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ACÓRDÃO
Nº 94/2023
Processo
n.º 1000/2021
3.ª Secção
Relator:
Conselheiro Afonso Patrão
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I.
Relatório
1. Nos presentes autos,
vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente a A., S.A.,
e recorrido o Município de Lisboa,
foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação que lhe foi
conferida, por último, pela Lei Orgânica n.º 1/2022, de 4 de janeiro (Lei do
Tribunal Constitucional [LTC]).
2.
A ora
recorrente propôs uma ação de impugnação do ato de liquidação das taxas devidas
pela renovação, para o ano de 2012, do licenciamento da publicidade instalada
em espaços publicitários pertencentes à Companhia de Carris de Ferro de Lisboa
(“Taxa de Publicidade”), colocados em meios de transporte coletivo da cidade de
Lisboa.
A
impugnação judicial foi julgada improcedente em primeira instância, pelo
Tribunal Tribunal
Tributário de Lisboa, por sentença de 3 de março de 2021, da qual foi interposto
recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. Ante este tribunal, a
recorrente pugnou por que a taxa devida pela renovação automática do
licenciamento de publicidade fosse qualificada como um imposto e
julgada organicamente inconstitucional, por violação do princípio da legalidade
tributária, constante dos artigos 103, n.°s 2 e 3, e 165.°, n.º 1,
alínea i), da Constituição, na medida em que fora criada por regulamento
municipal.
O
Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, por acórdão de 23
de junho de 2021, ora recorrido.
3.
É deste
acórdão que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade. No que
releva para a delimitação do objeto do recurso, o requerimento vem formulado
nos seguintes termos:
«O presente recurso tem
por objeto as normas dos artigos 3.° e 16.° do Regulamento de Publicidade do
Município de Lisboa ("RPML") e o artigo 29.°, n° 5, alínea a), da
Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009
("TTORML"), na interpretação e aplicação feitas no Acórdão recorrido,
no sentido de que o tributo liquidado pela renovação automática de
licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um
imposto.
No entendimento da Recorrente
o Acórdão recorrido fez uma interpretação e aplicação inconstitucionais das
mencionadas normas do RPML e da TTORML, em clara violação do princípio
constitucional da legalidade tributária, constante dos artigos 103, n.°s 2 e 3,
e 165.°, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, uma vez que, como
demonstrou nos autos o tributo em causa tem a natureza de um imposto que não
foi criado por Lei da Assembleia da República ou por Decreto- Lei autorizado,
mas sim por mero regulamento municipal.
A questão da inconstitucionalidade orgânica
dos artigos em causa foi suscitada nos autos pela Recorrente, de forma
inequívoca e autónoma nos autos, constituindo mesmo a principal causa de pedir.
Em primeiro lugar, foi-o na
petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa,
designadamente, nos artigos 12.° e 13." e 18.° a 33.° da petição inicial.
Posteriormente, e já em sede
de recurso, junto do Supremo Tribunal Administrativo, a questão foi
desenvolvida nas alegações de recurso e, em especial, da página 4 à página 13
do recurso e depois nas conclusões das alegações nas alíneas b) a q) da petição
inicial. Como se pode ver de forma clara na conclusão q) das mencionadas
alegações, aí se refere que, não se entendendo que a referida norma
regulamentar contempla a renovação automática do licenciamento, então, ao entender
que a mencionada renovação implicava o pagamento de uma taxa, o Tribunal a quo fez interpretação e aplicação
inconstitucionais das normas dos artigos 3.° e 16.° do RPML e do artigo 29.°,
n.° 5, alínea a) da TTORML, em violação dos artigos 103.°, n.° 2 e 3, e 165.°,
n.° 1,alínea i), da Constituição da República Portuguesa.»
4.
Admitido
o recurso e subidos os autos a este Tribunal, foi a recorrente convidada, nos
termos e para os efeitos do disposto nos n.ºs 1, 5, 6 e 7 do artigo
75.º-A da LTC, por despacho do relator, a explicitar quais as normas ou dimensões normativas que,
tendo constituído fundamento da decisão recorrida, pretende sindicar.
A recorrente respondeu ao enunciado despacho nos seguintes termos:
«Conforme
resulta do requerimento de interposição de recurso, o presente recurso tem por
objeto as normas dos artigos 3.° e ("RPML") e o artigo 29.°, n.° 5,
alínea a), da Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa 2009
("TTORML").
O
Supremo Tribunal Administrativo suportou a sua posição sobre a não
inconstitucionalidade das normas dos artigos 3.° e 16.° do RPML e o artigo
29.°, n.° 5, alínea a), da TTORML no acórdão, datado de 14 de outubro de 2020,
proferido pelo próprio Supremo Tribunal Administrativo no processo n.°
01711/11.0 BELRS. Naquele acórdão, que serve de fundamento exclusivo ao acórdão
recorrido e que é citado no próprio acórdão recorrido conclui-se que o facto de
o Regulamento Municipal de Publicidade prever que o licenciamento de
publicidade se renova automaticamente não deriva que o tributo cobrado, no
momento da renovação, não tenha caráter bilateral e, consequentemente, que
tenha natureza de imposto. Defende o Supremo Tribunal Administrativo que do
artigo 6.° do RGTAL deriva que o elemento material das taxas, aquando da sua
renovação, não se reconduz a uma atividade de reavaliação da verificação dos
pressupostos que determinaram o seu licenciamento. Por seu turno a Recorrente
discorda deste entendimento, considerando que o conceito de taxa pressupõe uma
atividade, designadamente, instrutória, por parte da CML, tendente a verificar
se se mantinham os pressupostos que justificaram a concessão da licença
primitiva. Entende, pois, a Recorrente que tendo ocorrido uma renovação
automática sem qualquer atividade de reavaliação por parte da entidade
licenciadora
(in casu, a CML), o encargo cobrado a tal propósito já não pode ser
qualificado como uma taxa mas, antes, deve ser qualificado como um verdadeiro
imposto. Ou seja, contrariamente ao entendimento acolhido no acórdão recorrido,
entende a Recorrente que dos artigos 3.° do RGTAL e 4.°, n.° 2, da LGT resulta
que o conceito de prestação administrativa ou pressuposto de facto da taxa
pressupõe uma atuação efetiva ou um/acere e não uma conduta meramente passiva
do sujeito ativo da relação jurídico-tributária, como aconteceu no caso
vertente e é reconhecido pelo próprio acórdão recorrido. Assim sendo, deverá
concluir-se o acórdão recorrido efetuou uma interpretação e aplicação
inconstitucionais das normas dos artigos 3.° e 16.° do RPML e o artigo 29.°,
n.° 5, alínea a), da TTORML, em violação dos artigos 103.°, n.° 2, e 3, e
165.°, n.° 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.»
5.
Na
sequência da resposta ao despacho convite, o relator notificou as partes para alegarem.
5.1.
A
recorrente apresentou as suas alegações, que concluiu da seguinte forma:
« i)
Através das presentes alegações, pretende a ora Recorrente demonstrar o erro de
julgamento do Supremo Tribunal Administrativo, demonstrando que o acórdão
recorrido efetuou uma interpretação e aplicação das normas dos artigos 3.° e
16.° do RPML e do artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da TTORML, em violação dos
artigos 103.°, n.° 2, e 3, e 165.°, n.° 1, alínea i), da CRP, estando, pois, a
interpretação e aplicação daquelas normas ferida de inconstitucionalidade
orgânica, com a consequente ilegalidade da liquidação das Taxas de Publicidade
do ano de 2012;
ii) Na
sua impugnação judicial, veio a ora Recorrente, entre outros fundamentos,
invocar que os artigos 3.° e 16.° do RPML haviam sido sucessivamente julgados
organicamente inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional - cf. Acórdãos n.°
346/2001, 92/2002, 437/2003 e 34/2004, na senda do que já havia sido decidido
nos Acórdãos n.° 63/99 e 32/2000 relativamente à norma homóloga do anterior
Regulamento de Publicidade de 1989 -, orientação jurisprudencial que remontava
ao Acórdão n.° 558/98 do Tribunal Constitucional;
iii) Concluiu o Tribunal
Constitucional, em todos esses arestos, que a natureza do tributo cobrado pela
afixação de publicidade em propriedade privada (o que seria válido para a
publicidade em veículos de transporte coletivo) era a de um verdadeiro imposto;
iv) A ora Recorrente não ignora
que o Tribunal Constitucional, através do seu acórdão n.° 177/2010, de 5 de
maio de 2010, veio (aparentemente) infletir a sua posição relativamente à
citada jurisprudência, não julgando organicamente inconstitucionais as normas do
Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Guimarães onde se previa a
cobrança de uma taxa pela afixação de painéis publicitários em prédios
pertencentes em particulares, pela primeira vez considerando, portanto, que
este tipo de encargo se tratava de uma verdadeira taxa (pela remoção de um
obstáculo jurídico) e não de um imposto;
v) Acontece, porém, que como
sempre foi sustentado pela Recorrente nos presentes autos a jurisprudência em
causa reportava-se a um caso em que a incidência objetiva da "taxa"
recaía sobre o licenciamento de painéis publicitários em prédios particulares,
situação diferente da que aqui está em presença;
vi) Contudo, o cerne da questão
que impõe a conclusão de aquelas normas são inconstitucionais prende-se com o
facto, reconhecido pela Câmara Municipal de Lisboa através da contestação junta
aos autos, que no caso aqui em apreço a renovação da licença foi automática;
vii) Ficou, pois, demonstrado que
no caso sub iudice a CML não procedeu a qualquer atividade de
reavaliação da situação do ponto de vista da manutenção das condições legais de
licenciamento, reavaliação essa que é pressuposta no acórdão n.° 177/2010 do
Tribunal Constitucional;
viii) Torna-se, pois, evidente que mesmo o acórdão do Tribunal Constitucional proferido no
processo n.° 177/2010 veio reconhecer que a liquidação da Taxa de Publicidade
pressupõe uma atividade de reavaliação, por parte da CML, dos pressupostos do
licenciamento, atividade essa que não aconteceu no caso vertente;
ix) Considera, pois, a Recorrente
que o acórdão n.° 177/2010 proferido pelo Tribunal Constitucional não pode
servir de fundamento para afastar a anterior jurisprudência do Tribunal
Constitucional que foi invocada pela ora Recorrente para suportar o juízo de
inconstitucionalidade dos artigos 3.° e 16.° do RPML, inviabilizando qualquer
analogia entre os presentes autos e o mencionado Acórdão do Tribunal
Constitucional;
x) Acresce referir que a
Recorrente não coloca em causa a legitimidade dos municípios para cobrarem uma
taxa pela remoção de obstáculo jurídico no que respeita em geral ao
licenciamento/renovação de publicidade em veículos de transporte coletivo,
contestando apenas a liquidação da taxa de publicidade pela renovação automática
da licença de publicidade da Recorrente, quando no caso concreto se encontra
demonstrado que não houve da parte da CML qualquer atividade de reavaliação
quanto à manutenção dos pressupostos desse licenciamento;
xi) No caso vertente, a referida
notificação para pagamento da Taxa de Publicidade surge como consequência do
facto de a legislação municipal estabelecer como regra que a renovação das
licenças concedidas por prazo superior a 30 dias é sucessiva e automática
(conforme artigo 20.° do RPML);
xii) O que significa que
anualmente a CML limita-se a realizar uma operação aritmética que consiste na
multiplicação do valor unitário da taxa previsto no regulamento municipal pelo
número de metros quadrados de cada anúncio previamente licenciado, não existindo
um ato administrativo direcionado à remoção de um limite ao exercício da
atividade publicitária, o que ocorreu com a emissão da licença inicial, nem
houve uma atuação administrativa destinada a verificar se os pressupostos
legais e factuais que permitiram o levantamento daquele obstáculo legal no
passado (i.e., os pressupostos que existiam
quando a licença foi emitida) se mantinham;
xiii) Estamos, pois, perante a
liquidação de uma taxa que é devida pela renovação automática da licença,
expressamente reconhecida pelo artigo 20.° do RMML, a qual não tem subjacente
qualquer atividade administrativa por parte da CML;
xiv) Como resulta da lei e é
reconhecido unanimemente pela doutrina e pela jurisprudência, as taxas são
receitas públicas estabelecidas como retribuição pelos serviços prestados
individualmente aos particulares no exercício de uma atividade pública, como
contrapartida da utilização de bens do domínio público ou semipúblico ou da
remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares;
xv) O caráter bilateral,
sinalagmático ou comutativo das taxas implica que a obrigação de pagamento pelo
sujeito passivo tenha como pressuposto uma prestação administrativa
concreta, específica, determinada ou individualizada, de tal forma que se possa
assegurar que o sujeito passivo é o seu efetivo causador ou beneficiário e como
finalidade compensar o ente público por essa mesma prestação;
xvi) A LGT estabelece, no artigo
36.° da LGT, que o pressuposto da taxa é o facto tributário com o qual se
constitui a relação jurídica tributária;
xvii) Impende, pois, sobre a
administração tributária e, em geral, sobre todas as entidades com poderes
tributários o ónus da prova da ocorrência do facto tributário, uma vez que é
elemento constitutivo do seu direito de exigir o tributo (cfr. artigo 74.°, n.°
1, l.a parte da LGT);
xviii) No caso específico das
taxas de licença que estão em causa nos presentes autos, a contraprestação (i.e., o facto tributário, pressuposto ou
previsão) consiste no próprio licenciamento, isto é, no ato administrativo que
remove o limite ou obstáculo substantivo ao exercício pelo particular de uma
determinada atividade;
xix) Sendo que, como vimos, também
o Tribunal Constitucional no acórdão n.° 177/2010 tem a preocupação de
esclarecer que o conceito de taxa não abrange as situações em que é criado um
obstáculo "artificial", criado apenas para se proporcionar a cobrança
de uma receita, esclarecendo, ainda, que a liquidação da taxa de publicidade
pressupõe a reavaliação da situação do ponto de vista da manutenção das
condições legais de licenciamento;
xx) É, pois, inquestionável a
existência de um ato administrativo suscetível de configurar uma
contraprestação tributável com uma taxa no momento da emissão da licença, mas o
mesmo não se pode dizer acerca da renovação das licenças, pelo menos no caso
concreto da taxa cobrada pela CML, resultante de uma renovação automática do
licenciamento;
xxi) É, aliás, conforme referido,
o próprio artigo 20.° do Regulamento de Publicidade da CML que estabelece que a
licença cujo prazo é igual ou superior a 30 dias que se renova automática e
sucessivamente, ou seja, ocorre independentemente de qualquer impulso do
particular ou da própria edilidade;
xxii) Conforme ficou demonstrado
nos presentes autos, o Regulamento de Publicidade é claro no sentido de que no
ato de renovação da licença a CML não realiza qualquer atividade no sentido de
averiguar se as mensagens publicitárias afetam a estética ou ambiente dos
lugares ou da paisagem, ou causam danos a terceiros, ou de assegurar que não
são afixadas em locais, edifícios ou monumentos de interesse histórico,
cultural, arquitetónico ou paisagístico, ou de garantir que não prejudicam a
segurança das pessoas e bens, nem a iluminação pública ou a visibilidade de
sinais de trânsito, entre outros fatores;
xxiii) O que significa que aquando
da renovação das licenças - momento que releva para os autos - a CML não
realiza ao sujeito passivo das taxas (i.e.,
à ora Recorrente) uma
atividade que possa consubstanciar uma prestação individualizada e concreta que
sirva de pressuposto ou facto tributário de uma taxa;
xxiv) Ficou, pois, demonstrado que, no momento da renovação,
a única "atividade"
do Município de
Lisboa e dos seus órgãos consistirá, no limite, numa simples operação
aritmética de aplicação do valor unitário da taxa ao número de anúncios
publicitários e de acordo com a respetiva dimensão (em metros quadrados),
operação que é puramente mecânica e em tudo idêntica à realizada no(s) ano(s)
anterior(es);
xxv) O que significa que a renovação
da licença não é precedida de uma atuação dos agentes camarários destinada a
avaliar se cada um dos anúncios publicitários licenciados observa as condições
previstas no Código da Publicidade e no Regulamento da CML;
xxvi) Aliás, inexiste, a tal propósito
qualquer procedimento administrativo específico para o efeito, limitando-se a
CML a cobrar a respetiva "taxa", ou seja, na prática existe um
simples prolongamento de uma situação preexistente sem que o seu conteúdo seja
por qualquer meio reapreciado pelo Município e dê origem a uma decisão;
xxvii) Também não restam quaisquer
dúvidas que o ato administrativo de concessão da licença não se repete nem se
reforma anualmente, sendo antes um ato único cujos efeitos se protelam
indefinidamente no tempo;
xxviii) A CML não pratica
anualmente um novo ato administrativo de licenciamento, limitando-se a emitir
uma nota de cobrança de taxas à ora Recorrente idêntica à que foi emitida no
ano anterior, inexistindo, pois, qualquer facto tributário após a emissão inicial
da licença que legitime a liquidação da Taxa de Publicidade;
xxix)Estamos, pois, perante um
único ato administrativo de licenciamento, limitando-se a CML a cobrar
múltiplas vezes a mesma taxa, numa duplicação indevida da tributação que fere o
princípio geral de direito conhecido como non bis in idem;
xxx) A existência desta prestação,
enquanto elemento constitutivo do direito da autarquia local de exigir o
tributo por cada renovação, deveria ser demonstrada por esta, por força do n.°
1 do artigo 74° da LGT, o que não sucedeu, reconhecendo a própria CML que a
referida taxa é liquidada automaticamente;
xxxi) Impõe-se, pois, a conclusão
de que a taxa de renovação de licença em questão não tem subjacente uma
contraprestação efetiva e individualizada ou um ato administrativo que, à luz
do artigo 4.°, n.° 2, da LGT e do artigo 3° do RGTAL, revista a natureza de um
facto tributário ou pressuposto de uma taxa;
xxxii) Por tudo o que fica dito é
patente o erro de julgamento do Tribunal a quo, dado que no caso concreto, o tributo
liquidado, respeitante a uma renovação automática de licenciamento, só pode ser
entendido como tendo natureza de um imposto e não de uma taxa;
xxxiii) Em face do exposto, deverá
concluir-se o acórdão recorrido efetuou uma interpretação e aplicação
inconstitucionais das normas dos artigos 3° e 16° do RPML e do artigo 29.°, n.°
5, alínea a), da TTORML, em violação dos artigos 103.°, n.° 2, e 3, e 165°, n.°
1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a Taxa de
Publicidade liquidada como contrapartida da mera renovação automática do
licenciamento de publicidade tem manifestamente a natureza de verdadeiro
imposto. Isto é, entendendo-se - como o Tribunal a quo entendeu
- que a renovação de licenciamento prevista no artigo 16.° do Regulamento
contempla também as renovações automáticas, ter-se-á de considerar a referida
norma organicamente inconstitucional, na parte em que contemple essa renovação
automática;
xxxiv) Não se entendendo que a
referida norma regulamentar contempla a renovação automática do licenciamento,
então, ao entender que a mencionada renovação implicava o pagamento de uma
taxa, o Tribunal a
quo fez interpretação e aplicação
inconstitucionais das normas dos artigos 3.° e 16.° do RPML e do artigo 29.°,
n.° 5, alínea a), da TTORML, em violação dos artigos 103.°, n.° 2, e 3, e
165.°, n.° 1, alínea i), da CRP.»
5.2. O recorrido apresentou
as suas contra-alegações, que concluiu da seguinte forma:
«1.ª A Recorrente afirma pretender questionar a taxa
de publicidade, quanto liquidada em consequência da renovação de licenciamento
anteriormente concedido, aliás afirmando aceitar a legalidade da mesma, quanto
referente ao licenciamento inicial, que admite consubstanciar remoção de limite
jurídico a comportamento relativamente proibido; defende que, ao invés do
licenciamento inicial, a sua renovação automática nada concede ao titular, de
que a taxa possa constituir contrapartida;
2.ª Concretamente, sindica
a interpretação acolhida no douto Acórdão do STA proferido nos autos,
questionando a aplicação pelo mesmo dos art.ºs 3.° e 16.° do RPML e, do art.º 29.°, n.° 5, al. a), da TTORML;
3.ª Porém, os artigos 3.° e 16.° do Regulamento de Publicidade não
respeitam à renovação automática do licenciamento e, o mencionado artigo da
TTORM, apenas regula a liquidação propriamente dita, seu critério/fórmula de
cálculo, nada dispondo, de igual modo, quanto à renovação do licenciamento e
sua automaticidade, previstas em norma distinta, o art.º 20.° do Regulamento de
Publicidade, que não constitui objeto do Recurso, mais sendo mencionada,
noutros normativos da TTORM;
4.ª Para suscitar o juízo
de (in)constitucionalidade que serve de base à pretensão deduzida pela
Recorrente, teria esta que ter feito a questão incidir, ab initio, nos art.ºs 3.°, 16.° e 20.° do RPML; sem
este, não poderá ser apreciada a concreta questão que visa - neste sentido, vd.
Breviário de Direito Processual Constitucional (Recurso de
Constitucionalidade), Guilherme da Fonseca e Inês Domingos, 2.a
Edição, Coimbra Editora, 2002, pgs. 29 e ss, 43 e ss e 77;
5.ª Não sendo mencionada,
no objecto do Recurso, a norma que fundamenta o juízo de inconstitucionalidade
pretendido pela Recorrente (isto é, a norma regulamentar que prevê e disciplina
a renovação automática do licenciamento), deverá ser negado conhecimento ao
presente;
6.ª A Constituição da
República Portuguesa consagra, para as autarquias locais, a possibilidade de
disporem de poderes tributários próprios, no n.° 4 do art.º 238.°, atribuindo-lhes, ainda,
receitas tributárias próprias, no § único, do art.º 254.°;
7.ª Os municípios têm
legitimidade, não só para liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem
previstas na lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de
publicidade, como para definirem os seus termos, de forma geral e abstracta;
8.ª Por seu turno, de
acordo com o art.º
3.° do
Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, as taxas das autarquias locais
são tributos que assentam na utilização de bens do domínio público local ou na
remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, acrescendo,
nos termos das alíneas b) e c), do art. 6.° do mesmo Diploma, que as taxas municipais incidem sobre
utilidades prestadas aos particulares, ou geradas pela actividade dos
municípios, designadamente pela concessão de licenças ou pela utilização de
bens do domínio público municipal, podendo ainda incidir, de acordo com o n.° 2
da mesma norma, "sobre a realização de actividades dos particulares
geradoras de impacto ambiental negativo";
9.ª De acordo com a Lei
das Finanças Locais então em vigor, constituía receita municipal "o
produto da cobrança de taxas (...) resultante da concessão de licenças
(...)" [cfr. alínea c) do art.º 10.°], as quais podem ser criadas nos termos definidos no já
mencionado Regime Geral das Taxas (cfr. n.° 1 do art.º 15.°);
10.ª O Código da
Publicidade define publicidade e considera como tal "qualquer forma de
comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de
uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo
directo ou indirecto de : a) Promover, com vista à sua comercialização ou
alienação, quaisquer bens ou serviços";
11.ª A afixação de
mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende
de licenciamento prévio da Câmara Municipal respetiva, nos termos do disposto no art.º 1.°, da Lei n.° 97/98, de 17
de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de
remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à
mesma "a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do
respectivo concelho" (cfr. n.° 2 do art.º 1.º);
12.ª Habilitado por tais
normas e no exercício das aludidas competências, o Município de Lisboa aprovou
o Regulamento de Publicidade, publicado por intermédio do Edital n.° 35/92, de
19 de Março, com a redacção dos Editais n.° 42/95, de 25 de Abril e 53/95,
publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.° 16331, de 12/03/1992,
61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995; as taxas concretamente aplicáveis a
cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas
Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art.º 16.° do referido Regulamento,
a qual, no caso concreto e atenta a vigência da norma transitória prevista no
n.° 5, do art.º 43.°, do RGTPORML, se
encontra limitada pelo valor estabelecido pela TTORM/2009, acrescido de 5%;
13.ª O aludido Regulamento
de Publicidade estabelece que, para a afixação das referidas mensagens
publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o
licenciamento prévio respetivo, uma vez que, nos termos do n.° 1 do seu art.º 2.º, o mesmo é aplicável a
qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação
ou inscrição de mensagens publicitárias;
14.ª Ademais, encontra-se
sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de
mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele
visíveis, nos termos do n.° 1, do art.º 3.°, do mesmo Regulamento;
15.ª Nos termos do art.º 20.° do Regulamento da
Publicidade, as licenças iguais ou superiores a 30 dias renovam-se, automática
e sucessivamente, desde que inexista oposição a tal renovação, por parte do
respectivo titular, ou do Município, devendo tal oposição ser comunicada de
determinada forma e em certo prazo [cfr. ais. a) e b)]. Mais, a licença será
revogada pelo Município, caso o interesse público o imponha ou "o seu
titular não cumpra as normas legais e regulamentares a que está sujeito ou
quaisquer obrigações a que se tenha vinculado do licenciamento" (cfr. art.º 21.°). A renovação do
licenciamento (de exibição de publicidade) depende, assim, de um conjunto de
circunstâncias, previstas no Regulamento, conforme assinalado, e aliás
expressamente considerados demonstrados, na douta Sentença proferida nos atos
de Impugnação (cfr. 1, 3 e 4 dos factos assentes);
16.ª Do Regulamento da
Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento
da publicidade aos municípios, constam os limites, decorrentes da Lei n.° 97/98
e que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades,
nos art.ºs 4.° a 6.° do
mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os
atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (art.º 4.º), ou a protecção da
segurança de pessoas e bens (art.º 6.º);
17.ª A necessidade de tal
protecção, imprimida pelo legislador, tem origem no facto de a publicidade ter
o seu impacto no domínio público, razão pela qual, é exigido o licenciamento de
tal atividade, que configura um obstáculo, real e resultante da lei, a tal
atividade;
18.ª O licenciamento e suas
renovações removem o obstáculo jurídico a tal atividade, relativamente aos
concretos períodos de tempo a que respeitam, permitindo à Recorrente a exibição
de publicidade e, consequentemente, o uso privativo do domínio público
municipal, em determinados termos, definidos naqueles;
19.ª Dos factos provados
nos autos não é possível retirar qualquer indício da realidade que a Recorrente
advoga e pretende verificar-se (alegada, como então se assinalou, apenas junto
do STA); não há prova da alegada inexistência de acto ou actividade do
Município, nem poderia, porque a então Impugnante, na Petição Inicial, não se
referiu a tal realidade - apesar de mencionar a alegada falta de contrapartida,
aquando da renovação do licenciamento e afirmar, já então, inexistir a
reavaliação da manutenção das condições do licenciamento, não a fez
corresponder à necessidade de um acto administrativo;
20.ª Igualmente se
conclui, da análise integral dos doutos Acórdãos que se dedicam à presente
questão, de cujos elencos de factos não consta a (necessidade de) acto
administrativo de renovação, mas que, ainda assim e não obstante, se referem à
reavaliação/manutenção das condições do licenciamento inicial, a coberto dos
poderes/deveres de fiscalização que incumbem aos Municípios;
21.ª Perante os factos
provados nos autos, considerando as normas aplicáveis ao licenciamento de
publicidade constantes do Regulamento junto aos autos, conclui-se que, caso
não se mantivessem as condições do licenciamento, o mesmo seria cancelado pelo
Município, já que a referida manutenção é uma das realidades que, não se
verificando, obsta à renovação, determinando a caducidade do licenciamento.
Isto é, de acordo com o Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, só
ocorre a renovação do licenciamento e a inerente liquidação da taxa de
publicidade, caso as condições definidas inicialmente se mantenham, realidade
cuia verificação subjaz, pois, à renovação, mesmo que independente de um
acto autónomo/determinante da sua verificação;
22.ª No art.º 4.° da LGT, sob a epígrafe
"pressupostos dos tributos" estabelece-se que "as
taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização
de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao
comportamento dos particulares", sendo identificadas três
tipos de situações que podem, alternativa e legitimamente, dar origem à
liquidação e cobrança de taxas; o tributo ora em causa configura um deles, pois
é liquidado e cobrado como contrapartida pela renovação de licença/remoção de
um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;
23.ª A tese da Recorrente,
a proceder, redundaria em inconstitucionalidade, pondo em causa o princípio da
igualdade e, por via da clara violação dos poderes tributários e
regulamentares, atribuídos pelos art.ºs 238.°, n.° 4 e 241.° da Constituição da República Portuguesa aos
municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada
na Lei Fundamental, conforme arguido nos autos;
24.ª A taxa de publicidade,
tal como regulamentada no Município de Lisboa, não reveste natureza de imposto,
constituindo contrapartida da emissão ou da renovação da licença de publicidade
(v.g., remoção de obstáculo jurídico à actuação do particular) e consequente
fruição do espaço público que, por via delas, é facultada à Recorrente; a par,
tem o município que suportar tal actividade e suas condicionantes,
verificando-se em pleno o sinalagma que a Recorrente, sem razão, afirma
inexistir;
25.ª Só a renovação do
licenciamento (de afixação e exibição de publicidade) para o ano de 2012
habilitou a Recorrente a manter publicidade em exibição, naquele período,
usufruindo em pleno, da contrapartida/sinalagma exigida pelo conceito de taxa e
correspondente, reitera-se, à remoção do obstáculo jurídico típica da figura jurídica
das taxas;
26.ª Improcede o presente
Recurso, atento o respeito, pela Constituição da República Portuguesa e pela
Lei, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa e, concretamente, dos
seus artigos 3.° e 16.°, questionados pela Recorrente.»
6.
Posteriormente,
foi a recorrente notificada para, querendo, se pronunciar «sobre a questão
prévia suscitada pelo recorrido no ponto II. das alegações de recurso e nos
parágrafos 1.º a 5.º das respetivas conclusões, no sentido da impossibilidade
de conhecimento do objeto do recurso».
A
recorrente respondeu ao enunciado, conforme segue:
«1. Analisadas as contra-alegações
apresentadas pela Entidade Recorrida verifica-se que a mesma vem sustentar
através das suas contra-alegações de recurso, agora e pela primeira vez, que as
normas invocadas pela Recorrente - artigos 3.° e 16.° do Regulamento de
Publicidade do Município de Lisboa ("RPML") e o artigo 29.°, n.° 5,
alínea a), da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa
("TTORML") de 2009 - não respeitam à renovação automática do
licenciamento, concluindo que "compulsadas as Alegações da Recorrente,
e o objecto que a mesma delimitou para o presente, conclui- se, que pretende
questionar a interpretação que o douto Acórdão do STA adoptou, dos arts. 3.° e
16.° do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, e não as normas
propriamente ditas; e, como se viu, das normas cuja aplicação considera
erradamente interpretadas, não é possível retirar o juízo que defende, pois
assenta o mesmo em pressuposto que as normas que identifica não contempla concluindo
que "Razões pelas quais, e concretamente por não ser sequer mencionada,
no objecto do Recurso, a norma que fundamenta o juízo de inconstitucionalidade
pretendido pela Recorrente (isto é, a norma regulamentar que prevê a renovação
automática do licenciamento), deverá ser negado conhecimento."
Acontece, porém, que este entendimento
assenta num manifesto erro interpretativo, pelo que a sua improcedência é
evidente. Vejamos.
2. É inquestionável que o recurso tem por
objeto a constitucionalidade das normas dos artigos 3.° e 16.° do RPML e o
artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da TTORML, sendo que a CML fundamenta a
liquidação das Taxas de Publicidade naquelas disposições, pelo que
evidentemente é sobre aquelas disposições legais e não quaisquer outras que
deverá formulado o juízo de inconstitucionalidade.
Desde logo, é a própria Câmara Municipal
que reconhece, na decisão de indeferimento da reclamação graciosa apresentada
contra aquelas taxas, ou seja, ab initio do presente processo que
"A quantia supra identificada foi liquidada ao abrigo dos arts 3.° 6.°
alíneas b) e c) da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro e arts 10.° alínea c) e
15° da Lei n.° 2/2007, de 15 de Janeiro, art. 16° do Regulamento de
Publicidade do Município de Lisboa, publicitado no Edital n° 35/92, de 19 de
Março, com as alterações introduzidas pelos Editais n°s 42/95 e 53/95 e artigo
29°/1, alínea a) do Capítulo IVde Tabela de Taxas e Outras Receitas do
Município de Lisboa" (cfr. Documento n.° 1, junto aos autos).
Sendo que no ponto 6 da matéria de facto dada pela sentença proferida pelo
Tribunal Tributário de Lisboa foi dado como provado que "Por despacho
da Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa Maria João Mendes, de 3.8.2012,
exarado sobre a Informação n.° 239/DMF/DAAT/DPTF/12, da Divisão de Procedimento
Tributário e Financeiro da Câmara Municipal de Lisboa, foi indeferida a
reclamação graciosa a que se alude em 5. supra, de acordo com a seguinte
fundamentação: «A taxa de publicidade reveste a natureza de taxa que os
municípios podem legitimamente cobrar ao abrigo dos arts 3.° 6.° alíneas b) e
c) da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro e arts. 10.° alínea c) e 15.° da Lei
n.° 2/2007, de 15 de Janeiro, art. 16° do Regulamento de Publicidade do
Município de Lisboa, publicitado no Edital n° 35/92, de 19 de Março, com as
alterações introduzidas pelos Editais n°s 42/95 e 53/95;" (sublinhado
da Recorrente).
Não restam, pois, quaisquer dúvidas de que
as Taxas de Publicidade liquidadas pelo Município de Lisboa, por referência ao
ano de 2012, foram emitidas a coberto do artigo 16.° do RPML e do artigo 29.°,
n.° 5, alínea a), da TTORML. Razão pela qual a ora Recorrente, desde a
apresentação da petição inicial, sempre invocou a inconstitucionalidade orgânica
dos artigos 3.° e 16.° do RPML e do artigo 29.°, n° 5, alínea a), da TTORML,
questão que se encontra agora em apreciação junto do douto Tribunal
Constitucional. Com efeito, a Entidade Recorrida sempre refutou os argumentos
de inconstitucionalidade das referidas normas, apresentando os fundamentos que,
em sua opinião, afastavam um juízo de inconstitucionalidade, mas nunca
questionou que o juízo de inconstitucionalidade não devesse recair sobre
aquelas normas.
No entanto, conforme demonstrado, é a
própria CML que reconhece que a liquidação das Taxas de Publicidade foi emitida
a coberto do artigo 16.°, n.° 1, do RPML e no artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da
TTORML de 2009, o que coloca em evidência a total incongruência do argumento
agora apresentado em sede de contra-alegações.
Acresce referir que o próprio acórdão do
STA, do qual se recorre, fundamenta a sua decisão no acórdão daquele Tribunal
proferido no processo n.° 1711/11.0 BELRS, processo no qual a ora Recorrente
também foi parte e no qual o STA suportou o seu entendimento sobre a
inconstitucionalidade dos artigos 3.° e 16.° do RPML no acórdão do Tribunal
Constitucional n.° 177/2010, o qual por seu turno também já havia servido de
fundamento ao acórdão de primeira instância. Não restam, pois, dúvidas de que a
Recorrente invocou, corretamente, os artigos 3.° e 16.° do RPML e a alínea a),
do n.° 5, do artigo 29.° do TTORM para fundamentar o seu juízo de
inconstitucionalidade.
Por último, e não se justificando a
reprodução das suas alegações de recurso, não pode deixar de se sublinhar, mais
uma vez, que a apreciação da constitucionalidade daquelas disposições legais
não é sequer nova, uma vez que as mesmas foram sucessivamente julgadas
organicamente inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional - cf. Acórdãos n.°
346/2001, 92/2002, 437/2003 e 34/2004, na senda do que já havia sido decidido
nos Acórdãos n.° 63/99 e 32/2000 relativamente à norma homóloga do anterior
Regulamento de Publicidade de 1989 -, orientação jurisprudencial que remontava
ao Acórdão n.° 558/98 do Tribunal Constitucional. Concluiu o Tribunal
Constitucional, em todos esses arestos, que a natureza do tributo cobrado pela
afixação de publicidade em propriedade privada (o que seria válido para a
publicidade em veículos de transporte coletivo) era a de um verdadeiro imposto.
Estamos, pois, perante uma questão que não é nova, não havendo fundamento para
que o Tribunal Constitucional se afaste do entendimento acolhido nos referidos
acórdãos.
Deverá, pois, o douto Tribunal
Constitucional julgar totalmente improcedente o fundamento da Recorrente
segundo o qual a Recorrente não invocou a norma que fundamenta o juízo de
inconstitucionalidade.»
Cumpre
apreciar e decidir.
II.
Fundamentação
7. Conforme resulta do
requerimento de interposição do recurso, peça processual que fixa o seu objeto
(n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), o presente recurso de constitucionalidade,
interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, tem como objeto
material: «as normas dos artigos 3.° e 16.° do Regulamento de Publicidade do
Município de Lisboa ("RPML") e o artigo 29.°, n° 5, alínea a), da
Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009
("TTORML"), na interpretação e aplicação feitas no Acórdão recorrido,
no sentido de que o tributo liquidado pela renovação automática de
licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um
imposto».
Uma
vez que a decisão que admitiu este recurso não vincula este Tribunal, importa
começar por determinar se é possível conhecer do seu objeto.
No
sistema jurídico-constitucional nacional, os recursos de fiscalização concreta
da constitucionalidade, pese embora incidam sobre decisões dos tribunais,
conformam-se como recursos normativos, ou seja, visam a apreciação da conformidade
constitucional de normas ou interpretações normativas, e não das
decisões judiciais em si mesmas consideradas. Como é amiúde salientado, não
cabe ao Tribunal Constitucional apreciar os factos materiais da causa, definir
a correta conformação da lide ou determinar a melhor interpretação do direito
ordinário, sendo a sua cognição limitada à questão jurídico-constitucional que
lhe é posta. Assim, por imperativo do artigo 280.º da Constituição, o
objeto do recurso circunscreve-se exclusiva e necessariamente a
normas jurídicas, tomadas com o sentido que a decisão recorrida lhes tenha
conferido enquanto ratio decidendi, sem que caiba ao Tribunal
Constitucional sindicar a atuação dos demais tribunais, a partir da direta
imputação de violação da Constituição — mormente no plano dos direitos
fundamentais — por tais decisões.
8.
Constitui
ainda jurisprudência firme deste Tribunal que os recursos interpostos no âmbito
da fiscalização concreta da constitucionalidade têm uma função instrumental,
o que significa que apenas poderá conhecer-se do respetivo objeto nos casos em
que o julgamento da questão de constitucionalidade for suscetível de
repercutir-se, de forma útil e eficaz, na solução jurídica do caso concreto.
Sempre que a resolução da questão de constitucionalidade for insuscetível de
confrontar o tribunal a quo com a necessidade de reformar o sentido do
seu julgamento, o conhecimento do objeto do recurso carecerá de utilidade.
Tal
exige que o objeto material do recurso coincida com a ratio decidendi da
decisão recorrida, de modo que um eventual provimento daquele obrigue a
modificar esta última (cfr. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC). A utilidade do
recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando,
designadamente, o critério normativo sindicado não coincide com o que foi
aplicado pelo tribunal a quo. Em consonância, o Tribunal Constitucional
tem os seus poderes de cognição em fiscalização concreta da constitucionalidade
limitados à norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou
a que haja recusado aplicação (cfr. o artigo 79.º-C da LTC).
Existe,
por conseguinte, uma interdependência entre a questão de inconstitucionalidade
cognoscível pelo Tribunal Constitucional e o sentido da decisão recorrida, em
termos de apenas se justificar decidir a primeira, caso o sentido da segunda
possa vir a ser alterado por aquela decisão, nomeadamente no caso de ser dado
provimento ao recurso de constitucionalidade. Ou seja, se a concessão de
provimento ao recurso de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional for,
de todo, insuscetível de determinar a reforma da decisão recorrida ou de se
projetar de qualquer modo nos autos, não há que conhecer de tal recurso. De
contrário, o Tribunal Constitucional praticaria um ato inútil.
9.
Conforme
relatado supra, a recorrente foi advertida para o eventual não
conhecimento questão de constitucionalidade identificada no requerimento de
interposição de recurso, por inutilidade, em virtude de a norma objeto de
fiscalização não ter constituído ratio decidendi, pela decisão recorrida
– tal como suscitado pelo recorrido no ponto II. das alegações de recurso e nos
parágrafos 1.º a 5.º das respetivas conclusões. No fundo, invoca-se que a recorrente não teria coberto, como objeto
do recurso, todo o arco normativo que operou como ratio decidendi, deixando fora desse objeto o seu elemento central — a
automaticidade da renovação do licenciamento da publicidade.
Concretamente,
alega a entidade recorrida que «[p]ara suscitar o juízo de
(in)constitucionalidade que serve de base à pretensão deduzida pela Recorrente,
teria esta que ter feito a questão incidir, ab initio, nos art.ºs 3.°, 16.° e
20.° do RPML», não bastando a delimitação do objeto normativo do presente
recurso por apelo aos «art.ºs 3.° e 16.° do RPML e, do art.º 29.°, n.° 5,
al. a), da TTORML» - isto porque, conforme entendimento do recorrido, os «artigos
3.° e 16.° do Regulamento de Publicidade não respeitam à renovação automática
do licenciamento e, o mencionado artigo da TTORM, apenas regula a liquidação
propriamente dita, seu critério/fórmula de cálculo, nada dispondo, de igual
modo, quanto à renovação do licenciamento e sua automaticidade, previstas em
norma distinta, o art.º 20.° do Regulamento de Publicidade, que não constitui
objeto do Recurso, mais sendo mencionada, noutros normativos da TTORM».
A
recorrente pronunciou-se no sentido da improcedência da exceção, sustentando,
em síntese: (i) que «é a própria CML que reconhece que a liquidação
das Taxas de Publicidade foi emitida a coberto do artigo 16.°, n.° 1, do RPML e
no artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da TTORML de 2009 [– o que faz
especificamente, segundo a recorrente, na decisão de indeferimento da
reclamação graciosa apresentada contra a renovação da taxa de publicidade do
ano de 2012 –], o que coloca em evidência a total incongruência do argumento
agora apresentado em sede de contra-alegações»; e (ii) que também o «acórdão
do STA, do qual se recorre, fundamenta a sua decisão no acórdão daquele
Tribunal proferido no processo n.° 1711/11.0 BELRS, processo no qual a ora
Recorrente também foi parte e no qual o STA suportou o seu entendimento sobre a
inconstitucionalidade dos artigos 3.° e 16.° do RPML no acórdão do Tribunal
Constitucional n.° 177/2010, o qual por seu turno também já havia servido de
fundamento ao acórdão de primeira instância». Ou seja, na sua
interpretação, tanto o ato de liquidação da taxa impugnada como o acórdão
recorrido teriam aplicado apenas como fundamento as normas constantes dos artigos
3.° e 16.° do RPML e a alínea a), do n.° 5, do artigo 29.° do TTORM, não
havendo ali lugar à aplicação do artigo 20.º do RPML, como invocado pela
entidade recorrida.
Vejamos
se assiste razão a alguma das partes.
10.
Os
preceitos legais citados pela recorrente têm o seguinte teor:
«Artigo 3.º
[RPML]
(Licenciamento
prévio)
1 - A afixação ou inscrição de mensagens
publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis,
fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal.
2 - Exceptuam-se do disposto no número
anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos
expostos no interior do estabelecimento e nele comercializados.
(...)
Artigo 16.º. [RPML]
(Taxas)
1 - São aplicáveis ao licenciamento e
renovações previstos neste Regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de
Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.
2 - Salvo disposição legal em contrário,
as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão
isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento.»
«Artigo 29.º
[TTORML]
Publicidade em
veículos
(...)
5 – Publicidade em transportes públicos:
a)
Transportes coletivos
(por m2 , por anúncio e por ano) € 25,32 [e].»
O
preceito legal invocado pela entidade recorrida como estando em falta, para
efeitos de conhecimento do presente recurso, tem o seguinte teor:
«Artigo 20.º
[RPML]
(Renovação)
A licença cujo prazo seja igual ou superior
a 30 dias renova-se automaticamente e sucessivamente, salvo se:
a) A Câmara Municipal notificar o titular
da decisão em sentido contrário por escrito e com a antecedência mínima de 20
dias antes do termo do prazo respectivo;
b) O titular comunicar à Câmara Municipal
intenção contrária por escrito e com a antecedência mínima de 10 dias antes do
termo do prazo respectivo;
c) O titular não cumprir os prazos normais
de pagamento das taxas devidas à CML, de harmonia com a regulamentação em
vigor.»
11.
Conforme
resulta do requerimento de interposição de recurso, e depois reiterado nas
alegações e na resposta datada de 25 de novembro de 2022, a recorrente pretende
questionar a norma que decorre da leitura conjugada dos artigos 3.° e 16.° do
RPML e do artigo 29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML, no sentido «no sentido de que
o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da atividade
publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um imposto», por considerar que a
mesma padece de um vício de inconstitucionalidade por violação «dos artigos 103.°,
n.° 2 e 3, e 165.°, n.° 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa».
O
foco da questão de constitucionalidade suscitada pela recorrente no presente
recurso prende-se, pois, especificamente com a renovação automática do
licenciamento e da taxa de publicidade associada — e já não com a liquidação ab
initio desta exata taxa, por ocasião do licenciamento original para
exercício da atividade publicitária que lhe dá causa. Isto mesmo resulta
indisputável das alegações de recurso apresentadas pela recorrente, conforme se
destaca:
«(…) x) Acresce referir que a Recorrente não
coloca em causa a legitimidade dos municípios para cobrarem uma taxa pela remoção
de obstáculo jurídico no que respeita em geral ao licenciamento/renovação
de publicidade em veículos de transporte coletivo, contestando apenas a
liquidação da taxa de publicidade pela renovação automática da licença de
publicidade da Recorrente, quando no caso concreto se encontra demonstrado
que não houve da parte da CML qualquer atividade de reavaliação quanto à
manutenção dos pressupostos desse licenciamento;
xi) No caso vertente, a referida notificação
para pagamento da Taxa de Publicidade surge como consequência do facto de a
legislação municipal estabelecer como regra que a renovação das licenças
concedidas por prazo superior a 30 dias é sucessiva e automática
(conforme artigo 20.° do RPML);
xii) O que significa que
anualmente a CML limita-se a realizar uma operação aritmética que consiste na
multiplicação do valor unitário da taxa previsto no regulamento municipal pelo
número de metros quadrados de cada anúncio previamente licenciado, não
existindo um ato administrativo direcionado à remoção de um limite ao exercício
da atividade publicitária, o que ocorreu com a emissão da licença inicial, nem
houve uma atuação administrativa destinada a verificar se os pressupostos
legais e factuais que permitiram o levantamento daquele obstáculo legal no passado
(i.e., os pressupostos que existiam quando a
licença foi emitida) se mantinham;
xiii) Estamos, pois, perante a liquidação
de uma taxa que é devida pela renovação automática da licença, expressamente
reconhecida pelo artigo 20.° do RMML, a qual não tem subjacente qualquer
atividade administrativa por parte da CML;
(...)
xviii) No caso específico das
taxas de licença que estão em causa nos presentes autos, a contraprestação (i.e., o facto tributário, pressuposto ou
previsão) consiste no próprio licenciamento, isto é, no ato administrativo que
remove o limite ou obstáculo substantivo ao exercício pelo particular de uma
determinada atividade;
(...)
xx) É, pois, inquestionável a
existência de um ato administrativo suscetível de configurar uma contraprestação
tributável com uma taxa no momento da emissão da licença, mas o mesmo não se
pode dizer acerca da renovação das licenças, pelo menos no caso concreto da
taxa cobrada pela CML, resultante de uma renovação automática do licenciamento;
xxi) É, aliás, conforme referido,
o próprio artigo 20.° do Regulamento de Publicidade da CML que estabelece que a
licença cujo prazo é igual ou superior a 30 dias que se renova automática e
sucessivamente, ou seja, ocorre independentemente de qualquer impulso do
particular ou da própria edilidade;
xxii) Conforme ficou demonstrado
nos presentes autos, o Regulamento de Publicidade é claro no sentido de que no
ato de renovação da licença a CML não realiza qualquer atividade no sentido de
averiguar se as mensagens publicitárias afetam a estética ou ambiente dos
lugares ou da paisagem, ou causam danos a terceiros, ou de assegurar que não
são afixadas em locais, edifícios ou monumentos de interesse histórico,
cultural, arquitetónico ou paisagístico, ou de garantir que não prejudicam a
segurança das pessoas e bens, nem a iluminação pública ou a visibilidade de
sinais de trânsito, entre outros fatores;
xxiii) O que significa que aquando
da renovação das licenças - momento que releva para os autos - a CML não
realiza ao sujeito passivo das taxas (i.e.,
à ora Recorrente) uma
atividade que possa consubstanciar uma prestação individualizada e concreta que
sirva de pressuposto ou facto tributário de uma taxa;
xxiv) Ficou, pois, demonstrado que, no momento da renovação,
a única "atividade"
do Município de
Lisboa e dos seus órgãos consistirá, no limite, numa simples operação
aritmética de aplicação do valor unitário da taxa ao número de anúncios
publicitários e de acordo com a respetiva dimensão (em metros quadrados),
operação que é puramente mecânica e em tudo idêntica à realizada no(s) ano(s)
anterior(es);
xxv) O que significa que a
renovação da licença não é precedida de uma atuação dos agentes camarários
destinada a avaliar se cada um dos anúncios publicitários licenciados observa
as condições previstas no Código da Publicidade e no Regulamento da CML;
(...) xxxi) Impõe-se, pois, a
conclusão de que a taxa de renovação de licença em questão não tem subjacente
uma contraprestação efetiva e individualizada ou um ato administrativo que, à
luz do artigo 4.°, n.° 2, da LGT e do artigo 3° do RGTAL, revista a natureza de
um facto tributário ou pressuposto de uma taxa;
xxxii) Por tudo o que fica dito
é patente o erro de julgamento do Tribunal a quo, dado que no caso concreto, o tributo liquidado,
respeitante a uma renovação automática de licenciamento, só pode ser entendido
como tendo natureza de um imposto e não de uma taxa;
xxxiii) Em face do exposto, deverá
concluir-se o acórdão recorrido efetuou uma interpretação e aplicação inconstitucionais
das normas dos artigos 3° e 16° do RPML e do artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da
TTORML, em violação dos artigos 103.°, n.° 2, e 3, e 165°, n.° 1, alínea i), da
Constituição da República Portuguesa, uma vez que a Taxa de Publicidade
liquidada como contrapartida da mera renovação automática do licenciamento de
publicidade tem manifestamente a natureza de verdadeiro imposto. Isto é, entendendo-se
- como o Tribunal a
quo entendeu - que a renovação de
licenciamento prevista no artigo 16.° do Regulamento contempla também as
renovações automáticas, ter-se-á de considerar a referida norma organicamente
inconstitucional, na parte em que contemple essa renovação automática;
(...)» (destaque adicionado)
12.
Atentemos
agora na decisão recorrida, o acórdão do STA de 23 de junho de 2021, tendo
presente que a utilidade do presente recurso depende de aquele Supremo
Tribunal ter aplicado o critério normativo agora sindicado pela recorrente.
Importa especificamente dilucidar a questão de
saber se o juízo de que se recorre nos presentes autos se funda especificamente
na leitura
conjugada dos artigos 3.° e 16.° do RPML e do artigo 29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML – integrando
designadamente a renovação das licenças como facto tributário da liquidação na
esfera objetiva do artigo 16.º do RPML, conforme alega a recorrente na
conclusão xxxiii) das suas alegações (vide supra) –, ou se, nesse juízo, assume
relevo autónomo e determinante o preceito legal do artigo 20.º do RPML, como
advogado pela entidade recorrida.
Ora, conforme já referido no relatório deste
acórdão, a decisão
recorrida negou provimento ao recurso interposto pela recorrente, contra a sentença de 3 de
março de 2021, do
Tribunal Tributário
de Lisboa. O STA remeteu a sua fundamentação para anterior jurisprudência deste
tribunal superior - concretamente para o acordão proferido no âmbito do processo n.º
1711/11.0BELRS, em 14/10/2020, tirado em conferência na Secção de Contencioso
Tributário -, nos seguintes termos:
«(...) convoca-se, como
fundamentação da nossa decisão, em especial, o julgamento realizado a 14 de
Outubro de 2020, no processo n.º 1711/11.0BELRS, em que a ora relatora
interveio como Juíza-Adjunta, no qual ficou decidido, em conclusão, que:
- “Do facto
de o regulamento de publicidade municipal prever que o licenciamento da
publicidade se renova automaticamente não deriva que o tributo cobrado
aquando da renovação não tenha caráter bilateral, sinalagmático ou comutativo
nem resulta, por conseguinte, que o tributo respetivo tenha a natureza de um
imposto”,
- “Do artigo 6.º do RGTAL
deriva que o elemento material da incidência das taxas de publicidade, aquando
da renovação da licença respetiva, não se reconduz a uma atividade de
reavaliação da verificação dos pressupostos que determinaram o seu
licenciamento».
3.2.4. É esse entendimento que aqui
se reitera e para o qual se remete, não apenas porque mantemos o mesmo
entendimento mas, ainda, porque a adopção nos presentes autos da mesma solução
jurídica se impõe apara assegurar uma interpretação e aplicação uniformes do
direito a todos os casos merecedores de tratamento análogo, nos termos do
artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil.»
(destaque adicionado)
Importa, pois, atentar no que se escreveu no enunciado
Acórdão do STA de 14/10/2020, processo n.º 1711/11.0BELRS, com relevo para o problema aqui colocado:
«3.2. A questão fundamental a
decidir no presente recurso é a de saber o tributo
cobrado pelo Município de Lisboa a coberto dos artigos 3.º e 16.º do RPML e
29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML, respeitante à renovação do licenciamento de
publicidade, deve ser qualificado como uma taxa ou como
um imposto.
Decidiu o
Tribunal Tributário de Lisboa, ora recorrido, que esse tributo tinha a natureza
de taxa, valendo-se da fundamentação constante do acórdão do
Tribunal Constitucional de 5 de maio de 2010, tirado em plenário, a que foi
atribuído o n.º 177/2010, e bem assim da jurisprudência firmada em diversos
acórdãos deste Supremo Tribunal, de que destaca o acórdão de 8 de junho de
2011, tirado no processo n.º 300/11, que transcreve parcialmente.
Não se conforma
a Recorrente com o assim decidido, por entender que esta jurisprudência não se
aplica ao caso.
E não se aplica
ao caso – no entendimento da Recorrente – porque, ao contrário do que ali
sucedia, não há aqui que pressupor alguma atividade de reavaliação das condições
legais de licenciamento, porque a renovação das licenças concedidas é automática.
Sendo, assim, patente que a taxa da renovação da licença em questão não tem
subjacente uma contraprestação efetiva e individualizada da parte do Município.
E que, por conseguinte, o tributo respetivo não tem natureza bilateral.
A título
preliminar, deve observar-se que a Recorrente conclui que a renovação das
licenças de publicidade concedidas pelo Município de Lisboa é automática,
não porque isso derive da factualidade dada como assente, mas porque o
regulamento de publicidade o prevê.
Ou seja, a
Recorrente pretende que não existiu nenhuma atividade de reavaliação das
condições de licenciamento da parte do Município porque o artigo 20.º do
Regulamento de Publicidade estabelece que a licença de publicidade se remova
automática e sucessivamente, salvo comunicação prévia do particular ou da
edilidade em sentido contrário.
Sucede que do facto de o Regulamento de Publicidade prever que a
licença de publicidade de renova automática e sucessivamente não deriva que não
exista nenhuma atividade administrativa no período do licenciamento,
designadamente a atividade administrativa de fiscalização do cumprimento dos
deveres específicos a que se subordina a atividade publicitária.
Deriva apenas
que a renovação da licença não depende de nenhum procedimento administrativo
especificamente dirigido a autorizar a atividade publicitária para o período
correspondente. Ou seja, nenhuma nova decisão de licenciamento.
Ora, como refere
o acórdão do Tribunal Constitucional supra indicado, a emissão da licença de
publicidade dá origem a uma relação jurídica entre a edilidade e o obrigado
tributário distinta da que intercede com a generalidade dos obrigados
tributários, no quadro da qual a entidade emitente assume a obrigação de
suportar a atividade licenciada e de simultaneamente se assegurar que a fruição
do espaço público se contem nos seus limites legais, isto é, dentro dos
critérios legais que abrangem não apenas o ato de licenciamento da publicidade,
mas também o exercício da atividade licenciada – cfr. o artigo 4.º da lei n.º
97/88, de 17 de agosto. Esta relação jurídica, de natureza bilateral, permanece
enquanto durar o licenciamento e atravessa os sucessivos períodos de renovação
da licença.
Subjacente a
este entendimento está – naturalmente - a ideia de que o pressuposto
constitucional das taxas de licença não se esgota no ato de licenciamento, isto
é, na atividade administrativa dirigida especificamente à decisão de licenciar,
abrangendo também a relação duradoura que se estabelece entre a edilidade e o
requerente e que é desencadeada por essa decisão. E que a prestação de um
serviço público pressuposta no conceito constitucional da taxa pode ser presumida a
partir de um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade
licenciada. Como de resto, o Tribunal Constitucional admitiu expressamente,
ainda que a propósito de outro tributo (cfr. o acórdão de 1 de abril de 2014,
também tirado em plenário – n.º 316/2014).
E, embora possa
ser discutível este entendimento, designadamente por erodir o sinalagma
inerente ao conceito de taxa que só a atividade administrativa efetivamente
prestada e dirigida ao sujeito passivo permite focalizar, a verdade é que a
última palavra na definição e interpretação dos conceitos constitucionais
pertence aquele Tribunal, devendo este Supremo Tribunal conformar as suas
decisões com as respetivas orientações jurisprudenciais, quando esteja em causa
a aplicação de preceitos e de princípios constitucionais.
Mas não é só por
aqui que não pode dar-se razão à Recorrente: é que decorre também daquela
jurisprudência do Tribunal Constitucional e do acórdão n.º 177/2010 em
particular «que a mera inação administrativa em face de uma atividade que
interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo,
o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma
contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao
conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade» (citação extraída do
acórdão do mesmo Tribunal de 20 de março de 2019 – n.º 181/2019 – ponto 7.º).
Ou seja, ao
contrário do que pretende a Recorrente, não decorre do mero facto de o
Município não realizar atividade alguma no ato de renovação das licenças que
não exista o pressuposto de facto das taxas. Porque o pressuposto de facto das
taxas devidas pela remoção de um obstáculo jurídico não é – na linha do ali
decidido – constituído especificamente pela atividade administrativa dirigida a
essa remoção. E a prestação concreta e individualizada de que é beneficiário o
sujeito passivo não é o ato administrativo correspondente, mas a prestação de
“deixar fazer”, a concessão na interferência do gozo do bem público
correspondente.
Como se resume
no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 8 de junho de 2011 (no
processo n.º 300/11, num segmento não transcrito na sentença recorrida, mas que
vem ao caso) «o anunciante ganha título para uma activa e particular
fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à
realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo
passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos (…). Em exclusivo
proveito próprio, um sujeito privado – o anunciante – introduz, através da
atividade publicitária, mudanças qualitativas na perceção e no gozo do espaço
público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu
interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa
influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao
pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida
com o obrigado tributário».
Decorre do
exposto que, ao contrário do que pretende a Recorrente, o Tribunal recorrido
não interpretou erradamente a jurisprudência dos tribunais superiores, nem a
aplicou erradamente ao caso. Inversamente, o sentido do ali decidido pode e
deve ser convocado para a decisão os autos, por corresponder ao entendimento
firmado e reiterado na jurisprudência mais recente e ser transponível para o
caso.
Entendimento que
deve ser aqui reafirmado, tendo em vista uma resposta uniformizada à questão
subjacente e tendo em conta que a douta argumentação produzida pela Recorrente
não justifica a sua revisão.
Pelo que o
recurso não merece provimento por aqui.»
Como bem se vê o acórdão recorrido começa por
delimitar o problema a solucionar – questão de saber se o tributo impugnado
deve ser qualificado como taxa ou imposto, apenas por referência aos artigos 3.º
e 16.º do RPML e 29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML («A questão
fundamental a decidir no presente recurso é a de saber o tributo cobrado pelo
Município de Lisboa a coberto dos artigos 3.º e 16.º do RPML e 29.º, n.º 5,
alínea a), da TTORML, respeitante à renovação do licenciamento de publicidade,
deve ser qualificado como uma taxa ou como um imposto»).
Fá-lo, contudo, porque esta é a questão especificamente colocada pela
recorrente em sede de alegações de recurso para o STA - «m) Por tudo o que
fica dito é patente o erro de julgamento do Tribunal a quo, dado que no caso
concreto, o tributo liquidado, respeitante a uma renovação automática de
licenciamento, só pode ser entendido como tendo natureza de um imposto e não de
uma taxa; n) Havendo assim inconstitucionalidade orgânica dos artigos 3.º e
16.º do RPML (e do artigo 29.º, n.º 5, alínea a) da TTORML), se neles se
contemplar – como se entendeu na Sentença recorrida – o encargo devido por uma
mera renovação automática do licenciamento de publicidade e que manifestamente
tem natureza de verdadeiro imposto» (conclusões m) e n) das alegações da
recorrente para o STA).
A leitura integral do acordão recorrido revela,
porém, que a norma que constitui ratio decidendi foi extraída,
além dos preceitos questionados pela recorrente – e com autonomia face à
dispostição do artigo 16.º do RPML –, do artigo 20.º do RPML, que a recorrente
simplesmente omitiu do objeto do recurso, assim deixando de cobrir todo o arco
normativo relevante.
Concretamente, começa o STA por assinalar que «(...)
a Recorrente pretende que não existiu nenhuma atividade de reavaliação das
condições de licenciamento da parte do Município porque o artigo 20.º do
Regulamento de Publicidade estabelece que a licença de publicidade se remova
automática e sucessivamente, salvo comunicação prévia do particular ou da
edilidade em sentido contrário. Sucede que do
facto de o [artigo 20.º do] Regulamento de Publicidade prever que a
licença de publicidade de renova automática e sucessivamente não deriva que não
exista nenhuma atividade administrativa no período do licenciamento,
designadamente a atividade administrativa de fiscalização do cumprimento dos
deveres específicos a que se subordina a atividade publicitária. Deriva apenas
que a renovação da licença não depende de nenhum procedimento administrativo
especificamente dirigido a autorizar a atividade publicitária para o período
correspondente. Ou seja, nenhuma nova decisão de licenciamento». Passando depois
a reiterar que a emissão da licença de publicidade dá origem a uma relação
jurídica duradoura entre a edilidade e o obrigado tributário – relação esta que
é distinta da que intercede com a generalidade dos obrigados tributários – no
quadro da qual a entidade emitente assume a obrigação de suportar a atividade
licenciada e de simultaneamente se assegurar que a fruição do espaço público se
contem nos seus limites legais. Relação jurídica, de natureza bilateral, que,
conforme explicita o tribunal recorrido «permanece enquanto durar o
licenciamento e atravessa os sucessivos períodos de renovação da licença».
Ou seja, acompanhando a citada jurisprudência constitucional
(concretamente o Acórdão n.º 177/2010), o STA faz assentar o seu juízo no
pressuposto constitucional segundo o qual as «taxas de licença não se esgota
no ato de licenciamento, isto é, na atividade administrativa dirigida
especificamente à decisão de licenciar, abrangendo também a relação duradoura
que se estabelece entre a edilidade e o requerente e que é desencadeada por
essa decisão. E que a prestação de um serviço público pressuposta no conceito
constitucional da taxa pode ser presumida a partir de um dever
legal específico e permanente de fiscalização da atividade licenciada».
Para logo de seguida concluir, à luz deste pressuposto, que «ao contrário do
que pretende a Recorrente, não decorre do mero facto de o Município não
realizar atividade alguma no ato de renovação das licenças [artigo 20.º do
RPML] que não exista o pressuposto de facto das taxas. Porque o pressuposto
de facto das taxas devidas pela remoção de um obstáculo jurídico não é – na
linha do ali decidido – constituído especificamente pela atividade
administrativa dirigida a essa remoção. E a prestação concreta e
individualizada de que é beneficiário o sujeito passivo não é o ato
administrativo correspondente, mas a prestação de “deixar fazer”, a concessão
na interferência do gozo do bem público correspondente».
Conclui-se, assim, que o STA valoriza especificamente o facto
tributário despoletado pela renovação automática da licença de publicidade,
considerando-a como uma vicissitude própria da relação bilateral duradoura que
se estabelece entre a edilidade e o requerente com um licenciamento deste tipo,
associando a liquidação da taxa impugnada à existência de um dever permanente e
específico de fiscalização da entidade licenciadora, o qual existe apenas porque
aquela licença se renovou (automaticamente, na ausência de oposição das
partes), mantendo assim também vigente prestação de um serviço público de
fiscalização.
Reitere-se que, intervindo o Tribunal Constitucional em via de
recurso de decisões respeitantes à inconstitucionalidade de uma dada norma
– tomando a decisão final a tal respeito (cfr. o artigo 80.º, n.º 1, da LTC) –,
compreende-se que o sentido e alcance da norma em apreciação seja aquele que
lhe foi dado pelo tribunal recorrido. Esta constitui, por assim dizer, um dado
de que o Tribunal não pode abstrair.
Ora, do
quanto antecede resulta claro que a conclusão do tribunal a quo chegou, no
sentido da não inconstitucionalidade, assentou na mobilização, não apenas das
normas constantes dos artigos
3.° e 16.° do RPML e o artigo 29.°, n.° 5, alínea a), da TTORML, mas bem
assim, e de forma materialmente relevante e autónoma, na norma que se extrai do
artigo 20.º do RPML — que a recorrente deixou de fora do objeto do recurso.
Não se verifica, assim, uma exata coincidência
entre as normas invocadas e o arco normativo efetivamente aplicado como ratio
decidendi
do acórdão recorrido, não podendo ser o presente recurso admitido, nos termos do
disposto no artigo 79.º-C da LTC, sob pena de uma eventual decisão de
inconstitucionalidade ser inútil, por inapta a provocar a reforma da decisão
recorrida.
13.
Contra o
que antecede não procedem os argumentos esgrimidos pela recorrente na sua
resposta datada de 25 de novembro de 2022.
13.1.
Desde
logo, a conclusão no sentido da não coincidência entre a questão de
constitucionalidade colocada e a ratio decidenci do acórdão recorrido
não resulta afastada pela alegada incongruência da CML, que, segundo a
recorrente, que
sempre teria «reconhec[ido] que a liquidação das Taxas de Publicidade
foi emitida a coberto do artigo 16.°, n.° 1, do RPML e no artigo 29.°, n.° 5,
alínea a), da TTORML de 2009» – seja porque os refere expressamente na
fundamentação da decisão de indeferimento da reclamação graciosa apresentada,
seja porque «sempre refutou os argumentos de inconstitucionalidade das
referidas normas, apresentando os fundamentos que, em sua opinião, afastavam um
juízo de inconstitucionalidade, mas nunca questionou que o juízo de
inconstitucionalidade não devesse recair sobre aquelas normas». Tal argumento não se afigura determinante na avaliação
que se exige quanto à utilidade do julgamento do presente recurso de
constitucionalidade.
Conforme
explicitado no ponto 8. do presente acórdão, a natureza normativa e a
instrumentalidade do recurso de constitucionalidade determinam que a utilidade
da eventual decisão a proferir se afira por referência à decisão recorrida,
não por confronto com a posição da parte recorrida.
Quando
muito poderia assumir relevo, na medida em que integra a fundamentação de facto
da sentença recorrida (ver ponto 3.1. do acórdão do STA de 23.6.2021), a
especifica fundamentação habilitante do ato de liquidação da taxa objeto de
impugnação – o qual, em verdade, apenas remete globalmente para os regulamentos
municipais relevantes, sem explícita indicação de qualquer preceito, conforme
segue:
«5. As taxas aplicadas assentam no
seguinte quadro normativo: art. 237º, 238º nº4 e 241º da Constituição da
República Portuguesa (versão Lei Constitucional n.º 1/2005 de 12 de Agosto);
art. 53.º n.º2 alíneas e) e h) e 64º nº 7 alínea b) da Lei n.º 169/98 de 18 de
Setembro com as alterações introduzidas pela Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro;
arts. 3º nº2 alínea c), 10º alínea c) 11º e 15º da Lei das Finanças Locais
aprovada pela Lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro; arts. 3º e 6º da Lei n.º
53-E/2006 de 29 de Dezembro; arts. 1º nº 1 e 2 e 11º e 15º da Lei nº 97/88 de
17 de Agosto; Regulamento de publicidade, constante do Edital n.º 35/92 e
publicado no B.M. nº 16338 de 18 de Março, com as alterações introduzidas pelos
Editais nº 42/95 (publicado no B.M. nº 61 de 25 de Abril) e 53/95 (publicado no
B.M. nº 68 de 30 de Maio); Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e
Ocupação da Via Pública (aprovado pelo Edital nº 101/91 de 16 de Abril) bem
como no Regulamento Geral das Taxas, Preços e Outras Receitas e respectiva
Tabela de Taxas Municipais, publicado em D.R., 2ª série de 30 de Abril de 2010
(...)”» (destaque adicionado).
Não
assiste, assim, razão à recorrente quanto a este ponto.
13.2.
Em
segundo lugar, e quanto aos alegados efeitos delimitadores da ratio
decidendi que decorreriam, no entender da recorrente, da remissão feita pela
decisão recorrida para a jurisprudência constitucional, nomeadamente para o
Acórdão n.º 177/2010, cabe apenas recordar que o tribunal a quo apenas
apela ao entendimento de princípio vertido no enunciado acórdão do Tribunal
Constitucional, ao pressuposto que aí é concretizado quanto à figura da relação
jurídica bilateral em que assentam as taxas como tributos, e não
especificamente às normas ali julgadas não inconstitucionais. Até porque não
há, de todo, coincidência: seja dos preceitos legais base das normas
questionadas – ali estavam em causa «as normas do artigo 2.º, n.º 1, do
Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da Câmara Municipal
de Guimarães, de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal, em sessão de
24.11.2006) e do artigo 31.º da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que
prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários
em prédio pertencente a particular», ao passo que nos autos estão em
discussão normas do Regulamento de Publicidade de Lisboa, com distinta
configuração e teor material; seja da própria questão de constitucionalidade escrutinada
e das circunstâncias do caso concreto – tratava-se ali de um recurso de
constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do
artigo 70.º da LTC, de sentença que havia recusado a aplicação, com
fundamento em inconstitucionalidade orgânica (artigos 103.º, n.º 2, e 165.º,
n.º 1, alínea i), da CRP), das normas do artigo 2.º do Regulamento de Taxas e
Licenças e do artigo 31.º da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, quando
interpretadas no sentido de incidirem sobre o licenciamento de painéis
publicitários instalados em propriedade privada, na medida em que concretizam a
criação de verdadeiros impostos, discutindo-se a renovação sem mais, como
facto tributário, não relevando, ao contrário do que pretende a recorrente nos
presentes autos, a natureza automática desta vicissitude da relação bilateral.
Reforça-se,
assim, o entendimento segundo o qual se considera que não pode haver lugar ao
conhecimento do presente recurso, por inutilidade, visto que a
recorrente não cobriu, como objeto do recurso, todo o arco normativo que operou
como ratio decidendi, deixando fora desse objeto o seu elemento central
— a automaticidade da renovação do licenciamento de publicidade.
III. Decisão
Pelo
exposto, decide-se não tomar conhecimento do objeto do recurso.
Custas
pela recorrente, que se fixam em 10 UCs, nos termos do artigo 6.º do
Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios fixados no
respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que eventualmente
beneficie.
Lisboa, 16 de março de
2023 - Afonso Patrão - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana
Fernandes Costa - João Pedro Caupers
Atesto o
voto de conformidade do Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, que participa por
videoconferência.
Afonso
Patrão