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Como o Tribunal Constitucional explicou no acórdão n.º 578/2009, “o artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição (...) reserva é competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (íi) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis." (sublinhado nosso) - no mesmo sentido, vide também acórdãos n.ºs 74/95 e n.º 175/97. No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 274/2012, foi ainda afirmado o seguinte: “Conforme dispõe o artigo 165º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. “Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87,175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt). Apesar do Regime Geral das Contra-Ordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) não prever expressamente todos os contornos relativos à disciplina a aplicar ao processo contra­ordenacional, certo é que contempla uma proibição de recurso a meios processuais de natureza coactiva no processo contra-ordenacional - vide artigo 42.º do RGCO. Por isso, de acordo com Paulo Pinto de Albuquerque Comentário do Regime Geral das Contra- Ordenações, à Luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, pág.158, “não é admissível a aplicação da caução económica e do arresto preventivo, por força do princípio da legalidade das medidas de garantia patrimonial'. Ora, o depósito a que alude o nº7 do artigo 4.º do diploma citado constitui, no seu âmago, uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima que venha a ser cominada ao infractor, aproximando-se, em termos de finalidade, assim, da figura da caução económica a que alude o artigo 227.º do CPP. Não se trata de um pagamento antecipado da coima, trata-se sim de uma garantia patrimonial. Disso nos dá conta a remissão que o n.º 1 do artigo 4.º do diploma em causa realiza para as disposições respeitantes ao Código da Estrada (CE) que aí são previstas, onde se destaca precisamente os n.ºs 1 a 3 e 7 do artigo 173.º do CE. Nos termos do n.º 3 desse artigo 173.º do CE, os depósitos destinam-se a garantir o pagamento da coima em que o Infractor possa vir a ser condenado, sendo devolvido se não houver lugar a condenação. Apesar do RGCO não estabelecer, mediante norma expressa, qualquer regime concreto sobre a prestação de garantias patrimoniais pelos arguidos, com vista a garantir o pagamento de eventuais coimas que lhes sejam cominadas, não se pode concluir que o mesmo RGCO não agrega o regime que disciplina tais conceitos e institutos (considerando-os inaplicáveis, como veremos). Na verdade, apesar da remissão que o n.º 1 do artigo 41.º do RGCO estabelece para o CPP, o certo é que o mesmo normativo também destaca que essa aplicação subsidiária apenas deve ser efectuada sempre que o contrário não resulte do diploma em causa. Ora, consideramos que a falta de previsão de qualquer normativo por referência a garantias patrimoniais no âmbito de um processo contra-ordenacional em sede do RGCO não se trata de uma lacuna, que necessite de ser integrada através da aplicação subsidiária do CPP. Trata-se antes de uma omissão propositada do legislador. Com efeito, a aplicação subsidiária de normas apenas se justifica, caso existam lacunas no regime aplicável em primeira linha. Quando existe uma omissão intencional neste regime, deverá entender-se que o legislador fez uma opção no sentido de valer regra diversa da vigente no regime subsidiário, não tendo assim aplicação este último, nesse caso. Como se refere no Acórdão para Fixação de Jurisprudência n.º 9/2005, publicado no DR, 1a Série, de 06.12.2005, pode haver situações em que a inexistência de regulamentação, ou "de regulamentação com um determinado conteúdo", corresponde a um plano do legislador e como tal não representa qualquer deficiência. Para que se verifique uma lacuna em sentido próprio é (...) necessário que a falta de regulamentação seja contrária ao plano ordenador do sistema jurídico. Não basta, pois, que a situação se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, mas é preciso que este seja exigido pelo ordenamento jurídico concreta. Bem pode acontecer, com efeito, que certo caso não encontre cobertura normativa no sistema, sem que isso frustre as intenções ordenadoras deste. Razoes político-jurídicas ponderosas podem estar na base da abstenção do legislador. Esses "silêncios eloquentes" da lei não têm de ser supridos pelo juiz, ainda que este, porventura, em seu critério, entenda o contrário - vide Mário Bigotte Chorão - Temas Fundamentais de Direito, Coimbra 1986. Tendo em vista que o direito contra-ordenacional se destina a regulamentar comportamentos de uma ilicitude inferior, por comparação ao direito penai, sendo evidente a sua natureza tendencialmente simplificada, consideramos que a omissão do legislador que se analisa é intencional, sendo de apelar, neste contexto, à especialidade e suficiência deste ramo de direito. Não é, assim e salvo melhor opinião, de chamar à colação o artigo 227.º do CPP para integrar qualquer lacuna normativa, na medida em que a mesma não existe, tal como é defendido também por Paulo Pinto de Albuquerque na obra citada, quando considera que não são aplicáveis ao processo contra-ordenacional nem a caução económica e nem o arresto preventivo, por força do principio da legalidade das medidas de garantia patrimonial. Veja-se que, ao contrário, o RGCO prevê expressamente a possibilidade de pagamento voluntário da coima, pelo valor mínimo, antes de ser proferida a decisão finai pela autoridade competente, mas esse pagamento não constitui qualquer tipo de garantia patrimonial, antes o pagamento de uma coima efectiva, tendo ainda que ser feita de forma voluntária pelo arguido, sem qualquer tipo de cominação - vide artigo 50.º-A do RGCO, o que nos adensa a convicção no sentido que temos vindo a perfilhar. Acresce que o n.º 3 do artigo 82.º do RGCO, que estabelece o regime respeitante à caducidade da aplicação da coima por efeito de decisão proferida em sede de processo penal faz coincidir "as importâncias pecuniárias que tiverem sido pagas" em sede do processo contra-ordenacional, sempre com o pagamento de quantias a título de ''coima” e nunca a título de garantia patrimonial, o que nos reforça também o entendimento no sentido de ausência de pagamento de quantias a titulo de garantia patrimonial em sede deste tipo de processos. Nestes termos, consideramos que a inadmissibilidade da aplicação de medidas de garantia patrimonial no seio do processo contra-ordenacional integra assim o reduto do regime geral do processo contra-ordenacional, incluindo-se no conteúdo material deste regime, até porque, desde logo constitui um pressuposto de certas disposições insertas no mesmo regime. Desta via, importa assim analisar se este particular aspecto do processo contra-ordenacional se integra na reserva relativa de competência da Assembleia da República, nos termos da al. d) do nº 1 do artigo 165º da CRP. De acordo com os acórdãos n.ºs 56/84 e 62/2003 daquele Colendo Tribunal Constitucional, aquele domínio da reserva relativa abrange, em matéria de trâmites processuais, as "grandes normas adjectivas" do processo contra-ordenacional. Consideramos que a possibilidade de estabelecer um regime de garantia patrimonial, que garante o pagamento de eventual coima que venha a ser cominada a final em sede do processo contra-ordenacional é um regime que não integra meras regras secundárias do processo contra- ordenacional. Antes integra "as opções político-legislativas fundamentais subjacentes à definição da disciplina básica do regime jurídico aplicável àquele ramo do direito sancionatório11 (nas palavras do acórdão do TC n.º 467/2018). Esse tipo de instituto contende ou pode contender com normas que respeitam a direitos fundamentais, constituindo uma medida limitativa do direito de propriedade (n.º 1 do artigo 62.º da CRP), comprimindo também o direito fundamental à presunção de inocência (n.º 2 do artigo 32.º da CRP), o que impele a concluir estar em causa uma opção estruturante do processo contra- ordenacional. Tal implica que não possa essa matéria ser deixada na competência do Governo, sem a devida autorização da Assembleia da República. “Quando a Constituição estabeleceu a exclusividade da competência do Parlamento para estabelecer o regime geral das contraordenações "e o respetivo processo", pretendeu assegurar que só a Assembleia definiria as garantias processuais do arguido naquele domínio sancionatório" - vide acórdão do TC n.º 467/2018. Neste conspecto, não compete ao Governo, salvo se habilitado com a devida autorização da Assembleia da República, tomar uma opção político-legislativa que implique tornar em regime regra no âmbito do regime contra-ordenacional previsto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, a necessidade de realização de um depósito de quantia que garanta o eventual pagamento de uma coima futura, já que está totalmente desconforme com o regime geral, “nso lhe competindo s fixação de normas adjectivas que. contendendo com aspectos estruturantes do regime geral, dele se apartem radicalmente:> (mesmo acórdão do TC n.º 467/2018). Trata-se de um mecanismo que não estando propositadamente contemplado no RGCO, integra este regime geral, no sentido da sua inadmissibilidade, derivada do princípio da legalidade das garantias patrimoniais, como um dos seus elementos essenciais, pelo que a inversão que é feita pela norma sob escrutínio não pode deixar de denotar uma alteração substancial do dito regime. Apenas a Assembleia da República (ou o Governo, mas mediante autorização desta) teria competência para a realizar. Veja-se que, em sede do Código da Estrada, que também prevê um regime similar, o Governo obteve expressa autorização para legislar nesses moldes, por via da alínea ee) do artigo 3.º da Lei n.º 53/2004, de 4 de Novembro. É certo que o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho remete para o Código da Estrada. Contudo, salvo o devido respeito por mais douto entendimento, não é pelo facto da Assembleia da República ter autorizado a previsão de um tal instituto no seio das contra-ordenações estradais que se pode concluir que tal permite ao Governo, por remissão para o código da estrada, legislar no sentido de passar a contemplar o mesmo instituto em todos os demais regimes contra- ordenacionais especiais, em desconformidade com o regime geral, sempre que tal lhe pareça adequado. Se assim não se entendesse, estar-se-ia a admitir que o Governo poderia modificar, sem estar devidamente credenciado, o regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais, ou seja, que a competência da Assembleia da República, nesta matéria, não era exclusiva, como de facto é quanto a ta! regime, por força do que se dispõe na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Ou seja, a autorização legislativa contemplada Lei n.º 53/2004, de 4 de Novembro não significa uma autorização plena que permite ao Governo contemplar garantias patrimoniais em quaisquer regimes sancionatórios especiais, distintos das contra-ordenações estradais. Para além disso, importa também referir, como também é referido no acórdão do TC nº 467/2018 que a conclusão a que se chegou sempre encontraria suficiente como no entendimento, sufragado já na jurisprudência do Tribuna! Constitucional, segundo o qual, “na interpretação das normas constitucionais de competência legislativa do Parlamento deve preferir-se, se não uma interpretação extensiva, pelo menos uma interpretação não restritiva (Neste sentido, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, pg. 518). Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.º ed., pg. 663) "as dificuldades interpretativas em torno do âmbito de normas de competência devem solucionar-se recorrendo ao princípio da conformidade funcional, completado pelo princípio da proeminência legislativa da AR, como consequência do princípio da representação democrática”, preferindo-se nos casos de fronteira "o sentido mais favorável à reserva parlamentar de lei. por ser a mais conforme com a função constitucional da AR e com o primado da sua competência legislativa")) (Acórdão n.º 22/2009). Nestes termos, a criação de uma norma com o conteúdo do n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n,º 28-B/2020, de 26 de Junho, por contender directamente com o regime geral das contra-ordenações, sendo inverso à sua estrutura primária, não sendo uma mera disciplina de aspectos processuais secundários apenas poderia ocorrer por via da competência legislativa da Assembleia da República ou por via da competência relativa do Governo, o que lhe exigia que estive munido da competente autorização daquela Assembleia da Republica. Essa autorização é inexistente, tanto que o Governo assenta a sua competência invocando a alínea a) do n.c 1 do artigo 198.º da CRP. É certo que, por respeito ao próprio Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, o Governo invocou a Lei de Bases da Proteção Civil (LBPC). Os artigos 8.º e 19.º ca LBPC têm a seguinte redacção: Artigo 8.º Alerta, contingência e calamidade 1 - Sem prejuízo do caráter permanente da atividade de proteção civil, os órgãos competentes podem, consoante a natureza dos acontecimentos a prevenir ou a enfrentar e a gravidade e extensão dos seus efeitos atuais ou expectáveis: a) Declarar a situação de alerta; b) Declarar a situação de contingência; c) Declarar a situação de calamidade. 1 - Os atos referidos no número anterior correspondem ao reconhecimento da adoção de medidas adequadas e proporcionais à necessidade de enfrentar graus crescentes de risco. 2 - A declaração de situação de contingência ou de situação de calamidade pressupõe, numa lógica de subsidiariedade, a existência prévia dos atos correspondentes aos patamares precedentes, salvo na ocorrência de fenómenos cuja gravidade e extensão justifiquem e determinem a declaração imediata de um dos patamares superiores. 3 - A declaração de situação de alerta, de situação de contingência e de situação de calamidade pode reportar-se a qualquer parcela do território, adotando um âmbito inframunicipal, municipal, supramunicipal, regional ou nacional. 4 - Os poderes para declarar a situação de alerta ou de contingência encontram-se circunscritos pelo âmbito territorial de competência dos respetivos órgãos. 5 - O Ministro da Administração Interna pode declarar a situação de alerta ou a situação de contingência para a totalidade do território nacional ou com o âmbito circunscrito a uma parcela do território nacional. Artigo 19.º Competência para a declaração de calamidade A declaração da situação de calamidade é da competência do Governo e reveste a forma de resolução do Conselho de Ministros. Já o seu artigo 62.º prevê que, “sem prejuízo das sanções já previstas, o Governo define as contra-ordenações correspondentes à violação das normas da presente lei que implicam deveres e comportamentos necessários à execução da política de protecção civil." Aqui resulta que a LBPC não confere cobertura lega! à actuação do Governo no sentido de afastar as normas do regime geral do ilicito de mera ordenação social que tenham que ver com o estabelecimento de garantias patrimoniais, em contradição com o regime geral das contra -ordenações. Como é salientado pelo acórdão do TC n.º 467/2018, a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional, assim como a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, aí se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, incluindo aquelas que regulam c processo na sua fase administrativa", invocando, também a título de exemplo e nesse sentido, o acórdão n.º 339/2008. Em suma, concluímos que a norma que resulta do disposto no n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho, na sua versão actual, é organicamente inconstitucional, por violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP * Em face da inconstitucionalidade orgânica da citada norma, deve o processo prosseguir os seus termos normais, sem que a Recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada pelo Decreto- Lei n.º 104/2021, de 27.11, devendo ser restituídas as quantias depositadas pela Recorrente a esse título, ficando assim prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pela Recorrente que ainda não tenham sido decididas por este tribunal. Face ao exposto e pelos fundamentos expendidos, decido julgar parcialmente procedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente A. S.A. e, em consequência: a) Julgo não estarem reunidos os requisitos legais para poder ser apreciada a questão da inconstitucionalidade da norma que deriva do n.º 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 26 de Junho, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11; b) Declaro a inconstitucionalidade orgânica da norma que deriva do n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP: e c) Decido que o(s) processo(s) onde foram elaborados os Autos de Notícia pelo SEF com os n.ºs 3CP/2022, 5CP/2022, 7CP/2022,11CP/2022, 13CP/2022, 16CP/2022, 17CP/2022, 18CP/2022, 22CP/2022, 23CP/2022, 26CP/2022, 28CP/2022, 29CP/2022, 31CP/2022, 37CP/2022, 42CP/2022, 46CP/2022, 47CP/2022, 51CP/2022, 52CP/2022, 54CP/2022, 55CP/2022, 57CP/2022, 58CP/2022, 59CP/2022, 60CP/2022, 62CP/2022, 69CP/2022, 71CP/2022, 74CP/2022, 75CP/2022, 79CP/2022, 81CP/2022, 82CP/2022, 85CP/2022 87CP/2022, 89CP/2022, 90CP/2022, 91CP/2022, 111CP/2022, 112CP/2022, 113CP/2022, 118CP/2022, 123CP/2022, 127CP/2022, 129CP/2022 e 130CP/2022 deverão prosseguires seus termos normais, sem que a Recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26.06, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11, devendo, em consequência, ser restituídas as quantias depositadas pela Recorrente a esse título. […]» 1.3. O Ministério Público interpôs, então, o presente recurso obrigatório ao abrigo da alínea a), n.º 1, do artigo 70.º da LTC, nos seguintes termos: «[…] 1. O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal vem, ao abrigo do disposto nas normas dos artigos 280º, nº 1, a), da CRP, 70º, nº 1, a), 72º, nº 1, a) e nº 3 da Lei 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional), alterada pelas Leis 85/89, de 07/09 e 13-A/98, de 26/02, interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da decisão do TCRS proferida por despacho de 06/10/2022, refª 371825 dos autos, por via da qual desaplicou a norma do artigo 4.º. nº 7 do DL 28-B/2020, de 26/06, na versão atual, por entender que a mesma é organicamente inconstitucional, por violar o disposto no art. 165º, nº 1, d) da CRP. 2. Consequentemente, decidiu que «os processos onde foram elaborados os Autos de Notícia pelo SEF com os n.ºs 3CP/2022, 5CP/2022, 7CP/2022, 11 CP/2022, 13CP/2022, 16CP/2022, 17CP/2022, 8CP/2022, 22CP/2022, 23CP/2022, 26CP/2022, 28CP/2022, 29CP/2022, 31CP/2022, 37CP/2G22, 42CP/2022, 46CP/2022, 47CP/2022, 51 CP/2022, 52CP/2022, 54CP/2022, 55CP/2022, 57CP/2022, 58CP/2022, 59CP/2022, 60CP/2G22, 62CP/2022, 69CP/2022,71 CP/2022, 74CP/2022, 75CP/2022, 79CP/2022, 81CP/2022, 82CP/2022, 85CP/2022, 87CP/2022, 89CP/2022, 90CP/2022, 91CP/2022, 11CP/2022, 112CP/2022, 113CP/2022, 118CP/2022, 123CP/2022, 127CP/2022. 129CP/2022 e 130CP/2022 deverão prosseguir os seus termos normais, sem que o recorrente tenha que proceder ao pagamento do depósito a que alude o disposto no n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lel n.º 28-B/2020, de 26.06. na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11. devendo, em consequência, ser restituídas as quantias depositadas pelo recorrente a esse título.». 3. O presente recurso de constitucionalidade tem efeito suspensivo quer da decisão sindicada quer do processo e sobe nos próprios autos - art. 78º, nº 4, da Lei do Tribunal Constitucional. 4. Uma vez admitido o recurso, as alegações serão produzidas no TC pelo Digno Procurador- Geral Adjunto, nos termos do art. 79º da Lei do Tribunal Constitucional. 5. O Ministério Público junto deste TCRS pronunciou-se já sobre a conformidade constitucional do DL 28-B/2020, de 26/06, na redação dada pelo DL 37-A/2020, de 15/07, no âmbito da resposta apresentada no dia 16/05/2022 no P. 368/21.5 YUSTR, a propósito da questão do lugar onde foi cometida a infração pp pelo art. 3º, nº 2, a) do dito DL 28-B/2020. […]» 1.4. O recurso foi admitido no tribunal a quo, em 31 de outubro de 2022, com efeito suspensivo. 1.5. Recebidos os autos no Tribunal Constitucional e, depois de notificado para o efeito, o recorrente apresentou alegações concluindo do seguinte modo: «[…] 1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta decisão judicial de 04-10-2022, proferida pela Mmª Juiz do Juízo da Concorrência, Regulação e Supervisão, no âmbito do Processo nº 174/22.0YUSTR, «ao abrigo do disposto das normas dos artigos 280º, nº1, a), da CRP, 70º, nº 1, a), 72º, nº 1, a) e nº 3 da Lei 28/82 de 15/11», reagindo, deste modo, à decisão da Mmª Juiz que declarou a inconstitucionalidade orgânica da norma que deriva do n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26-06, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27.11, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. 2. A decisão recorrida pronunciou-se sobre a impugnação judicial apresentada pela companhia aérea A., S.A. à notificação efetuada pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para proceder ao depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, na sequência da prática da uma contraordenação prevista na al. q), do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 26 de junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 104/2021, de 27 de novembro, punida nos termos da alínea a), do n.º 2, do artigo 3.º, do mesmo diploma, com coima de €20.000,00 a €40.000,00. 3. O Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, nasceu da necessidade de estabelecer um regime contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta, em face da evolução da pandemia da doença COVID -19. 4. Através do Decreto-Lei nº 28-B/2020, de 26 de junho, o Governo veio, assim, estabelecer o regime sancionatório aplicável ao incumprimento dos deveres estabelecidos por declaração da situação de alerta, contingência ou calamidade adotada ao abrigo da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprovou a Lei de Bases da Proteção Civil. 5. Uma das medidas implementadas (através de alteração desse diploma originada pelo Decreto-Lei nº 56-C/2021 de 09/07) foi o dever de cumprimento das regras aplicáveis ao tráfego aéreo e aos aeroportos, designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e das obrigações de apresentação de teste com resultado negativo ou de confinamento obrigatório, tentando-se prevenir, por essa via, que nenhuma pessoa contaminada com o vírus SARS-CoV-2 viajasse em transporte aéreo e, desse modo, evitar uma maior propagação da doença. 6. De modo a garantir a circulação das pessoas em segurança e a proteção da saúde de todos e por passar a requerer -se a apresentação de teste para despiste da infeção por SARS-CoV-2 nas viagens internacionais, através do Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, decidiu o Governo agravar as coimas associadas ao incumprimento das regras aplicáveis às companhias aéreas e às entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos, bem como, antecipar o pagamento da coima, ainda no decurso do processo contraordenacional, de modo a garantir o seu pagamento aquando da eventual condenação. 7. Assim, o art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, através da revisão operada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, passou a prever que “a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável” 8. Foi entendimento do tribunal a quo, que o depósito a que o mencionado artigo, constitui uma garantia patrimonial do pagamento da eventual coima e, como tal, contende diretamente com o regime geral das contraordenações, sendo inverso à sua estrutura primária, o que apenas poderia ocorrer por via da competência legislativa da Assembleia da República ou por via da competência relativa do Governo, o que lhe exigia que estive munido da competente autorização daquela Assembleia da República, o que não sucedeu, concluindo pela inconstitucionalidade orgânica da norma em apreço. 9. De acordo com a jurisprudência seguida pelo Tribunal Constitucional, com observância do regime geral e dos limites aí definidos, pode o Governo, livremente, criar novas normas contraordenacionais, sendo que o que importa é que as regras criadas pelo Governo “não invadam o âmbito do regime geral ou essencial das contraordenações e, quando nele se insiram, se limitem a reproduzir as soluções que já constam do regime fixado pela Assembleia da República ou por ela autorizado” (Ac. do Tribunal Constitucional nº 598/2009). 10. Com efeito, o Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro não prevê qualquer depósito do valor igual ao mínimo da coima aplicável. 11. Assim, o visado art. 4º, nº 7, tratando-se de uma disposição que, prevendo uma garantia de pagamento de uma eventual coima que venha a ser aplicada, vai, na verdade, para além desse regime geral. 12. A norma contida no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26/06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11 (inserida na “tramitação do processo contraordenacional”, tal como resulta da própria epígrafe do art. 4º do mencionado diploma), confere às autoridades administrativas um poder limitador do direito de propriedade do infrator através da prática de um ato administrativo que o afeta unilateralmente, cuja legitimidade se nos afigura que terá de ser conferida através de um ato legislativo da Assembleia da República. 13. Os direitos dos acoimados ali tutelados determinam seguramente a qualificação da norma como norma primária do processamento das contraordenações, assim integrando o regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. 14. A norma que exige o pagamento de um depósito, com imposição de sanções caso esse pagamento não seja cumprido, ao interferir diretamente com a evolução processual do processo contraordenacional e por contender com os direitos do infrator, consubstancia uma opção suficientemente estruturante e central do modelo de justiça contraordenacional para que não possa ter sido deixada à competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República. 15. Ora, no Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, o Governo fundou a sua competência para decretar as alterações ao Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26-06, no art. 198º, nº 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa, ou seja, no exercício de funções legislativas não reservadas à Assembleia da República. 16. Entende-se, assim, que o Governo, através da emissão do referido Decreto-Lei nº 104/2021, terá invadido a competência própria da Assembleia da República. 17. Face a todo o exposto, resta concluir que a norma ínsita no art. 4º, nº 7 do Decreto-Lei nº 28-B/2020 de 26/06, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 104/2021 de 27/11, enferma de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos art. 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa. Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, fará o Tribunal Constitucional, JUSTIÇA. […]» 1.6. Por seu turno, a recorrida A., SA, contra-alegou, enunciando as seguintes conclusões: «[…] 1. A Recorrida concorda com o Tribunal a quo e com o Ministério Público, no sentido de que a norma que se retira do n.º 7 do artigo 4.º do DL 28-B/2020 é organicamente inconstitucional. 2. A Recorrida considera que a referida norma é, também, materialmente inconstitucional. 3. A Recorrida, ainda antes de ser notificada para a apresentação de defesa escrita em processo contraordenacional, foi notificada para proceder ao depósito igual ao valor mínimo das coimas potencialmente aplicáveis, sob pena de o montante da coima vir a ser fixado no seu limite máximo, em caso de condenação. 4. Depósitos no valor de largos milhares de euros (totalizando € 1.310.000,00), referentes a várias alegadas infrações, tendo em conta que o mínimo da coima potencialmente aplicável, por passageiro, é de € 20.000,00 nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do DL 28-B/2020. 5. Questão análoga foi já decidida pelo Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 485/2021, que julgou inconstitucional norma semelhante, por a mesma não prever uma "válvula de escape" designadamente para os casos em que o depósito do montante em causa seja suscetível de causar um prejuízo considerável. 6. É o que sucede no caso em apreço, já que a norma em causa impõe o pagamento de um depósito avultado, sem permitir que o arguido tenha possibilidade de provar que esse valor é hábil a causar-lhe um prejuízo considerável. 7. Se assim se conclui nos casos em que a caução/depósito é condição da atribuição de um determinado efeito a um recurso - após prolação de decisão administrativa condenatória que fixa uma concreta coima -, tanto mais será nos casos como o vertente, em que o arguido, mesmo antes de ser notificado para apresentar defesa escrita, se vê a braços com a obrigatoriedade legal de proceder ao depósito de milhares de euros a título de garantia do pagamento de uma coima que ainda não se encontra fixada. 8. A norma que se retira do artigo 4.º, n.º 7 do DL 28-B/2020 é inconstitucional, por violação do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, tal como previsto nos n.os 1 e 5 do artigo 20.º da Constituição. 9. A norma é ainda materialmente inconstitucional por violação do princípio da presunção da inocência. 10. A falta de "válvula de escape" e a criação de uma norma cega e automática, que determina a aplicação de uma caução de valor avultado, independentemente de tudo e de todos, ofende a Constituição. 11. A inconstitucionalidade da norma, perante o princípio da presunção da inocência, é inescapável, atento o carácter cego da mesma, que impede qualquer ponderação que justifique esse mesmo depósito, apenas nos casos, em concreto, em que se receie justificadamente pelo não pagamento da coima que vier a ser eventualmente aplicada. 12. Bastará ao Tribunal seguir a sua jurisprudência e julgar a norma em causa materialmente inconstitucional, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 20.º e do disposto nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição. 13. E, ainda, materialmente inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.º da Constituição. 14. A obrigação de depósito prevista no n.º 7 do artigo 4.º do DL 28-B/2020, ao determinar ao arguido o pagamento de uma quantia em momento anterior ao da sua condenação por sentença judicial transitada em julgado, representa uma restrição dos seus direitos, devendo, por essa razão, obedecer ao crivo do artigo 18.º da CRP, que determina que a restrição deve revelar-se, em concreto, proporcional, adequada e necessária. 15. Da leitura conjugada do disposto no artigo 4.º, n.º 7 do DL 28-B/2020 e no artigo 173.º, n.ºs 1 a 3 e 7 do Código da Estrada, subsidiariamente aplicável, resulta clara a natureza instrumental do depósito, que se destina a garantir o cumprimento da coima em que o arguido possa vir a ser condenado. 16. Se o depósito visa garantir o pagamento da coima em que o arguido possa vir a ser condenado, importa atentar nas regras constantes do RGCO que estatuem o regime aplicável à determinação da coima única - mormente, o disposto no artigo 19.º do RGCO. 17. Descendo ao caso dos autos e tendo em conta que se estava na presença de infrações ao disposto no artigo 2.º, alínea q) do DL 28-B/2020, sancionadas com coima de € 20.000,00 a € 40.000,00, por passageiro embarcado, conforme o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º do mesmo diploma legal, o limite máximo da moldura legal nunca poderia exceder o valor de € 80.000,00, que corresponderia ao dobro do limite máximo da contraordenação com o limite mais elevado, nos termos do artigo 19.º do RGCO. 18. Na hipótese de a A. vir a ser condenada pela prática das contraordenações que lhe eram imputadas, a coima que lhe viesse a ser aplicada nunca poderia exceder € 80.000,00. 19. Se o depósito tem como função garantir o cumprimento da coima em que o arguido venha a ser condenado, e esta coima não pode, no caso dos autos, exceder os € 80.000,00, naturalmente o depósito a prestar também não poderá exceder este limite. 20. Revela-se manifestamente desproporcionado exigir a prestação de um depósito que, em abstrato, deve corresponder ao valor mínimo da coima, mas que, em concreto, ultrapassa, em larga escala, o valor máximo da coima potencialmente aplicável (valor cujo pagamento o próprio depósito visa acautelar). 21. Se o depósito serve uma função instrumental de garantia de pagamento de uma coima em que o arguido possa vir a ser condenado, é manifesto que uma obrigação de depósito em montante superior ao montante máximo da coima em que o arguido possa eventualmente vir a ser condenado é uma restrição desnecessária dos seus direitos e, por isso, desconforme ao artigo 18.º da CRP. 22. A norma que se retira do artigo 4.º, n.º 7 do DL 28-B/2020 é materialmente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 18.º, 20.º, n.º 1 e 32.º, n.ºs 2 e 10 da CRP. 23. O artigo 165.º da CRP, sob a epígrafe reserva relativa de competência legislativa, elenca as matérias que são da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo para legislar. 24. Do elenco previsto em tal preceito constitucional consta especificamente a seguinte matéria: regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da CRP). 25. Uma dada disposição contraordenacional introduzida por Decreto-Lei do Governo e que contraria o RGCO só é constitucionalmente solvente se beneficiar da necessária autorização prévia da Assembleia da República - caso contrário, será organicamente inconstitucional, por violação da reserva relativa da Assembleia da República postulada no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição. 26. Não sendo o DL 28-B/2020 precedido de qualquer autorização legislativa, bem como não o são os Decretos-Lei que sucessivamente o alteraram, a norma que se retira do seu artigo 4.º, n.º 7, padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa da Assembleia da República, estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição. Termos em que deve julgar-se inconstitucional a norma que se retira do n.º 7 do artigo 4.º do DL 28- B/2020, seja por inconstitucionalidade orgânica, seja por inconstitucionalidade material. […]» 2. Tendo ficado vencido o relator originário, operou-se mudança de relator. Cumpre, pois, apreciar e decidir. II. Fundamentação 3. A norma sob sindicância é do teor que seguidamente se transcreve e integra-se no regime processual de um grupo específico de ilícitos de mera ordenação social criados durante o período de pandemia Sars-Cov2, que inclui o tipo p. p. pelo artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho (cfr. artigo 4.º, n.º 7, 1.ª parte, do diploma). Este, por sua vez, sanciona a desobediência dos operadores de transporte aéreo de passageiros quanto a deveres impostos pelo artigo 2.º, n.º 1, alínea q), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho. Assim, tendo em vista identificar cabalmente o objeto do processo, transcreveremos este conjunto de preceitos legais, assinalando a bold os segmentos objeto de fiscalização: Artigo 2.º Deveres Durante a verificação de estado de emergência ou da situação de alerta, contingência ou calamidade determinadas nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil, declaradas no âmbito da situação epidemiológica originada pela doença COVID-19, constituem deveres das pessoas singulares e coletivas: (…) q) O cumprimento das regras aplicáveis ao tráfego aéreo e aos aeroportos, bem como ao tráfego terrestre, marítimo e fluvial, designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo ou de confinamento obrigatório, por parte dos passageiros e das companhias aéreas e dos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, nos termos das declarações das respetivas situações de alerta, contingência ou calamidade; (…) Artigo 3.º Contraordenações (…) 2 - O incumprimento dos deveres estabelecidos na alínea q) do artigo anterior, bem como do n.º 3 do artigo 5.º, pelas companhias aéreas ou pelas entidades responsáveis pela gestão dos respetivos aeroportos ou pelos armadores dos navios de passageiros ou respetivos representantes legais, consoante aplicável, constitui contraordenação, sancionada: a) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada passageiro que embarque sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo, realizado nas 72 horas ou 48 horas anteriores ao momento do embarque, respetivamente, exceto nos casos em que a apresentação desse comprovativo seja dispensada ou sem apresentação de comprovativo de preenchimento do PLF; b) Com coima de (euro) 20 000 a (euro) 40 000, por cada dia de incumprimento da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento do disposto na alínea q) do artigo 2.º pelos passageiros. (…) Artigo 4.º Tramitação do Processo Contraordenacional 1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 7, aos processos de contraordenação previstos no presente decreto-lei é aplicável o disposto nos n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 172.º, nos n.ºs 1 a 3 e 7 do artigo 173.º, nas alíneas a) a f) do n.º 1 e nos n.ºs 2 a 4 do artigo 175.º, nos n.ºs 1 a 9 e no n.º 11 do artigo 176.º, e nos artigos 177.º a 179.º e 181.º a 189.º do Código da Estrada, com as necessárias adaptações. 2 - Após a notificação da infração, realizada pela entidade com competência para o processamento da contraordenação, pode o infrator proceder ao pagamento voluntário da coima de imediato. 3 - O pagamento voluntário da coima previsto no número anterior corresponde à liquidação da coima pelo mínimo. 4 - O pagamento voluntário no momento da verificação da infração da contraordenação pode ser realizado por todos os meios legalmente admitidos como forma de pagamento, devendo ser privilegiados os meios de pagamento eletrónico disponíveis. 5 - É sancionado como reincidente quem cometer uma contraordenação praticada com dolo, depois de ter sido notificado pela prática de outra contraordenação por infração à mesma disposição legal. 6 - O não pagamento voluntário da coima ou falta de realização do depósito implica: a) O pagamento das custas que sejam devidas; b) A majoração da culpa do agente na determinação do valor económico que este retirou da prática da contraordenação. 7 - Tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, dos armadores dos navios de passageiros ou das entidades responsáveis pela gestão dos aeroportos para que os mesmos procedam, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável. 8 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6, se, nos casos previstos no número anterior, não for prestado depósito, o montante da coima é fixado no seu limite máximo em caso de condenação em sede de processo de contraordenação. 4. O Tribunal a quo concluiu pela inconstitucionalidade orgânica do disposto no artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 16 de junho, assim recusando a sua aplicação ao caso concreto, por violação da reserva parlamentar conferida à Assembleia da República pela alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa. Neste pressuposto, só pode entender-se como tendo sido desaplicada e, como tal, só pode ser fundamento do presente recurso de constitucionalidade, a parte da norma que se refere à primeira classe de entidades nela mencionadas (transportadora aérea), por ser esse o caso específico da recorrida. Todo o demais previsto na norma (sobre outros operadores económicos) é estranho ao suporte jurídico da decisão recorrida e à controvérsia do recurso intercalar, pelo que não pode ser apreciado. Nestes termos, e atendendo aos elementos específicos dos autos e à efetiva ratio decidendi da decisão recorrida, o objeto do presente recurso reconduzir-se-á à norma constante do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, interpretada no sentido de que “tratando-se da contraordenação a que se refere o n.º 2 do artigo anterior, a entidade fiscalizadora promove a notificação imediata do legal representante da transportadora aérea, para que proceda, no prazo máximo de cinco dias úteis, a depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável.” 4.1. Esta mesma questão foi apreciada nos Acórdãos n.ºs 224/2024 e 228/2024, desta 2.ª secção. Os fundamentos aduzidos neste último, muito em particular, por ter sido proferido, também, em sede de recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea a) do artigo 70.º da LTC, pelo seu carácter recente e absoluta similitude com o caso em apreço, aqui se transcrevem, nos seguintes termos: «[…] 8. O Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, foi aprovado perante a emergência da pandemia SARS-Cov2, perante a qual, atentos os riscos conhecidos e as potenciais consequências, se revelou necessário controlar o influxo de pessoas para o território nacional e implementar procedimentos especiais de segurança, tendo em vista minimizar o risco de geração de novos focos de COVID19. Em resposta a este problema e para o que interessa ao objeto deste recurso, o diploma citado estabeleceu (artigo 2.º) um dever específico de observância das regras aprovadas por declarações de situação de alerta, de contingência ou de calamidade (artigo 8.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho) que impendia sobre companhias aéreas em matéria de tráfego, “designadamente no que se refere às obrigações de solicitação e apresentação do Certificado Digital COVID da UE e do formulário de localização de passageiros (PLF), e das obrigações de apresentação de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2 com resultado negativo” (artigo 2.º, alínea q), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho). O artigo 3.º, n.º 2, do mesmo decreto-lei, por seu turno, introduziu dois tipos de contraordenação punitivos das companhias áreas que desobedecessem a este comando legal, sancionando a violação de certos deveres específicos contidos na sobredita alínea q), do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, com coima entre € 20.000,00 e € 40.000,00. A alínea a) do dispositivo pune o embarque de passageiros “sem apresentação de comprovativo de realização de teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2”; por seu turno, a alínea b), do artigo 3.º, n.º 2, do diploma sanciona a violação “da obrigação de disponibilização do teste de amplificação de ácidos nucleicos (TAAN) ou de teste rápido de antigénio (TRAg) para despiste da infeção por SARS-CoV-2, da obrigação de rastreio de temperatura corporal por infravermelhos a todos os passageiros que chegam a território nacional, da obrigação de repetição da medição da temperatura corporal quando seja detetada uma temperatura corporal relevante na sequência daquele rastreio ou da obrigação de implementar um sistema de verificação do cumprimento” pelos passageiros. Através aprovação deste quadro contraordenacional, esperou o Estado poder dissuadir os visados da infração aos deveres específicos que lhes eram impostos, forçando a organização das suas estruturas empresariais de modo a garantir o cumprimento do elenco de medidas de controlo do fluxo de pessoas chegadas ao território nacional por transporte aéreo, e assim obtendo um registo mínimo de segurança durante os períodos em que os efeitos danosos da pandemia impusessem a declaração de estados de exceção administrativos (ou constitucionais). A alternativa a esta solução sempre implicaria a criação de maiores entraves ao acesso a território nacional, ou, no limite, na interdição do transporte aéreo de pessoas (ou de mercadorias que sinalizassem riscos potenciais de contágio), o que imporia sacrifícios bem maiores, quer às operadoras do setor, quer aos cidadãos em geral e à economia nacional. É precisamente neste âmbito que deve enquadrar-se a norma sindicada, que visa responder à necessidade então sentida de imprimir especial eficiência às medidas sancionatórias previstas no diploma e, ainda, de acelerar a execução das sanções aplicadas: a gravidade do problema a que se respondia e a urgência em obter a conformação das companhias aéreas à observância dos deveres impostos durante períodos de tempo limitados (os inerentes à vigência dos estados de exceção declarados), conduziu à adoção de um procedimento de execução das sanções mais lesto, daí resultando a criação, por via legal, da obrigação de constituição de depósito que caucionasse de forma imediata a execução da coima, caso aí se chegasse no culminar do processo contraordenacional. Recorde-se que a aviação civil é uma atividade com atributos muitos particulares, corporizando riscos de segurança especialmente importantes para a coletividade e para a generalidade dos sujeitos jurídicos envolvidos, sejam eles consumidores ou não. Nesse quadro, a punição prevista no Decreto-Lei n.º 28-B/2020 tem um escopo preventivo da lesão de um conjunto de bens jurídicos com indiscutível acolhimento constitucional, e é a essa luz que deve avaliar-se o quadro legal de garantia financeira instituído pela interpretação normativa em fiscalização. Tal quadro tem por escopo, como já se adiantou, assegurar a eficiência do sistema de execução de sanções sobre infrações (de mera ordenação) no setor da aviação civil, como meio de otimizar o instrumento coercitivo destinado a compelir os operadores ao cumprimento de deveres regulamentares dirigidos ao controlo dos riscos acima mencionados, impedindo, desejavelmente, a verificação de danos, individualizáveis ou sobre a coletividade, ou, pelo menos, mitigando a sua extensão É, pois, com estes propósitos que a norma sob fiscalização desloca a obrigação de constituição de depósito-caução para o início do processo contraordenacional, depois de adquirida, pelas entidades administrativas, notícia da infração. Acresce que o valor a caucionar nos termos do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, se cinge, como já se explicou, ao mínimo previsto para a contraordenação que se coloque em cada situação concreta, e, em caso de pluralidade de infrações, beneficiando ainda a arguida do limite máximo absoluto previsto no artigo 19.º, n.º 2, do RGCO; a solução sob fiscalização procura, assim, reconduzir o custo financeiro inerente ao instituto de garantia a um mínimo equacionável. Contudo, é igualmente verdade que o valor mínimo de coima não é insignificante, quer se trate de uma única infração (€ 20.000,00), quer se esteja perante o máximo relativo a concurso de infrações (€ 80.000,00). Esta constatação é, porém, mitigada se atentarmos, por um lado, nos valores constitucionalmente protegidos que o regime jurídico em apreço visa proteger e nos riscos do incumprimento de deveres de fiscalização e de monitorização de passageiros, que poderiam importar vagas regionais de disseminação de COVID19; e, por outro lado, na realidade económica dos agentes passíveis de se constituírem em responsabilidade contraordenacional. Não discutimos, aqui, um processo sancionatório dirigido a qualquer pessoa, com a infinita variação de estatutos patrimoniais que isso implicaria, mas de um grupo restrito de organizações de capitais sujeitas a deveres especiais de robustez financeira e de solvência para acesso e desempenho de atividade, que, como tal, titulam um estatuto económico-financeiro diferenciado, mesmo em contexto empresarial (§ 3, 5 e artigos 4.º, alínea g), 5.º, 8.º, n.ºs 2, 3, alínea c), 4, 6, 9.º, n.ºs 1 e 2, do Reg. (CE) n.º 1008/2008). […]». 4.2. O mesmo aresto, sobre a concreta questão de inconstitucionalidade orgânica que levou à desaplicação da norma em apreço, prossegue e conclui nos termos seguintes: «[…] 13. Com efeito, a reserva de Parlamento prevista no artigo 165.º da Constituição atém-se a determinadas matérias, ou seja, é uma reserva material de lei. Para além disso, esta norma constitucional estatui uma reserva de competência para um determinado órgão de soberania – a Assembleia da República – atenta a sua composição, legitimidade, e o concreto recorte do processo legislativo. Com esta solução, cria-se um “nível de densificação intermédio, nos casos em que a disciplina legislativa da AR incide sobre o regime comum ou normal” (cfr. J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 754). Sendo, pois, uma reserva quanto ao conteúdo e quanto ao autor dos atos normativos, e impondo a CRP que o legislador parlamentar se ocupe do regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo, não poderá deixar de entender-se que esta exigência material se estenda a todas as matérias que constituem elementos genéricos do regime das contraordenações, devendo a Assembleia da República consagrar as opções político-legislativas fundamentais em tais domínios, deixando depois ao legislador ordinário a sua concreta definição. Nestes termos, quando uma matéria se enquadre, inequivocamente, na mencionada reserva de regime geral, a cargo do legislador parlamentar, a omissão de estatuição de linhas mestras a esse propósito - no caso, no regime geral das contraordenações -, implica uma interdição de introdução de novas figuras jurídico-processuais de aplicação genérica, em virtude da ausência de suporte material prévio da autoria do Parlamento, considerando-se, por isso, ilegítimo um exercício do poder legislativo conferido ao Governo nesse sentido. Assim, haverá inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de regime geral, não apenas quando o Governo emane normas abrogantes das disposições que a Assembleia da República tenha aprovado a esse propósito - ou seja, e no caso, normas que oferecem solução diferente da prevista no RGCO (como sucedeu em várias situações analisadas no passado, neste domínio, pelo Tribunal Constitucional) -, mas também quando estejamos perante alterações legislativas que (i) disciplinem matérias ausentes do regime geral e (ii) que dele devam constar, em virtude da sua natureza. Com efeito, a credencial conferida pela Constituição ao Governo para legislar sobre regimes especiais de direito das contraordenações, nos termos conjugados dos artigos 165.º, n.º 1, alínea d), e 198.º, n.º 1, alínea a), da CRP, não pode degenerar na utilização dessa competência para aprovar regimes jurídicos em tais matérias, aliás necessariamente restritivos de um conjunto de direitos fundamentais, sem que tal intervenção se encontre balizada, de um ponto de vista material, pelas opções fundamentais da Assembleia da República nesses domínios. Aliás, como se viu, a jurisprudência constitucional é unânime no sentido de entender que o Governo está legitimado para introduzir na ordem jurídica novos tipos de contraordenação e para alterar os existentes, e fixar (ou modificar) as respetivas molduras sancionatórias, desde que em respeito pelos limites impostos pelo regime geral. Ora, como é evidente, a definição de tipos contraordenacionais e a fixação das respetivas coimas encontram um claro quadro limitativo em todo o RGCO, que define, por via parlamentar, as opções fundamentais respeitantes à definição do tipo de conduta que pode ser sujeita a sanção contraordenacional (artigo 1.º do RGCO), aos limites mínimos e máximos das coimas e às regras para a determinação da respetiva medida (artigo 17.º do RGCO), e até quanto às sanções acessórias. O problema pôr-se-ia, tão só, se tais marcos definidores fossem totalmente omissos do regime geral, já que, como se disse, a Constituição impõe uma intervenção material do Parlamento que estatua as opções fundamentais atinentes a tais elementos. Assim, se a definição concreta do regime jurídico contraordenacional não se compreende na reserva parlamentar para além do seu regime geral, e as competências do Governo não podem compreender-se como derivadas de ou legitimadas por um ato da Assembleia da República, a verdade é que há uma relação de dependência prática entre lei do parlamento e decreto-lei sempre que estejam em causa matérias que devam constar daquele regime geral, já que a sua regulamentação concreta pressupõe a prévia definição das respetivas opções fundamentais pelo legislador parlamentar, cumprindo a função – essencialmente negativa, de fixação de fronteiras – que a CRP lhe atribui. 14. Pois bem, regressando ao caso sub iudicio e à interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, aqui questionada, constata-se, antes de mais, que o RGCO não contém qualquer quadro normativo respeitante a medidas de garantia patrimonial de sanções pecuniárias ou de outras quantias devidas por conta da prática do ilícito. Noutros termos, o regime geral das contraordenações, aprovado ao abrigo da reserva parlamentar, não estabelece qualquer moldura para a edição de normas a este respeito, que estabeleçam, para o Governo, os limites do exercício da sua competência legislativa em matéria de processo por contraordenação. Por esta razão, e quanto a esta temática, cabe questionar se ela integra a reserva de regime geral – caso no qual será contrária à Constituição, por violação da reserva relativa de competência legislativa do Parlamento – ou se, pelo contrário, pode sustentar-se que ela cabe na «zona franca» de competência legislativa partilhada, podendo o Governo exercer legislar ao abrigo do disposto nos artigos 198.º, n.º 1 e 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa. Ora, analisada a interpretação normativa sob fiscalização, verifica-se que esta não disciplina os efeitos atribuídos ao recurso de uma decisão administrativa que aprecie ilícito de mera ordenação; também não constitui um elemento do regime jurídico relativo à possibilidade de impugnação jurisdicional dessas decisões. Como acima se mencionou, determina apenas a obrigatoriedade de realização de depósito financeiro, quando haja notícia que dada pessoa jurídica praticou uma infração classificável nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do diploma, prevendo ainda o respetivo procedimento administrativo de notificação. O valor desse depósito é estabelecido com referência à moldura prevista para a contraordenação, fixando-se no respetivo valor mínimo. Trata-se, pois, de um instituto de garantia sobre a executoriedade da sanção cujo ilícito se indicia, promotora da eficiência do sistema punitivo, quando, a final, se conclua pela necessidade de efetivação de uma sanção administrativa de natureza pecuniária, idêntica à adotada em sede de contraordenações rodoviárias (cfr. artigo 173.º, n.ºs 1 e 2, do Código da Estrada, Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio). Além disso, se é verdade que a solução normativa em causa não associa à desobediência à obrigação de depósito qualquer efeito preclusivo de direitos processuais, nem impõe ao arguido a aquisição de uma desvantagem neste domínio, é igualmente de assinalar que o n.º 8, do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020 estabelece uma cominação para a não realização do depósito que impacta diretamente na posição processual daquele, impondo que, em caso de condenação, a coima seja fixada no seu limite máximo. Nestes termos, estamos perante um instituto de garantia, que não se identifica, nem pressupõe, a condenação por ilícito culposo e a sanção que lhe corresponda, mas que tem por efeito, além do caráter compulsório, a possibilidade de execução coerciva da obrigação de depósito, que permitirá à administração capturar parte da disponibilidade financeira do arguido em processo contraordenacional, até ao limite do valor de garantia, operando de forma semelhante à caução económica [artigo 227.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal (CPP)] e ao arresto preventivo (artigo 228.º, n.º 1, do CPP), que também têm um efeito de imobilização de património do indiciado para garantia de efetividade de uma sanção potencial. Contudo, é inegável que, mesmo não se tratando da antecipação da sanção (que não existe, nesta fase processual), esta solução constitui, do ponto de vista económico, um vínculo que produz resultado económico equivalente, tanto mais assim nos casos (que os haverá) em que, a final, se aplique coima em valor igual ao mínimo da moldura, quitando o depósito realizado. Por outro lado, é também possível ver na solução consagrada na norma questionada uma medida de pressão com vista ao cumprimento dos deveres tidos em vista, o que se compreende pela gravidade do contexto em que se integram e pelas características dos agentes que podem praticar a contraordenação, mais próxima. Independentemente, porém, da caraterização dogmática da interpretação normativa em causa, a avaliação sobre a necessidade da sua inclusão numa reserva de regime geral em matéria contraordenacional não sofre alterações. 15. Com efeito, neste quadro, tendo em atenção o impacto e os efeitos da obrigatoriedade do depósito sobre a posição processual do arguido e até, eventualmente, sobre a sua conduta – na medida em que a imposição de adiantamento do valor mínimo da coima poderá mesmo funcionar como elemento dissuasor da decisão de impugnação jurisdicional – cremos que não pode deixar de entender-se que a definição do quadro legal e dos limites de imposição de medidas de garantia em processo contraordenacional não poderá deixar de fazer parte do conjunto de matérias sujeitas a reserva de regime geral, nos termos acima explanados. Com efeito, do cenário traçado, resulta, desde logo, que integram a referida reserva de regime geral, no âmbito das contraordenações, não só o âmbito objetivo das condutas sancionáveis, os limites das coimas e as regras básicas quanto a sanções acessórias, mas também, e nos termos constitucionais, as regras básicas respeitantes ao processo contraordenacional, nas quais se incluem a definição das autoridades competentes, das medidas de coação, da tramitação e da possibilidade e termos do respetivo recurso jurisdicional. Ora, olhando para este conjunto de matérias, todas reguladas no RGCO, não pode deixar de se concluir pela idêntica inclusão, naquela reserva material, das regras básicas atinentes aos institutos processuais de garantia da efetivação de sanções administrativas, em virtude da sua importância e do potencial lesivo para a esfera dos arguidos. Ou seja, atenta a lógica constitucional da imposição de uma reserva material de regime geral no domínio dos ilícitos de mera ordenação social, que visa constranger o exercício da competência legislativa do Governo através da exigência de definição prévia de limites de atuação por parte do órgão legislativo por excelência - que oferece garantias acrescidas em termos de participação, pluralismo e democraticidade do processo legislativo -, não se vê como possa aquela deixar de aplicar-se aos institutos de garantia da execução de sanções. Com efeito, cabe lembrar que estas medidas não configuram um pressuposto ou elemento necessário do processo contraordenacional – tal como o não são, por exemplo, as sanções acessórias –, mas têm um potencial de afetação da esfera jurídica dos arguidos muito significativo, passível até de condicionar as suas opções processuais, designadamente, a impugnação jurisdicional da decisão administrativa. Além disso, e uma vez que as medidas de garantia constituem um elemento genericamente aplicável em vários domínios contraordenacionais, a intervenção legislativa do Governo na matéria deve estar balizada por um marco jurídico previamente estabelecido pela Assembleia da República. Por esta razão, ainda que esta não tenha que estatuir uma lista exaustiva de tais garantias no RGCO, deverá, no entanto, e como mínimo, prever a possibilidade da sua existência, em termos processuais, e definir um conjunto de regras básicas para intervenção legislativa do executivo neste âmbito – coisa que optou por não fazer. Ora, o silêncio a este respeito do legislador parlamentar não ser interpretado como uma regra permissiva, que liberta o Governo de condicionantes à aprovação de quadros jurídicos com a referida natureza. Não significa isto, porém, que o RGCO proíba a introdução no ordenamento contraordenacional de tal conjunto de figuras processuais; não se trata de uma proibição legal por omissão, em consequência de uma genérica impossibilidade de legislar sobre quaisquer matérias não reguladas ou incluídas no regime geral. O que está em causa é, apenas o respeito pela imposição constitucional ao Parlamento da definição material de regras básicas quanto a certo tipo de matérias, que integram a reserva de regime geral, e nas quais se incluem, pelas razões expostas, as medidas de garantia da efetivação de sanções administrativas. Neste quadro, e como se explicou, não existem quaisquer regras básicas sobre medidas de garantia de efetivação das sanções, em processo contraordenacional, constantes do RGCO ou de qualquer outro diploma emanado da Assembleia da República. Como tal, e independentemente da conformidade material da concreta solução normativa em análise com a Constituição, bem como do limite máximo constante da ratio decidendi recortada pelo tribunal a quo quanto ao depósito a efetuar, não pode deixar de concluir-se pela violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP. […]» 5. Os fundamentos – e a conclusão - supra vertidas, constantes também do Acórdão n.º 224/2024, são, pois, inteiramente transponíveis para o caso vertente quer no plano da delimitação e conhecimento do objeto do recurso, quer no que diz respeito ao juízo que incidiu sobre a norma sindicada, aos quais se adere, dando especial enfâse a que a solução normativa em causa, embora não associe à desobediência e à obrigação de depósito qualquer efeito preclusivo de direitos processuais, nem imponha diretamente ao arguido a aquisição de uma desvantagem neste domínio, não pode ignorar o que resulta do n.º 8, do mesmo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, ao estabelecer uma cominação para a não realização do referido depósito, com consequências diretas na posição processual do arguido, que determina, em caso de condenação, a coima seja fixada no seu limite máximo, tornado evidente que, na norma que resulta do n.º 7 do citado artigo 4.º, se está perante um instituto de garantia, que não se identifica, nem pressupõe, a condenação por ilícito culposo e a sanção que lhe corresponda, tendo sim, ao invés, um evidente caráter compulsório, associado, também, a um efeito de imobilização de património do arguido, para garantia de efetividade de uma sanção potencialmente aplicável, o que consubstancia uma modificação substancial do regime geral das contraordenações, com especiais e muito gravosas repercussões na posição dos arguidos e nos seus direitos e garantias de defesa, o que indelevelmente nos leva a concluir que, efetivamente, se trata de uma matéria que se insere no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e em que o Governo não podia, sem a necessária e prévia autorização, ter tido intervenção, pelo que nada mais resta do que negar provimento ao presente recurso de constitucionalidade, julgando organicamente inconstitucional a norma em questão. III. Decisão 6. Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma que deriva do n.º 7, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro, por violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República, consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea d) da Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente, b) Negar provimento ao recurso. 6.1. Sem custas (artigo 84.º, n.º 1 e n.º 2, da LTC, este, a contrario). Lisboa, 23 de maio de 2024 - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos (voto vencido pelas razões exaradas na minha declaração de voto aposta no acórdão n.º 224/2024). - José Eduardo Figueiredo Dias (Vencido, pelas razões constantes do meu voto junto ao Acórdão n.º 224/2024) - Gonçalo Almeida Ribeiro