1113/2024

ACÓRDÃO Nº 175/2025 Processo n.º 1113/2024 3.ª Secção Relator: Conselheiro João Carlos Loureiro Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nestes autos, A., S.A. interpôs o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 23/10/2024. 2. O presente recurso de constitucionalidade constitui incidente no Processo n.º 344/21.8BEVIS, em que a recorrente é impugnante. 2.1. Nesse processo, A., S.A. impugnou judicialmente, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, um ato de liquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE) relativo ao ano de 2018. 2.2. A impugnação foi julgada improcedente em primeira instância. 2.3. Inconformada, a impugnante recorreu dessa decisão. 2.4. Por acórdão proferido em 23/10/2024, o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. 2.5. A impugnante interpôs recurso desse acórdão para o Tribunal Constitucional – dando origem aos presentes autos –, em requerimento com o seguinte teor: «A., S.A., Recorrente nos autos à margem referenciados e aí melhor identificada, notificada do douto Acórdão neles proferido, vem, ao abrigo do regime dos artigos 6.º, 70.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 71.º, n.º 1, 72.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 75.º, n.º 1, e 75.o-A, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), interpor recurso daquele Acórdão para o Tribunal Constitucional, o qual requer que seja admitido, uma vez que o mesmo aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo (cf. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC). As normas em causa são os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da “Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético”, criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 8.º-C/2013, de 31 de Dezembro, em vigor durante 2018 através do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018). No entendimento da Recorrente, as normas referidas violam os princípios constitucionais da capacidade contributiva e da equivalência, emanações do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104.º), ele próprio uma decorrência da capacidade contributiva e da igualdade, da proporcionalidade (n.º 2 do artigo 18.º), da livre iniciativa (artigo 61.º), da propriedade privada (artigo 62.º) e da não consignação (n.º 3 do artigo 105.º) e das regras da especificação e discriminação orçamentais (alínea a) do n.º 1 do artigo 105.º e Lei de Enquadramento Orçamental, a qual tem valor reforçado). A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa é a causa de pedir suscitada pela Recorrente quer na petição inicial que deu entrada em primeira instância quer nas alegações de recurso apresentadas no Tribunal Central Administrativo, conforme de resto decorre do acórdão recorrido. A questão da inconstitucionalidade da CESE por violação das regras da especificação e discriminação orçamentais vem requerida pela Recorrente nas Alegações de Recurso apresentadas perante o Tribunal Central Administrativo Norte (artigos 281.º a 505.º e conclusões MM a MMMM), o que, desde já, se reitera. Nesse âmbito: 1. Compulsados os autos, verifica-se que, no caso em apreço, foi, de facto, adequadamente suscitada, perante o Tribunal Central Administrativo Norte, a questão da inconstitucionalidade (i) da norma que instituiu o regime jurídico da CESE, resultante do artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013; (ii) da norma que manteve em vigor, no ano 2018, o regime jurídico da CESE, contida no artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro; (iii) da norma que se retira do artigo 1.º do regime jurídico da CESE e que define o objeto do tributo; (iv) da norma que se retira do artigo 2.º do regime jurídico da CESE e que determina a incidência subjetiva do tributo; (v) da norma que se retira do artigo 3.º do regime jurídico da CESE e que determina a incidência objetiva do tributo; (vi) da norma que se retira do artigo 6.º do regime jurídico da CESE e que determina a taxa aplicável; (vii) da norma que se retira do artigo 7.º do regime jurídico da CESE e que determina o procedimento e forma de liquidação; (viii) da norma que se retira do artigo 8.º do regime jurídico da CESE e que determina o pagamento; (ix) da norma que se retira do artigo 11.º do regime jurídico da CESE e que determina a consignação da receita ao FSSSE; bem como (viii) da norma que se retira do artigo 12.º do regime jurídico da CESE e que determina a não dedutibilidade da CESE, 2. tendo, pois, a ora Recorrente dado cabal e integral cumprimento ao ónus de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade em causa nos autos, essencialmente no que respeita ao dever de enunciação prévia, pela forma processualmente adequada, perante o Tribunal a quo, que proferiu a decisão recorrida, da questão de constitucionalidade que constitui objeto do recurso, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 72.º, n.º 2, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional. 3. Com efeito, a questão de inconstitucionalidade que a Recorrente erigiu como objeto do presente recurso foi, por diversas vezes, enunciada ao longo de todo o processo, e, mais recentemente, enunciada e concretizada nas alegações do Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte, como se pode verificar a partir da leitura das respetivas conclusões. ASSIM, 4. Pese embora o Tribunal a quo, na decisão recorrida, se haja escudado em fundamentação remissiva, aderindo, integralmente, à jurisprudência veiculada pelo STA, entre outros, nos Acórdãos proferidos no âmbito dos processos n.os 1587/18.7BEPRT e 01978/22.9BELRS, 5. o certo é que da análise dos autos e, em particular, da decisão recorrida, pode facilmente concluir-se que, em face das alegações de Recurso apresentadas pela Recorrente (cujas conclusões foram, de resto, reproduzidas no aresto recorrido), o Supremo Tribunal Administrativo apreciou e decidiu a questão de constitucionalidade que a Recorrente pretende ver, agora, apreciada pelo Tribunal Constitucional, como se ilustra com o seguinte excerto da decisão judicial de que ora se recorre: “Aduz, por fim, a sociedade recorrente a ilegalidade do ato de (auto)liquidação por violação da regra da discriminação orçamental, assim infringindo os artigos 15.º a 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11/09 (Lei de Enquadramento Orçamental), uma vez que a receita proveniente da CESE não se encontra devida e suficientemente especificada na Lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano de 2017, o do tributo aqui em causa (cf. Página 23 do Acórdão recorrido) (...) Como já entendeu o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 206/87, proferido em 17/06/1987, o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as “entradas” e “saídas” que, em conjunto, numa ótica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o orçamento. Apesar de se referir a anteriores versões da CRP e da LEO, esse acórdão mantém-se atual no que se refere às razões por que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas do que das receitas, tudo conforme doutrina supra identificada. Ora, com referência ao ano de 2018, não se verifica a falta de autorização de cobrança da CESE em causa nos presentes autos no respetivo orçamento, como reconhece a própria apelante, ao constatar a previsão da consignação da receita obtida com este tributo ao FSSSE (conclusão DDD), tudo como, relativamente ao imperativo de especificação das receitas, prescreve a Lei do Enquadramento Orçamental, no seu artigo 3.º, n.º 2. Conclui-se, por isso, que foi cumprida a imposição constitucional de especificação das receitas, que, como acima deixámos dito, é muito menos exigente relativamente às receitas do que às despesas, mais se devendo vincar que a apontada “inconstitucionalidade indireta”, resultante da pretensa violação do princípio orçamental da não consignação, nunca seria capaz de ferir a legitimidade constitucional, porquanto a “inscrição orçamental” é uma (outra) questão logicamente situada a jusante da criação do tributo que irá gerar tal receita. No sentido acabado de apontar, sempre se deve mencionar a existência de diversos acórdãos deste Tribunal e Secção que concluem pela não violação do dito princípio da discriminação/especificação orçamental das receitas por parte da CESE (cf., v.g., ac. STA-2.ª Secção, 8/09/2021, rec. 1587/18.7BEPRT; ac. STA-2.ª Secção, 8/09/2021, rec. 545/19.9BEPRT; ac. STA-2.ª Secção, 10/11/2021, rec. 1471/17.1BEPRT; ac. STA-2.ª Secção, 2/02/2022, rec. 353/19.7BESNT; ac. STA-2.ª Secção, 5/07/2023, rec. 765/22.9BEBRG, ac. STA-2.ª Secção, 8/05/2024, rec. 321/21.9BECTB). Por último, sempre se deve aludir à existência de recentes acórdãos do Tribunal Constitucional que concluem no sentido do juízo de não inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do Regime da CESE, criada pelo artigo 228, da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12, todos examinando o mesmo regime face a anos posteriores a 2014 e, especificamente, quanto ao ano fiscal de 2018 (cf. ac. Tribunal Constitucional 338/2023, de 6/06/2023, proc. 1117/21; ac. Tribunal Constitucional 372/2023, de 7/06/2023, proc. 623/22; ac. Tribunal Constitucional 720/2023, de 25/10/2023, proc. 1236/21; ac. Tribunal Constitucional 325/2024, Plenário, de 17/04/2024, proc. 623/22” (cf. Página 24 do Acórdão recorrido). 6. Resulta, então, que o Tribunal recorrido compreendeu, efetivamente, a inconstitucionalidade suscitada pela ora Recorrente, 7. tendo, por isso, na esteira do critério adotado na douta Sentença proferida em 1.ª instância e nos Acórdãos do STA proferidos no âmbito dos processos n.os 1587/18.7BEPRT e 1978/22.9BELRS, acolhido uma interpretação, que se entende ser inconstitucional, das disposições contidas nas normas supra mencionadas que compõem o regime jurídico da CESE no cotejo com os princípios e regras da discriminação e especificação orçamentais, em detrimento do disposto no artigo 105.º, da CRP, bem como da Lei de Enquadramento Orçamental, que configura lei de valor reforçado, mormente no que concerne aos artigos 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (LEO de 2001), e 15.º e 17.º da Lei de enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO de 2015). TENDO PRESENTE O QUE ANTECEDE, 8. inconformada com a decisão recorrida proferida pelo Tribunal a quo e, portanto, não podendo deixar de se insurgir quanto à bondade legal das decisões que foram sendo proferidas ao longo dos presentes autos, vem, agora, a Recorrente apresentar o presente requerimento de interposição de recurso, em vista da fiscalização concreta da sua constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional, 9. passando, para o efeito, a enunciar, especificadamente, e como se impõe, o sentido normativo julgado desconforme com a Constituição, por forma a que o Tribunal Constitucional, com ele confrontado, conclua pela sua inconstitucionalidade e a reproduza de modo que os respetivos destinatários fiquem cientes do concreto sentido normativo julgado desconforme com a nossa Lei Fundamental. 10. Assim, por facilidade de exposição, a ora Recorrente passará a individualizar e concretizar as questões de constitucionalidade e de ilegalidade decorrentes da manifesta violação de lei de valor reforçado, já suscitadas perante o Tribunal a quo e que, agora, pretende ver apreciadas pelo Tribunal Constitucional, nesta sede recursiva, demonstrando, por referência a cada uma delas, o efetivo e cabal cumprimento do ónus da suscitação prévia de que depende a sua admissibilidade. VEJAMOS, ENTÃO: Da apreciação, efetuada pelo Supremo Tribunal Administrativo, concernente à questão da inconstitucionalidade da CESE decorrente da violação do princípio e regra da especificação orçamental, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 105.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, bem como do disposto nos artigos 15.º e 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental: 11. De acordo com o já referido, por entender que a sentença proferida em 1.ª instância enferma de vício decorrente de erro de julgamento no que tange a apreciação da violação do princípio e regra da especificação orçamental, e, portanto, não se conformando com o entendimento acolhido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, veio a Recorrente arguir, junto do Tribunal Central Administrativo Norte, a inconstitucionalidade e ilegalidade do ato de (auto)liquidação em crise. 12. Sucede que, uma vez mais, não podendo deixar de se insurgir contra o entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo, o qual, acompanhando na íntegra a fundamentação constante da decisão proferida em 1.ª instância, se encontra em absoluta contradição com os fundamentos por si aduzidos ao longo de todo o processado, 13. e amparada na doutrina constante dos Pareceres Jurídicos já juntos aos presentes autos, emitidos pelos Senhores Professores Doutores Rui Medeiros, J. J. Gomes Canotilho, Maria d'Oliveira Martins, Tiago Pires Duarte e José Casalta Nabais (cf. Anexos n.º 1, n.º 2, n.º 3, n.º 4 e n.º 5, respetivamente juntos com as Alegações de Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte e para o Supremo Tribunal Administrativo), a cuja fundamentação se adere, na íntegra, por com ela se concordar, 14. defendeu a Recorrente, e continua a defender, que o ato tributário controvertido se encontra inquinado dos vícios de ilegalidade abstrata e de inconstitucionalidade (indireta), na medida em que constitui a concretização de normas – também elas inconstitucionais e ilegais – violadoras do princípio da discriminação e da regra da especificação orçamental, decorrentes do disposto no artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – e nos artigos 15.º e 17.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, aplicável a partir de 2015 e, ainda, do disposto no artigo 105.º, n.os 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP). 15. Mais invocou a Recorrente que a interpretação segundo a qual, nos termos do disposto nas normas contidas no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), no artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º, todos do regime jurídico da CESE, são devidos pelo contribuinte, e não são nulos, os créditos tributários da CESE respeitantes ao ano de 2018, quando inexista especificação (ou exista insuficiente especificação) no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2018 da receita que o Estado previu arrecadar para o FSSSE, por a CESE não ser a única fonte de receita do aludido Fundo, padece de manifesta ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação da CRP, pois que a receita da CESE não se encontra devida e suficientemente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2014, nem na Lei do Orçamento do Estado para 2018. 16. Aliás, e concretizando, mais esclareceu que a receita da CESE prevista arrecadar no ano 2018 (a que respeita, precisamente, o ato tributário controvertido) não surge especificamente referida em nenhum dos mapas orçamentais nem nos desenvolvimentos orçamentais posteriores, não sendo, inclusivamente, possível extrair, por recurso ao Mapa I, o valor concreto previsto arrecadar com a cobrança deste tributo, 17. sendo certo que, no ano 2018, e contrariamente ao sucedido no ano 2014, o valor da CESE é apenas extraível a partir da referência feita à receita do FSSSE, no Mapa V. 18. Para além disso, esclareceu, ainda, a Recorrente que, também no ano de 2018, como receita do FSSSE surge, apenas, previsto o valor de 120 milhões de euros, não se logrando, uma vez mais, extrair dessa previsão o valor da CESE efetivamente orçamentado, até porque, como é sabido, o FSSSE não tem como única fonte de receita/financiamento a CESE. 19. Significa isto, então, e de acordo com o já aduzido em sede de alegações de recurso, que, por um lado, a inclusão da CESE no Mapa I, na rubrica “impostos diretos diversos”, não cumpre o princípio da discriminação e a regra da especificação, uma vez que, neste Orçamento para o ano de 2018, se vislumbra, apenas, a mera aparência de cumprimento da especificação económica ao incluir-se a CESE no capítulo, grupo e artigo dos impostos diretos diversos, isto é, numa categoria residual, em virtual cumprimento do Decreto-Lei n.º 26/2002. 20. Por outro lado, quanto ao Mapa V, a mera referência à receita do FSSSE, na qual se inclui a CESE, também não se afigura minimamente suficiente para dar por demonstrado o cumprimento do desiderato da sua especificação. 21. Tendo presente o que ora ficou dito, conclui-se, como concluiu a Recorrente perante o TCA Norte, pela manifesta violação do princípio da especificação orçamental, pois que, pese embora a receita decorrente da CESE se presuma prevista nas aludidas Leis do Orçamento do Estado – neste caso, por referência aos anos de 2014 e 2018 –, o certo é que a especificação e o desdobramento orçamental desta receita não respeitam o disposto na CRP e na LEO. 22. No mais, a ausência de inscrição orçamental das receitas da CESE atenta não apenas contra o princípio da legalidade, por violação da regra orçamental da especificação das receitas, mas, também, contra os demais princípios orçamentais e que se afiguram da maior relevância nesta matéria, nomeadamente os princípios da transparência, da unidade e da universalidade. 23. E mais: não olvidemos que, ainda que se pudesse considerar a CESE como constituindo uma receita tributária consignada (o que constitui uma exceção à regra orçamental da proibição da não consignação!), tal facto nunca poderia ser suscetível de justificar uma diminuição da necessidade de especificação orçamental. 24. Mais invocou, agora no que respeita, especificamente, a inconstitucionalidade e da ilegalidade do ato de (auto)liquidação controvertido, que enferma, necessariamente, de um vício gerador de ilegalidade abstrata, porquanto a sua liquidação e cobrança não terão sido devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO, 25. vício este que, naturalmente, está muito para além da mera inexigibilidade da dívida, sendo, mesmo, equiparável ao vício de inexistência do tributo. 26. Em face do que precede, forçoso é de concluir, como concluiu a Recorrente perante o Tribunal a quo, que, efetivamente, da ausência de previsão e de especificação das receitas proporcionadas pela CESE só pode resultar a manifesta ilegalidade dos respetivos atos de liquidação e cobrança, a qual nunca poderá reconduzir-se à mera anulabilidade, devendo materializar-se numa nulidade típica ou integral. 27. E, na medida em que um dos fundamentos legais da realização da receita da CESE é, precisamente, o Orçamento de Estado, então, não podem gerar-se obrigações pecuniárias por meio de ato administrativo quando um tributo não foi adequadamente orçamentado, 28. o que inculca que as deficiências de orçamentação da CESE, desde a sua criação até à presente data, são tão graves que este tributo deve ter-se, mesmo, por não orçamentado, com a consequente nulidade dos respetivos atos de (auto)liquidação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 161.º, alínea k), do CPA, e, bem assim, no artigo 8.º, n.º 6, da LEO de 2001 e no artigo 17.º, n.º 3, da LEO de 2015, do que deriva a nulidade do ato controvertido. 29. Ante o exposto, e tal como previamente suscitado pela Recorrente, verifica-se, assim, a violação do princípio da especificação orçamental, com a consequente ocultação desta receita do crivo parlamentar, uma vez que a votação da Assembleia da República, em todos os Orçamentos de Estado, desde 2014 a 2024, foi efetuada sem o pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de CESE, 30. o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei – de resto, proibido pela CRP e, também, pela LEO, a qual determina, quer na redação de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). 31. Com efeito, a violação do princípio da especificação orçamental localiza-se, por referência à CESE, em dois momentos fundamentais: (i) no momento da criação do Regime jurídico da CESE, com a aprovação do artigo 228.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 e, posteriormente, (ii) no momento em que a sua vigência foi prorrogada para o ano de 2018 por via do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro. 32. Por tudo quanto ficou enunciado supra e, também, ao longo de todo o processado, nomeadamente em sede de Alegações de Recurso, mais concluiu a Recorrente que os mesmos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade podem – e devem – ser assacados às normas do regime jurídico da CESE, exteriorizadas por via do ato de liquidação que constituiu objeto dos autos de impugnação, concretamente às normas constantes dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º desse mesmo regime. Termos em que se deverão considerar integralmente preenchidos os pressupostos para admissão do presente Recurso, previstos no artigo 280.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, alíneas a) e d), da Constituição da República Portuguesa e no no artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f), esta última com fundamento em ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, no artigo 75.º-A, n.º 1, e no artigo 76.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, devendo o mesmo ser admitido e, em consequência, ser ordenada a subida dos presentes autos ao Tribunal Constitucional. Pede deferimento». 3. Pela Decisão Sumária n.º 7/2025, concluiu-se pela não inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, alínea e), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual) e decidiu-se não conhecer do objeto do recurso na dimensão da ilegalidade, com os seguintes fundamentos: «4. Importa apreciar as pretensões da recorrente nas suas duas dimensões, as quais, como se verá, reclamam um tratamento diverso. [Questão da inconstitucionalidade] 4.1. O objeto do presente recurso é, em grande medida, sobreponível àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 101/2023. 4.1.1. Pode ler-se o seguinte no Acórdão n.º 101/2023 quanto à delimitação do objeto do recurso: «[...] 4. A ora recorrente requereu a este Tribunal a apreciação da constitucionalidade das normas contidas nos preceitos do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (adiante designada «CESE») − aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro − que modelam a incidência subjetiva e objetiva do tributo (artigos 2.º e 3.º), estabelecem as respetivas isenções (artigo 4.º), preveem a consignação da receita ao Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (artigo 11.º) e excluem-no do âmbito dos gastos dedutíveis ao lucro tributável para efeitos de liquidação do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (v. o artigo 12.º). Atento o teor das alegações apresentadas e o sentido da decisão recorrida, importa delimitar com maior precisão o objeto do presente recurso. Em primeiro lugar, retira-se das alegações da recorrente que o núcleo da questão de inconstitucionalidade suscitada perante o tribunal recorrido e colocada nos presentes autos se cinge à norma que determina a incidência subjetiva do tributo cuja liquidação foi impugnada, e em especial ao artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE, na medida em que determina que o tributo incide sobre as pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual), grupo em que a recorrente se insere. É o que resulta, com clareza, da alegação reiterada de que a «base de incidência subjetiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as atividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não atuam no âmbito do setor da produção de eletricidade» (cf. as conclusões V., W., Y., Z., BB. e HH., supratranscritas). É sobre esta premissa que a recorrente apoia a conclusão de que a CESE é um imposto (v. a conclusão AA.) sobre o rendimento presumido (v. a conclusão CC.), que se sobrepõe ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas em termos discriminatórios e desproporcionais, designadamente por não configurar um gasto dedutível ao lucro tributável (v. a conclusão DD.) e por não configurar um meio válido para a realização dos fins que através do Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético se visa atingir (v. as conclusões FF. a HH.). Em suma, é da inconstitucionalidade imputada à norma que modela a incidência subjetiva da CESE que a recorrente extrai os demais vícios apontados aos artigos 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do respetivo regime jurídico. Em segundo lugar, é imprescindível identificar, tomando em conta o conteúdo do ato de liquidação cuja impugnação foi julgada improcedente nos autos, as normas extraídas dos preceitos legais indicados no requerimento de interposição de recurso que foram objeto de efetiva aplicação pelo Tribunal a quo e cuja inconstitucionalidade pode ser apreciada por este Tribunal, nos termos do artigo 79.º-C da LTC. Se não há dúvida de que foram determinantes do sentido da decisão recorrida as normas que modelam a incidência da CESE, já o mesmo não pode dizer-se da norma que estabelece as respetivas isenções (artigo 4.º), já que a recorrente não se encontra isenta do tributo; da norma que determina o destino da receita (artigo 11.º); ou da norma que exclui os gastos suportados com a CESE do elenco dos encargos dedutíveis ao lucro tributável em IRC (artigo 12.º), já que em causa nos autos estava a impugnação de um ato de liquidação da CESE, e não daquele imposto (a este respeito, v. os Acórdãos n.os 301/2021, 303/2021, 532/2021, 756/2021 e 856/2021, entre outros). Trata-se de aspetos extrínsecos aos fundamentos do ato de liquidação em causa, cuja validade é questionada pela recorrente com o fito de ilustrar a violação dos parâmetros constitucionais invocados. Tudo visto, impõe-se reduzir o objeto do presente recurso ao artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro), na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual). [...]». Valem para os presentes autos, mutatis mutandis, as considerações acima transcritas, devendo, porém, assinalar-se que, quanto à incidência subjetiva, está em causa, como os autos evidenciam, a atividade prevista na alínea e) do artigo 2.º do regime jurídico da CESE (titularidade, nos termos definidos pela norma, de licenças de distribuição local de gás natural). Constitui, pois, objeto do recurso a norma contida no artigo 2.º, alínea e), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual). 4.1.2. Contudo, no que respeita ao mérito do recurso, os fundamentos do Acórdão n.º 101/2023 já não valerão face aos desenvolvimentos recentes da jurisprudência constitucional. Com efeito, sobre objeto idêntico, tendo em vista superar divergências da jurisprudência constitucional, foram proferidos os Acórdãos n.os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 (Plenário), no sentido da não inconstitucionalidade, estando em causa a CESE relativa ao ano 2018. Apesar de o ora relator ter ficado vencido naquelas decisões, o certo é que, no que respeita ao tributo vigente até 2018, tendo em conta que a intervenção do Plenário visou estabilizar a jurisprudência constitucional nesta matéria, acolhe-se a posição maioritária do Plenário, para a qual agora se remete. Assim, pelos fundamentos constantes dos Acórdãos n.os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 do Plenário, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, o recurso terá de improceder, na sua dimensão de inconstitucionalidade. [Questão da ilegalidade] 4.2. A recorrente interpôs recurso ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, invocando, para o que ora importa, que o ato tributário «padece de ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado [artigos 15.º e 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental], e de inconstitucionalidade, por violação da Constituição [artigos 105.º e 103.º, n.º 3], pois [...] a receita da CESE não se encontra devida e suficientemente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2014, nem na Lei do Orçamento do Estado para 2018». Ora, quanto à invocada violação da Lei de Enquadramento Orçamental, não está em causa uma questão de inconstitucionalidade nos termos da referida alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, uma vez que é só por via da suposta ilegalidade que a recorrente conclui pela inconstitucionalidade (os artigos 105.º e 103.º, n.º 3, da Constituição consideram-se violados por força da violação da Lei de Enquadramento Orçamental), como decorre do teor do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, no qual a questão de inconstitucionalidade surge sempre associada à de ilegalidade. Na verdade, não se questiona a própria substância do tributo, nem a sua qualificação ou retroatividade. A “inconstitucionalidade” invocada, como a própria recorrente reconhece (cf. o ponto 14 do requerimento de interposição do recurso), é indireta – a Constituição é violada em consequência da violação da lei de valor reforçado –, pelo que o objeto do recurso se reconduz, nesta parte, apenas à previsão da alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Quanto à alegada violação de lei de valor reforçado, por inobservância do dever de especificação orçamental, a recorrente censura a «interpretação segundo a qual, nos termos do disposto nas normas contidas no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), no artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º, todos do regime jurídico da CESE, são devidos pelo contribuinte, e não são nulos, os créditos tributários da CESE respeitantes ao ano de 2018, quando inexista especificação (ou exista insuficiente especificação) no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2018 da receita que o Estado previu arrecadar para o FSSSE, por a CESE não ser a única fonte de receita do aludido Fundo». Concretiza que «a receita da CESE prevista arrecadar no ano 2018 (a que respeita, precisamente, o ato tributário controvertido) não surge especificamente referida em nenhum dos mapas orçamentais nem nos desenvolvimentos orçamentais posteriores, não sendo, inclusivamente, possível extrair, por recurso ao Mapa I, o valor concreto previsto arrecadar com a cobrança deste tributo», sendo que «no ano de 2018, como receita do FSSSE surge, apenas, previsto o valor de 120 milhões de euros, não se logrando, uma vez mais, extrair dessa previsão o valor da CESE efetivamente orçamentado, até porque, como é sabido, o FSSSE não tem como única fonte de receita/financiamento a CESE». Conclui, pois, que «a inclusão da CESE no Mapa I, na rubrica “impostos diretos diversos”, não cumpre o princípio da discriminação e a regra da especificação, uma vez que, neste Orçamento para o ano de 2018, se vislumbra, apenas, a mera aparência de cumprimento da especificação económica ao incluir-se a CESE no capítulo, grupo e artigo dos impostos diretos diversos, isto é, numa categoria residual, em virtual cumprimento do Decreto-Lei n.º 26/2002» e, «[p]or outro lado, quanto ao Mapa V, a mera referência à receita do FSSSE, na qual se inclui a CESE, também não se afigura minimamente suficiente para dar por demonstrado o cumprimento do desiderato da sua especificação». Do exposto resulta que, em substância, a recorrente insurge-se contra a omissão nos mapas orçamentais do montante exato da receita da CESE prevista arrecadar no ano de 2018. Ora, lê-se no Acórdão n.º 342/2021, com interesse para os autos, apesar de relativo a outro tributo, que: «8. No que respeita à norma enunciada em iv. [Omissão, na Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015), nomeadamente nos seus Mapas Orçamentais, do montante exato da receita prevista arrecadar com a CSSB, [por] violar o princípio da discriminação e a regra da especificação orçamentais, consagrados nos artigos 103.º, 105.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, e 165.º, n.º 1, alínea c), da CRP, em conjugação com o artigo 8.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (e, a partir de 2015, com os artigos 15.º a 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro), a qual tem valor reforçado, nos termos do n.º 3 do artigo 112.º da CRP], entendeu-se adicionalmente na Decisão Sumária que a omissão, nos mapas orçamentais da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do montante exato previsto arrecadar com a CSB, não permitia configurar um objeto idóneo de recurso de constitucionalidade, dado que tal omissão, a existir, não pode ser considerada, em si mesma, como uma inconstitucionalidade ou ilegalidade normativa» – sublinhado acrescentado. No mesmo sentido, em termos mais gerais, lê-se no Acórdão n.º 372/2024 que «há muito que a jurisprudência constitucional concluiu que a inobservância do dever de especificação orçamental (artigo 105.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, artigo 8.º da LEO de 2001 e artigos 15.º e 17.º da LOE de 2015) não é passível de constituir objeto de recurso de fiscalização (v., por exemplo, Acórdãos do TC n.ºs 342/2021, 810/2021, 274/22 e 580/22 e decisão sumária n.º 302/22) e, de outra parte, que a inobservância de regras de organização do orçamento são impassíveis de prejudicar a validade ou eficácia do regime substantivos de impostos, taxas ou contribuições (v., por exemplo, Acórdãos do TC n.ºs 411/2022, 683/22 e decisões sumárias n.ºs 492/2022, 659/2022, 185/2023 e 773/2023)» – sublinhado acrescentado. É, assim, patente que a questão enunciada não se reveste da necessária dimensão normativa, reconduzindo-se, na essência, ao entendimento da recorrente quanto ao que deveria constar da lei, o que não consubstancia uma norma suscetível de fiscalização concreta da constitucionalidade. Deve, pois, concluir-se pelo não conhecimento do objeto do recurso, nesta dimensão da ilegalidade». 4. Notificada de tal decisão, veio a A., S.A., ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, reclamar para a conferência, formulando as seguintes conclusões: «A. É um erro presumir que a discussão em causa nos autos se encontra esgotada em controvérsias resolvidas desde o Acórdão n.º 7/2019 e que assim é porque a questão da conformidade constitucional da CESE estaria fundamentalmente dependente de se saber se aquela constitui um verdadeiro imposto ou antes uma contribuição financeira. B. Com efeito, após aquele Acórdão n.º 7/2019, relativo à CESE em vigor em 2014 (o primeiro ano de vigência do tributo), este Tribunal foi construindo, reiterando e consolidando uma jurisprudência, relativa inicialmente aos anos de 2015 a 2018, da qual resulta que a justificação da CESE – mesmo admitindo que ela é uma contribuição financeira – se manteria apenas enquanto se mantivessem também as obrigações internacionais do Estado português ligadas à emergência do reequilíbrio das contas públicas, obrigações essas vertidas primeiro no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) e depois no Procedimento por Défice Excessivo (PDE). Ora, como nem um nem outro estavam já em vigor em 2018, a consequência lógica e previsível daquela jurisprudência seria a de que a partir daquele ano a CESE teria perdido a sua razão de ser. C. O Acórdão n.º 101/2023, relativo a 2018 (como os presentes autos), tem por subjacente o conteúdo dessa jurisprudência. Em parte, é um corolário ou uma consequência lógica da mesma. Isto significa que o Acórdão n.º 338/2023, no qual na essência se fundamenta a Decisão Sumária ora reclamada, não foi proferido em contradição apenas com o Acórdão n.º 101/2023: apesar de relativamente a este a contradição ser direta e completa, porque existe um contraste quanto à argumentação e ao sentido da decisão, essa contradição existe igualmente, na dimensão da argumentação, relativamente a todo o percurso jurisprudencial que desembocou naquele aresto. D. No entanto, além de dar importância ao facto de em 2018 se terem deixado de se verificar as condições gerais de excecionalidade financeira que, segundo a jurisprudência anterior, justificavam a vigência extraordinária da CESE (designadamente a vigência do PAEF e do PDE), o Acórdão n.º 101/2023 acrescenta um outro elemento de análise fundamental: no que concerne ao contexto específico do setor energético que justificou a criação da CESE, o TC sublinha que, partir de 2018, também a trajetória de redução da dívida tarifária do SEN – o principal objetivo concreto da medida – significa que o tributo deixou de ter o mesmo sentido de urgência que tinha quando foi criado. E. Essa aceleração da redução da dívida tarifária resultou da decisão política de transferir em 2018 a receita necessária para o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, entidade à qual cabe aplicar a receita da CESE aos fins legalmente previstos (segundo o Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril) – isto na sequência de uma alteração ao seu regime produzida pelo Decreto-Lei n.º 109- A/2018, de 7 de dezembro. Antes de tal intervenção legislativa, o Fundo estava obrigado a dirigir apenas um terço daquela receita para o objetivo de redução da dívida tarifária do SEN, enquanto dois terços da mesma seriam destinados a outras políticas gerais de sustentabilidade energética. Após a alteração legal, o Fundo passou a poder aplicar à redução da dívida tarifária dois terços da receita da CESE, podendo utilizar até um terço da mesma no financiamento de outras medidas. F. Daqui o Acórdão retira que a CESE é inconstitucional a partir de 2018 por referência às empresas que não integram o setor da produção de eletricidade. Isto é: dado que a receita da CESE passou a servir maioritariamente para financiar a redução da dívida tarifária do SEN, não faz sentido exigi-la às empresas que não são do setor electroprodutor. G. Neste sentido, a alínea d) do artigo 2.º do regime da CESE vigente em 2018 é inconstitucional, por quebra do nexo causal entre os objetivos do tributo e os operadores que atuam no setor do gás natural, como a Reclamante. H. A Reclamante adere ao conteúdo do Acórdão n.º 101/2023, que, no seu entender, deve prevalecer na ordem jurídica sobre a decisão aqui em crise, por constituir uma melhor subsunção da realidade da CESE de 2018 aos princípios constitucionais aplicáveis. I. Prosseguindo, o Acórdão n.º 338/2023 erra igualmente quando se pronuncia acerca do pressuposto do Acórdão n.º 101/2023 de que o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, introduziu uma alteração às finalidades das receitas geradas pela CESE, daí decorrendo que elas passaram a ser dirigidas maioritariamente ao objetivo de redução da dívida tarifária da eletricidade. Apesar de não se pronunciar definitivamente sobre a matéria, o Acórdão n.º 338/2023 admite que o Acórdão n.º 101/2023 possa ter razão quando diz que a entrada em vigor daquele diploma significou uma extinção ou diminuição do nexo causal entre a CESE e os sujeitos passivos que não atuam no setor da produção de eletricidade. Porém, diz igualmente que “o problema não se coloca”, porque a alteração só entrou em vigor no final daquele ano, não tendo qualquer relevância por reporte ao mesmo. J. Se virmos o assunto através de uma perspetiva material, e não meramente formal, temos de ter em consideração os seguintes elementos: primeiro: até ao final de 2018 a receita da CESE praticamente não foi transferida para o Fundo, não tendo por isso tido qualquer impacto relevante na redução da dívida tarifária do SEN. As transferências significativas começaram a ser feitas apenas em 2019; segundo: a dotação do Fundo com os meios necessários para a redução da dívida tarifária da eletricidade sucedeu por causa e na sequência da aprovação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018; terceiro: consequentemente, foi só após essa intervenção legislativa e política que começou a trajetória de redução da dívida tarifária; quarto: a receita da CESE de 2018 ficou disponível apenas no último trimestre desse ano, porque a lei estipula o fim do mês de Outubro como a data limite para a autoliquidação e pagamento do tributo. K. Ora, da articulação destes factos decorre, pois, que, de toda a receita da CESE, a primeira parcela que serviu para o processo de redução efetiva da dívida tarifária foi a receita da CESE de 2018. Portanto, não se pode dizer, só porque o Decreto-Lei n.º 109-A/2018 entrou em vigor no final de 2018, a CESE de 2018 não teve nada a ver com a mudança nos objetivos legais do tributo determinada por aquela modificação legal. Pelo contrário: a CESE de 2018 foi a primeira a cumprir a nova política (até porque todas as receitas da CESE dos anos anteriores já estavam perdidas: tiniram sido utilizadas noutros fins gerais dos impostos e as execuções orçamentais estavam fechadas). L. Assim, bem andou o Acórdão n.º 101/2023 ao atribuir àquele Decreto-Lei a importância que o Acórdão n.º 338/2023 não lhe atribuiu por reporte a 2018: a entrada em vigor nesse ano implicou que se tenha quebrado o nexo causal entre a CESE e os sujeitos passivos abrangidos pela alínea d) do artigo 2.º do regime legal do tributo, norma essa que deve ser declarada inconstitucional, pelas razões expostas naquele Acórdão n.º 101/2023. M. Prosseguindo, é igualmente errado o que se diz no Acórdão n.º 296/2023 – e que é aparentemente presumido no raciocínio do Acórdão n.º 338/2023 – quanto ao facto de a CESE ter um nexo relevante com os operadores do Sistema Nacional de Gás Natural (SNGN) por o regime legal do tributo prever a utilização da receita em fins específicos ligados à sustentabilidade daquele sistema, ou seja, por a receita contributiva obtida das empresas daquele setor, tendo por fonte o valor e excedentes de contratos de aprovisionamento em regime de “take-or-pay” estar alocada ao alívio dos encargos tarifários inerentes à utilização global do sistema (UGS) de gás natural pelos operadores das respetivas redes de transporte e de distribuição. N. Aqui, o Tribunal omite algo que é essencial e inviabiliza totalmente a conclusão retirada: é que a receita identificada não resulta do tributo em causa nestes autos, mas de um outro, em cuja base de incidência subjetiva o legislador nem sequer integrou os operadores das redes de transporte, distribuição ou armazenamento de gás natural (os sujeitos passivos abrangidos pela alínea d) do artigo 2.º do regime da CESE), como a Reclamante. Esse outro tributo especificamente dirigido ao alívio dos encargos tarifários inerentes à UGS de gás natural foi enxertado no regime da CESE após criação desta no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014). O. O tributo em causa nos presentes autos é a CESE original ou propriamente dita, criada pela Lei do Orçamento do Estado (para simplificar, podemos chamá-la de “CESE I”). Por sua vez, o tributo que serve especificamente, e em exclusivo, para a atenuação dos encargos tarifários do SNGN (um tributo que tem características que o tornam decisivamente distinto daquele primeiro, até porque diz respeito a factos que nada têm a ver com aqueles em que assenta) – chamemos-lhe “CESE II” – foi criado pela Lei n.º 33/2015, de 27 de abril, para ser cobrada urna só vez, tendo depois sido estipulado um adicional, igualmente para ser cobrado apenas uma vez, pelo artigo 264.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2017). P. A CESE II foi dirigida ao (único) comercializador do SNGN titular de contratos de aprovisionamento de longo prazo em regime de take-or-pay, previstos no artigo 39.º-A do Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, celebrados em data anterior à entrada em vigor da Diretiva n.º 2003/55/CE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de junho, e que fornece gás ao comercializador de último recurso grossista, no âmbito da atividade de compra e venda de gás natural para fornecimento aos comercializadores de último recurso retalhistas, aos centros electroprodutores com contrato de fornecimento outorgado em data anterior a 27 de Junho de 2006 e a outras entidades. A lei encontra-se construída em termos gerais e abstratos (refere-se, no plural, às entidades que integram o sistema energético nacional como comercializadores do SNGN); porém, esta regra de incidência abrangeu efetivamente apenas um sujeito passivo, a Galp Gás Natural, S.A., que é a única entidade que cabe na incidência do tributo. Q. Portanto, em conclusão: o objetivo a que a 2.ª Secção alude – a redução dos custos de acesso à rede de gás natural, incorporados nas faturas de consumo final – não é prosseguido com a receita gerada pelo tributo aqui em causa, mas por um outro tributo distinto, que não incide sobre a Reclamante nem sobre os restantes operadores que se dedicam ao transporte, distribuição ou armazenamento de gás natural. Logicamente, esse objetivo não será inviabilizado pela declaração nos presentes autos da inconstitucionalidade da norma neles analisada (a alínea d) do artigo 2.º do regime da CESE). Assim sendo, é totalmente desprovida de sentido a tese desta Secção no sentido de que entre a CESE e a Reclamante existe uma relação de bilateralidade típica das contribuições financeiras, com base no pressuposto de que a receita do tributo por ela suportada reverte também para o fim da redução dos encargos tarifários do SNGN. R. Seja como for, independentemente dos argumentos referidos anteriormente a favor da constitucionalidade da CESE aplicável em 2018 ao setor do gás natural, parece insistir-se ainda, também por via de remissão aparente para o Acórdão n.º 296/2023, que os operadores do SNGN têm com o objetivo da dívida tarifária do SEN uma relação suficiente para que os consideremos integrados na “lógica grupal” da CESE. Isto na medida em que, resumidamente, como o gás tem um papel fundamental na produção de eletricidade, as empresas do SNGN sofreriam um impacto grande com a redução da procura de eletricidade que se verificaria caso o Estado não tivesse implementado as políticas de controlo dos preços ao consumidor que redundaram na criação da dívida tarifária e as que, financiadas pela CESE, posteriormente se dirigiram à redução dessa dívida. Também este pressuposto está errado. S. Para se perceber porquê, convém lembrar o que é que na realidade essa “lógica grupal” das contribuições financeiras significa. O que ela significa é que, para cumprimento do princípio da equivalência (concretizador do princípio da Igualdade), este tipo de tributos tem de representar a contrapartida de prestações de que os respetivos sujeitos passivos são presumíveis causadores ou presumíveis beneficiários. T. Quanto à primeira das relações aludidas – a relação de presumível causalidade existente entre uma contribuição e os seus sujeitos passivos –, ela deve ser uma relação de causalidade especial entre a atividade pública que é preciso financiar e a atividade do universo de agentes económicos que lhe dá origem. E, quando se diz que a causalidade tem de ser especial, quer-se dizer que a necessidade de intervenção regulatória dos poderes públicos tem de decorrer diretamente da natureza da atividade dos particulares ou da natureza das opções estratégicas destes. U. Portanto, se por referência devemos ter a atividade dos particulares, enquanto fator que gera a situação de desequilíbrio ou o risco de sustentabilidade que determinam a intervenção pública, então a lógica das contribuições pressupõe que os universos de sujeitos passivos considerados sejam grupos económicos bem delimitados. Isto é, necessita-se que o universo de sujeitos passivos de uma determinada contribuição se limite àqueles que, em virtude da natureza da sua atividade ou das suas opções estratégicas, forçaram diretamente a intervenção das entidades públicas. Dito de modo reflexo: não tem lógica exigir a determinados operadores o pagamento desse tributo se ele servir para colmatar uma falha de mercado para a qual aqueles não contribuíram diretamente. V. Pois bem: a dívida tarifária, cuja atenuação o legislador identifica como objetivo da CESE, define- se, lato sensu, como a diferença entre o custo real da geração de energia elétrica, do seu transporte, distribuição e comercialização, e os custos recuperados pelas tarifas aplicadas em razão do consumo da mesma. É verdade que, como se diz no Acórdão n.º 338/2023, ela “é produto direto da forma como foi liberalizado o mercado de energia”. No entanto, não é um produto das opções dos sujeitos passivos da CESE. A dívida tarifária é o resultado de opções políticas exclusivas do Estado tomadas no âmbito dessa liberalização do mercado da energia (da energia elétrica, bem entendido), conjugadas depois com opções políticas e legislativas no sentido de impedir a formação livre dos preços da atividade do setor elétrico e a total repercussão de custos, também estes fixados por decisão administrativa. W. Quer isto dizer que o que deu lugar ao problema em causa não foi qualquer aspeto concreto da atividade dos operadores privados – qualquer aspeto intrínseco ou decorrente de decisões tomadas em regime de liberdade estratégica. Mais: se assim é quando estamos a falar dos próprios operadores do setor eletroprodutor, por maioria de razão o é com ainda mais intensidade quando falamos dos operadores do setor do gás natural ou de outro qualquer setor, que não da eletricidade: a dívida tarifária não resultou de quaisquer opções político-legislativas dirigidas a esses setores. Estes não podem ser considerados, pois, efetivos ou presumíveis causadores, diretos ou especiais, do problema da dívida tarifária (a dívida tarifária não é um fenómeno comum a todo o setor económico da energia, sendo antes o produto da forma como ao longo dos anos foi sendo estruturado – apenas – o subsetor da produção de eletricidade). X. De resto, que sentido faz a afirmação do Acórdão n.º 296/2023 segundo a qual a dívida tarifária é “filha da privatização e da oportunidade de negócio capturada pelas empresas que atuam no setor energético e é daí que resulta a necessidade de regulação pública”! Estamos a falar da privatização ocorrida no setor elétrico. Portanto, mesmo aceitando para benefício da discussão que nesse processo houve uma “oportunidade de negócio capturada” por algumas empresas, não é verdade o que o TC escreve logo a seguir – que essa oportunidade foi “capturada pelas empresas que atuam no setor energético”, em geral. Como é óbvio, as empresas do setor do gás natural não “capturaram” negócio algum na privatização do setor da eletricidade. Y. No que concerne, agora à segunda relação que também pode legitimar a criação de contribuições – a relação de presumível benefício – ela implica que haja uma relação de benefício também especial entre os sujeitos passivos e a intervenção pública, no sentido em que os primeiros são beneficiados diretamente pela segunda. Daí, de novo, a indispensabilidade de um grupo de sujeitos passivos limitado ao setor a que as entidades públicas pretendem dar mais sustentabilidade ou equilíbrio, e em cujas regras mexem diretamente. Não é possível integrar no âmbito de sujeição de uma contribuição operadores económicos que retirem apenas um benefício reflexo da atividade financiada pelo tributo. Nesse caso, estaremos a falar de operadores de setores em cujas regras a atividade pública financiada pela contribuição não toca. Z. Remetendo para o caso vertente, é óbvio que as políticas públicas orientadas para o controlo dos preços da eletricidade – quer as que originaram o diferimento dos custos através da constituição da dívida tarifária quer as que depois serviram para reduzir essa dívida – beneficiam em geral toda a economia. O Acórdão n.º 296/2023 até refere, no lote dos beneficiários, a “indústria” e o “público consumidor”. É inevitável que assim seja, porque é da razão de ser da eletricidade (uma fonte de energia de importância central) que as vicissitudes do seu custo constituam reflexamente vicissitudes nos custos de produção de todos os setores económicos – e que se repercutam em todo o “público consumidor”. Vemo-lo perfeitamente na atualidade: a crise inflacionista a que assistimos, traduzida no aumento de preços generalizado em todos os setores, deriva em boa parte do aumento dos custos de produção das fontes de energia. Porém, significa isso que seria legítimo criar uma contribuição financeira, aplicável a toda a economia, para combater os custos da inflação? Certamente que não. Esse tributo seria ou uma contribuição inconstitucional, por violação do princípio da equivalência, ou então um puro imposto extraordinário. AA. Por outro lado, conforme refere o Acórdão n.º 296/2023, os custos da eletricidade também têm influência no universo dos fornecedores das empresas eletroprodutores, sejam elas fornecedoras de gás ou de qualquer outro bem, porque, se o aumento do preço da energia elétrica tem o efeito previsível de reduzir a sua procura, terá igualmente o efeito reflexo de reduzir a necessidade de aquisição de matérias-primas e outros fatores de produção. Só que, de novo, se estamos perante uma contribuição financeira, que serve para financiar uma atividade estadual regulatória dirigida a (e provocada por características próprias de) um determinado setor económico, não faz sentido incluir no escopo do tributo o universo de fornecedores das empresas que o constituem (empresas fora do setor), ou parte dele, com o argumento de que, “em potência”, os bens ou serviços que estas últimas empresas fornecem se acabarão por transformar no bem que o setor intervencionado produz. BB. O TC presume, pois, que, em todo o longo processo de intervenção estadual que aqui temos em conta – o que começou com a liberalização do setor elétrico, prosseguiu com as políticas de controlo de custos na fatura dos consumidores finais, com a criação da dívida tarifária e da CESE – o legislador teve em mente uma interligação ou uma relação de solidariedade natural entre os operadores do SEN e do SNGN. Sucede que, para além de essa relação não poder legitimar a CESE fora do campo das empresas do setor elétrico (pelo menos, a partir de 2018), nos termos do exposto, a verdade é que essa hipotética relação nunca esteve na mente do legislador. CC. Ela não esteve na mente do legislador, desde logo, quando o setor elétrico e o setor do gás natural tiveram processos de liberalização completamente autónomos e com regras completamente distintas. Por exemplo, a renegociação dos contratos em que assenta a atividade das concessionárias do subsetor do gás não desembocou no pagamento às mesmas de quaisquer compensações: pelo contrário, o equilíbrio económico dos contratos de concessão do subsetor do mercado do gás natural foi obtido através da solução de alargamento do prazo das concessões e da reavaliação dos ativos afetos à prossecução das atividades concessionadas. DD. Além disso, que o legislador não teve em mente qualquer relação de solidariedade natural e inevitável entre o SEN e o SNGN resulta óbvio, igualmente, do facto de que, como vimos acima, quando se tratou de criar um tributo para financiar uma intervenção regulatória em ordem à sustentabilidade do SNGN, o legislador criou uma CESE específica (a CESE II) cobrada apenas ao setor do gás natural. Seguindo a lógica do Acórdão n.º 296/2023, o legislador poderia ter decidido cobrar também a CESE II ao setor da eletricidade, usando por exemplo o argumento de que, face à percentagem que o gás representa no cômputo das matérias-primas da produção de eletricidade, então a sustentabilidade do setor elétrico depende da sustentabilidade do setor do gás natural. Não fez, claro, precisamente porque às contribuições financeiras tem de subjazer uma relação de causalidade especial e benefício direto, que não se compadece com considerações de causalidade ou benefício reflexos ou indiretos, acerca da situação de sujeitos fora do perímetro do setor económico intervencionado com a receita de uma determinada contribuição. EE. Por oposição ao entendimento sufragado na Decisão Sumária reclamada, resulta do requerimento de interposição de recurso que o presente recurso foi adequadamente interposto ao abrigo do disposto nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º e no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, porquanto a ora Reclamante suscitou convenientemente e ao longo de todo o processado uma questão de verdadeira inconstitucionalidade (direta), defendendo a não conformidade daquilo que a este respeito vem sendo decidido face à Lei fundamental. FF. Com efeito, a interpretação segundo a qual são devidos pelo contribuinte, e não são nulos, os créditos tributários da CESE respeitantes ao ano de 2018, quando inexista especificação (ou exista insuficiente especificação) da receita que o Estado previu arrecadar para o FSSSE, padece de manifesta ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado (a Lei de Enquadramento Orçamental), e de inconstitucionalidade por violação direta do artigo 105.º da Constituição da República Portuguesa, pois que a receita da CESE não se encontra devida e suficientemente especificada, como se impunha, quer na Lei do Orçamento do Estado para 2014, quer na Lei do Orçamento do Estado para 2018. GG. Isto porque, o disposto no referido artigo 105.º da Constituição, na sua dupla dimensão, interna e externa, para além de dispor diretamente sobre o modo como deve ser organizado o Orçamento do Estado (dimensão interna), impede, também, que leis ordinárias com incidência orçamental contenham disposições atentatórias das regras e princípios nele consagrados (dimensão externa), o que inculca, assim, que, em termos constitucionais, o Orçamento do Estado deve compreender todas as receitas e despesas do Estado, incluindo a discriminação das receitas e das despesas dos fundos e serviços autónomos e do sistema de segurança social. HH. Ora, no caso em apreço, verifica-se que toda a receita prevista arrecadar com a CESE e que, por força de imperativo constitucional, deveria ter sido inscrita no Orçamento de Estado de cada período financeiro (in casu, de 2014 e de 2018), se encontra, desde o início da vigência deste tributo na ordem jurídica, efetivamente desorçamentada. II. Por esta razão, e em face do que precede, não é possível descortinar por que motivo não há-de associar- se a violação das referidas normas constitucionais ao regime substantivo da CESE, porquanto está em causa a criação, aprovação e prorrogação de um tributo cuja respetiva receita não vem devidamente especificada e orçamentada nos Orçamentos de Estado de cada ano (o que, como vimos, se impõe por força de imperativo constitucional). JJ. No mais, e havendo que retirar consequências jurídicas concretas da violação destas normas constitucionais, também não é possível compreender como podem os diplomas que aprovaram a criação e a prorrogação deste tributo não estar inquinados de manifesta inconstitucionalidade, quando, como vimos, estamos perante uma situação em que é criado e/ou prorrogado um tributo cuja respetiva receita não é devidamente discriminada nem orçamentada, mas, ainda assim, é cobrada e consignada, não obstante a ausência de especificação no Orçamento de Estado de cada período financeiro. KK. Para além disso, na senda das conclusões que precedem, e de acordo com o entendimento já preconizado por este mesmo Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 206/87, proferido em 17/06/1987, “(...) o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as “entradas” e “saídas" que, em conjunto, numa ótica técnico contabilística das finanças públicas, constituem o orçamento”. LL. E, acrescentemos, tal autorização de entradas e saídas deve suceder a cada período financeiro, seja no momento da criação de um tributo, seja no momento da prorrogação da sua vigência (e, portanto, sempre que exista a expectativa de arrecadar receita com a sua cobrança), sendo certo que a inconstitucionalidade do diploma que procede à criação há de, necessariamente, contaminar os diplomas subsequentes que procedem à prorrogação. MM. Com efeito, entre a CESE e o Orçamento de Estado de 2014 impõe-se, efetivamente, fazer-se uma associação com vista à apreciação do vício de inconstitucionalidade em causa nos presentes autos, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b) (e f)) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, não podendo, pois, reconduzir-se a violação dos princípios e regra da discriminação e da especificação orçamentais, apenas, a uma ilegalidade geradora de inconstitucionalidade indireta, resultante da violação da lei de valor reforçado. NN. Para além disso, e salvo o devido respeito, também não é possível compreender, e tão pouco concordar, com o sentido da Decisão Sumária reclamada na parte em que decide não conhecer do objeto do recurso por entender que a questão de inconstitucionalidade suscitada não constituiu a ratio decidendi da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo. OO. Verdadeiramente, e como vimos, dos segmentos decisórios de todas as decisões acima referidas, e, sobretudo, da análise ao teor do Acórdão recorrido e aos demais arestos para os quais remete na íntegra, resulta que a interpretação normativa seguida e cuja constitucionalidade se questiona constituiu, efetivamente, a ratio decidendi para o Supremo Tribunal decidir como decidiu. PP. Com efeito, no caso sub judice, a decisão recorrida, proferida em segunda instância, pronunciou-se, ainda que de forma muito sumária e por remissão, expressamente acerca do (único) vício de inconstitucionalidade suscitado (ainda que lhe negando provimento). QQ. Remissão essa relativamente à qual só podemos assumir, sem reservas, uma total adesão, por parte do Supremo Tribunal Administrativo, às interpretações normativas subjacentes aos arestos remetidos, as quais constituem, obrigatoriamente, a ratio decidendi do acórdão sub judice e de cuja decisão pretende a Reclamante reagir nesta sede. RR. O contrário significaria admitir, na prática, uma penalização da Reclamante, no sentido de ver diminuídos os seus direitos ou mesmo privada de um exame do mérito da questão de inconstitucionalidade suscitada perante este Tribunal Constitucional, pelo mero facto de a decisão recorrida ser efetuada por remissão para outras decisões, desprovida, portanto, da formulação expressa de um juízo de inconstitucionalidade da interpretação normativa que resulta dessas remissões e que integram a ratio decidendi da decisão recorrida. SS. Do que vem de expor-se resulta, então, que o tema da inconstitucionalidade suscitada nos autos não foi irrelevante para a decisão do Supremo Tribunal Administrativo, o que, de per se, é demonstrativo da utilidade do conhecimento e apreciação do mérito do objeto do presente Recurso interposto para o Tribunal Constitucional, porquanto o eventual juízo de inconstitucionalidade que daí resultar tem a virtualidade de poder determinar uma reformulação da decisão recorrida». 5. A recorrida não respondeu à reclamação. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. Estão em causa, nestes autos, duas dimensões de recurso: uma de inconstitucionalidade e outra de ilegalidade. Na decisão sumária reclamada, decidiu-se, quanto à primeira, no sentido da improcedência do recurso e, quanto à segunda, no sentido do não conhecimento do respetivo objeto. 6.1. Relativamente à primeira dimensão, discute-se a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, alínea e), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual). A presente reclamação segue uma linha argumentativa semelhante à do Acórdão n.º 101/2023. Sucede que, quanto à CESE vigente em 2018, sobrevieram os Acórdãos n.os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 do Plenário, nos quais o ora relator ficou vencido. Porém, como se assinalou na decisão sumária reclamada, «tendo em conta que a intervenção do Plenário visou estabilizar a jurisprudência constitucional nesta matéria, acolhe-se a posição maioritária do Plenário, para a qual agora se remete» e é por essa razão que se reproduz a respetiva jurisprudência no sentido da não inconstitucionalidade da CESE suportada pelas empresas do setor do gás natural relativamente ao ano 2018. Contrariamente ao que parece resultar da reclamação, a decisão reclamada não se apoia no Acórdão n.º 338/2023 da 1.ª Secção, nem no Acórdão n.º 296/2023, da 2.ª Secção, mas sim nos Acórdãos n.os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 do Plenário. Na base destes arestos esteve a discussão que a reclamante agora pretende recuperar, com argumentos idênticos. A reclamação não traz elementos diversos dos que constam do Acórdão n.º 101/2023 e das declarações de voto de vencido apostas aos referidos acórdãos do Plenário. Tal argumentação foi rejeitada pelo Plenário, o que cumpre aqui reafirmar, por se tratar de jurisprudência estabilizada. 6.2. Relativamente à dimensão da ilegalidade, na decisão sumária reclamada, o relator pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso por falta de dimensão normativa. A recorrente aponta à decisão reclamada um errado enquadramento do objeto do recurso nesta parte, por tê-lo reduzido à questão da ilegalidade, apesar de estar em causa também a violação direta da Constituição. Ora, reitera-se que, quanto à invocada violação da Lei de Enquadramento Orçamental, não está em causa uma questão de inconstitucionalidade nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, uma vez que é só por via da suposta ilegalidade que a recorrente conclui pela inconstitucionalidade (os artigos 105.º e 103.º, n.º 3, da Constituição consideram-se violados por força da violação da Lei de Enquadramento Orçamental), como decorre do teor do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, no qual a questão de inconstitucionalidade surge sempre associada à de ilegalidade. Não se questiona a própria substância do tributo, nem a sua qualificação ou retroatividade. A “inconstitucionalidade” invocada, como a própria recorrente reconhece (cf. o ponto 14 do requerimento de interposição do recurso), é indireta – a Constituição é violada em consequência da violação da lei de valor reforçado –, pelo que o objeto do recurso se reconduz, nesta parte, apenas à previsão da alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. No mais, a reclamante discorda do sentido da decisão reclamada na parte em que não conhece do objeto do recurso por entender que a questão de inconstitucionalidade suscitada não constituiu a ratio decidendi do acórdão recorrido, sustentando que o recurso não é inútil. Contudo, nada diz sobre o – único – motivo que fundamentou o juízo de inadmissibilidade do recurso: a inidoneidade do respetivo objeto (e não a sua inutilidade). Assim, reafirma-se que a inobservância do dever de especificação orçamental (artigo 105.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, artigo 8.º da LEO de 2001 e artigos 15.º e 17.º da LOE de 2015) não é passível de constituir objeto idóneo de recurso de fiscalização. Continua a ser patente que a questão enunciada não se reveste da necessária dimensão normativa, reconduzindo-se, na essência, ao entendimento da recorrente quanto ao que deveria constar da lei, o que não consubstancia uma norma suscetível de fiscalização concreta da constitucionalidade. 7. Não havendo argumentos aptos a afastar os fundamentos da decisão reclamada, resta confirmá-la. Nestes termos, improcede na íntegra a presente reclamação. 8. Por decair na presente reclamação, a reclamante é responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4, 2.ª parte, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática habitual do Tribunal em casos análogos e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta (UC). III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) indeferir a reclamação apresentada; b) condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC. Lisboa, 25 de fevereiro de 2025 - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes