1109/2023

ACÓRDÃO Nº 173/2024 Processo n.º 1109/2023 3.ª Secção Relator: Conselheiro Afonso Patrão Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Tributário de Lisboa, em que é recorrente a ANACOM-Autoridade Nacional de Comunicações, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação em vigor (Lei do Tribunal Constitucional [LTC]). 2. A A., S.A., ora recorrida, deduziu uma ação de impugnação judicial contra o indeferimento do pedido de revisão oficiosa da liquidação constante da Fatura n° F211000127, de 29 de novembro de 2011, no montante a pagar de €441.188,27, relativa à taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, referente ao ano de 2011. A impugnação foi julgada procedente por sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 8 de agosto de 2023, a qual determinou a desaplicação dos nºs 1, 2, 4 e 5 Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na «parte em que determinam a incidência, a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no "escalão 2", com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa do princípio da legalidade fiscal, na vertente da reserva de lei, previsto na alínea i), do nº 1, do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa», anulando em consequência a liquidação impugnada. 3. É desta sentença que vem interposto o presente recurso, através de requerimento onde pode ler-se, em síntese, o seguinte: «(…) tendo sido notificada, em 1 de setembro de 2023, da sentença proferida a fls. 1302 do processo SITAF, a qual recusou a aplicação das normas constantes dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria nº 1473-B/2008, na parte em que determinam a incidência, a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no "escalão 2", com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa do princípio da legalidade fiscal, na vertente da reserva de lei, previsto na alínea i), do nº 1, do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa e, em consequência, anulou a liquidação da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, relativa ao ano de 2011, conforme Fatura / Nota de liquidação/ Recibo n.º F211000127, emitida em 29 de novembro de 2011, (...) Vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o que faz ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) da CRP e 70.º, n.º 1, alínea a), 71.º, n.º 1, 72.º, n.º 1, alínea b), 75.º, n.º 1, 75.º-A, n.º 1, 76.º, n.º 1 e 78.º, n.º 2, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de fevereiro, com as posteriores alterações (Lei de Organização, funcionamento e processo no Tribunal Constitucional, doravante abreviadamente designada por LOFPTC).» 4. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, o relator notificou as partes para alegarem. 4.1. A recorrente produziu alegações, que conclui, em síntese, nos seguintes termos: «Quanto ao objeto do recurso 1.ª O presente recurso tem por objeto, a apreciação da constitucionalidade das normas constantes dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, desaplicadas pela Sentença recorrida, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, por, alegadamente, ofenderem o princípio da legalidade fiscal, nomeadamente a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição; 2.ª Não integra o objeto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade da alínea b) do n.º 1 e dos nºs 2, 4 e 5 do artigo 105.º da LCE 2004; (…) Quanto à questão de inconstitucionalidade 27.ª A ANACOM não ignora a jurisprudência constante dos Acórdãos nºs 244/2023, 429/2023 e 430/2023 proferidos pelas 1.ª e 2.ª secções do Tribunal Constitucional a respeito da TRCE, contudo, não pode deixar de reiterar a sua discordância com a mesma, apoiando-se essa discordância nos pareceres jurídicos juntos com as presentes alegações; 28.ª O Tribunal a quo qualifica a Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas como contribuição financeira, pelo que a questão da reserva de lei não pode deixar de ser enquadrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP; 29.ª A Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas foi aprovada por lei do parlamento, a qual, mesmo que não equivalha à aprovação de um «regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas», procedeu à respetiva densificação, quer no tocante à incidência, objetiva e subjetiva, quer no tocante aos princípios de determinação em concreto da matéria coletável, remetendo expressamente a sua instituição em concreto, para ato ou regulamento administrativo (artigo 105.º, n.º 1, alínea b), n.º 2 e n.ºs 4 e 5 da LCE 2004); 30.ª O Tribunal Constitucional já se pronunciou por diversas vezes sobre o âmbito da “reserva de regime geral” consagrada na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da CRP; 31.ª Fê-lo, nomeadamente, nos Acórdãos nºs 365/2008, 613/2008, 152/2013, 539/2015 e 268/2021, concluindo que «a Constituição se basta, quanto ao regime das contribuições financeiras, com a fixação por lei do parlamento ou por decreto-lei autorizado de «um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum». Não se exige, pois, que seja o Parlamento a aprovar os elementos constitutivos de cada tributo, singularmente considerado» (cf. n.º 19 da fundamentação do Acórdão n.º 268/2021); 32.ª Transpondo essa jurisprudência para o caso em apreço, afigura-se que a Sentença recorrida, embora qualifique a espécie tributária em causa nos presentes autos como uma contribuição financeira, acabou por a submeter ao crivo mais rigoroso do princípio da legalidade tributária aplicável aos impostos, exigindo um grau de densificação normativa em sede de lei parlamentar que não encontra suporte na citada jurisprudência constitucional, nem tão pouco na legislação ordinária; 33.ª A Sentença recorrida, e as demais decisões que seguem a fundamentação do Acórdão n.º 152/2022 do Tribunal Constitucional, nomeadamente quando este (i) ao afirmar «a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo» (n.º 14) e, (ii) ao extrair da inscrição do “regime geral das contribuições financeiras” na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, o corolário de que «a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral», (n.º 14) afastam-se daquela corrente jurisprudencial, introduzindo no âmbito da reserva de lei em sentido material ou reserva do poder legislativo em matéria de contribuições financeiras, exigências de densificação normativa que, até ao presente, não tinham sido afirmadas pelo Tribunal Constitucional; 34.ª A interpretação da reserva de lei em matéria de definição do regime geral das taxas e contribuições financeiras a favor das entidades públicas seguida na Sentença recorrida, nos Acórdãos do TCA Sul proferidos nos processos n.ºs 967/12.6BELRS, 968/12.4BELRS, 567/13.3BELSB, 21/13.3BELRS, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 244/2023, 429/2023 e 430/2023 relativos à TRCE e nos Acórdãos n.º 152/2022, 754/2022 e 243/2023 relativos à TRP, não encontra suporte na legislação ordinária, na medida em que o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais se limita a estabelecer um conjunto de critérios e princípios conformadores das taxas das autarquias locais, remetendo para regulamento administrativo local toda a delimitação da base de incidência objetiva e subjetiva, bem como do valor ou da fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar (cf. artigo 8.º, n.º 2, alíneas a) e b) da Lei n.º 53-E/2006); 35.ª Mal se compreenderia que a reserva de regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas se considere respeitada em caso de aprovação de um regulamento de taxas locais, com o conteúdo definido pelo artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, e já não se considere respeitada perante a normação primária constante da LCE 2004, que remete para portaria do membro do Governo responsável pela área das comunicações a fixação do montante das taxas anuais suportadas pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, tendo por base os custos associados à gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, aos direitos de utilização e às condições específicas respeitantes à imposição de obrigações regulamentares ex ante em matéria de acesso e interligação, em matéria de controlos nos mercados retalhistas, e em matéria de serviço universal (cf. artigo 105.º, n.º 4 da LCE 2004); 36.ª A Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas decorre, em primeira linha, da transposição da Diretiva Autorização, cujo considerando 31 já apontava para um modelo de repartição dos custos de regulação com base no volume de negócios dos operadores; 37.ª O legislador parlamentar, ao nível da LQER, e o legislador governamental, ao nível dos estatutos das entidades reguladoras, consagraram uma competência regulamentar de membros do Governo para fixarem, por portaria, a incidência subjetiva e objetiva, o montante ou a alíquota, a periodicidade e, quando aplicável, as isenções e reduções, totais ou parciais, os prazos de vigência e os limites máximos e mínimos da coleta de taxas e contribuições devidas às entidades reguladoras, ouvida (previamente) a entidade reguladora em causa, o que se afigura, em tese, em dissonância com a amplitude do âmbito da reserva da função legislativa que o Tribunal Constitucional parece agora sustentar nos Acórdãos n.ºs 152/2022 e 754/2022 e 243/2023 a respeito da TRP e, por apropriação da fundamentação constante dos mesmos, nos Acórdãos proferidos em processos em que está em causa a TRCE; 38.ª A reserva parlamentar quanto à aprovação de um regime geral das contribuições financeiras não implica a definição integral de todos os elementos essenciais do tributo em causa, a qual seria, de resto, absolutamente impossível, atento o princípio da praticabilidade e a diversidade de contribuições financeiras a favor das entidades públicas; 39.ª Na ausência de um regime geral, importa procurar na legislação europeia aplicável e nas normas nacionais de transposição os elementos essenciais comuns do tributo, que não têm de corresponder ao nível de detalhe pressuposto na Sentença recorrida, nos Acórdãos do TCA Sul e do Tribunal Constitucional relativos à TRCE e no Acórdão n.º 152/2022 do Tribunal Constitucional, em que todos aqueles se baseiam; 40.ª Efetivamente, como se ponderou no Acórdão n.º 152/2013 (cit.) «as contribuições financeiras devem ser criadas por lei do Parlamento, exigindo-se que a este nível estejam já suficientemente recortados alguns dos seus elementos essenciais» e, tratando-se, como se trata, no caso em apreço, de contribuições com origem em diretivas europeias, o legislador nacional procedeu à respetiva densificação em linha com os critérios fixados nessas diretivas; 41.ª Não está em causa a circunstância (meramente formal) de as normas constarem de decreto-lei ou de portaria; 42.ª O que verdadeiramente importa apurar reside no grau de desenvolvimento ou densificação exigível ao legislador (parlamentar ou governamental) na delimitação do “regime geral das contribuições financeiras”; 43.ª Para a Sentença recorrida e para o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 152/2022, essa delimitação ou “espaço reservado ao regime geral”, rectius, ao legislador, compreende a definição dos elementos essenciais relativos à incidência objetiva e à determinação da taxa, devendo os elementos essenciais das contribuições financeiras ser definidos «por ato legislativo do Parlamento ou do Governo» (n.º 14 do Acórdão n.º 152/2022 do Tribunal Constitucional) em termos que aproximam a “reserva de regime geral” de uma densidade reguladora máxima, que contrasta com a jurisprudência do Tribunal Constitucional já citada que, em nosso entender, aponta para uma densidade reguladora média ou mínima; 44.ª Tanto a Sentença recorrida como o Acórdão n.º 152/2022 do Tribunal Constitucional acabam por aproximar a “reserva de regime geral” ao princípio da legalidade tributária aplicável aos impostos, exigindo que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo ou atribuindo natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral; 45.ª Os elementos essenciais da Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas foram aprovados por lei do parlamento (a LCE 2004), a qual, mesmo que não equivalha à aprovação de um «regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas», com um grau de densificação máxima, procedeu à respetiva densificação média, quer no tocante à incidência, objetiva e subjetiva, quer no tocante aos princípios de determinação em concreto da matéria coletável, em linha com a jurisprudência do Tribunal Constitucional vertida nos Acórdãos nºs 365/2008, 613/2008, 152/2013, 539/2015 e 268/2021; 46.ª Estando os critérios de incidência subjetiva e objetiva definidos na LCE 2004, importava apenas distribuir pelos operadores os custos de regulação, supervisão e fiscalização da sua atividade, fixando a quota-parte de cada um nesses custos: foi essa a finalidade atribuída em sede regulamentar ao critério dos rendimentos relevantes dos operadores, o qual já resultava do considerando 31 da Diretiva Autorização; 47.ª Nesta conformidade, a Portaria n.º 1473-B/2008, mais não representa do que o desenvolvimento das normas de incidência fixadas na LCE 2004 (artigo 105.º, n.º 1, alínea b) e nºs 2, 4 e 5 da LCE 2004) selecionando um critério de distribuição dos custos de regulação do setor, previamente postos a cargo do setor por opção legislativa (europeia e nacional); 48.ª A opção do legislador (europeu e nacional) não residiu tanto em definir a forma de distribuição dos custos de regulação, mas em definir, como princípio geral, o da sua alocação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas; 49.ª O facto de o montante anual da Taxa de Regulação do Setor das Comunicações Eletrónicas ser apurado com base nos custos administrativos de regulação identificados através da contabilidade da ANACOM é absolutamente decisivo na sua caracterização jurídico-tributária, uma vez que esses custos são, simultaneamente, o pressuposto e o limite do montante da taxa exigível ao setor regulado; 50.ª O Tribunal a quo, porventura excessivamente impressionado com o critério de distribuição desses custos pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, considerando-o inovatório e carecido de legitimação por ato legislativo, esqueceu a dupla limitação decorrente do papel dos custos na estruturação do tributo em causa: − Por um lado, os custos de regulação correspondem exatamente ao montante solicitado aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas; e − Por outro lado, todos os fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas pagam um valor, a título de custos de regulação, diretamente indexado à sua atividade e importância no setor e aos custos presumidos que provocam; 51.ª O valor da taxa de regulação depende sempre dos custos suportados pela ANACOM, pelo que, havendo uma redução de custos, as taxas de regulação serão ajustadas em baixa, mas, havendo um aumento de rendimentos relevantes, as taxas de regulação também diminuirão, porque os mesmos custos passam a ser diluídos por um maior número de operadores; 52.ª A LCE 2004, não definiu com exaustão o detalhe das opções subjacentes à distribuição dos custos de regulação pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, remetendo essa matéria para portaria, precisamente porque pretendeu atribuir ao Governo margem de conformação quanto à forma de repartição desses custos de regulação; 53.ª Essa atribuição de margem de conformação ao Governo não é incompatível com a reserva de lei parlamentar que, na sua essência e conforme resulta da jurisprudência do Tribunal Constitucional, terá de conter alguma flexibilidade, sob pena de se confundir a reserva de lei em matéria de taxas e contribuições financeiras com a reserva de lei em matéria de impostos; 54.ª As deliberações do Conselho de Administração da ANACOM de 7 de julho de 2011 e de 25 de novembro de 2011, que fixaram os custos administrativos a recuperar através da aplicação da taxa de regulação do setor das comunicações eletrónicas e fixaram o valor do coeficiente T2, mais não são do que meras operações aritméticas de cálculo de valores e quocientes anuais estabelecidos nos nºs 1 e 2 do anexo II à Portaria n.º 1473-B/2008, de forma totalmente objetiva e desprovida de qualquer discricionariedade; 55.ª A Portaria n.º 1473-B/2008, com base na qual foi calculada, liquidada e cobrada a taxa impugnada, bem como as deliberações do Conselho de Administração da ANACOM de 7 de julho de 2011 e de 25 de novembro de 2011, que aprovaram o valor total dos custos de regulação da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, respeitante às taxas a liquidar em 2011, a percentagem contributiva t2, no valor de 0,5714% (revista, posteriormente, para 0,4361%), e a emissão da faturação, limitaram-se a concretizar, no plano regulamentar (a primeira) e no plano administrativo (a segunda), as normas de incidência fixadas na LCE 2004, a qual compreende um grau de densificação compatível com as exigências da reserva de lei formal quanto à criação do «regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas», respeitando em toda a sua plenitude essas exigências, bem como as que decorrem do princípio da legalidade (administrativa) em matéria criação de taxas e contribuições financeiras a favor de entidades públicas; 56.ª Improcede o juízo de inconstitucionalidade feito na Sentença recorrida, desaplicando as normas constantes dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, por, alegadamente, ofenderem o princípio da legalidade fiscal, na vertente da reserva de lei, previsto na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas. que se pede e espera, deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, não deverão ser julgadas inconstitucionais as normas constantes dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473- B/2008, de 17 de dezembro». 4.2. Notificada para o efeito, a recorrida A. contra-alegou, concluindo da seguinte forma: «A. O presente recurso foi interposto pela Anacom na sequência da prolação de sentença pelo Tribunal Tributário de Lisboa, em 8 de agosto de 2023, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 3243/16.1BELRS, que teve como objeto o ato de liquidação da Taxa de Regulação relativa ao ano de 2011; B. Sentença essa que seguiu de perto as conclusões exaradas no acórdão do TCA Sul de 4 de maio de 2023 (processo n.º 967/12.6BELRS), que respeita precisamente à Taxa de Regulação de 2011 de outro operador, determinando, assim, a desaplicação ao caso concreto dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria; C. Com efeito, a Taxa de Regulação encontra-se nominalmente prevista no artigo 105.º da LCE, mas o seu regime jurídico, mormente a respetiva taxa (alíquota) e a base de incidência objetiva, apenas é determinado na Portaria; D. Em concreto, o cálculo da Taxa de Regulação é efetuado em função de dois elementos: (i) os custos administrativos da Anacom relacionados com a atividade de regulação, que são aprovados por deliberação da Anacom; e (i) os proveitos relevantes auferidos pelos sujeitos passivos da taxa, que são fixados na Portaria; E. A Portaria recorta de forma absolutamente inovatória a base de incidência da Taxa de Regulação, através da desconsideração dos referidos proveitos, e também identifica os concretos custos administrativos cuja repartição leva ao apuramento da taxa aplicável aos operadores; F. Sem prejuízo da relevância que, na Portaria, é dada ao apuramento dos custos administrativos da Anacom, o que se demonstrou foi que a base de incidência da Taxa de Regulação são os proveitos relevantes dos operadores, e não os custos administrativos apurados por ato meramente administrativo, pela Anacom, porquanto estes últimos são incorridos e apurados pelo sujeito ativo da relação jurídico-tributária, não estando, por definição, na esfera do sujeito passivo; G. Mas não só: é também a Portaria – e não a LCE – que identifica os concretos custos administrativos cuja repartição leva ao apuramento da taxa aplicável aos operadores; H. Em suma, haverá que concluir, quanto aos elementos essenciais da Taxa de Regulação, o seguinte: a. Os sujeitos passivos (incidência subjetiva) são os fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, conforme resulta do artigo 105.º da LCE; b. A base de incidência (incidência objetiva) corresponde aos proveitos relevantes de cada operador, apurados nos termos da Portaria; c. A taxa é fixada de acordo com a aplicação de uma taxa de repartição que parte dos custos administrativos da Anacom para os distribuir pelos diferentes operadores, em função da referida base de incidência, de acordo com a fórmula de cálculo prevista na Portaria; e d. A periodicidade do tributo é anual, conforme decorre do artigo 105.º da LCE. I. A Recorrida entende que a Taxa de Regulação é um verdadeiro imposto e que, por isso, o princípio da reserva de lei, tal como é configurado para os impostos, é plenamente aplicável no caso vertente; J. No entanto, mesmo aceitando a qualificação da Taxa de Regulação como uma contribuição financeira, como o Tribunal a quo entendeu na Sentença Recorrida, por remissão para jurisprudência anterior do TCA Sul, o resultado da aplicação do referido princípio, ínsito no artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição é, no caso concreto da Taxa de Regulação, exatamente o mesmo; K. Nesta parte, ficou claro que o entendimento deste Alto Tribunal Constitucional expresso no Acórdão do TC n.º 539/2015, de 20 de outubro, não se revela pertinente, porque a própria Taxa Segurança Alimentar Mais compreende uma arquitetura absolutamente distinta da aplicável à Taxa de Regulação, encontrando-se aquela adequadamente balizada por lei parlamentar – razões pelas quais levam a que falhe os mais elementares testes de analogia aos presentes autos; L. Por outro lado, também não pode ser estabelecido qualquer paralelo entre a Taxa de Regulação e as taxas devidas pela atribuição de licenças de emissão de CO2, sobre as quais recaiu o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 80/2014, de 22 de janeiro de 2014, porque a Taxa de Regulação não se encontra direta e suficientemente densificada na Diretiva Autorização, que nada diz sobre o conceito de proveitos relevantes, que são a base de incidência do tributo, ou sobre o concreto apuramento da taxa aplicável sobre a mesma; M. O artigo 12.º da Diretiva Autorização e o artigo 105.º da LCE estabelecem apenas os princípios gerais a que deve obedecer o cálculo da Taxa de Regulação, consubstanciado na repartição dos custos administrativos do regulador pelos diferentes operadores, mas não preveem essa concreta fórmula; N. Tal fórmula, bem como a delimitação da incidência objetiva da Taxa de Regulação e a respetiva taxa (alíquota) surge apenas na Portaria, e é isso que determina a inconstitucionalidade orgânica das normas contidas nos números 1, 4 e 5, da Portaria, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, al. i), da Constituição; O. Ora, tal como no Acórdão 152/2022, também no caso concreto se impõe um julgamento de inconstitucionalidade das normas anteriormente identificadas, inexistindo quaisquer razões objetivas para que, em relação à Taxa de Regulação, seja sustentado um resultado diferente daquele que se consolidou a respeito da taxa aplicável aos prestadores de serviços postais enquadrados no escalão 2; P. A identidade entre os mecanismos de fixação do quantum da Taxa de Regulação e da taxa aplicável aos prestadores de serviços postais enquadrados no escalão 2 é notória: a. Tal como a Taxa de Regulação, também o montante da taxa de prestação de serviços postais “é calculado com base no valor dos rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais relativa ao ano anterior àquele em que é efetuada a liquidação da taxa”; b. Tal como na Taxa de Regulação, também para apuramento da taxa de prestação de serviços postais são fixados três escalões, em que o escalão 0 não paga qualquer valor, o escalão 1 paga o valor unitário de € 2.500, e o escalão 2 para o valor decorrente da aplicação da chave de repartição que pondera, por um lado, os proveitos relevantes dos operadores e, por outro lado, os custos administrativos do regulador; e c. Tal como na Taxa de Regulação, também a taxa contributiva da taxa de prestação de serviços postais, aplicável ao escalão 2, “é fixado anualmente por deliberação do conselho de administração do ICP-Anacom, a qual é publicitada no seu sítio de Internet, após apuramento e divulgação dos custos (gastos) administrativos”; Q. Simplisticamente, tal como no caso que deu origem ao acórdão n.º 152/2022, do TC, também quanto à Taxa de Regulação o que se conclui é que não existe Lei que dê corpo a tal decisão administrativa relativa à fixação da base de incidência e à taxa (alíquota) da Taxa de Regulação; R. E, assim sendo, impõe-se, no caso concreto da Taxa de Regulação do ano de 2011 a mesmíssima decisão, no sentido de que são inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º, n.º 2, da Constituição, as normas constantes dos n.os 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços de redes e comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”. Termos em que se requer a este Alto Tribunal Constitucional que aprecie e declare, para todos os efeitos legais, a inconstitucionalidade das normas constantes dos n.ºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos operadores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, por violação do princípio da reserva de lei contido no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e do artigo 266.º, n.º 2, ambos da Constituição, negando provimento ao recurso interposto pela Anacom». 4.3. Tendo sido notificado o Ministério Público para contra-alegar, dá-se sem efeito tal notificação, na medida em que, como bem assinala o Digno Magistrado do Ministério Público a fls. 208-TC a 209-TC, tal deveu-se a manifesto lapso. Com efeito, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC; mas este foi rejeitado por despacho do Tribunal Tributário de Lisboa, datado de 19 de setembro de 2023, sem que tenha sido apresentada qualquer reclamação nos termos do artigo 76.º, n.º 4, da LTC; e não compete ao Ministério Público representar nenhuma das entidades visadas no presente litígio. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. Nos termos do requerimento de interposição, o presente recurso tem por objeto as normas dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na parte em que determinam a incidência, a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no "escalão 2", cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do art.º 165.º da Constituição. Cumpre sublinhar que, à data dos factos – liquidação emitida em 29 de novembro de 2011, estava em vigor a Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação dada pela Portaria n.º 291-A/2011, de 4 de novembro (que procedeu à terceira alteração à Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, e, nos termos do n.º 1 do seu artigo 7.º, entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação). O Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, dispõe o seguinte: «ANEXO II Taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas [alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da LCE] 1 - O montante da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, a que alude a alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, é calculado com base no valor dos proveitos relevantes diretamente conexos com a atividade de comunicações eletrónicas relativa ao ano anterior àquele em que é efetuada a liquidação da taxa, de acordo com os escalões indicados na tabela seguinte: Fórmula de cálculo da taxa T2 Ti (Ano n) = taxa devida pelas entidades do escalão i (i = 0,1,2) no Ano n. T1 (Ano n) = taxa a pagar pelas entidades do escalão 1 no Ano n. T2 (Ano n) = taxa a pagar pelas entidades do escalão 2 no Ano n. ni (Ano n) = número de entidades do escalão i (i = 0,1,2) no Ano n. Pi (Ano n-1) = proveitos relevantes das entidades do escalão i (i = 0,1,2) relativos ao Ano n-1, a remeter ao ICP- ANACOM nos termos do n.º 5 da presente portaria. ΣPi (Ano n-1) = total de proveitos relevantes das entidades do escalão i (i = 0,1,2) relativos ao Ano n-1. C(Ano n) = total de custos administrativos do ICP-ANACOM referentes à alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, a publicar nos termos do n.º 5 do mesmo artigo a considerar para o Ano n. P2 (Ano n-1) = proveitos relevantes de entidade do escalão 2 no Ano (n-1). t2 (Ano n) = [C(Ano n) — ΣT1n1(Ano n)]/ΣP2 (Ano n-1) [percentagem contributiva (%) das empresas do escalão 2 no Ano n]. T2 (Ano n) = t2 (Ano n) × P2 (Ano n-1) 2 - O valor da percentagem contributiva t2, resultante da aplicação da fórmula para o escalão 2, é fixado anualmente por deliberação do conselho de administração do ICP - ANACOM, a qual é publicitada no seu sítio da Internet, após apuramento e divulgação do total de custos administrativos (C) e do montante total de proveitos relevantes das entidades abrangidas pelo escalão 2 (P2). 3 - Os proveitos relevantes devem ser calculados antes da aplicação do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e não devem incluir a venda de equipamentos terminais ou receitas provenientes de outras atividades que não a de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, nem as receitas das transações entre empresas do mesmo grupo, entendido este na aceção do Código das Sociedades Comerciais. 4 - Não são considerados para efeitos do cálculo dos proveitos relevantes os decorrentes: a) Da prestação do serviço universal (definido nos termos do artigo 87.º da Lei n.º 5/2004), a utilizadores finais, ou a grupos de utilizadores finais específicos, que se encontrem na situação descrita na alínea b) do n.º 2 do artigo 96.º da Lei n.º 5/2004, bem como da oferta de postos públicos nos termos definidos na alínea a) da mesma disposição; b) Da prestação do serviço universal a reformados e pensionistas que beneficiem das condições específicas estipuladas na deliberação do ICP-ANACOM de maio de 2007 sobre as condições específicas disponibilizadas aos assinantes reformados e pensionistas no âmbito do serviço universal; c) Da prestação dos serviços para os quais está prevista, nos termos das bases da concessão do serviço público de telecomunicações, compensação direta pelo Estado de margens de exploração eventualmente negativas. 5 - Os proveitos decorrentes da prestação do serviço universal referidos na alínea a) do número anterior serão estabelecidos tomando por base os cálculos efetuados pelo ICP-ANACOM nos termos dos artigos 95.º e 96.º da Lei n.º 5/2004 e conducentes ao cálculo dos custos líquidos das obrigações de serviço universal. Serão porém provisoriamente aceites, para efeitos de liquidação da taxa devida em cada ano, os valores dos proveitos relevantes indicados pela(s) empresa(s) prestadora(s) do serviço universal, até que os referidos custos líquidos sejam calculados pelo ICP-ANACOM, procedendo-se então à eventual correção dos valores em causa.» 6. A questão suscitada nos presentes autos é idêntica à que foi apreciada por este Tribunal no Acórdão n.º 746/2023, desta 3.ª Secção, tirado por unanimidade, que julgou inconstitucionais, «por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, as normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, de 04 de novembro, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”». Juízo que viria a ser reiterado nos Acórdãos n.ºs 910/2023, 911/2023 e 912/2023, todos da 3.ª Secção, e nos Acórdãos n.ºs 430/2023, 601/2023, 661/2023, 664/2023, 723/2023, 850/2023 e 27/2024, das 1.ª e 2.ª Secções deste Tribunal. 7. A fundamentação seguida no Acórdão n.º 746/2023, da 3.ª Secção, em que estava em causa a validade de um ato de liquidação da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, relativo ao ano de 2011 – exatamente como nos presentes autos –, é a seguinte: «[…] B. Do mérito 9. […] A questão de inconstitucionalidade suscitada pela recorrente consiste em saber se as normas dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, dispõem inovatoriamente sobre matéria sujeita à reserva da função legislativa que se extrai das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Tal questão é análoga àquela foi apreciada no Acórdão n.º 152/2022, de 17 de fevereiro, desta 3.ª Secção, que julgou inconstitucionais, «por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no “escalão 2”», juízo que viria a ser reiterado nos Acórdãos n.ºs 754/2022, 243/2023, 348/2023, 377/2023, 389/2023, 565/2023, 566/2023, 619/2023 e 721/2023. A similitude entre a questão de inconstitucionalidade julgada no Acórdão n.º 152/2022 e a que foi suscitada nos presentes autos foi expressamente reconhecida pelo Tribunal recorrido, que baseou nos fundamentos constantes daquele aresto a justificação para considerar que as normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, violam as disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. A similitude detetada pelo Tribunal a quo é, com efeito, a todos os títulos evidente, o que é, de resto, reconhecido tanto pela recorrente como pela recorrida. Tanto assim é que, nas alegações e contra-alegações que respetivamente apresentaram, ambas se dedicam em larga medida a procurar demonstrar que o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 152/2022 é ou não é transponível para a situação vertente, consoante o interesse processual de cada uma delas. Considerando que o não é, a recorrente admite que a Taxa de Regulação do Setor das Comunicações (doravante «TRCE») possa ser qualificada como contribuição financeira com base nas razões que o Acórdão n.º 152/2022 apresentou para reconduzir a essa categoria tributária a Taxa de Regulação Postal (doravante «TRP»), mas entende que, ao contrário do que ali se concluiu relativamente a esta, os n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, não dispõem inovatoriamente sobre a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, tendo em conta o nível de densificação evidenciado pela normação primária que resulta quer do artigo 105.º, n.ºs 1, alínea b), 2, 4 e 5, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (Lei das Comunicações Eletrónicas, doravante «LCE 2004»), na redação dada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro, quer do artigo 12.º da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização), assim como do respetivo Considerando 31. Já a recorrida sustenta que, caso se entenda que a TRCE não é um imposto, como defende, mas antes uma contribuição financeira, o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 152/2022 será integralmente transponível para o caso vertente, com a consequente inconstitucionalidade, por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, das normas que integram o objeto do presente recurso. 10. Tendo-se confrontado, como se referiu já, com as normas constantes dos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no “escalão 2”, o Acórdão n.º 152/2022 começou por esclarecer a natureza deste tributo, considerando que o mesmo não revestia as características nem de um imposto, como defendera a decisão então recorrida, nem de uma taxa, como é qualificado naquela Portaria, mas antes de uma verdadeira contribuição financeira. A este propósito, lê-se no referido aresto o seguinte: “[…] 10. A primeira questão a que cabe dar resposta diz respeito à natureza da TRP. Considerado o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, o tributo aparenta reunir os elementos característicos de uma contribuição financeira a favor da ANACOM, apesar de o legislador ter optado pela designação de «taxa» anual pelo exercício da atividade. No entanto, analisado o regime do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, o Tribunal a quo concluiu tratar-se de um verdadeiro «imposto, ainda que oculto». Como este Tribunal tem repetidamente afirmado, a questão da natureza de um concreto tributo só pode ser esclarecida através a análise do respetivo regime jurídico, sendo para este efeito irrelevante a designação ou qualificação expressa do tributo como «taxa» ou contrapartida pela prestação de um determinado serviço (neste sentido, v. os Acórdãos n.os 365/2008, 539/2015, 848/2017, 344/2019 e 268/2021). Ora, ao contrário do que sucede com as «taxas» a que se refere o n.º 1 do artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, o facto gerador da TRP não é nenhuma prestação administrativa individualizável, mas sim o conjunto de prestações associadas às atividades de regulação, supervisão e fiscalização das atividades de prestação de serviços postais. É o que resulta dos n.os 3 e 4 do artigo 44.º da lei que cria o tributo ao qual, segundo o n.º 2, estão sujeitos todos os prestadores de serviços postais que exerçam as atividades reguladas e fiscalizadas. Porém, e como adiante se verá, o n.º 2 do Anexo IX da Portaria reduz o universo de sujeitos passivos, ao isentar do pagamento do tributo todos os operadores que, no ano anterior àquele em que a TRP é devida, não demonstrem ter rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais superiores a 250.000 € (duzentos e cinquenta mil euros). No que respeita à incidência objetiva, os tributos a suportar por estes operadores devem, nos termos do n.º 4 do artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, ter por base os custos decorrentes da regulação, supervisão e fiscalização das suas atividades, incluindo-se aí os «custos associados às tarefas administrativas, técnicas e operacionais» (v. o n.º 3). O modo como é apurado o montante total de custos a considerar foi, também, objeto de desenvolvimento no Anexo IX da Portaria, constando do Preâmbulo da Portaria n.º 296-A/2013 o seguinte esclarecimento: «Quanto à taxa referente ao exercício da atividade de prestador de serviços postais, determina-se que o montante total de custos a considerar para apuramento desta taxa em cada ano corresponde ao respetivo valor médio nos três últimos exercícios (sem provisões para processos judiciais) adicionado do valor médio das provisões para processos judiciais no setor postal nos cinco últimos exercícios. Este método permite evitar flutuações acentuadas de taxas por via de alterações dos custos, preservando os princípios da previsibilidade e da transparência.» Segundo o n.º 3 do Anexo IX, os custos a considerar, apurados segundo este método e com base na contabilidade, são objeto de divulgação anual. O valor da taxa a suportar por cada um dos prestadores de serviços postais não é, todavia, o resultado de uma simples operação de divisão dos custos assim apurados pelo número de operadores autorizados a exercer a atividade regulada. No Anexo IX, seguindo o modelo adotado para o cálculo da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas (v. o artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, e o Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008), optou-se por estabelecer uma diferenciação entre operadores em função dos «rendimentos relevantes» apresentados, além da já mencionada isenção dos prestadores de serviços com rendimentos inferiores a 250.000 €. Esta opção é justificada no Preâmbulo da Portaria n.º 296-A/2013, nos seguintes termos: «Adicionalmente, considerando os princípios da orientação para os custos e da proporcionalidade subjacentes ao regime instituído pela Lei n.º 17/2012, de 26 de abril, e tendo em vista a harmonização com o modelo de taxas já em vigor para os fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, estabelece-se, no âmbito da taxa referente ao exercício da atividade de prestador de serviços postais, três escalões contributivos, consoante os rendimentos relevantes dos prestadores de serviços postais. Neste contexto, ficam isentos do pagamento de taxa os prestadores englobados no escalão 0 e sujeitos ao pagamento de uma taxa fixa os prestadores englobados no escalão 1. Relativamente aos prestadores englobados no escalão 2, a taxa a pagar é calculada em função dos respetivos rendimentos relevantes. Neste caso, considera-se importante assegurar um período de transição de quatro anos, por forma a permitir uma adaptação progressiva por parte dos prestadores que venham a suportar um montante de taxa superior ao que atualmente suportam, mitigando assim o impacto do aumento da taxa devida pelo exercício da atividade.» Assim, os prestadores de serviços do escalão 1 são chamados a pagar a taxa fixa de 2.500 € (dois mil e quinhentos euros), independentemente do concreto valor dos «rendimentos relevantes» que tenham auferido no ano anterior ou do montante global dos custos apurados pela ANACOM para o ano em que é devido o tributo, enquanto os sujeitos passivos abrangidos pelo «escalão 2» devem pagar um montante variável, igual ao produto da multiplicação do coeficiente t2 pelos rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais apurados no período anterior àquele em que a taxa é devida, a que se subtrai a «parcela a abater». A fórmula de cálculo desse coeficiente, ou da «percentagem contributiva dos operadores do escalão 2 no ano a que se reporta o tributo», visa assegurar que, subtraindo o montante a pagar pelas entidades do escalão 1 ao valor global dos custos de regulação a cobrir em cada ano, o remanescente é prestado por cada operador do «escalão 2», em função dos rendimentos relevantes que auferiram no ano anterior, de modo a assegurar a total cobertura dos custos de regulação. Trata-se, pois, de uma técnica de repartição: o montante global da receita a receber é, no essencial, pré-determinado em função dos custos apurados segundo a contabilidade e repartido pelos sujeitos passivos não isentos em função dos rendimentos relevantes em duas fases. Na primeira, apura-se o valor global dos tributos a pagar pelos operadores inseridos no «escalão 1»; na segunda, o remanescente da receita a receber é repartido pelos operadores inseridos no «escalão 2» segundo a percentagem contributiva apurada para esse escalão e aplicada aos rendimentos relevantes de cada operador. Mas a receita final não será tanto maior, quanto maiores forem os rendimentos relevantes recebidos pelos operadores inseridos no «escalão 2», antes resultará num valor global aproximadamente igual ao montante dos custos suportados pela ANACOM. Por último, importa referir que, nos termos do n.º 3 do artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, o montante das «taxas» liquidadas e cobradas constitui receita da ANACOM. 11. Sempre que tem sido chamado a pronunciar-se sobre a distinção entre contribuições e impostos, tem o Tribunal salientado a importância de atender não só ao escopo dos tributos (critério finalístico), mas também aos respetivos pressupostos e estrutura (critério estrutural), bem como ao modo como a configuração de cada tributo responde às exigências que decorrem do princípio da igualdade. A respeito das contribuições financeiras, consta do Acórdão n.º 268/2021 o seguinte: «14. (…) O Tribunal Constitucional reconhece, portanto, a existência de contribuições financeiras, enquanto categoria tributária autónoma, dotada de relevo no sistema fiscal português. As contribuições financeiras são, neste plano, globalmente entendidas como prestações pecuniárias coativas, bilaterais, exigidas por uma entidade pública, em contrapartida de uma prestação administrativa dirigida a um grupo, e apenas presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo singular. Refira-se que, sem prejuízo da aparente simplicidade do conceito, esta é uma categoria de contornos muito heterogéneos, em especial na ausência da aprovação pela Assembleia da República do regime geral para as demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, previsto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. Na verdade, uma visão abrangente do sistema fiscal português revela que esta categoria integra um conjunto extenso e variado de tributos para comutativos, com características nem sempre inteiramente coincidentes, sendo evidentes as especiais dificuldades experimentadas pela doutrina na sua delimitação precisa – v., a título de exemplo, entre outros, ANA PAULA DOURADO, que imputa à categoria das contribuições financeiras um caráter residual, enquadrando neste conceito todos os tributos que não apresentem as características dos impostos e das taxas e os tributos a favor de entidades públicas de base não territorial com características de sinalagma difuso (em Direito Fiscal – Lições, Almedina, Coimbra, 2015, p. 67); SÉRGIO VASQUES, que reconhece às contribuições uma natureza fugidia, sediada num lugar intermédio entre as taxas e os impostos, integrando nesta figuras tributárias tão díspares como as contribuições para a segurança social, as taxas de regulação económica, os tributos associativos devidos às ordens profissionais e ainda os modernos tributos ambientais e impostos especiais pelo consumo (em Manual de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2018, pp. 257 e 274); ou F. VASCONCELOS FERNANDES, para quem a categoria das contribuições financeiras integra uma ampla e diferenciada panóplia de tributos de base bilateral e grupal (em As Contribuições Financeiras no Sistema Fiscal Português, Uma Introdução, Gestlegal, Coimbra, 2020, p. 43). A razão de ser desta heterogeneidade prende-se, em parte, com a circunstância de não se tratar aqui de um conceito classificatório, mas antes de um quadro tipológico caracterizador, podendo variar o grau e modo da correspondência entre a realidade concreta e o tipo. (…) O critério de distinção das contribuições financeiras em relação às demais categorias tributárias assenta, portanto, no tipo de relação jurídica que se estabelece entre o sujeito passivo e os benefícios ou utilidades que para este decorrem do tributo (critério estrutural, pressuposto), com especial destaque para a incidência e a natureza do aproveitamento esperado (geral, difuso, concreto, efetivo ou presumido). A contribuição financeira emerge, deste modo, como um tributo coletivo, fixado em função do grupo, pela utilização ou utilidade singular meramente presumida, numa relação de bilateralidade genérica. O mesmo é dizer que a qualidade de sujeito passivo de uma contribuição financeira não pressupõe a compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito, sendo a pertença ao grupo identificado pelo legislador condição necessária e suficiente para tal. (…)» Especialmente no que se refere à modelação destes tributos segundo o princípio da igualdade, lê-se no Acórdão n.º 344/2019: «8. (…) Nos tributos comutativos, o ponto de referência para a fixação do custo provocado e do benefício aproveitado não é o mesmo em todos eles: nas taxas, porque se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, o custo e o benefício são reportados ao contribuinte individual (equivalência individual); nas contribuições, porque voltadas à compensação de prestações de que o sujeito passivo apenas é presumido causador ou beneficiário, o custo ou benefício é reportado ao grupo em que o sujeito passivo se integra (equivalência de grupo). (...). Nesta última espécie de tributos – contribuições – o princípio da equivalência vincula o legislador a definir o universo de sujeitos passivos que se presume provocar ou aproveitar a prestação administrativa. Não podendo dar-se por seguro que cada um dos concretos sujeitos passivos provoca ou aproveita a prestação pública – como ocorre nas taxas – exige-se que o legislador isole os grupos de pessoas às quais estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns. Assim, o princípio da equivalência projeta-se na estruturação subjetiva do tributo através do recorte de um grupo de pessoas que tem interesses e qualidades em comum, que tem responsabilidades na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige, e que a prestação tributária seja empregue no interesse dos membros grupo.» Por último, e considerando o critério finalístico, afirmou-se no Acórdão n.º 268/2021: «Em linha com a conclusão que antecede, tem sido sublinhada pela jurisprudência do Tribunal a importância de atender, ainda, ao elemento teleológico do tributo (critério finalístico), na medida em que este pode constituir um indicador determinante no esclarecimento da sua natureza. Conforme esclarece SÉRGIO VASQUES, ao contrário dos impostos, «a finalidade típica das contribuições não está na mera angariação de receitas mas em angariá-la para compensar as prestações presumivelmente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo» (em “A Contribuição Extraordinária ... cit., p. 226). Importa, por este motivo, conhecer o destino da receita obtida com o tributo em análise, designadamente, se está em causa o financiamento de prestações públicas indeterminadas ou de despesas gerais da comunidade, ou antes a compensação de custos incorridos por uma atividade pública determinada. (…)» 12. Volvendo ao caso dos autos, não parece merecer discussão a finalidade a que se destinam as receitas angariadas com a TRP. Nos termos do n.º 3 do artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, estas constituem receita da ANACOM e não é questionado pelas partes que visem compensar os custos decorrentes da regulação, supervisão e fiscalização das suas atividades. Tão-pouco é posta em causa a metodologia adotada pela ANACOM para determinar os custos especificamente associados à regulação do setor postal. Já do ponto de vista estrutural, afigura-se razoável fazer recair sobre o grupo de prestadores de serviços postais o ónus de suportar a TRP, uma vez que os operadores integrados nesse universo não só contribuem, com o exercício da sua atividade económica, para agravar os custos que para o Estado resultam da necessidade de intervir na regulação e supervisão do mercado, como é razoável presumir que esses operadores económicos retirarão um especial benefício, ainda que difuso, do regular exercício pela ANACOM das funções que a lei lhe comete neste âmbito. Resta saber se a circunstância de os vários operadores serem chamados a suportar tributos de montante diverso, em função dos rendimentos relevantes apurados, não denuncia uma quebra na relação que deve subsistir entre o tributo e o custo presumidamente provocado (ou o benefício presumidamente aproveitado) por cada sujeito passivo. Cumpre, a este propósito, recordar que este Tribunal tem admitido a possibilidade de os regimes que disciplinam contribuições financeiras estabelecerem diferenciações entre os sujeitos passivos, desde que baseadas em critérios ou índices que razoavelmente permitam presumir um nível diferenciado de participação nos benefícios recebidos ou nos custos gerados, benefícios e custos esses que os tributos visam compensar (v. os Acórdãos n.°s 539/2015 e 7/2019). Ao analisar o regime da «Taxa de Segurança Alimentar Mais», entendeu o Tribunal: «Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização. (…) Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes.» Do mesmo modo, o nível de rendimentos relevantes auferidos por um prestador de serviços postais pode, neste contexto, ser tomado como um critério razoável de diferenciação, uma vez que se pode supor que os operadores com maiores rendimentos, por terem um maior volume de negócios e uma posição mais saliente no mercado, geram custos de regulação e supervisão não comparáveis com aqueles que são gerados por prestadores de serviços cuja atividade tem uma expressão menor no setor. Nem pode afirmar-se que a adoção deste critério torna o tributo inconciliável com as exigências que decorrem do princípio da equivalência; antes pelo contrário − como se lê no Acórdão n.º 344/2019 −, «a bilateralidade ou sinalagmaticidade característica desse tipo de tributos apela a uma relação de equivalência entre o tributo e o custo provocado ou o benefício gozado: a custo ou benefício igual deve corresponder tributo igual e a custo ou benefício diferente deve corresponder tributo diferente». Ora, nada obsta a que este imperativo possa ter-se por pertinente e aplicável quando, entre o universo de sujeitos passivos de um determinado tributo comutativo, se torne patente que as diferenças entre os custos gerados justificam um tratamento diferenciado. Assim, não é possível acompanhar o juízo do Tribunal a quo sobre a relevância dos rendimentos auferidos pelos prestadores de serviços postais como pressuposto da tributação, em termos que levem a concluir que o tributo visa atingir a capacidade contributiva revelada pelos sujeitos passivos, consubstanciando um qualquer imposto oculto. Na medida em que tais rendimentos constituem um indício relevante da participação proporcional que cada operador deve ter na cobertura dos custos a que presumivelmente dá origem, não fica prejudicada a comutatividade característica das contribuições financeiras. Conclui-se, pois, que a TRP é uma verdadeira contribuição financeira, e não um imposto, de modo que normas sindicadas não se encontram sob o domínio de incidência do n.º 2 do artigo 103.º da Constituição”. 11. As razões que levaram o Tribunal a concluir que a TRP é uma contribuição financeira são inteiramente aplicáveis à TRCE, em discussão no presente recurso. Está em causa, em ambas as situações, o pagamento de um valor denominado de «taxa», a incidir, no primeiro caso, sobre os prestadores de serviços postais e, no segundo, sobre os fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas. Tal como a TRP, também a TRCE constitui receita da ANACOM, que visa compensar os custos administrativos do desenvolvimento da respetiva atividade de regulação, supervisão e fiscalização da atuação dos operadores no mercado (critério finalístico). Como se observou em relação à TRP, a justificação para fazer incidir sobre os fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas o ónus de pagar a TRCE reside em que «os operadores integrados nesse universo não só contribuem, com o exercício da sua atividade económica, para agravar os custos que para o Estado resultam da necessidade de intervir na regulação e supervisão do mercado, como é razoável presumir que esses operadores económicos retirarão um especial benefício, ainda que difuso, do regular exercício pela ANACOM das funções que a lei lhe comete neste âmbito» (critério estrutural). Ao contrário do que defende a recorrida, tal conclusão não é contrariada pela diferenciação dos sujeitos passivos em função dos rendimentos/proveitos relevantes apurados que resulta da tributação por escalões, nem esta permite estabelecer que a TRCE é, afinal, um imposto oculto, destinado a atingir a capacidade contributiva dos obrigados ao respetivo pagamento. Como notou o Acórdão n.º 152/2022, o nível de rendimentos/proveitos relevantes «pode, neste contexto, ser tomado como um critério razoável de diferenciação, uma vez que se pode supor que os operadores com maiores rendimentos, por terem um maior volume de negócios e uma posição mais saliente no mercado, geram custos de regulação e supervisão não comparáveis com aqueles que são gerados por prestadores de serviços cuja atividade tem uma expressão menor no setor», o que não é «inconciliável com as exigências que decorrem do princípio da equivalência; antes pelo contrário», pois «a custo ou benefício diferente deve corresponder tributo diferente»; e, assim sendo, «nada obsta a que este imperativo possa ter-se por pertinente e aplicável quando, entre o universo de sujeitos passivos de um determinado tributo comutativo, se torne patente que as diferenças entre os custos gerados justificam um tratamento diferenciado». 12. Da conclusão de que a TRCE é uma contribuição financeira e não um imposto resultam, desde já, duas importantes consequências. Em primeiro lugar, fica automaticamente prejudicada a apreciação dos vícios de inconstitucionalidade que a recorrida apontou às normas que integram o objeto do presente recurso no pressuposto de que a TRCE é um imposto. Em segundo lugar, a questão de inconstitucionalidade que importa resolver é recentrada no problema de saber o que pode e o que não pode o poder executivo no âmbito da modelação do regime de qualquer contribuição financeira que seja criada enquanto não for aprovado o regime geral das contribuições financeiras referido na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Precisamente sobre esta questão, esclareceu-se no Acórdão n.º 152/2022 o seguinte: “[…] 13. Fica ainda por resolver a questão de saber se as normas que constituem o objeto do presente recurso contendem com o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, atenta a circunstância de não ter sido aprovado o regime geral das contribuições financeiras a que essa disposição se refere. O problema foi caracterizado no Acórdão n.º 268/2021, nos seguintes termos: «19. (…) Partindo de uma visão tripartida dos tributos, o Tribunal dá por assente que a Lei Fundamental consagra diferentes níveis de exigência ao legislador (dois tipos de reserva parlamentar), consoante se trate de impostos ou de taxas ou contribuições financeiras. No que especialmente releva para efeitos dos presentes autos, resulta claro que a Constituição se basta, quanto ao regime das contribuições financeiras, com a fixação por lei do parlamento ou por decreto-lei autorizado de «um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum». Não se exige, pois, que seja o Parlamento a aprovar os elementos constitutivos de cada tributo, singularmente considerado. Punha-se, contudo, um problema – de resto, paralelo ao das taxas antes da aprovação do respetivo regime geral (como sucede, por exemplo, em relação às taxas das autarquias locais) –, que resultava do facto de, mais de duas décadas passadas sobre a revisão constitucional de 1997, que alterou a alínea i), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP passando a prever expressamente as contribuições financeiras, não ter sido ainda aprovado o regime geral aí referido – facto que dividiu a doutrina quanto à validade das contribuições financeiras criadas por ato legislativo do Governo sem a existência do enquadramento geral previsto no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição. Enquanto SÉRGIO VASQUES considera que até à edição de um regime geral que enquadre estas figuras tributárias, «devemos continuar a subordinar a criação das modernas contribuições à intervenção do Parlamento e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples» (em Manual ... cit., p. 283, v., no mesmo sentido SUZANA TAVARES DA SILVA, ob. cit., p. 22), CARDOSO DA COSTA sustenta que «seria de todo inaceitável atribuir à introdução da reserva parlamentar em apreço (…) seja o efeito, seja o propósito, de paralisar ou bloquear a autonomia da ação governamental num domínio que afinal lhe é pró­prio, tornando-a dependente em toda a medida de uma intervenção parlamentar prévia: tal não seria compatível com a dinâmica e as necessidades da vida do Estado.» (em “Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, p. 803)». A este respeito, o Tribunal reiterou a jurisprudência antes firmada nos Acórdãos n.ºs 152/2013 e 539/2015, arestos em que se concluiu: «2. (…) Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL). O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue. Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». A jurisprudência constitucional em matéria de tributos comutativos e para comutativos tem seguido uma orientação com dois traços fundamentais: a criação desses tributos pode fazer-se através de decreto-lei simples e a concretização do respetivo regime, desde que este conste essencialmente de um ato legislativo, pode ser objeto de portaria. No Acórdão n.º 152/2013, em que foi analisado o regime jurídico da «taxa de utilização do espectro radioelétrico», o Tribunal não julgou inconstitucionais as normas objeto do recurso, embora tenha reconhecido que da lei e do direito europeu só poderiam retirar-se a «a previsão do tributo propriamente dito, os princípios materiais a que deve obediência, e as finalidades que lhe estão subjacentes» e que quer «os critérios de incidência da “taxa”, quer os requisitos de isenção só se apuram a partir da leitura conjugada do Decreto-lei n.º 121-A/2000, de 20 de julho e da Portaria n.º 126-A/2005, de 31 de janeiro». Concluiu-se, então, que «tendo a taxa pela utilização do espectro radioelétrico sido criada mediante lei formal, a densificação, pelo Governo, através de Decreto-Lei simples e/ou de Portaria, de alguns dos seus elementos essenciais não consubstancia uma violação da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP». No Acórdão n.º 80/2014 (que versou sobre o regime jurídico das «penalizações por emissões excedentárias», entendidas como um tributo ambiental e reconduzidas à categoria de contribuições financeiras), o Tribunal considerou que «embora a Assembleia da República não tenha, relativamente a este tributo, procedido a uma prévia definição dos princípios e das regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais», ao Governo deveria ser reconhecida competência para consagrar as medidas tributárias com incidência ambiental em apreço, encontrando essa competência respaldo na Constituição (artigo 9.º, alínea e) e artigo 66.º da Constituição) e na Lei de Bases do Ambiente (v. o artigo 37.º da Lei n.º 11/87, de 7 de abril, então vigente), bem como no direito da União Europeia aplicável. Já no Acórdão n.º 539/2015 (que versou sobre o regime da «Taxa de Segurança Alimentar Mais»), o Tribunal entendeu que, apesar de a medida não responder a qualquer imposição do direito da União Europeia, nem «se descortina[r] qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse minimamente o Governo a proceder à sua criação», deveria ser reconhecida ao Governo a competência para «a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». Em linha com esta orientação, ao pronunciar-se sobre o regime jurídico da Contribuição sobre o Sector Bancário, o Tribunal entendeu não enfermarem de inconstitucionalidade orgânica as disposições da Portaria n.º 121/2011, de 30 de março, atenta a «existência de normação primária constante de lei parlamentar – a Lei n.º 55-A/2010 –, que prevê e regula os elementos essenciais da incidência objetiva da contribuição financeira em causa» e a circunstância de a Portaria se limitar a «concretizar» os aspetos do regime definidos na lei, «cumprindo, aliás, a missão regulamentar prescrita no próprio RJCSB (artigo 8.°)» (v. o Acórdão n.º 268/2021, n.º 20). 14. Em todos estes casos, verificou-se uma de duas hipóteses: as normas que o Tribunal Constitucional foi chamado a apreciar constavam de decreto-lei (v. os Acórdãos n.º 365/2008 e 80/2014) ou foram extraídas de Portarias que desenvolviam ou densificavam os aspetos do regime aplicável a tributos cuja disciplina fora no essencial definida por decreto-lei ou lei da Assembleia da República (v., respetivamente, os Acórdãos n.ºs 152/2013 e 268/2021). O caso que nos ocupa é distinto: as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada têm carácter inovatório e foram extraídas de uma Portaria. Relembre-se que, na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, o Tribunal tem reconhecido ao Governo a possibilidade de exercer uma competência concorrente em matéria de contribuições financeiras, mas − como se salvaguardou no Acórdão n.º 539/2015 − «sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». Esta salvaguarda aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo. Com efeito, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral. Esta exigência de que a matéria seja regulada por ato legislativo é da maior relevância, pois não obstante o mesmo órgão − o Governo − ter simultaneamente competência legislativa e regulamentar, há diferenças significativas entre o regime constitucional dos decretos-leis e dos regulamentos, seja qual for a forma que estes revistam. Como se explica no Acórdão n.º 474/2021, a propósito da distinção entre decretos-leis e decretos regulamentares: «A Constituição impõe que os regulamentos independentes revistam a forma de decreto regulamentar (n.º 6 do artigo 112.º), tal se devendo ao facto, não apenas de estes serem assinados pelo Primeiro-Ministro (n.º 3 do artigo 201.º) − ao contrário das portarias ou dos despachos dos membros do Governo –, como ainda − ao contrário do que sucede também com as resoluções do Conselho de Ministros com conteúdo normativo − de carecerem da promulgação do Presidente da República (alínea b) do artigo 134.º) e implicarem recurso obrigatório do Ministério Público para o Tribunal Constitucional em caso de recusa de aplicação de norma (n.º 3 do artigo 280.º). Estes traços de regime aproximam os decretos regulamentares, em boa medida, do regime constitucional dos decretos-leis; mas há certas qualidades procedimentais, relevantes do ponto de vista da legitimidade democrática e da separação de poderes, que só estes possuem. Com efeito, ao contrário dos decretos regulamentares, os decretos-leis, mormente em matéria de competência legislativa concorrencial, devem ser aprovados em Conselho Ministros (alínea d) do n.º 1 do artigo 200.º), estão sujeitos a apreciação parlamentar (artigo 169.º) e podem ser objeto de fiscalização preventiva da constitucionalidade (alínea g) do artigo 134.º)». Como recordado no aresto citado, a circunstância de o regime geral das contribuições financeiras integrar a reserva relativa de competência da Assembleia da República a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição e de tal regime não ter sido ainda aprovado não impediu o Tribunal de reconhecer ao Governo a possibilidade de, através do exercício da competência concorrente que lhe assiste (artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição), criar contribuições financeiras individualizadas, tendo em conta que a Assembleia da República, que dispõe da faculdade de submeter a apreciação parlamentar os decretos-leis, para efeitos de cessação de vigência ou de alteração, nos trinta dias subsequentes à sua publicação a requerimento de dez deputados (artigo 169.º, n.º 1, da Constituição), «sempre poderá revogar, alterar ou suspender o diploma do Governo, no exercício dos seus poderes constitucionais” (Acórdão n.º 539/2015). Esta salvaguarda, como se afirmou também no Acórdão n.º 152/2022, aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo, reservando-se ao poder regulamentar a densificação dessa disciplina normativa pré-fixada. 13. No Acórdão n.º 152/2022, o Tribunal considerou que as normas constantes dos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, que regulamentam a Lei n.º 17/2012, dispunham inovatoriamente sobre a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no “escalão 2”, face ao que constava dos n.os 2 a 4 do artigo 44.º da referida Lei antes das alterações introduzidas pela Lei n.º 18/2023, de 17 de abril, violando desse modo a reserva da função legislativa traçada pela conjugação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º com o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Tal conclusão baseou-se nos seguintes fundamentos: “Ora, as normas do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008 aqui em apreço regulamentam, é certo, a Lei n.º 17/2012, mas em termos que, face à delimitação da incidência subjetiva e objetiva que resulta dos n.os 2 a 4 do artigo 44.º deste diploma, não podem deixar de ser considerados substancialmente inovatórios. No que respeita, em especial, à parte em que é determinada a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2» (única dimensão normativa que constitui o objeto do presente recurso) é a Portaria que cria escalões, que define o universo de sujeitos passivos que integram o «escalão 2» e que elege como critério determinante da repartição dos custos a compensar os rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais apurados no ano anterior àquele a que a taxa se reporta, do qual resulta a taxa concretamente aplicada aos prestadores de serviços postais enquadrados neste escalão. Assim, forçoso é reconhecer que certos elementos da TRP, determinantes da quantificação do tributo, foram objeto de normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa. Acontece que esses elementos integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria – os elementos essenciais das contribuições financeiras − conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei – que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional −, mas na dimensão de reserva de lei – que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade. Ora, as normas constantes dos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, ao regularem de forma inovatória elementos essenciais da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», violam essa reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Essa a razão pela qual, ainda que com fundamentos distintos, cabe negar provimento ao recurso”. A disciplina contida nos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação dada pela Portaria n.º 296-A/2013, é similar à que consta dos n.os 1, 4 e 5 do respetivo Anexo II, em causa no presente recurso. Em ambos os Anexos se fixam as regras de apuramento do montante da contribuição anual devida pelo exercício de determinada atividade. No primeiro caso, da atividade de prestador de serviços postais; no segundo, da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas. O modelo de cálculo de cada um dos tributos é semelhante: em ambos os casos, o montante da taxa anual devida é calculado com base no valor dos rendimentos/proveitos relevantes diretamente conexos com a atividade em causa relativa ao ano anterior àquele em que é efetuada a liquidação da taxa, de acordo com os escalões 0, 1 e 2 indicados numa tabela. Ficam isentos do pagamento de taxa os prestadores englobados no escalão 0 e sujeitos ao pagamento de uma taxa fixa os prestadores englobados no escalão 1. Relativamente aos prestadores englobados no escalão 2, a taxa a pagar é calculada em função dos respetivos rendimentos/proveitos relevantes. O valor da percentagem contributiva T (índice 2), resultante da aplicação da fórmula prevista para o escalão 2, é fixado anualmente por deliberação do conselho de administração do ICP-ANACOM, a qual é publicitada no seu sítio da Internet, após apuramento e divulgação dos custos (gastos) administrativos e do montante total de rendimentos/proveitos relevantes das entidades abrangidas pelo escalão 2. Assim, do ponto de vista da conformidade ao que resulta da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, a diferença entre o regime previsto para a TRCE e aquele que foi fixado para a TRP, a existir, só poderá advir da disciplina contida nos distintos atos legislativos que criaram cada um dos referidos tributos. 14. No caso da TRP, esse ato legislativo é, conforme já referido, a Lei n.º 17/2012, que estabelece o regime jurídico aplicável à prestação de serviços postais, em plena concorrência, no território nacional, bem como de serviços internacionais com origem ou destino no território nacional e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2008/6/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008. Estando em causa a versão do referido diploma que precedeu as alterações que viriam a ser introduzidas pela Lei n.º 18/2023, o Tribunal considerou, no Acórdão n.º 152/2022, que os n.os 2 a 4 do respetivo artigo 44.º não continham os elementos essenciais de delimitação da incidência objetiva e determinação da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», sendo tal matéria regulada, em termos por isso inovatórios, nos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013. No caso da TRCE, o ato legislativo a ter em conta é a Lei n.º 5/2004 (LCE), na redação dada pela Lei n.º 51/2011, aplicável ao caso sub judice. No segmento que aqui releva, dispunha-se no respetivo artigo 105.º o seguinte: “Artigo 105.º Taxas 1 - Estão sujeitos a taxa: (…) b) O exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, com periodicidade anual; (…) 2 - Os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a e) do número anterior são fixados por portaria do membro do Governo responsável pela área das comunicações, constituindo receita da ARN. (…) 4 - Os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a d) do n.º 1 são determinados em função dos custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e das condições específicas referidas no artigo 28.º, os quais podem incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação, devendo ser impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos. 5 - A ARN deve publicar um relatório anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança das taxas a que se referem as alíneas a) a d) do n.º 1 por forma a proceder aos devidos ajustamentos em função da diferença entre o montante total das taxas e os custos administrativos. (…)”. Salientando o maior grau de densificação do regime constante dos preceitos acima transcritos relativamente à disciplina contida nos n.os 2 a 4 do respetivo artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, na redação anterior à Lei n.º 18/2023, a recorrente contesta a possibilidade de transpor para o caso vertente o juízo formulado no Acórdão n.º 152/2022. Já a recorrida assume uma posição diametralmente oposta, considerando que, do mesmo modo que ali se decidiu para as normas que integram o Anexo IX, as normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, regulam de «forma inovatória elementos essenciais da taxa» e, nessa medida, violam a reserva de função legislativa extraível das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Esta posição conta com o apoio da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente dos Acórdãos n.ºs 244/2023, 429/2023, 430/2023, 601/2023, 606/2023, 608/2023, 609/2023, 614/2023, 661/2023, 664/2023 e 665/2023, que consideraram aplicável, por identidade de razão, às normas regulamentares relativas à TRCE que constam do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, o juízo formulado no Acórdão n.º 152/2022 para as normas referentes à TRP, constantes do respetivo Anexo IX, ali apreciadas. 15. A este último entendimento a recorrente opõe, no essencial, três objeções. A primeira objeção é para divergir do juízo formulado no Acórdão n.º 152/2022 por entender que tal aresto, «embora qualifique a espécie tributária em causa nos presentes autos como uma contribuição financeira, acabou por a submeter ao crivo mais rigoroso do princípio da legalidade tributária aplicável aos impostos, exigindo um grau de densificação normativa em sede de lei parlamentar que não encontra suporte na […] jurisprudência constitucional, nem tão pouco na legislação ordinária». Mas sem razão. Que assim não é demonstra-o de forma cabal o acórdão mencionado, que fundou na jurisprudência constitucional precedente as razões pelas quais entendeu que, enquanto não for aprovado o regime geral das contribuições financeiras referido na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cabe ao poder legislativo, do Parlamento ou do Governo, a fixação dos elementos essenciais de cada contribuição financeira que venha a ser criada, delimitando-se por essa via o âmbito de incidência subjetiva e objetiva do tributo. A segunda objeção centra-se na tentativa de demonstração de «que a metodologia de distribuição dos custos totais pelos operadores subjacente à taxa cuja liquidação é impugnada nos presentes autos é compatível com o princípio da proporcionalidade», sendo certo que, no «acórdão de 21 de julho de 2011 (processo n.º C-284/10, Telefónica de España), o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) não considerou incompatível com o artigo 6.º da Diretiva 97/13/CE, nem com o artigo 12.º da Diretiva Autorização, um sistema de repartição dos custos administrativos em função das «receitas brutas de exploração dos operadores» (considerandos 29 a 33, esp. cons. 32)». E que, «[r]ecentemente, o TJUE teve oportunidade de confirmar que os custos com as atividades de gestão, de controlo e de aplicação do regime de autorização geral, bem como com as atividades de gestão, de controlo e de aplicação das obrigações específicas, incluindo as obrigações que podem ser impostas aos fornecedores designados para prestar o serviço universal, podem ser cobertos pelos encargos administrativos a que se refere o artigo 12.º, n.º 1, alínea a) da Diretiva Autorização (cf. considerando 39 do Despacho de 29 de abril de 2020, proferido no processo n.º C-399/19)». Trata-se de uma linha argumentativa desfasada da questão de inconstitucionalidade que integra o objeto do recurso. Com efeito, não está em discussão nos presentes autos saber se o método de distribuição de custos administrativos observa ou não as exigências de proporcionalidade, nem quais os custos que podem ser repercutidos nos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas. Em causa está sim determinar se as normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, de 4 de novembro, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, violam as disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. A terceira objeção, porventura a mais relevante, prende-se com o nível de densificação das normas constantes dos n.os 4 e 5 do artigo 105.º da LCE 2004. Defende a recorrente que o regime a que os n.os 4 e 5 do referido artigo 105.º sujeitam o tributo previsto na alínea b) do respetivo n.º 1 dispõe de densidade superior à disciplina que o artigo 44.º da Lei n.º 17/2012 fixava, antes das alterações introduzidas pela Lei n.º 18/2023, para a TRP, densidade essa que não só inviabiliza a transposição do juízo formulado do Acórdão n.º 152/2022, como permite ter por observada a reserva da função legislativa a que se ali se considerou sujeita a fixação dos elementos essenciais de cada contribuição financeira que, na ausência do regime geral a que alude a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, venha a ser, não obstante, criada. Segundo a recorrente, observa-se um «diferente grau de densificação do critério de distribuição dos custos de regulação que se retira da comparação entre a Lei Postal de 2012 e a LCE 2004», na medida em que as «disposições conformadoras da TRCE, em contraste com o artigo 44.º da Lei Postal de 2012, detalham com mais pormenor o universo de custos que deve integrar o montante do tributo em causa, indicando os critérios de imposição e determinando a publicação de um relatório anual dos custos administrativos e do montante total resultante da cobrança das taxas (cf. artigo 105.º, n.ºs 4 e 5 da LCE 2004)». Ademais, os n.os 4 e 5 do artigo 105.º da LCE 2004 «correspondem à transposição da Diretiva Autorização que, quer nos seus considerados 30 e 31, quer no artigo 12.º, apresentam um grau de detalhe superior ao que se pode encontrar no artigo 9.º, n.º 2, 2.º par. 4.º travessão da Diretiva Postal, na redação da Diretiva 2008/6/CE», sendo certo que «a utilização dos rendimentos relevantes dos operadores como critério de distribuição dos “custos associados à gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, aos direitos de utilização e às condições específicas” – o alegado elemento inovador que deveria constar de ato legislativo – já resultava da Diretiva Autorização». Neste contexto, a recorrente defende que o «artigo 105.º, n.º 4 da Lei das Comunicações Eletrónicas procede à transposição do artigo 12.º, n.º 1 da Diretiva Autorização, fixando a incidência e as fórmulas de cálculo da taxa devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, remetendo para Portaria do membro do Governo responsável pela área das comunicações eletrónicas o seu desenvolvimento ou execução (artigo 105.º, n.º 2 da Lei das Comunicações Eletrónicas) que, em qualquer caso, é um desenvolvimento ou execução vinculado ao cumprimento dos critérios e orientações constantes da referida norma da LCE 2004 e da Diretiva Autorização, nomeadamente do seu artigo 12.º, n.º 1, alínea b) e considerando 31», o que será decisivo, tendo em conta a orientação seguida no Acórdão n.º 80/2014 quanto às taxas devidas pela atribuição de licenças de emissão de CO2. 16. Esta última objeção formulada pela recorrente foi particularmente considerada no Acórdão n.º 429/2023, que a refutou nos termos seguintes: “[...] sendo certo que cabe ao legislador parlamentar “a criação das contribuições financeiras individualmente consideradas”, a verdade é que, no caso da contribuição questionada neste processo, o legislador não a criou, propriamente, porque o tributo está previsto na LCE sem elementos minimamente definidores, deixando toda essa tarefa para o plano regulamentar. Não há, pois, desenvolvimento de um tributo pré-existente, mas sim a criação de um tributo pelo Governo (designadamente quanto às suas incidência e taxa), que da lei só traz pouco mais do que a sua designação. A recorrente apela, reiteradamente, a uma ideia de exigência de densificação máxima, mas trata-se de o legislador não ter respeitado uma densificação mínima. A falta de definição por via legal dos elementos mínimos do tributo não pode dar-se por suprida por uma vaga referência do considerando 31 da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 7 de março de 2002 relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização) a um certo modelo tributário, ao prever que “[como] exemplo de uma alternativa justa, simples e transparente para os critérios de atribuição de encargos poder-se-ia recorrer a uma chave de repartição baseada no volume de negócios. Nos casos em que os encargos administrativos são muito baixos, poderia também ser adequado aplicar uma taxa uniforme ou combinar uma base de taxa uniforme com um elemento relacionado com o volume de negócios”. A este propósito, é intransponível para o caso dos presentes autos, ao contrário do invocado pela recorrente, a apreciação do Acórdão n.º 80/2014 quanto ao grau de densificação por via legislativa, estando em causa a transposição de uma diretiva. É que, em tal aresto, estava em causa um regime em que “[…] a norma da diretiva é de tal modo precisa, clara e incondicional quanto às “penalizações” que devem recair sobre as emissões excedentárias, fixando o seu quantitativo exato, que não deixa ao Estado Português qualquer margem de apreciação, pelo que a eventual existência de um regime geral aprovado pela Assembleia da República não seria suscetível de interferir nas opções do legislador. Aliás, de acordo com o artigo 8.º, n.º 4, da Constituição, as normas da diretiva sempre prevaleceriam sobre eventuais normas legais que lhe fossem contrárias”, o que, manifestamente, não ocorre com o tributo previsto no Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro. Pode, então, concluir-se, à semelhança do Acórdão n.º 244/2023, que a contribuição a que se refere o Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, “não apresenta particularidade de relevo em relação àquele que foi apreciado nos Acórdãos n.º 152/2022 e n.º 754/2022 acima indicados, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada. Na verdade, o concreto problema em causa – o facto de se tratar de normas que definem, na prática, e em termos inovatórios, a incidência objetiva e subjetiva e a taxa, elementos fundamentais na determinação do tributo em questão – é em tudo idêntico ao que naqueles arestos se apreciou”. Encontrando-se os elementos essenciais do tributo e a fórmula de cálculo no n.º 1 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, a inconstitucionalidade referida ao n.º 2 do referido anexo é consequencial, por se tratar de preceito que completa aquela primeira previsão, quanto à fixação de alguns elementos da referida fórmula. […] Resta, pois, concluir que se verificam razões aptas a fundar um juízo de inconstitucionalidade das normas contidas nos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação introduzida pela Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, na parte em que determinam a incidência e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no escalão 2, por violação do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, com a consequente improcedência do recurso. Não há razões para divergir deste entendimento. 17. Confrontando o artigo 105.º, n.º 1, alínea b), n.os 4 e 5, da LCE 2004, com o artigo 44.º da Lei n.º 17/2012, na versão anterior à Lei n.º 18/2023, verifica-se que em ambos os diplomas: (i) se qualifica o tributo como «taxa»; (ii) se determina uma periodicidade de pagamento anual; (iii) se definem os sujeitos passivos da relação jurídica tributária, num caso os prestadores de serviços postais, no outro os fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público; (iv) se estabelece que os montantes das «taxas» são fixados por portaria do membro do Governo responsável pela área das comunicações e constituem receita da ANACOM; e (v) se determina que as «taxas» devem ser quantificadas em função dos custos administrativos por tarefas relativas à regulação, supervisão e fiscalização das suas atividades. O maior detalhe que a recorrente aponta à disciplina prevista no artigo 105.º da LCE 2004 reside no facto de, para além destes elementos que o artigo 44.º da Lei n.º 17/2012 fixava também para a TRP, ali se estabelecer ainda que os montantes da TRCE devem ser «impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos» (n.º 4) e que a «ARN deve publicar um relatório anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança das taxas a que se referem as alíneas a) a d) do n.º 1 por forma a proceder aos devidos ajustamentos em função da diferença entre o montante total das taxas e os custos administrativos» (n.º 5). Ora, como este Tribunal concluiu já (v. supra, o n.º 14), tal acréscimo de regulação não confere ao regime fixado para a TRCE o nível de determinação que seria necessário para que a disciplina constante dos n.os 1, 4 e 5 Anexo II da Portaria n.º 1473- B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, pudesse ser encarada como um mero desenvolvimento ou uma simples concretização de critérios previamente estabelecidos por fonte legislativa. É certo que o n.º 4 do artigo 105.º da LCE 2004 estabelece que o mecanismo de tributação correspondente à TRCE deverá ser objetivo, transparente e proporcionado, mas daí não se segue que a quantificação do tributo deva basear-se, como dispõe o n.º 1 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, no «valor dos proveitos relevantes diretamente conexionados com a atividade de comunicações eletrónicas dos sujeitos passivos», nem que a graduação do montante devido por cada um dos obrigados deva ocorrer através do método de escalonamento que ali se encontra fixado. Daí que, tal como as normas do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008 apreciadas no Acórdão n.º 152/2022, também as normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, não possam deixar de ser consideradas substancialmente inovatórias. À semelhança do que ali se concluiu para a TRP, também relativamente à TRCE é a Portaria que cria escalões, que define o universo de sujeitos passivos que integram o «escalão 2» e que elege como critério determinante da repartição dos custos a compensar os rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de comunicações eletrónicas no ano anterior àquele a que a taxa se reporta, do qual resulta a taxa concretamente aplicada aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados neste escalão. Esta é uma opção que consta apenas da Portaria e, como tal, exclusivamente imputável ao exercício da função administrativa. 18. Ao contrário uma vez mais do que defende a recorrente, a circunstância de a LCE 2004 ter transposto a Diretiva n.º 2002/20/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização) não altera esta conclusão. O artigo 12.º da referida Diretiva dispõe o seguinte: “Artigo 12.º Encargos administrativos 1. Todos os encargos administrativos impostos às empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização: a) Cobrirão, no total, apenas os custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e das obrigações específicas referidas no n.º 2 do artigo 6.º, os quais poderão incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e de interligação; e b) Serão impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcional, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos. 2. Caso imponham encargos administrativos, as autoridades reguladoras nacionais publicarão uma súmula anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança dos encargos. Em função da diferença entre o montante total dos encargos e os custos administrativos, serão feitos os devidos ajustamentos”. Nos Considerandos 30 e 31, que a recorrente também invoca, lê-se, por sua vez, o seguinte: “(30) Podem ser impostos encargos administrativos aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, para financiar as atividades da autoridade reguladora nacional respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização. Tais encargos devem limitar-se a cobrir os custos administrativos reais dessas atividades. Para este efeito e em prol da transparência, as receitas e as despesas das autoridades reguladoras nacionais devem ser publicadas num relatório anual que contenha o montante total dos encargos recebidos e dos custos administrativos suportados. Deste modo, as empresas poderão verificar o equilíbrio entre os custos administrativos e os encargos pagos. (31) Os regimes aplicáveis em matéria de encargos administrativos não devem dar origem a distorções de concorrência nem criar entraves à entrada no mercado. Com um regime de autorização geral deixará de ser possível atribuir custos administrativos e, por conseguinte, encargos às diferentes empresas, exceto para a concessão de direitos de utilização de números, radiofrequências e direitos de instalar recursos de passagem. Quaisquer encargos administrativos aplicáveis devem estar de acordo com os princípios de um regime de autorização geral. Como exemplo de uma alternativa justa, simples e transparente para os critérios de atribuição de encargos poder-se-ia recorrer a uma chave de repartição baseada no volume de negócios. Nos casos em que os encargos administrativos são muito baixos, poderia também ser adequado aplicar uma taxa uniforme ou combinar uma base de taxa uniforme com um elemento relacionado com o volume de negócios.” De acordo com o artigo 288.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, 3.ª paragrafo, a «diretiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios». A discricionariedade atribuída às instâncias nacionais é exercida, como não podia deixar de ser, de acordo com o sistema de repartição de competência para a edição de normas de direito interno que decorre do modelo de organização do poder político adotado pela lei fundamental de cada um dos Estados-Membros. Ora, em matéria de contribuições financeiras, o Tribunal considerou já, no Acórdão n.º 80/2014 de que a recorrente se socorre, que, no caso de a normação europeia que prevê a tributação a adotar pelos Estados-Membros ser «de tal modo precisa, clara e incondicional» que a estes não deixe qualquer margem efetiva de apreciação, a inexistência do regime geral referido na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição «não justifica que seja exigível a intervenção da Assembleia da República na definição dos seus elementos essenciais», podendo o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, «prever a existência do tributo» como fizera «no artigo 25.º, n.º 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de dezembro», sem com isso violar «a exigência de reserva de lei formal imposta no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição». Como facilmente se verifica, a situação em causa no presente recurso distingue-se claramente desta, quer no que diz respeito ao nível de densificação do regime constante da Diretiva transposta, quer no que se refere à competência de cujo exercício resultou a edição das normas num e noutro caso sindicadas. 19. Ao contrário da Diretiva n.º 2003/87/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia, de 13 de outubro, com que se confrontou o Acórdão n.º 80/2014, a Diretiva n.º 2002/20/CE não contém todos os elementos da imposição dos «encargos administrativos» referentes às «empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização» que pode vir a ser adotada pelos Estados-Membros. É certo que, «ainda que uma diretiva deixe aos Estados Membros uma certa margem de apreciação na adoção das modalidades de execução da mesma, se pode considerar que uma disposição dessa diretiva tem caráter incondicional e preciso quando impõe aos Estados Membros, em termos inequívocos, uma obrigação de resultado precisa e que não está sujeita a nenhuma condição relativa à aplicação da regra nela contida» (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 1 de agosto de 2022, processo C 242/22 PPU, TL). Simplesmente, tal pressuposto não se verifica. Na verdade, não só a Diretiva n.º 2002/20/CE não impõe aos Estados-Membros a sujeição dos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas a encargos financeiros destinados a financiar as atividades da autoridade reguladora nacional respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização, como, ao atribuir-lhes essa faculdade no artigo 12.º, o faz sem nada acrescentar à disciplina que veio a constar dos n.os 4 e 5 do artigo 105.º da LCE 2004, que, aliás, se limitam a reproduzir o que ali se dispõe de forma quase textual. Ao contrário do que defende a recorrente, o Considerando 31., na parte em indica «[c]omo exemplo de uma alternativa justa, simples e transparente para os critérios de atribuição de encargos» o recurso «a uma chave de repartição baseada no volume de negócios», não permite inverter esta conclusão. Não se ignora que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, os considerandos de um ato da União, embora não tenham valor jurídico vinculativo e não possam ser invocados para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições num sentido contrário à sua letra, podem contribuir para precisar o conteúdo das disposições desse ato e fornecer elementos de interpretação suscetíveis de esclarecer a vontade que lhe presidiu (v., neste sentido, Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C 501/18, EU:C:2021:249, n.º 90 e jurisprudência referida, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C 418/18 P, EU:C:2019:1113, n.ºs 75 e 76 e jurisprudência referida, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C 344/04, EU:C:2006:10, n.º 76, Acórdão de 24 de novembro de 2005, Deutsches Milch Kontor, C 136/04, EU:C:2005:716, n.º 32 e jurisprudência referida, Acórdão de 11 de novembro de 2021, C 315/20, Regione Veneto, Acórdão de 2 de abril de 2009, Hauptzollamt Bremen, proc. C-134/08, n.º 16, Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C 501/18, EU:C:2021:249, n.º 90 e jurisprudência referida, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C 418/18 P, EU:C:2019:1113, n.ºs 75 e 76 e jurisprudência referida). Porém, o mecanismo de tributação que o Considerando 31. da Diretiva n.º 2002/20/CE aponta como uma das vias possíveis a considerar pelos Estados-Membros que venham a optar pela imposição de encargos administrativos está longe de poder converter a disciplina contida no respetivo artigo 12.º em base normativa suficiente para justificar, perante o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a dispensa da intervenção da lei (lei ou decreto-lei) na fixação do critério adotado para a repartição pelos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas dos custos inerentes ao desempenho das atividades da autoridade reguladora nacional respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização. Veja-se que o problema suscitado pelas normas constantes dos n.os 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”, não reside em saber se, ao editar tal regime, o poder executivo excedeu as possibilidades conferidas aos Estados-Membros pela Diretiva n.º 2002/20/CE. O que está em causa é saber se, em face da reserva da função legislativa a que viu já sujeita a fixação dos elementos essenciais das contribuições financeiras enquanto não existir o regime geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a opção pelo critério de repartição sugerido pelo legislador europeu poderia ter sido tomada, ao contrário do que sucedeu no caso analisado no Acórdão n.º 80/2014, sem a intervenção do legislador nacional, Assembleia da República ou Governo. Sendo a resposta, como se viu, indubitavelmente negativa, resta apenas concluir pela improcedência do presente recurso». Os fundamentos constantes do Acórdão n.º 746/2023 aplicam-se inteiramente ao caso vertente. Não só se verifica, confrontadas as alegações dos dois processos, que as alegações da recorrente similares às apresentadas nos presentes autos, não apresentando o presente caso particularidades de relevo em relação àquele que foi apreciado; como não se acham razões para divergir do entendimento e juízo ali formado. Por outro lado, a circunstância de o objeto dos presentes autos assentar em arco normativo mais amplo do que julgado no Acórdão n.º 746/2023 — integrando, além das normas constantes dos n.ºs 1, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, a norma constante do n.º 2 do citado Anexo II, que prevê que «o valor da percentagem contributiva t2, resultante da aplicação da fórmula para o escalão 2, é fixado anualmente por deliberação do conselho de administração do ICP - ANACOM, a qual é publicitada no seu sítio da Internet, após apuramento e divulgação do total de custos administrativos (C) e do montante total de proveitos relevantes das entidades abrangidas pelo escalão 2 (P2)» —, em nada releva. Trata-se de regra referente aos trâmites de aprovação e publicitação (pela recorrente) de um dos fatores da fórmula de cálculo fixada no n.º 1 do citado Anexo II, que em nada modifica o entendimento formado quanto à violação da reserva de ato legislativo. 8. Inovatoriamente, vem alegar a recorrente que: «A concretização, operada por via regulamentar, isto é, pelas normas dos nºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, resulta de ato legislativo que, enquanto tal, incorpora o exercício da função legislativa abrangida pela “reserva de regime geral” consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, pelo que as exigências de densificação postuladas pela Sentença recorrida, por apropriação da fundamentação exarada no Acórdão do TCA Sul proferido no processo n.º 967/12.6BELRS, o qual, por sua vez, se apropria da fundamentação do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 152/2022, importam um alargamento da reserva da função legislativa, em termos que se afastam da jurisprudência constitucional aplicável às contribuições financeiras e da prática legislativa, encetando uma aproximação do princípio da legalidade das contribuições financeiras ao princípio da legalidade tributária aplicável aos impostos, em termos que, com o devido respeito, não encontram suporte constitucional» (§13). Não tem razão. Nos termos explicitados na jurisprudência citada, a circunstância de o regime geral das contribuições financeiras integrar a reserva relativa de competência da Assembleia da República (alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição) — e de tal regime não ter sido ainda aprovado — não impede o Governo de criar contribuições financeiras individualizadas. Simplesmente, os elementos essenciais de tais contribuições financeiras devem ser definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo, porquanto a circunscrição do regime geral à competência legislativa da Assembleia da República tem por efeito a qualificação de tal regulação como revestindo natureza legislativa (cfr. Ana Raquel Moniz, A recusa de aplicação de regulamentos pela Administração com fundamento em invalidade, Almedina, 2012, pp. 62 a 64). Tal não sucedeu no caso dos autos. Razão pela qual concluiu o Tribunal Constitucional na jurisprudência aqui seguida sobre questões de constitucionalidade similares – quer no Acórdão n.º 746/2023, quer no aresto citado pela recorrente (Acórdão n.º 152/2022) –, que as normas então apreciadas dispunham inovatoriamente sobre a incidência objetiva e a taxa a aplicar aos sujeitos passivos enquadrados no “escalão 2”, face ao que constava da Lei, violando desse modo a reserva da função legislativa traçada pela conjugação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º com o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Acresce que o problema das exigências decorrentes da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição e da inexistência de um regime geral aprovado pela Assembleia da República foi já exaustivamente problematizado no Acórdão n.º 152/2022, concretamente nos seus pontos 13. e 14. Ali se identificou o problema que resulta de «mais de duas décadas passadas sobre a revisão constitucional de 1997, que alterou a alínea i), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP passando a prever expressamente as contribuições financeiras, não ter sido ainda aprovado o regime geral aí referido» (ponto 13); se deu nota da divisão doutrinal que esta omissão legislativa criou, enunciando a posição de vários autores (ponto 13); e se reiterou a final a jurisprudência já firmada nos Acórdãos n.ºs 152/2013 e 539/2015, concluindo que «a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». A jurisprudência constitucional em matéria de tributos comutativos e paracomutativos tem seguido uma orientação com dois traços fundamentais: a criação desses tributos pode fazer-se através de decreto-lei simples e a concretização do respetivo regime, desde que este conste essencialmente de um ato legislativo, pode ser objeto de portaria». Simplesmente, «na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, o Tribunal tem reconhecido ao Governo a possibilidade de exercer uma competência concorrente em matéria de contribuições financeiras, (...). Esta salvaguarda aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo. Com efeito, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral. Esta exigência de que a matéria seja regulada por ato legislativo é da maior relevância, pois não obstante o mesmo órgão − o Governo − ter simultaneamente competência legislativa e regulamentar, há diferenças significativas entre o regime constitucional dos decretos-leis e dos regulamentos, seja qual for a forma que estes revistam» (destaques adicionados). Nesta sequência, o Acórdão n.º 152/2022 analisou um conjunto de contribuições financeiras que foram objeto de fiscalização constitucional nos últimos anos (ponto 14.), a saber: a «taxa de utilização do espectro radioeléctrico» (Acórdão n.º 152/2013); as «penalizações por emissões excedentárias» (Acórdão n.º 80/2014); a «Taxa de Segurança Alimentar Mais» (Acórdão n.º 539/2015) e a «Contribuição sobre o Sector Bancário» (Acórdão n.º 268/2021); concluindo que em todos estes casos o Tribunal foi confrontado com uma de duas hipóteses: «as normas que o Tribunal Constitucional foi chamado a apreciar constavam de decreto-lei (v. os Acórdãos n.º 365/2008 e 80/2014) ou foram extraídas de Portarias que desenvolviam ou densificavam os aspetos do regime aplicável a tributos cuja disciplina fora no essencial definida por decreto-lei ou lei da Assembleia da República (v., respetivamente, os Acórdãos n.ºs 152/2013 e 268/2021)». Diversamente, no caso do Acórdão n.º 152/2022, «as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada têm carácter inovatório e foram extraídas de uma Portaria». A implicar a sua inconstitucionalidade, por violação da reserva de função legislativa. Conclui-se, assim, que as divergências formuladas pela recorrente quanto à compreensão da reserva de ato legislativo em matéria tributária, foram já devidamente consideradas na fundamentação dos Acórdãos n.º 152/2022 e 746/2023. A nova alegação da recorrente não contém argumentos que não tivessem já sido ponderados. Razão pela qual importa reiterar a jurisprudência deste Tribunal. 9. Não apresentando o presente caso particularidade de relevo em relação àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 746/2023, acima indicado, nem tendo sido alegada qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada, cumpre reiterar aqui o juízo de inconstitucionalidade formado, o que determina a improcedência do presente recurso. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucionais, por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, as normas constantes dos n.ºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 291-A/2011, de 4 de novembro, na parte em que determinam a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e de comunicações eletrónicas enquadrados no “escalão 2”; e, consequentemente; b) Negar provimento ao recurso. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 29 de fevereiro de 2024 - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - Carlos Medeiros de Carvalho - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes