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ACÓRDÃO Nº 107/2026 Processo n.º 1011/25 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos * Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional 1. A., S.A. (A., S.A.) interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte de 23 de maio de 2024, pedindo a fiscalização do disposto no artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, interpretada no sentido de que «entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional)» por violação dos artigos 2.º, 61.º, 62.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 106.º, 111.º, 128.º, e 266.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa. 2. B., S.A. (B., S.A.), propôs impugnação judicial do ato de repercussão da Taxa Municipal de Ocupação do Subsolo (TOS) referente a janeiro de 2021 que demandada A., S.A. incorporou em fatura e apresentou a pagamento à utilizadora. A impugnação foi julgada totalmente procedente em 1.ª instância. Inconformada, a recorrente recorreu para o TCA Norte que, pelo acórdão recorrido de 23 de maio de 2024, lhe negou provimento por inteiro. A., S.A. veio depois reclamar deste acórdão por nulidade, incidente indeferido por aresto do mesmo Tribunal de 11 de julho de 2024. A., S.A. interpôs ainda recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 28 de maio de 2025, foi rejeitado por inadmissibilidade legal. 3. A., S.A. veio então interpor recurso para o Tribunal Constitucional desta sentença, que foi admitido com subida imediata, nos próprios autos e com efeito apenas devolutivo. Depois de notificada, a recorrente apresentou alegações concluindo do seguinte modo: «1. A norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada e julgada pelo Tribunal Constitucional equivale à interpretação normativa, realizada pelo Tribunal a quo, do enunciado constante do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, que aprova o Orçamento de Estado para 2017 (“LOE 2017”), segundo a qual o comando entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional). 2. Nestas alegações, a Recorrente vai restringir-se a um único argumento, do qual está convicta, e às consequências lógicas daí advenientes. Trata-se do argumento segundo o qual a norma constante do n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 é um «cavaleiro orçamental», por natureza incapaz de se revestir de força normativa passiva equivalente à de lei reforçada (Lei do Orçamento do Estado) e, nessa medida, por natureza incapaz de resistir ao impacto dos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março. 3. Em termos de normas constitucionais violadas, trata-se da violação dos artigos 2.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição. 4. Na qualificação do disposto no n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 no sentido de ser auto-exequível ou imediatamente aplicável, o Tribunal a quo remete para a fundamentação desenvolvida em vários acórdãos do TCAN, entre os quais o aresto de 08.02.2014, processo 76/21.7BEPRT, no qual expressamente se fundamenta per relationem. Essa fundamentação é, portanto, absorvida pelo acórdão recorrido, sendo “dele” para todos os efeitos legais. 5. O acórdão recorrido considerou que, não obstante se tratar de um “cavaleiro orçamental”, a norma contida no artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 apresentava uma “conexão mínima” com matéria do Orçamento. 6. Considerou também que a norma do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 é simultaneamente um cavalier budgetáire e comunga do regime próprio das normas de natureza orçamental, não podendo sofrer alterações por via das normas aprovadas no decreto-lei de execução orçamental. 7. Em consequência, o Tribunal a quo rejeitou qualquer impacto ou circunscrição relevante dos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março, no artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 porque entendeu que não podia um Decreto-lei posterior revogar ou sob qualquer outra forma alterar uma Lei reforçada paramétrica anterior (precisamente a LOE). 8. Os nºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março (Decreto-lei de execução orçamental relativo a 2017) determinam que as entidades reguladoras setoriais em razão da matéria deverão «avalia[r] a informação recolhida e as consequências no equilíbrio económico-financeiro das empresas operadoras de infraestruturas» para, com base nessa avaliação, «o Governo procede[r] à alteração do quadro legal em vigor, nomeadamente em matéria de repercussão das taxas na fatura dos consumidores». 9. As leis orçamentais sucessivas - em particular, o n.º 3 do artigo 133.º da LOE 2021 - permitem concluir que o n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 não era, no seu conjunto, auto-exequível; pelo contrário. 10. O n.º 1 do artigo 133.º da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2021 reproduziu, com mínimas alterações, o disposto no n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017 (limitando-se a substituir a proibição de «refletir [as taxas] na fatura dos consumidores» pela proibição de «cobrar as taxas aos consumidores»). No n.º 3 desse preceito determina-se que «no primeiro semestre de 2021, o Governo procede às alterações legislativas necessárias à concretização do disposto no n.º 1». 11. A disposição do LOE de 2021 prescreve a necessidade de alterações «legislativas» expressamente qualificadas pela lei - à imagem do que já sucedia no n.º 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março - como sendo «necessárias» para a concretização do regime da TOS, nomeadamente a respeito dos reflexos da proibição de repercussão das taxas na fatura dos consumidores. 12. Nenhuma dúvida existiria - supõe-se - acerca da limitação da esfera de aplicação do n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017 pelos n.º 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março, se não fosse o argumento, central ao acórdão do TCAN de 08.02.2014, processo 76/21.7BEPRT (e, para todos os efeitos, o acórdão recorrido que nele se fundamenta expressamente) segundo o qual não pode um Decreto-lei posterior revogar ou alterar uma Lei reforçada paramétrica anterior (precisamente a LOE). 13. A argumentação jurídico-constitucional que justifica a limitação do âmbito de aplicação do artigo 70.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 25/2017 (Decreto de Execução Orçamental) - e a abstração deste na aplicação do n.0 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 - é exclusivamente o facto de “a LOE constitui[r] o quadro legal que, simultaneamente, legitima as normas que integram o Decreto de Execução Orçamental e limita o âmbito da sua aplicação”. 14. E também essa argumentação que justifica que se entenda, como faz o acórdão recorrido, que “o Decreto-lei de execução orçamental que deve ser interpretado à luz do disposto na Lei do Orçamento do Estado”. 15. Sucede, porém, que inexiste qualquer conexão mínima entre o n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017 e matéria orçamental; aliás, o próprio acórdão do TCAN de 08.02.2014, processo 76/21.7BEPRT, no qual se funda o acórdão recorrido, limita- se a dá-la como assente sem qualquer evidência ou argumentação nesse sentido. 16. Pergunta-se: é a norma constante do n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 substancialmente orçamental, no sentido em que corresponde à designada “reserva constitucional de orçamento?” A resposta é claramente negativa. 17. A norma constante do n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017 corresponde a uma proibição de repercussão, típica de legislação ordinária não orçamental e não é pelo facto de se tratar de uma proibição de repercussão de taxa que a norma corresponde a uma “discriminação de receitas e despesas do Estado”. Para usar as palavras do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 141/2002, que abaixo se retoma), trata-se de normas que “nada dispõem relativamente a matéria de receitas e despesas, não se descortinando nas mesmas directa projeção financeira”. 18. A proibição de repercussão é exatamente isso: uma proibição de repercussão; não cria receita nem despesa, apenas determina que é proibido repassar o conteúdo económico de uma taxa. Não faz qualquer sentido, por exemplo, que se entenda que a regulação jurídica da repercussão económica de um imposto (e.g., do IVA) corresponde a um “conteúdo materialmente orçamental” por dizer respeito a discriminação de receitas e despesas do Estado. 19. A discriminação de receitas e despesas do Estado (incluindo fundos e serviços autónomos) e a discriminação de receitas e despesas da Segurança Social correspondem ao conteúdo material da Lei do Orçamento de Estado, verdadeira raison d’etre da sua parametricidade material. 20. Isso mesmo é consistente com o n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, a saber, a norma travão, que erige a LOE em lei reforçada pela sua parametricidade material: “[o]s Deputados, os grupos parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”. 21. Não tem, portanto, qualquer aplicação ou cabimento a afirmação proferida pelo acórdão do TCAN de 08.02.2014, processo 76/21.7BEPRT (e, para todos os efeitos, o acórdão recorrido que nele se fundamenta expressamente) e que procura assegurar que “(…) um diploma cuja exclusiva elaboração e execução está cometida ao Governo [artigo 53.º da Lei n.º 15172015, de 11-9 (Lei de Enquadramento Orçamental - LEO e 198.º, n.º 1 a) e 199.º b) da Constituição da República Portuguesa (CRP)], não altere, em matéria orçamental, o que ficou decidido pela Assembleia da República, a quem sob proposta do Governo, compete aprovar o Orçamento do Estado (artigo 161.º, g) da CRP).” 22. No entender deste Tribunal Constitucional, normas como a que está agora em causa, por serem apenas aprovadas “à boleia” da Lei do Orçamento do Estado, não podem comungar da sua natureza, hierarquia e regime específicos. Tratar-se-ia de uma fraude à hierarquia normativa prevista na Constituição, maxime no n.º 3 do artigo 112. 23. Não tendo a norma do n.º 3 do artigo 85.º da LOE 2017 “natureza orçamental” - sendo apenas uma proibição de repercussão, típica de legislação ordinária não orçamental - trata-se, então, de uma norma que não pode ver a sua hierarquia subida à boleia da Lei do Orçamento onde se insere. 24. Entre tantas outras referências doutrinárias, no mesmo sentido do Tribunal Constitucional, veja-se a posição de CARLOS BLANCO DE MORAIS a este respeito: «A geometria relativamente variável da reserva da Lei do O.E. não compreende os chamados “cavaleiros orçamentais”, definidos como normas legais que, sendo integradas por pura oportunidade na lei do O.E., revestem um conteúdo completamente anódino ao núcleo orçamental, não podendo, como tal, assumir valor reforçado». 25. Se a norma do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 tivesse “natureza orçamental”, poder-se-ia entender, como sustenta o Tribunal a quo, que as normas previstas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março não poderiam impactar na aplicação daquela. 26. Todavia, como demonstrado acima, a norma do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 corresponde a uma “falsa” norma reforçada, parasitária do LOE e não beneficiária da sua especial força passiva decorrente de lei reforçada. Logo, cai o fundamento de se sustentar que as normas previstas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março não impactam, circunscrevendo, a aplicação do n.º 3 do artigo 85.º da LOE de 2017. 27. A norma do n.º 3 do artigo 85.º da LOE 2017 não tem qualquer relação de prevalência ou preferência aplicativa face às normas previstas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março. Contrariamente à interpretação normativa pressuposta pelo Tribunal a quo, as normas contidas nos n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017 terão a sua relação com a norma do n.º 3 do artigo 85.º da LOE 2017 pautada pela norma de resolução de conflitos lex posterior legi anteriori derogat e não pela lex superior legi inferiori derogat. 28. Dito de outro modo: há revogabilidade mútua entre Lei parlamentar ordinária e Decreto-lei: sendo os n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017 posteriores ao n.º 3 do artigo 85.º da LOE 2017, são estes que circunscrevem o âmbito de aplicação daquele e não o inverso. 29. Em suma, a interpretação normativa formulada pelo Tribunal a quo é violadora do disposto no n.º 1 do artigo 104.º da Constituição na medida em que pressupõe uma conexão inexistente entre o teor do n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017 e matéria orçamental (discriminação das receitas e despesas do Estado). 30. Ao pressupor essa resistência passiva que a Constituição não autoriza, a interpretação normativa do n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017 como sendo auto-exequível e imediatamente eficaz, formulada pelo Tribunal a quo, ficciona uma norma habilitante e um regime habilitante auto-exequível que não existe (ou ainda não existe). 31. Em conclusão, essa interpretação normativa, que constituiu ratio decidendi adotada pelo Tribunal a quo, traduz uma manifesta violação do princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes (cfr. artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição). NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, REQUER-SE QUE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL julgue inconstitucional a norma / interpretação normativa, extraída pelo Tribunal a quo do enunciado constante do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, que aprova o Orçamento de Estado para 2017 (“LOE 2017”), segundo a qual o comando entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional), por violação dos artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.» 5. B., S.A. apresentou resposta, pugnando pela improcedência do recurso e enunciando as seguintes conclusões: «a. Do objeto do recurso A. A Recorrente interpôs o presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, suscitando a apreciação da seguinte questão: - a norma constante do artigo 85.º, n.º 3, da LOE/2017 interpretada no sentido de que o comando "entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos" é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional) é inconstitucional por violação dos artigos 2.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 111.º e 266.º da CRP. b. Da não admissibilidade do recurso interposto por falta de pressupostos processuais B. O presente recurso não deve ser admitido por falta de pressupostos processuais - estão em falta a idoneidade do objeto, a suscitação prévia e processualmente adequada e a ratio decidendi; C. Num recurso interposto precisamente pela A. em que foi Recorrida também a B., e cuja questão de constitucionalidade era a mesma cuja apreciação se pretende nos presentes autos, pronunciou-se a decisão sumária n.º 756/2024, de 30 de dezembro de 2024, que foi confirmada pelo Acórdão n.º 240/2025, já transitado em julgado, de 20 de março de 2025, proferidos no processo n.º 1019/2024, pela Exma. Juíza Conselheira Relatora Joana Fernandes Costa, cuja decisão foi "não conhecer do objeto do presente recurso", com fundamento na inidoneidade do seu objeto; D. Os fundamentos da decisão sumária n.º 756/2024, reiterados pelo Acórdão n.º 240/2025, devem ser integralmente transpostos para o presente recurso, cujo objeto não é manifestamente idóneo; E. O objetivo da Recorrente com o presente recurso para o Tribunal Constitucional não é a fiscalização concreta da constitucionalidade de normas, mas antes uma mera reapreciação do acórdão proferido pelo TCA Norte, o que não compete a este Venerando Tribunal e revela a inidoneidade do objeto do recurso interposto pela Recorrente; F. De acordo com o artigo 72.º, n.º 1, alínea b), da LTC, a questão de constitucionalidade deve ser suscitada no decurso do processo e de modo processualmente adequado (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 130/2014), mas este ónus não foi cumprido pela Recorrente; G. A Recorrente não suscitou qualquer questão de constitucionalidade nas suas alegações de recurso para o TCA Norte, não sendo identificável uma norma ou interpretação normativa que seja passível de apreciação como pretensamente violadora de normas e princípios constitucionais; H. As meras considerações genéricas de normas e princípios constitucionais que têm um efeito auxiliador da interpretação do direito não configuram o modo adequado de suscitar as questões de constitucionalidade de normas, motivo pelo qual o recurso não deve ser admitido por não se verificar cumprido o ónus da suscitação prévia e processualmente adequada que impendia sobre a Recorrente; I. Outro dos pressupostos processuais deste tipo de recursos não se encontra cumprido é o da ratio decidendi, visto que, uma eventual alteração da decisão do TCA Norte sobre a inconstitucionalidade da norma em apreciação não teria o condão de alterar o sentido decisório do acórdão recorrido; J. Na Decisão Sumária nº 751/2024, de 27 de dezembro de 2024 do Juiz Conselheiro Relator António José da Ascensão Ramos, menciona-se que "[n]o mais e ao menos por ora, o recurso tem-se por validamente interposto, mostrando-se apto a evoluir para as fases subsequentes, subordinado à fiscalização da seguinte norma: - Artigo 85.º, nº 3, da Lei n.-42/2016, de 28 de dezembro (Lei de Orçamento de Estado para 2017), interposto no sentido de ser «auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional)» a proibição que a norma estabelece sobre «entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais (...) de transferi[em] o valor da TOS [Taxa de Ocupação do Subsolo] para estes últimos», com fundamento em violação dos artigos 2.º, 18.º, nº 2, 61.º, 62.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 106.º, 111.º, 182.º e 266,º, nº 2, todos da Constituição da República Portuguesa»" (destaque e sublinhado nossos); K. A única conclusão possível é, pois, a de que estão em falta os pressupostos da identificação de um objeto de recurso idóneo, do ónus da alegação prévia e adequada e da ratio decidendi, o que impede o conhecimento do presente recurso, que deverá ser rejeitado; Sem conceder, i. Apreciação do recurso de constitucionalidade: a auto-exequibilidade do artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017 L. São exequíveis as normas que por si só são completas e passíveis de eficácia imediata e não exequíveis as normas incompletas, que necessitam de regulação adicional para que possam tornar-se eficazes e produzir os seus efeitos; M. O n.º 3 do artigo 85.º da Lei do OE de 2017 é inequivocamente uma norma auto- exequível pois, para que a TOS não seja refletida na fatura dos consumidores, não é necessária qualquer regulação adicional; N. Embora não esteja sob escrutínio nos presentes autos, o n.º 3 do artigo 133.º da Lei do OE de 2021 refere-se às alterações legislativas necessárias para garantir o equilíbrio económico-financeiro dos contratos de concessão celebrados entre os Municípios e os Operadores de Rede de Distribuição, aos quais os consumidores são totalmente alheios, não tendo qualquer impacto na natureza auto-exequível da proibição de repercussão da TOS sobre os consumidores já decorrente do n.º 3 do artigo 85.º da Lei do OE de 2017; - Da não violação dos artigos 105.º, n.ºs 1 a 4 e 106.º da CRP O. O Acórdão n.º 141/2002, de 9 de abril de 2002, processo n.º 198/92, do Tribunal Constitucional, considerou que os cavaleiros orçamentais não são violadores dos artigos 105.º e 106.º da CRP; P. Igualmente relevante é o entendimento sufragado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 634/2015, de 9 de dezembro de 2015, processo n.º 190/15, inteiramente aplicável na situação ora em apreço: "[o] n.º 2 do artigo 105.º da CRP impõe que o OE tenha em consideração as «obrigações decorrentes de lei ou de contrato». Entende a recorrente que este imperativo constitucional é ofendido pela norma legal sob escrutínio. Facilmente se comprova a proximidade entre a norma constitucional e o princípio da proteção da confiança: na verdade, trata-se de um verdadeiro corolário deste princípio. O contrato, corporizando uma confluência de vontades que, no caso dos contratos sinalagmáticos, reciprocamente se condicionam, constitui uma espécie de "cristalização'' da confiança que o comportamento de cada uma das partes suscita ria outra. É isso que justifica a conhecida expressão latiria pacta sunt servanda. Ora, tendo já considerado que a norma legal, ao derrogar temporariamente o regulamento de concessões de viagem, não ofende o princípio da proteção da confiança, incongruente seria que aqui se concluísse pela sua inconstitucionalidade por violação da norma convencional coletiva que suporta tal regulamento. Esta haverá de ter-se por igualmente justificada''. Q. De facto, "[é] ao Governo, como órgão de soberania autónomo, sobre o qual o PR não tem nenhum poder direto de orientação, que compete a «condução da política geral do país»" (cfr. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP - Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 410), mas esta asserção não tem qualquer implicação prática na interpretação da norma em apreciação; R. É notório que a norma constante do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 (tal como a do artigo 133.º, n.º 1, da LOE 2021), não tem a sua vigência circunscrita ao período de um ano e a verdade é que a vigência destas normas é comummente aceite na medida em que não contraria a Constituição da República Portuguesa; S. Apesar do atual artigo 41º, n.º 2 da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, prescrever que "[a]s disposições constantes do articulado da lei do Orçamento do Estado limitam-se ao estritamente necessário para a execução da política orçamental e financeira", a verdade é que o carácter "restritivo" desta norma é apenas aparente pois qualquer medida que tenha incidência no plano da política orçamental e ou financeira, pode ser acolhida pela Lei do Orçamento de Estado {cfr. Nazaré Costa Cabral, A Nova Lei de Enquadramento Orçamental: Reflexões Breves sobre a sua Forma, Conteúdo e Efeitos, in "Estudos de Homenagem Ao Prof. Doutor Jorge Miranda", Volume V, Coimbra Editora, 2012, pág. 787 e Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 6/2018, disponível em www.dgsi.pt); T. A proibição da repercussão da TOS nas faturas dos consumidores finais é uma verdadeira medida de política financeira pois o Governo estabeleceu tal proibição com o intuito de regular a cobrança de uma taxa; U. Não há qualquer alteração de hierarquia "à boleia da Lei do Orçamento onde se insere" como erroneamente apontou a Recorrente na p. 19 das alegações de recurso, visto que é evidente que o artigo 85.º, nº 3, da LOE/2017 contém uma proibição expressa da repercussão da TOS nos consumidores enquanto o artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 25/2017 se reporta às eventuais alterações a efetuar pelo Governo no âmbito da regulação dos contratos de concessão que titulam a cobrança da TOS e a respetiva repercussão; V. O alcance normativo de uma e outra norma não colidem e não determinam um conflito de lei que motive a aplicação de normas referentes à hierarquia das fontes de direito; W. A interpretação normativa segundo a qual o artigo 85.ºl, n.º 3, da Lei do OE de 2017, é auto-exequível e eficaz não viola os artigos 105.º e 106.º da Constituição. - Da não violação do princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de Direito democrático e da separação de poderes ínsitos nos artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da CRP X. A Recorrente não concretiza qual a dimensão da violação dos princípios constitucionais invocados, limitando-se a pugnar e insistir que a norma do n.º 3 do artigo 85.º da Lei do OE 2017 não é auto-exequível - o que indicia que a exclusiva pretensão da Recorrente é verdadeiramente a de utilizar (indevidamente) o presente recurso como recurso de amparo; Y. A estatuição do n.º 3 do artigo 85.º da Lei do OE de 2017 é claríssima e não deixa margem para dúvidas, o legislador pretende que os consumidores não suportem o encargo do imposto, o que significa que se determinou a proibição da repercussão feita aos consumidores de gás natural sem necessidade de qualquer outra norma ou regime que concretize este comando normativo; Z. Atendendo à natureza de serviço público atribuída ao fornecimento de gás natural pela Lei n.º 23/96, de 26 de julho, compreende-se esta opção legislativa de maior proteção dos consumidores, não se verificando qualquer inconstitucionalidade; AA. Estando em causa o nº 3, do artigo 85.º, da Lei do OE de 2017, enquanto norma auto-exequível, não faz sentido a invocação do n.º 7, do artigo 112.º, da CRP, que concretiza o princípio da legalidade na vertente de precedência de lei; BB. Tal princípio considerar-se-ia violado numa situação diametralmente oposta à que se encontra em apreciação: quando uma norma não auto-exequível é concretizada através de comandos normativos que não lhe fazem referência enquanto lei habilitante - o que não é o caso, pelo que só pode concluir-se que não há violação do princípio da legalidade na vertente de precedência de lei; CC. A invocação do princípio do Estado de Direito consagrado no artigo 2.º, da CRP, de forma isolada e sem qualquer densificação, não pode ser relevada e apenas indicia que não existe qualquer violação do mesmo pelas normas aplicadas no caso sub judice; DD. O mesmo se conclui quanto ao princípio da separação de poderes que consta do artigo 111º, nº 1, da CRP: a norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada não convoca qualquer conflito de funções entre órgãos de soberania do Estado, motivo pelo qual não se verifica a violação do princípio da separação de poderes; EE. Nem se equacione sequer que a decisão do Tribunal a quo que considerou que a norma constante do n.º 3, do artigo 85.º, da Lei do OE de 2017, é auto-exequível configura uma ingerência no poder legislativo e que essa sua atuação configura a aludida violação, pois como é evidente, o que o Tribunal a quo se limitou a fazer foi um exercício interpretativo que naturalmente se insere nas suas funções; FF. Os Tribunais para julgarem um litígio têm de interpretar a lei e proferir decisões e tal não significa que se substituam ao legislador; GG. A interpretação normativa segundo a qual o artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017 pressupõe que o comando "entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos" é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional) não viola o princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de Direito democrático nem da separação de poderes ínsitos nos artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da CRP; - Da não violação do princípio da proteção da confiança ínsito no artigo 2.º da CRP HH. No caso sub judice, os quatro testes tal como aplicados pelo Tribunal Constitucional para considerar a violação (ou não) do princípio da tutela da confiança não são superados com sucesso, motivo pelo qual só pode considerar-se que o princípio da tutela da confiança não se encontra violado; II. Em concretização da aplicação dos quatro testes utilizados pelo Tribunal Constitucional para avaliar o impacto do princípio da proteção da confiança (cfr. Acórdão n.º 128/2009, de 12 de março de 2009, proferido no processo n.º 772/2007) ao caso concreto, constata-se o seguinte: i) verifica-se a existência de uma expectativa da Recorrente: quanto à repercussão da TOS nos consumidores de gás natural, visto que tal era permitido desde 2006, de acordo com as minutas dos contratos de concessão celebradas pelos Municípios e os Operadores de Rede de Distribuição bem como a restante legislação acessória que determinava a possibilidade de inclusão da TOS na fatura de gás; ii) é dúbio que tal expectativa seja legítima, justificada e fundada: a repercussão foi estabelecida pela Resolução do Conselho de Ministros que aprovou os contratos de concessão, não resultando de uma lei em sentido formal. Deste modo, apesar de tal expectativa ter sido criada na Recorrente, sempre se deveria a mesma ter questionado se seria mesmo essa a vontade do legislador formal? Se tal repercussão fazia sentido no quadro legal da TOS e do bem jurídico em causa? Etc.; iii) não ficou demonstrado que a Recorrente tenha feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade da expectativa. Para que este teste se considerasse cumprido a Recorrente teria de ter demonstrado de facto investimentos realizados com base na ideia de repercussão da TOS nos consumidores, o que não logrou fazer; iv) ocorrem razões de interesse público que justificam a proibição de repercussão nos consumidores: a proteção do acesso a um bem essencial - o gás natural na medida em que a repercussão da TOS nos consumidores aumenta o encargo que aqueles suportam com aquele bem de forma injustificada (porque o sujeito passivo da TOS é, e sempre se pretendeu que fosse o respetivo Operador de Rede e Distribuição, pois é sobre aqueles que se verifica a condição objetiva de incidência do tributo - a utilização do bem do domínio público). JJ. A interpretação normativa segundo a qual o artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017 ao abranger «empresas comercializadoras», ao invés de «operadores de rede de distribuição» no âmbito daquela proibição, em disrupção com legítimas expectativas criadas pelo quadro legislativo e regulamentar devido à TOS, suscetível de fundar vários investimentos, sem que interesses públicos relevantes o justifiquem, não viola o princípio da proteção da confiança constante do artigo 2.º da Constituição. - Da não violação do princípio da tutela constitucional da iniciativa privada e da propriedade privada ínsitos nos artigos 61.º, n.º 1, e 62.º, n.º 1, da CRP KK. O artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017 não configura uma ingerência na liberdade de gestão e atividade da empresa Recorrente; LL. A norma ora sob análise determina a proibição da repercussão da TOS na fatura dos consumidores - nada mais que isso! -, portanto quer as empresas Operadoras de Rede Distribuição como as Empresas Comercializadoras de gás natural são livres de estabelecer os seus termos e condições junto dos respetivos clientes, sem que o n.º 3 do artigo 85.º da Lei do OE de 2017 tenha qualquer impacto; MM. Atendendo às circunstâncias especiais do mercado do gás natural, em 2017 o legislador veio clarificar que tal repercussão não era possível, repondo assim a justiça e equivalência da TOS; NN. Ainda que a Recorrente continuasse também a ser ilegalmente onerada com a TOS, não poderia ter repercutido este encargo na Recorrente - consumidor tal como fez; OO. Mas, apesar de não lhe ser permitido repercutir o valor da TOS nos consumidores, nada impedia que a Recorrente fizesse ajustes ao preço praticado, não existe qualquer restrição nesse sentido; PP. O comando normativo em apreciação apenas se reporta à TOS, especificamente à proibição da sua repercussão nos consumidores, não impondo quaisquer outras medidas, impositivas ou restritivas, aos vários intervenientes do setor do gás natural que continuam livres de gerir e de dispor do seu negócio, bem como dos respetivos termos e condições, nomeadamente os preços praticados; QQ. A interpretação normativa segundo a qual o artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017, ao impor sobre «empresas comercializadoras» um custo relativo a um tributo de que não são sujeitos passivos, com a consequência evidente do seu prejuízo em mercado concorrencial, não viola a tutela constitucional da iniciativa privada e da propriedade privada, consagradas nos n.ºs 1 dos artigos 61º e 62.º da Constituição; Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. muito doutamente suprirão, em face da fundamentação exposta, deve o presente recurso ser rejeitado por falta dos respetivos pressupostos processuais ou, caso assim não se entenda, deve o presente recurso ser julgado improcedente, julgando-se não inconstitucional a interpretação normativa extraída do artigo 85.º, n.º 3, da Lei do OE de 2017, assim se cumprindo com o DIREITO e a JUSTIÇA.» 6. Depois de apresentadas alegações e resposta e conjeturando-se a possibilidade de o recurso não vir a ser apreciado por irregularidade do objeto de fiscalização (perante a falta de natureza normativa), a recorrente foi convocada a pronunciar-se (artigo 3.º, n.º 3, do CPC), adotando a seguinte posição: «1. Como já antecipado em sede de interposição de recurso de constitucionalidade, a Recorrente entende que o carácter normativo do objeto do recurso não oferece dúvidas. 2. Não existem motivos legítimos para que se entenda a arguição da inconstitucionalidade da interpretação normativa do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 por violação do princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes (cf. artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição) como um mero pedido de controlo da legalidade da decisão judicial ou controlo da interpretação feita pelo Tribunal a quo. Vejamos: 3. O objeto do recurso nestes autos incide sobre uma interpretação normativa, suficientemente geral e abstrata; não incide sobre qualquer controlo da interpretação realizada pelo Tribunal a quo nem sobre qualquer controlo da legalidade da decisão do Tribunal a quo. 4. O Tribunal Constitucional é claro ao admitir que o substrato normativo do recurso de constitucionalidade apenas significa que “o Tribunal Constitucional apenas pode apreciar a constitucionalidade de normas ou interpretações normativas extraídas do direito infraconstitucional efetivamente aplicado no caso sub judice” (cf. Acórdão n.º 306/2021, subscrito pelos Exmos. Senhores Conselheiros Joana Fernandes Costa, Gonçalo Almeida Ribeiro e João Pedro Caupers). 5. Tal significa, sublinhe-se, que não estão excluídas da fiscalização da constitucionalidade as interpretações normativas extraídas do direito infraconstitucional efetivamente aplicado no caso sub judice; basta que o controlo de constitucionalidade incida sobre uma “norma extraída da lei e aplicada nos autos” - i.e., uma interpretação normativa que não compreenda ‘‘uma descrição do caso concreto, acompanhada de juízos de valor, com o sentido de exprimir discordância quanto à oportunidade e legalidade” da decisão do Tribunal a quo (cf. Acórdão 359/2019, Rei. Gonçalo Almeida Ribeiro). 6. Compreende-se, nalguns casos, alguma parcimónia do Tribunal Constitucional na admissão da expansão da fiscalização de constitucionalidade a interpretações normativas; essa parcimónia justificar-se-ia, numa primeira análise, pela possível conclusão de que “se se controla uma interpretação normativa que mais não é do que a norma que o intérprete - neste caso, o juiz a quo - extraiu de um enunciado normativo através de uma operação interpretativa que realiza no contexto da decisão judicial, há o risco de o Tribunal, a final, poder controlar essa mesma decisão e não a norma que aí foi aplicada e que o (agora) recorrente, para efeitos de recurso de decisões negativas de inconstitucionalidade”. 7. Mas esse receio é infundado se forem aplicados os critérios adequados; a transformação do Tribunal Constitucional em instância revisora da interpretação e aplicação do direito infraconstitucional (competência exclusiva dos tribunais comuns) apenas existe se a parte recorrente questionar, nos termos supra referidos, o controlo de um processo interpretativo do Tribunal a quo ou imputar vícios de ilegalidade à própria decisão do Tribunal a quo. 8. E que, em bom rigor, a “norma jurídica” é o resultado de uma atividade interpretativa e não é possível controlar normas sem interpretação de enunciados. 9. O que importa é que se assegure o “respeito entre as competências da jurisdição comum e da jurisdição constitucional: aquela, com a competência exclusiva de interpretar direito ordinário, mesmo que mal; esta, com a competência exclusiva de controlar normas resultantes da interpretação de direito ordinário efetivada pela jurisdição comum que eventualmente afrontem a Constituição, sem com isso repassar o processo interpretativo aí adotado. E este respeito, portanto, que assegura que o controlo operado pelo Tribunal seja estrita e exclusivamente normativo, enquadrando-se, assim, no sistema português de fiscalização da constitucionalidade, tal como se encontra desenhado na Lei Fundamentar'. 10. Nos acórdãos n.ºs 412/2003 e 110/2007, o Tribunal Constitucional entendeu que, para que houvesse um objeto apto à apreciação da constitucionalidade, bastaria que se estivesse perante um critério normativo, dotado de elevada abstração e susceptível de ser invocado e aplicado a propósito de uma pluralidade de situações concretas. Seria, pois, bastante que a questão se colocasse com um grau suficiente de generalidade e abstração, de tal modo que se pudesse dizer que se trataria de uma interpretação normativa que não dependeria do circunstancialismo concreto dos factos. 11. Como resulta de jurisprudência desde o Acórdão n.º 674/99, a fiscalização de interpretações normativas, com dimensão geral e abstrata, é perfeitamente admissível desde que não transforme o Tribunal Constitucional em “instância revisora do modo como os demais tribunais [interpretavam] e [aplicavam] o direito infraconstitucional, substituindo-lhes na tarefa (que exclusiva- mente lhes pertence) de subsunção de certos factos a certo tipo de determinação legar. 12. E como resulta do recente Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2023 (Proc. n.º 1171/2022): «apenas pode integrar o thema decidendum de um recurso para o Tribunal Constitucional o bloco normativo que serviu de fundamento à decisão jurisdicional, ou seja, a fonte de Direito que, tendo influído de forma determinante no caso concreto, esteja dotada de uma dimensão previsiva que permita concluir que, fora da situação peculiar em que se acha, será aplicável a um número indeterminável de situações, oferecendo-lhes a solução estatutiva que contém. (…) É assim também nos casos em que o recurso incida sobre determinada “interpretação normativa”, ou seja, sobre um conteúdo disciplinador que é produto de um processo hermenêutico realizado pelo Tribunal “a quo”. De facto, a Jurisprudência constitucional vem admitindo que, para além dos preceitos literalizados constantes de dispositivos legais ou do sentido «objetivo» que deles se extrai (norma, em sentido estrito), possa ser sindicado pelo Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC um modelo programático específico extraído da norma, tal como esta foi compreendida pelo Tribunal “a quo" e o aplicou ao caso. (...) Sendo assim, e em articulação com o ónus processual patenteado no artigo 75.º, n.º 1, última parte, da LTC, cabe ao recorrente, para além do mais, realizar uma formulação expositiva da interpretação normativa cuja sindicância pretende, não só no requerimento de interposição de recurso, mas também junto do tribunal a quo, concedendo-lhe a possibilidade de se pronunciar sobre a dimensão de constitucionalidade identificada (artigo 72.º, n.º 2, da LTC).» 13. E, como esclarece a doutrina autorizada na matéria: «O que importa decisivamente não são os termos literais ou verbais usados pela decisão recorrida - a expressa invocação, como fundamento jurídico do decidido, dos preceitos legais que constituem ‘"fonte" da norma cuja constitucionalidade vinha questionada pelo recorrente - mas, numa “visão substancial das coisas”, que a solução de direito ínsita na decisão do pleito não possa, de um ponto de vista lógico-jurídico, ter deixado de passar pela consideração das normas ou sentidos normativos - isto é, dos regimes jurídicos - indicados pelo recorrente como padecendo de alegada inconstitucionalidade (cfr. Acórdãos n.ºs 481/94, 637/94, 235/93 e 60/95)». 14. Como se referiu, o presente recurso pretende ver apreciada a conformidade da norma equivalente à interpretação, realizada pelo Tribunal a quo, dos enunciados constantes do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017, nos termos da qual [entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos'] é auto-exequível e imediatamente eficaz. 15. Trata-se, clara e manifestamente, de uma interpretação normativa ou interpretação in abstracto, sem qualquer conexão com o caso concreto. 16. Fazendo uso de uma feliz definição de RICCARDO GUASTINI, há que manter separadas: (i) a interpretação in abstracto (ou "orientada para o texto") consiste em identificar o conteúdo de sentido - ou seja, a regra ou, mais frequentemente, as regras - expresso por, e/ou logicamente implícito num texto normativo (uma fonte de direito) sem referência a qualquer caso específico; (ii) a interpretação in concreto (ou "orientada para os factos") consiste em subsumir um caso concreto no âmbito de aplicação de uma regra previamente identificada "em abstrato". 17. Evidentemente, quando se refere que “a interpretação artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 (...) configura um comando normativo que entra em contradição com normas constitucionais” (ponto 53 supra) está a referenciar-se precisamente a interpretação normativa ou interpretação in abstracto imediatamente atrás aludida, sem qualquer conexão com o caso concreto. 18. Por outro lado, a auto-exequibilidade de uma norma jurídica não diz respeito a qualquer questão hermenêutica ou descodificação semântica de enunciados. 19. Não é uma questão interpretativa que seja exclusiva da competência dos tribunais a quo; reporta-se, isso sim, à estrutura (completa ou incompleta) da norma jurídica propriamente dita. 20. No contexto das normas constitucionais, JORGE MIRANDA, CARLOS BLANCO DE MORAIS e MANUEL AFONSO VAZ ligam a distinção entre normas exequíveis e normas não exequíveis por si mesmas à completude ou incompletude da estrutura normativa. 21. PAULO OTERO alude, sumariamente, à incompletude de normas constitucionais não auto-exequíveis, no sentido em que suscitam intervenções decisórias (de criação de normas inferiores concretizantes, entende-se) que as completem. 22. Mas a categoria de normas não auto-exequíveis é uma categoria normativa geral, pelo que é nesta que se inserem, também e por exemplo, as normas legais não auto-exequíveis como, entre outras, as normas integradas em leis de base, qualificadas como normas primárias de carácter incompleto e sem carácter auto-aplicativo, dado que carecem de mediação e desenvolvimento por legislação subordinada e complementar. 23. Regressando ao caso em apreço, a caracterização da norma constante do artigo 85.º, n.º 3, do LOE de 2017 não é uma questão de interpretação: é uma questão de estrutura (ou completude) normativa. 24. Como já se referiu no passado: «[a]s afirmações segundo as quais uma lei não é auto-exequível devem, portanto, ser entendidas apenas como reportadas a um regime jurídico no seu conjunto materialmente indissociável, ou seja, quanto a um subsistema de normas conexas entre si. Quando se afirma que, para que uma lei seja considerada não auto-exequível é necessário que as disposições não auto-exequíveis, naquela compreendidas, se revistam de uma determinada essencialidade no contexto desse acto jurídico, tal apenas poderá significar que a não auto-exequibilidade de uma norma (a normal) propaga essa propriedade às normas que se conexionam com aquela (normais a normas,), nomeadamente que a pressuponham, fazendo depender o seu efeito jurídico do efeito jurídico da norma, cujas condições, dada a sua não auto-exequibilidade, se encontram definidas de modo incompleto. Estará aí sempre em causa, portanto, a definição completa ou incompleta de condições para a obtenção de um efeito regulador de uma conduta e, independentemente de estas condições para o efeito se dispersarem por distintos preceitos do acto jurídico [ou, acrescenta-se, por vários preceitos de vários atos jurídicos], será sempre possível reconstruir uma única norma a regular a conduta x, segundo critérios de individuação estrutural dos elementos normativos e segundo critérios materiais do domínio regulado»”. 25. Ora, os n.ºs 4 e 5 do artigo 70.º do Decreto-Lei de execução orçamental relativo a 2017 determinam que as entidades reguladoras setoriais em razão da matéria deverão «avalia[r] a informação recolhida e as consequências no equilíbrio económico-financeiro das empresas operadoras de infraestruturas» para, com base nessa avaliação, «o Governo procede[r] à alteração do quadro legal em vigor, nomeadamente em matéria de repercussão das taxas na fatura dos consumidores». 26. Aliás, as leis orçamentais sucessivas - em particular, o n.º 3 do artigo 133.º da LOE 2021 - permite concluir que o artigo 85.º da LOE de 2017 não era, no seu conjunto, auto-exequível. 27. Em conclusão: como acima visto, não tendo a norma do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 “natureza orçamental” - é apenas uma “proibição de repercussão”, típica de legislação ordinária não orçamental - as normas contidas no artigo 70.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 25/2017 terão a sua relação com a norma do artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017 pautada pela norma de resolução de conflitos lex posterior legi anteriori derogat e não pela lex superior legi inferiori derogat. 28. É impossível não considerar que as normas contidas no artigo 70.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 25/2017 não têm impacto na putativa aplicação imediata do cavaleiro orçamental, de conteúdo meramente “ordinário”, contido no artigo 85.º, n.º 3, da LOE 2017. 29. Sublinha-se: a construção judicial de normas jurídicas habilitantes inexistentes não é uma questão situada no estrito plano da interpretação e aplicação do direito infraconstitucional; a construção judicial de normas jurídicas habilitantes inexistentes é uma questão abstrata de constitucionalidade, não de legalidade de uma decisão. 30. Está precisamente em causa aquilo que o Tribunal Constitucional entende ser “um modelo programático específico extraído da norma, tal como esta foi compreendida pelo Tribunal a quo e o aplicou ao caso”. 31. Salvo o devido respeito, se tal pressuposição normativa ou “modelo programático” não fosse recorrível, estaria afastada a possibilidade de questionar, na jurisdição constitucional, a inconstitucionalidade de normas jurídicas não auto-exequíveis (ou incompletas) que tivessem sido pressupostas pelo Tribunal a quo como sendo exequíveis por si mesmas sem necessidade de qualquer acréscimo legislativo. 32. Seria sempre uma “questão de interpretação” que caberia aos tribunais comuns. 33. Recorde-se que a Recorrente formula uma interpretação normativa geral e abstrata do n.º 3 do artigo 85.º do LOE de 2017, suscetível de aplicação a um número indeterminado de casos. 34. Trata-se de uma interpretação normativa geral e abstrata que bole com: a) as questões constitucionais da “reserva de orçamento” (as disposições orçamentais por natureza” e; b) da relação normativa estabelecida entre o “cavaleiro orçamental” do artigo 85.º, n.º 3, da LOE de 2017 e as normas contidas no artigo 70.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 25/2017, pautadas pela revogabilidade mútua entre lei e decreto-lei em paridade hierárquica e fora de esferas de competência exclusiva. 35. Por fim, é aquela interpretação normativa, que constitui ratio decidendi adotada pelo Tribunal a quo, que é, por sua vez, inconstitucional por violação dos artigos 2.º, 61.º, 62.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 106.º, 111.º, 128.º e 266.º, n.º 2, da Constituição. 36. Os argumentos apresentados são válidos para qualquer pleito em que esta interpretação normativa, extraída do direito infraconstitucional, seja pressuposta. 37. Estão em causa interpretações normativas, gerais e abstratas e expurgadas de particularidades do caso, extraídas do direito infraconstitucional efetivamente aplicado no caso sub judice. Tal é suficiente para conferir substrato normativo ao objeto de recurso, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º-A da LTC. NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, REQUER-SE QUE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL julgue inconstitucional a norma / interpretação normativa, extraída pelo Tribunal a quo do enunciado constante do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, que aprova o Orçamento de Estado para 2017 (“LOE 2017”), segundo a qual o comando entidades comercializadoras que celebrem contratos de fornecimento privados com consumidores finais estão proibidas de transferir o valor da TOS para estes últimos é auto-exequível e imediatamente eficaz (i.e., sem necessidade de legislação adicional), por violação dos artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.» Cumpre apreciar e decidir. * II. Fundamentação 5. O recurso interposto por A., S.A., na medida por que foi recebido e está sujeito a apreciação de mérito, compreende a fiscalização concreta do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, preceito que possui a seguinte redação: «Artigo 85.º Taxas de direitos de passagem e de ocupação do subsolo 1 - Para efeitos de liquidação da taxa municipal de direitos de passagem e da taxa municipal de ocupação do subsolo, as empresas titulares das infraestruturas comunicam a cada município, até 31 de março de 2017, o cadastro das suas redes nesse território, devendo proceder à atualização da informação prestada até ao final do ano. 2 - Na ausência da comunicação a que se refere o número anterior, o município presume que as infraestruturas estão localizadas na totalidade dos metros lineares da respetiva rede viária urbana. 3 - A taxa municipal de direitos de passagem e a taxa municipal de ocupação do subsolo são pagas pelas empresas operadoras de infraestruturas, não podendo ser refletidas na fatura dos consumidores. 4 - No primeiro semestre de 2017, é revista a Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro.» Em função do recorte realizado pela recorrente do objeto do recurso de fiscalização que interpôs, a norma constante do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro cuja sindicância se requer respeita à proibição de que a «taxa municipal de ocupação do subsolo» (TOS) seja refletida na «fatura dos consumidores» e apenas na medida em que se entenda uma regra jurídica imediatamente aplicável após a entrada em vigor do sobredito diploma, que é dizer, sem que o seu início de vigência estivesse subordinado à aprovação de outra disciplina normativa. Vejamos agora que, no requerimento de interposição que apresentou, a recorrente suscitou um conjunto numeroso de vícios de inconstitucionalidade, imputando à norma a violação do disposto nos artigos 2.º, 61.º, 62.º, 105.º, n.ºs 1 a 4, 106.º, 111.º, 128.º e 266.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa. Na alegação que agora apresentou aos autos, porém, a recorrente veio sustentar apenas um único vício de inconstitucionalidade material, imputando à norma violação dos «artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição» e abandonando a discussão quanto a tudo o mais. Sendo assim, perante a inobservância do ónus constante do artigo 79.º, n.ºs 1 e 2, da LTC, quanto às demais temáticas, este Tribunal Constitucional fica dispensado de pronúncia quanto a elas, impondo-se apenas ajuizar da matéria colocada pela recorrente na sua alegação. Por outro lado, compulsando a peça aduzida a juízo é-nos agora permitido perceber que o vício que a recorrente atribui à norma respeita a uma pretensa falta de suporte legal, que qualifica como «violação do princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes». Para a recorrente, a disciplina normativa do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, que conforma objeto do presente recurso, não seria passível de ser obtida desse mesmo preceito quando articulado com o disposto no artigo 70.º, n.ºs 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março, razão por que o Tribunal ‘a quo’ teria ficcionado «uma norma habilitante e um regime habilitante auto-exequível que não existe (ou ainda não existe», aí radicando a pretensa violação dos artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, todos da Lei Fundamental. Pois bem, esta leitura da questão não é nova: já antes a recorrente debateu o pretenso vício de inconstitucionalidade do programa normativo fiscalizado por falta de suporte legal perante este Tribunal Constitucional e perante esta 2.ª secção, que por unanimidade entendeu irregular esta forma de delimitação do objeto do recurso, resultando impeditiva da respetiva apreciação de mérito. No Acórdão do TC n.º 547/2025 deixou-se impresso o seguinte: «(…) defende a recorrente que a norma não comporta uma interpretação segundo a qual a proibição de transferir o encargo da TOS a consumidores se encontra em vigor: a entrada em vigência na ordem jurídica desta interdição dependeria de alterações ao quadro legislativo que permitissem às empresas comercializadoras repercutir a taxa, necessariamente impostas pela natureza conceptual do tributo e pelo quadro normativo em que se insere. Utilizando a terminologia da recorrente, a norma não seria «auto-exequível» até que surgisse a nova moldura legislativa. Nesse pressuposto, conclui-se que a interpretação em causa, desprovida de base legal, consubstanciaria uma «violação do princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes (cfr. artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição)’ (…) Como é consabido, o modelo legal de recursos para o Tribunal Constitucional do Direito português em sede de fiscalização concreta recenseado no artigo 280.º da Constituição da República e nos artigos 69.º-85.º da LTC possui carácter acentuadamente normativo, cingindo-se à revisão do juízo de fiscalização formulado por Tribunais comuns sobre a compatibilidade (para com a Constituição, lei de valor reforçado ou convenção internacional) de uma norma jurídica ou interpretação normativa cuja disciplina estatutiva haja sido determinante para a orientação final da decisão recorrida (cfr., também, artigo 6.º da LTC e v., sobre o assunto, J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Almedina, 7.ª edição, pp. 985-989, JORGE MIRANDA, Fiscalização da Constitucionalidade, Almedina, 2017, pp. 196-200 e 259-260 e C. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, pp. 165-166). Daqui se conclui que a própria decisão judicial, entendida como operação subsuntiva-concreta dos factos ao Direito aplicável, é impassível de constituir objeto de recurso para o Tribunal Constitucional. Noutra aceção, apenas pode integrar o thema decidendum de um recurso para o Tribunal Constitucional a norma ou o complexo de normas que serviu de fundamento à decisão jurisdicional. Neste contexto, cabe alertar para as “falsas questões de inconstitucionalidade”, ou seja, as situações em que, apesar da aparente definição de objeto do processo em conformidade com a natureza do instituto jurídico-processual de fiscalização concreta, se vem a constatar em algum ponto do processo que não está em causa a compaginação de um programa normativo para com a Lei Fundamental (lei de valor reforçado ou convenção internacional), mas apenas um pedido de revisão da decisão produzida pelas instâncias. Como alerta a melhor doutrina: «Não basta (…) que a parte tenha, de um ponto de vista formal, equacionado uma questão de constitucionalidade de «normas» (não se limitando a impugnar diretamente a constitucionalidade de decisões judiciais e indicando ou especificando o sentido ou interpretação que considera ter sido tomado e aplicado o preceito alegadamente violador da Constituição), já que – como advertem, quer a doutrina (Rui Medeiros, a Decisão de Inconstitucionalidade, pág. 347), quer a jurisprudência (cfr., v. g., os acórdãos n.ºs 196/91 e 551/01) – importa prevenir os casos de «abuso» ou «ficção» do conceito de «interpretação normativa», apenas com o objetivo de forjar artificialmente uma «norma» sindicável pelo Tribunal Constitucional.» (C. LOPES DO REGO, op. cit., p. 34) Caem neste âmbito os casos em que o recorrente, pese embora apontando vício de inconstitucionalidade a dada norma ou interpretação normativa de facto adotada e determinante para o fundamento e sentido de uma decisão jurisdicional, em essência apenas pretende seja exercida censura sobre a interpretação do complexo legal acolhida pelo Tribunal “a quo”, pretendendo compelir à adoção de outra leitura que suporte a sua pretensão, associando norma ou princípio constitucional ao seu argumento como forma de, meramente, obter melhor poder persuasivo. Nestas situações, a questão não se prende com vício de inconstitucionalidade de normas ou de interpretações normativas, mas com a melhor forma de interpretar o Direito ordinário, cuja sindicância não cabe a este Tribunal Constitucional (cfr. artigo 71.º, n.º 1 e, também, artigos 6.º e 79.º-C, todos da LTC), inquinando por esse motivo a regularidade do recurso. Dito de outra forma, nas situações em que se conclua – mais não seja depois de exposta a base temática do recurso na sua plenitude pela apresentação de alegações (artigo 79.º da LTC) – que a questão de constitucionalidade se cinge a «argumento de conforto da justeza do entendimento a que anteriormente se chegou quanto à interpretação tida por correta, ao nível da interpretação do direito ordinário aplicável» (Acórdão do TC n.º 8/2008), o recurso terá de se entender desprovido de objeto apto a conformar a base temática da instância de fiscalização (inidoneidade), já que a leitura e aplicação do Direito ordinário pelas jurisdições não é passível de ser sindicada pelo Tribunal Constitucional. Pois bem, repescando o primeiro dos vícios de inconstitucionalidade material apontados pela recorrente à norma sindicada, alega-se que o artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, na interpretação segundo a qual a proibição de repercussão a consumidores finais do encargo gerado pela TOS é eficaz sem aprovação de legislação suplementar, «ficciona uma norma habilitante e um regime habilitante auto-exequível que (ainda) não existe e corresponde a uma criação pretoriana e judicial de norma habilitante». Em essência, a recorrente defende que o Tribunal “a quo” empreendeu uma forma de «atividade legislativa», introduzindo uma norma atributiva da eficácia imediata da norma sindicada em desrespeito do estatuto legal. É desta afirmação que a recorrente extrai a violação do «princípio da legalidade (na modalidade de precedência de lei), do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes (cfr. artigos 2.º, 111.º e 266.º, n.º 2, da Constituição)». Para além de evidentes problemas de procedência, esta formulação do objeto do recurso apenas em aparência coloca em campo uma questão de inconstitucionalidade material, já que, em boa verdade, toda a argumentação da recorrente se orienta noutro sentido, o de fazer valer um juízo de censura sobre a interpretação do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro perfilhada pelo TCA Norte, que a recorrente entende não ser admitida pelo texto legal. Saber se assiste razão à recorrente e perceber se é possível concluir que o TCA Norte de facto introduziu uma norma no ordenamento que não existia ao concluir pela vinculação da recorrente à proibição de repercutir o encargo da TOS (para depois avaliar se isso representa a invasão das atribuições e competências conferidas a outro poder jurisdicional pela Constituição), dependeria primeiro, está bom de ver, que fosse admitido a este Tribunal Constitucional formular um juízo sobre a interpretação correta do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro. Esta seria a única forma de admitir o pressuposto em que assenta a censura constitucional colocada pelo recorrente: saber se, de facto, a proibição de repercussão da TOS a consumidores nos termos do artigo 85.º, n.º 3, da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, depende da aprovação de outro quadro tributário respeitante à taxa ou à regulação da comercialização de energia seria a única forma por que seria possível o exercício de fiscalização pretendido. Ou seja, sem primeiro se concluir que a interpretação do Tribunal “a quo” está errada, não é possível afirmar que extravasou o limite que divide a atividade interpretativa e a atividade legislativa, tal como a recorrente as entende e configura. Sucede, porém, que não é consentido ao Tribunal Constitucional formular um juízo desta natureza (Acórdãos do TC n.ºs 674/99, 524/2007, 183/2008 e 180/2023). É jurisprudência há muito consolidada que a este foro não é permitido proceder ao controlo do melhor entendimento do Direito ordinário, que não se pode substituir aos Tribunais das diversas jurisdições comuns nesse exercício (de eleger o que se possa dizer a boa interpretação do Direito infraconstitucional) e que não lhe cabe controlar o que hajam concluído a esse respeito. A título de princípio e em fórmula tabelar, «sempre se terá por excluído é que o Tribunal Constitucional possa sindicar eventuais interpretações tidas por erróneas, efetuadas pelos tribunais comuns» (Acórdão do TC n.º 674/99), sob pena de se perverter a própria missão constitucional cometida a este foro: «em boa verdade, (…), o Tribunal Constitucional, por um ínvio caminho, teria que se confrontar com a necessidade de sindicar toda a atividade interpretativa das leis a que necessariamente se dedicam os tribunais – designadamente os tribunais supremos de cada uma das respetivas ordens –, uma vez que seria sempre possível atacar uma norma legislativa, quando interpretada de forma a exceder o seu “sentido natural” (e qual é ele, em cada caso concreto?), com base em violação do princípio da separação de poderes, porque mero produto de criação judicial, em contradição com a vontade real do legislador; e, outrossim, sempre que uma tal interpretação atingisse norma sobre matéria da competência legislativa reservada da Assembleia da República, ainda se poderia detetar cumulativamente, nessa mesma ordem de ideias, a existência de uma inconstitucionalidade orgânica. Ora, um tal entendimento – alargando de tal forma o âmbito de competência do Tribunal Constitucional – deve ser repudiado, porque conflituaria com o sistema de fiscalização da constitucionalidade, tal como se encontra desenhado na Lei Fundamental, dado que esvaziaria praticamente de conteúdo a restrição dos recursos de constitucionalidade ao conhecimento das questões de inconstitucionalidade normativa.» (v. Acórdão do TC n.º 674/99) O exposto equivale a dizer que a recorrente definiu como objeto de recurso o processo hermenêutico realizado pelo Tribunal “a quo” e, em essência, o resultado a que se conduziu, que censura. Isto significa, pois, que é verdadeiramente a própria decisão judicial que constitui objeto da presente instância de recurso, não uma norma na aceção funcional que aqui importaria. Pois que assim é, temos que, neste segmento da alegação, não está colocada a sindicância de um ato normativo para com princípios ou normas constitucionais, razão por que este Tribunal Constitucional dele não conhecerá (cfr. artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 71.º, n.º 1, ambos da LTC).». Esta orientação e sentido decisório – que foi reiterado também na decisão sumária n.º 666/2025 – não nos merecem reservas e importa aqui reiterá-los, restando-nos concluir, com os fundamentos apontados, pela viciação da instância neste segmento, importando a inerente preclusão da apreciação de mérito. Porque, como acima assinalámos, a recorrente abandonou as demais questões de constitucionalidade que suscitou perante este Tribunal aquando da interposição de recurso, resta-nos concluir pelo não-conhecimento do recurso em toda a extensão do seu objeto. 6. Porque o recurso não foi apreciado por irregularidade da instância, a recorrente é responsável pelo pagamento de custas nos termos do artigo 84.º, n.º 3, da LTC. Ponderados os critérios constantes do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 15 unidades de conta. * III. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se não conhecer do recurso interposto por A., SA. * Custas pela reclamante, que, ponderados os critérios aplicáveis, se fixa em 15 UC (artigo 84.º, n.º 3 da LTC e artigos 6.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 303/98 de 7 de outubro). Lisboa, 3 de fevereiro de 2026 - António José da Ascensão Ramos O relator, António José da Ascensão Ramos, que participou na sessão por meios telemáticos, atesta o voto de conformidade ao presente acórdão do Senhor Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias, das Senhoras Conselheiras Mariana Canotilho e Dora Lucas Neto e do Senhor Conselheiro Vice-Presidente João Carlos Loureiro. António José da Ascensão Ramos