Documento sem_abrigo_c2_2021

2 os sem-abrigo Cadernos da Pandemia A Provedoria de Justiça na Salvaguarda dos Direitos Humanos Instituição Nacional de Direitos Humanos Instituição Nacional de Direitos Humanos  Cadernos da Pandemia 2 os sem-abrigo A Provedoria de Justiça na Salvaguarda dos Direitos Humanos Instituição Nacional de Direitos Humanos  Instituição Nacional de Direitos Humanos Título: Os Sem-abrigo em Tempos de Emergência Edição: Provedor de Justiça Revisão: Divisão de Documentação Design: Lagesdesign Ano: 2021  Índice Introdução 6 Cadernos da Pandemia 2 Capítulo I - Enquadramento internacional, europeu e a realidade portuguesa 9 1. Breve enquadramento internacional e europeu 10 1.1. O quadro internacional 10 1.2. O quadro europeu 12 2. Enquadramento legal e institucional em Portugal 14 2.1. A Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas Sem-Abrigo 14 2.2. O quadro institucional atual: a ENIPSSA 2017-2023 16 a) Grupo de Implementação Monitorização e Avaliação da Estratégia (GIMAE) 16 b) Comissão Interministerial 17 c) Comissão Consultiva 17 d) Núcleo de Planeamento e Intervenção Sem-Abrigo (NPISA) 18 3. Realidade da população sem-abrigo em Portugal 19 3.1. Conceito de pessoa em situação de sem-abrigo e a sua importância 19 3.2. Sinalização e acompanhamento 20 3.2.1. Sinalização 20 3.2.2. Acompanhamento 21 3.3. Análise quantitativa 22 3.3.1. Recolha de dados 22 3.3.2. Sistematização e tratamento de dados 23 Capítulo II – O impacto da COVID-19 na população sem-abrigo 27 1. Em geral 28 2. Planos de contingência e adaptação de procedimentos 28 3. Acompanhamento social 31 4. Alojamento 33 5. Acesso à saúde 36 5.1. Saúde física 36 5.2. Saúde mental 37 5.3. Tratamento de dependências 38 3  Capítulo III - A população sem-abrigo e a COVID-19: Cadernos da Pandemia 2 alguns casos específicos 41 1. Grupos especialmente vulneráveis 42 1.1. Ex-reclusos 42 1.2. Migrantes 43 1.3. Pessoas especialmente vulneráveis 43 2. As Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto 45 2.1. Área Metropolitana de Lisboa 45 2.2. Área Metropolitana do Porto 46 3. As Regiões Autónomas 48 3.1. Região Autónoma dos Açores 48 3.2. Região Autónoma da Madeira 50 Notas conclusivas e perspetivas de futuro 53 Siglas e abreviaturas 57 Referências bibliográficas 61 4 A Provedoria de Justiça edita agora, em pequena coleção intitulada cadernos da pandemia, três estudos sobre os tempos extraordinários que vivemos. O primeiro incide sobre o tema geral da educação e recolhe informações que foram sendo obtidas durante a primeira fase de suspensão das aulas presenciais que se viveu em 2020. O segundo incide sobre as pessoas em situação de sem-abrigo e abrange, praticamente, o mesmo período de tempo. Já o terceiro reflete sobre os problemas do Estado de direito e cobre o que foi acontecendo entre março de 2020 e abril de 2021. Nenhum destes estudos pretende ter a exaustão e o rigor que é próprio de trabalhos que outros realizarão; mas também nenhum deles pretende relatar o que tem sido, durante o período pandémico, a resposta da Provedoria às queixas apresentadas pelos cidadãos. Como sempre acontece e como a lei exige, esta última tarefa terá que ser cumprida através de relatório anual a entregar à Assem- bleia da República. Ao editá-los, o Provedor de Justiça quis apenas contribuir – dentro das suas possibilidades e a propósito de três assuntos específicos – para o melhor conhecimento de um momento singularíssimo da nossa vida coletiva, ciente dos desafios que tal momento trouxe e traz à missão de salvaguarda dos direitos humanos. A Provedora de Justiça Maria Lúcia Amaral 5  Cadernos da Pandemia 2 Introdução e locais de isolamento, e, em regra, com menor procura de cuidados de saúde, a proteção dos sem-abrigo não O rápido agravamento da situação sanitária, no plano pôde deixar de ser encarada como prioritária na gestão internacional e nacional, provocada pela propagação da crise de saúde pública. do vírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, deter- minou que, no dia 18 de março de 2020, o Presidente Mas como fazê-lo? Como poderiam estas exigências, da República declarasse, pela primeira vez na história designadamente de dever geral de recolhimento domi- da democracia portuguesa, o Estado de Emergência, ciliário, ser cumpridas por quem é desprovido de domi- por motivo de calamidade pública1. cílio? E como poderia a comunidade organizar-se para, em face da ameaça e das diretrizes sanitárias em vigor, Através do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, o manter, ainda assim, a rede de auxílio prestada a quem Governo procedeu à execução da declaração do Estado não dispõe de habitação e, na maior parte dos casos, tão de Emergência, determinando a aplicação de um con- pouco de alimentos e cuidados mínimos de saúde? junto de medidas extraordinárias e de caráter urgente, restritivas de direitos e liberdades, em particular da Foram estas as questões que levaram o Provedor de liberdade de circulação, de forma a prevenir a transmis- Justiça, instituição nacional de direitos humanos, a são do vírus. procurar aprofundar o conhecimento da realidade da população sem-abrigo de modo a ilustrar, ainda Entre estas medidas figuravam: i) o confinamento obri- que com óbvias e assumidas limitações, alguns dos gatório, em estabelecimento de saúde ou no respetivo problemas e das soluções encontradas para mitigar os domicílio, para os doentes com COVID-19, ou outros tremendos impactos que facilmente se anteviam no cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde quotidiano de um dos segmentos mais frágeis da nossa ou outros profissionais de saúde tivessem determinado comunidade. É esta a génese deste Caderno. a vigilância ativa; ii) o dever especial de proteção para os maiores de 70 anos, os imunodeprimidos e os por- Com vista a responder a estas questões, a Provedoria tadores de doença crónica; e iii) o dever geral de reco- de Justiça levou a cabo, em 2020, uma consulta externa lhimento domiciliário, de acordo com o qual cidadãos com o objetivo, por um lado, de reunir dados estatísti- não abrangidos pelo disposto nos artigos anteriores só cos sobre a realidade, e por outro, de indagar as medi- podiam circular em espaços e vias públicas, ou em espa- das concretamente adotadas ou reforçadas no terreno ços e vias privadas equiparadas, se tal fosse justificado – designadamente quanto a alojamento, alimentação, por cerca de duas dezenas de razões bem definidas2. cuidados de higiene e de saúde (incluindo saúde men- tal), apoios sociais e inserção socioprofissional. Para esse Este contexto inédito gerou um conjunto de desafios efeito, a identificação das entidades consultadas teve, extraordinários e deu origem a um problema multi- em geral, por referência os Núcleos de Planeamento e facetado de resolução complexa relativo às pessoas Intervenção Sem-Abrigo (NPISA) e as entidades que sem-abrigo, expostas a situações de vulnerabilidade os integram, assim como outras entidades que com- particular. Tratando-se, em muitos casos, de pessoas põem o Grupo de Implementação, Monitorização e com mais problemas de saúde, maior risco de contami- Avaliação da Estratégia (GIMAE), como melhor infra nação, maior dificuldade no acesso a serviços de higiene se detalhará. 1 Vide Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de À luz do exposto, procede-se, num primeiro momento, março. no Capítulo I, ao diagnóstico da situação das pessoas 2 Cf. artigos 3.º a 5.º do mencionado Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de em situação de sem-abrigo no período pré-covid. março, e suas alterações. 6  Cadernos da Pandemia 2 Esta análise assenta em três pilares fundamentais: (i) uma excursão pelos principais aspetos do direito internacional sucedida por (ii) um enquadramento de direito europeu, e (iii) pelo desenho da realidade por- tuguesa, estendendo-se aqui ao enquadramento legal e institucional em vigor no nosso país e à apresentação de dados concretos. Num segundo momento, que corresponde ao Capítulo II, é dada atenção particular ao impacto que o novo coronavírus teve na vida das pessoas em situação de sem-abrigo e à forma como o Estado e a sociedade civil se organizaram para fazer frente às dificuldades emer- gentes, que foram muitas, e que se repercutiram, a título de exemplo, na necessidade de assegurar locais físicos suficientes para tirar as pessoas sem-abrigo das ruas, e bem assim de serem assegurados todos os cuidados de saúde, não só primários, mas também relacionados com a saúde mental. Para finalizar, no Capítulo III são individualizados diferentes grupos de análise, que atendendo ao pro- pósito deste Caderno não poderiam deixar de ser considerados. Falamos aqui, por um lado, das pessoas especialmente vulneráveis (ex-reclusos, migrantes e pessoas economicamente vulneráveis), e por outro, das situações particulares vividas nas grandes zonas metropolitanas de Lisboa e do Porto, e nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (uma vez que nos arquipélagos, embora não se aplique a Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas em Situação de Sem-Abrigo, existem planos específicos para o trata- mento deste fenómeno). 7 Instituição Nacional de Direitos Humanos  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo I Enquadramento internacional, europeu e a realidade portuguesa  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo I - Enquadramento Sem-Abrigo”4. Nessa sequência, foi adotada a “Estra- tégia Global para o Abrigo para o Ano 2000”5, a qual internacional, europeu e a deu novo relevo a estas questões e conferiu ao direito realidade portuguesa à habitação uma proeminência nunca antes conhecida. 1. Breve enquadramento internacional e europeu Globalmente, de acordo com um 1.1. O quadro internacional relatório de 2019 da UN-Habitat No plano internacional, a realidade dos sem-abrigo – o programa das Nações Unidas tem enquadramento naqueles que são considerados para a Habitação –, 1,6 bilhões os principais instrumentos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, e que em conjunto formam a de pessoas em todo o mundo muitas vezes designada Carta Internacional de Direitos vivem em condições habitacionais Humanos, a saber: a Declaração Universal dos Direitos inadequadas, sendo cerca de 15 Humanos, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e milhões despejadas à força todos Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econó- micos, Sociais e Culturais3. os anos. Nos últimos 10 anos assistiu-se ainda um aumento Em 1982, relembrando compromissos passados, alarmante de pessoas colocadas nomeadamente o de aumentar a visibilidade e discussão na comunidade internacional em torno dos problemas em situação de sem-abrigo. De dos sem-abrigo, as Nações Unidas proclamaram o ano acordo com a UN-Habitat, são os de 1987 como “Ano Internacional para o Abrigo dos jovens a faixa etária com maior risco de ficar “sem teto”. Relatório do Secretário-Geral do Conselho Económico e Social das Nações Unidas sobre Habitação Acessível e sistemas de proteção social para todos os sem-abrigo (E/CN.5/2020/3), 27 November 2019 3 Artigo 25.º, n.º 1, da Declaração Universal dos Direitos Humanos. No mesmo sentido, o artigo 11.º, n.º 1, do Pacto Internacional dos 4 Declarado, em 1981, na Resolução n.º A/RES/36/71 (disponível Direitos Económicos, Sociais e Culturais, incumbindo os Estados em: http://www.un-documents.net/a36r71.htm) e proclamado da adoção de medidas para efetivação do direito a um nível de vida oficialmente em 1982 na Resolução n.º A/RES/37/221 (disponí- que inclua alimentação, vestuário e alojamento suficientes. Ainda vel em: http://www.un-documents.net/a37r221.htm). O objetivo quanto ao último normativo, o Comité deste Pacto adotou dois principal era contribuir para melhorar a habitação das pessoas po- Comentários Gerais sobre o direito a habitação adequada, em 1991 bres em geral (e não apenas para os sem-abrigo), especialmente nos e em 1997, instando os Estados-Membros a incluir nos seus rela- países em desenvolvimento. Foi também um seguimento da confe- tórios periódicos – que de quatro em quatro anos devem ser reme- rência Habitat I que teve lugar em 1976. tidos ao Comité – dados relativos aos sem-abrigo. Nos relatórios enviados por Portugal em 1983 não é feita qualquer referência aos 5 Cf. Resolução n.º A/RES/52/191, de 4 de fevereiro de 1998, aces- sem-abrigo, ao contrário do que sucede nos restantes, onde a refe- sível em: https://digitallibrary.un.org/record/250711#record-fi- rência merece uma atenção crescente. les-collapse-header. 10  Cadernos da Pandemia 2 No ano 2000, na sua 56.ª sessão, a Comissão de Direi- particular o objetivo 11.18, bem como realizar o direito tos Humanos aprovou a Resolução n.º 2000/9, de a uma habitação condigna como parte da implemen- 17 de abril de 2000, na sequência da qual nomeou, tação da Nova Agenda Urbana (Habitat III), de 2016. por um período de três anos, um Relator Especial de Todavia, sendo muito importante garantir a existência âmbito temático, cujo mandato passaria a incidir sobre de políticas de habitação acessível, não se ignora que tais o direito a uma habitação adequada como componente políticas são insuficientes para acabar com o fenómeno do direito a um nível de vida adequado. O mandato do dos sem-abrigo, razão pela qual é igualmente relevante referido Relator Especial tem vindo a ser reforçado e a adoção de medidas de proteção social (que por sua vez prorrogado desde então, merecendo aqui especial refe- se associam ao objetivo 1.3 dos ODS)9. rência o relatório apresentado, em 2015, pela 3.ª Rela- tora Especial, Leilani Farha (2014-2020), ao Conselho Por fim, sem prejuízo do deficiente conhecimento da de Direitos Humanos, o qual incidiu precisamente realidade e respetiva monitorização, apenas a 19 de sobre o tema dos sem-abrigo6. fevereiro de 2020, no quadro da 58.ª sessão da Comis- são das Nações Unidas para o Desenvolvimento Social, Em 2015, com a adoção da Agenda 2030 para o Desen- foi aprovado o texto da primeira resolução das Nações volvimento Sustentável7, os Estados comprometeram- Unidas sobre a população sem-abrigo, formalmente -se a alcançar um conjunto de objetivos comuns para adotada pelo Conselho Económico e Social a 23 de todos os povos e nações, e para todos os segmentos da junho de 202010. Pela primeira vez, a situação dos sociedade. Aqui, o compromisso foi não só não deixar sem-abrigo foi reconhecida como uma grave violação ninguém para trás, como o de procurar alcançar pri- da dignidade humana, um obstáculo à realização dos meiro os que se encontram mais atrás. direitos humanos, bem como um problema global que afeta pessoas de todas as idades, em todas as esfe- Ora, abordar a questão da população sem-abrigo, ras da vida, tanto em países desenvolvidos como em nomeadamente através de políticas de habitação aces- desenvolvimento11. sível e sistemas de proteção social para todos, contribui para alcançar vários “Objetivos de Desenvolvimento Sustentável” (ODS) que fundam a Agenda 2030, em 8 ODS 11.1 – “Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segu- 6 Vide: https://digitallibrary.un.org/record/792801 (acedido a ra, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos, e melhorar as 10.05.2021). condições nos bairros de lata”, disponível em: https://unric.org/pt/ objetivo-11-cidades-e-comunidades-sustentaveis-2/. 7 A Cimeira de Chefes de Estado e de Governo sobre o pós-2015 culminou na adoção, pela Assembleia Geral das Nações Unidas, 9 ODS 1.3. – “Implementar, a nível nacional, medidas e sistemas de da resolução intitulada “Transformar o nosso mundo: a Agenda proteção social adequados, para todos, incluindo escalões, e até 2030 para o Desenvolvimento Sustentável” (A/RES/70/1, de 25 2030 atingir uma cobertura substancial dos mais pobres e vulne- de setembro de 2015, disponível em: https://www.un.org/en/de- ráveis”, disponível em: https://unric.org/pt/objetivo-1-erradicar-a- velopment/desa/population/migration/generalassembly/docs/ -pobreza-2/. globalcompact/A_RES_70_1_E.pdf ). Tratando-se de uma agenda 10 E/RES/2020/7, disponível em: https://undocs.org/E/RES/2020/7. universal, assente em 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas a implementar por todos os países, a Agenda 11 Cf. Relatório da 58.ª Sessão da Comissão para o Desenvolvimento 2030 pressupõe a integração dos ODS nas políticas, processos e Social da Organização das Nações Unidas(E/2020/26), disponível ações desenvolvidas nos planos nacional, regional e global. em: https://undocs.org/E/2020/26. 11  Cadernos da Pandemia 2 12 proteção da saúde, desde sensivelmente o ano de 2000, A última vez que a organização das ainda que com maior destaque na última década. Nações Unidas tentou proceder a No âmbito da Cimeira de Lisboa, em 2000, os Esta- uma contagem global do número dos-Membros assumiram o compromisso de erradicar de pessoas sem-abrigo foi em progressivamente a pobreza e a exclusão social. Assim 2005, tendo estimado a existência ficou, desde logo, consagrado na Carta dos Direitos Fundamentais da UE “o direito a uma assistência social de cerca de 100 milhões12. e a uma ajuda à habitação destinadas a assegurar uma existência condigna a todos aqueles que não disponham de recursos suficientes”14. Com este objetivo, a União Europeia implementou o Método Aberto de Coorde- nação (MAC) para, entre Estados-Membros, fomentar 1.2. O quadro europeu o intercâmbio de boas práticas e, assim, promover a partilha e aprendizagem sobre as estratégias nacionais No quadro do Conselho da Europa, a Carta Social adotadas para eliminar este fenómeno. Neste contexto, Europeia, adotada em 1961, revista em 1996, refere no os Estados têm vindo a apresentar planos nacionais de seu artigo 31.º, com a epígrafe “Direito à Habitação”, ação para a inclusão, cujo objetivo é definir uma estra- especificamente que constitui um compromisso dos tégia nacional com medidas de política transversais Estados a adoção de medidas destinadas a prevenir e e abrangentes de modo a promover uma verdadeira reduzir o estado de sem-abrigo, com vista à sua elimi- inclusão social15. nação progressiva13. Os planos de ação nacionais para a inclusão social No âmbito da União Europeia (UE), a questão dos (PAN/incl.) desempenham um papel fundamental no sem-abrigo tem vindo a ganhar espaço no âmbito processo de construção europeia, na medida em que dos temas da proteção social, luta contra a exclusão e convertem os objetivos comuns dos Estados-Membros em políticas públicas nacionais, ao mesmo tempo que têm em conta as diferentes realidades nacionais e a natureza específica dos sistemas de proteção social e das 12 Vide Relatório do Secretário-Geral do Conselho Económico e políticas sociais. Todos os Estados-Membros apresen- Social das Nações Unidas sobre Habitação Acessível e sistemas taram os primeiros PAN/incl. em junho de 2001. Os de proteção social para todos os sem-abrigo (E/CN.5/2020/3), 27 November 2019, disponível em: https://undocs.org/E/ principais resultados da sua análise foram apresentados CN.5/2020/3 (acedido a 10.05.2021). sob a forma de relatório conjunto da Comissão Euro- peia e do Conselho, sendo aqui de destacar o relatório 13 Portugal ratificou a Carta Social Europeia a 30 de setembro de de 2007 que apresentou o fenómeno das pessoas em 1991, sem qualquer reserva, pelo que, desde 1996, apresenta anual- mente relatórios de implementação. Em 1996, foi adotada a Carta situação de sem-abrigo e a exclusão habitacional como Social Europeia Revista, que adapta o conteúdo da Carta às mudan- um dos três desafios no âmbito da estratégia europeia ças sociais fundamentais ocorridas desde a sua adoção, a qual entrou para a proteção e exclusão sociais. em vigor em 1999. Portugal procedeu à ratificação da Carta Revista em 30 de maio de 2001, sendo que a partir de 2005 os relatórios 14 Artigo 34.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União nacionais passaram a reportar-se ao novo articulado da Carta. O Europeia. Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social é atual- mente responsável através do Gabinete de Estratégia e Planeamento 15 Cf. Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Lisboa 23 (GEP) por assegurar a elaboração dos relatórios nacionais de imple- a 24 de março de 2000, disponível em: https://infoeuropa.eurocid. mentação. pt/registo/000003888/documento/0001 (acedido a 10.05.2021). 12  Cadernos da Pandemia 2 Neste contexto, em 2008, o Parlamento Europeu apro- a consolidar, que as políticas em matéria de sem-abrigo vou uma declaração na qual se solicitava, por um lado, direcionadas para a habitação são mais eficazes, exor- ao Conselho a adoção de um compromisso para resol- tando-se a Comissão a desenvolver uma estratégia da ver, até 2015, a situação dos sem-abrigo e, por outro, UE para os sem-abrigo sem mais delongas20. à Comissão Europeia o envio anual de informação atualizada sobre os progressos dos Estados-Membros Foi crescente o reconhecimento da importância deste com vista à resolução da problemática em questão. Soli- tema, o que levou a que no âmbito do Pacote de Investi- citou-se ainda aos Estados-Membros que elaborassem mento Social da UE (SIP), adotado em 2013, a Comis- “planos de emergência para o Inverno” como parte de são apelasse aos Estados-Membros para desenvolverem uma estratégia mais alargada16. estratégias nacionais integradas sobre os sem-abrigo, comprometendo-se simultaneamente a monitorizar o Sem prejuízo do que se disse, importa destacar a adoção, progresso no quadro do exercício do “Semestre Euro- em 2010, por parte da Comissão Europeia da “Estraté- peu”. O SIP incluía um documento escrito de trabalho gia Europa 2020”, assente em três grandes pilares: sobre “Confrontar o fenómeno dos Sem-Abrigo na i) crescimento inteligente, mediante o investimento UE”21, que reforça a necessidade de lidar com o fenó- na educação, na investigação e na inovação, ii) cres- meno através de estratégias baseadas na prevenção, cimento sustentável, com vista à transição para uma orientadas para a obtenção de casa e na revisão das leis economia de baixo teor de carbono, e iii) crescimento relativas aos despejos. inclusivo, promovendo a criação de emprego e a redu- ção da pobreza17. Por fim, relembre-se que o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado nos finais de 2017, reconhece o O combate às desigualdades sociais e à exclusão habita- direito dos sem-abrigo a habitação e assistência. Em cional tornaram-se assim desafios urgentes que resulta- concreto, o princípio 19, com o título “Habitação e ram no reforço das políticas de inclusão e que culmina- assistência para os sem-abrigo”, refere especificamente ram com a aprovação pelo Parlamento Europeu, em 14 que “deve ser garantido às pessoas necessitadas o acesso de setembro 2011, de uma nova Resolução sobre uma a habitação social ou a uma ajuda à habitação de qua- “Estratégia da UE para os Sem-Abrigo”18, reforçada em lidade; as pessoas vulneráveis têm direito a assistência 201419. Aí, não só se afirma claramente que esta ques- e a proteção adequadas em caso de despejo; devem ser tão é uma prioridade da política da UE no combate à pobreza, como se reforça a ideia, que se começava então 20 Entre 2014 e 2019, o Parlamento Europeu adotou 19 resoluções 16 V. Declaração do Parlamento Europeu sobre uma resolução do fenó- que mencionam especificamente a população sem-abrigo, versan- meno dos sem-abrigo na rua, de 22 de abril de 2008, disponível em: do os mais variados tópicos que, em si mesmos, refletem uma im- https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:- portante mudança de perfil desta população, com enfoque para as C:2009:259E:0019:0021:PT:PDF (acedido a 10.05.2021) mulheres, os jovens, os migrantes e os trabalhadores com baixas remunerações. Vide FEANTSA-European Federation of National 17 Cf. Comunicado da Comissão Europeia Europa 2020 – Estratégia Organisations Working with the Homeless [Federação Europeia das para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo (COM(2010) Organizações Nacionais que trabalham com Pessoas em Situação 2020 final, de 3 de março de 2010), disponível em: https://eur-lex. de Sem-Abrigo] Report, The 2014-2019 European Parliament’s europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010D- Record on Homelessness, disponível em: https://www.feantsa.org/ C2020&from=PT) (acedido a 10.05.2021). download/world-homelessness-day-20183449149760038022276. 18 Disponívelem: https://www.europarl.europa.eu/doceo/docu- pdf (acedido a 10.05.2021). ment/TA-7-2011-0383_PT.pdf (acedido a 10.05.2021). 21 Documento disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-con- 19 Disponívelem: https://www.europarl.europa.eu/doceo/docu- tent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0042&from=EN ment/TA-7-2014-0043_PT.pdf (acedido a 10.05.2021). (acedido a 10.05.2021). 13  Cadernos da Pandemia 2 disponibilizados aos sem-abrigo alojamento e serviços Até aos anos 90 do século XX, não existiam planos adequados para promover a sua inclusão social”22. específicos de combate a fenómenos extremos de exclu- são social, praticamente não se falando do problema Em suma, o tratamento da temática dos sem-abrigo no dos sem-abrigo. plano europeu tem sido paulatino, mas consistente, traduzindo-se na adoção progressiva de abordagens De facto, em Portugal, até ao ano de 2000, e ainda mais estruturadas e integradas, ainda que aquém do que fosse notório o aumento do número de pessoas ambicioso objetivo da Agenda 2030 de “não deixar sem-abrigo nas grandes cidades como Lisboa e Porto, a ninguém para trás”. informação era escassa, tornando-se essencial proceder a um levantamento exaustivo da situação. 2. Enquadramento legal e institucional em Foi o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), em Portugal 2004 e 2005, a instituição responsável pela coordenação de um grupo de trabalho que procedeu à realização de 2.1. A Estratégia Nacional para a Integração das um estudo24 com o intuito de caracterizar a população Pessoas Sem-Abrigo sem-abrigo e identificar as respostas então existentes. Foram, assim, identificados desafios e sinais positivos. A realidade dos sem-abrigo em Portugal, de uma forma Entre os primeiros, destacam-se a fragmentação dos geral, permaneceu relativamente inalterada ao longo serviços, a falta de cooperação entre agências e a inexis- das últimas décadas, em linha com o espaço reduzido tente partilha de informação e monitorização. Entre os que o tema mereceu na agenda pública e política do segundos, a mobilização local de forma mais estratégica país. Esta situação tem vindo, porém, a ser progressiva- em certos pontos do país. mente modificada, em boa medida devido à crescente relevância que a temática alcançou em diversos fora e As conclusões deste estudo ditaram, em 2009, a adoção centros de decisão na comunidade internacional. da primeira ENIPSSA (2009-2015), que foi também a primeira estratégia meridional ou dos países do sul da Tal como noutros países, em particular do sul da Europa23, Europa, através da assinatura de uma carta de compro- em Portugal os grupos mais vulneráveis dependeram misso por 23 entidades de diferentes sectores e áreas ancestralmente, quase em exclusivo, de redes sociais de de atividade (18 públicas e cinco privadas), com vista apoio informais, construídas em torno da família, dos à implementação de medidas específicas de combate ao vizinhos e da comunidade mais próxima. As mudanças fenómeno e à prossecução dos objetivos propostos. socioculturais e económicas das últimas décadas tra- duziram-se no desmantelamento parcial destas redes De forma sucinta, esta estratégia organizou-se em informais, tendo a responsabilidade sido gradualmente torno de dois objetivos principais. Primeiro, reforçar a assumida pelo Estado através de políticas públicas base factual sobre a situação dos sem-abrigo, que pas- que convocam instituições de solidariedade social e sava desde logo pela definição do conceito; segundo, organizações não-governamentais, com estruturas que promover a qualidade dos serviços e respostas de dependem muito de trabalho voluntário e de modelos apoio. Para tal, definiram-se três áreas específicas de de financiamento dependentes de verbas públicas. atuação: (i) ação preventiva focada nos problemas do despejo e das desinstitucionalizações; (ii) intervenção direta com vista à clarificação de procedimentos e 22 Cf. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/social-summit-european- -pillar-social-rights-booklet_pt.pdf (acedido a 10.05.2021). 24 Disponível em: http://www.seg-social.pt/documents/10152/157960/ 23 O caso de Itália, Grécia e Espanha. sem_abrigo/e446d027-e00a-4d25-a88a-fe18d64c16af. 14  Cadernos da Pandemia 2 responsabilidades; e (iii) por fim, acompanhamento após a reinstalação. Foi essencialmente a partir do ano 2000, por impulso da UE e Todavia, apesar da importância das avaliações e conclu- sões alcançadas no âmbito da ENIPSSA sobre as linhas em consequência de diferentes de orientação e estratégias a desenvolver, os trabalhos iniciativas das diversas instituições, foram interrompidos entre 2013 e março de 2016, que se deu início ao tratamento altura em que, na sequência da Resolução da Assembleia desta realidade social através da da República n.º 45/2016, de 11 de março de 2016, e do Despacho do membro de Governo responsável pela adoção de medidas concretas, com área da Segurança Social25, se assinalou a urgência da o epicentro na primeira Estratégia elaboração de um relatório de avaliação da ENIPSSA Nacional para a Integração das 2009-2015, bem como a necessidade de criação de uma nova estratégia. Pessoas Sem-Abrigo (ENIPSSA), adotada em 2009. Cerca de um ano depois foi apresentado o referido rela- tório e, em 29 de junho de 2017, a Resolução de Con- selho de Ministros n.º 107/2017 adotou a ENIPSSA 2017-2023 cujas finalidades assentam na consolidação dos eixos e objetivos anteriores, reformulando as suas A segunda nota para assinalar que a ENIPSSA não inte- componentes mais frágeis: monitorização, acompanha- gra as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Os mento e coordenação. Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autó- nomas27 atribuem aos governos regionais a condução Antes de se avançar, importa aqui deixar duas notas. A das políticas orientadoras ao nível da segurança e soli- primeira para esclarecer que, ao contrário do que acon- dariedade social e aos respetivos centros de segurança teceu com outras estratégias nacionais, a ENIPSSA social a execução dos objetivos e medidas previstas 2009-2015 não foi aprovada em Conselho de Ministros, no programa do Governo para a área da segurança pelo que não gozava de carácter vinculativo. Este facto, social. Todavia, deve realçar-se que esta circunstância frequentemente identificado como fator de debilidade, não impediu as autoridades das regiões autónomas de nomeadamente por não poder tornar obrigatório o reconhecerem ao fenómeno das pessoas em situação de envolvimento municipal, foi também motivo de sina- sem-abrigo uma relevância considerável. lização por parte da Provedoria de Justiça, em 2015, no âmbito de uma consulta promovida pelo Relator Especial da ONU para uma Habitação Adequada26. 25 Cfr. http://www.seg-social.pt/documents/10152/15112386/RA_ ENIPSA/f9a37599-3334-4ad3-861e-d3c165349c68, p. 5, n. 1. 27 Vide Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, que aprovou o Estatuto 26 Vide: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Housing/Homeles- Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e Lei n.º sness/NHRI/27102015-Ombudsman_Portugal.pdf (último acesso a 2/2009, de 12 de janeiro que aprovou a terceira revisão ao Estatuto 10.05.2021). Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores. 15  Cadernos da Pandemia 2 2.2. O quadro institucional atual: a ENIPSSA (GIMAE)29, do qual podem fazer parte outras entida- 2017-2023 des coletivas ou individuais que representem uma mais- -valia para o processo de promoção e acompanhamento A ENIPSSA 2017-2023 assume como principal obje- da ENIPSSA. tivo que ninguém tenha de permanecer na rua por mais de 24 horas e por ausência de alternativas28. Para alcan- A sua coordenação é assegurada por um gestor execu- çar esta finalidade, o foco da Estratégia reside no reco- tivo, designado por despacho do membro do Governo nhecimento da multidimensionalidade do fenómeno responsável pela área do Trabalho, Solidariedade e sem-abrigo e na consequente necessidade de envolvi- Segurança Social30, cuja missão se reconduz ao desen- mento e coordenação de vários sectores e entidades, volvimento da ENIPSSA, em particular através da tanto na fase da conceção, como na sua implementação mobilização dos recursos necessários à respetiva imple- e monitorização, de modo a permitir uma abordagem mentação, monitorização e avaliação. global da problemática, centrada nos direitos humanos e na dignidade das pessoas em situação de sem-abrigo. 29 O GIMAE é composto por entidades públicas ou com capital pú- Como já se deixou dito acima, a resolução do problema da população sem-abrigo, durante muito tempo essen- blico a saber: a Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS, I.P.), as Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, cialmente assegurada por redes informais, instituições I. P.), as Águas de Portugal, o Alto Comissariado para as Migra- de solidariedade social e organizações não-governa- ções (ACM), a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), a mentais, foi progressivamente assumida como tarefa Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), a Co- essencial do Estado. Contudo, o papel que vinha sendo missão Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar (CNC- desenvolvido por aquelas entidades teve uma repercus- DA), a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG), são inevitável no modelo de intervenção proposto, bem a Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), a Direção-Geral como na estrutura da própria ENIPSSA, cujos objeti- da Segurança Social (DGSS), a Direção-Geral da Saúde (DGS), a Direção-Geral da Educação (DGE), a Direção-Geral de Políti- vos foram assumidos por entidades públicas e privadas. ca do Mar (DGPM), a Direção-Geral de Recursos da Defesa Na- É, justamente, a essas estruturas que a seguir se irá fazer cional (DGRDN), a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Pri- referência. sionais (DGRSP), a Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP), a Guarda Nacional Republicana (GNR), o Instituto da Habitação e Assim, a ENIPSSA assenta hoje na seguinte estrutura da Reabilitação Urbana (IHRU, I. P.), o Instituto do Emprego e institucional: Formação Profissional, I. P. (IEFP, I. P.), o Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), o Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC), a Polícia de Segurança Pública (PSP), a Santa Casa a)  Grupo de Implementação Monitorização e da Misericórdia de Lisboa (SCML) e o Serviço de Intervenção nos Avaliação da Estratégia (GIMAE) Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD). Tam- bém integram o GIMAE entidades privadas como: o Centro de Os intervenientes de vários sectores de atividade, que Estudos para a Intervenção Social (CESIS), a Confederação Nacio- detêm um papel relevante na abordagem da população nal de Instituições de Solidariedade (CNIS), a Rede Europeia Anti sem-abrigo, integram o designado Grupo de Imple- -Pobreza (EAPN Portugal), a Federação Nacional de Entidades de mentação, Monitorização e Avaliação da Estratégia Reabilitação de Doentes Mentais (FNERDM) e a União das Mise- ricórdias Portuguesas (UMP). 30 O gestor executivo da ENIPSSA fica na dependência direta do Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. Foi desig- nado como gestor executivo da ENIPSSA 2017-2023, o Professor Doutor Henrique Manuel Marques Joaquim, pelo Despacho do 28 Vide, a este propósito, a visão da ENIPSSA em: http://www.enips- Gabinete da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança So- sa.pt/visao (último acesso a 10.05.2021). cial n.º 1244/2020, de 28 de janeiro. 16  Cadernos da Pandemia 2 ENIPSSA 2017-2023 Grupo de Implementação Núcleo de Planeamento Comissão Comissão Monitorização e Avaliação e Intervenção Interministerial Consultiva da Estratégia (GIMAE) Sem-Abrigo (NPISA) Núcleo Executivo O GIMAE inclui ainda um Núcleo Executivo inte- b) Comissão Interministerial grado por elementos das entidades que o compõem e representantes dos Núcleos de Planeamento e Interven- A Comissão Interministerial é responsável pela defini- ção Sem-Abrigo (NPISA). O Núcleo Executivo deve ção, articulação e execução da intervenção junto das pes- reunir mensalmente e está incumbido de apresentar soas em situação de sem-abrigo, em estreita articulação propostas para os planos de ação bienais, especificando com o GIMAE e com o apoio logístico e administrativo objetivos, meios e instrumentos para implementação do ISS, I.P. Dela fazem parte um representante de cada da ENIPSSA, orçamento, calendário, entidades res- ministério, sendo presidida pelo membro do Executivo ponsáveis e parceiras. Cabe-lhe ainda monitorizar a que tem a pasta da segurança social, atual Ministra do implementação da ENIPSSA mediante a elaboração de Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. relatórios de acompanhamento e de avaliação anuais31. Reúne uma vez por ano, detendo a competência para O GIMAE tem ainda competência para aprovar os ins- aprovar os planos de ação bienais propostos pelo trumentos e recomendações que entenda adequados ao GIMAE, documentos subsequentemente remetidos desenvolvimento da ENIPSSA, podendo sempre que para a presidência desta Comissão para homologação. necessário solicitar o parecer da respetiva Comissão Incumbe também a esta Comissão a aprovação dos Consultiva. relatórios anuais de avaliação e as recomendações do GIMAE, neste caso definindo os procedimentos ten- dentes à sua concretização. c) Comissão Consultiva 31 Vide ponto 6.3.1. da Resolução do Conselho de Ministros n.º A Comissão Consultiva reúne entidades e persona- 2/2020, de 21 de janeiro, que alterou a Resolução do Conselho de lidades com trabalho de investigação reconhecido no Ministros n.º 107/2017, de 25 de julho. 17  Cadernos da Pandemia 2 âmbito da temática das pessoas sem-abrigo e organi- da Foz33, mas não do NPISA de Lisboa ou de outros zações da sociedade civil. É coordenada pelo GIMAE, que, ao invés daquele concelho, tenham estabeleci- ao qual presta assessoria técnica e científica, emitindo mento prisional sedeado na sua área de abrangência. pareceres e recomendações mediante solicitação. Em matéria de planeamento, os NPISA são responsá- veis (i) pelo diagnóstico local do fenómeno das pessoas d) Núcleo de Planeamento e Intervenção Sem- em situação de sem-abrigo, (ii) pela identificação -Abrigo (NPISA) e mobilização dos recursos necessários à resolução do problema, (iii) pela planificação das atividades a Os NPISA são criados no âmbito dos Conselhos desenvolver mediante a elaboração de planos de ação, Locais de Ação Social (CLAS) da Rede Social ou das (iv) pela identificação das necessidades de formação das plataformas supraconcelhias32 “sempre que a dimensão equipas e pela programação, bem como (v) pela identi- do fenómeno das pessoas em situação de sem-abrigo o ficação das necessidades formativas das suas equipas e justifique”. Não se localizou, contudo, referência que (vi) pela elaboração de relatórios anuais de atividades. permitisse perceber quando é que a dimensão do fenó- meno deve fundamentar a criação de NPISA, desde Em matéria de intervenção, os NPISA estão encarre- logo não se conhecendo se em causa está um número gues de (i) coordenar encontros para análise e atribuição absoluto ou um valor relativo, por exemplo, face à de casos em acompanhamento, (ii) articular entidades população abrangida naquelas áreas. públicas e privadas para otimização de recursos, (iii) monitorizar os processos, (iv) estabelecer a articulação Cada NPISA inclui representantes da câmara muni- com equipas de supervisão e avaliação externa, (v) pro- cipal, dos organismos do sector público e de todas as mover ações de sensibilização da comunidade para as entidades, designadamente da sociedade civil, que questões relacionadas com a integração das pessoas em desejem estabelecer um trabalho articulado e integrado situação de sem-abrigo, (vi) centralizar a informação junto da população sem-abrigo. A coordenação cabe a nível local de modo a assegurar a implementação e preferencialmente à câmara municipal respetiva e aqui, monitorização da Estratégia, bem como (vii) promover mais uma vez, não se conseguiu apurar quais os critérios a articulação com o GIMAE e o Núcleo Executivo. que, em concreto, são seguidos na escolha das (demais) entidades que integram os NPISA, seja quanto à opção Em março de 2020, eram conhecidos 19 NPISA, a entre entidades da mesma natureza (por exemplo, entre saber: Almada, Amadora, Aveiro, Barreiro, Braga, organizações da sociedade civil), seja quanto ao âmbito Cascais, Coimbra, Espinho, Évora, Faro, Figueira da territorial (local, regional ou nacional) de intervenção Foz, Lisboa, Loures, Oeiras, Porto, Santarém, Seixal, destas entidades. Setúbal e Tavira34. Do mesmo modo, permanece por clarificar qual o critério que determina que entidades nacionais ou com abrangência supraconcelhia integrem uns NPISA e outros não. A título de exemplo, não se compreende o 33 Cf.informação disponível em: http://www.enipssa.pt/documen- motivo que conduziu à integração da Direção-Geral de ts/10180/12517/Fig_Foz_novembro_2019_Caracterizacao_NPI- Reinserção e Serviços Prisionais no NPISA da Figueira SA.pdf/e1319380-aca9-4a3a-b8ed-fe37f4770485 (último acesso a 10.05.2021). 32 Estes conselhos e plataforma são estruturas que localmente asse- 34 A lista de NPISA encontra-se no sítio institucional da ENIPSSA, dis- guram o funcionamento da Rede Social, nos termos previstos no ponível em: http://www.enipssa.pt/npisa. A lista foi, entretanto, atua- Decreto-Lei n.º 115/2006, de 14 de junho, na sua versão atual. lizada com NPISA constituídos após a data antes referida em texto. 18  Cadernos da Pandemia 2 3. Realidade da população sem-abrigo em da designada “European Typology of Homelessness and Portugal Housing Exclusion” (ETHOS)36. 3.1. Conceito de pessoa em situação de sem-abrigo e Em Portugal, só em 2009, com a elaboração da pri- a sua importância meira ENIPSSA 2009-2015 é que se apresentou uma definição consensual37, essencialmente coincidente Outro dos objetivos da ENIPSSA 2017-2023 é a defini- com a noção de “pessoa em situação de sem-abrigo”, ção do conceito de sem-abrigo, tendo este objetivo sido que foi depois adotada com a aprovação da ENIPSSA aliás recuperado da anterior ENIPSSA. No entanto, as 2017-2023. Com efeito, a Resolução do Conselho dificuldades são aqui evidentes. de Ministros n.º 107/2017, de 25 de julho, acolheu a noção de “pessoa em situação de sem-abrigo” como Um dos primeiros obstáculos prende-se com a volatili- “aquela que, independentemente da sua nacionalidade, dade do conceito que varia, muitas vezes, em função da origem racial ou étnica, religião, idade, sexo, orientação relevância que cada país atribui ao assunto35. Cientes sexual, condição socioeconómica e condição de saúde de que a existência de uniformização neste domínio física e mental, se encontre: poderia contribuir de forma decisiva para o desenvol- vimento da capacidade de recolha e análise de dados e, naturalmente, para a definição de estratégias de preven- ção e intervenção adequadas, os Estados-Membros da UE adotaram o acima referido MAC que, no quadro do intercâmbio de políticas e boas práticas entre Esta- dos, abriu caminho à definição de indicadores comuns 36 A FEANTSA adotou, em 2005, a tipologia ETHOS, dividindo a do fenómeno das pessoas em situação de sem-abrigo. população sem-abrigo em quatro categorias: (1) os sem-teto (roo- fless) que constituem a forma mais visível de situações de sem-abri- go, e na qual se incluem as pessoas que pernoitam na rua; (2) os Ainda assim não foi possível a estabilização de um sem-casa (houseless) que contempla as situações em que, apesar de conceito uniforme. A partilha de informação que teve existir acesso a centros de abrigo de emergência ou instituições com lugar em 2005 apenas culminou com a aprovação, pelos permanência de longa duração, as pessoas permanecem em situa- investigadores da Federação Europeia das Organizações ção de sem-abrigo; (3) a habitação precária (insecure) que diz res- Nacionais que trabalham com Pessoas em Situação de peito à ocupação ilegal de fogos ou edifícios, ao subarrendamento Sem-Abrigo (FEANTSA), das categorias de tipologia ou à permanência em casa de familiares e amigos; e a (4) habita- ção inadequada (inadequate) que inclui aqueles cujo alojamento é inadequado para habitação ou se encontra sobrelotado, bem como aqueles que residem em caravanas ou barcos, vide in: https://www. feantsa.org/en/toolkit/2005/04/01/ethos-typology-on-home- lessness-and-housing-exclusion (último acesso a 10.05.2021). A tipologia ETHOS é aceite por vários países como, por exemplo, a Dinamarca, a Alemanha, a Finlândia, a França, a Suécia e o Reino Unido, sendo utilizada por outros como conceito de referência para a compreensão da dinâmica do fenómeno e a formulação de polí- ticas comuns. Em Portugal, apesar de se ter optado por definições mais restritivas, a tipologia ETHOS é reconhecida e utilizada. 37 O conceito de sem-abrigo foi elaborado com base nas categorias 35 Vide JACOBS, Keith / MANZI, Tony, “The struggle to define home- operacionais da tipologia proposta pela FEANTSA, vide 3.2.1. lessness: a constructive approach”, 1999 em: https://www.researchga- da Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas Sem-Abri- te.net/publication/265554290_The_struggle_to_define_home- go 2009-2015, p. 15, em: http://www.seg-social.pt/documen- lessness_a_constructivist_approach (último acesso a 10.05.2021). ts/10152/13334/enipsa_2009_2015 (último acesso a 10.05.2021). 19  Cadernos da Pandemia 2 i) sem teto, vivendo no espaço público, alojada em no terreno, nomeadamente as equipas de rua40, as abrigo de emergência ou com paradeiro em local forças de segurança (PSP e GNR), os serviços de saúde precário38; ou, e os serviços de atendimento social41 – habitualmente parceiros dos NPISA. Estas entidades podem também ii) sem casa, encontrando-se em alojamento tempo- identificar as situações de forma indireta, através de um rário destinado para o efeito”39. qualquer cidadão ou instituição que, ao deparar-se com um quadro desta natureza, acione a Linha Nacional de Convém realçar que não são aqui considerados aloja- Emergência Social (144) ou contacte as autoridades mentos temporários os equipamentos que oferecem locais. respostas a problemáticas específicas, tais como os lares de apoio, casas de acolhimento e apartamentos de auto- Após a sinalização, o caso é tratado pelas equipas de rua nomização de crianças e jovens, estruturas residenciais que atuam naquela área geográfica. Os técnicos destas para pessoas idosas ou lares residenciais para pessoas equipas, preferencialmente multidisciplinares, estabe- adultas com deficiência, unidades de vida protegida lecem um primeiro contacto com a pessoa em situação para pessoas em situação de dependência, centros de de sem-abrigo e realizam a sua avaliação mediante a apoio à vida e comunidade de inserção, casas abrigo recolha de informações junto do próprio e dos parcei- para vítimas de violência doméstica, residências para ros locais que possam eventualmente prestar-lhe apoio. pessoas infetadas com VIH/SIDA, apartamentos de reinserção social, comunidades terapêuticas, ou centros A informação recolhida é, assim, enquadrada e enca- de acolhimento e abrigo para pessoas com comporta- minhada para as estruturas que dão as respostas de mentos aditivos e dependências. apoio necessárias (alimentação, higiene, alojamento). A finalidade deste primeiro momento é a realização de um diagnóstico, o mais rigoroso possível, das necessi- 3.2. Sinalização e acompanhamento dades do indivíduo que permita mobilizar os recursos 3.2.1. Sinalização 40  O conceito de “equipas de rua” corresponde a uma tipificação in- troduzida pelo ISS, I.P., sendo, atualmente, utilizado para designar Assente um conceito de pessoa em situação de sem- todas as equipas de proximidade de rua que se deslocam diariamente -abrigo, importa então perceber a forma como são na no terreno prestando apoio e acompanhamento social, psicológico, prática abordados os casos e implementada a interven- jurídico e de saúde de forma personalizada às pessoas que se encon- ção que tem lugar na sequência da sua identificação. tram em situação de sem-abrigo. Estas equipas tanto podem integrar técnicos das autarquias ou do ISS, I.P., no exercício de funções, como voluntários ou colaboradores de organizações não governamentais O primeiro contacto com as pessoas sem-abrigo tem lugar que prestam apoio a pessoas em situação de vulnerabilidade. Impor- com aqueles que mais frequentemente se encontram ta referir, contudo, que há NPISA (como o de Cascais) em que as equipas de rua são acionadas após sinalização das pessoas em situa- ção de sem-abrigo com deslocação ao local indicado como paradeiro habitual para diagnóstico das necessidades concretas dos cidadãos referenciados. Neste casos, a referenciação das pessoas em situação de sem-abrigo ocorre pelo contacto de munícipes, das forças de segu- rança e das polícias municipais. 38 Locais precários são aqueles que devido às condições em que se en- 41 A sinalização também poderá ocorrer no contexto de atendimen- contram permitem uma utilização pública, designadamente carros to social assegurado por centros paroquiais ou delegações da Santa abandonados, vãos de escadas, entradas de edifícios, fábricas, edifí- Casa da Misericórdia, bem como de contactos estabelecidos com cios e casas abandonadas. organizações que apoiam direta e regularmente os munícipes em 39 Ponto 3 do anexo da referida Resolução. situação de vulnerabilidade. 20  Cadernos da Pandemia 2 adequados com a máxima urgência42. É, pois, nesta fase Porquanto a ele caberá o papel de mediador entre a de triagem que, em face da diversidade de fragilidades, pessoa, a equipa local e os parceiros sociais, sendo carências e patologias, se procura identificar a proble- igualmente responsável por definir um plano indivi- mática dominante, com vista a promover a resposta dual de reinserção com vista à alteração da situação de adequada às especificidades de cada situação43. sem-abrigo e acordá-lo com a pessoa em acompanha- mento. Por isso, e com vista à execução do plano de inserção, o “gestor do caso” procurará orientar o indi- 3.2.2. Acompanhamento víduo na procura de emprego, na obtenção de apoios sociais e no acesso a habitação permanente junto das Uma vez desencadeadas as medidas de primeira linha, entidades competentes (IEFP, ISS, IHRU45, e câmaras se a situação não for ainda do conhecimento do NPISA municipais). ou do interlocutor local nomeado pelo CLAS, o diag- nóstico será apresentado ao coordenador do NPISA, É importante mencionar que a intervenção do “gestor no prazo de um mês a contar do primeiro contacto, por de caso” não se esgota na satisfação das necessidades forma a permitir a designação de um gestor de caso que básicas da pessoa em situação de sem-abrigo, podendo assegurará o seu acompanhamento44. sempre que necessário promover a articulação com os parceiros sociais para garantir, nomeadamente, o apoio, tantas vezes imprescindível, no âmbito da instrução de processos de obtenção de documentos de identificação “O “gestor de caso” é uma das junto de entidades oficiais ou de processos de regula- figuras centrais da estratégia de rização de autorização de permanência em território intervenção junto da população português, no caso de cidadãos estrangeiros46. sem-abrigo. Periodicamente47, será elaborado um relatório de cada situação pelo respetivo “gestor de caso” para posterior avaliação da intervenção pelo NPISA ou interlo- cutor local, podendo, nesta fase, concluir-se que 42 Assim que possível, é feito o encaminhamento do indivíduo para alcançada a estabilização da situação da pessoa, o seu os apoios indispensáveis em matéria de saúde, higiene, alimentação e alojamento que podem ser assegurados ao nível local pelas juntas de freguesia. Vide Guia de Procedimentos e Recursos 2017, NPISA de Cascais em: http://www.enipssa.pt/documents/10180/12031/ 45 Conforme protocolo celebrado, em 19 de novembro de 2018, entre Guia+de+Procedimentos+e+Recursos+2017/f39dc586-83fa-4c- o ISS, I.P., o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. e 8f-9518-611b718c1519 (último acesso a 10.05.2021). o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, I.P. com a finalidade 43 A este respeito, note-se, por exemplo, que o Programa Nacional para a de criar uma parceria para fomentar o aumento de soluções de aloja- mento em permanência dirigidas a pessoas em situação de sem-abri- Saúde Mental tem sido um participante ativo na ENIPSSA com vista go, através da celebração de contratos de arrendamento. a promover a adequada articulação entre os vários parceiros do proces- so que permita determinar, o mais cedo possível, a solução que a cada 46 As razões económicas, associadas à informalidade e desproteção social situação poderá dar resposta. Neste contexto, foi elaborado o Manual que se fazem sentir em alguns sectores do mercado de trabalho, são, em de Procedimentos de Referenciação/ Articulação entre a Saúde Mental e regra, fatores potenciadores para a criação de situações de sem-abrigo o Sector Social e aprovada uma ficha de referenciação, disponível em: entre os membros das comunidades migrantes, razão pela qual uma das https://saudemental.min-saude.pt/wp-content/uploads/2020/12/ metas da ENIPSSA consiste no acesso a medidas de apoio à integração manual-PSA-final.pdf dos migrantes, vide E2. OE7E.M2 em: http://www.enipssa.pt/objeti- 44 Vide E2.OE6.M1, Objetivos estratégicos e Metas, ENIPSSA em: vos-estrategicos-e-metas (último acesso a 10.05.2021). http://www.enipssa.pt/objetivos-estrategicos-e-metas (último acesso a 47 A frequência com que estes relatórios são elaborados varia consoan- 10.05.2021). te os NPISA. 21  Cadernos da Pandemia 2 acompanhamento poderá ser menos intensivo, sendo de informação específica sobre pessoas em situação de desenvolvido através de contactos cuja regularidade sem-abrigo, sendo os sistemas locais de armazenamento será acordada com o próprio. Caso se conclua que a de dados muito distintos entre si50. Por outro lado, intervenção promovida não surtiu efeitos relevantes, não se pode ignorar que quanto maior é o número de não se justificando prosseguir o acompanhamento, pessoas em situação de sem-abrigo na área do concelho, deve a situação ser sinalizada junto do ISS, I.P. e/ou do maior a necessidade de sistematização da informação e, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para acom- consequentemente, de informatização. panhamento na sua área de atuação quando esteja em causa um cidadão oriundo de outro Estado. Neste contexto, os riscos inerentes Uma palavra para referir em particular a condição espe- cífica das pessoas desinstitucionalizadas. Como acima à disparidade de mecanismos se referiu, um dos eixos fundamentais da ENIPSSA de recolha de dados só poderão reside na prevenção da situação de sem-abrigo48. Ora, ser ultrapassados com a as circunstâncias que envolvem a saída de uma institui- ção, como as casas de acolhimento, os equipamentos implementação de um sistema de alojamento temporário, os hospitais, os estabele- integrado e comum que permita cimentos prisionais ou as comunidades terapêuticas, centralizar toda a informação, com a consequente perda de assistência permanente e assim garantir uma medição e de prestação de cuidados, acarretam aqui um risco acrescido. Por esse motivo, a ENIPSSA estabeleceu rigorosa do fenómeno, e a como objetivo estratégico assegurar que ninguém é definição de uma estratégia eficaz. desinstitucionalizado sem que tenham sido ativadas as medidas e apoios que permitam garantir um lugar adequado para viver, sempre que se justifique49. Na verdade, a ausência de uma base de dados que permita concentrar toda a informação potencialmente 3.3. Análise quantitativa relevante aumenta o risco de os números disponíveis apenas revelarem uma parte do problema, descon- 3.3.1. Recolha de dados siderarem a volatilidade geográfica do fenómeno e desaproveitarem as sinergias internas entre as diversas Aqui chegados, importa atender à dimensão quan- estruturas de apoio. titativa do problema das pessoas em situação de sem-abrigo. Não se pode deixar de alertar para as Concretamente, a tarefa de análise de dados referentes dificuldades que se colocaram sempre que se abordou o ao acompanhamento das pessoas em situação de sem- tema sob este prisma. Assim acontece porque, por um -abrigo antes da declaração do Estado de Emergência lado, como resulta das informações obtidas através dos inquéritos levados a cabo pela ENIPSSA, apenas 12% dos concelhos usavam um software destinado à recolha 50 Cf. Relatório – Inquérito aos conceitos utilizados e aos sistemas locais de informação – 2017, p. 37, disponível em: http://www. enipssa.pt/documents/10180/11876/Relat%C3%B3rio+%E2%80%- 48 Vide ponto 2.6 e ponto 4 da ENIPSSA 2017-2023, em anexo à 9 C In qu % C 3 % A 9 ri to + a o s + c on c e i to s + uti l i z a d o s Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2020, de 21 de janeiro. +e+aos+sistemas+locais+de+informa%C3%A7%- 49 Vide E2.OE4, em: http://www.enipssa.pt/objetivos-estrategicos-e- C3%A3o+%E2%80%93+2018%E2%80%9D/f905114f-6894-4afd- -metas (último acesso a 10.05.2021). -a61e-2ba8f1a6a8e2. 22  Cadernos da Pandemia 2 implicou uma recolha de informações junto da pessoas registadas, 2428 eram pessoas “sem teto” (40%) e ENIPSSA e das entidades que compõem o GIMAE. 3616 pessoas “sem casa” (60%)54. A quase totalidade das entidades inquiridas referiu não Quanto à distribuição por género, a percentagem de dispor de dados atualizados, remetendo para a gestão mulheres em situação de sem-abrigo, tanto no plano executiva da ENIPSSA, a quem compete a sua recolha nacional, como internacional55, ascende com ligeiras e centralização. variações a 30% do total desta população. Na grande maioria dos casos trata-se de situações graves de doença Foram, assim, tidos em conta os dados quantitativos mental, de adição ou decorrentes de violência domés- respeitantes aos últimos números conhecidos antes de tica que originaram a perda do contacto com filhos, março de 2020 que constam do inquérito de caracteri- familiares e recursos sociais de apoio. zação das pessoas em situação de sem-abrigo, divulgado pela ENIPSSA51, reportando-se ao dia 31 de dezembro Para além das pessoas “sem teto” ou “sem casa”, consi- de 2018, e os dados que foram, entretanto, divulgados, deraram-se também as pessoas em “situação de risco por referência a 31 de dezembro de 2019, como segui- habitacional”, tendo sido identificadas 11113 pessoas, damente se detalhará. em 169 concelhos, embora as categorias aí classificadas como “situações de risco” traduzissem realidades muito distintas56. 3.3.2. Sistematização e tratamento de dados Por referência a 31 de dezembro de 2018, dos 271 con- celhos que responderam ao questionário da ENIPSSA52, o que corresponde a um total 97,5%, 119 registaram pessoas em situação de sem-abrigo53. No continente existiam 6044 pessoas “sem teto” ou “sem casa”, concen- trando-se a grande maioria nas Áreas Metropolitanas de Lisboa (54% do total) e do Porto (9%). Destas 6044 54 Cf. Inquérito de Caracterização das Pessoas em Situação de Sem- -Abrigo 31 de dezembro de 2018 (Gráficos), p. 6, disponível em: http://www.enipssa.pt/documents/10180/11876/Inquérito+- de+caracterização+das+pessoas+em+situação+de+sem-abrigo+- -+31+Dezembro+2018+–+Quadros/447d13d0-c7c3-44bd- 51 Vide:http://www.enipssa.pt/documents/10180/11876/Inquéri- -9196-84452cf93c82 to+de+caracterização+das+pessoas+em+situação+de+sem-abri- 55 Entre muitos, cf. BAPTISTA, Isabel/MARLIER, Eric, Fighting go+-+31+dezembro+2018+–+Síntese+de+resultados/c982bee- 2-475e-42e4-9be6-756c09a2ed9f (último acesso a 10.05.2021). homelessness and housing exclusion in Europe – A study of natio- nal policies, Comissão Europeia (2019), p. 37, disponível em: 52 Dos 278 concelhos do território do continente foram obtidas 271 https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2dd1bd- respostas. 61-d834-11e9-9c4e-01aa75ed71a1/language-en. 53 Esta é a conclusão que é possível retirar da leitura do gráfico da pág. 56 Cf. Relatório – Inquérito aos conceitos utilizados e aos sistemas locais de 3 do Inquérito mencionado; depreende-se ainda da respetiva nota informação – 2017, p. 35, disponível em: http://www.enipssa.pt/do- (conjugada com os 119 concelhos referidos no gráfico e o universo cuments/10180/11876/Relat%C3%B3rio+%E2%80%9CInqu%- total de 278 concelhos) terem sido contabilizados como concelhos C3%A9rito+aos+conceitos+utilizados+e+aos+sistemas+locais+de+in- que registaram pessoas em situação de sem-abrigo os sete concelhos forma%C3%A7%C3%A3o+%E2%80%93+2018%E2%80%9D/ que não responderam ao Inquérito. f905114f-6894-4afd-a61e-2ba8f1a6a8e2. 23  Cadernos da Pandemia 2 Como resulta do quadro que se segue60, comparando De acordo com as conclusões os dados referentes ao último dia dos anos 2018 e 2019, alcançadas pelo GIMAE, no verifica-se que o número da população sem-abrigo cresceu em mais de um milhar de pessoas, com predo- relatório de execução do plano minância das pessoas “sem casa”. de ação 2017-2018, uma definição de indicadores de risco, Quadro 1 permitiria antecipar situações em Pessoas em 31 de 31 de situação de dezembro dezembro Variação que alterações substanciais das sem-abrigo de 2018 de 2019 condições socioeconómicas das pessoas as pudessem colocar em “sem casa” 3616 4340 + 724 situação de ameaça, permitindo “sem teto” 2428 2767 + 339 uma maior aposta na prevenção. Total 6044 7107 + 1063 GIMAE, Relatório de execução do plano de ação 2017-2018 Em termos de distribuição geográfica, constata-se a exis- 57 tência de alterações nos concelhos com maior número No decurso da elaboração deste Caderno foram de pessoas sinalizadas em situação de sem-abrigo, como divulgados os dados relativos ao ano de 2019 (por resulta do quadro 2 infra. Mantêm-se, nos lugares referência a 31 de dezembro desse ano) que evidenciam cimeiros, as cidades de Lisboa e Porto, sendo de assina- um crescimento do número das pessoas em situação de lar que o crescimento verificado em Lisboa (mais 672 sem-abrigo58. Note-se que mesmo antes da publicação pessoas) é superior ao número de pessoas sinalizadas destes dados as equipas de intervenção reportaram um no segundo concelho com mais pessoas em situação de aumento do número de pessoas que ficaram em situa- sem-abrigo (592). ção de sem-abrigo, por perda súbita de empregos, na sua maioria já precários59. Sobressai ainda o concelho de Coimbra que mais do que duplicou a sua população sem-abrigo no final de 2019, passando, assim, a ocupar o terceiro lugar, logo seguido 57 O GIMAE elaborou um guião de indicadores de risco que per- de Ílhavo, estreante na lista e que, não constando na mitiria prevenir situações de maior fragilidade social. O objetivo lista de respondentes em 2018, indicia um crescimento primordial consistia em sensibilizar os CLAS para que este guião muito significativo da sua população sem-abrigo. passasse a ser utilizado na elaboração dos instrumentos de planea- mento local e na aprovação de planos de prevenção ao nível local. Vide Relatório de execução do plano de ação 2017-2018 disponível Note-se ainda que os concelhos que, no final de 2018, em: http://www.enipssa.pt/documents/10180/11876/Relat%- ocupavam os nono e décimo lugares continuam a C3%B3rio+de+Execu%C3%A7%C3%A3o+do+Plano+de+A%- figurar entre os 20 com mais população sem-abrigo no C3%A7%C3%A3o+2017-2018/3245c8d4-87b3-40ad-9911-bb- final de 2019, ocupando Albufeira o 14.º lugar, com o cf8fc6c287(último acesso a 10.05.2021). mesmo número de pessoas sinalizadas (69), e Vila Real 58 Disponíveis em http://www.enipssa.pt/-/relatorio-enipssa-dados-2019 (último acesso em 20.01.2021). 60Os quadros incluídos no presente Caderno foram elaborados pela 59 As informações facultadas pela gestão executiva da ENIPSSA e pela Provedoria de Justiça com apoio nos dados consultados e respostas FNERDM apontam neste sentido. recebidas no âmbito da consulta externa promovida. 24  Cadernos da Pandemia 2 de Santo António o 17.º lugar, registando uma dimi- nuição da sua população sem-abrigo (de 74 em 2018, para 62 em 2019). Quadro 2 Concelhos 31 de dezembro de 2019 31 de dezembro de 2018 com mais população [concelho (n.º de PSSA; [concelho (n.º de PSSA)] sem-abrigo variação com o ano anterior)] 1.º Lisboa (2473) Lisboa (3145; +672) 2.º Porto (560) Porto (592; + 32) 3.º Vila Nova de Gaia (215) Coimbra (433; + 233) 4.º Coimbra (200) Ílhavo (227; (1)) 5.º Setúbal (161) Sintra (194; (2)) 6.º Cascais (106) Vila Nova de Gaia (188; - 27) 7.º Oeiras (104) Cascais (135; + 29) 8.º Portimão (79) Oeiras (103; -1) 9.º Vila Real de Santo António (74) Portimão (103; + 24) 10.º Albufeira (69) Loulé (99; + 34) (1) Ílhavo não constava na lista de concelhos com mais população sem-abrigo em 2018, não sendo assim possível a comparação de dados. (2) Sintra não respondeu ao inquérito de caracterização da população sem-abrigo em 2018, não sendo por esta razão possível a comparação de dados. O quadro 3 compara os dados de 2018 e 2019, identifi- Por sua vez, as cidades com maior densidade popula- cando os números registados nos dez concelhos listados cional reúnem a maior parte da população em situação com mais população sem-abrigo, diferenciando pessoas de sem-abrigo, sendo também nestes locais que se con- “sem casa” e pessoas “sem teto”. centra um grande número de serviços de apoio. Assim, este fenómeno é mais expressivo em meio urbano e com Da leitura deste quadro resulta que não se verifica uma maior predominância no litoral do país, onde existe preponderância de pessoas “sem casa”, havendo mesmo maior concentração populacional. concelhos com registo apenas de pessoas “sem teto”, como sucede em Ílhavo e Loulé no final de 2019. Nos concelhos de Cascais, Portimão, Albufeira (em 2018) e Sintra (em 2019) constata-se ainda uma inversão da categoria dominante, com números significativamente mais reduzidos para a população “sem casa”, por refe- rência ao número de pessoas “sem teto” sinalizadas nos respetivos concelhos. 25  Cadernos da Pandemia 2 Quadro 3 31 de dezembro de 2018 31 de dezembro de 2019 Pessoas Pessoas “ Pessoas Pessoas Concelhos Total Concelhos Total “sem casa” sem teto” “sem casa” “sem teto” 1.º Lisboa 2112 361 2473 1.º Lisboa 2680 465 3145 2.º Porto 420 140 560 2.º Porto 404 188 592 3.º Vila Nova de Gaia 131 84 215 3.º Coimbra 389 44 433 4.º Coimbra 107 93 200 4.º Ílhavo 0 (1) 227 227 5.º Setúbal 88 73 161 5.º Sintra 59 135 194 6.º Cascais 3 (1) 103 106 6.º Vila Nova de Gaia 85 103 188 7.º Oeiras 34 70 104 7.º Cascais 15 120 135 8.º Portimão 5 (1) 74 79 8.º Oeiras 60 43 103 9.º Vila Real de Santo 18 56 74 9.º Portimão 6 (1) 97 103 António 10.º Albufeira 3 (1) 66 69 10.º Loulé 0 (1) 99 99 (1) Valor encontrado pela diferença entre o total de pessoas sinalizadas e o número de pessoas “sem teto”. Instituição Nacional de Direitos Humanos 26  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo II O impacto da COVID-19 na população sem-abrigo  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo II – O impacto da Para o efeito, e tendo presente o relevo da intervenção local no apoio à população sem-abrigo, contactaram-se COVID-19 na população sem- as câmaras municipais de todos os concelhos em que -abrigo se conhece NPISA constituído, bem como as Câmaras Municipais de Guimarães, Bragança, Marinha Grande e Sintra, uma vez que se teve notícia que criaram 1. Em geral centros de acolhimento para pessoas em situação de sem-abrigo. Interpelaram-se, de igual modo, as organi- As restrições estabelecidas em matéria de liberdade de zações da sociedade civil com intervenção no terreno, circulação e de permanência na via pública, considera- bem como as forças de segurança, indagando-se pelo das centrais na estratégia de contenção da pandemia, seu papel nesta matéria. juntamente com as demais indicações de segurança –, como a higiene, ou mesmo o uso da máscara e o distan- Como já se deixou dito, apesar de as Regiões Autó- ciamento físico –, expuseram, sem precedentes, a vul- nomas dos Açores e da Madeira não se incluírem na nerabilidade das pessoas sem-abrigo que, desprovidas ENIPSSA, a dimensão nacional do fenómeno das de habitação, fazem da rua a sua casa. pessoas em situação de sem-abrigo e o preocupante contexto pandémico – cujos problemas e medidas afe- Como é sabido, foram muitas e de diversa natureza as tam também aquelas regiões – ditaram a necessidade de dúvidas que se levantaram, e que continuam a levan- também aí recolher informações a respeito da resposta tar-se, a respeito da aplicação destas medidas, tanto na regional estas questões. perspetiva de quem cumpre, neste caso os sem-abrigo, como na perspetiva de quem deve garantir o seu cumprimento, nomeadamente as forças de segurança. 2. Planos de contingência e adaptação de Algumas destas dúvidas foram, aliás, reportadas à procedimentos Provedoria de Justiça reclamando a sua intervenção. Assim sucedeu, por exemplo, com a alteração das regras A crise pandémica exigiu a adoção de práticas sociais de funcionamento dos centros de acolhimento tempo- e organizacionais que visaram prevenir o contágio e rário, uma vez que as rotinas dos seus utentes acabaram evitar a propagação do novo coronavírus. por ser profundamente alteradas61. Sendo o universo das pessoas em situação de sem-abrigo A atividade das instituições particularmente complexo, considerando a sua especial dedicadas ao acompanhamento vulnerabilidade e heterogeneidade, procurou recolher-se informações que permitissem conhecer as medidas que, das pessoas em situação de em Estado de Emergência, foram sendo adotadas, modifi- sem-abrigo foi ajustada à nova cadas ou reforçadas para apoiar esta população. Tentou-se, realidade e às medidas preventivas desta forma, compreender quais os apoios prestados em diversas áreas – como alimentação, alojamento, cuidados e protetoras que se impunham, de saúde e inserção socioprofissional – que permitiram mesmo antes de ser decretado o assegurar a sobrevivência de quem vive em situações pre- Estado de Emergência. cárias extremas, bem como quais as entidades que atuaram neste domínio e a forma como o fizeram. 61 Infra p. 30. 28  Cadernos da Pandemia 2 Com efeito, a 26 de fevereiro de 2020, a Direção-Geral 2. Os planos de contingência para sinalização, acom- da Saúde (DGS) divulgou uma Orientação62 que, no panhamento e acolhimento de emergência a estas quadro da proteção da saúde dos trabalhadores, impôs pessoas65; e a criação de planos de contingência nas empresas e 3. Os planos de contingência dos espaços de aco- instituições dos diversos sectores de atividade, inde- lhimento criados e/ou adaptados em Estado de pendentemente da sua natureza (pública, privada ou Emergência66. social). Por sua vez, o Plano Nacional de Preparação e Resposta à Doença por novo Coronavírus (COVID- A definição destes planos teve, em geral, por modelo os 19), difundido a 9 de março, estabeleceu que “[a]s planos a observar aquando da ocorrência de vagas de diferentes estruturas e entidades devem dispor de pla- frio, complementado pelas orientações entretanto ema- nos de contingência e local próprio para isolamento, nadas pelas autoridades de saúde67 e pela ENIPSSA68. com recursos básicos para higienização e desinfeção das mãos, sempre que aplicável, assim como encaminha- É relevante mencionar que, numa fase inicial do Estado mento para cuidados de saúde” 63. de Emergência, algumas instituições tiveram que sus- pender a sua atividade. Assim aconteceu, por exemplo, Neste enquadramento, diversas instituições definiram com as instituições que não conseguiram ter equipas planos que não só visaram assegurar o respetivo funcio- a funcionar “em espelho”, que se viram privadas de namento, como, neste específico contexto, tiveram o colaboradores e/ou voluntários69 ou que, por incapa- objetivo de assegurar medidas e apoios adicionais para cidade financeira, se viram impossibilitadas de garantir proteção da população sem-abrigo com a criação, por exemplo, de locais para pernoita e, em caso de infeção, 65 Por exemplo, prevendo a prestação de informação específica sobre a para isolamento em condições condignas. doença COVID-19 e medidas preventivas, bem como a referencia- ção das pessoas em situação de sem-abrigo para assegurarem neces- Foram três as tipologias de planos de contingência que, sidades básicas como a alimentação. face ao agravamento da situação epidemiológica, foram 66 Através destes planos, por exemplo, foram estabelecidos os circuitos implementados: e locais distintos para situações confirmadas de COVID-19, proto- colos de atuação e eventual referenciação para serviços de saúde, se 1. Os planos de contingência das instituições que pres- necessário. tam apoio às pessoas em situação de sem-abrigo64; 67 Sobre, por exemplo, procedimentos de limpeza e higienização dos espaços e utilização de equipamentos de proteção individual - nor- mas e orientações que estão disponíveis em https://covid19.min- -saude.pt/. 68 Disponíveis em http://www.enipssa.pt/documents/10180/11876/ COVID-19++Medidas+Espec%C3%ADficas+para+Pes- soas+em+Situa%C3%A7%C3%A3o+Sem+Abrigo/4360032f- 62 Orientação n.º 6/2020, disponível em: https://covid19.min-sau- -2e6e-4beb-a791-dcd0ccb54401. A Orientação da DGS n.º 2/2021, de.pt/wp-content/uploads/2020/03/Orientac%CC%A7a%C- de 3 de fevereiro (acessível em: https://covid19.min-saude.pt/wp- C%83o-006.pdf. -content/uploads/2021/02/i027139.pdf ), veio, entretanto, clarifi- 63 Vide Plano Nacional de Preparação e Resposta à Doença por novo car que as instituições “devem elaborar e/ou atualizar um Plano de Coronavírus (COVID-19), p. 26, em: https://covid19.min-saude. Contingência interno, específico para a COVID-19” que acautele as pt/wp-content/uploads/2020/03/Plano-de-Conting%C3%AAn- situações elencadas no seu ponto 2. cia-Novo-Coronavirus_Covid-19.pdf. 69 O que se ficou em parte a dever não apenas ao risco de contágios, 64 Estes planos contemplavam aspetos como a identificação de recur- mas também às alterações dos horários laborais, associados à adoção sos – humanos e materiais – essenciais ao funcionamento da insti- de planos de contingência por parte das respetivas entidades empre- tuição e definição de equipas de rua que trabalhassem em “espelho”. gadoras. 29  Cadernos da Pandemia 2 os recursos (humanos e/ou materiais) necessários para Todavia, a adoção destas regras – seguindo o definido responder às exigências decorrentes do aumento do pelas autoridades de saúde para estruturas residen- número de pessoas sem-abrigo. No entanto, estas difi- ciais70 e, posteriormente, acolhido nas orientações da culdades foram sendo colmatadas pela conjugação de ENIPSSA71 – não foi uniforme, tendo-se apurado que, esforços entre as diversas instituições que continuaram em alguns espaços de acolhimento de emergência que a operar e as entidades públicas com competências na asseguravam a pernoita, não era exigido nem que a área. pessoa fosse testada, nem que cumprisse o mencionado período de quarentena. Sem prejuízo, as medidas adotadas não se refletiram, em geral, na alteração da natureza das respostas dadas, mas, Sem prejuízo, foram adotadas regras adicionais de pro- ao invés, no modo como estas respostas passaram a ser teção na generalidade das instituições. Assim sucedeu, asseguradas. Significa isto que continuou a ser prestado por exemplo, com a utilização de equipamento de pro- apoio às pessoas que vinham sendo acompanhadas. No teção individual72, a observância de distância física de entanto, este apoio passou a ser feito de modo distinto. segurança73 e medidas de desinfeção pessoal, de espaços Assim, no que diz respeito à alimentação privilegiou-se e de superfícies74. o recurso a materiais descartáveis e/ou a adoção do modelo de entrega das refeições nos locais onde aquelas No que diz respeito à operacionalização dos planos de se encontravam. O regime de take away tornou-se regra contingência foi necessário, em primeiro lugar, proce- nos refeitórios e cantinas sociais. As medidas de apoio der à sua divulgação para que as entidades e pessoas que alimentar foram, em Lisboa e no Porto, desenvolvidas trabalhavam ou colaboravam nas instituições prestado- com a colaboração das Forças Armadas. ras de apoio pudessem conhecer as normas a observar, sabendo como atuar no dia-a-dia, como por exemplo Por sua vez, como já se antecipou, importa chamar a quem contactar e de que forma, caso se deparassem com atenção para alterações ocorridas quanto às normas de situações suspeitas e/ou confirmadas de infeção viral. funcionamento das respostas habitacionais, uma vez Quanto a este aspeto, importa referir que a evolução da que em alguns centros de acolhimento foram estabele- cidas limitações nas saídas ao exterior reduzindo-as ao 70 Redação inicial da Orientação n.º 9/2020, de 11 de março. A estritamente necessário, sendo que, em alguns locais, se DGS emanou, posteriormente, normativos que clarificam serem impôs o acompanhamento por colaborador da institui- “permitidas saídas dos utentes da instituição, tendo em conside- ção de acolhimento ou entidade parceira. ração que estas respostas sociais não são dirigidas especificamen- te a pessoas pertencentes a grupos de risco para doença grave por Estas medidas foram igualmente adotadas em estruturas SARS-CoV-2” (ponto 20 da Orientação n.º 2/2021, de 3 de de acolhimento de emergência que, por regra, estabele- fevereiro). ceram como critérios de entrada o resultado negativo 71 Orientações da ENIPSSA antes referidas, em particular o ponto 2. ao teste para o novo coronavírus (com os custos a serem 72 Conforme Orientação da DGS n.º 19/2020, de 3 de abril, disponível assumidos por estas entidades) e um período de quaren- em: https://www.dgs.pt/directrizes-da-dgs/orientacoes-e-circulares- tena de 14 dias (no pressuposto de que estas respostas -informativas/orientacao-n-0192020-de-03042020-pdf.aspx. funcionavam ininterruptamente, isto é, por sucessivos 73 O distanciamento inicialmente denominado de social, como descrito períodos de 24 horas). na Orientação da DGS n.º 10/2020, de 16 de março, disponível em: https://www.dgs.pt/directrizes-da-dgs/orientacoes-e-circulares-in- formativas/orientacao-n-0102020-de-16032020-pdf.aspx. 74 V. Orientação da DGS n.º 14/2020, de 21 de março, disponível em: https://www.dgs.pt/directrizes-da-dgs/orientacoes-e-circulares- -informativas/orientacao-n-0142020-de-21032020-pdf.aspx. 30  Cadernos da Pandemia 2 pandemia e do conhecimento científico a respeito desta muito embora de natureza geral, se presume estar em impôs constantes atualizações dos modelos de atuação, funcionamento, embora não se tivesse conseguido con- que aqui se traduziram na necessidade de introduzir firmar esse facto em definitivo. novos complementos aos planos, através de orientações posteriormente emanadas pela DGS ou pela ENIPSSA. Por sua vez, também as forças de segurança – entidades parceiras de alguns NPISA – redirecionaram a sua ação Incluído nos planos de contingência e nas orienta- para a defesa dos direitos das pessoas em situação de ções gerais das autoridades de saúde e da ENIPSSA sem-abrigo, colaborando com entidades públicas e pri- encontra-se também um outro elemento crucial na sua vadas, dando apoio nas ações a desenvolver no terreno. operacionalização: a formação dos colaboradores. Esta A GNR teve um papel importante no auxílio logístico vertente foi, aliás, ao encontro das orientações divul- prestado tanto na área do alojamento como no da ali- gadas pela ENIPSSA, nos termos das quais “todos os mentação. A PSP continuou a monitorizar e sinalizar interventores – profissionais e voluntários – são essen- (com o consequente encaminhamento) os casos que ciais na disseminação da informação e formação sobre identificava, criando ainda as condições de segurança a doença e sobre os procedimentos a adotar por todos, necessárias para o funcionamento das estruturas de nomeadamente no respeito pelo dever de confinamento alojamento que foram sendo criadas pelos diferentes e de distanciamento físico”75. Com efeito, quem está NPISA. no terreno deve estar capacitado para poder transmitir informações às pessoas em situação de sem-abrigo, seja Por fim, é importante referir que as polícias municipais, para sua proteção, seja para que possam conhecer as tal como o faziam antes da pandemia, continuaram a alternativas existentes em matéria de apoios. apoiar as respetivas autarquias locais, algumas das quais coordenadoras de NPISA, no desenvolvimento da sua Considerando as restrições impostas, os meios de missão, designadamente, na sinalização e caraterização comunicação digital assumiriam um papel preponde- junto dos serviços de ação social de situações desta rante na divulgação da informação pelas diversas enti- natureza (em alguns casos através das designadas equi- dades operantes e os seus colaboradores. Desta forma, pas de policiamento comunitário). os planos de contingência foram sendo divulgados às pessoas e entidades identificadas por via digital, tendo as orientações gerais das entidades nacionais – DGS e 3. Acompanhamento social ENIPSSA – sido disponibilizadas nos respetivos sítios de internet. Outros elementos informativos foram Em matéria de acompanhamento social, importa dis- distribuídos junto da população sem-abrigo, como por tinguir entre as respostas dadas a pessoas “sem casa”77, exemplo brochuras informativas. das soluções encontradas para dar resposta a quem, nuns casos pela primeira vez, noutros, de forma rein- A par disso, a ENIPSSA refere, nas suas orientações cidente78, se viu confrontado com a vivência nas ruas gerais, ter sido criado um “canal de comunicação rápida (“sem teto”). entre NPISAS e a gestão da ENIPSSA, para onde [puderam] ser canalizadas todas as questões, dúvidas e urgências relativas a esta epidemia”76. Tratar-se-á da 77 De que constitui exemplo os centros de alojamento temporário, referência a um endereço de correio eletrónico que, uma resposta social que alberga indivíduos em situação de sem-abri- go e que tem como objetivo a promoção de competências pessoais, profissionais e financeiras para a sua autonomização. 75 Cf. Orientações da ENIPSSA antes aludidas, p. 2. 78 Não raras vezes resultante de recaídas associadas a comportamentos 76 Idem, p. 3. aditivos. 31  Cadernos da Pandemia 2 saúde como a dependência do álcool e de substâncias No caso das pessoas “sem casa”, psicotrópicas). as respostas continuaram a ser No que diz respeito às pessoas “sem teto”, destaca-se a essencialmente dadas no âmbito da continuação do apoio prestado por parte das equipas instituição junto da qual as pessoas de rua, tanto na prestação de apoio psicossocial e ali- já encontravam apoio. mentar, como na sinalização e encaminhamento destas pessoas para soluções alternativas relativas à prestação de cuidados de saúde, higiene e alojamento, ainda que num contexto de emergência. O facto de não terem Ademais, continuaram em muitos casos, a ser assegura- sido interrompidos os acompanhamentos não significa das modo presencial, embora com menor frequência, que se não tenha assistido a dificuldades e à necessidade enquanto noutros o foram através do recurso a meios de adaptação de procedimentos, como supra referido. de comunicação à distância –como a via telefónica e os canais telemáticos – e em articulação com as entidades Associada à diminuição da capacidade de resposta por públicas que vinham assegurando o seu acompanha- força da aplicação das medidas sanitárias de contenção, mento, nomeadamente no domínio da saúde. assistiu-se ainda a uma redução do número de sinali- zações para alojamento em instituição. O recurso ao Por sua vez, as atividades educativas, ocupacionais e de teletrabalho de alguns técnicos, associado à eliminação desenvolvimento pessoal, foram mantidas dentro do ou à redução do atendimento presencial, adiaram a pos- possível e desenvolvidas online79, em conjunto com as sibilidade de ser prestado acompanhamento institucio- instituições que acompanhavam as pessoas sem-abrigo. nal, nomeadamente quanto ao alojamento, deixando Em alguns casos, ainda que minoritários, houve insti- alguns casos à margem das respostas existentes81. tuições que continuaram a desenvolver presencialmente tais atividades adaptando-as às condições de segurança, Além disso, o cumprimento dos planos de contingência tanto dos técnicos, como dos utentes envolvidos80. adotados na sequência das orientações da DGS, a limi- tação da lotação e a exigência de espaços de isolamento Como com facilidade se podia antever, o afastamento para os novos membros tiveram como consequência o físico tornou ainda mais premente a necessidade de condicionamento das admissões em centros de acolhi- reforçar os apoios psicossociais prestados. A assistência mento temporário. Assim, existindo instalações em que a quem se encontra em situação de sem-abrigo não todas ou algumas daquelas exigências não podiam ser pode deixar de considerar o facto de, num número cumpridas, deixou de ser possível acolher pessoas que significativo dos casos, se tratar de pessoas que sofrem haviam sido sinalizadas. de patologias do foro mental (patologias às quais, não raras vezes, estão associados outros problemas de Por último, deve notar-se que, antes de a pandemia eclodir em Portugal, o Governo havia adotado medidas para reforçar a capacidade de resposta das instituições que atuam no terreno; é, designadamente, no desenvol- 79 Na Associação Crescer, em casos de pessoas ou famílias que se en- contravam mais organizadas e numa fase do processo de inclusão vimento da ENIPSA 2017-2023 que tais medidas se mais avançado, foi possível substituir algumas das habituais visitas, enquadram. Exemplo disso sucedeu com a aprovação, em contexto habitacional, por videochamadas. 80 A título meramente exemplificativo, houve instituições que, dis- pondo de espaço exterior próprio, recorreram aos mesmos para a 81 Ex. Cáritas Diocesana de Coimbra – NPISA Coimbra; Centro realização de algumas atividades e reuniões de grupo terapêutico. Social de Paramos - NPISA Espinho, entre outros. 32  Cadernos da Pandemia 2 em julho de 2019, do Plano de Ação 2019-202082 e a de jovens no mercado de trabalho ou à reconversão previsão, no Orçamento de Estado de 2020, de o ISS, profissional de desempregados através do desenvolvi- I.P. celebrar “protocolos para o financiamento de proje- mento de uma experiência em contexto de trabalho”84, tos inovadores e/ou específicos que assegurem o apoio mencionou entre os seus destinatários85 expressamente técnico e social no âmbito da Estratégia Nacional para as pessoas em situação de sem-abrigo86, razão pela qual a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo, a mesma se afigura como um importante contributo nomeadamente no que respeito a respostas sociais de neste domínio e um sinal claro de uma maior atenção Housing First”83. por parte do poder político a esta população. Ademais, já em pleno Estado de Emergência, foi publicada a Portaria n.º 82-C/2020, de 31 de março, 4. Alojamento que implementou duas medidas de índole excecional e temporária que, não sendo exclusivas para a população As pessoas em situação de sem--abrigo ficaram parti- sem-abrigo, tiveram reflexo neste grupo. A primeira cularmente desprotegidas em face da pandemia, não só consistiu no apoio ao reforço de emergência dos equi- pela falta de habitação, mas também pela sua acentuada pamentos sociais e de saúde, com vista a garantir a sua exposição a fatores de contaminação comunitária, capacidade de resposta. A segunda traduziu-se na majo- agravada pela prevalência de condições de saúde que ração das bolsas mensais dos chamados “Contratos de propiciam a infeção e agravam as complicações em caso Emprego e Inserção e Contratos de Emprego e Inserção de ela ocorrer. +”, aplicável aos projetos nas áreas de cuidados de saúde e apoio social, assegurando a manutenção e, por vezes, o Assim, disponibilizar de forma urgente alojamento a aumento dos recursos humanos a prestar serviço nesses quem não o tinha foi uma preocupação assumida por equipamentos sociais. diversas entidades, traduzida na criação de respostas de diversa natureza. Com a publicação da Portaria n.º 218/2020, de 16 de setembro – que alterou o diploma antes mencionado Na tentativa de traçar um retrato impressivo desta rea- – estas medidas foram prolongadas e reforçadas, per- lidade, elencam-se algumas das respostas de alojamento mitindo a prorrogação, até 31 de dezembro de 2020, criadas no decurso do Estado de Emergência, no terri- dos projetos entretanto iniciados. Este prazo foi pos- tório continental87. Assim: teriormente adiado para o final de junho de 2021 pela Portaria n.º 302/2020, de 24 de dezembro. A. Na região norte do país, o NPISA de Braga insta- Destaca-se ainda a publicação da Portaria n.º 206/2020, lou um centro de acolhimento temporário88 que de 27 de agosto, a qual regula a medida “Estágios albergou 31 pessoas em situação de sem-abrigo, ATIVAR.PT”, que visando prestar “apoio à inserção entre março e julho de 2020. 84 Preâmbulo do mencionado diploma legal. 82 Cf. Comunicado do Governo de 26 de julho de 2019, após reunião da Comissão Interministerial da ENIPSSA disponível em: https:// 85 Elencados no n.º 1 do artigo 3.º. www.portugal.gov.pt/pt/gc21/comunicacao/noticia?i=aprova- 86 Vide. alínea l) do mesmo número e preceito. do-novo-plano-para-integracao-das-pessoas-sem-abrigo. O Plano de Ação 2019-2020, por seu turno, está acessível em: http://www. 87 As Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, pela maior expressão enipssa.pt/documents/10180/11876/Plano+de+A%C3%A7%- do fenómeno e concentração de respostas, são objeto de referência C3%A3o+2019-2020/5461a0f8-1352-4778-9ad7-a1192cd8dadd. autónoma no Capítulo III, ponto 2 (infra). 83 Artigo 130.º, n.º 4, da Lei n.º 2/2020, de 31 de março. 88 No Pavilhão da Escola de Nogueira. 33  Cadernos da Pandemia 2 A par desta cidade, foram também identificadas No município de Leiria foi instalada uma estru- outras respostas de alojamento nos concelhos de tura para acolhimento noturno, a qual acolheu, Guimarães e de Bragança, que não têm NPISA em média, por noite, três a quatro pessoas. constituídos. Quanto ao primeiro, a autarquia deu conta da constituição, no dia 16 de março, de A Câmara Municipal de Santarém preparou uma rede de apoio social de emergência para sina- um equipamento habitualmente utilizado para lização de quem estivesse em situação de maior apoio a peregrinos91. Com capacidade para vulnerabilidade. Neste âmbito foi criada, numa 10 utentes, foram dois os beneficiários desta parceria entre a Câmara Municipal e a delegação solução, que assegurava também outras valências, de Guimarães da Cruz Vermelha Portuguesa, como o apoio alimentar, higiene, cuidados bási- uma alternativa habitacional para um universo cos de saúde e apoio técnico-social. Esta estrutura de pessoas que, por uma diversidade de razões, tinha ainda um quarto de isolamento que não careciam de alojamento89. dispunha, todavia, de instalações sanitárias exclu- sivas para utilização do ocupante. Em Bragança, por seu turno, foram quatro as pessoas em situação de sem-abrigo que beneficia- C. No Alentejo, o NPISA de Évora assegurou uma ram da solução de acolhimento temporário pro- alternativa de alojamento, em permanência, movida pela Câmara Municipal e pelas entidades num centro de acolhimento. No contexto da parceiras. pandemia foram ainda criadas novas vagas num edifício distinto, a algumas centenas de metros do primeiro, para pernoita dos utentes que àquele se B. Na região centro, o NPISA de Aveiro disponi- deslocavam para toma de refeições e prestação de bilizou vagas num centro de acolhimento gerido cuidados de higiene. pela Cáritas Diocesana. D. F inalmente, no Algarve, mais concretamente Por sua vez, o NPISA de Coimbra, coordenado em Faro, a resposta de alojamento não passou pela autarquia, disponibilizou 21 vagas de acolhi- pela criação de medidas específicas para os sem- mento em estruturas de instituições parceiras90. -abrigo92. A Câmara Municipal (coordenadora do NPISA), em articulação com diversas entida- Na Figueira da Foz, a alternativa de alojamento des, criou algumas Zonas de Apoio à População para pessoas em situação de sem-abrigo passou (ZAP), dirigidas a qualquer cidadão cuja situação pela cedência de bungalows no parque de cam- justificasse o seu acolhimento, onde se incluíam pismo municipal, sendo assegurada a higieniza- as pessoas em situação de sem-abrigo. ção do espaço e providenciada alimentação. O NPISA de Tavira desenvolveu uma resposta diversificada para a população sem-abrigo. A par de três residências partilhadas, com ocupação 89 Inicialmente instalado no edifício onde funciona a CERCUGUI (Cooperativa de Educação e Reabilitação de Cidadãos com Inca- 91 No edifício da antiga Escola Prática de Cavalaria. pacidades de Guimarães), passou, em maio, para o Seminário do 92 De acordo com a informação transmitida pela coordenação do Verbo Divino, dando apoio (em várias vertentes, como alimenta- NPISA, no contexto da pandemia o mesmo manteve o seu normal ção, higiene, em concomitância com o alojamento) a 23 utentes. funcionamento. Verificou-se o reforço das respostas sociais a serem 90  Casa Abrigo Padre Américo e Fundação ADFP – Assistência, facultadas por todos os parceiros que o integram, nomeadamente, Desenvolvimento e Formação Profissional. apoio alimentar, cuidados de higiene e de saúde. 34  Cadernos da Pandemia 2 dupla, e de uma outra a funcionar como habita- coronavírus foi afeto um quarto de isolamento no ção social, esta autarquia disponibilizou tempo- Pavilhão das Feiras. rariamente contentores que funcionaram como quartos93, servidos por um balneário comum. Esquematicamente, e de acordo com as infor- Aos 21 utentes foi também assegurado o forneci- mações prestadas pelas entidades consultadas, as mento de refeições, entregues pela delegação da medidas adotadas na pandemia, nesta vertente, Cruz Vermelha e a expensas da Câmara Muni- foram as indicadas no quadro infra: cipal. Para eventuais casos de infeção pelo novo 93 Cuja instalação contou com a colaboração da GNR. Quadro 4 Medidas adotadas ou reforçadas na pandemia Região Concelho (NPISA) Vagas de acolhimento Apoio/Reforço Cuidados de higiene de emergência alimentar(2) (v.g., acesso a balneários)(2) Braga (NPISA)  Sd Sd Norte* Bragança  Sd Sd Guimarães  Sd Sd Aveiro (NPISA) (3)  Sd Sd Coimbra (NPISA)    Centro** Figueira da Foz (NPISA)    Leiria (NPISA)    Santarém (NPISA)  Sd Sd Alentejo Évora (NPISA)  Sd Sd Faro (NPISA)    Tavira (NPISA)    Lagos (NPISA ) (1)    Algarve Loulé (NPISA ) (1) (3)    Portimão (NPISA ) (1)    Vila Real de Santo António (NPISA ) (1)    * Excluída a Área Metropolitana do Porto (infra ponto III.6.) ** Excluída a Área Metropolitana de Lisboa (infra ponto III.6.) (1) NPISA constituído após o Estado de Emergência. (2) Apoios para pessoas carenciadas, mas não exclusivamente em situação de sem-abrigo. (3) Dados recolhidos no ficheiro “Medidas e Respostas dos NPISA”, disponível em: http://www.enipssa.pt/guia-de-recursos. 35  Cadernos da Pandemia 2 Da leitura do quadro 4, quando conjugada com o enun- independentemente de estarem ou não inseridas numa ciado das respostas de alojamento dadas a nível regional, resposta de acolhimento. Em contexto de Estado de resulta não só a multiplicidade, como a diversidade das Emergência, as respostas oferecidas foram distintas soluções encontradas. Não obstante, prevaleceu o modelo consoante se tratasse de uma assistência programada, dos centros de acolhimento de emergência enquanto res- a quem já se encontrava sinalizado e acolhido nalgum posta de alojamento não permanente mais frequente. tipo de resposta, ou de pessoas em situação de sem- -abrigo que se encontravam à margem do sistema. Neste âmbito, porém, se foi possível prestar apoio àqueles que 5. Acesso à saúde não tinham sido anteriormente sinalizados – à imagem e semelhança do que se havia constatado a respeito da A necessidade de garantir uma adequada proteção da alimentação ou do alojamento – o mesmo não se veio saúde é particularmente relevante para os grupos popu- a verificar, pelo menos de modo generalizado, relati- lacionais vulneráveis, nos quais se enquadra a popula- vamente aos cuidados de saúde programados, com a ção sem-abrigo. A esta população, não raramente estão afetação de recursos do SNS ao combate à pandemia e a associadas uma ou várias morbilidades – alcoolismo, suspensão de atividade não urgente. dependência de substâncias e doenças mentais – o que reclama uma atenção redobrada ao problema do acesso No que respeita à prestação de cuidados de saúde a cuidados de saúde, não apenas no que respeita a doen- pelas entidades da sociedade civil, importa registar a ças físicas, mas também a patologias do foro mental e ao capacidade de resposta de organizações e associações95 tratamento de dependências. que asseguraram a continuidade do trabalho até então desenvolvido96, disponibilizando cuidados de enfer- magem a tempo inteiro97, promovendo a realização 5.1. Saúde física de consultas médicas por videochamada, telefone e de modo presencial sempre que necessário, ou assegu- A população em situação de sem-abrigo, normalmente, rando o transporte para unidades de saúde, entre outros não encara os cuidados de saúde como uma prioridade, apoios98. pelo que, em regra, a sua procura é feita junto dos serviços de urgência hospitalar. É, assim, essencial a intervenção dos profissionais que, no terreno, avaliam o estado geral de saúde e identificam os problemas de 95 Assinala-se a capacidade humana, técnica e financeira de institui- cada pessoa, transmitindo-lhe informações claras a ções implantadas a nível nacional, como a Associação CAIS e a esse respeito e, também, sobre os serviços a que podem Cruz Vermelha Portuguesa, entre outras. recorrer. 96 Por exemplo, a Cruz Vermelha Portuguesa, a Santa Casa da Mise- A prestação destes cuidados tem sido assegurada ricórdia de Lisboa, a Santa Casa da Misericórdia do Porto, a AMI, a Conversa Amiga – Crescer na Maior (NPISA Lisboa) e a Cáritas pelos NPISA e pelas entidades que os integram, bem Diocesana de Coimbra (NPISA Coimbra). como por algumas instituições de natureza privada94, 97 Refira-se, a título meramente exemplificativo, que na Associação Conversa Amiga e na Cáritas Diocesana de Coimbra a resposta foi 94 É evidente a importância da presença no terreno de organizações assegurada sete dias por semana. não-governamentais, como a Assistência Médica Internacional 98 Exemplo dado pela Associação Crescer na Maior (NPISA de (AMI), e outros profissionais que, no terreno, são fundamentais na Lisboa). Refira-se, a título exemplificativo, o facto de a Santa Casa prestação de cuidados de primeira linha e na referenciação dos casos da Misericórdia do Porto ter criado, recentemente, um Gabinete de ao SNS e aos NPISA por forma a assegurar seguimento daqueles Apoio à Saúde, que pretende disponibilizar, a título gratuito, atendi- que necessitem de cuidado redobrado. mento de saúde primária para as pessoas em situação de sem-abrigo. 36  Cadernos da Pandemia 2 No âmbito das soluções propostas pelo SNS, importa Ademais, atendendo às específicas necessidades das realçar o papel da Administração Regional de Saúde pessoas em situação de sem-abrigo, foi desenvolvido, do Norte que constituiu um Gabinete de Crise para em 2010, um projeto-piloto que culminou com a Populações Vulneráveis, inicialmente pensado para a assinatura de um protocolo de colaboração entre a monitorização e acompanhamento dos casos suspeitos (então existente) Coordenação Nacional para a Saúde e positivos de COVID-19 entre a população em situa- Mental101 e o Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa ção de sem-abrigo na cidade do Porto, e que passou visando uma referenciação direta das pessoas em situa- mais tarde a abranger pessoas que, pela sua condição ção de sem-abrigo que permitisse garantir um acesso social e/ou de saúde, fossem mais vulneráveis à infeção, mais desburocratizado e flexibilizado aos serviços de tal como os consumidores de substâncias estupefacien- saúde mental, agilizando o acompanhamento, elimi- tes e os trabalhadores do sexo. nando custos e aumentando o grau de conforto dos utentes102. Além do trabalho de monitorização, foi elaborado pelo referido Gabinete de Crise um guia de boas práticas Outra preocupação a apontar prende-se com a triagem a na abordagem a estas pessoas, do qual constam reco- cargo dos serviços locais, uma vez que os casos de saúde mendações atinentes, nomeadamente, à distribuição de mental não raras vezes são confundidos com perturba- equipamentos de proteção individual, à realização do ções de personalidade103. O que não surpreende, pois teste laboratorial para o SARS-CoV-2, à higienização e desinfeção dos balneários públicos99. Este guia foi 101  A Coordenação Nacional de Saúde Mental foi instituída na se- divulgado pelas autarquias e agrupamentos de centros quência da aprovação do Plano Nacional para a Saúde Mental de saúde da região norte e serviu de plataforma de 2007-2016 (https://saudemental.covid19.min-saude.pt/wp-con- comunicação com as entidades de base comunitária que tent/uploads/2020/09/Plano-Nacional-de-Saude-Mental.pdf ), intervêm no terreno. tendo em vista a sua implementação e articulação entre entidades intervenientes neste âmbito. Este Plano Nacional foi aprova- do pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 49/2008, de 6 5.2. Saúde mental de março, que cria a figura do Coordenador Nacional da Saúde Mental cujas competências se encontram discriminadas no Des- pacho de nomeação do Senhor Professor Doutor José Miguel No que respeita à prestação de cuidados de saúde men- Barros Caldas de Almeida (Despacho da Ministra da Saúde n.º tal às pessoas em situação de sem-abrigo, o Programa 10464/2008, de 27 de março, publicado no Diário da República Nacional para a Saúde Mental100 tem sido um parti- n.º 70, série II, de 9 de abril de 2008). A Coordenação Nacional foi cipante ativo da ENIPSSA com vista a assegurar um extinta pelo artigo 23.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º tratamento psiquiátrico e psicológico diferenciados. 124/2011, de 29 de dezembro. 102  Conforme Protocolo de Coordenação Nacional para a Saúde 99 Informação sobre tais recomendações e materiais informativos dis- Mental e o Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa, de 23 de poníveis em: http://www.arsnorte.min-saude.pt/comportamen- abril de 2010. tos-aditivos-e-dependencia/covid-19-em-cad/#content. 103 Esta dificuldade foi reportada pelos serviços de saúde mental no 100 O Programa Nacional para a Saúde Mental (PNSM), foi criado pelo âmbito dos contactos que foram estabelecidos com a coordenação Despacho n.º 6401/2016 de 16 de maio, com a finalidade de asse- do PNSM e a FNERDM. De acordo com as explicações que nos gurar a toda a população portuguesa o acesso a serviços habilita- foram prestadas pelo PNSM, as pessoas com perturbações da per- dos a promover a sua saúde mental, prestar cuidados de qualidade sonalidade podem desenvolver comportamentos paradoxais, ora e facilitar a reintegração e a recuperação das pessoas com doença agressivos ora aparentando grande tranquilidade. Podem também mental. O PNSM é, atualmente, um dos programas prioritários ter uma conduta geradora de situações de conflito, consubstan- da DGS, conforme informação disponível em: https://saude- ciando uma ameaça à segurança dos técnicos que as acompanham mental.covid19.min-saude.pt/institucional/ (último acesso a e que precisam de formação específica para aprender a lidar com 10.05.2021). esta forma de agir. 37  Cadernos da Pandemia 2 muitos dos percursos de vida das pessoas sem-abrigo Ainda na região da grande Lisboa, e a par do referido, são marcados por episódios traumáticos, que só são pas- os Centros Hospitalares de Lisboa Norte, Psiquiátrico síveis de uma intervenção direcionada se devidamente de Lisboa e do Hospital de Cascais indicaram um espe- contextualizados104. É, pois, fundamental promover cialista (psiquiatra) para avaliar os doentes em situação junto do indivíduo, desde a primeira abordagem, uma de sem-abrigo, que se encontrassem em centro de aco- recolha de informação exaustiva e completa que permita lhimento, de forma a evitar deslocações aos serviços de um diagnóstico precoce, o que só se afigura possível se urgência ou até internamentos. existir uma adequada articulação entre os vários parcei- ros que interferem no processo de diagnóstico. A norte, no Hospital Magalhães de Lemos, a equipa multidisciplinar de visita domiciliária às pessoas em Sem prejuízo, a disparidade de atuação que caracteriza situação de sem-abrigo106 trabalhou para aumentar as a multiplicidade de estruturas presentes no terreno – visitas aos utentes e evitar o seu internamento. entidades públicas e/ou privadas – tem sido apontada como um obstáculo à concretização da finalidade a que se propõem. Reconhecida a necessidade de obviar à Até maio de 2020, foi reportada utilização de recursos desnecessários, foi, como antes uma diminuição das solicitações referido, proposta uma metodologia assente numa ficha de referenciação a preencher na fase de sinalização de internamentos. Após esta data, pelos serviços locais e que seria, posteriormente, objeto com o desconfinamento, associado de avaliação pelos profissionais de saúde mental105. à perda de rendimentos e à não abertura de centros de dia, os Enunciadas, grosso modo, algumas das questões gerais relacionadas com a questão da saúde mental, cumpre serviços hospitalares sentiram perceber o que mudou com o aparecimento do novo maior pressão. coronavírus. Ora, na região de Lisboa e Vale do Tejo, foi ativado, a 15 de março de 2020, o modelo de intervenção em 5.3. Tratamento de dependências saúde mental delineado no Despacho n.º 7059/2018, de 18 de julho, que estabeleceu os procedimentos de Outra questão que assume particular importância no resposta de saúde mental a implementar em cenário quadro da prestação de cuidados de saúde à população de acidente grave ou catástrofe. Os agrupamentos de sem-abrigo é o tratamento de dependências, pois muito centros de saúde e os serviços locais e regionais de saúde embora não sendo o consumo de substâncias aditivas mental foram integrados nestes procedimentos, sendo uma circunstância comum a todas as pessoas em situação a sua coordenação feita a nível regional. A intervenção de sem-abrigo este é, sem dúvida, um quadro associado a junto das pessoas em situação de sem-abrigo foi garan- muitos dos elementos que integram esta população. tida pelos serviços de psiquiatria que estabeleceram a necessária articulação com os NPISA da sua área de Estes cuidados são assegurados por uma rede de insti- influência. tuições que prestam apoio específico para o tratamento de dependências. Esta rede é constituída por centros de resposta integrada (onde funcionam as equipas técnicas 104 Conforme decorre das informações que nos foram prestadas pela FNERDM. 106 Constituída por médico, psiquiatra, enfermeiro de saúde mental e 105 Cf. p. 21, N.º 43. assistente social. 38  Cadernos da Pandemia 2 especializadas com intervenção comunitária), unidades O SICAD é um organismo que integra o Ministério da de desabituação, unidades de alcoologia e comunidades Saúde com competências essencialmente técnico-nor- terapêuticas, englobando também instituições privadas mativas e de representação do Estado nos contratos de com vagas convencionadas que se articulam com as convenção. Não tem, por isso, estruturas regionais ou respostas públicas e, assim, complementam a oferta do locais com capacidade de intervenção no terreno, muito SNS nesta matéria. Combinando as respostas públicas embora preste apoio às comissões para a dissuasão da e privadas, a comunidade terapêutica atinge 1200 vagas toxicodependência. repartidas por 60 unidades. Importa perceber, então, que resposta foi dada à popula- O circuito de doentes que aderem às respostas para tra- ção sem-abrigo no âmbito do tratamento de dependên- tamento das suas adições – nem todos, frise-se, em situa- cias durante a vigência do Estado de Emergência. Deve ção de sem-abrigo – é da responsabilidade das unidades notar-se, desde logo, que as várias entidades envolvidas locais sob a coordenação da Divisão de Intervenção em não descuraram a importância do problema, o que se Comportamentos Aditivos e Dependências (DICAD) manifestou quer no apoio a quem estava institucionali- da respetiva administração regional de saúde. Cabe, zado, quer a quem permanecia em contexto de rua. deste modo, às unidades locais a intervenção junto dos utentes com problemas aditivos e, se for o caso, a sua A coordenação das medidas dirigidas aos utilizadores referenciação para a resposta que se mostre adequada ao de substâncias aditivas (ilícitas ou lícitas) foi essen- utente face ao programa terapêutico delineado. cialmente exercida pelos municípios, pelos respetivos CLAS e pelas Comissões de Proteção Civil, com a Entre as várias funções cometidas às DICAD cabe-lhes a participação das Juntas de Freguesia, das equipas locais, realização de diagnósticos regionais para identificação de dos NPISA, de representantes do ACM, de forças de insuficiências ou faltas de resposta das estruturas estatais. segurança e, obviamente, das ARS e das suas unidades, Estes diagnósticos integram o chamado “Plano Operacio- designadamente as dedicadas aos CAD. nal de Respostas Integradas” (PORI), coordenado pelo Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos Deve aqui sublinhar-se o papel do SICAD que, em e de Dependências (SICAD) que define as prioridades contexto de Estado de Emergência não só promoveu para as áreas de intervenção e enceta os procedimentos encontros por videoconferência com as DICAD das concursais para satisfação das respostas identificadas como ARS e com as comunidades terapêuticas108 privadas, lacunares, podendo as organizações não-governamentais como também foi responsável pela emanação de apresentarem candidaturas para o efeito107. orientações técnicas para a elaboração dos planos de contingência das unidades, nomeadamente das equipas de tratamento, e para o funcionamento das comuni- 107  De acordo com as informações recebidas, ao abrigo do PORI dades terapêuticas, designadamente no que respeita às decorrem projetos no âmbito da prevenção, do tratamento, da admissões de novos doentes (sujeitos a um período de reinserção e, sobretudo, da redução de riscos e minimização de danos. São exemplos destes projetos, os programas de substituição opiácea de baixo limiar de exigência (com metadona), as equipas de rua, os pontos de contacto e informação, os centros de acolhi- 108 Comunidades terapêuticas “são Unidades Especializadas de Tra- mento, os centros de abrigo e a recente reposta de “drug checking” tamento Residencial de longa duração (habitualmente com a du- - onde os utilizadores podem fornecer amostras para conhecer a ração de 3 a 12 meses), em regime de internamento, onde através real composição dos produtos em circulação -, e ainda o espaço de apoio psicoterapêutico e socioterapêutico se procura ajudar à móvel de consumo assistido, cujo período experimental decorre reorganização do mundo interno dos utentes, e a perspetivar o seu na cidade de Lisboa, com o financiamento da câmara municipal. futuro” (cf. noção difundida pelo SICAD em http://www.sicad. Estes projetos são financiados com verbas dos jogos sociais da San- pt/PT/Intervencao/TratamentoMais/SitePages/ModelosRes- ta Casa da Misericórdia de Lisboa. postas.aspx) 39  Cadernos da Pandemia 2 quarentena de 14 dias antes de se juntarem aos outros residentes), à proibição de visitas, às restrições às deslo- cações ao exterior e à permissão para o prolongamento dos internamentos para além do período acordado109. Neste âmbito, o SICAD “emanou igualmente orien- tações técnicas relativas ao manejo do Síndrome de privação alcoólica, particularmente temível por ser uma condição que pode ocasionar risco de vida e que se antecipava que poderia ocorrer com frequência acrescida durante o confinamento”110, indicações estas seguidas pelas entidades que apoiam as pessoas em situação de sem-abrigo111. Neste contexto, revelou-se muito positivo o reforço das equipas de rua que, mesmo em tempos de maiores restrições, continuaram a assegurar o apoio necessário (por exemplo, na entrega de metadona), desempe- nhando ainda um papel fundamental na informação dos sem-abrigo sobre a situação pandémica em curso e os cuidados a ter112. 109 Conforme resposta recebida pelo SICAD. 110  documentos estão disponíveis no sítio da internet do Estes SICAD, em: http://www.sicad.pt/PT/COVID19/SitePages/ Home%20Page.aspx, (último acesso a 10.05.2021). 111 Como foi reportado pela Câmara Municipal de Espinho no acom- panhamento de utentes do albergue de campanha em processo de desabituação. 112 Com a distribuição de panfletos como os disponíveis em http:// www.enipssa.pt/documents/10180/15182/Flyer_semabrigo_co- vid.pdf/8289b12c-43ea-434f-8f62-7cc8cae7958a e http://www. enipssa.pt/documents/10180/15182/Flyer2_drogas_covid. pdf/01f9d508-0c74-4c5f-8f50-bd2c371acffb (último acesso a 10.05.2021). 40  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo III A população sem-abrigo e a COVID-19: alguns casos específicos  Cadernos da Pandemia 2 Capítulo III - A população Em Lisboa, por exemplo, a Santa Casa da Misericór- dia, em articulação com a Coordenação Nacional da sem-abrigo e a COVID-19: ENIPSSA, celebrou um protocolo com a Câmara alguns casos específicos Municipal e com a Associação O Companheiro, para efeitos de disponibilização de alojamento a ex-reclusos no Parque de Campismo de Monsanto. 1. Grupos especialmente vulneráveis Apesar dos esforços desenvolvidos, designadamente 1.1. Ex-reclusos através da articulação entre a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e a ENIPSSA116, as No contexto do presente Caderno, e tendo presentes os respostas obtidas junto das instituições do sector social objetivos que o norteiam, merece particular destaque a e comunitário, assim como ao nível dos NPISA117, dão situação dos reclusos libertados em resultado da aplica- conta de um aumento da população sem-abrigo, decor- ção das medidas de controlo e prevenção do contágio rente deste regime de libertação excecional. Aliás, em pelo novo coronavírus no meio prisional, e que ficaram algumas situações, a permanência na rua fazia já parte em situação de sem-abrigo. do quotidiano antes da prisão. Em virtude destas medidas, foram libertados no total Não terá, assim, sido devidamente acautelada a presta- 1853 cidadãos, o que corresponde a 15% da população ção direta de apoio às pessoas devolvidas à comunidade prisional. A sua libertação foi concretizada por duas – pelos serviços de reinserção, e de apoio socioeconó- vias113: a concessão de licença de saída extraordinária e mico em articulação com as instituições, públicas e o perdão de pena inferior a dois anos, no total ou rema- privadas, existentes na área de residência – de forma a nescente da pena114. evitar que o número de pessoas sem-abrigo aumentasse. A primeira medida exigia condições residenciais para Tal constatação não pode deixar de ser objeto de espe- o cumprimento do isolamento social, pelo que os 674 cial atenção e reflexão, uma vez que revela falhas no reclusos que beneficiaram da mesma tinham, assim, um plano da reinserção social de ex-reclusos. Esta reflexão local onde ficar. No entanto, no caso dos cidadãos que terá, entretanto, tido lugar no âmbito de contactos esta- passaram a ser livres, os serviços de reinserção social belecidos entre a Direção-Geral de Reinserção e Servi- apenas puderam apoiar aqueles que aceitaram ou pedi- ços Prisionais (DGRSP) e a coordenação da ENIPSSA. ram apoio. Foi o que aconteceu em algumas situações, Tais contactos ter-se-ão centrado na situação vivida nos em cerca de 6% dos reclusos que viram as suas penas grandes centros urbanos, ou seja, nas Áreas Metro- perdoadas115, tendo as pessoas sido encaminhadas, por politanas de Lisboa e Porto, de acordo com o que foi exemplo, para NPISA, instituições particulares de soli- comunicado por ambas as instituições dariedade social ou serviços de emergência social. 116 A DGRSP, após levantamento interno feito junto dos estabeleci- mentos prisionais, terá elaborado uma lista de situações que, ao 113 Lei n.º 9/2020, de 10 de abril. longo do tempo, permaneciam por resolver. Esta lista foi enviada 114  Que veio acolher a recomendação da Provedora de Justiça n.º à coordenação nacional da ENIPSSA, tendo em vista a referencia- 4/B/2020, de 26 de março, consultável em http://www.provedor- ção dos casos e a busca de soluções. -jus.pt/site/public/archive/doc/Recomendacao_4_B_2020_Mi- 117 Conforme respostas de entidades/NPISA de Braga (Cruz Verme- nistra_Justica__2_.pdf. lha – Delegação de Braga), Coimbra (Cáritas Diocesana de Coim- 115 Situações essas às quais terá sido dada resposta até 24 de abril de bra), Lisboa (SCML e Comunidade Vida e Paz), Leiria, Cascais, 2020. Santarém, Tavira e Matosinhos. 42  Cadernos da Pandemia 2 Com base no que foi possível apurar, dever-se-á procu- Emergência, considera-se relevante uma nota – mesmo rar prevenir a ocorrência de situações semelhantes às que breve – do papel destas entidades. relatadas, bem como encontrar respostas duradouras – em contexto de pandemia ou não – para quem, dei- O Gabinete de Assuntos Sociais e Inclusão, existente nos xando o meio prisional, não dispõe de uma rede social Centros Nacionais de Apoio à Integração de Migrantes e familiar de apoio. As soluções a encontrar devem ser (CNAIM) de Lisboa, Norte e Algarve, é uma estrutura efetivas e territorialmente mais abrangentes. que integra serviços que prestam apoio em matéria de acesso à habitação e ao retorno voluntário aos países de origem, a par dos apoios sociais. No caso da região 1.2. Migrantes norte proporcionam ainda auxílio no acesso a cuidados de saúde119. O ACM assegurou a disponibilização Algumas observações devem ser feitas a propósito das – designadamente no seu sítio institucional120 – de comunidades migrantes que, em contextos de depres- materiais informativos relativos à COVID-19, redi- são económica, estão desde logo mais expostas aos gidos em diversos idiomas, incluindo referências, em riscos de pobreza e exclusão. De facto, foram várias as língua inglesa, à legislação nacional sobre a pandemia e informações recebidas dando conta da situação vivida traduções do plano de desconfinamento implementado por cidadãos estrangeiros que ao deslocarem-se para em Portugal. determinada região do país à procura de emprego, e não o tendo encontrado, ficaram numa situação de extrema Destaca-se ainda o papel do Serviço de Estrangeiros e fragilidade118. Fronteiras que, na sua Delegação Regional do Algarve, integra os NPISA desta região. A intervenção desta Deve dizer-se, aliás, que parte da população sem-abrigo entidade está direcionada para os migrantes sem-abrigo é constituída por cidadãos que, não sendo portugueses, e visa, em articulação com as entidades parceiras dos procuraram em território nacional melhores condições NPISA, agilizar a regularização da sua residência, de vida. Não raramente, trata-se de pessoas que vivem pressupondo sempre o cumprimento dos requisitos em circunstâncias marcadas por dificuldades e carên- determinados pelo regime jurídico de entrada e perma- cias várias, por vezes acompanhadas do desconheci- nência de cidadãos estrangeiros (Lei n.º 23/2007, de 4 mento e incompreensão da língua, facto que dificulta a de julho, e suas alterações). A situação de sem-abrigo sua integração social e profissional. A isto acresce que, diferencia a forma como se avalia o critério de meios de muitas vezes, confrontados com a impossibilidade de subsistência, o qual, nestes casos, passa pela existência encontrar emprego, os migrantes acabam por entrar de uma entidade/instituição que se responsabiliza por nos circuitos da economia paralela e, por força destes, aquelas pessoas. são colocados numa situação de desproteção ainda maior, por lhes ser negado, a final, o acesso aos apoios sociais públicos disponibilizados. 1.3. Pessoas especialmente vulneráveis Neste plano merece destaque o trabalho diariamente Noutro plano, surgem os casos de quem, vivendo no desenvolvido pelo Alto Comissariado para as Migra- período pré-pandemia num contexto de precaridade ou ções, I.P. (ACM) e pelo SEF. Embora não tenha sido reportada uma atuação diferenciada em Estado de 119 Definição constante do sítio institucional desta entidade: https:// 118 Referência feita, por exemplo, pelo NPISA de Faro. No mesmo www.acm.gov.pt/zh/-/cnai-porto. sentido se pronunciaram, embora de forma menos incisiva, algu- 120 Cf. https://www.acm.gov.pt/-/covid-19-medidas-orientacoes-e-re- mas entidades parceiras dos NPISA de Lisboa e de Santarém. comendacoes?. 43  Cadernos da Pandemia 2 de economia informal, se viu repentinamente privado como no encaminhamento, feito pelas instituições, das suas fontes de rendimento. para os apoios cuja concessão está a cargo do ISS, I.P.123. Situações como as acima enunciadas não foram negli- De acordo com as informações genciadas, tendo-se assistido a uma crescente conscien- recolhidas, ter-se-á assistido ao cialização por parte da sociedade civil para o problema, o que se refletiu por sua vez na criação, pelos poderes aumento do número de pessoas em públicos, de respostas mais estruturadas. situação de sem-abrigo resultante, Assim, das medidas legislativas adotadas na área da à partida, do facto de os novos habitação, destaca-se a publicação da Lei n.º 1-A/2020, sem-abrigo já se encontrarem, de 19 de março, que determinou a suspensão dos despe- jos e da produção de efeitos da cessação dos contratos à data da declaração do Estado de arrendamento, por denúncia dos senhorios ou por de Emergência, em situações caducidade, até ao final de dezembro de 2020. Esta precárias. medida foi, entretanto, prorrogada até 30 de junho de 2021 pela Lei n.º 75-A/2020, de 30 de dezembro. Merecem referência ainda outras medidas de natu- Com efeito, muitas destas pessoas recorriam já a solu- reza legislativa que se repercutiram na situação da ções de alojamento temporárias, de recurso, acessíveis a população sem-abrigo globalmente considerada e de quem tem uma condição financeira frágil, como o quem se encontrava num cenário de maior fragilidade arrendamento de quartos, a pernoita em pensões, entre económica: outros121. Trata-se de pessoas que viviam já no limiar da pobreza, em condições mínimas de sustentabilidade, a) o regime excecional de cumprimento dos Progra- agravadas pela extrema instabilidade profissional e mas de Ajuste Municipal (constante na Lei n.º social em que se encontravam. 4-B/2020, de 6 de abril, e respetivas alterações), que permite, no âmbito da pandemia, o endivida- Também digna de nota é a situação das pessoas que exer- mento das autarquias locais para, designadamente, ciam a sua atividade em profissões relacionadas com o “o apoio social aos grupos mais vulneráveis ou que turismo, a restauração, a hotelaria e os transportes, e que ficaram sem nenhum rendimento”124 e “a criação viram desaparecer, ou diminuir drasticamente, os seus ou reforço de fundos sociais de emergência”125, e rendimentos mensais. Tais circunstâncias, em alguns que também beneficiaram pessoas em situação de casos, impossibilitaram-nas de assegurar o pagamento sem-abrigo126; das despesas relativas ao alojamento e/ou subsistência, ficando numa situação de grande vulnerabilidade122. Num primeiro momento, o fenómeno teve expressão 123 Por exemplo, a Cáritas Diocesana de Coimbra. no aumento da procura de respostas alimentares, assim 124 Artigo 2.º, n.º 3, alínea l). 125 Artigo 2.º, n.º 3, alínea a). 121 Conforme relato feito pela Associação Gaivotas da Torre, que inte- 126 Em Coimbra, o Fundo Municipal de Emergência Social para Pes- gra o NPISA de Cascais. No mesmo sentido foi a resposta da Dele- soas em Situação de Sem-Abrigo foi reforçado em € 5 000,00, mais gação de Braga da Cruz Vermelha Portuguesa, entre outras. do que duplicando as verbas para fazer face às necessidades que ve- 122 O desemprego foi referido como causa de aumento do número de nham a surgir da pandemia. Em Oeiras, foram canalizados os apoios pessoas em situação de sem-abrigo, por exemplo, pela Associação económicos do Fundo de Emergência Social para o arrendamento Noor´Fátima e pela Comunidade Vida e Paz do NPISA Lisboa. de quartos e alojamento de pessoas em situação de sem-abrigo. 44  Cadernos da Pandemia 2 b) o regime excecional para as situações de mora no complementam a oferta de alternativas existentes para pagamento de renda por quebra de rendimento a população sem-abrigo128. dos arrendatários no contexto da pandemia, como consagrado na Lei n.º 4-C/2020, de 6 de O concelho de Almada, por sua vez, passou a dispor, abril (e respetivas alterações). desde 26 de março de 2020, de um espaço de acolhi- mento temporário nas instalações de uma coletividade, Sem prejuízo, pode questionar-se a natureza transitória o Liberdade Futebol Clube, na Cova da Piedade, que destas medidas, uma vez que elas não esgotam todas empresta o nome ao local: Espaço Liberdade. Tratou-se as necessidades de resposta. Com efeito, importa não de uma estrutura de resposta com funcionamento diário apenas travar circunstancialmente os problemas, mas que permitiu a pernoita das pessoas em situação de sem- encontrar para eles soluções duradouras. -abrigo, a realização de sua higiene pessoal e proporcio- nou alimentação (jantar e pequeno-almoço), tratamento de roupa e atendimento/acompanhamento psicossocial. 2. As Áreas Metropolitanas de Lisboa e do À sua capacidade inicial de 20 vagas acresceram cinco e, Porto até meados de julho, funcionou como uma alternativa em matéria de alojamento para 60 pessoas129. Relembre-se que nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto127 se verifica uma elevada concentração de No concelho de Cascais foram instalados dois centros NPISA, uma vez que estamos perante locais onde se de acolhimento temporário nos pavilhões multiusos encontra a maioria da população sem-abrigo do país. das Escolas da Cidadela e Fernando Lopes Graça, sitos Por isso mesmo, importa perceber que medidas foram em Cascais e na Parede, respetivamente. No período de adotadas concretamente nessas áreas. quatro meses, com início em 18 de março de 2020, 61 pessoas beneficiaram destas alternativas habitacionais. 2.1. Área Metropolitana de Lisboa Na cidade de Loures foram instalados dois centros de acolhimento para pessoas em situação de sem-abrigo Dos nove NPISA da Área Metropolitana de Lisboa, que permitiram a 30 utentes beneficiar das diversas sete criaram ou aumentaram a capacidade de resposta valências (v.g., refeições, cuidados de higiene e apoio para acolhimento a pessoas em situação de sem-abrigo. social) ali disponibilizadas. Em agosto de 2020, um des- Assim, em Lisboa, foram instalados quatro centros de tes centros mantinha-se em funcionamento servindo de acolhimento no Pavilhão do Casal Vistoso, na Pousada albergue a oito utentes que aguardavam transferência da Juventude, na Casa do Lago e no Clube Nacional para um fogo municipal onde as suas competências e de Natação. Além do alojamento, nestes locais, foram reintegração pudessem ser trabalhadas. também disponibilizadas refeições, cuidados de higiene e de saúde. No período de 18 de março a 25 de junho de 2020 os quatro espaços referidos acolheram 562 128 Uma súmula das respostas do Município de Lisboa pode ser consul- pessoas, maioritariamente do sexo masculino (82%). tada em https://www.lisboa.pt/fileadmin/special_areas/coronavi- Esta cidade contou ainda com respostas de instituições rus/documentos/apoio_pessoas_situacao_semabrigo_11julho.pdf. privadas e de solidariedade social que, habitualmente, 129 Dá-se igualmente nota que os beneficiários desta resposta contaram também com o apoio (diurno) de recursos humanos integrados na medida adotada pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P. nos processos de acompanhamento social das pessoas acolhidas 127  Considerando-se na sua composição os municípios enumerados (com acompanhamento, por exemplo, nas deslocações a serviços de no Anexo II do Decreto-Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e saúde ou serviços de registo civil para renovação do cartão de cida- respetivas alterações. dão). Este apoio foi mantido até 31 de dezembro de 2020. 45  Cadernos da Pandemia 2 O município de Oeiras disponibilizou apoios eco- Merece igualmente referência, embora no quadro de nómicos para arrendamento de quartos em unidades respostas permanentes, a operacionalização, no decurso hoteleiras (nem todas situadas na área do concelho) e da pandemia, de uma estrutura no concelho de Sintra, a uma pessoa foi realojada. Para além disso, quatro pes- funcionar nas antigas instalações da Polícia Municipal, soas foram acolhidas numa casa de transição (Casa dos para apoio, em diversos níveis (incluindo alojamento) Corações) e outras foram encaminhadas para estrutu- à população sem-abrigo. Da mesma forma, outras ras institucionais de acolhimento e de reabilitação. Em autarquias desta área metropolitana (como Cascais Paço de Arcos, a partir de 3 de abril de 2020, passou e Almada) informaram estar em curso a criação de a funcionar um centro de acolhimento temporário, centros de acolhimento temporário para funcionarem uma alternativa habitacional (com diversas valências como respostas permanentes. associadas) para dez pessoas em situação de sem-abrigo durante o período em que vigorou o recolhimento geral da população. 2.2. Área Metropolitana do Porto No município do Seixal foi instalado um centro de alo- Quanto à Área Metropolitana do Porto, dois NPISA jamento temporário, com capacidade para 12 pessoas, criaram alternativas habitacionais para pessoas em no Pavilhão Desportivo da Escola Secundária Manuel situação de sem-abrigo no decurso do Estado de Emer- Cargaleiro, na freguesia da Amora130. gência: Porto e Espinho. O concelho de Setúbal dispõe de um centro de acolhi- Assim, desde setembro de 2017 que funciona, na cidade mento temporário, no Centro Social de São Francisco do Porto, um centro de acolhimento temporário criado Xavier, que funciona como resposta permanente com na sequência de um protocolo celebrado entre a autar- capacidade para 14 pessoas. Com a pandemia, a Cáritas quia e o Centro Hospitalar do Porto para cedência das Diocesana de Setúbal, que coordena o NPISA, alargou instalações do antigo Hospital Joaquim Urbano. Esta a capacidade desta resposta com a abertura de um espaço é uma resposta permanente com capacidade para 35 adjacente (Salão da Cúria da Diocese de Setúbal), per- pessoas. No Estado de Emergência, foram disponibi- mitindo o acolhimento de mais 20 pessoas. lizadas, num outro equipamento do antigo Hospital Joaquim Urbano, mais 40 vagas para acolhimento de Os restantes dois NPISA da Área Metropolitana de emergência. Os utentes aqui admitidos, após testagem Lisboa, Amadora e Barreiro, informaram não ter sido e com resultado negativo para o vírus SARS-CoV-2, necessário criar, na área dos respetivos municípios, observavam 14 dias de quarentena, sendo posterior- resposta em sede de alojamento, por terem encontrado mente encaminhados para outras alternativas, seja nas alternativas, seja através dos serviços de segurança vagas permanentes do centro de acolhimento Joaquim social (serviços locais e Linha Nacional de Emergência Urbano, seja para outras respostas da rede social Social), seja através do recurso a estruturas nos conce- concelhia. lhos limítrofes. Em Espinho, com a colaboração dos grupos de escu- teiros locais, foram disponibilizadas e instaladas 18 tendas – com capacidade individual ou dupla, para 130 Não tendo sido rececionada a resposta da Câmara Municipal do casais – no parque de campismo, que acolheram, até Seixal, recolheu-se a informação mencionada no sítio institucional meados de julho, 16 pessoas em situação de sem-abrigo. daquela autarquia (http://www.cm-seixal.pt/noticia/centro-de-a- Foi facultada a utilização do balneário (equipamento colhimento-para-pessoas-em-situacao-de-sem-abrigo), assim como no documento da ENIPSSA referente às “Medidas e Respostas dos desinfetado diariamente) e foram ainda disponibiliza- NPISA” disponível em: http://www.enipssa.pt/guia-de-recursos. dos outros apoios regulares, como a entrega de refeições 46  Cadernos da Pandemia 2 individualmente embaladas. Os utentes desta resposta Note-se que o município de Vila Nova de Gaia dis- foram visitados por profissionais de saúde e técnicos, e ponibilizou um equipamento com 12 vagas para aco- o local foi incluído na rota da equipa do tratamento de lhimento de pessoas em situação sem-abrigo, que não metadona. chegou a funcionar devido aos condicionalismos sub- jacentes à admissão de utentes (testagem e observância Ainda na Área Metropolitana do Porto existem outros de isolamento por 14 dias). Foi, porém, informado não dois NPISA, constituídos após o Estado de Emer- terem sido recebidas solicitações nesse sentido, tendo gência: o de Vila Nova de Gaia e o de Matosinhos. alguns casos, sinalizados pelos técnicos, encontrado Também estes concelhos adotaram medidas para apoio alternativas habitacionais através do arrendamento de à população sem-abrigo durante a pandemia mesmo quartos. antes da constituição dos respetivos NPISA. Em síntese, os dados recolhidos encontram-se refleti- dos no quadro abaixo: Quadro 5 Medidas adotadas ou reforçadas na pandemia Área Concelho (NPISA) Metropolitana Vagas de acolhimento Apoio/Reforço Cuidados de higiene de emergência alimentar(2) (v.g., acesso a balneários)(2) Lisboa (NPISA)    Almada (NPISA)   Sd Amadora (NPISA)    Barreiro (NPISA)    De Lisboa Cascais (NPISA)  Sd Sd Loures (NPISA)   Sd Oeiras (NPISA)    Seixal (NPISA)(3)    Setúbal (NPISA)    Porto (NPISA)    Espinho (NPISA)   Sd Do Porto Matosinhos (NPISA(1))    Vila Nova de Gaia (NPISA(1))  (4)   (1) NPISA constituído após o Estado de Emergência. (2) Apoios para pessoas carenciadas mas não exclusivamente em situação de sem-abrigo. (3) Dados recolhidos no ficheiro “Medidas e Respostas dos NPISA”, disponível em: http://www.enipssa.pt/guia-de-recursos. (4) Ressalva-se o arrendamento de quartos para as situações sinalizadas. 47  Cadernos da Pandemia 2 3. As Regiões Autónomas propostos para a sua implementação, intervenção e avaliação, tendo em vista a interação com o Plano As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não Regional para a Integração de Pessoas em situação de integram a ENIPSSA, pelo que existem aí planos espe- Sem-Abrigo – 2018-2022 (PRIPSSA). Atualmente cificamente pensados para dar resposta ao fenómeno este núcleo presta apoio de retaguarda à ação das enti- dos sem-abrigo. 131132 dades parceiras do PRIPSSA. No que respeita à Região Autónoma dos Açores foi assi- Sem prejuízo, no relatório nalada, pelo Instituto da Segurança Social dos Açores, elaborado a respeito do “Inquérito I.P.R.A., a intensificação, no contexto da pandemia, de contactos com a ENIPSSA, inicialmente motivados aos Conceitos Utilizados e aos pela necessidade de encontrar respostas para os casos Sistemas Locais de Informação dos reclusos libertados, oriundos da região autónoma – 2017”131, o Grupo de Trabalho e que estavam a cumprir pena em estabelecimentos para a Monitorização e Avaliação prisionais localizados no território continental. Atual- mente, a articulação existente passa, essencialmente, – que funciona no GIMAE e, pela participação de técnicos das entidades regionais assim, integra a ENIPSSA – parceiras em ações de formação ministradas a nível propôs “o envolvimento futuro das nacional. Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira [na estratégia 3.1. Região Autónoma dos Açores nacional] para que efetivamente se considere que existe uma cobertura Na Região Autónoma dos Açores, a preocupação em torno da problemática das pessoas em situação de abrangente da incidência do sem-abrigo tem estado presente, há já alguns anos, na fenómeno em todo o território ação das entidades públicas regionais, motivada desig- nacional”132. nadamente pela necessidade de acompanhamento de casos de cidadãos repatriados dos Estados Unidos da América. Trata-se de um fenómeno cuja dimensão não é despicienda, na medida em que, de acordo com os Nesse sentido, na Região Autónoma da Madeira foi elementos recolhidos133, existirão mais de 150 pessoas criado no Funchal, em dezembro de 2018, um núcleo que, tecnicamente, são consideradas como estando da Rede Europeia Anti-Pobreza Portugal/EAPN, numa situação de sem-abrigo134. instituição que integra o GIMAE. Ter-se-á por esta via pretendido apresentar a ENIPSSA (2017-2023) às Atualmente, a Região Autónoma dos Açores tem um instituições desta Região, designadamente os modelos plano de ação para as pessoas nessa situação, integrado como um dos eixos da Estratégia Regional de Combate 131  h ttp ://www.enipssa.pt/documents/10180/11876/Rela- t%C3%B3rio+%E2%80%9CInqu%C3%A9rito+aos+con- ceitos+utilizados+e+aos+sistemas+locais+de+informa%- 133 Confederação Operária Terceirense. C3%A7%C3%A3o+%E2%80%93+2018%E2%80%9D/ 134 De acordo com os dados obtidos, na ilha Terceira existirão cerca f905114f-6894-4afd-a61e-2ba8f1a6a8e2 de 45 a 50 pessoas em situação de sem-abrigo, concentrando-se as 132 Idem, p. 38. restantes na ilha de São Miguel. 48  Cadernos da Pandemia 2 à Pobreza e à Exclusão Social – 2018-2028135. Esta asseguradas as refeições, como foram arrendados quar- estratégia foi delineada a partir de uma auscultação dos tos e admitidos utentes em instituições de acolhimento agentes dos vários sectores136 e operacionaliza-se através coletivo, após o cumprimento de 14 dias de isolamento. de planos de ação de duração bianual 137. A título de exemplo, o Centro de Acolhimento Tempo- rário DROP IN140, da Associação Novo Dia, passou a O modelo existente assenta na participação das autar- funcionar em regime de 24 horas e a fornecer também quias locais, da administração pública regional e das o almoço. Assistiu-se também à abertura do centro de instituições do sector social e comunitário, tendo sido emergência de Santa Clara, com capacidade de resposta celebrados protocolos que formalizam as parcerias para oito pessoas em situação de sem-abrigo, três delas estabelecidas no seu âmbito, assegurando assim uma beneficiárias do regime de libertação antecipada de resposta em rede138. Ao Instituto da Segurança Social reclusos141. Este equipamento funcionou como local dos Açores, I.P.R.A. cabe a coordenação e a prestação, de alojamento destinado à observação do período de em primeira linha, dos apoios financeiros necessários à quarentena que tinha necessariamente de preceder a operacionalização das ações desenvolvidas. integração em acolhimento coletivo ou quartos arren- dados. Uma vez findo o cumprimento do período de Regressando à questão que ocupa este Caderno, quarentena pelos utentes que foram encaminhados importa então perceber como se organizaram as para outras respostas, esta estrutura foi encerrada. Para- comunidades açorianas para dar resposta à população lelamente, a referida instituição reforçou a sua presença sem-abrigo a partir de março de 2020. na rua, tendo por esta via aumentado o número de transições para quartos na comunidade. Das nove ilhas do arquipélago dos Açores, é em São Miguel que a população em situação de sem-abrigo tem Na ilha Terceira, a Confederação Operária Terceirense maior expressão, em especial, no concelho de Ponta acompanhava, antes da declaração do Estado de Emer- Delgada139. Para garantir o seu apoio, não só foram gência, cerca de meia centena de casos, dos quais seis a sete pessoas permaneceram, por opção, na condição de “sem teto” após a eclosão da pandemia. As respostas da 135 Estratégia Regional de Combate a Pobreza e Exclusão Social Confederação Operária Terceirense passam, em geral, (azores.gov.pt). pela intervenção de equipas de rua e pela disponibiliza- 136 Aprovada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 72/2018, ção, nos concelhos de Angra do Heroísmo e da Praia da de 20 de junho de 2018, integrou os contributos resultantes de um Vitória, de equipamentos de acolhimento adequados processo de consulta pública. às diferentes fases do processo de reintegração social 137 V. Estratégia Regional de Combate à Pobreza e à Exclusão Social, disponível em: https://www.azores.gov.pt/NR/rdonlyres/904C- 6C12-8BA1-4EC5-A8A9-97E30B67465F/1099083/Estrate- 140 Com lotação para 30 pessoas de ambos os sexos, muitas delas com giaRegionaldeCombateaPobrezaeExclusaoSocial.pdf (acedido a patologia dual (perturbações do comportamento aditivo e outras 10.05.2021). perturbações psiquiátricas). Trata-se de uma população maiorita- 138  Englobando entidades públicas ligadas à saúde, emprego, habi- riamente constituída por pessoas com consumos ativos de subs- tação, poder local, justiça, forças de segurança, qualificação pro- tâncias psicoativas (álcool e outras substâncias). fissional e as instituições particulares de solidariedade social que 141  Estes três cidadãos encontravam-se a cumprir pena no Estabe- intervêm diretamente junto desta população. lecimento Prisional de Ponta Delgada. Para as dez pessoas que 139 De acordo com as informações recebidas, na ilha de São Miguel regressaram à ilha de São Miguel após verem indultadas as suas estavam sinalizadas 124 pessoas, das quais 97 estavam acolhidas penas – duas saídas do Estabelecimento Prisional de Alcoentre em instituições e 27 permaneciam na rua. Para além destas, era ga- e oito do Estabelecimento Prisional de Angra do Heroísmo –, o rantido apoio económico que permitia a 69 cidadãos manterem-se cumprimento de quarentena foi observado no Solar da Glória, no em quartos arrendados. Livramento, numa resposta tutelada pela área da Saúde. 49  Cadernos da Pandemia 2 dos seus utentes142. Durante o Estado de Emergência, designadamente a propósito da interdição de saída dos foram sinalizadas, nesta ilha, outras três pessoas em centros de acolhimento temporário145. situação de sem-abrigo, as quais foram colocadas em quartos arrendados. Regista-se, ainda a propósito destas duas ilhas – Ter- 3.2. Região Autónoma da Madeira ceira e São Miguel –, a boa articulação na prestação de cuidados de saúde às pessoas em situação de sem-abrigo, Na Região Autónoma da Madeira encontra-se em exe- assim como no acolhimento de pessoas referenciadas cução o Plano Regional para a Integração de Pessoas em pela Secretaria Regional da Saúde, designadamente Situação de Sem-Abrigo (PRIPSSA), para o quadriénio através da Direção Regional da Prevenção e Combate de 2018-2022146, sob a coordenação do Instituto de às Dependências143. Segurança Social da Madeira, I.P. -RAM, que conta com a participação, em rede, de 20 parceiros. Este plano No Pico, os casos de pessoas em situação de sem-abrigo assenta num modelo de intervenção interinstitucional são pontuais e anteriores ao Estado de Emergência, e – entidades públicas e privadas147 – e multidimensio- têm acolhimento na Misericórdia da Madalena. Nas nal, tendo em vista a proteção e a reinserção daquela restantes ilhas da Região Autónoma dos Açores não população. existe população sem-abrigo referenciada. De acordo com a informação prestada, existem cerca de Em todas as respostas identificadas foram adotados 130 pessoas em situação de sem-abrigo na Região Autó- planos de contingência, delineados de acordo com noma da Madeira148, concentrando-se as mesmas na as orientações divulgadas pelas autoridades de saúde cidade do Funchal149, sendo aí também que estão loca- regionais. Estes planos, no essencial, foram semelhan- lizados os serviços públicos e as instituições do sector tes aos adotados no território continental, levando, social e comunitário através dos quais podem receber por isso, à adaptação de procedimentos, nos moldes já apoio. Por regra, são situações de longa duração, com assinalados144. Alguns destes aspetos são passíveis de um historial de consumo de substâncias aditivas. A reflexão, nos exatos termos em que a mesma foi já feita, permanência na rua, ao longo dos anos, potencia uma grande resistência na adesão aos projetos terapêuticos 142  apresentados. Existem três tipos de equipamentos, consoante a fase do pro- cesso em que a pessoa se encontra: (i) casa de emergência, para o acolhimento de emergência de pessoas que se encontrem sem alternativa habitacional (que se destina não só pessoas em situação de sem-abrigo, mas também repatriados e ex-reclusos sem rede de apoio), (ii) casa abrigo, uma estrutura residencial para acolhimen- 145 Cf. Capítulo II, ponto 2. to e acompanhamento das pessoas numa fase intermédia do seu 146 Aprovado pela Resolução n.º 447/2018, de 16 de julho – disponí- processo de reintegração social com dois polos (um na cidade da vel para consulta em https://joram.madeira.gov.pt/joram/1serie/ Praia da Vitória, para 15 pessoas, e outro na cidade de Angra do Ano%20de%202018/ISerie-111-2018-07-16.pdf Heroísmo, para 30 pessoas), e (iii) uma casa de autonomização, que prepara os utentes para a sua saída, na fase final do seu proces- 147 Trata-se de entidades públicas ligadas à saúde, emprego, habitação, so de reintegração social. poder local, justiça, forças de segurança, qualificação profissional, 143 Por exemplo, a Cáritas Diocesana dos Açores na ilha de São Mi- assim como de instituições particulares de solidariedade social que intervêm diretamente com esta população. guel criou um quarto de isolamento para acolhimento temporário de utentes encaminhados pelo serviço regional de saúde. 148 Assim, 43 pessoas “sem teto”; e 86 pessoas “sem casa”. 144 As respostas institucionais consistiram em atendimentos telefóni- 149  Os restantes casos estão referenciados e são acompanhados nos cos, entrega de refeições ao domicílio e criação de quartos de isola- concelhos da Ribeira Brava (duas pessoas) e de Santa Cruz (uma mento. pessoa). Na ilha do Porto Santo existe um caso referenciado. 50  Cadernos da Pandemia 2 Importa aqui notar que, na Região Autónoma da emergência, equipamento que permitiria a observância Madeira, a resposta ao nível de alojamento a oferecer do dever geral de recolhimento domiciliário. Este equi- à população sem-abrigo é deficitária, o que se justifica, pamento, com capacidade para albergar 50 pessoas153, em parte, pelas dificuldades de financiamento dos pro- funcionou, entre 3 de abril e 28 de maio de 2020, no jetos de algumas instituições150. Parque Desportivo dos Trabalhadores – Dr. Sidónio Fernandes, na freguesia de São Martinho, no concelho No universo das respostas habitacionais nesta região do Funchal, com a colaboração do exército154. O apoio encontra-se o encaminhamento de pessoas para quartos alimentar, a disponibilização de cuidados de higiene, arrendados151 e para instituições particulares de solida- assim como a prestação de acompanhamento psicos- riedade social que trabalham, especificamente, determi- social, médico e de enfermagem foram assegurados em nadas valências, como sucede, por exemplo, na Casa de articulação com as entidades parceiras do PRIPSSA. Saúde S. João de Deus para problemas de alcoolismo. Neste centro, as equipas que prestaram serviço por Existe ainda um centro de acolhimento noturno, com turnos integravam assistentes sociais, psicólogos, soció- capacidade para 24 pessoas (15 homens e nove mulhe- logos e educadores sociais do Instituto de Segurança res) da Associação Protetora dos Pobres152, bem como Social da Madeira e das entidades parceiras que atuam a casa de transição destinada a acolher três utentes sob nesta área, bem como por profissionais de saúde e gestão da ACA- Associação Conversa Amiga. Foram voluntários destas últimas. também criados dez apartamentos de autonomização (para possibilitar o acolhimento e progressiva reinte- A este respeito destaca-se ainda o trabalho de prévia gração de cidadãos em situação de sem-abrigo), estando sinalização que foi feito pelas instituições do sector também prevista a criação de um centro de acolhimento social e comunitário que, diariamente, acompanham as noturno pela Diocese do Funchal. pessoas em situação de sem-abrigo. Já a monitorização do surgimento de novos casos ficou a cargo quer da PSP, No quadro da pandemia do novo coronavírus, e com o quer das equipas de rua das instituições parceiras, como intuito de prevenir o contágio e, assim, proteger as pes- sejam as organizações da sociedade civil que atuam soas em situação de sem-abrigo, o Governo Regional nesta área. Relativamente às situações que já vinham da Madeira, através da Secretária Regional da Inclusão sendo objeto de intervenção terapêutica, as instituições Social e Cidadania, criou um centro de acolhimento de sociais continuaram a assegurar o seu acompanha- mento155, tendo adotado planos de contingência, de 150 A Delegação da Madeira da CASA – Centro de Apoio ao Sem- acordo com as orientações transmitidas pela Direção -Abrigo, assegurando já a alimentação, apoio psicossocial (desig- Regional da Saúde, em tudo semelhantes aos adotados nadamente, através de equipa de rua), pretende ter um centro de em território continental. alojamento temporário, o que até agora não foi possível, dadas as dificuldades de financiamento. 151 Articulação entre as instituições de solidariedade social e o Insti- tuto de Segurança Social da Madeira, através do rendimento social de inserção. 152 Cf. https://www.app-ipss.pt/. Antes da pandemia, em articulação 153  Foirecebida também informação de que a capacidade desta com a linha de emergência social, existiam duas camas livres, para resposta poderia expandir-se para alojar uma centena de pessoas. dar resposta a situações urgentes; após a eclosão daquela, a entrada 154 O Regimento de Guarnição n.º 3 assegurou o apetrechamento e deixou de ser livre e direta, sendo instituídos procedimentos com a montagem dos equipamentos (camas, mesas, cadeiras e demais avaliação social e médica (por profissional de enfermagem), com elementos necessários). realização de teste SARS-CoV-2. Nas noites posteriores ao ingres- so, passou a ser medida a temperatura corporal dos utentes à sua 155  Em matéria de alimentação, saúde, apoio psicossocial, higiene, chegada ao equipamento. vestuário e ocupação. 51 Instituição Nacional de Direitos Humanos  Cadernos da Pandemia 2 Notas conclusivas e perspetivas de futuro  Cadernos da Pandemia 2 Notas conclusivas e perspetivas A realidade das pessoas sem-abrigo em números de futuro • Com a operacionalização da ENIPSSA, foram Mudança de paradigma da problemática da desenvolvidos esforços para se recolherem dados população sem-abrigo estatísticos que permitissem fazer um retrato da realidade da população sem-abrigo em Portugal e da • A realidade da população sem-abrigo tem consti- sua evolução. Assinalando-se positivamente a criação tuído, nos últimos anos e de forma crescente, fonte de metodologias para a recolha de dados e caracte- de preocupação dos atores nacionais e internacionais. rização da população sem-abrigo em determinado A adoção de normas e práticas que visam a progres- momento, nota-se, contudo, por um lado (i) a exis- siva eliminação do fenómeno, e que potenciam a tência de discrepâncias entre os dados conhecidos e, reintegração social, profissional e comunitária destas por outro, (ii) a inexistência de dados que permitam pessoas passou a constar das agendas políticas dos acompanhar a evolução do fenómeno ao longo do Estados. ano (tendo ainda em conta que os dados conhecidos se reportam apenas a um dia do ano). Ainda assim, • O reconhecimento do direito a uma habitação con- no decurso da elaboração deste Caderno foram digna impulsionou uma mudança de paradigma na divulgados dados relativos ao ano de 2019, dos quais reintegração das pessoas em situação de sem-abrigo, se destacam os seguintes: com abandono do modelo assistencialista em prol de uma abordagem integrada e multidisciplinar que, i) Na comparação dos dados a 31 de dezembro de centrada nos direitos humanos e na dignidade da 2018 e de 31 de dezembro de 2019, verifica-se pessoa, conduza à sua progressiva autonomização e que, no final de 2019, estavam referenciadas responsabilização, evitando a reincidência. mais pessoas em situação de sem-abrigo do que relativamente a 2018; • Em Portugal, foi criada, em 2009, uma Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação ii) A diferença de um milhar de pessoas sinaliza- de Sem-Abrigo (ENIPSSA), que, congregando enti- das no final de 2019 indicia um crescimento dades de natureza diversa e com âmbitos de interven- desta população que parece ser preponderante ção diferenciados, visa diagnosticar este fenómeno, nas pessoas “sem casa”; gizar medidas para a sua erradicação e promover a sua prevenção. Embora denominada de nacional, a iii) Com o início da pandemia de COVID-19, este atual ENIPSSA (2017-2023) não integra as Regiões número terá aumentado ainda mais, o que se Autónomas dos Açores e da Madeira. ficou a dever nomeadamente à perda súbita de empregos, na sua maioria já precários; •A s Regiões Autónomas, embora excluídas na ENIPSSA, têm adotado medidas que permitem iv)  O aumento da população sem-abrigo terá uma intervenção equiparável à que acontece a nível ainda ocorrido entre a população migrante e do território continental, nomeadamente no que diz entre ex-reclusos beneficiários do regime de respeito ao conhecimento do fenómeno, à sua moni- libertação excecional; torização e prevenção. 54  Cadernos da Pandemia 2 v)A maioria da população sem-abrigo concentra-se • Quanto à habitação, as soluções devem ser orientadas nos grandes centros urbanos, designadamente, para o reforço de oportunidades em detrimento de nas Areas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, integração em centros de acolhimento coletivo. onde se localizam mais estruturas de apoio e resposta; • Para além disso, devem ser promovidas soluções que respondem às diversas necessidades da pessoa, por vi) A regra é a da preponderância da população exemplo, em termos de emprego ou formação. Tor- “sem casa”, embora com excecional inversão na-se fundamental proporcionar à população sem- nalguns concelhos que têm números únicos ou -abrigo os meios para a sua crescente autonomização superiores de pessoas “sem teto”; e, por esta via, minimizar o risco de reincidência. vii) A maioria de população sem-abrigo é do sexo • O acesso à saúde não pode ser descurado, em particular masculino, sendo também recorrente a existên- um acesso mais desburocratizado e flexibilizado aos cia de problemas de saúde, incluindo de saúde serviços através da agilização do acompanhamento e mental e de dependências; da isenção de custos. viii) Os dados conhecidos não permitem uma aná- • A mudança no modelo de intervenção passa tam- lise mais complexa, com agregação de vários bém por um maior investimento na prevenção, com fatores, por exemplo, associando o sexo da indicadores claros e precisos de situações de risco, pessoa em situação de sem-abrigo à (in)exis- seja para evitar que a pessoa se encontre pela primeira tência de patologias e/ou sua distribuição por vez na situação de precariedade e exclusão associada concelho; à condição de sem-abrigo, seja para evitar que a ela regresse. ix) Uma vez que não se conhecem dados desa- gregados deste fenómeno, não é possível uma análise mais fina da realidade, globalmente As medidas adotadas para proteger, em con- considerada. texto pandémico, a população sem-abrigo • No específico contexto de pandemia de COVID-19, As especificidades da população sem-abrigo e deve assinalar-se a adoção das seguintes medidas: uma intervenção adaptada i) Desenharam-se planos de contingência especí- • A abordagem multidimensional da problemática ficos para responder à situação pandémica para em presença permite encontrar soluções adaptadas os casos de infeção pelo vírus SARS-CoV-2 aos casos concretos. Por isso, deve privilegiar-se o na população sem-abrigo. Destaca-se aqui a primeiro contacto com a pessoa em situação de sem- importância da definição de regras uniformes -abrigo, que, por sua vez, é assegurado por equipas de frequência e permanência em estruturas multidisciplinares. Com base na singularidade de coletivas de apoio, bem como o recurso a meios cada caso, deve ser efetuada uma avaliação de risco e de comunicação eletrónicos e digitais, quando promovido, de imediato, o seu encaminhamento. possível, no acompanhamento das pessoas referenciadas. • O designado “gestor de caso” com quem a pessoa em situação de sem-abrigo estabelece uma relação de confiança, desempenha um papel fundamental. 55  Cadernos da Pandemia 2 ii) Foram adotadas medidas legislativas que sus- vi) Também nas Regiões Autónomas dos Açores penderam os despejos e os efeitos decorrentes e da Madeira se promoveram medidas extraor- da cessação dos contratos de arrendamento, dinárias de apoio a esta população, designada- por denúncia do senhorio ou caducidade. Estas mente o arrendamento de quartos, a criação medidas tiveram a virtualidade de impedir de centros de acolhimento de emergência e o que algumas pessoas se vissem confrontadas alargamento do horário de funcionamento de com uma possível situação de sem-abrigo neste infraestruturas (que passaram a estar abertas período. Antecipa-se, contudo, que, com o ininterruptamente), à semelhança de outras termo dos efeitos destas medidas, se multi- respostas que se verificaram no território pliquem as famílias a necessitar de apoio para continental. encontrar uma alternativa habitacional. iii) Foram encontradas alternativas habitacionais, e criadas ou adaptadas outras medidas de apoio para fazer face às restrições impostas e atenuar uma eventual diminuição dos auxílios, desta- cando-se, por exemplo, a instalação de centos de acolhimento de emergência e o reforço do apoio alimentar com adoção do regime de for- necimento de refeições e take away. iv) Os cuidados de saúde continuaram a ser asse- gurados, incluindo os de saúde mental. Foram reforçadas as visitas das equipas multidiscipli- nares aos locais onde as pessoas se encontravam – incluindo nos centros de acolhimento de emergência ou equipamentos equiparados que foram instalados por causa da pandemia –, o que permitiu não só manter a prestação de cuidados de saúde, como evitar a necessidade de internamento. Mantiveram-se ainda os cui- dados para tratamento de dependências, tendo sido assegurado o fornecimento de terapêutica e materiais de uso individual não reutilizável aos utentes que delas carecessem. v) As medidas adotadas em Estado de Emergência para apoio da população sem-abrigo foram desenvolvidas nos municípios com NPISA constituídos, mas também asseguradas por outras autarquias, algumas das quais vieram entretanto a integrar novos NPISA nos respe- tivos concelhos. 56  Cadernos da Pandemia 2 Siglas e abreviaturas  Cadernos da Pandemia 2 Siglas e abreviaturas ACA – Associação Conversa Amiga DGAL – Direção-Geral das Autarquias Locais ACM – Alto Comissariado para as Migrações DGE – Direção-Geral da Educação ACSS, I.P. – Administração Central do Sistema de DGPM – Direção-Geral de Política do Mar Saúde, I.P. DGRDN – Direção-Geral de Recursos da Defesa AMI – Assistência Médica Internacional Nacional ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias DGRSP – Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses DGS – Direção-Geral da Saúde ARS – Administração Regional de Saúde DGSS – Direção-Geral da Segurança Social CERCUGUI – Cooperativa de Educação e Reabilitação de Cidadãos com Incapacidades de DICAD – Divisão de Intervenção em Guimarães Comportamentos Aditivos e Dependências CESIS – Centro de Estudos para a Intervenção Social EAPN – Rede Europeia Anti-Pobreza Portugal CIG – Comissão para a Cidadania e Igualdade de ENIPSSA – Estratégia Nacional para a Integração Género de Pessoas Sem-Abrigo: Prevenção, Intervenção e Acompanhamento 2009-2015 CLAS – Conselhos Locais de Ação Social CNAIM – Centros Nacionais de Apoio à Integração ENSP – Escola Nacional de Saúde Pública de Migrantes ETHOS – European Typology of Homelessness and CNCDA – Comissão Nacional de Combate ao Housing Exclusion Desperdício Alimentar FEANTSA – Federação Europeia das Organizações CNIS – Confederação Nacional de Instituições de Nacionais que trabalham com Pessoas em Situação de Solidariedade Sem-Abrigo COVID-19 – Doença causada por um novo FNERDM – Federação Nacional de Entidades de coronavírus que se designa SARS-CoV-2 (Severe Acute Reabilitação de Doentes Mentais Respiratory Syndrome – Síndrome Respiratória Aguda Grave) – que foi descoberta em 2019. 58  Cadernos da Pandemia 2 GIMAE – Grupo de Implementação, Monitorização SCML – Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e Avaliação da Estratégia Sd – Sem dados GNR – Guarda Nacional Republicana SEF – Serviços de Estrangeiros e Fronteiras IEFP, I.P. – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I. P. SICAD – Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e Dependências IHRU, I.P. – Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P. SIP – Pacote de Investimento Social da UE INE, I.P. – Instituto Nacional de Estatística, I. P. SNS – Sistema Nacional de Saúde IPRA – Instituto da Segurança Social dos Açores UMP – União das Misericórdias Portuguesas ISS, I.P. – Instituto da Segurança Social, I.P. UN-Habitat – Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil ZAP – Zonas de Apoio à População MAC – Método Aberto de Coordenação (Social da União Europeia) NPISA – Núcleos de Planeamento e Intervenção Sem-Abrigo ODS – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável PAN/incl. – Planos de Ação Nacionais para a Inclusão Social PNSM – Programa Nacional para a Saúde Mental PORI – Plano Operacional de Respostas Integradas PRIPSSA – Plano Regional para a Integração de Pessoas em situação de Sem-Abrigo - 2018-2022 PSP – Polícia de Segurança Pública 59 Instituição Nacional de Direitos Humanos  Cadernos da Pandemia 2 Referências bibliográficas  Cadernos da Pandemia 2 Referências bibliográficas Direção-Geral da Saúde, Manual de Procedimentos de Referenciação - Articulação entre a Saúde Mental e o Setor ACM, Centro Nacional de Apoio à Integração de Migran- Social, 2019 tes do Norte https://saudemental.covid19.min-saude.pt/wp-content/ https://www.acm.gov.pt/zh/-/cnai-porto uploads/2020/12/manual-PSA-final.pdf ACM, COVID-19: Medidas, Orientações e Recomendações Direção-Geral da Saúde, Orientação n.º 6/2020, de 26 de https://www.acm.gov.pt/-/covid-19-medidas-orientacoes- fevereiro e-recomendacoes https://covid19.min-saude.pt/wp-content/uploads/2020/ 03/Orientac%CC%A7a%CC%83o-006.pdf. Administração Regional de Saúde do Norte, Guia de Recursos Região Norte Direção-Geral da Saúde, Orientação n.º 10/2020, de 16 http://www.arsnorte.min-saude.pt/wp-content/uploads/ de março sites/3/2020/04/GuiaRecRN.pdf https://www.dgs.pt/directrizes-da-dgs/orientacoes-e- -circulares-informativas/orientacao-n-0102020-de- Associação Protetora dos Pobres, Centro de Acolhimento -16032020-pdf.aspx. 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